Forsvarlig forvaltning - Fylkesmannen · 2019. 11. 13. · •Eks. § 17 –«Forvaltningsorganet...

Forsvarlig forvaltningNoen utvalgte emner

Nikolai K. Winge

Seniorrådgiver

Sivilombudsmannens virksomhet i 2018

• 1 888 telefonforespørsler

• 3 900 nye klagesaker (inkl. 13 saker tatt opp av eget tiltak)

• 4 000 avsluttede saker:- 58 % avviste saker- 42 % realitetsbehandlede saker:

o 250 undersøkelsero 170 saker avsluttet med kritikk/henstilling om ny vurdering

• I 2018 behandlet vi 591 klager innen arealforvaltning, hvorav 23 saker endte med kritikk.

13. nov 2019Enkel innføring i Sivilombudsmannen powerpointmal 2

Tema

• Hva menes med forsvarlig forvaltning?

• Generelt om forvaltningsloven og forholdet til andre lover.

• Utvalgte emner:

• Inhabilitet

• Begrunnelsesplikt

• Klage, herunder hensynet til det kommunale selvstyret

• Omgjøring

• U/gyldighet

• Still gjerne spørsmål underveis – rop ut hvis det blir «for juridisk»


Hva er forsvarlig forvaltning?


Forsvarlig forvaltning

• Hva menes med forsvarlig forvaltning?

• Forsvarlig forvaltning som rettslig begrep og ulovfestet norm

• Noe annet enn «god forvaltningsskikk» eller «god forvaltningspraksis»?

• Vi skal konsentrere oss om forvaltningslovens saksbehandlingskrav.

13. nov 2019 6

Sivilombudsmannsloven § 10 (2):

"Kommer Ombudsmannen til at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urimelig, eller klart strir mot god forvaltningspraksis, kan han gi uttrykk for dette."

Ombudsmannen som kontrollør av god forvaltningsskikk

• SOM-2017-1135

• «Ombudsmannen konkluderer med at det følger av god forvaltningsskikk og forutsetningsvis av forvaltningslovens regler om habilitet at en part skal få kjennskap til hvem som har behandlet saken.»

13. nov 2019 7

Forvaltningsloven

13. nov 2019 8

• Kapittel I. Lovens område. Definisjoner.• Utøving av offentlig myndighet, vedtak, enkeltvedtak, part,

• Kapittel II. Om ugildhet (inhabilitet).

• Kapittel III. Almindelige regler om saksbehandlingen. • Veiledningsplikt, taushetsplikt,

• Kapittel IV. Om saksforberedelse ved enkeltvedtak. • Forhåndsvarsel, partsinnsyn, rett til å uttale seg, kontradiksjon,

• Kapittel V. Om vedtaket.• Skriftlig, krav på begrunnelse, underretning,

• Kapittel VI. Om klage og omgjøring.

• Kapittel VII. Om forskrifter.

• Kapittel VIII. Bestemmelser om virkningen av feil, om utsatt iverksetting av vedtak og om ikrafttredelse.

• Kapittel IX. Administrative sanksjoner.

• Kapittel X. Tvangsmulkt.

• Kapittel XI. Ikrafttredelse.

Generelle

krav

Enkeltvedtak

Forholdet mellom forvaltningsloven og andre lover

• Forvaltningsloven er en rammelov for all myndighetsutøvelse.

• Loven er generell i sin utforming – bredt nedslagsfelt• Eks. § 17 – «Forvaltningsorganet skal påse at

saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.»

• Gammel lov. Ikke nødvendigvis egnet til å håndtere alle forvaltningsspørsmål i dag.

• NOU 2019: 5 – Forslag til ny forvaltningslov


Forholdet mellom forvaltningsloven og andre lover

• Forvaltningsloven får anvendelse når:• Særloven ikke inneholder noen bestemmelser om et konkret forhold – eks.

begrunnelseskrav (§ 25), hvem som kan klage (§ 28), klagefrister (§ 29), når et vedtak er gyldig til tross for feil (§ 41).

• Særloven bestemmelse er vag eller uklar – forvaltningsloven supplerer tolkningen.

• Der særloven henviser til forvaltningsloven (eks. pbl. § 1-9).

• Forvaltningsloven får ikke anvendelse når:• Særloven gir eksplisitte saksbehandlingsregler. Særloven gis her forrang «lex

spesialis».


