Fiscalización de Hidrocarburos Liquidos en Colombia- Etapa de Explotación y Producción.pdf

Direccin de Estudios Sectoriales

86113-059-05

LA FISCALIZACIN DE HIDROCARBUROS LQUIDOS EN COLOMBIA

ETAPAS DE EXPLOTACIN Y PRODUCCIN

Elaboraron: [Carlos Eduardo Espinosa Velsquez, Aureliano Serna Valencia] Fecha: [12/12/2012]

Ubicacin final: [scmin102] Revisin # 1: [Miguel Pinzn Salcedo]

Fecha de la revisin: [14/12/2012] Revisin # 2: [Carlos Espinosa Velsquez]

Fecha de la revisin: [20/12/2012] Revisin # 3: [Jos Antonio Covo Torres]

Fecha de la revisin: [08/02/2013]

TABLA DE CONTENIDO 1 Introduccin ..................................................................................................... 3

2 Marco Conceptual ............................................................................................ 4

3 Marco Legal ..................................................................................................... 7

4 Marco Operativo ............................................................................................ 11

4.1 La fiscalizacin: componente clave en el clculo de las regalas .............. 14

4.2 Fiscalizacin de tanques de almacenamiento en CPF ............................... 16

4.3 Fiscalizacin en cluster de produccin. .................................................... 19

4.4 Fiscalizacin en oleoducto. ...................................................................... 20

4.5 Fiscalizacin en cargaderos de CPF ......................................................... 22

4.6 Fiscalizacin en bateras de produccin ................................................... 23

4.7 Fiscalizacin en puertos de exportacin ................................................... 24


4.8 El sistema de produccin y transporte de hidrocarburos como sistema

cerrado 25

5 Informes Saybolt (2009) ................................................................................. 26

6 Experiencia de Fiscalizacin en Otros Pases .................................................. 28

6.1 Argentina ................................................................................................ 28

6.2 Bolivia .................................................................................................... 29

6.3 Ecuador ................................................................................................... 31

6.4 Guatemala ............................................................................................... 32

6.5 Nicaragua ................................................................................................ 33

6.6 Per......................................................................................................... 34

6.7 Estados Unidos ........................................................................................ 35

7 Anlisis del Sistema de Fiscalizacin de hidrocarburos en Colombia .............. 36

8 Conclusiones .................................................................................................. 39

9 Recomendaciones ........................................................................................... 40


LA FISCALIZACIN DE HIDROCARBUROS LQUIDOS EN ETAPA DE

EXPLOTACIN Y PRODUCCIN EN COLOMBIA

1 INTRODUCCIN

En la normatividad colombiana no exista ninguna definicin de fiscalizacin hasta

la expedicin del Decreto 4923 del 26 de diciembre de 2011, que reglamenta el Sistema

General de Regalas. Sin embargo, el Ministerio de Minas y Energa, a travs de la Divisin

de Fiscalizacin de Hidrocarburos ha ejercido esta funcin, reglamentada por la Ley 1 de

1984, y la ha conservado pese a las mltiples reestructuraciones que ha sufrido esa entidad

en los ltimos aos, con la nica excepcin que la realiza de manera conjunta con Ecopetrol

en los contratos de asociacin de acuerdo con el Decreto 1895 de 1973.

El procedimiento de fiscalizacin es de gran importancia, pues es a travs de este

instrumento que el Estado puede garantizar que los volmenes de hidrocarburos reportados

para comercializacin se ajusten realmente a los volmenes producidos; los cuales son

tomados como base para efectos de calcular la participacin del Estado bien sea como

asociado a travs de Ecopetrol, o para la liquidacin y pago de regalas. Sobre este ltimo

punto, son frecuentes los cuestionamientos de diferentes actores que consideran que el

sistema actual, que se basa en la autoliquidacin de los productores, no ofrece las garantas

necesarias sobre la veracidad y confiabilidad de la informacin.

En este orden de ideas, este documento pretende analizar el procedimiento de

fiscalizacin con miras a definir si realmente el procedimiento actual presenta fallas

estructurales que ameriten un cambio de tal naturaleza, o si es susceptible de acciones de

mejoramiento que aumenten la confiabilidad del mismo, as como si se puede identificar y

determinar la existencia de un Sistema de Fiscalizacin de Hidrocarburos, y dar cuenta de

su eficiencia, o si por lo contrario no existe y su creacin se justifica con base en el anlisis

realizado.

Se pretende realizar un anlisis de las bases normativas y tcnicas en que se

fundamentan los procesos de fiscalizacin en la explotacin de hidrocarburos en Colombia,


y de las utilizadas internacionalmente, con el fin de identificar posibles fuentes de error en

la medicin, registro y reporte, o determinar oportunidades de mejora en el proceso que

adelanta el Ministerio de Minas y Energa.

Con tal fin, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la

Contralora General de la Repblica, a travs de la Contralora Delegada para el Sector

Minas y Energa, desplaz un grupo interdisciplinario de profesionales que visitaron varios

campos petroleros en diferentes regiones del pas: Casanare, Meta, Tolima, Huila y las

instalaciones portuarias para exportacin de crudo ubicadas en Tol y Coveas, y as

establecer las prcticas comunes asociados a la fiscalizacin. . La seleccin de los campos

petroleros se realiz mediante muestreo al azar, y la visita tuvo como objetivo analizar el

proceso de fiscalizacin de produccin de hidrocarburos que realiza el Ministerio de Minas

y Energa. En algunos campos del pas, como complemento a la revisin documental que

sirve de base para el presente estudio.

En la visita de campo se evidenci que la produccin de hidrocarburos de cada pozo es

reportada al Ministerio de Minas y Energa por el respectivo operador, Ecopetrol en

algunos casos o por una compaa multinacional asociada en otros, o incluso, por una

compaa ajena a la asociacin y contratada para este fin. Este reporte es compartido por el

Ministerio de Minas y Energa y Ecopetrol.

2 MARCO CONCEPTUAL

La fiscalizacin de hidrocarburos consiste en velar por la correcta y adecuada

exploracin y explotacin de los yacimientos de hidrocarburos para asegurar que estas

actividades se realicen en forma tcnica y econmica y se asegure la utilizacin y

aprovechamiento de los recursos en forma racional e integral, tomar las medidas tcnicas y

econmicas indispensables para la conservacin de los yacimientos de hidrocarburos de

propiedad nacional o particular, estudiar y aprobar desde el punto de vista tcnico los

planes de explotacin de hidrocarburos, segn la tasa eficiente mxima de explotacin y

criterios de conservacin de yacimientos y quiz la funcin ms importante, y en la que se

centra este estudio, consiste en la medicin de los volmenes de hidrocarburos


efectivamente producidos en un campo petrolero. Esta labor representa ciertos desafos

tcnicos porque no todo lo que se produce en un campo es petrleo, no todo el petrleo se

comercializa y no siempre la produccin corresponde a la actividad de explotacin.

Respecto a este ltimo punto se aclara que para delimitar mejor el tema no se considerarn

en este trabajo las producciones de gas, que tienen otro tipo de fiscalizacin y que siempre

se har referencia a producciones de hidrocarburos lquidos en contratos que se encuentren

en etapa de explotacin1, que corresponden al tipo de campos petroleros que se visitaron

para la elaboracin de este estudio.

