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FORMALIZACÓN DE LA PROPIEDAD RURAL, ACCIÓN SIN DAÑO Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ EN EL CAUCA. ANDRÉS EDUARDO PAZ RAMOS. CODIGO: 04868281 TRABAJO DE GRADO PRESENTADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE: ESPECIALISTA EN ACCIÓN SIN DAÑO Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ COORDINACIÓN ESPECIALIZACIÓN: MARTHA NUBIA BELLO ALBARRACIN UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL Bogotá, 2012
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FORMALIZACÓN DE LA PROPIEDAD RURAL, ACCIÓN SIN DAÑO Y
CONSTRUCCIÓN DE PAZ EN EL CAUCA.
ANDRÉS EDUARDO PAZ RAMOS.
CODIGO: 04868281
TRABAJO DE GRADO PRESENTADO PARA OPTAR EL TÍTULO DE:
ESPECIALISTA EN ACCIÓN SIN DAÑO Y CONSTRUCCIÓN DE PAZ
COORDINACIÓN ESPECIALIZACIÓN:
MARTHA NUBIA BELLO ALBARRACIN
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE TRABAJO SOCIAL
Bogotá, 2012
Tabla de contenido.
1. Introducción
2. Aportes conceptuales y de acción desde ASD-CP
3. El problema de la informalidad en la tenencia de la tierra en zonas
campesinas. La respuesta del Gobierno y los retos frente a la
negociación de paz
4. La implementación del programa de formalización de la propiedad
rural en el Cauca y el enfoque ASD-CP
4.1 Participación limitada
4.2 Mensajes centralizados y de “apropiación” del programa
4.3 Contextos locales invisibles en la ruta de formalización.
4.4 Necesidad de analizar y trabajar sobre impactos de la acción en
contextos conflictivos a diferentes niveles.
4.5 Derechos de las mujeres dentro del proceso de formalización de la
propiedad rural
5. Conclusiones
1. Introducción
La informalidad en la tenencia de la tierra por campesinos colombianos
es mencionada, dentro de los análisis de la problemática rural en
Colombia, como una de las situaciones que obstaculiza el avance en el
desarrollo humano.
Estudios sobre tenencia y concentración de la tierra en Colombia han
encontrado que la informalidad de la tenencia ha facilitado el despojo e
intensificado el conflicto (Ibañez, Muñoz, 2010: 5) y plantean a través
de modelos econométricos que la formalidad en los derechos de
propiedad influye de manera negativa en los grupos armados sobre su
decisión de atacar (Velásquez, 2008:1). Han develado características de
la situación, como la alta informalidad en los mercados de tierras, el
perjuicio que la informalidad causa a la inversión en el campo, su
vinculación con conflictos por la tierra, los altos costos de la
formalización para familias campesinas pobres, dificultades de acceso a
crédito y otros programas del gobierno y regulaciones inadecuadas
(Helo e Ibañez, 2011:122)
El primer punto de la agenda del “Acuerdo general para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Firmado
por los delegados del gobierno de Colombia y de las FARC-EP, el 26 de
agosto de 20121 plantea dentro de la política de desarrollo integral,
acceso y uso de la tierra entre otros: Tierras improductivas.
1Ver copia del acuerdo firmado en
http://www.wradio.com.co/docs/20120905_AcuerdoTerminacionConflicto.pdf
Formalización de la propiedad. Frontera agrícola y protección de
zonas de reserva.
En tal escenario, es necesario promover la inclusión de análisis y
recomendaciones desde enfoques ASD-CP en el proceso de
implementación de políticas públicas dirigidas a campesinos
colombianos, con las particularidades de que en este caso, se trata de
un programa enfocado en sectores poblacionales que no han sido
afectados de manera directa por el conflicto armado y de manera
principal a poblaciones campesinas que nos son parte de grupos étnicos.
Los propósitos de este trabajo son lograr una aproximación al análisis
del proceso de implementación, incipiente aun, de la actual política
pública de formalización de la propiedad rural, reflexionar sobre la
aplicación del programa en contextos locales del departamento del
Cauca y plantear sugerencias para incluir elementos del enfoque
Acción sin daño- Construcción de Paz (ASD-CP) en la ruta de
implementación del programa.
2. Aportes conceptuales y de acción desde ASD-CP
El análisis, se hace desde el punto de vista de un participante en el
proceso de implementación en su calidad de integrante del equipo de
trabajo a cargo de la puesta en marcha de la guía de procedimiento del
programa de formalización de la propiedad rural, en municipios del
Cauca, lo que podría apodarse como un ejercicio “desde adentro” y
desde el nivel local en la implementación.
El enfoque de Acción sin daño (ASD) en Colombia, aporta al original Do
No Harm conceptos y metodologías que permiten adaptarlo a la realidad
particular de nuestro país. A los componentes de análisis de contexto
con base en divisores y conectores, valoraciones sobre mensajes éticos
implícitos en las intervenciones y sobre la transferencia de recursos,
agrega la necesidad de realizar análisis éticos, basados en los valores y
principios que encaminan las actuaciones, a partir de mínimos éticos de
autonomía, dignidad y libertad2. ASD propone que los análisis sobre los
posibles daños infringidos con las intervenciones deben permear todo el
ciclo de los proyectos y no solo en la etapa de planeación como lo
sugiere el Do No Harm y además ofrece reflexiones sobre aspectos
transversales como derechos humanos, políticas públicas enfoques
diferenciales y enfoques psicosociales. (Vela y otras: 2011). Este
trabajo aporta reflexiones en los tres primeros aspectos transversales
con énfasis en la interpretación de una política pública en proceso de
implementación. 2 Un buen desarrollo de esta perspectiva ética de la ASD se puede encontrar en el módulo 1 de la
especialización en Acción sin daño de la Universidad Nacional de Colombia, en enfoque ético de la acción sin
daño2 (Rodríguez 2011).
Pero solo la ASD no es suficiente, el aporte colombiano realizado desde
la universidad nacional en colaboración con agencias de cooperación y
organizaciones no gubernamentales plantea que en contextos
conflictivos como el colombiano las acciones deben buscar además de no
hacer daño, reforzar capacidades de paz de personas e instituciones y
para ello se fundamenta en analizar entre otros conceptos como los de
conflicto, violencia, paz, construcción de paz, transformación de
conflictos, y elabora una propuesta para llevar a la práctica el enfoque
de “Acción sin daño como aporte a la construcción de paz”. (ASD-CP)
En cuanto a los aportes teóricos y prácticos para este trabajo, se acude
al módulo sobre políticas públicas de la especialización (Urrego, 2011:
47-50) que revisa el proceso de construcción de políticas públicas en
Colombia, con una mirada desde la acción sin daño. En la etapa de
implementación, caracteriza tendencias y enfoques entre ellos el de
“arriba hacia abajo” y el de “abajo hacia arriba” y presenta ejemplos y
reflexiones sobre los daños: Reconoce la aplicación de enfoques de
“arriba abajo”, con participación de operadores privados, cuestiona sus
alcances en materia de derechos, impacto, el carácter de dominación
político-ideológica y restricciones objetivas para la digna, autónoma y
libre participación social. Recomienda intervenciones desde ASD que
analicen las implicaciones de tales modalidades de implementación, que
empoderen a los actores locales en el control social y en su
interpretación crítica, buscando reformas con enfoque de derechos y de
participación.
Se hace una comparación entre los documentos e instrumentos del
programa de formalización de la propiedad rural, con preguntas o
criterios del enfoque de acción sin daño y construcción de paz, en
particular, los mínimos éticos (libertad, dignidad, autonomía),
contribución a la construcción de paz, afectación al contexto local,
relación con los conflictos locales, consideración de particularidades
sociales y culturales, enfoque de derechos con especial atención a los de
las mujeres.
Las contribuciones conceptuales y prácticas realizadas en Colombia al
enfoque de acción sin daño y la perspectiva de construcción de paz,
aportan a los propósitos de este trabajo. En particular, los módulos de la
especialización y la batería de herramientas que ofrece la propuesta
para la práctica (Vela y otras: 2011). Han sido tenidos en cuenta, el
componente conceptual que ofrecen tales publicaciones, las reflexiones
y aplicaciones propuestas sobre la acción sin daño como aporte a la
construcción de paz, el llamado de atención para tener en cuenta la
teoría de transformación de conflictos, la necesidad de comprender el
contexto de actuación y las afectaciones mutuas que ocurren entre el
contexto y las intervenciones de las políticas públicas. La participación
de actores locales ha merecido especial atención en este trabajo.
3. El problema de la informalidad en la tenencia de la tierra
en zonas campesinas. La respuesta del Gobierno y los retos
frente a la negociación de paz.
