Fortalecimiento de Oficinas Técnicas Territoriales

Proyecto PNUD 00047596 en Apoyo a SNET

Resumen Ejecutivo y Propuesta de Modelos de Organización

Gubernamental para la Gestión Territorial

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El Salvador, mayo de 2006

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SIGLAS UTILIZADAS

ADEPRO Aplicación y Desarrollo de Servicios Profesionales

ADEL Agencia de Desarrollo Económico Local de Morazán

CDA Concejo Departamental de Alcaldes

CNR Centro Nacional de Registros

COMURES Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador

ENADE Encuentro Nacional de la Empresa Privada

EDZN Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Zona Norte

FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local

FODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios de El Salvador

FUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo

ISDEM Instituto Salvadoreño de Desarrollo Municipal

MARN Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales

MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería

MINEC Ministerio de Economía

MIPANOR Micro Región Paracentral Norte

MOP Ministerio de Obras Públicas

ONG Organización No Gubernamental

OPAMSS Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador

OTT Oficinas Técnicas Territoriales

PNODT Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial

PNUD Programa de las Naciones Unidad para el Desarrollo

SINAMA Sistema Nacional de Medio Ambiente

SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales

SNIT Sistema Nacional de Información Territorial

VMVDU Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano

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CONTENIDO

Resumen Ejecutivo…………….……………………………….……… 3

Propuesta de Modelos de OTT……………………….…………...….. 9

1. Introducción…………………………………………………………….

2. Propuesta de Modelos de Oficinas Técnicas Territoriales…….....

2.1 Contexto de la Propuesta…………………………………..

2.2 Marco Estratégico……………………………………………

2.3 Delimitación del Alcance de las OTT…………...…………

2.4 Naturaleza de la Presente Propuesta……………….…....

2.5 Enfoque de Proceso…………………………………………

2.6 Características de los Modelos que se Proponen……….

2.7 Especificidades de los Modelos……………………………

2.8 Delimitación de roles y competencia………………………

2.9 Modelos de las OTT…………………………………………

2.10 Sostenibilidad de los Modelos……………………………

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Dejamos testimonio del efectivo apoyo proporcionado por el equipo técnico y administrativo de SNET y PNUD en la realización de esta consultoría, lo cual fue

determinante para el logro de los resultados esperados. Es por ello que la empresa ADEPRO reconoce y agradece la colaboración de la Arq. Elda de

Godoy, el Lic. Carlos Huezo y la Sra. Doris Gamero del SNET.

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RESUMEN EJECUTIVO

Esta consultoría1 tuvo como objetivo general: sistematizar cuatro experiencias de oficinas técnicas regionales, en su componente científico y técnico, para diseñar y proponer un modelo de gestión gubernamental para el desarrollo territorial. Es por ello que el presente informe expone los productos obtenidos y sintetiza los puntos relevantes de la consultoría. Los productos obtenidos fueron los siguientes: 1) Informe Sinóptico de Caracterización de Oficinas Técnicas Territoriales (OTT). 2) Diagnóstico Rápido de la Micro Región de Cayaguanca, Mancomunidad La

Montañona, Micro Región Paracentral Norte (MIPANOR) y Agencia para el Desarrollo Económico Local de Morazán (ADEL-Morazán).

3) Propuesta de marco estratégico para la organización de la vertiente científico-técnica del desarrollo territorial entre el nivel nacional y regional, el cual incluye un análisis de la legislación existente para la promoción del desarrollo territorial.

4) Propuesta de planificación estratégica de las OTT. 5) Propuesta de dos modelos organizativos de las OTT.

Para efectos didácticos, el presente resumen ejecutivo sistematiza y describe los resultados de los productos y actividades realizadas, haciendo énfasis en la propuesta complementaria2 de dos modelos organizativos de Oficinas Técnicas Territoriales. Se hace así porque la propuesta de modelos organizativos ha sido elaborada a partir de los cuatro productos anteriores (insumos) de la presente consultoría.

Los modelos propuestos surgen de la metodología aplicada para seleccionar y analizar cuatro oficinas regionales. El primer paso que se dio fue una sesión de trabajo con el nivel gerencial de SNET, en la cual se adoptaron los siguientes criterios de selección. El primero consistió en enmarcar el presente trabajo dentro de un proceso de desarrollo territorial en marcha en el país. Fue así que se identificó la Estrategia de Desarrollo de la Zona Norte (EDZN) como referencia en vista de que ésta considera que la Cuenta del Reto del Milenio puede convertirse en el detonante del desarrollo de la Zona Norte y la oportunidad para hacer realidad la propuesta construida durante los últimos ocho años, bajo el enfoque de ayudar a reducir la pobreza a través del crecimiento económico. La zona norte incluye 92 municipios, que constituyen un tercio del territorio nacional. La EDZN combina seis procesos en marcha impulsados por actores institucionales y privados tanto nacionales como regionales: o Desarrollo de territorios y núcleos de actividad económica con potencial productivo o Conservación y desarrollo de la cuenca del río Lempa. o Construcción de la Carretera Longitudinal del Norte y un Sistema de Interconexiones o Integración fronteriza con Honduras. o Construcción de un sistema de ciudades competitivas. o Asociatividad municipal y ordenamiento territorial. 1 Este trabajo fue coordinado por MSc. Rafael Ernesto Góchez, con la colaboración técnica de la Ing. Celina Gómez y el Lic. Victorino Rodríguez, por parte de la firma consultora ADEPRO. 2 Es de carácter complementario porque esta propuesta toma de base el planteamiento que hiciera la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial del VMVDU en el documento “Fortalecimiento Institucional para las Oficinas Regionales de Planificación y Gestión Territorial”, en agosto de 2004.

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El segundo criterio fue estudiar varias modalidades operativas, dado que hay distintos esfuerzos de asociación municipal promovidos por el Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM) y/o la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES). Hay otros procesos promovidos por proyectos de cooperación externa sobre temas específicos y también existen otras iniciativas impulsadas por ONG. Es decir, se optó por seleccionar un grupo diferenciado de cuatro oficinas técnicas regionales.

Con estos dos criterios básicos, se procedió a analizar las asociaciones municipales promovidas por ISDEM y/o COMURES en la zona norte, y el Directorio y Análisis de Agrupamientos Municipales de El Salvador, 2004, elaborado por la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Los criterios de selección aplicados fueron los siguientes: enfoque participativo y territorial de trabajo, esfuerzos propios para facilitar su funcionamiento, más de tres años de estar trabajando y con al menos un técnico operando en la oficina regional. Luego se preseleccionaron siete esfuerzos asociativos que tuvieran algunas diferencias entre ellos, se aplicaron los criterios adoptados y el resultado fue el siguiente: estudiar Cayaguanca (Chalatenango), La Montañona (Chalatenango), MIPANOR (Cabañas) y ADEL (Morazán).