Como se considera que existe confusin entre pozo y campo y sobre dnde se debe

realizar la fiscalizacin del volumen de produccin, vale la pena aclarar estos conceptos.

Cuando se habla de pozo, se est describiendo el lugar fsico por donde se produce el

hidrocarburo, es decir, hace alusin al sito en que se realiz la perforacin en el subsuelo

con este fin. Un campo, por otra parte, es la proyeccin en superficie del lugar en el

subsuelo en donde se encuentra almacenado el hidrocarburo (yacimiento) y es explotado,

generalmente, mediante un conjunto de pozos perforados para producir el hidrocarburo que

se encuentra en el yacimiento.

La anterior distincin es importante, porque, por ejemplo, en la legislacin sobre

regalas se establece que las mismas se pagan en boca de pozo; sin embargo la verdadera

medicin de lo que produce un pozo se obtiene indirectamente a travs de la produccin

total del campo y la fiscalizacin del crudo se hace, no en los pozos, sino en los tanques de

almacenamiento que debe tener el campo y en los cuales el petrleo ya est libre de

impurezas. Si se hiciera la fiscalizacin en boca de pozo, se obtendra una lectura errnea

por el simple hecho de que el petrleo, recin salido del pozo, contiene agua y otros

contaminantes (BSW2) y es por esto que no todos los lquidos producidos son petrleo. Es

importante eliminar o retirar este BSW para poder fiscalizar correctamente y luego vender

el crudo; entonces es en los tanques de almacenamiento, donde se tiene realmente el

1 Es decir, en campos cuya comercialidad ya se ha declarado. Se recomienda realizar este mismo trabajo para campos en etapa de exploracin, pues muchos de estos tienen produccin de petrleo pero por no estar declarado como comercial, la legislacin cambia y requiere un anlisis diferente. 2 BSW: Basic Sediment and Water. Sedimentos y Agua. Los sedimentos son restos de roca, arenas, limos ya arcillas arrastradas por el hidrocarburo que sale del pozo.


petrleo en condiciones de venta y donde se debe realizar la medicin de los volmenes de

petrleo producido.

Por otra parte, cuando se afirma que no todo el petrleo que se produce se comercializa,

es porque se deben tener en cuenta ciertas prdidas que ocurren durante el proceso de

tratamiento del crudo y adems porque tambin las compaas tienen la opcin de alimentar

plantas generadoras con parte del crudo explotado para desarrollar la operacin del campo

y hacer funcionar los equipos, y este crudo si bien es medido, no hace parte del ciclo de

generacin de regalas pues es considerado necesario en las labores propias de la

explotacin y por lo tanto est exento de pagos y es lo que en la industria se denomina

autoconsumos. Por supuesto el descuento de autoconsumos se debe definir dentro de

ciertos lmites establecidos por un anlisis tcnico.

Finalmente, est el tema de calidad de la produccin, la cual tiene que ver con la amplia

gama de petrleos que se pueden producir, en virtud de su densidad y composicin, y las

caractersticas de dicha produccin, que varan de un lugar a otro, o por los mismos

procesos de produccin, que es necesario hacer correcciones que posibiliten estandarizar el

proceso de medicin, que sern explicadas ms adelante.

La fiscalizacin de hidrocarburos est justificada, adems, por el valor de la regala

que corresponde al Estado3, valor que depende de 5 factores: volumen de produccin,

porcentaje de regala, porcentaje asignado al Estado, precio base para el clculo de regala y

tasa representativa del mercado.

De estos factores, el porcentaje asignado al Estado y el porcentaje de regala estn

establecidos taxativamente en la Ley; la tasa representativa del mercado, la establece el

Banco de la Repblica; el volumen de produccin es resultado de la fiscalizacin y es

reportado por los productores y consolidado por el Ministerio de Minas y Energa y el

precio base de liquidacin es calculado por el Ministerio de Minas y Energa.

Por todo lo anterior, son la revisin del procedimiento de medicin del volumen de

produccin y el clculo del precio base, los dos factores que revisten mayor complejidad e

importancia a la hora de evaluar el proceso de liquidacin de las regalas petroleras.

3 El nuevo esquema de regalas establece que una parte de la produccin corresponde al ente territorial y otra alimenta el Sistema General de Regalas.


3 MARCO LEGAL

La funcin de ejercer la fiscalizacin de hidrocarburos se remonta al artculo 33 de

la Ley 1 de 1984, (derogado por el Artculo 68 del Decreto 2119 de 19924) que cre la

Divisin de Fiscalizacin de Hidrocarburos en el Ministerio de Minas y Energa, la cual

tena las siguientes funciones:

a) Ejercer directamente o por intermedio de los inspectores de hidrocarburos,

la fiscalizacin y vigilancia de la industria en sus diferentes ramas a fin de asegurar

el cumplimiento de las obligaciones a su cargo de los exploradores y explotadores;

b) Controlar las ventas de Hidrocarburos para el procesamiento en el pas y

preparar las liquidaciones en moneda extranjera que deban ser autorizadas para el

pago de las compras respectivas de acuerdo con las disposiciones que rigen la

materia;

c) Preparar las liquidaciones de cnones superficiarios, participaciones y

beneficios, impuestos de transporte por oleoductos y gasoductos y comprobar el pago

oportuno de los mismos;

d) Preparar los conceptos referentes a las solicitudes de exencin de derechos

de aduana de los equipos de perforacin, oleoductos, gasoductos y refineras y

supervisar la destinacin de los elementos as importados;

e) Elaborar los proyectos de reglamentos sobre mantenimiento y conservacin

de instalaciones y equipos de los campos de explotacin y velar por su cumplimiento;

f) Llevar el registro de los contratos de servicios inherentes a la exploracin y

explotacin de hidrocarburos y revisar las nminas de las compaas dedicadas a la

industria del petrleo, para los efectos legales respectivos.

Despus de la Ley 1 de 1984, desapareci la funcin de fiscalizacin como actividad

especfica del Ministerio de Minas y Energa, sin embargo, el Decreto 070 de 2001,

contempla las siguientes funciones para la Direccin de Hidrocarburos del Ministerio de

Minas y Energa, que corresponden con actividades de fiscalizacin:

4 El Decreto 2119 de 1992, fue derogado a su vez por el Decreto 1141 de 1999, derogado a su vez por el Decreto 070 de 2001.


()

8. Velar por la correcta y adecuada exploracin y explotacin de los

yacimientos de hidrocarburos para asegurar que estas actividades se realicen en

forma tcnica y econmica y se asegure la utilizacin y aprovechamiento de los

recursos en forma racional e integral.

9. Tomar las medidas tcnicas y econmicas indispensables para la

conservacin de los yacimientos de hidrocarburos de propiedad nacional o

particular.

()

13. Estudiar y aprobar desde el punto de vista tcnico los planes de explotacin

de hidrocarburos, segn la tasa eficiente mxima de explotacin y criterios de

conservacin de yacimientos.