El problema es la Informalidad en la tenencia de la tierra en zonas
campesinas. El informe nacional de Desarrollo Humano 2011 “Colombia
rural razones para la esperanza”, reconoce que no existe información
suficiente disponible en el país sobre el grado de formalidad e
informalidad de los derechos de propiedad rural (184), señala que la
informalidad sobre los derechos de propiedad en una estructura de
tenencia de la tierra cuya discusión centra entre minifundio y latifundio,
es uno de los aspectos que crea dificultades para el desarrollo humano
(209). Dentro del capítulo sobre los efectos del conflicto armado incluye
un apartado sobre despojo e informalidad sobre los derechos de
propiedad y presenta cifras de la encuesta publicada a finales de 2010
por la comisión de seguimiento a la política pública sobre
desplazamiento forzado (cerca de las cuatro quintas partes de los
encuestados se consideraban propietarios de sus predios, pero de estos
solo el 21.5% tenía escritura debidamente registrada) y datos del
anterior programa gubernamental de protección de tierras y patrimonio
(según este, el 54% de los bienes protegidos tanto por la ruta individual
como colectiva tienen relación de informalidad en la tenencia de la
tierra) (279).
Como respuesta, el gobierno colombiano ha formulado el programa de
formalización de la propiedad rural 3 que contempla la elaboración y
3 Presentación resumida disponible en
http://www.minagricultura.gov.co/archivos/presentacion_formalizacion_may5.pdf. Las memorias del
ministerio de agricultura y desarrollo rural 2010-2011 al congreso dicen que este programa tiene como
objetivo “dotar al Estado colombiano de una institucionalidad capaz de dinamizar la titulación de tierras
validación de una ruta de formalización masiva por barrido que es
objeto de revisión en este trabajo.
El Ministerio de Agricultura y desarrollo rural inició a finales de 2011 un
programa de formalización de la pequeña propiedad rural4, dirigido a
familias campesinas. Se trata, en una primera etapa, de validar una
metodología de barrido con propósitos de formalización masiva en 20
municipios de diferentes departamentos, entre los cuales están cinco en
el Cauca.
Entre las motivaciones expresadas por el gobierno para la elaboración
del programa de formalización de la propiedad rural están: la
vulnerabilidad de campesinos ante eventuales despojos, promover la
propiedad como estrategia de consolidación y legitimación del Estado, la
inflexibilidad en el mercado de tierras causado por la informalidad, lo
considera además mismo como un mecanismo de reparación a
víctimas, razones económicas sociales y ambientales, la inequidad
social y de género, Además, la informalidad obstaculiza la lucha
antinarcóticos, al final, la pobreza y limitado desarrollo rural campesino
en Colombia.
Aunque no se trata del mismo problema que el despojo de tierras en el
marco del conflicto armado, y no obstante que el programa de
formalización de la propiedad rural se dirige a zonas donde no se ha
baldías y el saneamiento de la propiedad priva, desarrollando daun mercado de tierras rurales con seguridad
jurídica que funcione de manera abierta, ágil y transparente” Disponible en:
http://www.minagricultura.gov.co/archivos/memorias_congreso_2010-2011.pdf
4 Ppresentación resumida disponible en
http://www.minagricultura.gov.co/archivos/presentacion_formalizacion_may5.pdf. Las memorias del ministerio de
agricultura y desarrollo rural 2010-2011 al congreso dicen que este programa tiene como objetivo “dotar al Estado
colombiano de una institucionalidad capaz de dinamizar la titulación de tierras baldías y el saneamiento de la propiedad
privada, desarrollando un mercado de tierras rurales con seguridad jurídica que funcione de manera abierta, ágil y
transparente” Disponible en: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/memorias_congreso_2010-2011.pdf
presentado despojo, si existe una relación con este, porque uno de los
problemas de los campesinos despojados para recuperar sus tierras, es
la informalidad que han mantenido en la tenencia de sus predios, por
tal razón parte del proceso de restitución tendrá que ocuparse de la
formalización de la propiedad de las personas que serán restituidas.
Una revisión al proceso de diseño y aplicación de la ruta permite señalar
algunos componentes problemáticos que son analizados aquí desde
ASD-CP: La participación de comunidades locales (personas, familias), el
desconocimiento de las diversas realidades y contextos locales, la
ocurrencia de conflictos entre comunidades o colectivos y su eventual
transformación, la emergencia de nuevos marcos normativos, la
compleja coordinación interinstitucional, la aplicación local del programa
y su ruta.
Por ejemplo, se percibe la existencia de un discurso de derechos y
participación frente a un diseño “de arriba hacia abajo” con personas,
familias y comunidades “beneficiarios” y no tanto sujetos de derecho y
actores principales del proceso.
Por otro lado, hay quienes ven con mucha desconfianza la política actual
de formalización de propiedad rural dirigida a campesinos (Salinas,
2011: 34-36) y otras políticas del gobierno nacional, que son
interpretadas como favorables a grandes inversionistas en detrimento
de los pobres del campo. La más reciente y fuerte expresión en tal
sentido la ofreció el vocero de las Farc “Iván Márquez” en su discurso
durante la instalación de los diálogos de paz en Oslo en octubre de 2012
al afirmar que la titulación de tierras según el diseño del actual
gobierno, es una trampa, una suerte de despojo legal que obligaría al
campesino una vez con su título de propiedad a vender o arrendar su
tierra a las transnacionales y conglomerados financieros, mencionando
además el asunto de la extranjerización de la tierra.
La reivindicación del acceso a tierras por parte de los campesinos ha
sido uno de los puntos importantes del discurso de la guerrilla, su
inclusión en los puntos de la agenda de negociación para la terminación
del conflicto así lo evidencia.
Argumentaciones y análisis en esa misma línea son comunes entre
representantes de organizaciones no gubernamentales y movimientos
sociales en el departamento del Cauca, que abogan también por una
economía campesina, soberanía alimentaria, mercados internos,
agroecología, titulaciones colectivas, “territorios” como concepto de
mayor alcance que “tierras”, que aparece en diversos comunicados y
publicaciones de organizaciones sociales del Cauca. (Caballero 2011).
Algunos más, en particular en el Cauca, pueden interpretar el programa
de formalización de la propiedad rural como una manera de establecer
cortapisas a los procesos de titulación colectiva a favor de grupos
étnicos.
Así, una revisión de la política de formalización de la propiedad rural,
basada en principios de complejidad, permite identificar un debate
entre modelos de desarrollo y no solo como la posibilidad de acceso
jurídico a la propiedad sobre una finca.
En tal sentido es necesario indicar que uno de los fundamentos
constitucionales expresados en la formulación de la política de
formalización está en el artículo 64 de la Carta, que ordena como deber
del Estado, promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de
los trabajadores agrarios en forma individual o asociativa, pero además,
el acceso a servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social,
recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos,
asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y
calidad de vida de los campesinos.
No es suficiente el acceso a la propiedad y en la citada norma
constitucional y su aplicación puede estar parte de la respuesta a las
inquietudes sobre eventual despojo legal que se estaría abonando con
la política de formalización de la propiedad rural.
El gobierno nacional 2010-2014 ha propuesto varios programas y
políticas tendientes a la “formalización" de diversas actividades, por
ejemplo formalización laboral y formalización empresarial. En el tema de
acceso a tierras para comunidades campesinas, ha establecido un
programa de formalización de la propiedad rural en cabeza del
ministerio de agricultura y desarrollo rural, a través de una metodología
por barrido en proceso de validación e implementación.
Se crea el programa de formalización de la propiedad rural y la unidad
coordinadora nacional a través de la Resolución 0452 Diciembre 2010
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural y se conformó un grupo
de trabajo dentro del ministerio. La inclusión del tema en la agenda de
paz ha hecho que se revise si es necesario ajustar el diseño institucional
dentro del Ministerio, para convertir tal unidad coordinadora en una
dirección o crearla como Unidad administrativa especial. Esto en buena
medida dependerá de las negociaciones a iniciarse a mediados de
noviembre de 2012 en La Habana.
A mediados del año 2012 se aprueba la ley 1561 de 2012 “por la cual
se establece un proceso verbal especial para otorgar títulos de
propiedad al poseedor material de bienes inmuebles urbanos y rurales
de pequeña entidad económica, sanear la falsa tradición y se dictan
otras disposiciones” y están en proceso a finales de 2012 otras
modificaciones legislativas y reglamentarias. La aplicación de esta ley
será fundamental dentro del programa de formalización de la propiedad
rural en Colombia.