Habilitet

Inhabilitet

Inhabilitet

• Hva vil det si å være inhabil? • Er man inhabil, foreligger det omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til ens

upartiskhet.

• Er det noe galt i det å være inhabil?• Nei. Galt blir det først dersom den inhabile deltar i saksbehandlingen.

• Hvorfor har vi regler om inhabilitet:• Habilitetsreglene i forvaltningsloven skal sikre korrekte avgjørelser,

• opprettholde tilliten til dem som fatter avgjørelsene,

• og beskytte beslutningstakerne mot at det sås tvil om deres troverdighet.

13. nov 2019 12

Inhabilitet – forvaltningsloven kapittel II

• Forvaltningsloven kapittel II• § 6 Hovedregelen om inhabilitet

• § 7 Foreløpig avgjørelse (ikke tid til utsettelse)

• § 8 Avgjørelse av habilitetsspørsmålet

• § 9 Oppnevning av stedfortreder

• § 10 Hvem habilitetsreglene gjelder for

• Den enkelte lov kan ha særlige habilitetsbestemmelser

13. nov 2019 13

Når gjelder bestemmelsene om inhabilitet?

• Reglene gjelder i alle saker hvor det treffes «avgjørelse», jf. § 6.• Uttrykket omfatter langt mer enn enkeltvedtak, eks. avtaler, anbud, innkjøp,

ansettelser mv.

• Gjelder også unnlatelser.

• Gjelder også for den som «tilrettelegger grunnlaget» for en avgjørelse, jf. § 6 første ledd. • Kan oppstå enkelte gråsoner.

• Kan man diskutere saken med en inhabil kollega?

13. nov 2019 14

Når er man inhabil?

• Forvaltningsloven § 6 første ledd • I første ledd finner vi de grunnlagene som automatisk leder til inhabilitet. Blant annet:

• Bokstav a: Man er selv part i saken.

• Bokstav b: Man er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje, eller i side-linje så nær som søsken.

• Bokstav c: Man er, eller har vært, gift eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part.

• Her utøves det ikke noe skjønn. Man er automatisk inhabil.

13. nov 2019 15


• Forvaltningsloven § 6 andre ledd• I andre ledd finner vi en «sekkebestemmelse» som legger opp til en konkret

habilitetsvurdering.

«Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Vilkår

Momenter


• «andre særegne forhold»• Ordlyden er vag, men antyder en viss terskel for at inhabilitet skal foreligge.

• «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet» • Loven krever ikke at de særegne forholdene rent faktisk vil svekke tilliten – det er

tilstrekkelig at de er egnet til å gjøre det.

• Hvorvidt dette vilkåret er oppfylt, vil bero på hvordan forholdet fortoner seg for allmennheten.

• Det er uten betydning hvorvidt saksbehandleren vil makte å behandle saken upartisk eller ikke.

13. nov 2019 17

Inhabil?

• Lars Holm søker om dispensasjon etter pbl. § 19-2 fra reguleringsplan til utbygging av en tomannsbolig. Hans fetter Knut Holm behandler saken på vegne av kommunen. De har ikke hatt kontakt på flere år.

• Peder Ås sitter i Lillevik kommunestyre. Han stemmer over et forslag om å bygge ny kunstgressbane til kommunens eneste fotballklubb. Han har en sønn på 11 år som spiller aktiv fotball i klubben. Naboene påklager vedtaket og hevder Ås er inhabil.

• Marte Kirkerud jobber som saksbehandler i Miljødirektoratet. Hun avslår en søknad om fellingstillatelse på fire ulv som har tatt liv av en rekke sau. Marte er medlem av Naturvernforbundet.

13. nov 2019 18

Begrunnelsesplikten

• Hvorfor begrunnelsesplikt: • Hensynet til parten: Forstå avgjørelsen, lettere å godta den. Grunnlag for å

vurdere klage.

• Effektiv overprøving.

• Veiledning for senere saker, likhetsprinsipper.

• Tillit til forvaltningen.

• Rt. 2015 s. 1388: «begrunnelsen skal sikre og vise at forvaltningen har handlet rett».

13. nov 2019 19

Begrunnelsesplikten

• Forvaltningsloven § 24 og § 25 gjelder begrunnelsesplikten ved enkeltvedtak. • Skal i all hovedsak sikre partens interesser.

• Merk at begrunnelsesplikten kan skjerpes i særlovgivningen, eks. naturmangfoldloven § 7.