Para el mismo Ministerio, la fiscalizacin se relaciona directamente con la medicin

esttica y dinmica de hidrocarburos5. Esta funcin, como ya se mencion, siempre ha

estado en cabeza del Ministerio de Minas y Energa a pesar de las reestructuraciones que ha

tenido la entidad en los ltimos aos. En los casos de los contratos de asociacin, la

vigilancia y control se realiza conjuntamente entre el Ministerio de Minas y Energa

(Decreto 1895 de 1973) y Ecopetrol. En los contratos de concesin, el control y la

vigilancia de la produccin de los pozos que se reporta para la liquidacin de las regalas

recae nica y exclusivamente sobre el Ministerio de Minas y Energa, el cual la realiza a

travs de sus ingenieros de campo.

Para lograr cumplir con las labores de seguimiento y control, el Ministerio de Minas

y Energa cuenta con 11 Zonas en el territorio colombiano as:

Zona 01 - Tib - Catatumbo

Zona 03 - Valle Inferior del Magdalena (VIM)

Zona 04 - Departamento de Arauca

Zona 05 - Departamento de Santander

Zona 07 - Departamento de Casanare

5 MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA. Funciones Direccin de Hidrocarburos. Presentacin Contralora General de la Repblica. Abril 15 de 2010.


Zona 08 - Campos Cusiana, Cupiagua y Florea.

Zona 09 - Departamento del Meta

Zona 10 - Valle Medio del Magdalena (VMM)

Zona 11 - Departamento del Huila

Zona 12 - Departamento del Tolima

Zona 13 - Departamento Putumayo

Los volmenes de produccin de crudo y gas natural de cada campo son reportados

diariamente por los correspondientes ingenieros de zona de cada operador, tanto a la

Direccin General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energa (en el cuadro 4 y la

forma 30), como a sus asociados, y casas matrices cuando los hay.

La determinacin del volumen de hidrocarburos producido en cada campo corresponde a

la sumatoria de la produccin de cada uno de los pozos que lo conforman, y es realizada

por cada una de las empresas explotadoras, bajo la vigilancia y control del Ministerio de

Minas y Energa (Decreto 1895 de 1973) y de Ecopetrol, en los casos en que esta empresa

tiene participacin en la produccin.

El Decreto 1895 de 1973, en su artculo 83 estableci que en los primeros 15 das de

cada mes, todos los explotadores de hidrocarburos deben enviar al Ministerio de Minas y

Energa la informacin sobre las operaciones realizadas el mes anterior; entre dicha

informacin se encuentra el formulario No 9-CR y 17, que hace referencia al Informe

Mensual de Produccin de los pozos de petrleo y gas respectivamente. Igualmente, en el

artculo 102, se estableci la presentacin anual del Informe de Ingeniera, el cual contiene

informacin para realizar proyecciones de explotacin y establecer los volmenes aptos de

produccin en cada uno de los casos. En la prctica, el reporte de produccin de cada pozo

se hace en forma diaria al funcionario del Ministerio de Minas y Energa encargado del rea

en donde se localiza el pozo.

En los casos de los contratos de concesin, el control y la vigilancia de la produccin

de los pozos que se reporta para la liquidacin de las regalas recae nica y exclusivamente

sobre el Ministerio de Minas y Energa, el cual la realiza con los mencionados ingenieros

de campo. Con la abolicin de los contratos de concesin para la explotacin de


hidrocarburos en 1974, en los nuevos contratos de asociacin se establecieron controles a la

produccin por parte de Ecopetrol y el Ministerio de Minas y Energa.

A su vez, el Decreto 4923 del 26 de diciembre de 2011, que reglamenta el Sistema

General de Regalas, incluy la siguiente definicin de fiscalizacin:

ARTCULO 13. Fiscalizacin. Se entiende por fiscalizacin el conjunto de

actividades y procedimientos que se llevan a cabo para garantizar el cumplimiento

de las normas y de los contratos de exploracin y explotacin de recursos naturales

no renovables, la determinacin efectiva de los volmenes de produccin y la

aplicacin de las mejores prcticas de exploracin y produccin, teniendo en cuenta

los aspectos tcnicos, operativos y ambientales, como base determinante para la

adecuada determinacin y recaudo de regalas y compensaciones y el

funcionamiento del Sistema General de Regalas

()

El Gobierno nacional definir los criterios y procedimientos que permitan

desarrollar la exploracin y explotacin de recursos naturales no renovables tcnica,

econmica y ambientalmente eficiente, as como los aspectos tcnicos, tecnolgicos,

operativos y administrativos para ejercer la labor de fiscalizacin. Para la

tercerizacin de la fiscalizacin, conforme lo determine el reglamento, se tendr en

cuenta entre otros, la experiencia en metrologa en el sector de minerales e

hidrocarburos, idoneidad en labores de auditora, interventora tcnica,

administrativa y financiera o revisora fiscal y solvencia econmica.

El porcentaje destinado a la fiscalizacin de la exploracin y explotacin de

los yacimientos, y al conocimiento y cartografa geolgica del subsuelo, ser

administrado en la forma sealada por el Ministerio de Minas y Energa,

directamente, o a travs de las entidades que ste designe.

Pargrafo Primero. La seleccin objetiva de los particulares para desarrollar

la fiscalizacin, deber observar las normas de contratacin pblica, sobre

conflictos de intereses, inhabilidades e incompatibilidades vigentes, no solo frente a

las entidades contratantes sino a las empresas sobre las cuales recaer dicha

fiscalizacin.


Pargrafo Segundo. La DIAN podr celebrar convenios interadministrativos de

cooperacin y asistencia tcnica con las entidades del orden nacional que ejerzan la

labor de fiscalizacin de la exploracin y explotacin de recursos naturales no

renovables.

Pargrafo Tercero. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades y fiscalizacin

que ejercen las autoridades ambientales competentes de acuerdo con la normativa

vigente.

4 MARCO OPERATIVO

En Colombia, la produccin de hidrocarburos de cada pozo petrolero es reportada al

Ministerio de Minas y Energa por el respectivo operador, Ecopetrol en algunos casos o una

compaa multinacional asociada en otros, o incluso, una compaa ajena a la asociacin y

contratada para este fin. Este reporte es compartido por el Ministerio de Minas y Energa y

Ecopetrol.

Se puede decir que el proceso de medicin de los hidrocarburos es un proceso

estandarizado en la industria petrolera, pues antes que ser un requisito para el clculo de

regalas o para efectos impositivos, saber cunto hidrocarburo se produjo es el corazn del

negocio petrolero. Es por eso que sin importar qu compaa opere o en dnde se

encuentre, los procedimientos de medicin tienden a ser iguales, adems muchos de estos

(o partes del proceso) se encuentran plasmados en normas tcnicas aceptadas en la

industria, pues la estandarizacin de procedimientos es un requisito para poder acceder a

los mercados.

La operacin normal de un campo y de una facilidad de proceso (CPF)6 se puede

visualizar en la Error! No se encuentra el origen de la referencia.. Para simplificar, lo

que se requiere en un CPF es eliminar o retirar el agua y otros elementos (BSW) del

petrleo para poderlo comercializar. Existe una gran variedad en el contenido de BSW en el

petrleo de los campos colombianos, pero la tendencia es que ste sea alto; por ejemplo, los

6 CPF: Central Processing Facilities: Central de Procesamiento y Facilidades Instalaciones Centrales de Proceso Facilidad de Produccin.


pozos del campo Rubiales y los de Quifa producen petrleo con un BSW cercano al 92%,

es decir, de cada 100 barriles de fluido que salen de un pozo individual, en promedio, 92

sern de agua y solo 8 sern de petrleo. Para retirar este BSW y llevarlo a condiciones de

entrega (por norma BSW = 0.5%) el petrleo pasa por varios tratamientos as (cada nmero

se corresponde con un proceso de la Error! No se encuentra el origen de la referencia.).