El Ministerio ha elaborado una guía de procedimiento para la
implementación del programa, instrumento que está en validación y
ajuste, e incluye 10 procesos, cada uno de ellos con descripción de
actividades y productos (Ver gráfico 1)
Gráfico 1. Procedimiento del Programa de Formalización de la propiedad
rural
:
A noviembre de 2012, en 6 municipios, de Valle, Cauca y Huila, el
programa ha avanzado en la realización de actividades de los procesos 0
a 4 de la guía reseñada, que en este trabajo identificamos como la ruta
3. Comunicación del Programa a autoridades locales y comunidad
4. Recepción de solicitudes en jornadas comunitarias
6. Trabajo de campo y actualización sistema de información
7. Preparación de informes técnico jurídicos y documentos para la formalización
8. Exposición publica de resultados preliminares
10. Registro y Acompañamiento local
9. Acompañamiento y gestión casos de formalización - baldíos y predios privados
0. Establecimiento acuerdos interinstitucionales y Zona de Formalización Masiva
2. Recopilación y sistematización de información institucional sobre la ZFM
1. Organización del Grupo Técnico de Formalización
5. Clasificación de solicitudes
de formalización sobre la cual se ha realizado el análisis desde el
enfoque ASD-CP.
Se han presentado debates en el congreso de la república y organismos
de control por los pocos avances en la restitución de tierras (una de las
políticas que mayor atención ha despertado entre los políticos y la
sociedad en general) y el señalamiento al gobierno por que presenta
resultados de formalización sin restitución (por ejemplo, titulación de
baldíos) como si fueran avances en la restitución a víctimas del conflicto.
El Senador Robledo del polo democrático, en particular, señala al
gobierno de presentar resultados de titulación de predios como
expresiones de restitución de tierras despojadas5
Lo anterior puede ser un reflejo de la confusión existente entre la
política de restitución de tierras y la de formalización de la propiedad
rural, esta última se ha iniciado en zonas donde no ha existido despojos
en el marco del conflicto armado colombiano, pero de otro lado se ha
reconocido que el proceso de restitución debe culminar con la
formalización de la propiedad a favor de los campesinos restituidos. Es
claro que en aquellos casos donde se identifican despojos o abandonos
de predios en el marco del conflicto armado, el proceso será adelantado
bajo las reglas de la restitución de predios.
No se conocen balances o evaluaciones de la implementación, sería un
ejercicio un tanto prematuro, pero si se identifican elementos fuertes y
débiles en las primeras etapas de implementación, estos últimos son el
objeto del presente trabajo.
5 Ver http://www.elespectador.com/noticias/politica/articulo-349653-jorge-robledo-desmiente-minagricultura-restitucion-
de-tierras
Una vez revisados los documentos y guías elaboradas por el programa
de formalización de la propiedad rural y después de participar en
jornadas de comunicación del programa a las comunidades locales se
pueden identificar como una de sus fortalezas, el que se trata de un
programa dirigido a campesinos poseedores de pequeños predios
rurales. De otra parte, en el Cauca en alguna medida el programa es
presentado, como una respuesta a la demanda de los campesinos por
disponer de políticas públicas que los tengan en cuenta, frente a su
eventual desventaja frente a grupos étnicos, que han avanzado en
lograr reconocimientos y atención diferenciada. Otro aspecto positivo es
que las primeras jornadas de socialización y recibo de solicitudes,
muestran un interés muy alto de los campesinos por formalizar los
títulos de sus predios
El programa de formalización de la propiedad rural presenta como uno
de los fundamentos normativos de la política (parte considerativa de la
Resolución 452 del 23 de diciembre de 2010 del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo rural) el derecho al acceso a la propiedad de la
tierra que tienen los campesinos en Colombia consagrado en el Artículo
64 de la Constitución Política, en tal sentido, la política pública tendría el
objetivo de asegurar la realización de un derecho de los campesinos
colombianos y aporta al reconocimiento de la dignidad, la autonomía y
la libertad de los trabajadores agrarios, lo cual está muy bien.
La revisión documental y la posibilidad de participar en actividades
dentro del programa permite señalar como puntos débiles de la ruta y
del entorno a la implementación, las ya reseñadas sobre el diseño y
aplicación de una estrategia de arriba hacia abajo, los cuestionamientos
acerca de los eventuales fines perversos tendientes abonar el terreno
para futuros despojos legales, una aplicación sin evidente enfoque de
derechos, con poca participación de comunidades y organizaciones
locales. Las dificultades de adecuación a contextos locales diversos, y
las complejidades derivadas del surgimiento de nuevos marcos
normativos y de la necesaria pero difícil coordinación interinstitucional,
temas que serán abordados en el punto 4 de este trabajo..
Por tratarse de la validación de una metodología de formalización, se
presentan muchos ajustes sobre la marcha, esto es positivo en el
sentido de que se dispone de la flexibilidad necesaria para hacer
modificaciones en el proceso, pero también genera cierta incertidumbre
en el transcurso de implementación por los cambios frecuentes en los
instrumentos.
4. La implementación del programa de formalización de la
propiedad rural en el Cauca y el enfoque ASD-CP
Este que se considera el punto central del presente trabajo se ha
realizado a partir del diseño y aplicación de un instrumento (Ver tabla 1)
que permitió revisar y analizar tres criterios, 1. Algunas preguntas
elaboradas desde el enfoque ASD-CP, 2. Lo que prevé o deja ver la guía
de procedimiento (ruta) del programa de formalización de la propiedad
rural y el propio proceso de implementación y 3. Algunas valoraciones u
observaciones desde el enfoque de ASC-CP. Entrevistas a personas
interesadas en la formalización y la observación participante en
actividades de aplicación de la ruta, aportaron también información para
el análisis.
Un primer grupo de preguntas que orientaron la revisión documental y
la observación de actividades del programa de formalización en al
menos 5 veredas, indagaron acerca de si el programa de formalización
de la propiedad rural promueve o debilita los mínimos éticos (dignidad,
autonomía y libertad) de las personas o familias campesinas
interesadas en la formalización de sus predios.
Vela y otras (2011) recogen los conceptos dignidad, autonomía y
libertad: Todo ser humano es un fin en sí mismo; no puede ser reducido
a un instrumento para fines ajenos (dignidad). Las personas son
capaces de definir el tipo y el proyecto de vida que quieren vivir y tienen
también la capacidad de darse sus propias soluciones, sólo requieren un
impulso, un apoyo (autonomía) Las personas deben tener la posibilidad
de tomar decisiones para la realización de sus propios proyectos de
vida (libertad).
Tabla 1. Revisión del programa de formalización de la propiedad rural frente a
criterios del enfoque ASD-CP.
Pregunta o criterio a considerar Lo que prevé, o deja ver el Programa de formalización de la
propiedad rural -PFPR
Observaciones desde ASD-CP
Enfoque ASD-CP
¿El PFPR promueve o debilita los mínimos éticos en general?
¿En que forma se pueden exacerbar los conflictos a causa del PFPR?
¿La planificación ejecución y seguimiento de la intervención del PFPR
tiene en cuenta e incorpora las particularidades sociales y culturales
de cada una de las comunidades locales?
Pertinencia
¿El PFPR responde a las particulares de las necesidades locales frente a la formalización?
¿Se respetan los principios de participación real en todo el ciclo, de la intervención?
Impacto
¿Los resultados previstos del PFPR contribuyen a la realización de
los derechos de los participantes?
¿El PFPR para el Cauca, ha tenido en cuenta los posibles conflictos
por acceso a tierra que podría exacerbar?
Enfoque de DDHH y género
¿El diseño y ejecución del PFPR proyecto tiene en cuenta y atiende a
necesidades diferentes de mujeres frente a los de los varones?
¿Cuales son las contribuciones que puede hacer el PFPR en refuerzo
de la capacidad local para asegurar y restablecer los derechos de las
mujeres?
¿El PFPR contribuye de alguna manera a establecer relaciones
equitativas entre hombres y mujeres involucrados?
Sostenibilidad
¿El PFPR puede generar dependencia?
¿Pueden contribuir a la independencia económica de las familias a las
que se les formaliza?
¿Cual puede ser la reacción de los grupos armados frente al PFPR
Dentro de los mínimos éticos de dignidad autonomía y libertad, este
trabajo se ocupa de la autonomía y en particular de la participación
como práctica que incorpora valores presentes en las tres categorías.
4.1. Participación limitada
Las limitaciones surgen al analizar los instrumentos para la aplicación
del programa gubernamental, que si bien anuncian el procedimiento
como masivo integrado y participativo y menciona el énfasis en la
participación de las comunidades en todas las etapas del proceso (punto
b de la guía, descripción de procedimiento) la exposición detallada del
proceso y la forma como se ha iniciado su aplicación, permiten ver
restricciones a una pretendida participación efectiva.
La participación prevista se refleja en varios momentos: Dentro del
punto 0 de la guía de procedimiento “establecimiento acuerdos
interinstitucionales y zona de formalización masiva”, después de la
definición preliminar del alcance, diseño y costeo preliminar del proyecto
(número 0.1), a cargo del nivel nacional, viene la presentación y
acuerdo con autoridades locales (número 0.2) en la cual la unidad
coordinadora nacional visita la localidad y presenta los objetivos y
alcances a funcionarios locales y regionales y representantes de la
comunidad local entre ellos líderes comunitarios y representantes de
organizaciones no gubernamentales presentes en la región.