Fue así que se inició el esfuerzo de coordinación y comunicación con los referentes técnicos de las distintas instituciones y territorios. En este sentido, se destaca la positiva colaboración obtenida de las diferentes instituciones consultadas v.g. Oficina Nacional de Desarrollo Territorial del VMVDU, Comisión Trinacional Plan Trifinio, Subdirección de Planificación de la OPAMSS, COMURES y cuatro oficinas regionales (Cayaguanca, La Montañona, MIPANOR y ADEL-Morazán), así como de las municipalidades de San Ignacio, El Carrizal, San Isidro y San Francisco Gotera.

Este aspecto metodológico es importante de destacar porque refleja la forma consultiva en que fue elaborada la propuesta de modelos de OTT. En términos específicos, ello se expresa en las cuatro visitas iniciales de campo que se realizaron para dar a conocer el alcance de la consultoría y realizar un diagnóstico rápido (a través de un cuestionario, varias entrevistas dirigidas con actores clave de las cuatro regiones seleccionadas y recopilación de información secundaria complementaria de cada oficina). Luego se discutieron ideas y planteamientos generales del marco estratégico con el equipo técnico de SNET, y se hicieron entrevistas con entes especializados como la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial del VMVDU y la Subdirección de Planificación de la OPAMSS. Posteriormente, se visitaron nuevamente las cuatro oficinas regionales para recibir su retroalimentación del marco y planeación estratégica sugeridos, para luego pasar a elaborar la propuesta de modelos de organización de las OTT. Una vez procesados los insumos de los actores locales y de ajustar la propuesta, se llevaron a cabo dos talleres de retroalimentación. Uno a nivel interno del SNET y PNUD, y otro con referentes técnicos de instituciones relacionadas con la temática: COMURES, FISDL, OPAMSS y VMVDU. Es así como la metodología utilizada en la presente consultoría permitió hacerle mejoras a la propuesta inicial, obteniendo como resultado la presente propuesta de dos modelos de Oficinas Técnicas Territoriales (OTT). Con base a la información disponible y a las entrevistas realizadas, es importante destacar que la presente propuesta parte de los siguientes supuestos para construir el marco estratégico de las Oficinas Técnicas Territoriales, a saber:

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a) La Ley de Ordenamiento Territorial difícilmente será aprobada en el corto plazo. b) La nueva división política-administrativa propuesta por el PNODT en cuanto a pasar

de 14 departamentos a 14 regiones, difícilmente será oficializada en el corto plazo. c) La política gubernamental adoptada para impulsar el PNODT es la desconcentración3

y la promoción de la asociación municipal, y de esa manera coordinar los esfuerzos públicos entre el nivel nacional y local.

En términos generales, el marco estratégico (Figura Nº 2, pág. 12) consiste en colocar la “gestión territorial” como punto de llegada. Como punto de arranque se sugiere el fortalecimiento de la gestión municipal (individual y asociada), teniendo como referencia lo planteado por el PNODT y la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial del VMVDU.

Del diagnóstico realizado sobre el marco legal-institucional, las propuestas gubernamentales existentes y las oficinas regionales estudiadas, se propone un marco estratégico de mediano plazo basado en tres líneas maestras de acción para viabilizar la gestión sostenible del territorio:

a) Desarrollo de capacidades: asistencia técnica y capacitación a actores públicos nacionales y locales para mejorar su capacidad técnica y de gestión, de acuerdo a las demandas específicas de los procesos de desarrollo municipal y territorial. Favorecer la planeación participativa, transparencia municipal, gestión de riesgo (prevención, mitigación y reacción ante desastres naturales) y la formación de recursos humanos locales en instrumentos legales y técnicos para la gestión y el control del territorio.

b) Comunicación y articulación entre entidades públicas nacionales y locales:

apoyo técnico e institucional para crear, formalizar y desarrollar mecanismos sostenibles de coordinación y comunicación entre los niveles gerenciales y técnicos de entidades públicas relacionadas con el desarrollo y el ordenamiento territorial: MOP, VMVDU, MARN, SNET, MAG, CNR, MINEC, micro regiones y gobiernos locales.

c) Sistema de información territorial: estandarizar, facilitar el acceso y difundir datos

geoespaciales, investigaciones y estadísticas al menor costo posible, favoreciendo el uso de información actualizada y confiable por medio de la integración de los sistemas existentes (evitando duplicación de esfuerzos) en una red de información territorial. El PNODT le llama a ello el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT).

Este esquema básico de las OTT (ver Figura Nº 3, pág. 16) significa en términos de planeación estratégica: partir de los esfuerzos, recursos y organizaciones existentes, por lo que en el área de las “entradas” se colocan el PNODT, las agendas de COMURES y CDA, las iniciativas de las asociaciones municipales y los planes de desarrollo local. Las dos áreas estratégicas que se recomiendan para las OTT son: (i) Inversión en el capital humano y social a nivel local, y (ii) Articulación entre las instituciones públicas a nivel nacional y local.

3 Descentralización es un proceso mediante el cual se transfieren competencias, poder de decisión y recursos desde el gobierno central a instancias del Estado cercanas a la ciudadanía, como es el gobierno municipal. Desconcentración es simplemente acercar las oficinas y servicios que presta el gobierno central a los niveles locales, sin transferirle nada a las municipalidades.

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La puesta en marcha de estas dos áreas estratégicas, se traduce en el desarrollo de los siguientes cuatro componentes técnico-científicos: a) Formación de recurso humano local, b) Instrumentos para la gestión municipal y territorial, c) Apoyo técnico a las municipalidades en desarrollo y ordenamiento territorial, d) Implementación del sistema de información territorial. Este marco conceptual contribuirá a que las OTT tengan como “salida”: el desarrollo de capacidades locales para la gestión sostenible del territorio y la promoción del desarrollo humano, ambiental y económico de las regiones. En este sentido y con base al estudio, consultas y discusiones sostenidas durante la presente consultoría, el equipo técnico de la firma ADEPRO considera conveniente readecuar la propuesta de la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial a las limitaciones institucionales, administrativas y técnicas de las municipalidades de la zona norte del país. Este planteamiento significa, entre otras cosas, adoptar el enfoque de proceso (desarrollo de capacidades y construcción de alianzas interinstitucionales). Lo cual se traduce en iniciar el proceso de desarrollo operacional de las OTT de la zona norte del país, fortaleciendo las capacidades de las municipalidades y teniendo como “punto de llegada” la gestión territorial a escala regional. Esta propuesta de planeación estratégica significa ir de menos a más, de lo básico a lo complejo, de la gestión municipal en el ámbito departamental a la gestión territorial en el ámbito regional. El equipo técnico de la firma ADEPRO considera que se requieren al menos diez años de tecnificación (2007-2018), para formar recursos humanos locales, desarrollar el sistema de información territorial y estadísticas locales, fortalecer las capacidades de asociación municipal, y crear y aplicar herramientas e instrumentos para la gestión municipal y territorial. Es por lo tanto oportuno y positivo adecuar o ajustar el planteamiento de las Oficinas Técnicas Regionales realizado por el VMVDU. En este sentido, la presente propuesta es complementaria a lo que el VMVDU ha venido trabajando. Conceptualmente, las Oficinas Técnicas Territoriales (OTT) se definen como organismos intermunicipales de soporte y asesoría técnica a los municipios que integran una región, para que ésta gestione de manera sostenible su territorio y mejore la calidad de vida de los habitantes. Es decir, las OTT son organismos intermunicipales de carácter técnico que proponen, coordinan y controlan la aplicación de instrumentos, normas y medidas de política pública municipal que propicien el desarrollo sostenible de una región específica. Coordinan además con las instituciones gubernamentales sectoriales desconcentradas, las cuales funcionarían en el mismo local de las OTT, y viabiliza y promueve la participación del sector privado en el proceso. Los dos modelos que se proponen (uno para Cabañas y otro para Chalatenango y Morazán) utilizan los mismos elementos teórico-metodológicos. Lo que cambia entre ellos es el nivel de esfuerzo requerido en términos de la asociación intermunicipal y de la cobertura territorial de cada una de las OTT a lo largo del tiempo. Para la OTT de Cabañas, el modelo es estático en términos de cobertura (dado que la región definida por el PNODT coincide con la actual división político-administrativa del departamento de Cabañas). Para las OTT de Chalatenango y Morazán, el modelo es dinámico (pasando del nivel departamental al regional).