Figura 1. Esquema de Operacin de un campo petrolero.

Fuente: CGR con datos de campo.

(1) Por medio de la presin natural del yacimiento, inyeccin de agua o con mtodos de bombeo en el fondo del pozo, los fluidos son llevados a la superficie y mediante una tubera llevados a un Manifold. Un arreglo consistente en varios pozos que se unen a un nico Manifold se le conoce como Cluster.

(2) El Manifold es un sistema de vlvulas y tubera que permite unir la produccin de varios pozos cercanos y enviarla por una tubera ms amplia (llamada Troncal) hasta el CPF. El Manifold tambin permite aislar la produccin de un solo pozo para analizar qu fluidos estn saliendo de ste y determinar la produccin individual de cada pozo.

(3) Cada Troncal recibe la produccin de varios Clusters que van uniendo su produccin a la ms cercana a estos. Los Clusters que an no tienen unin con las Troncales se denominan Cluster Satlite, en estos casos, la produccin se transporta por carro-tanque hasta el CPF.

(4) Si la produccin es alta pueden existir varias CPF. Las troncales terminan en un Manifold de CPF, que es el mismo sistema descrito en el punto (2), pero de mayor capacidad para poder manejar los volmenes agregados que llegan. Hasta ac, no ha existido ningn tipo de tratamiento y por lo tanto se recibe produccin con el BSW original, que para efecto ilustrativo ac se defini en 92%. El Manifold de CPF es el punto de entrada de los fluidos al sistema de tratamiento.


(5) Del Manifold de CPF se enva la produccin al FWKO7 que es un tanque donde, por diferencia de densidades, se separa la mayor cantidad de agua libre posible haciendo chocar la corriente con una barrera que rompe gran parte de la mezcla de agua y aceite. Del FWKO el petrleo sale con un menor BSW (en el ejemplo con 36%) y en caso de gas asociado se recupera gran parte de este.

(6) Seguidamente se pasa al Skim Tank, cuya funcin es seguir retirando agua de la produccin. A este tanque tambin se le denomina de cabeza porque proporciona energa hidrulica para que el petrleo transite por el resto de las facilidades. De este proceso el BSW disminuye (para el ejemplo entre 12% y el 18%). El agua que queda en el petrleo est tan dispersa que no funciona el mecanismo de diferencial de densidades para separarla.

(7) A continuacin, el petrleo pasa por los intercambiadores de calor, cuya funcin es aumentar la temperatura del crudo (que se ha venido enfriando en el proceso) para aumentar la eficiencia de separacin en los Tratadores (que pueden ser trmicos, electroestticos o una combinacin de estos).

(8) En los Tratadores ocurre un mecanismo de coalescencia en el cual las gotas de agua que no se pueden separar por ser muy pequeas, se van uniendo entre si hasta alcanzar un tamao tal que vuelven a funcionar el mecanismo de diferencial de densidades. El BSW a la salida de los tratadores llega a ser bastante bajo (entre 1% y 1.4% para el ejemplo).

(9) Finalmente se enva el crudo de los Tratadores a los Tanques de Almacenamiento, donde es retenido durante un tiempo para permitir que el agua aglomerada en los Tratadores se decante y el crudo quede finalmente con un BSW de entrega de 0.5% que es el que se exige normalmente en oleoductos.

(10) Toda el agua que sale de cada uno de los procesos se enva a un sistema de tratamiento de agua; en dicho tratamiento se lleva a condiciones de reinyeccin o de vertimiento segn sea su destino y autorizacin. An en esta etapa alcanza a tenerse aceite entre los residuos del tratamiento de agua, as que este petrleo puede recircularse hasta el Manifold de CPF para que entre nuevamente al sistema de tratamiento y pueda ser aprovechado.

No todos los campos en Colombia tienen todo este esquema bsico, algunos tienen

facilidades adicionales para el aprovechamiento del gas; otros carecen de algunos procesos

intermedios porque el crudo sale bastante limpio y requiere mnimos tratamientos, pero en

general el esquema presentado es relacionable con todos.

Normalmente hay 3 tanques de almacenamiento por cada CPF, cuyo volumen

depende de la produccin neta del campo. Son varios para tener uno dnde recibir el

petrleo tratado; otro ya lleno con petrleo que est en reposo para permitir que el agua

residual se decante y el tercero que se utiliza para los despachos, bien sea al oleoducto o a

los carro-tanques y es en estos tanques dnde se hace la fiscalizacin.

Con base en la descripcin del proceso de produccin, la revisin normativa y tcnica

y las observaciones directas en las visitas de campo, se pasa ahora a describir los diferentes

7 FWKO: Free Water Knock Out. Rompedor de Agua Libre. El agua libre es aquella no mezclada en emulsin con petrleo.


puntos en los que se podra hacer la fiscalizacin y a asignar el valor del riesgo de hurto y

evasin en cada uno de los puntos.

4.1 La fiscalizacin: componente clave en el clculo de las regalas

Como se mencionaba anteriormente, la fiscalizacin de hidrocarburos tiene como fin,

entre otros, la determinacin de ciertas variables involucradas en el proceso de liquidacin

de regalas que recibe el Estado por la explotacin de este recurso natural no renovable;

para el caso de este trabajo, las regalas generadas por la explotacin de los hidrocarburos y

el cabotaje de crudos, es realizado por la Direccin General de Hidrocarburos del

Ministerio de Minas y Energa de acuerdo con lo estipulado en el numeral 24 del Artculo

12 del decreto 070 de 2001 y consiste esencialmente, como ya se mencion, en aplicar una

ecuacin que cuenta con 5 factores (ver Figura 2).

A continuacin se presenta una breve descripcin de cuatro de estos parmetros, pues

se considera que sobre la tasa de cambio promedio no se requiere mayor disertacin.

Volumen de Produccin: Es la produccin dada en barriles por da de petrleo y que

corresponde al promedio mensual diario que produce un campo conformado por N cantidad

de pozos, la cual es reportada a la Direccin General de Hidrocarburos del Ministerio de

Minas y Energa, mediante el Formulario 9CR (Decreto 1895/73) o mediante el Informe

Mensual de Produccin. Es este volumen el que se busca determinar mediante la

funcin de fiscalizacin.

Porcentaje de Regalas: La regala en Colombia se establece como un porcentaje del

producto bruto de la produccin de la empresa explotadora del recurso natural, la cual

puede pagarse en especie o en dinero. Este porcentaje es variable, del 20%, o del 5% al

25% o del 8% al 25% segn se liquide con base en la Ley 141, Leyes 508 o 619, o Ley 756

respectivamente.


Figura 2. Variables involucradas con la liquidacin de regalas.

Fuente: Ministerio de Minas y Energa.