Luego el punto 3 de la ruta, comunicación del programa a la
comunidad, se plantea una caracterización de actores buscando datos
de contacto de representantes comunitarios, se divulga y hace
convocatoria del programa en medios masivos y alternativos locales y se
programan jornadas de socialización del programa a la comunidad y
autoridades locales para explicar su alcance, implicaciones, cobertura y
características, con el fin de informar ampliamente, ganar apoyo y darle
legitimidad.
Enseguida (punto 4 del procedimiento) se convoca a todos los
eventuales interesados de la vereda, a jornadas de recibo de solicitudes,
usando los métodos más efectivos para desplegar información, se
coordina con los representantes comunitarios locales sobre el sitio y la
mejor forma de animar y promover la convocatoria, previamente se ha
capacitado a algunos agentes locales (delegados de la vereda, el
municipio o facilitadores de otros programas gubernamentales) en el
manejo del formulario de solicitud que será tramitado con su ayuda en
cada vereda.
El paso siguiente es realizar la jornada de recibo de solicitudes, día en el
cual cada uno de los interesados aporta información en el formulario
previsto y entrega copias de los documentos que tenga en relación con
el o los predios que pretende formalizar. Otros representantes
comunitarios locales apoyan en el buen desarrollo de la actividad y en la
ubicación de los predios solicitados en un mapa veredal previsto para
ello.
Luego de otros procesos de contenido jurídico, se debe realizar el
trabajo de campo y actualización del sistema de información (punto 6).
Los representantes institucionales (grupo técnico de formalización)
programan las visitas de campo, luego publicitarán las visitas indicando
las fechas en las cuales irán a los predios para lo cual usarán los medios
mas adecuados según le región, para asegurar la efectiva participación.
Los equipos de campo del grupo de trabajo de formalización, de ser
posible con acompañamiento de la comunidad visitan los predios y
recogen la información para elaborar un informe técnico-jurídico. Se
levantan actas de la visita incluyendo las oposiciones que se formulen.
El punto 8 del procedimiento se ocupa de la exposición pública de
resultados preliminares, diagnóstico y rutas de formalización
correspondientes a cada caso, previa convocatoria como en pasos
anteriores, los responsables del programa realizarán audiencias
públicas en las cuales se presentan a la comunidad, los listados de los
solicitantes y los predios en proceso de formalización, los actos de
aceptación y rechazo de solicitudes de adjudicación de baldíos, los
planos e informes técnico-jurídicos resultantes del trabajo de campo y
del análisis de datos en oficina, siendo esta la más importante etapa de
publicidad del proceso.
Al final, el punto 10 de la ruta, registro y acompañamiento local, prevé
otra actividad con la comunidad local, la entrega masiva de títulos, “Los
títulos ya registrados se entregan en jornadas masivas para dar
publicidad al Programa y ganar confianza acerca de las ventajas que
tiene la comunidad cuando se vincula al mismo” (punto 10.2 de la guía
de procedimiento).
Las funciones principales de los “sociales” dentro del programa son
Apoyar a la Unidad Coordinadora del Programa y al Coordinador
Regional en la planeación y desarrollo de actividades de difusión,
sensibilización, socialización y capacitación del programa de
Formalización de la Propiedad Rural.
La participación así prevista en la ruta de formalización se limita de
manera principal para las comunidades locales, a recibir información de
parte de los representantes institucionales del programa, a apoyar,
acompañar y vigilar actividades del programa, a presentar las propias
solicitudes u oposiciones si las tuvieren. En síntesis, a aportar publicidad
y legitimidad al programa.
Las buenas intenciones sobre garantía de derechos, transparencia,
participación y pertinencia del programa de formalización de la
propiedad rural, expresadas en la propia guía y en la estructura de los
equipos locales y regionales que incluyen profesionales y asistentes
del área social, se diluyen en su alcance restringido descrito en la ruta
de formalización.
Según la descripción anterior, no estamos entonces en este caso ante
una propuesta de participación efectiva que aporte al refuerzo de los
mínimos éticos en clave de ASD-CP, si bien el acceso a los títulos
individuales de sus predios por los campesinos es el camino para la
realización de su derecho a la propiedad consagrado en la constitución
política, el proceso para lograrlo podría aportar más a la autonomía de
campesinos y comunidades locales.
El ex ministro de Salud de Colombia Gustavo de Roux (1993) propuso
hace años una especie de taxonomía de la participación vista desde las
relaciones de poder, como colaboración, cogestión, autogestión y
negociación.
La participación como colaboración de los usuarios con los programas
institucionales, como pareciera leerse en el caso del programa de
formalización de la propiedad rural es, como lo afirma de Roux,
comúnmente tutelada y no se preocupa por fortalecer el papel de la
población para mejorar su capacidad crítica, autodeterminación,
conciencia sobe derechos ni sobre el sentido que tiene la colaboración
en acciones decididas, programadas y coordinadas desde las
instituciones. No se desconoce el efecto positivo que puede tener este
tipo de participación, pero cuando no ofrece la posibilidad a los
ciudadanos de debatir sobre las razones que sustentan las acciones ni
de intervenir en el diseño y selección de las opciones, podrá convertirse
en una forma de manipulación. Tampoco contribuye al establecimiento
de relaciones simétricas que humanicen y enriquezcan a los sujetos.
Además tiende a volverse infructuosa y a desdibujarse en el tiempo si
no sigue siendo impulsada por la institución que la promueve.
La participación como cogestión en cambio es un avance hacia la
participación autónoma, implica intervención en decisiones, supone
descentralización, democratización del poder y de los mecanismos de
acceder a él. Esta sería una forma de participación deseable para el
programa institucional y con mayor cercanía al enfoque de ASD-CP.
Es necesario reconocer que en la aplicación del procedimiento en el
terreno en el Cauca, se realizan acciones en cuanto a participación local
que van más allá de las previsiones de la guía de procedimiento, por
ejemplo ejercicios de concertación de la zonas de formalización con
autoridades y comunidades locales o al menos de las veredas por las
cuales se inician los trabajos, alguna flexibilidad frente a la
programación de actividades con la comunidad, teniendo en cuenta
fechas y horarios más convenientes para los locales, mayores niveles
de interlocución con representantes comunitarios.
4.2. Mensajes centralizados y de “apropiación” del
programa
Un elemento que puede afectar la mejor participación dentro del
programa, es la injerencia de intereses de política electoral clientelista.
Concejales y senadores algunos con el apoyo de alcaldes, han dejado
ver sus intenciones de “apropiarse” del programa de formalización y
envían mensajes que buscan capitalizar en su favor las acciones del
programa.
Lo anterior produce situaciones problemáticas, que hacen necesario
revisar en el proceso de implementación los mensajes que se envían a
sectores involucrados en el mismo, como gobiernos y comunidades
locales. Es válido y sano el interés por “blindar” el proceso de las
influencias de políticos locales y se hacen esfuerzos por señalar lo que
“no es” el programa con el objetivo de precisar sus contornos y evitar
interpretaciones equivocadas. Se nota así entre los representantes del
gobierno nacional (aun en las regiones) un excesivo celo por mantener
el control del proceso sin dejar mayor espacio a lo local (institucional,
comunitario y de la sociedad civil) situación que es interpretada como
una excesiva centralización del programa.
Otros mensajes que viene enviando el programa hablan de que las
decisiones principales se toman en Bogotá (en la zonas solo se ratifican
o valida aunque hay algún espacio para hacer ajustes). Y todo el
proceso está bajo el control del ministerio. Pero más que centralización,
se trata como se ha esbozado de esfuerzos por mantener la orientación
general y el control del proceso por parte de los representantes del
programa en la región y los municipios. Es necesario reconocer la
apertura del nivel central por incorporar los aportes del trabajo y la
experiencia del Cauca y otras regiones en las guías y protocolos que se
elaboran sobre el procedimiento para acompañar a los campesinos en su
interés por la formalización de la propiedad rural.
Los criterios de selección de las zonas donde se aplica el programa son
técnicos, incluyen elementos de demanda por la formalización pero a
partir de información secundaria sobre solicitudes de víctimas por
ejemplo (registros de tierras despojadas, solicitudes de titulación de
baldíos) pero no tanto de los campesinos a los que se dirige el
programa que en su mayoría no tienen la condición de víctimas ni de
ocupantes de baldíos nacionales.
La forma como se han realizado las actividades iniciales de lanzamiento
y visitas a las comunidades locales (con apoyo de organismos
internacionales) con visibles jornadas acompañadas por un buen número
de representantes nacionales, regionales y locales del programa así
como la realización de talleres y jornadas patrocinadas que permiten
atenciones adicionales a los participantes pueden ser interpretadas de
forma equívoca, en relación con la disponibilidad de fondos para él
programa.