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Las OTT deben funcionar en apoyo a un espacio de concertación permanente y propiciar la puesta en marcha de estrategias y acciones que viabilicen el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. En la filosofía de las OTT deben primar conceptos como:

• Dinamismo: actuar en la gestión cotidiana del plan y dar respuestas a demandas; • Flexibilidad: adaptarse a la realidad ante circunstancias variables; • Participación: institucionalización de mecanismos de participación ciudadana; • Creatividad: proponer qué hacer y cómo hacerlo; • Sostenibilidad: garantizar el funcionamiento de OTT por sus propios medios. • Equidad: actuar en función del equilibrio de oportunidades y derecho a la información Por lo arriba indicado y en vista de que las OTT se plantean como “punto de llegada”, la asociación intermunicipal no es necesario constituirla en el corto plazo (un año). Mientras tanto y con las atribuciones que el VMVDU le está asignando puede funcionar con base a un convenio entre las municipalidades y el VMVDU, mientras los Concejos Municipales participantes reflexionan, analizan y toman decisión acerca de la figura legal y el alcance que le darán a la asociación regional municipal que creará a la OTT. Más importante que crear y equipar las OTT, es precisar su organización y alcance de sus funciones, así como las tareas y actividades que asumiría a nivel regional (por delegación municipal) para apoyar y hacer más eficiente la gestión territorial. Otra tarea importante es conciliar los planes de desarrollo local con el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de cada una de las regiones. Por otra parte y dado que el control territorial es una facultad del Estado salvadoreño, y siendo la municipalidad la unidad administrativa primaria del Estado, convendría precisar el carácter consultivo de la participación del sector privado. Es importante la participación del sector productivo y de sus gremiales, pero también conviene precisar bien su rol para evitar contradicciones. Los dos modelos que se proponen coinciden en respetar la autonomía municipal, por lo que es preciso fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales y delimitar adecuadamente los roles y facultades que tienen las municipalidades vis a vis las unidades desconcentradas del gobierno nacional en las OTT. Se sugiere crear una asociación intermunicipal para cada región, de carácter descentralizada y autónoma, con los objetivos siguientes: 1) Investigar y analizar problemas de gestión de riesgo de desastres naturales y de

desarrollo y ordenamiento territorial de la región; 2) Fortalecer las capacidades técnicas en gestión territorial y de gestión de riesgos de los

gobiernos locales que integran la región; 3) Servir de contraparte institucional a las entidades y programas gubernamentales y

sectoriales en aspectos técnicos relacionados con la gestión de riesgo de desastres naturales, la planificación y ordenamiento territorial de la región;

4) Generar sinergias y promover una agenda común con el respectivo Concejo

Departamental de Alcaldes/COMURES; y

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5) Dar asesoría técnica a gobiernos locales que integran la región para posibilitar la gestión sostenible del territorio, teniendo como fin el bien común local.

Por otra parte, es importante que el personal técnico y administrativo que opere en las OTT sea contratado por la asociación intermunicipal, y que la separación de tareas, roles y responsabilidades con las organizaciones gubernamentales sectoriales desconcentradas sean un requisito para el funcionamiento de las OTT. También es oportuno destacar que las OTT son concebidas como pequeñas y eficientes oficinas de carácter técnico bajo la dirección de la asociación municipal, por lo que, las OTT tendrán un perfil técnico y utilizarán la modalidad de subcontratación o tercerización para realizar la función 2 (fortalecimiento de las capacidades técnicas en gestión de riesgo y territorial de los gobiernos locales). Lo antes expuesto quiere decir que tan importante como la dotación y apoyo técnico identificado por el VMVDU para las oficinas regionales: sistema de información geográfica, equipos administrativos y manuales de procedimientos, y reglamentos e instrumentos de gestión, es que las OTT realicen su planeación estratégica y los acuerdos legales-institucionales necesarios para crear las asociaciones municipales. De la visión y alcance con las que se constituyan estas asociaciones, será el nivel de esfuerzo y los compromisos municipales requeridos para la gestión sostenible del territorio. La visión y misión de las OTT que se proponen, son las siguientes:

Finalmente, es oportuno precisar el rol que se le asigna al Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET), a saber: Facilitar y asesorar técnicamente los procesos de gestión del conocimiento del territorio. Esto es muy importante porque está en armonía con el enfoque de proceso aplicado “desarrollo de capacidades”, el esquema de funcionamiento propuesto para las OTT (Figura 3 pág. 16) y los principales pasos identificados para crear las OTT (Recuadro Nº 1; pág. 27).

Visión: La OTT es una instancia técnica descentralizada que facilita y promueve el desarrollo sostenible de la región XXXYYYZZZ para mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

Misión: La OTT es un organismo intermunicipal de carácter técnico que asesora, propone, coordina y controla la aplicación de instrumentos, normas y medidas de política pública municipal que propicien el desarrollo sostenible de la región XXXYYYZZZ y el bienestar humano de sus habitantes.

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Propuesta de Modelos de Gestión Gubernamental para el Desarrollo Territorial de la Zona Norte

1. Introducción Partiendo del objetivo general de la consultoría: Definir un modelo de gestión gubernamental para el desarrollo territorial, en su componente científico y técnico, este capítulo contiene la propuesta de modelos de Oficinas Técnicas Territoriales (OTT). 2. Propuesta de Modelos de Oficinas Técnicas Territoriales

2.1 Contexto de la propuesta

El Plan de Gobierno 2004-09, conocido como País Seguro, destaca que los esfuerzos realizados en los últimos años en El Salvador han arrojado resultados positivos en términos de combate a la pobreza. Sin embargo, aún existen grandes retos y desafíos, pues si bien los índices de pobreza han disminuido considerablemente, todavía se refleja una brecha en el área rural. Un aspecto fundamental de esta situación es que el desarrollo en El Salvador se manifiesta territorialmente en forma desequilibrada, por la concentración de la actividad económica, los servicios sociales y las oportunidades de ingreso en las áreas urbanas, principalmente el Área Metropolitana de San Salvador.