Precio Base para la Liquidacin de Regalas: Desde 1989, la regala se calcula

como un porcentaje del producto bruto, pero se estableci un precio base del hidrocarburo

para el pago de regalas, el cual es fijado por el Ministerio de Minas y Energa con una

metodologa que busca establecer un solo precio de referencia con base en el promedio de

precios de realizacin de los diferentes crudos que se producen en el pas, al que se

descuenta, para cada campo, el costo del transporte hasta el punto de realizacin, bien sea

refinera o puerto de exportacin.

Como se observa hasta aqu, el valor de la regala asignada al Estado, o a un ente

territorial, depende de 5 factores de los cuales el porcentaje asignado al ente territorial y el

porcentaje de regala estn establecidos taxativamente en la Ley; la tasa representativa del

mercado la establece el Banco de la Repblica; el volumen de produccin es reportado por

los productores y consolidado por el Ministerio de Minas y Energa y el precio base de

liquidacin es calculado por el Ministerio de Minas y Energa.

El proceso de liquidacin de regalas consiste entonces en verificar el cumplimiento

de los cinco parmetros mencionados, entre los que la revisin al procedimiento de

medicin del volumen de produccin (fiscalizacin) y el clculo del precio son los que

revisten mayor complejidad. El precio, por la complejidad del clculo y el volumen de

produccin por la imposibilidad de los entes territoriales o del Ministerio de Minas y

Energa para verificar en tiempo real y de manera presencial la produccin reportada.


Sobre este ltimo parmetro se centrar este trabajo pues como ya se mencion, los

dems parmetros pueden ser verificados con un cotejo rpido de la disposicin legal y del

reporte producido por el Ministerio de Minas y Energa a cada ente territorial. El precio de

liquidacin por su naturaleza, se sale del alcance de este informe.

La revisin y anlisis realizado por la Contralora a la fiscalizacin de produccin de

hidrocarburos, en cada uno de los campos visitados, se realiz sobre seis puntos

considerados claves en el proceso: i) Tanques de Almacenamiento en CPF; ii) Cluster de

produccin; iii) Oleoductos; iv) Cargaderos de CPF; v) Bateras de produccin; vi) Puertos

de exportacin, tal y cmo se detalla a continuacin.

4.2 Fiscalizacin de tanques de almacenamiento en CPF

La produccin de hidrocarburos se mide, en la mayora de los campos, de forma

esttica, es decir, calculando el volumen de hidrocarburo almacenado en tanques especiales

de fiscalizacin, antes de ser enviado fuera de la facilidad de produccin, bien sea por

oleoducto o en carro-tanque. Esta produccin debe ser medida y reportada diariamente, y

siempre, antes de realizar cualquier movimiento de fluido. El hidrocarburo no slo es

medido sino que tambin debe ser caracterizado sobre su contenido de agua en disolucin,

su temperatura y su gravedad API.

En cada facilidad de produccin se dispone de un laboratorio en el cual reposan los

instrumentos necesarios para realizar las medidas mencionadas e instrumentos de

calibracin para los equipos de laboratorio. Durante la visita realizada a los campos

seleccionados, se pudo verificar que en la totalidad de ellos se cuenta con los instrumentos

de medicin mencionados, y que los equipos cuentan con los certificados de calibracin

vigentes. Slo en un caso se encontr que el certificado de calibracin venca el mismo da

de la visita.

Del proceso visto en la Figura 1 anteriormente descrito, debe quedar claro que no es

conveniente hacer la fiscalizacin del crudo ni a la salida de los pozos, ni en el Manifold ni

en las etapas de tratamiento de crudo por cuanto en todo este sistema el contenido de agua

distorsiona la medicin del volumen de crudo que se est produciendo realmente en el


campo. El dato ms eficaz ser el determinado en los tanques de almacenamiento, donde el

BSW es de 0.5%, valor que se considera dentro de especificaciones.

El proceso de fiscalizacin de produccin, como tal, consiste en medir la produccin

diaria neta de petrleo del campo, tal y como se describe en la Figura 3. Esta medicin se

realiza en cada Tanque de Almacenamiento y permite calcular el volumen de produccin

que lleg al respectivo CPF. Esta operacin se hace normalmente a las 12 de la noche todos

los das, hora en la cual se para la actividad en todas las facilidades para garantizar una

lectura sin distorsiones.

Para la medicin en tanque de almacenamiento (conocida como medicin esttica) se

verifica que las cintas de medicin que utiliza el personal encargado estn relacionadas con

sus nmeros de serie respectivos y que tambin el termmetro PET tenga su calibracin al

da; estos aspectos se verifican en la hoja de vida de cada instrumento, la cual debe

permanecer en el CPF.

Este procedimiento especfico fue revisado por la comisin de la Contralora General de

la Repblica, en donde se verific el procedimiento de toma de los datos de campo, como

temperatura, y altura del nivel de crudo en el tanque, con el que se calcula el volumen que

contiene este 8.

Igualmente, se revisaron las tablas de aforo del tanque, comprobando su calibracin y

que sta estuviera vigente, as como las hojas de vida de los instrumentos de medicin para

constatar que estuvieran en condiciones ptimas para la medicin. Se comprob tambin

que las Tablas impresas de Aforo fueran las mismas que usa el programa Excel para los

clculos correspondientes, y que el dato de la libreta fuera el mismo en la hoja de Excel,

para lo cual se cruz con el dato del ingeniero de la operadora y con el dato de Telemetra,

constatndose, durante las visitas, que siempre fuese el mismo.

8 Esto se hace con un clculo que relaciona la altura con el volumen, tal altura debe estar tambin calibrada en unas tablas que hay para el tanque especfico y que se conocen como Tablas de Aforo.


Figura 3. Mapa de Proceso del dato de produccin.

Tambin se asisti a la conciliacin que hace el personal de interventora con el

personal de la operadora, la cual consiste en la comunicacin de los resultados que arroja el

programa Excel correspondientes a los volmenes fiscalizados. Cuando no existen

diferencias, se aprueba el dato como real y cierto y se hace un Acta Oficial de

Fiscalizacin, firmada tanto por el Ingeniero de Produccin de la operadora como por el

Inspector de Hidrocarburos de la interventora9 en la cual consta los volmenes en cada

tanque, tanto los observados como los corregidos a condiciones estndar.

Este dato se consigna en el Acta de Fiscalizacin, y es el reporte que se pasa finalmente

a los interesados como Ministerio de Minas, Ecopetrol o la misma operadora. El dato

generado en el acto de fiscalizacin se registra en el Reporte de Produccin. Este Reporte

de Produccin se encarga adems, de contabilizar el crudo que se despacha a Oleoductos

(de acuerdo al reporte que se genera all); del despachado a carro-tanques (si los hay); del

entregado para consumo interno o autoconsumo (trmicas, calderas, etc.). Tambin

9 Ver: Artculo 13 del Decreto 4923 del 26 de diciembre de 2011 en el segundo captulo Marco Legal.


establece el clculo de la parte que le corresponde a Ecopetrol y a la operadora como

socios, y naturalmente como base para el clculo de la regala generada (en Barriles)10.