Tres ejemplos de situaciones ocurridas en las actividades en terreno
pueden ilustrar de alguna manera la realidad local diversa y llamar la
atención también sobre la adecuación de las ofertas a las
particularidades locales.
En un municipio del Cauca con mayores niveles de pobreza, que ha
recibido atención con proyectos de cooperación internacional las
personas se han acostumbrado a que en las reuniones se les suministre
refrigerios y almuerzo y si esto falta habrá dificultades en la asistencia a
próximos eventos
En otro municipio, cafetero y con otra dinámica comunitaria, los
habitantes de la vereda recogen una pequeña cuota para brindar un
“tinto” con pan a los representantes institucionales que les acompañan
ese día y no esperan que se les dé alguna atención alimentaria.
En el mismo municipio cafetero, durante una jornada de recibo de
solicitudes de formalización la máquina dispuesta por el programa para
tomar fotocopias de los documentos de los solicitantes, sin costo para
ellos, se averió y fue necesario conseguir en el sector otra copiadora
cuya dueña la tiene para prestar ese servicio en la propia vereda. Las
personas que tenían pendiente tomar sus copias no expresaron objeción
alguna en pagar cada uno las copias requeridas en su caso, y así lo
hicieron.
4.3. Contextos locales invisibles en la ruta de
formalización.
Otra de las preguntas para el análisis comparativo de la ruta de
formalización de la propiedad con el enfoque ASD-CP indaga acerca de si
aquella tiene en cuenta el contexto local y la forma como el programa
puede impactar en dicho contexto.
Al respecto se ha encontrado que la guía de procedimiento consultada
para la elaboración de este trabajo, no menciona la palabra contexto.
Es posible que la estandarización de procesos unificados para la
implementación, dificulte una mejor consideración y adecuación a los
contextos locales y una valoración sobre los impactos que se van a
producir.
En el punto 4 de la ruta, sobre recepción de solicitudes en jornadas
comunitarias, la primera actividad de programación y aprestamiento
previo indica: “el grupo técnico de formalización ha recopilado con los
líderes, agentes ya identificados y autoridades información acerca de la
zona; densidad de población con necesidad de formalización, lugares en
donde podrán ser realizadas las jornadas con la comunidad,
infraestructura y facilidades disponibles”. Otras referencias a
particularidades locales se reducen a las pretensiones por asegurar que
las planificaciones realizadas desde el Ministerio o el grupo técnico
local se puedan realizar y que las informaciones previstas lleguen a sus
destinatarios.
El enfoque ASD-CP hace énfasis en los aspectos éticos de las
intervenciones, en su relación con el contexto y considera fundamental
el análisis de la dinámica sociocultural de la comunidad, la identificación
de actores sus posiciones, sus intereses y necesidades, la expresión de
su poder (económico, político, social, técnico) los roles de mujeres y
hombres, si su participación es equitativa o no. Las relaciones existentes
entre esos actores. Los conectores y divisores teniendo en cuenta los
sistemas e instituciones, las actitudes y acciones, los valores e intereses
compartidos, las experiencias comunes. El enfoque sensible a los
conflictos por su parte incluye una observación y comprensión del
contexto con un análisis de la dinámica sociocultural de la comunidad
local y un análisis del conflicto y de las capacidades y necesidades de
paz. (Vela y otras)
Los equipos de trabajo de la regional Sur del programa de formalización
de la propiedad rural, con sede en Popayán pero con cobertura en
municipios de Valle, Cauca, Huila y Nariño, y en particular el
coordinador y el asesor social de la regional se han preocupado por
incorporar el análisis de los contextos locales y adecuar el
acompañamiento ofrecido a las particularidades de tales contextos,
algunos ejemplos están en la relación horizontal y respetuosa que
establecen con las comunidades locales y sus representantes, la
adecuación de la oferta de acompañamiento a las particularidades
locales de las veredas, como la concertación de horarios de encuentro o
de realización de actividades conjuntas, la preocupación por disponer de
información precisa y actual sobre las características socio culturales de
las comunidades.
Pero es necesario que disposiciones en tal sentido sean elaboradas e
incluidas en la guía de procedimiento y en los manuales en proceso de
elaboración dentro del programa de formalización de la propiedad rural.
4.4. Necesidad de analizar y trabajar sobre impactos de la
acción en contextos conflictivos a diferentes niveles.
Acerca de los eventuales impactos sobre el contexto conflictivo local en
municipios del Cauca, es necesario hacer referencia a la realidad
vigente en dos niveles: el interpersonal entre vecinos o familiares por
diferencias frente los derechos pretendidos sobre los predios, que
pueden ser avivados de alguna manera por la aplicación del programa
de formalización.
La guía de procedimiento del programa tiene en cuenta la posibilidad de
que este tipo de diferencias se presenten y ha hecho previsiones en
varios momentos: Desde las jornadas de socialización del programa
(punto 3.3) se promoverá el uso de mecanismos alternativos de
solución de conflictos, dentro las visitas de campo (punto 6.4) en las
que se recaudan datos para el informe técnico jurídico se incluye la
promoción de procesos de mediación y preparación para la conciliación y
luego dentro del propio informe se incluya como una opción la vía de
conciliación (mecanismos de solución alternativa de conflictos) como
uno de los caminos a seguir para lograr la formalización. Finalmente
dentro de las audiencias públicas de exposición de resultados se ha
previsto que se promueva la solución alternativa de conflictos, para lo
cual se dispondrá de mediadores y conciliadores.
La experiencia hasta ahora considerando dos municipios del Cauca, en
los que se han recibido unas 1.300 solicitudes de formalización permite
apreciar que no son más de 20 los casos en los que se vislumbran
eventuales conflictos interpersonales o familiares alrededor de las
pretensiones de formalización de predios solicitados.
Será necesario en aquellas veredas que lo requieran reforzar
capacidades locales para la transformación de conflictos en el nivel
correspondiente, superando la orientación hacia la resolución de
conflictos que se aprecia en la ruta de formalización. Una referencia más
amplia a la transformación de conflictos se hará mas adelante.
El otro nivel de mayor envergadura y complejidad tiene que ver con los
conflictos por tierras entre grupos sociales dentro del departamento del
Cauca, indígenas y afrocolombianos, indígenas nasas con indígenas
misak, campesinos con indígenas y entre estos y los grandes
propietarios.
Comunidades afro colombianas, indígenas y campesinas conviven,
junto a otros grupos humanos, en el departamento del Cauca. Tal
convivencia ofrece diferencias que pueden derivar en conflictos. El
acceso a la tierra, los proyectos económicos extractivos, las mayores o
menores posibilidades o garantías de realización de derechos, la acción
de grupos armados, son algunos asuntos que generan tensiones. La
compra de tierras para titulaciones colectivas en zonas de formalización
individual masiva puede producir disputas entre campesinos y otras
comunidades que pretenden recibir los títulos colectivos.
Dentro de los conflictos por tierras y territorios en el Cauca, han
ganado visibilidad aquellos que involucran a grupos representativos de
la vida rural, diferenciados por su connotación étnica o por su condición
campesina. Caballero (2011) presenta en un artículo sobre conflictividad
territorial en el departamento del Cauca una clasificación en 5
categorías: 1) conflictos por la tenencia y propiedad de la tierra 2)
conflictos de usos 3) conflictos por el agua y el bosque 4) conflictos por
la minería 5) conflicto armado. Luego como un tema aparte, se refiere
a los conflictos interétnicos, como “casos de lucha por la tierra en que se
encuentran comunidades indígenas, afro y campesina, en disputa entre
sí”, intentando desvirtuar tal denominación y presentándolos como “no
principales”, porque dependen de la no resolución del conflicto histórico
por la tenencia y propiedad de la tierra en el Cauca. Advierte sobre la
presentación desfavorable e instrumentalizada que se ha hecho de
estas tensiones entre grupos sociales diversos en el Cauca y cita al
INCODER en el sentido de que 91 predios, que suman alrededor de
6.300 hectáreas, se encuentran en esta situación en el Cauca.
En tal contexto es necesario hacer referencia al caso de la compra de un
par de fincas por parte del Incoder en la Vereda La Mota de Popayán,
para entregarlas a comunidades indígenas Yanaconas del sur del Cauca.