Por lo tanto, el gobierno salvadoreño considera que las políticas públicas deben ir enfocadas a reducir este desequilibrio, trabajando de cerca con las municipalidades y comunidades, entendiendo que el mejor conocimiento de los problemas y sus mejores soluciones está en los actores públicos y privados locales, por lo que ellos pueden y deben convertirse en los protagonistas de su propio desarrollo, con el apoyo institucional y el aporte subsidiario del Estado, según sea necesario. Para trabajar de forma integral en la mejora de la sostenibilidad, de la competitividad, de la seguridad ambiental, y en suma de la calidad de vida de la población en el conjunto del territorio nacional, el Gobierno de la República de El Salvador elaboró e impulsa el Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PNODT), a fines de definir la Política Nacional en esta materia, desarrollar el marco legal apropiado, y elaborar los planes y programas de actuación que permitan dar adecuada respuesta y aprovechamiento a los desafíos y oportunidades del desarrollo sostenible en el territorio nacional. El PNODT delimita regiones y sub regiones a los fines de la política nacional de ordenamiento y desarrollo territorial; así como ámbitos micro regionales de referencia para la integración de los esfuerzos de las entidades locales en materia de servicios y desarrollo local. A los fines de la política territorial se entiende por regiones a los grandes ámbitos del territorio nacional que se diferencian por sistemas socio-territoriales; por sus modelos de ocupación del territorio y de utilización de los recursos; por determinadas estructuras y dinámicas de desarrollo socio-económico. Las regiones dan lugar a los ‘límites’ internos más claros del país y expresan los aspectos diferenciales más sobresalientes de su organización territorial.

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Los ámbitos sub regionales son espacios que, dentro del contexto regional, presentan características territoriales y de ocupación del territorio relativamente homogéneas. En atención a las mismas desempeñan ciertas funciones en el contexto regional y nacional, y presentan problemas y oportunidades específicos de desarrollo. En este sentido, el PNODT responde a una iniciativa estratégica del Gobierno de El Salvador, realizada en respuesta a las demandas de la sociedad salvadoreña. En la Figura Nº 1; pág. 11, aparece una síntesis de la organización regional y micro regional planteada en el PNODT para el desarrollo de la política territorial, lo cual es importante tener de referencia para la elaboración de la presente propuesta de modelos de OTT.

2.2 Marco estratégico La Figura Nº 2; pág. 12, ayuda a describir y comprender el marco estratégico que se propone para las Oficinas Técnicas Territoriales (OTT), a fin de armonizar la parte teórica e institucional del PNODT con la realidad de las municipalidades de la zona norte del país. En este sentido y dado que el gobierno nacional ha priorizado la Estrategia de Desarrollo de la Zona Norte (EDZN), se abre una excelente oportunidad para motivar y aplicar el enfoque de desarrollo de capacidades para pasar –de manera gradual y progresiva- de la gestión municipal a la gestión territorial. El punto de partida del marco estratégico de las OTT es el Plan de Gobierno 2004-09 País Seguro, cuyo objetivo principal es llevar los beneficios del desarrollo económico y social a todos y cada uno de sus habitantes, en todo los rincones del país. Es por ello que la gestión y desarrollo territorial se vuelve una pieza clave para construir una sociedad más justa, solidaria, participativa y productiva. En otras palabras, el desarrollo y ordenamiento territorial son esenciales para lograr que el desarrollo de El Salvador sea sostenible. En este sentido y a efecto de precisar una plataforma programática (desde la perspectiva técnico y científica) para las Oficinas Técnicas Territoriales, el Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET) –con la cooperación técnica del PNUD- pone a disposición el presente marco y propuesta de planeación estratégica para que los tomadores de decisión a nivel nacional y local aúnen esfuerzos hacia un objetivo común: lograr que el desarrollo del país sea sostenible. En el ámbito nacional, se utilizan cinco referencias institucionales e iniciativas para fundamentar el marco estratégico de las OTT, a saber: el Plan de Gobierno 2004-09 País Seguro (Programa Oportunidades), el Plan Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PNODT), la Agenda Nacional de Desarrollo Local concertada en el marco de la CONADEL, la Iniciativa El Salvador 2024 (ENADE 2005) y la Estrategia de Desarrollo de la Zona Norte (EDZN).

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Estas iniciativas nacionales tienen expresiones y referencias institucionales directamente relacionadas con el ámbito territorial, como son: los Planes Regionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, las Agendas de la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador (COMURES) y de los Concejos Departamentales de Alcaldes (CDA), los proyectos específicos de Asociaciones Municipales y los Planes de Desarrollo Local. Este conjunto de referentes e instrumentos destacan la complejidad institucional y programática al momento de pasar de lo nacional a lo territorial; al articular las entidades públicas en el ámbito territorial; y al armonizar los planes nacionales y municipales.

Con base a la información disponible y a las entrevistas realizadas, el equipo técnico de la presente consultoría parte de los siguientes supuestos para construir el marco estratégico de las Oficinas Técnicas Territoriales (en adelante denominadas OTT), a saber: d) La Ley de Ordenamiento Territorial difícilmente será aprobada en el corto plazo. e) La nueva división política-administrativa propuesta por el PNODT en cuanto a pasar

de 14 departamentos a 14 regiones, difícilmente será oficializada en el corto plazo. f) La política gubernamental adoptada para impulsar el PNODT es la desconcentración y

la promoción de la asociación municipal, y de esa manera coordinar los esfuerzos públicos entre el nivel nacional y local.

Dada esta complejidad y las limitaciones de las instituciones nacionales para fortalecer las capacidades locales de gestión, es que se recomienda adoptar tres líneas maestras de acción para viabilizar la gestión sostenible del territorio, a saber:

(1) Desarrollo de capacidades; (2) Comunicación y articulación nacional y local; y (3) Sistema de información territorial El presente marco estratégico se traduce en estas tres líneas maestras de acción y en el esquema básico de OTT que se explica en la Figura Nº 3; pág. 16. En términos generales, el marco estratégico se fundamenta en colocar la “gestión territorial” como punto de llegada y no como punto de partida. Como punto de partida se plantea el fortalecimiento de la gestión municipal, teniendo como referencia lo planteado por el PNODT. Las tres líneas maestras de acción son: a) Desarrollo de capacidades: asistencia técnica y capacitación a actores públicos

nacionales y locales para mejorar su capacidad técnica y de gestión, de acuerdo a las demandas específicas de los procesos de desarrollo municipal y territorial. Favorecer la planeación participativa, transparencia municipal, gestión de riesgo (prevención, mitigación y reacción ante desastres naturales) y la formación de recursos humanos locales en instrumentos legales y técnicos para la gestión y el control del territorio.