Segn el anlisis del proceso de medicin de hidrocarburos en campo, se establece que

el Riesgo11 de hurto es BAJO porque no se puede sacar crudo de cualquier parte sino de

ciertos puntos diseados por ingeniera (lo que disminuye la probabilidad de hurto), y en

cantidades muy pequeas pues son mecanismos diseados para muestreo (lo que disminuye

la severidad del hurto). A los tanques de almacenamiento no pueden acercarse vehculos sin

ser notados y sus vlvulas de entrega normalmente estn conectadas o a un oleoducto o a un

Cargadero. Como la fiscalizacin, o sea la medicin del volumen, se hace directamente en

estos tanques, se considera que es probable que all se puedan cometer errores u omisiones

en la medicin, sin embargo, el sistema de doble chequeo aunado a que hay controles en

transferencias de custodia hacen que el Riesgo de Evasin sea BAJO.

4.3 Fiscalizacin en cluster de produccin.

En un cluster de produccin no se hace fiscalizacin como tal; en este punto de la

instalacin se realizan pruebas a diario (o segn convenga) en las que se toman muestras de

crudo para analizar el BSW de cada pozo y as determinar el BSW total del campo, esto con

el fin de permitir a los ingenieros de optimizacin calcular diferentes variables que

intervienen en el proceso de separacin del crudo de las dems sustancias que lo

acompaan, como la cantidad de qumicos a utilizar en el mismo, y que tienen como

objetivo aumentar la eficiencia de la operacin del campo.

Las muestras que se toman se llevan al Laboratorio de Crudos ms cercano y de all,

las planillas generadas con los datos de inters (BSW, API12, Karl Fischer13 etc.) se

10 En resumen: durante las visitas de la Contralora se verific que los elementos de medicin estuvieran correctamente calibrados de acuerdo a los estndares de la industria, principalmente la cinta de medicin, la cinta patrn y el termmetro electrnico (PET) oficiales. Se detecta como debilidad que el interventor es pagado por la operadora, lo que en cierta forma le quita su total independencia en la toma del dato. Este debera ser pagado por el Ministerio de Minas o la ANH, que son los ms interesados en conocer, de manera independiente, la produccin fiscalizada. 11 Riesgo entendido como una funcin tanto de la probabilidad de que ocurra el hecho como de su severidad (en trminos econmicos en este caso). 12 La medida de Grados API es una medida de cunto pesa un producto de petrleo en relacin al agua. Si el producto de petrleo es ms liviano que el agua y flota sobre el agua, su grado API es mayor de 10. Los


alimentan en otra base de datos que eventualmente ser compilada tambin por Produccin

en su Reporte Diario.

En el departamento de ingeniera de optimizacin o quin haga sus veces en la

compaa operadora, se toma el dato de fiscalizacin de tanques y se recalcula y asigna

cunto est produciendo cada pozo individualmente, pues previamente con las pruebas de

pozos se tena el BSW individual y con la rata promedio de flujo de cada uno se estima por

prueba de pozo en el Manifold, o sea es un proceso que se hace en sentido inverso al flujo

de produccin.

El Riesgo de Hurto es BAJO, pues aunque el crudo en cluster puede estar lejos de la

vigilancia de la operadora (situacin que aumenta probabilidad de Hurto), las vlvulas

disponibles son muy reducidas para permitir extraer una cantidad significativa de crudo;

adems de que en este punto de la CPF, el crudo an no ha sido tratado, lo que constituye

un problema para cualquier ilegal (baja severidad en Hurto). El Riesgo de Evasin es

BAJO, porque la produccin hasta este punto es bruta, las pruebas de pozo dan cuenta de la

produccin promedio y el pago de Regalas en boca de pozo se har por clculo y no por

medicin constante en el pozo. Sin embargo, se detecta que si el pozo posee un bajo BSW,

es decir si se trata de un crudo relativamente limpio, aumentan el Riesgo de Hurto y

Evasin a un nivel MEDIO.

4.4 Fiscalizacin en oleoducto.

El transporte de crudo a travs de oleoductos constituye un negocio independiente de

los contratos petroleros de explotacin y por lo tanto tienen sus propios equipos y agentes

de fiscalizacin. El crudo producido que viene desde un CPF llega por oleoducto a una

unidad LACT14 la cual mide el crudo despachado por la Operadora al Oleoducto y es esta

productos de petrleo que tienen un grado API menor que 10 son ms pesados que el agua y se asientan en el fondo. Cuantos ms grados API tenga un petrleo, menos refinacin se requiere para obtener de l los productos ms costosos que son los llamados blancos, entre ellos la gasolina. Por eso los petrleos con mayor API son considerados los de mejor calidad. 13 La valoracin Karl Fischer es un mtodo de determinacin de la humedad. 14 LACT: Lease Automatic Custody Transfer: Transferencia Automtica de la Custodia del Crudo. Unidad de medida especializada, en donde se determina el volumen de hidrocarburo con base en su caudal y calidad del crudo.


unidad la que se considera como medida oficial para el negocio de transferencia de custodia

(es decir, cuando el crudo cambia de manos). Su medicin no debe diferir de la hecha en la

fiscalizacin esttica en los tanques del campo (excepto por el margen de error esperado

que obedece a estndares internacionales). Por estar el crudo en movimiento a travs de la

unidad LACT, se conoce a esta medicin como Dinmica.

Existen dos tipos de medidores para medir caudal, los cuales dependen del tipo de

caudal que se tenga, medidores volumtricos y msicos, los cuales por su costo reducen la

aplicacin de esta forma de medicin a sistemas con altos caudales. Este tipo de medicin

se utiliza principalmente cuando se realiza movimiento de producto, como por ejemplo, de

tanques al oleoducto y viceversa o en la entrada a puerto de embarque o de salida a buques

tanques.

Igual que en los tanques de almacenamiento, a las 12 de la noche se genera un tiquete

o reporte de la unidad LACT, que informa a las partes interesadas la produccin que se

transport por dicho Oleoducto y que se incorpora en el Reporte Diario de Produccin15.

Una vez recibido el Crudo en Oleoducto, este pasa algunas veces a ser mezclado con

diluyente para llevarlo a las condiciones ms ideales de bombeo posible, y posteriormente

se almacena en tanques a la espera de ser transportado por la lnea hasta la siguiente

estacin de bombeo, la cual tambin dispone de una unidad LACT donde se comprueba que

el volumen de producto que se enva por un extremo es lo que llega al otro. Antes de la

unidad LACT, la custodia del crudo es responsabilidad de la operadora; despus de la

unidad LACT se transfiere la custodia del crudo y por ste responde la compaa

responsable del oleoducto.

Debe anotarse que la operadora enva crudo ya fiscalizado a los oleoductos (lo que

significa que ya ha pagado regalas), por lo que a partir de este punto la fiscalizacin que se

efecte no debe afectar este pago, pues ya se conoce la trayectoria y destinos del crudo y

por ende se est en capacidad de evaluar el dato del precio de liquidacin. En esta etapa el

Riesgo de Hurto se considera MEDIO pues se maneja petrleo y no derivados. El crudo a

15 El seguimiento efectuado, por la comisin de la Contralora General, al dato de transporte en Unidades LACT efectivamente muestra que se carga al Reporte Diario de Produccin, lo que genera la redundancia en el sistema de fiscalizacin y da mayor confianza a las mediciones en campo.


diferencia de los derivados no tiene salida fcil al mercado ilegal. La Severidad del Hurto

en oleoducto es considerada MEDIA; el Riesgo de Evasin BAJO pues siempre se

transporta crudo que ya ha pagado regalas (baja la Severidad de la Evasin y la

Probabilidad por ser un sistema mejor controlado).