• Fvl. § 24 første ledd:• «Enkeltvedtak skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at

vedtaket treffes.»

• Fvl. § 25 setter krav til begrunnelsens innhold, bl.a.:• vise til de regler vedtaket bygger på

• de faktiske forhold som vedtaket bygger på

• de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes.


Begrunnelsesplikten

• Rt. 1981 s. 745 (Isene) oppstiller en forholdsmessighetsnorm:• Saken gjaldt vedtak om forkjøpsrett av et jordstykke. A hadde leid jordstykket i 10 år og

innrettet sin gårdsdrift på å bruke jordstykke sammen med sin egen eiendom 350 meter unna.Fylkeslandbruksstyret gjorde forkjøpsrett gjeldende til fordel for naboeiendommene. Vedtaket var begrunnet ut fra at «arronderingsmessige forhold» tilsa at andre naboeiendommer fikk jorden som tilleggsjord. A kunne ikke lenger drive lønnsom og gikk til søksmål.

• Høyesterett kom til at vedtaket var ugyldig grunnet mangelfull begrunnelse. Førstvoterende uttalte: • «Når det gjelder et vedtak så inngripende som det foreliggende, skjerpes kravene til

begrunnelsen. Det må fremgå at vedtaket er truffet etter et saklig og forsvarlig skjønn. Ikke minst må dette gjelde når resultatet av vedtaket umiddelbart fremtrer som så lite rimelig som tilfellet er her. I denne sak etterlater departementets avgjørelse tvil om alle relevante forhold har vært overveiet, selv om de har vært kjent.»

• Dommen viser at begrunnelsesplikten må vurderes ut fra hvor inngripende vedtak det er tale om. Jo mer inngripende, desto strengere krav må det stilles til begrunnelsen.


Klage på enkeltvedtak

• Fvl. § 28 første ledd: • Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken til det

forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).

• At parter kan klage er uproblematisk.

• Men hvem anses for å ha rettslig klageinteresse?• Beror på en konkret vurdering av klagers tilknytning til saken. Har denne et reelt behov for at

saken underlegges en ny vurdering?

• Utgangspunkt; de som kan reise søksmål skal også kunne påklage et forvaltningsvedtak, jf. lovens forarbeider.

• Vi kan derfor bruke tvisteloven regler om søksmålsadgang analogisk.


Hvem kan klage?

• Tvisteloven § 1-3 (2):• Den som reiser saken, må påvise et reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte.

Dette avgjøres ut fra en samlet vurdering av kravets aktualitet og partenes tilknytning til det.

• Tvisteloven § 1-4 (1):• Foreninger og stiftelser kan reise søksmål i eget navn om forhold som det ligger innenfor

organisasjonens formål og naturlige virkeområde å ivareta, når vilkårene ellers i § 1-3 er oppfylt.

• Hva med ad hoc aksjonsgrupper?• Mange grupper på sosiale medier.

• Aksjonsgrupper kan som hovedregel ikke reise søksmål eller klage på forvaltningsvedtak.


Hva kan klageinstansen prøve?

• Klageinstansen kan prøve «alle sider av saken» – både lovtolkning/rettsanvendelse og hensiktsmessigheten av vedtaket, jf. §34 andre ledd.

• Men et viktig forbehold i samme bestemmelse:• «Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller

fylkeskommune, skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.»

• Hvor går skillet mellom lovanvendelse og det frie skjønn?


Dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2Juss eller politikk?

«Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen.

Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formåls-bestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.»

Det frie

skjønn

Retts-

anvendelse

Kommunalt

selvstyre er

irrelevant!

Nasjonale interesser vs. kommunalt selvstyre

SOM-2018-1219 – Kommunal- og moderniseringsdepartementet

• Faktum

- KMD godkjente kommunedelplan for ny fylkesvei, som Fylkesmannen i Rogaland hadde fremmet innsigelse mot. Lik plan ble avslått i 2012 bl.a. pga hensynet til naturmangfoldet.

- Betydelige inngrep i natur- og kulturlandskap med viktige landbruks-, natur-, frilufts- og landskapsverdier.

- Ingen synlige vurderinger av naturmangfoldloven i vedtaket.

- KMD la stor vekt på hensynet til lokaldemokratiet.

• Spørsmål

- Hvilke følger får den manglende oppfyllelsen av naturmangfoldloven § 7?

• Konklusjon

- Manglende oppfyllelse av nml § 7 kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold →KMD ble anmodet om å foreta en ny vurdering.