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b) Comunicación y articulación entre entidades públicas nacionales y locales: apoyo técnico e institucional para crear, institucionalizar y desarrollar mecanismos sostenibles de coordinación y comunicación entre los niveles gerenciales y técnicos de entidades públicas relacionadas con el desarrollo y el ordenamiento territorial v.g. MOP, VMVDU, MARN, SNET, MAG, CNR, MINEC, asociaciones municipales y gobiernos locales.

c) Sistema de información territorial: estandarizar, facilitar el acceso y difundir datos

geoespaciales, investigaciones y estadísticas al menor costo posible, favoreciendo el uso de información actualizada y confiable por medio de la integración de los sistemas existentes (evitando duplicación de esfuerzos) en una red de información territorial. El PNODT le llama a ello el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT).

2.3 Delimitación del alcance de las OTT Con base al estudio, consultas y discusiones sostenidas durante la presente consultoría, el equipo técnico de la empresa ADEPRO considera conveniente readecuar la propuesta de la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial del VMVDU a las limitaciones institucionales, administrativas y técnicas de las municipalidades de la zona norte del país. Para ello, la propuesta de planeación estratégica se sintetiza en las Figuras 4 y 5 pág. 19 y 20, respectivamente. La presente propuesta de planeación estratégica se fundamenta en que la mayoría de alcaldías de la zona norte tienen poco personal técnico en el campo administrativo y ninguna capacidad técnica especializada de gestión territorial. Sus esfuerzos de asociación han sido promovidos (en un alto porcentaje) por programas de cooperación externa y alrededor de proyectos específicos. La creación numerosas asociaciones municipales pareciera indicar que los actores locales desconocen el horizonte (política pública de desarrollo regional o micro regional de mediano y largo plazo) a la cual debería responder el marco legal-institucional que se promueve a nivel local. Este punto es reforzado por el mismo hecho de que -en muchos de estos casos- no era necesario crear asociaciones municipales, bastaba con suscribir un acuerdo o convenio para coordinar esfuerzos a nivel intermunicipal. Teniendo este panorama y complejidad institucional en mente, es que se diseñó el esquema básico de las OTT (Figura Nº 3; pág. 16), la cual destaca la pertinencia de partir de los esfuerzos, recursos y organizaciones existentes, por lo que, en el área de las “entradas” se colocan el PNODT, las agendas de COMURES y CDA, las iniciativas de las asociaciones municipales y los planes de desarrollo local. Las dos áreas estratégicas sobre las cuales descansaría el quehacer de las OTT son: • Inversión en el capital humano y social a nivel local, y • Comunicación y articulación entre las instituciones públicas a nivel nacional y local.

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La parte técnico-operativa de las OTT se refleja en cuatro componentes: a) Formación de recurso humano local, b) Instrumentos para la gestión municipal y territorial, c) Apoyo técnico a las municipalidades en desarrollo y ordenamiento territorial, d) Implementación del sistema de información territorial. La puesta en marcha de estas dos áreas estratégicas y el desarrollo de estos cuatro componentes, harán que las OTT contribuyan a que como “salida” se tenga el desarrollo de capacidades locales para la gestión sostenible del territorio y la promoción del desarrollo humano, ambiental y económico de las regiones. En síntesis, el resultado esperado de las tres líneas maestras de acción y de la aplicación del esquema básico de las OTT es: La promoción del desarrollo sostenible como finalidad del ordenamiento territorial y el mejoramiento continúo de las condiciones de vida de la población a nivel local.

2.4 Naturaleza de la presente propuesta Este documento es de carácter técnico-propositivo y proporciona insumos al trabajo que realiza el Gobierno de El Salvador para poner en marcha el PNODT. En este sentido, el equipo técnico de la empresa ADEPRO considera que la presente propuesta viene a complementar la propuesta elaborada por la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial en función a las limitaciones institucionales, administrativas y técnicas de las municipalidades de la zona norte del país. Prueba de ello es que la propuesta de planeación estratégica (Figuras 4 y 5; págs. 19 y 20) consiste en subrayar la conveniencia de aplicar el principio de flexibilidad en el proceso de creación y desarrollo de las OTT. Se propone iniciar el proceso de desarrollo operacional de las OTT de la zona norte del país, fortaleciendo las capacidades de las municipalidades y teniendo como “punto de llegada” la gestión territorial a escala regional. Esta propuesta de planeación estratégica significa ir de menos a más, de lo básico a lo complejo, de la gestión municipal en el ámbito departamental a la gestión territorial en el ámbito regional. La propuesta de planeación estratégica se fundamenta en que la mayoría de alcaldías de la zona norte tienen poco personal técnico en el campo administrativo y ninguna capacidad técnica especializada en el área de gestión territorial. Sus esfuerzos de asociación han sido promovidos (en un alto porcentaje) por programas de cooperación externa y alrededor de proyectos específicos, lo cual demuestra el desconocimiento del marco legal-institucional municipal para abordar esta temática. Prueba de ello es que en muchos de estos casos no era necesario crear asociaciones municipales, bastaba con suscribir un acuerdo o convenio para coordinar esfuerzos a nivel intermunicipal. Lo que si es claro es que tanto ahora como dentro de diez años, las municipalidades de la zona norte, de manera individual y desarticulada, no podrán tecnificarse y no podrán manejar o controlar el territorio. Debido a que la relación costo/beneficio es muy alta. En otras palabras, la asociación municipal es un requisito para trabajar a una mayor escala y procurar la gestión territorial. El problema actual es que las asociaciones municipales las han promovido como “punto de partida” y desde afuera (cooperantes nacionales e internacionales).

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2.5 Enfoque de proceso Uno de los puntos más importantes de la presente propuesta es plantear que la creación de las OTT no es un fin en si mismo. Lo relevante de la creación de las OTT es que sea por convencimiento (utilidad práctica) de las municipalidades que las constituyen, por lo que se recomienda seguir una estrategia de creación gradual, participativa y progresiva (enfoque de proceso). El enfoque de desarrollo sostenible significa, entre otras cosas, considerar la gestión territorial como parte integrante de un proceso de reconversión económica local, de una política pública de descentralización del Estado y de la aplicación de una ley de ordenamiento territorial. Se trata, entonces, de un proceso en el cual intervienen diferentes sectores, instituciones y actores de la vida nacional. La debilidad institucional en el “nacimiento de las OTT” puede observarse a partir de la indefinición entre las actuales divisiones político-administrativas a nivel departamental y las propuestas por el PNODT a nivel regional. De las regiones estudiadas, únicamente Cabañas coincide su división actual con la propuesta en el PNODT. Chalatenango y Morazán no coinciden. Por otra parte, el VMVDU ha suscrito convenios o acuerdos con los gobiernos locales de la zona norte para elaborar planes de ordenamiento y desarrollo territorial. Lo que llama la atención del caso de Cabañas es que el convenio fue suscrito por las municipalidades de manera individual (los municipios no actúan de forma colegiada y conjunta), a pesar de que dicho departamento tiene la ventaja de coincidir su división político-administrativa con los límites de la región propuesta en el PNODT. Es más, el convenio o acuerdo suscrito entre el VMVDU y las nueve municipalidades que conforman el departamento de Cabañas, no es conocido a profundidad por los alcaldes del departamento y por ende, ello ignora el propósito o la finalidad de constituir una oficina técnica regional en el marco del PNODT. Esta modalidad de trabajo tiene una “falla de origen”, a saber: las nueve municipalidades tienen una relación individualizada con el VMVDU y el CDA de Cabañas acompaña esta iniciativa desde una perspectiva gremial, pero sin la responsabilidad de crear y desarrollar la OTT. ¿Quién y con qué enfoque creará la OTT de Cabañas? Adicionalmente y dado que Chalatenango y Morazán no coinciden sus actuales límites político-administrativos (departamentos) con las divisiones político-administrativas regionales propuestas en el PNODT (Valle del Lempa-Chalatenango y Norte de Oriente). Este hecho es el que ha llevado a proponer dos modelos: uno estático para el caso de Cabañas y otro dinámico para el caso de los departamentos de Chalatenango y Morazán. Ante esta interrogante es que se propone adoptar el enfoque de proceso, partiendo de lo siguiente: explicarle a las nuevas autoridades municipales (período junio de 2006 a mayo de 2009) el significado del Plan de Ordenamiento y Desarrollo Territorial y su relación con la Estrategia de Desarrollo de la Zona Norte, precisar el rol de las municipalidades en este proceso y las capacidades técnicas y de gestión municipal requeridas. Para luego abordar la temática de la asociación y de su tecnificación. De seguirse esta lógica, se abre la posibilidad de pasar de la gestión municipal a la gestión territorial.