Esta vereda hace parte de las zonas de formalización masiva definidas
por el Ministerio de agricultura, las primeras reacciones de los
campesinos habitantes de la vereda han planteado los cuestionamientos
de estos vecinos a la llegada de los indígenas a la zona. Informes de
prensa local de octubre de 2012 dan cuenta de la situación tensa
vigente y del inicio de mesas de concertación con participación del
Incoder, la defensoría del pueblo y acompañamiento internacional
(MAPP OEA).6
La guía de procedimiento del programa de formalización de la propiedad
rural incluye dentro de los criterios de selección de las zonas de
formalización masiva, la existencia de bajo porcentaje de áreas con:
restricciones ambientales, resguardos indígenas o territorios colectivos
de comunidades negras (punto 0.1 de la guía). Luego, en la clasificación
6 Pueden consultarse en http://www.agendapropia.com/index.php/hoy/1450-incoder-intervendra-en-conflicto-
de-tierras-entre-indigenas-y-campesinos-en-popayan y
http://www.notivisionpopayan.com/noticias/orden-publico/964-nuevo-conflicto-entre-indigenas-y-
campesinos.html
de solicitudes al programa previa al concepto jurídico sobre la ruta de
formalización a realizar, se pide hacer una análisis de la solicitud
presentada, frente a la información institucional existente para revisar si
el predio está o no dentro de las zonas en donde no se puede adelantar
procesos de formalización o tienen restricciones, entre ellas, territorios
indígenas o de comunidades negras (punto 5.3), buscando evaluar la
viabilidad o no de continuar con el trámite de formalización solicitado.
Después, durante la visita de campo prevista en el procedimiento,
requerida para elaborar un informe técnico jurídico que tendrá valor
probatorio en algunos procesos judiciales (punto 6.4) se hará una
verificación de las zonas que no pueden ser adjudicadas o que presenta
restricciones, entre las que se mencionan de nuevo aquellas donde se
encuentran comunidades indígenas, o estén destinadas a la titulación
colectiva a favor de las comunidades negras.
La ley 1561 de 2012, que inicia su vigencia en enero de 2013 establece
un proceso judicial verbal de duración no mayor de 6 meses ante jueces
civiles municipales para predios de pequeña entidad económica, en la
zona rural no mayores a una unidad agrícola familiar (UAF), es decir
para favorecer a campesinos, aplicable a quien demuestre, en unos
casos la posesión material (entendiéndose por esta la explotación
económica, la vivienda y la conservación ambiental, certificada por
autoridad competente) de un predio durante un período de 5 años o 10
años según el fundamento de la posesión alegada, en otros casos se
aplicará a quien tenga un título registrado a su nombre con falsa
tradición.
El artículo 6º de la Ley 1561 establece como requisito (ordinal 4º) para
su aplicación, que el inmueble no se encuentre en áreas o zonas de alto
riesgo no mitigable, en zonas o áreas protegidas (Ley 2ª de 1959 y el
Decreto 2372 de 2010), en áreas de resguardo indígena o de
propiedad colectiva de las comunidades negras u otros grupos
étnicos, en zonas de cantera que hayan sufrido grave deterioro físico,
que las construcciones no se encuentren, en terrenos afectados por
obra pública, que el inmueble no se encuentre sometido a
procedimientos administrativos agrarios de titulación y aquellos que
están dentro del régimen de propiedad parcelaria establecido (Ley 160
de 1994), que no se encuentre en zonas declaradas de inminente riesgo
de desplazamiento o de desplazamiento forzado, y que no esté
destinado a actividades ilícitas.
Las disposiciones reseñadas sirven de fundamento a los representantes
institucionales para argumentar las buenas intenciones que les asisten,
y refutar parte de las acusaciones sobre eventuales intenciones de
formalización para favorecer a grandes propietarios o a despojadores.
En resumen, el programa de formalización de la propiedad rural se
dirige a campesinos poseedores de pequeños predios y no se aplica en
territorios colectivos de indígenas ni de afrocolombianos, establecidos o
en proceso de constitución.
Casos como el reciente de la finca la vereda la Mota en Popayán y los
otros 91predios, son en la práctica un ejemplo de la complejidad en la
aplicación de normas que pretenden reparar o reconocer derechos a
sectores históricamente marginados como campesinos, indígenas y
afrocolombianos y representan oportunidades para estudiar y aplicar
enfoques de Acción sin daño y construcción de paz
No se entrará en detalle sobre las posturas de representantes de
organizaciones que representan a estos colectivos que ven estos
conflictos como provocados de manera intencional por el gobierno para
“ponernos a pelear entre pobres” como es común escucharlo en
reuniones y asambleas, o en el caso de la administración pasada del
ministro Andrés Arias, que señalaba a los indígenas del Cauca como los
nuevos terratenientes del Cauca, para argumentar que otros grupos
como afrocolombianos y desplazados por la violencia tenían también
derecho a las tierras.
Es posible, en casos como el de las dos fincas en la vereda de Popayán,
que al momento de establecer la zona de formalización masiva no
existan territorios colectivos, y que luego por decisiones de la propia
administración pública, de un instituto adscrito al mismo ministerio de
agricultura, la situación tienda a modificarse con la compra de fincas con
destino a indígenas, quienes mantienen el concepto de propiedad
colectiva, así se trate de recibir predios privados comprados por el
gobierno a través de escritura pública, a sus anteriores propietarios
particulares. Esta situación como otras que empiezan a presentarse
sobre áreas donde interviene la unidad de restitución de tierras, y en las
que hay condiciones para la formalización de la propiedad rural no
despojada ni abandonada, exigirán grandes y efectivos esfuerzos de
comunicación y coordinación entre las propias instituciones del
Ministerio de Agricultura, para evitar daños a las comunidades locales.
Es interesante revisar el asunto para encontrar elementos paradójicos:
En territorios campesinos rige la propiedad privada y algunos
propietarios de fincas medianas pueden vender al gobierno para que
este adquiera tierras destinadas a cumplir reparaciones y deudas
históricas con indígenas, los campesinos del entorno dicen no querer
como vecinos a los nuevos propietarios (una comunidad indígena), lo
que permite ver los prejuicios instalados entre las comunidades
caucanas, pero argumentan los campesinos que debió consultarse
previamente (adoptando un discurso sobre derechos reconocido a
indígenas y grupos tribales por normas internacionales aplicables en
Colombia), y que finalmente la pelea no es entre los pobres. Por otro
lado, casos como los de Poblazón también en Popayán (indígenas y
campesinos) y las Mercedes en Caldono (indígenas nasa e indígenas
misak) mencionados en el trabajo sobre conflictividad territorial en el
Cauca (Caballero 2011) muestran el rechazo de indígenas a la compra
de tierra para otros indígenas y para campesinos, en predios
considerados territorio histórico por los nativos asentados en el entorno.
Realidades locales de alta complejidad, comunes en el Cauca, como las
descritas, deberán ser asumidas por el programa de formalización de
la propiedad rural, y abordajes como el de transformación de conflictos
y construcción de paz que nos enseña el enfoque de acción sin daño
aportan orientaciones fundamentales para hacerlo
Una interpretación general, resumida de la conflictividad interétnica
desde tales abordajes puede ofrecer ilustración al respecto. Según las
interpretaciones de involucrados directos, el gobierno, en una primera
etapa (Presidencia de Uribe) de manera intencional generó los conflictos
(entregar fincas a los indígenas para producir el enfrentamiento con los
campesinos y con los afrocolombianos). Esto debe tenerse en cuenta en
la perspectiva de la búsqueda de causas condiciones y contextos en
varios ámbitos, que debe animar al investigador y constructor de paz
(Galtung: 2003:19).
En una segunda fase (Santos) el gobierno exhibe una respuesta de paz
negativa buscando una salida que permita “terminar hostilidades” en los
casos concretos, evaluando la posibilidad de comprar otras fincas o
asignarlas de entre los bienes de la Dirección de estupefacientes en
liquidación.
En cuanto a las organizaciones sociales involucradas, se identifican dos
niveles de respuesta: Una del nivel local cuyos exponentes son los
habitantes de las veredas, de una parte, y la comunidad para la que se
haya comprado la finca en cuestión, de la otra, con posturas también
cercanas al concepto de paz negativa. Endurecimiento de la posición de
los nuevos vecinos, a raíz de las descalificaciones y la violencia
padecida (en algunos casos con muertes ocurridas como en el caso de
la finca San Rafael en el norte del Cauca). Como postura general al
inicio los indígenas anuncian que irán hasta el final haciendo valer sus
escrituras (títulos privados que por lo general en otras circunstancias
rechazan). De otra parte, posiciones al estilo del “todo o nada” de los
habitantes históricos de la zona (campesinos o afrocolombianos), tales
como rechazar una alternativa de convivencia basada en un trabajo
conjunto sobre las fincas bajo acuerdos concretos y reglas de respeto
con los indígenas. (Fernández, 2010: 32).
Las alternativas que al final, en algunos casos, se han concretado se
reducen a la compra de otras fincas para entregar a los indígenas y
dejar o adjudicar las de la discordia a los vecinos del entorno.