4.5 Fiscalizacin en cargaderos de CPF

No todo el petrleo producido en CPF se bombea a un oleoducto, pues pueden existir

restricciones de transporte por la capacidad del mismo o porque los volmenes producidos

no justifican una nueva conexin; es por esto que parte de la produccin del pas se enva

por carro-tanque a diversos destinos (a estaciones de bombeo de oleoducto, a refineras, a

compradores o a puertos).

El lugar donde se llenan los carro-tanques con crudo se conoce como Cargadero, pues

se necesitan adecuaciones especializadas para el llenado, que se hace por la parte superior

del carro-tanque. Los carro-tanques deben llegar siempre al Cargadero con orden de carga

donde conste: matrcula, conductor y destino. Se pesan, si es posible, antes y despus del

cargue de crudo y dicha diferencia es registrada en bscula; tal diferencia debe

corresponder con el peso del petrleo cargado; el cual tambin es medido durante el cargue

(doble chequeo). El llenado y sellado de los carro-tanques es efectuado por personal de

interventora, en ningn momento el conductor debe poder acceder al proceso.

Una vez se realiza la carga, se sellan las vlvulas de alimentacin del carro-tanque para

que se garantice que el producto llegue completo a su destino. Cada sello tiene su propio

nmero de serie y se relaciona en las planillas de control que pueden ser verificadas en el

destino. Una copia es para el control que hace Ministerio de Minas y Energa.

Las bsculas tambin generan un reporte que va al interventor o a la operadora quin

hace el clculo de las entregas de crudo a carro-tanques y esta informacin, cuando se

oficializa, tambin pasa al Reporte Diario de Produccin.

Cabe sealar que el transporte de hidrocarburos por carro-tanque est controlado para

evitar el hurto de hidrocarburos y los camiones deben portar una gua de control que los


autoriza a desplazarse por corredores muy especficos y con un control estricto, e incluso,

un seguimiento por GPS16.

Los carro-tanques y el oleoducto se convierten tambin en una herramienta para la

verificacin de los volmenes de produccin, pues el balance del volumen medido en el

tanque de fiscalizacin en un periodo dado, debe coincidir con el volumen reportado en el

carro-tanque, o el reportado en el oleoducto donde suele hacerse una medicin dinmica,

con base en estaciones LACT, una vez el crudo haya sido sacado del campo.

Es importante ahondar sobre este aspecto pues el transporte del crudo es realizado por

un tercero17 que debe verificar exactamente el volumen y la calidad de producto que recibe,

en virtud a que debe responder por la entrega de ese mismo volumen y calidad a alguno de

los destinatarios finales del crudo, esto es, otro transportador, una refinera o el puerto de

exportacin.

Debe anotarse que los carro-tanques se cargan siempre desde un tanque de

almacenamiento que est despachando, por lo tanto, es crudo que ya fue fiscalizado para

efectos de regalas. El riesgo de Hurto es BAJO si estn localizados dentro del CPF (por

menor Probabilidad de Hurto y menor Severidad dado el tamao de los carro-tanques) y el

Riesgo de Evasin es MEDIO porque sera el mtodo ideal para eludir los controles de

Oleoducto aunque no los de seguimiento; por eso es importante comprobar que la lnea de

cargue venga siempre desde tanques de almacenamiento con producto ya fiscalizado.

4.6 Fiscalizacin en bateras de produccin

A las bateras de produccin llega la produccin de pozos individuales o cluster satlite.

Simplemente son tanques estratgicamente localizados (normalmente al lado del pozo o

cerca de varios) que reciben crudo para, una vez llenos, poder despacharlo econmicamente

a un CPF va carro-tanque. Si bien ac se hace una fiscalizacin de esos tanques, estos estn

llenos de produccin bruta (BSW original) y su funcin consiste en pasar los fluidos de

produccin al Manifold del CPF para tratar dicho crudo.

16 Sistema de posicionamiento global satelital. 17 Aunque algunas veces en ste tiene participacin el operador del campo.


A menos que la produccin bruta del pozo sea de alta calidad (BSW bajo), la mayor

parte de lo almacenado ser agua y por lo tanto son puntos con riesgo de Hurto MEDIO

pues no tienen los controles que si hay en un CPF (aumenta la probabilidad pero la

severidad sigue siendo BAJA); sin embargo como se explic, normalmente ac no hay

producto econmicamente aprovechable pues requiere tratamiento para eliminar el agua. El

riesgo de Evasin de regalas es MEDIO-BAJO por las mismas razones sobre Hurto.

4.7 Fiscalizacin en puertos de exportacin

En el puerto de exportacin, se hace una medicin y caracterizacin cuidadosa del

crudo que se recibe, pues de igual manera como en los casos anteriores, el operador del

puerto debe garantizar la entrega al buque de la cantidad y calidad de crudo recibido. Para

verificar esta situacin se visitaron los tres terminales de crudo en el sector de Tol

Coveas, esto es, el terminal de Ecopetrol, el del Oleoducto Colombia y el del Oleoducto

de Ocensa S.A. Es importante mencionar que en estos tres terminales Ecopetrol tiene

participacin accionaria, siendo un garante ms de la produccin de hidrocarburos del pas.

El manejo de hidrocarburos en el puerto de exportacin est sumamente controlado. El

operador del terminal es un tercero cuya funcin es recibir de alguna compaa petrolera un

volumen determinado de crudo con una especificacin conocida y entregarlo a un buque

tanquero en puerto, con las mismas especificaciones, segn una programacin previamente

definida. El operador no tiene participacin o derecho de propiedad alguna sobre el crudo

que almacena y embarca. Cada embarque es medido y caracterizado tres veces, una en los

tanques del terminal, de manera esttica, otra, por medio de una unidad LACT, durante el

embarque y, finalmente, otra en el buque cargado. Dos de estas mediciones son realizadas

por el operador (vendedor) y el buque (comprador) y son de verificacin. La otra es

realizada por una firma externa certificada internacionalmente y es la que se toma como

definitiva para efectos del pago del hidrocarburo despachado.

En la actualidad todo el sistema de despacho est automatizado lo que disminuye el

riesgo de manipulacin de la informacin. Todos los equipos estn calibrados y

certificados. Es importante mencionar que debido a que Ecopetrol S.A. es una empresa


inscrita en la bolsa de valores de Nueva York, los controles a los procesos de medicin son

muy estrictos y la empresa se cuida de cumplir con todos los estndares internacionales en

sus procesos de operacin.

Los Riesgos de Hurto y Evasin se consideran BAJOS porque es el ltimo tramo del

sistema y la redundancia de controles aguas arriba del proceso ya han contribuido a

disminuir la probabilidad de Hurto y Evasin. La severidad de ambos en este punto se

considera de todas formas MEDIO.