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La firma ADEPRO considera que este proceso requiere de al menos de diez años de tecnificación (2007-2018), para formar recursos humanos locales, desarrollar el sistema de información territorial y estadísticas locales, fortalecer las capacidades de gestión y asociación municipal, y crear y aplicar instrumentos para la gestión territorial. Es por lo tanto oportuno y positivo adecuar o ajustar el planteamiento de las oficinas técnicas regionales realizado por el VMVDU, a fin de conciliar la teoría con la realidad local. Con este mismo criterio se presenta en la Figura Nº 5; pág. 20, el proceso de desarrollo de OTT propuesto para la zona norte del país, bajo el supuesto que las regiones contempladas por el PNODT serán oficializadas y que la ley de ordenamiento territorial serán aprobadas en el mediano plazo. Esta gráfica lo que sugiere básicamente es partir de un esfuerzo de asociación municipal de carácter departamental, dejando abierta la posibilidad y viabilizando la integración de los municipios que formarán la región prevista en el PNODT.

2.6 Características de los modelos que se proponen Los dos modelos que se proponen (uno para Cabañas y otro para Chalatenango y Morazán) utilizan los mismos elementos teóricos-metodológicos. Lo que cambia entre ellos es el nivel de esfuerzo requerido en términos de la asociación intermunicipal y de la cobertura territorial de cada una de las OTT a lo largo del tiempo. Para la OTT de Cabañas, el modelo es estático en términos de cobertura. Para las OTT de Chalatenango y Morazán, el modelo es dinámico en términos de cobertura (pasando del nivel departamental al regional). Un esquema de ambos modelos aparece en Figuras 6 y 7; págs. 28 y 29. El creciente rol y dinamismo de las municipalidades en El Salvador y su relevancia dentro de la estructura del Estado nacional, obliga a estas instituciones a actualizar y ajustar sus propósitos como agentes de desarrollo. En este marco, la gestión territorial es un elemento clave para favorecer el proceso de descentralización, animación económica y democratización del país. Entre los beneficios que se pueden enumerar como producto de una efectiva gestión territorial se encuentran: • Adecuación del uso del territorio a su vocación económica-productiva • Utilización del territorio en función del bien común y la gobernabilidad democrática • Preservación del patrimonio cultural y ecológico del país • Eficiencia en la inversión pública y competitividad territorial • Fortalecimiento de la gestión y recaudación tributaria municipal En este sentido y dada la limitada capacidad técnica-científica que tienen la mayoría de los 92 municipios que conforman la zona norte, convendría iniciar el fortalecimiento de su gestión territorial (en ambos modelos), en los siguientes aspectos: • Planificación y ordenamiento territorial de la zona norte en función de la estrategia de desarrollo sostenible de la zona norte. • Creación e institucionalización de mecanismos de participación de actores públicos y privados locales de la zona norte del país, para construir una visión clara y concertada sobre los elementos esenciales para el desarrollo económico de la zona norte. • Elaboración y aplicación de guías metodológicas y herramientas técnicas para mejorar la eficacia, transparencia y eficiencia municipal.

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Estos tres aspectos generales, se expresan en elementos más específicos como los siguientes: • Rol esperado del municipio en los procesos de ordenamiento territorial • Instrumentos municipales necesarios para una efectiva gestión territorial • Mecanismos de concertación, acción conjunta y alianzas público-privadas • Instrumentos de planeación para armonizar las iniciativas locales con las políticas y programas sectoriales del nivel central • Instrumentos jurídico-institucionales para delimitar y respetar las competencias municipales y potestades para el ordenamiento territorial • Convenios institucionales que potencien la autonomía municipal y la gestión territorial. • Mecanismos para la participación ciudadana y transparencia municipal. • Formación de recurso humano local calificado. • Planes de ordenamiento y regularización territorial. • Catastros físicos y fiscales. • Finanzas públicas y tributación municipal. • Tecnología informática.

Este conjunto de elementos e instrumentos son necesarios de desarrollar para avanzar de lo básico a lo complejo, de la gestión municipal a la gestión territorial. Este planteamiento metodológico es común para ambos modelos, ya que el nivel de desarrollo técnico-científico de las municipalidades de Cabañas es similar al de Chalatenango y Morazán.

Ambos modelos de OTT están orientados al área técnica y territorial, las cuales requieren de respaldo político y de fundamento legal para aplicar políticas, estrategias, normas y planes de ordenamiento y desarrollo territorial.

Las OTT deben funcionar en apoyo a un espacio de concertación permanente y propiciar la puesta en marcha de estrategias y acciones que viabilicen el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial. En la filosofía de las OTT deben primar conceptos como:

• Dinamismo (actuar en la gestión cotidiana del plan y dar respuestas a demandas); • Flexibilidad (adaptarse a la realidad ante circunstancias variables); • Participación (institucionalización de mecanismos de participación ciudadana); • Creatividad (proponer qué hacer y cómo hacerlo); • Sostenibilidad (garantizar el funcionamiento de OTT por sus propios medios).

2.7 Especificidades de los modelos

En términos prácticos la presente propuesta consiste en un mismo modelo (con dos opciones). No obstante, se optó por plantear dos modelos, a saber: el estático y el dinámico. Las razones de proponer dos modelos son básicamente tres (las diferencias se pueden apreciar en el Cuadro Nº 1; pág. 22). Una, la certeza jurídico-institucional que generan los nueve municipios que hacen a la región de Cabañas para desarrollar la OTT.

Dos, el nivel de esfuerzo y tiempo extra requeridos para integrar un número mayor de municipios en la región de Valle Alto del Río Lempa-Chalatenango y Zona Norte de Oriente, ya que actualmente no tienen base legal-institucional ni mandato oficial para

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funcionar como tales en el corto plazo. Tras, la desconfianza y celo institucional que se pudiera generar entre los “municipios fundadores” y los “municipios miembros” de la región4. Este elemento subjetivo seguramente hará que los procedimientos y acuerdos administrativos sean muy diferentes entre ambos modelos.