El otro nivel de respuesta, desde las comunidades, se reconoce en las
organizaciones representativas, de segundo grado, en una perspectiva
de paz positiva, que propone alianzas entre sectores excluidos, en
busca de justicia social (acceso a poder y recursos) y de construcción de
paz, como esfuerzos, actividades, y estructuras para acabar la violencia,
construir relaciones saludables (Lederach, citado por Zapata, 2009).
Existe en el Cauca un proceso interétnico promovido por
organizaciones regionales (CRIC- ACIN – PCN- UOAFROC) con
propósitos de concertación, alianzas y búsqueda de estrategias
comunes. Entre 2002 y 2005 se realizaron 3 encuentros interétnicos y
en marzo de 2012, en el II encuentro nacional de reservas campesinas
participaron delegados de organizaciones afrocolombianas y de
organizaciones indígenas. En un artículo (Tobón, 2012) sobre este
encuentro llevado a cabo en Corinto (Cauca), con participación de
representantes del CRIC y la ACIN, se resalta la conformación de la
mesa intercultural dentro del encuentro, que debatió sobre los conflictos
étnico territoriales entre indígenas, afro descendientes y campesinos en
el Cauca y sobre la posibilidad de establecer conjuntamente territorios
interculturales que rompan con la lógica de separar, aislar y dividir a
estas comunidades.
Así, el dialogo interétnico se mantiene, con altibajos, en la búsqueda de
un cambio constructivo, transformar el conflicto (Lederach, 2007:3),
por ejemplo que el proceso inter étnico se fortalezca a partir de las
situaciones conflictivas, o al menos que las diferencias no produzcan
nuevos hechos de violencia directa (la paz negativa puede ser
insuficiente, pero es también necesaria).
Vela y otras (2011) siguiendo a Lederach, resumen la transformación
de conflictos como un “enfoque que busca tanto el desmonte gradual de
los conflictos, como el compromiso de buscar un cambio constructivo
más allá de la solución del problema que los desata. La visión de la
transformación incluye algunos aspectos propuestos por la resolución de
conflictos, pero no se limita a ellos. La transformación propone un
cambio, de acuerdo con Lederach (2008): ¿cómo se da el tránsito de
una cosa a otra? En este enfoque la pregunta guía es: ¿cómo acabar con
algo indeseado y construir algo que sí deseamos? De esta manera el
énfasis está en «el contexto» de las relaciones a partir del hecho de que
el conflicto está enmarcado en una red y sistema de patrones
relacionales”.
En la aplicación de las políticas del gobierno, frente al acceso a tierras
en él Cauca se debe no solo conocer estas dinámicas sociales, es
importante desde una perspectiva que intenta no hacer daño y aportar a
la construcción de paz, respetar los procesos comunitarios, tomar
decisiones que no aviven potenciales conflictos, reconocer y reforzar la
participación de comunidades locales, adoptar estrategias desde la
transformación de conflictos, evitar la transmisión de mensajes que
permitan interpretaciones negativas (como aquella de la formalización
como paso previo al despojo legalizado), comunicarse y coordinarse
entre las instituciones responsables de las políticas públicas y los
programas, tales como titulación de baldíos, restitución de tierras,
formalización de la propiedad rural, atención a grupos étnicos.
4.5. Derechos de las mujeres dentro del proceso de
formalización de la propiedad rural
Sobre los derechos de las mujeres rurales en general.
La comisión colombiana de juristas en su informe sobre la política
agraria y los derechos de las mujeres en Colombia (2011) concluye que
además de estar en situación de vulnerabilidad, los derechos de las
mujeres rurales son objeto de violaciones y ellas padecen en mayor
medida la desigualdad que afecta a las comunidades campesinas
integradas por pequeños propietarios, poseedores, arrendatarios y
campesinos sin tierra. Señala que el Estado no ha reconocido esas
inequidades ni sus causas estructurales, que existe un vacío de
información estadística institucional sobre los campesinos y en particular
sobre los derechos de las mujeres rurales con respecto a la tenencia de
la tierra y los otros factores de producción. Reconoce la existencia de
políticas públicas para el sector agropecuario, pero formuladas sin
enfoque de derechos humanos y de género, advierte que el plan de
desarrollo no incluyó medidas recomendadas por organismos
internacionales de derechos humanos sobre acceso a la tierra de la
población rural, el estímulo a la producción de alimentos y los derechos
de las mujeres rurales.
El informe nacional de desarrollo humano (PNUD 2011,33) por su parte
identifica los rasgos del modelo de desarrollo rural así: a. No promueve
el desarrollo humano y hace más vulnerada a la población rural. b. Es
inequitativo y no favorece la convergencia. c. Invisibiliza las diferencias
de género y discrimina a las mujeres. d. Es excluyente. e. No promueve
la sostenibilidad. f. Concentra la propiedad rural y crea condiciones para
el surgimiento de conflictos. g. Es poco democrático. h. No afianza la
institucionalidad rural.
Acerca de la invisibilidad de las diferencias de género y la
discriminación, muestra que han sido pocos, fragmentarios y débiles los
esfuerzos por incorporar la perspectiva de género en las políticas
públicas e identifica tres tipos de discriminación que golpean a las
mujeres rurales “la tradicional originada en el papel culturalmente
asignado a las mujeres en la sociedad; la que surge por el hecho de
vivir en el campo, frente a las oportunidades de la ciudad y, más
recientemente, la que se deriva del efecto desproporcionado que el
conflicto tiene sobre sus capacidades y sobre la posibilidad de realizar
sus proyectos de vida”.
La Ley 731 de 2002, por la cual se dictan normas para favorecer a las
mujeres rurales se propuso mejorar la calidad de vida de las mujeres
rurales, priorizando las de bajos recursos, y consagra medidas
específicas encaminadas a acelerar la equidad entre el hombre y la
mujer rural. Contiene disposiciones sobre participación de las mujeres
en los fondos de financiamiento del sector rural, régimen de seguridad
social de las mujeres rurales, educación capacitación y recreación de las
mujeres rurales, su participación en los órganos de decisión y normas
relacionadas con la reforma agraria. Dentro de estas últimas autoriza la
titulación de predios de reforma agraria a nombre del cónyuge o
compañera (o) permanente dejado en estado de abandono, autoriza la
titulación de predios de reforma agraria a empresas comunitarias o
grupos asociativos de mujeres y reconoce la participación equitativa de
las mujeres en los procedimientos de adjudicación y uso de los predios
de reforma agraria. Las valoraciones de los informes citados sobre la
aplicación efectiva de esta ley registran su limitado alcance y abogan
por un efectivo cumplimiento.
Derechos de las mujeres rurales en el programa de formalización
de la propiedad rural.
La ley 1561 de 2012 ya reseñada en este trabajo, sustento importante
para el programa de formalización de la propiedad rural, ordena que el
juez profiera el fallo a favor de ambos cónyuges o compañeros
permanentes, aun en caso de que uno solo de ellos sea el que accede al
proceso especial regulado por la misma ley, la sociedad conyugal debe
estar vigente y la sociedad patrimonial de los compañeros permanentes
debe estar legalmente declarada o reconocida (Parágrafo del Artículo
2º).
Esta es sin duda, una norma favorable a los derechos de las mujeres
campesinas, y busca subsanar una de las limitaciones principales al
reconocimiento de uno de sus derechos principales como es el del
acceso a la propiedad. Los obstáculos pueden venir en su aplicación, por
ejemplo en el cumplimiento del requisito sobre declarar o reconocer
legalmente la sociedad patrimonial de hecho entre los compañeros
permanentes, lo que se puede hacer en una de tres formas (Art. 4 de la
ley 54 de 1990)7 : 1. Por escritura pública ante Notario por mutuo
consentimiento de los compañeros permanentes. 2. Por Acta de
Conciliación suscrita por los compañeros permanentes, en centro
legalmente constituido. 3. Por sentencia judicial, mediante los medios
ordinarios de prueba consagrados en el Código de Procedimiento Civil,
con conocimiento de los Jueces de Familia de Primera Instancia.
En algunos casos será difícil para la mujer campesina, primero
convencer a su compañero para ir a una notaría o centro de conciliación
legalmente constituido a realizar la declaración y segundo acceder a
tales oficinas (por la distancia, las limitaciones o el propio
desconocimiento del trámite) o algo más difícil aun, adelantar todo un
proceso judicial ante un juez de familia.
Otra de las situaciones problemáticas que deberá enfrentar la aplicación
de estas normas favorables a las mujeres tiene que ver con lo dispuesto
en el parágrafo del artículo 3º de la Ley 54 de 1990: “No formarán parte
del haber de la sociedad, los bienes adquiridos en virtud de donación,
herencia o legado, ni los que se hubieren adquirido antes de iniciar la
unión marital de hecho, pero sí lo serán los réditos, rentas, frutos o
mayor valor que produzcan estos bienes durante la unión marital de
hecho.”