• Begrunnelse

- Nml § 7: Skal fremgå av vedtaket at de aktuelle prinsippene i nml §§ 8-12 er vurdert, og også hvilken vekt disse skal ha.

- Det er begrenset rom for å legge vekt på det lokale selvstyret i en sak hvor det foreligger nasjonale interesser.

13. nov 2019 26

Omgjøring

• Hva omfattes av begrepet omgjøring? • Omgjøring innebærer at forvaltningen endrer eller opphever en avgjørelse etter

"eget" tiltak.

• Hva faller utenfor begrepet omgjøring? • Ombestemmelse før det er truffet avgjørelse • Endring av uforpliktende utsagn • Endring av vedtak etter klage• Tilbaketrekning av kontraktsrettslig bindende utsagn

• Omgjøringsvedtak er nytt enkeltvedtak • Forvaltningsloven kapittel IV-VI får anvendelse, i tillegg til kapitlene II og III. • Forvaltningen må sørge for at saken er ”så godt opplyst som mulig” før den omgjør et

vedtak.• Det må sendes forhåndsvarsel. • Omgjøringsvedtaket må begrunnes og kan påklages.


Dorothea.no

Når kan forvaltningen omgjøre et vedtak?

• Omgjøring av vedtak eter forvaltningsloven § 35

• Fem ledd:

1. Omgjøring av «eget vedtak» eller «eget klagevedtak».

2. Omgjøring av «klageinstansen eller av annet overordnet organ».

3. Overordnet organ gis utvidet omgjøring «til skade for den som vedtaket retter seg mot». Men strenge tidsfrister.

4. Begrenset adgang til å omgjøre kommunale vedtak.

5. Omgjøring i kraft av «annen lov», «vedtaket selv» eller «alminnelige forvaltningsrettslige regler».



• Omgjøring av gyldige vedtak til gunst § 35 (1) a:• Fri adgang dersom omgjøringsvedtaket er til gunst for parten.

• Begrenset adgang dersom vedtaket «er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser».

• Omfatter mer enn «parter», men mindre enn «rettslig klageinteresse».

• Omgjøring av gyldige vedtak til ugunst • Ikke kommet frem eller kunngjort, jf. § 35 (1) b.

• Utvidet omgjøringsadgang for overordnet myndighet, § 35 tredje ledd.

• Omgjøringsadgang på andre grunnlag, jf. § 35 femte ledd.



• Omgjøring av ugyldige vedtak § 35 (1) c:• Vedtak som lider av feil som medfører ugyldighet kan omgjøres.

• Uten betydning hvem som står for feilen.

• Dette gjelder selv om omgjøring er til skade for parten.

• Sterke innrettelseshensyn kan tale for at vedtaket ikke skal kunne omgjøres.

• Har forvaltningen rett eller plikt til å omgjøre ugyldige vedtak?• Fvl. § 35 første ledd bruker formuleringen «kan».

• Ingen plikt, men fare for usaklig forskjellsbehandling.


13. nov 201931

KMDs omgjøringsvurdering i lysthussakenSOM-2019-12 – Lysthus i strandsonen

• Faktum

- Oppfølging av ombudsmannens uttalelse i sak SOM-2014-2809.

- Naboene ba om omgjøring av tillatelsen, men KMD avslo uten konkret vurdering.

• Spørsmål og svar

- Var KMDs ugyldighets- og omgjøringsvurdering mangelfull?

- Ja, vi ba om ny vurdering.

• Begrunnelse

• «Det grunnleggende kravet til forsvarlig saksbehandling må imidlertid ivaretas. Hvis begjæringen inneholder nye momenter, bør det fremgå av begrunnelsen at momentene har vært vurdert. Begrunnelsen bør videre gi parten mulighet til å forstå hvorfor begjæringen ikke førte frem. En begrunnelse med et slikt – om enn kortfattet – innhold, vil nok gjøre det lettere for parten å slå seg til ro med avslaget. I tillegg vil det bidra til å sikre en forsvarlig behandling og ivareta tilliten til forvaltningen.»

www.1881.no

U/gyldige vedtak

• Mange typer feil vil nesten alltid føre til ugyldighet:• Lovens vilkår er ikke oppfylt

• Feil organ har truffet vedtaket

• Feil faktum

• Mangelfulle overveielser

• Mangelfull begrunnelse

• Er det tale om en saksbehandlingsfeil, må det foretas en konkret vurdering av feilens betydning på vedtaket. • Fvl. § 41: «Er reglene om behandlingsmåten i denne lov eller forskrifter gitt i medhold av loven

ikke overholdt ved behandlingen av en sak som gjelder enkeltvedtak, er vedtaket likevel gyldig når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold.»