Partiendo de lo planteado por la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial del VMVDU, en el sentido de establecer oficinas técnicas territoriales, como entidades de apoyo técnico a los gobiernos locales conformados en Asociaciones Regionales de Municipios, y de crear mecanismos de articulación de las OTT con entidades públicas y privadas relacionadas al desarrollo regional, la presente propuesta es un híbrido entre dicha propuesta y la realidad técnica-institucional de los municipios que conforman la zona norte del país.

Cuadro Nº 1 Diferencias entre los Modelos Propuestos

OTT Modelo Estático

Cabañas Modelo Dinámico Valle del Lempa-Chalatenango y Norte de Oriente

Igual cobertura territorial desde el inicio X Más municipios participando en el tiempo X Región igual a límites del departamento X Región diferente a límites de departamentos X Viabilidad de asociación municipal para OTT X Asociación municipal ad-hoc para OTT X Por lo arriba indicado, es que los modelos propuestos son cualitativamente distintos a las oficinas técnicas regionales planteadas por la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial. La primera diferencia es de carácter institucional en vista de que las OTT se plantean como “punto de llegada” y no como “punto de partida”. En este sentido, la asociación intermunicipal no es necesario constituirla en el corto plazo (un año). Mientras tanto y con las atribuciones que el VMVDU le está asignando puede funcionar con base a un convenio entre las nueve municipalidades y el VMVDU, mientras los Concejos Municipales participantes reflexionan, analizan y toman decisión acerca de la figura legal y el alcance que le darán a la asociación regional municipal que creará a la OTT. Más importante que crear y equipar las OTT, es precisar su organización y alcance de funciones, así como las tareas y actividades que asumiría a nivel regional (por delegación municipal) para apoyar y hacer más eficiente la gestión territorial. Otra tarea importante es conciliar los planes de desarrollo local con el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Cabañas. Ya que la contraparte de dicho proceso son las 9 municipalidades a título individual (no hay un compromiso formal de carácter asociativo). Conviene, entonces, aclarar este punto con el Concejo Departamental de Alcaldes y COMURES.

4 Es importante abordar el tema de las micro regiones y asociaciones intermunicipales existentes al interior de los departamentos o regiones, ya que hay que aprovechar sus conocimientos y experiencias. Se recomienda delimitar las funciones de las micro regiones (específicas a la ejecución de un proyecto o tema sectorial en particular) y complementar su trabajo (sin duplicaciones) con las OTT.

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2.8 Delimitación de roles y competencias Dado que el control territorial es una facultad del Estado salvadoreño, habría que precisar el carácter consultivo del sector privado. Es importante y necesaria la participación del sector productivo y gremiales, pero también hay que definir su rol para evitar inconstitucionalidades. Los modelos propuestos respetan la autonomía municipal, por lo que es preciso fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos locales y delimitar adecuadamente los roles y facultades que tienen las municipalidades vis a vis las OTT y las unidades desconcentradas del gobierno nacional. Se sugiere crear una asociación municipal para ambos modelos, de carácter descentralizada y autónoma, con los objetivos siguientes: 1. Investigar y analizar problemas de gestión de riesgo de desastres naturales y de

desarrollo y ordenamiento territorial de la región; 2. Fortalecer las capacidades técnicas en gestión de riesgo y territorial de los gobiernos

locales que integran la región; 3. Servir de contraparte institucional a las entidades y programas gubernamentales y

sectoriales en aspectos técnicos relacionados con la gestión de riesgo de desastres naturales y la planificación y ordenamiento territorial de la región;

4. Generar sinergias y promover una agenda común con el respectivo Concejo

Departamental de Alcaldes y COMURES; y 5. Dar asesoría y apoyo técnico a los Concejos Municipales que integran la región para

posibilitar la gestión sostenible del territorio, teniendo como fin el bien común local. Para el caso del modelo dinámico (Valle del Lempa-Chalatenango y Norte de Oriente) se sugiere crear la misma figura legal-administrativa, dejando abierta la posibilidad de incrementar el número de municipios que conformarían las dos regiones en referencia en el mediano plazo. Para ambos modelos se recomienda la siguiente visión y misión.

Visión: La OTT es una instancia técnica descentralizada que facilita y promueve el desarrollo sostenible de la región XXXYYYZZZ para mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

Misión: La OTT es un organismo intermunicipal de carácter técnico que propone, coordina y controla la aplicación de instrumentos, normas y medidas de política pública municipal que propicien el desarrollo sostenible de la región XXXYYYZZZ y el bienestar humano de sus habitantes.

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Por otra parte, es importante que el personal técnico y administrativo que opere en las OTT sea contratado por la asociación municipal, y que la separación de tareas, roles y responsabilidades con las organizaciones gubernamentales sectoriales desconcentradas sean un requisito para el funcionamiento de las OTT. Es por ello que tan importante como la dotación y apoyo técnico identificado por el VMVDU para las OTT, a saber: sistema de información geográfica, equipos administrativos y manuales de procedimientos, y reglamentos e instrumentos de gestión, es que las OTT realicen su planeación estratégica y los acuerdos legales-institucionales requeridos por asociación. De la visión y alcance con los cuales se constituyan las asociaciones, será el nivel de esfuerzo y el compromiso requerido de las municipalidades participantes para hacer una efectiva gestión y desarrollo territorial. También es oportuno precisar el rol que se le asignaría al SNET, a saber: Facilitar y asesorar técnicamente los procesos de gestión del conocimiento del territorio. Esto es muy importante porque está en armonía con el enfoque aplicado “desarrollo de capacidades” y con el enfoque básico de las OTT (ver Figura Nº 3; pág. 16). Asimismo conviene subrayar las funciones de cada nivel propuesto por el PNODT (ver Figura Nº 1; pág. 11), en la cual el nivel sub-regional ha sido cambiado a regional y dentro de este habría que precisar que las micro regiones existentes habría que reforzarlas en sus funciones de promover, coordinar y gestionar recursos para la realización de proyectos, obras y tareas específicas de interés común.

2.9 Modelos de las OTT Concepto: Las Oficinas Técnicas Territoriales (OTT) son organismos intermunicipales de soporte y asesoría técnica a los municipios que integran una región, para que ésta gestione de manera sostenible su territorio y mejore la calidad de vida de los habitantes. Estas oficinas están integradas por personal técnico especializado en desarrollo territorial. • Las OTT son organismos intermunicipales de carácter técnico que proponen,

coordinan y controlan la aplicación de instrumentos, normas y medidas de política pública municipal que propicien el desarrollo sostenible de una región específica. Coordinan además esfuerzos con la dirección del desarrollo territorial regional.

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Aspecto de organización y funcionamiento de las OTT.

La organización anterior sugiere la responsabilidad de 4 unidades técnicas u operativas de ejecución de competencias transferidas a lo regional (planificación y gestión territorial, gestión ambiental y de riesgo, desarrollo socio-económico), una unidad de apoyo administrativo (unidad de trámites y permisos), y un grupo consultivo regional.