A pesar de que los hombres no dispongan de la propiedad plena de los
bienes que pretenden (por eso su interés en la formalización de sus
predios), ya se han escuchado de parte de algunos solicitantes,
7 Se entiende que a partir de la sentencia C 075 de 2007 de la Corte Constitucional, el régimen de protección
contenido en la ley 54 de 1990 se aplica a parejas del mismo sexo.
argumentos para dejar por fuera del título a sus mujeres, indicando que
ellos adquirieron sus derechos sobre el predio por donación (caso
bastante frecuente) o por compra realizada antes de iniciar la unión
marital de hecho con su actual compañera.
La inclusión de acciones favorables a los derechos de las mujeres dentro
de la ruta de formalización (guía de procedimiento del programa) no es
tan contundente frente al reto de reconocer derechos de las mujeres,
solo plantea dos tipos de medidas: el que la solicitud y el título sea
otorgado a los dos integrantes de la pareja ( esto se aprecia en el
formulario de solicitud y en la citada ley 1561 de 2012, con las
dificultades que se indicaron) y la orientación a que en las jornadas en
las que se reciben solicitudes y otras actividades de concurrencia
numerosa dentro del programa, se atienda de manera prioritaria a
mujeres y personas mayores. Dentro de las jornadas de socialización
del programa a la comunidad y autoridades locales, “se anunciará en
forma explícita la prioridad que da el Programa a las mujeres, y adultos
mayores y la forma en que se aplicarán mecanismos especiales para
estimular la participación de estos grupos poblacionales en el Programa
(reuniones dedicadas, atención preferencial en la recepción de
documentos, etc.). El Programa diseñará piezas de comunicación
específicas para estos grupos, las cuales deben ser aplicadas de manera
extensiva” (punto 3.3)
En la aplicación de la ruta en las veredas del Cauca se aprecia el interés
por establecer mesas de atención especial para mujeres y adultos
mayores en las jornadas de recibo de documentos, y en los reportes
mensuales de actividades se incluyen datos desagregados por sexo, de
participantes en jornadas de socialización y recepción. Esto último
permite avanzar en el cumplimiento de una de las exigencias de la ley
731 de 2002 al respecto y de las debilidades expresadas en los informes
citados sobre derechos de las mujeres rurales (Dejusticia y PNUD-
INDH8) en cuanto a registros estadísticos.
Pero es necesario advertir que no se han diseñado otras estrategias para
promover la participación de las mujeres, como las reuniones dedicadas
o las piezas de comunicación específicas dirigidas a ellas.
Una revisión general de información sobre actividades del programa en
el municipio de Timbío en el Cauca indica que, de 308 personas que
entre septiembre y octubre de 2012 participaron en jornadas de
comunicación del programa a la comunidad, 131 (43%) fueron mujeres
y 177 (57%) hombres, y luego, de 311 personas que presentaron
solicitudes de formalización en 4 veredas de Timbío, 140 (45%) son
mujeres y 171 (55%) son hombres.
Una lectura desprevenida de estos guarismos indica que ha sido
relativamente efectiva la convocatoria a las mujeres y algo mejor su
participación como solicitantes de apoyo para la formalización de la
propiedad rural.
En las mismas 4 veredas del municipio de Timbio, de 309 solicitantes,
156 (el 50%) se registraron como casados (26%) o en unión libre
(24%) y de estos, 143 (92% de los 156) reportaron información sobre
su compañera(o) permanente en el formulario de solicitud. Es decir, 13
8 “En Colombia es difícil acceder a datos desagregados por sexo que permitan establecer con claridad, entre
otros temas, la titularidad de predios. En los incompletos, escasos y desactualizados registros oficiales de
propiedad, por ejemplo, es imposible desagregar por sexo el porcentaje de propietarias, poseedoras,
ocupantes o tenedoras de predios. Tampoco es posible identificar la extensión de tierras que poseen mujeres
y hombres. Esta falta de información resulta en un evidente incumplimiento de la obligación establecida en
el artículo 30 de la Ley 731 de 2002, Ley de Mujer Rural, sobre ampliación y actualización de registros
estadísticos”. (INDH 2011, 138)
solicitantes (8% de los 156) no dieron información sobre su cónyuge o
compañera(o) permanente.
Es importante advertir que de los 309 solicitantes, 108 (el 35%) indicó
que su estado civil es soltero(a). Es posible que a pesar de que la
solicitud se presenta bajo la gravedad del juramento, algún porcentaje
de estos no haya dicho la verdad sobre su estado civil, ocultando la
existencia de su compañera(o) permanente.
Los datos presentados permiten llamar la atención del programa de
formalización de la propiedad rural en el sentido de que la revisión,
clasificación de solicitudes y elaboración de los conceptos jurídicos
preliminares que, dentro de la ruta o procedimiento, siguen al recibo de
los formularios presentados por los campesinos deberían, ya desde este
momento, ocuparse de revisar y analizar la información de los
formularios y documentos presentados que tienen relación con los
derechos de las mujeres, planteando acciones necesarias de
acompañamiento a ellas, que les permitan cumplir requisitos legales
como los presentados (situaciones problemáticas o trámites difíciles de
cumplir) y no limitarse a la clasificación jurídica general, sin
diferenciación entre hombres y mujeres, de las solicitudes y la
elaboración de un concepto jurídico preliminar que indica la ruta a seguir
en cada solicitud analizada sin ocuparse de manera particular de la
situación de la mujer en cada caso, en especial cuando ella es la
compañera permanente del solicitante o una madre, abuela, hija o
hermana, dentro de una comunidad familiar que pretende la
formalización de su predio.
El programa debería además adoptar algunas de las normas de la Ley
731 de 2002 que favorecen a las mujeres rurales, por ejemplo prioridad
en la atención en todo el proceso a mujeres cabeza de hogar, como se
ha reseñado. Las reuniones especiales con las mujeres, las piezas
comunicativas particulares o las mesas de atención prioritaria en las
jornadas de recepción de solicitudes de formalización, no serán
suficientes.
5. Conclusiones.
La comparación de los documentos y procesos de aplicación
metodológica del programa de formalización de la propiedad rural, del
Ministerio de Agricultura y desarrollo rural, a la luz de conceptos y
elementos del enfoque ASD-CP, ha ofrecido una aproximación crítica al
procedimiento previsto y a la ejecución inicial de actividades dentro de
tal política pública en el departamento del Cauca.
El trabajo permitió señalar situaciones problemáticas o limitaciones en el
diseño y la aplicación del programa institucional y avanzó en
sugerencias de ajuste, en asuntos cruciales desde ASD-CP como la,
hasta ahora, limitada participación de las familias campesinas y sus
organizaciones, el sesgo centralista identificado, el poco desarrollo de
las previsiones sobre derechos de las mujeres, el descoordinado
abordaje de conflictos por tierras y territorios en contextos multiétnicos
y de diversidad cultural como los del Cauca, los obstáculos que ofrece la
intención de estandarizar una ruta única para todo el país. Ante
semejantes desafíos, el enfoque ASD-CP aporta reflexiones y prácticas
que valoran el análisis de contextos, el dialogo de saberes, la
participación y la conversa efectiva, el enfoque de derechos, la
transformación de conflictos.
La reciente iniciación con buena acogida general por los ciudadanos de
un proceso de paz entre el gobierno y la guerrilla de las Farc ha hecho
que vuelvan a la palestra los conceptos de construcción de paz,
negociación, diálogos y es necesario dar un paso más hacia la
transformación de conflictos. La inclusión del tema de acceso a tierras y
formalización de la propiedad rural en la agenda del “Acuerdo general
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera” puede producir modificaciones en la implementación y abre
oportunidades para brindar respuestas de fondo y contundentes a las
prevenciones y desconfianza sobre los propósitos finales del programa
de formalización de la propiedad rural. Existe hoy gran atención
política y mediática a la restitución de tierras como parte del proceso de
atención a víctimas del conflicto armado colombiano, pero la
formalización de la propiedad rural de campesinos no víctimas directas
del conflicto, ganará atención en la agenda pública en los próximos
años.
La ejecución del programa gubernamental aun puede contribuir a la
realización de los derechos de mujeres rurales, que como se ha visto
están en la peor condición de discriminación y dificultad. Aportaría
además al refuerzo de conectores o capacidades locales de paz en
comunidades campesinas a través del encuentro colectivo en las
jornadas de comunicación del programa a la comunidad y de recibo de
solicitudes, promoviendo valores como la solidaridad, la hospitalidad, la
generosidad. Pero es en el trámite y transformación de los eventuales
conflictos interétnicos en donde se pueden validar procesos
participativos y dialogantes desde las comunidades locales, sin imponer
“soluciones” descontextualizadas desde la institucionalidad.
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