U/gyldige vedtak

• Hvorfor har lovgiver gitt en særskilt gyldighetsregel?

• I de tilfeller det med nokså stor sikkerhet kan konstateres at feilen er uten betydning for vedtaket, er det ingen grunn til at forvaltningen skal måtte foreta en ny saksbehandling.

• Forvaltningen ville jo uansett komme til samme resultat.

• Hensikten med § 41 er å luke ut feil som uansett ikke har betydning for vedtakets innhold.

• Sparer forvaltningen for tid og ressurser.

• Men hva skal til for å konstatere at en feil ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold?


U/gyldighet

• Rt. 2009 s. 661 – Den amerikanske ambassade• Saken gjaldt godkjennelse av reguleringsplan for ny lokalitet for den

amerikanske ambassade. Det ble ikke gjennomført konsekvensutredning, og det var enighet blant partene om at dette var en saksbehandlingsfeil. Høyesterett skulle ta stilling til om vedtaket likevel var å anse som gyldig etter fvl. § 41. Det avgjørende spørsmålet var om feilen kunne ha virket inn på vedtaket.

• Om § 41 uttalte Høyesterett:• «Det følger da av den alminnelige regel i forvaltningsloven § 41 at

reguleringsvedtaket likevel er gyldig "når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold". I dette ligger ikke et krav om sannsynlighetsovervekt for at feilen har fått betydning. Det er tilstrekkelig med en ikke helt fjerntliggende mulighet.»


U/gyldighet

• Om hvor denne terskelen går uttalte Høyesterett:• «Vurderingen beror på de konkrete forhold i saken, herunder hvilke feil som er begått og

vedtakets karakter. Der saksbehandlingsfeilen har ledet til mangelfullt eller uriktig avgjørelsesgrunnlag på et punkt av betydning for vedtaket, eller feilen på annen måte innebærer tilsidesettelse av grunnleggende fordringer til forsvarlig behandling, skal det gjennomgående nokså lite til. Sammenholdt med de interesser som skal ivaretas gjennom reglene om konsekvensutredning, og den komplekse utredningsprosessen det der legges opp til, vil veien frem til ugyldighet derfor kunne være kort når saksbehandlingsfeilen består i manglende eller mangelfull konsekvensutredning. Men noen automatikk er det ikke tale om.»

• Høyesterett kom til at reguleringsplanen var gyldig, jf. fvl. § 41. Det ble lagt avgjørende vekt på at den grundige saksforberedelsen ga tilstrekkelig informasjon. Vedtaket ville blitt det samme selv om det var foretatt konsekvensutredning.

• Tilsvarende resultat i HR-2017-2247-A.


U/gyldighet

• Oppsummering:• De aller fleste feil leder til ugyldige vedtak.

• Ved saksbehandlingsfeil må det foretas en konkret vurdering av om § 41 kommer til anvendelse. Dette beror på en vurdering av feilens karakter og betydning for vedtakets innhold.

• Høyesterett oppstiller en lav terskel for å konstatere ugyldighet, men har samtidig i to sentrale avgjørelser konkludert med gyldighet.

• NOU 2019: 5 – Forslag til ny ugyldighetsbestemmelse:

(1) Et enkeltvedtak som mangler nødvendig lovhjemmel, er ugyldig. Dette innebærer blant annet at det ikke får virkning etter sitt eget innhold. I helt særlige tilfeller kan vedtaket likevel bli opprettholdt av hensyn til en part som i god tro har innrettet seg etter det.

(2) Dersom andre feil kan ha påvirket vedtakets innhold, kan avgjørelsen bli ugyldig. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på hva slags feil som er begått, hvor grov feilen er, og om ugyldighet er til gunst eller skade for parten.


Akersgaten 8, Postboks 3 Sentrum 0101 OsloTelefon +47 22 82 85 00sivilombudsmannen.no

Forsvarlig forvaltning - Fylkesmannen · 2019. 11. 13. · •Eks. § 17 –«Forvaltningsorganet...

Documents

Transcript of Forsvarlig forvaltning - Fylkesmannen · 2019. 11. 13. · •Eks. § 17 –«Forvaltningsorganet...