• Funciones:

a) Realizar investigación y promover la transferencia tecnológica para la gestión de riesgo y el ordenamiento y desarrollo de la región.

b) Coordinar con el gobierno nacional y facilitar la formulación, gestión e implementación del Plan de Desarrollo Territorial Regional, y procurar su articulación con los planes de desarrollo local.

c) Proponer, analizar y elaborar normas y reglamentos para que la asociación intermunicipal pueda alcanzar los objetivos y las metas establecidas en los planes de ordenamiento y desarrollo de la región.

d) Asistir técnicamente a las municipalidades de la región para elaborar, implementar y evaluar los planes de desarrollo local.

e) Articular esfuerzos técnico-institucionales entre el nivel nacional y municipal, en el ámbito gubernamental y gremial municipal.

f) Elaborar e implementar una estrategia administrativa-financiera y de prestación de servicios técnicos especializados para lograr la autosostenibilidad de la OTT.

g) Colaborar en el cumplimiento de las leyes y reglamentos relacionados directamente con la construcción de viviendas, infraestructura y desarrollo urbano.

h) Funciones de promoción económica, social y gestión ambiental. i) Generar y proporcionar información a municipalidades y entidades

gubernamentales sectoriales.

Planificación Territorial

CONCEJO DIRECTIVO

OFICINA TECNICA TERRITORIAL

Grupo Consultivo Regional

Gestión Territorial

Trámites y Permisos

Gestión Ambiental y de Riesgo

Desarrollo Socio-Económico

ASOCIACION INTERMUNICIPAL

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2.10 Sostenibilidad de los Modelos La sostenibilidad es un punto crucial de los modelos. No obstante y en vista de que los gobiernos locales de las regiones aún no han definido el alcance y características de la gestión territorial que proponen realizar a partir de la asociación intermunicipal, es francamente tratar el tema de la sostenibilidad a fondo. Lo que se hace es tomar de referencia el planteamiento de la Oficina Nacional de Desarrollo Territorial del VMVDU y hacer algunas sugerencias en esta dirección. El objetivo es dotar a las OTT de un mecanismo legal, estable y permanente de financiación que garantice su funcionamiento. La meta es lograr que paulatinamente alcance su autosostenibilidad. De ahí que puede partir de la financiación de las municipalidades, entidades gubernamentales, servicios prestados y otros aportes con el propósito de crear su propia normativa legal que le permita contar con recursos propios v.g. permisos de proyectos y obras, catastros e información para la gestión del suelo.

Esta lógica de funcionamiento significa que las OTT no deben depender exclusivamente de los aportes municipales. El reto está en que las OTT proporcionen servicios especializados y logren hacer sostenible financieramente dichas oficinas. En el corto y mediano plazo, los fondos para la sostenibilidad financiera pueden ser captados a través de tres mecanismos que a continuación se presentan: a) Prestación de servicios a.1 El Art. 89 de Código Municipal, establece que “los Municipios podrán convenir la recaudación de sus ingresos con otros Municipios...”, las tasas municipales son tributos que se pagan al municipio por la prestación de servicios, por lo tanto son ingresos de carácter local. En este caso, uno de los fines de las OTT debería ser el recaudar ingresos de tipo administrativo o jurídico a través de los servicios a prestar por delegación municipal v.g. pago de arancel por concesión de permisos de parcelación y construcción.

a.2 El Código Municipal establece que la prestación del servicio de aseo, barrido, recolección y disposición final de la basura, puede hacerlo de manera asociada y por medio de la Unidad Ambiental de la OTT. b) Aportaciones de las municipalidades. b.1 Las municipalidades que integran la Región podrán establecer una aportación extraída del porcentaje de la transferencia FODES del Gobierno Nacional, específicamente del 20% designado para funcionamiento. Para asegurar la cuota FODES, ésta aportación deberá ser retenida previamente a cada una de ellas. Este mecanismo es ejecutable previa firma de los Acuerdos Municipales emitidos de cada una de las municipalidades a solicitud el Concejo Directivo de la Región. c) Transferencia de recursos.

Este mecanismo está ligado al proceso de descentralización del Estado. Las OTT podrían asumir funciones y atribuciones que el Gobierno Nacional a través de sus Ministerios o entidades públicas transferirán a las OTT. Estas transferencias de funciones se han de acompañar de las correspondientes transferencias de los recursos necesarios para su ejecución.

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Recuadro Nº 1 Principales Pasos en el Proceso de Creación de las OTT

Con el propósito de orientar el proceso de desarrollo de las OTT en la zona norte del país y de conciliar la realidad local con el marco legal-institucional existente, y a la vez proyectarlo con lo establecido y promovido por el VMVDU, a continuación se enumeran los diez pasos básicos –en el corto y mediano plazo- para la implementación de los dos modelos propuestos: 1) Leer y analizar los convenios o acuerdos suscritos entre VMVDU y las municipalidades de la

zona norte, para elaborar los Planes Regionales de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. 2) Conocer la concepción o planteamiento que tienen los CDA/COMURES sobre la gestión

territorial en Chalatenango, Cabañas y Morazán, en el marco de la Estrategia de Desarrollo de la Zona Norte (EDZN).

3) Conocer cuál es la opinión y posición que tienen las municipalidades de Chalatenango,

Cabañas y Morazán de las asociaciones municipales y las oficinas técnicas regionales propuestas por el VMVDU.

4) Identificar la demanda real que tienen los gobiernos locales de Chalatenango, Cabañas y

Morazán de conformar una Oficina Técnica Territorial. 5) Analizar y proponer el marco jurídico-institucional de las asociaciones intermunicipales para

la gestión territorial, así como los instrumentos, reglamentos y disposiciones legales para el logro de sus objetivos (precisando, distinguiendo y complementando el quehacer del gobierno local y gobierno nacional).

6) Preparar y realizar un taller con cada uno de los CDA de Chalatenango, Cabañas y Morazán,

en coordinación con el VMVDU, MARN y COMURES, para analizar los modelos propuestos. 7) Analizar la pertinencia de crear una Unidad Ambiental (SINAMA) dentro de la OTT, a fin de

que ésta apoye a todas las municipalidades que conforman la región. De ser positivo el análisis, habría que hacer las gestiones y modificaciones legales del caso para institucionalizar las Unidades Ambientales dentro de los modelos propuestos.

8) Revisar el marco legal-institucional para la creación y funcionamiento de OTT teniendo como

proyección la conformación de las regiones establecidas en el PNODT. 9) Precisar si estas OTT se enmarcarán dentro de un esquema de descentralización o de

desconcentración del gobierno nacional, así como definir el rol del sector privado en las OTT. 10) Hacer –en consulta con las municipalidades participantes- un plan estratégico de

constitución de las asociaciones municipales y un manual de funcionamiento de las OTT. En las cuales debería quedar claramente establecido el carácter consultivo de la participación del sector privado y la jurisdicción de los permisos otorgados por la OTT vis a vis las organizaciones gubernamentales sectorial desconcentradas.

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