4.8 El sistema de produccin y transporte de hidrocarburos como sistema cerrado

No se puede perder de vista que las caractersticas especiales del sector hidrocarburos

hacen que su sistema de produccin y de transporte sea un sistema cerrado, donde los

diferentes campos productores alimentan, va oleoducto o carro-tanque, centros de acopio

que se conectan a los principales oleoductos del pas y desde ellos a las refineras y a los

puertos de exportacin. Cada uno de los componentes es administrado u operado por un

agente diferente, lo que crea, a lo largo de la cadena, controles indirectos (checks and

balances) donde cada agente de la cadena tiene la facultad de limitar el poder de los otros

agentes por tener objetivos contrapuestos que pueden ser utilizados por el ente fiscalizador

para verificar la veracidad de la informacin.

En sntesis, en este sistema cerrado se conoce la produccin con base en el reporte de

los operadores, y se conoce el destino del producto bien sea refineras, compradores

nacionales o puertos de exportacin, por lo que con un balance volumtrico puede el

Ministerio de Minas y Energa determinar, en cualquier momento, si existen prdidas en el

sistema, e incluso determinar dnde ocurren, si se presentan.

Uno de las caractersticas del sistema que genera ms dudas para terceros no

informados es que la produccin es reportada por el mismo productor y que este valor no

sea verificado todas las veces por el Ministerio de Minas y Energa. Al respecto deben

hacerse claridad en dos aspectos. La primera es que los pozos de produccin tienen un

comportamiento estable y predecible, y cualquier variacin en la produccin esperada de un

pozo debe ser reportada y sustentada ante el Ministerio de Minas y Energa, por lo que el


Estado puede tener, en todo momento, un estimativo de produccin de cualquier campo en

condiciones normales. El segundo, es que la comercializacin de crudo est muy controlada

y en toda la cadena participa Ecopetrol, lo que hace difcil la comercializacin de crudo

hurtado, salvo para actividades ilegales, como la produccin de estupefacientes, la cual se

realiza en zonas determinadas y generalmente con crudo hurtado de los oleoductos, el cual

ya est fiscalizado, lo que no afecta el pago de regalas, aunque la actividad ilcita

representa otros daos (principalmente ambientales) que no son objeto de este informa.

Extraa a la CGR que el Ministerio de Minas y Energa no realice y publique el

mencionado balance que disminuira las perspicacias sobre la posible subestimacin de la

produccin de crudo, como una forma de evadir el pago de las regalas. Tampoco se

evidenci que los funcionarios del Ministerio de Minas y Energa crucen los reportes que

les envan (quines?!!los productores) con los que envan las compaas a los

transportadores, desperdiciando una fuente de verificacin y fiscalizacin de la produccin.

Como corolario a esta parte del trabajo se considera muy difcil que se puedan

realizar reportes de produccin18 inferiores a los reales para evadir el pago de

regalas, debido a los controles internos del sistema de produccin y transporte; sin

embargo es deseable que el Ministerio de Minas y Energa adopte medidas para cruzar los

reportes y mantener un balance volumtrico actualizado y sistematizado que le permita

percatarse sobre si no hay prdidas o inconsistencias en los volmenes de hidrocarburos

fiscalizados.

5 INFORME SAYBOLT (2009)

Sobre la efectividad de los mtodos de fiscalizacin, la Agencia Nacional de

Hidrocarburos contrat con la firma de auditora externa Saybolt de Colombia Ltda. la

realizacin de auditoras a los sistemas de medicin y fiscalizacin de los Contratos de

Exploracin y Produccin durante la vigencia 2009, en donde se encontraron una serie de

irregularidades en los sistemas de medicin y fiscalizacin de los campos.

18 Se recalca ac que se est hablando de produccin de hidrocarburos en reas declaradas comerciales, el anlisis de la fiscalizacin en Contratos de Exploracin puede variar.


De acuerdo al informe presentado por Saybolt se encontr que no todo el personal

involucrado en los sistemas de medicin era conocedor de los lineamientos y polticas para

la gestin de los sistemas de medicin. Tambin encontr que las normas internacionales

no se mantenan en las instalaciones, que no exista usualmente un lder de medicin, bajo

compromiso del personal encargado de la gestin de los sistemas de medicin, bajos

niveles de entrenamiento y capacitacin del personal, no hay una alta prioridad para el

mantenimiento de los sistemas de transferencia de custodia, vencimiento de las fechas de

calibracin, cumplimiento parcial de requisitos de los sistemas de medicin dinmicos,

cumplimiento parcial de regulaciones gubernamentales en cuanto a medicin de BSW y

que no hay seguimientos permanentes a los balances de planta y de lneas, entre otros

hallazgos.

Debe anotarse que si bien la muestra seleccionada por Saybolt fue aleatoria, al revisar

los campos petroleros seleccionados es evidente que no se hizo de manera aleatoria -

estratificada dando como resultado que no se tiene en realidad una visin completa de la

situacin. Los campos grandes y medianos (respecto a niveles de produccin) estn poco

representados y son estos los que deberan tener prioridad en la inspeccin de los sistemas

de medicin pues es donde los errores que se cometan son mucho ms significativos en

trminos tanto de produccin petrolera como de regalas.

La Contralora no evalu en ningn momento a todo el personal involucrado en la

medicin, solamente al que reporta oficialmente los datos de produccin pues el objetivo

propuesto es el control y trazabilidad del dato de produccin as como su confiabilidad en

el dato de Regalas. Todas estas falencias pueden en cierto grado afectar dicho dato, pero

no son fuente de alto riesgo en la fiscalizacin; a pesar de esto, un efecto acumulado de

errores si puede generar una discrepancia notable entre volmenes producidos y los

efectivamente reportados, por lo que un seguimiento cercano a la resolucin de los

problemas encontrados por Saybolt debe ser parte de las auditoras de la Contralora

General relacionadas con fiscalizacin.


6 EXPERIENCIA DE FISCALIZACIN EN OTROS PASES

El debate sobre la efectividad de los mtodos de fiscalizacin de hidrocarburos no es

exclusivo de nuestro pas, en la mayora de pases latinoamericanos se est discutiendo

intensamente sobre el problema de la informacin de produccin de hidrocarburos.

6.1 Argentina

En Argentina, por ejemplo, el 6 de julio de 2010 en la pgina Web del Instituto

Argentino de la Energa "General Mosconi" public un artculo titulado: Reordenar y

redefenir nuestro sector petrolero: la ley de hidrocarburos debe ser nica. Es pertinente

aclarar que Argentina es un estado Federal y lo que se debata en ese momento era la

conveniencia de que cada provincia tuviera su propia ley de hidrocarburos o si era mejor,

como lo considera el autor, una ley de cobertura nacional.

De acuerdo con el Artculo 1 de la Ley N 26.197, los yacimientos de hidrocarburos

lquidos y gaseosos pertenecen al Estado Nacional o a las provincias, segn el mbito

territorial en que se encuentren.

La Ley N 17.319 en el Artculo 75 faculta a la Secretaria de Energa del Ministerio de

Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, a adoptar los mecanismos de control y

fiscalizacin necesarios a fin de asegurar la observancia de las normas legales y

reglamentarias correspondientes.

El Artculo 69 literal a) de la misma ley establece que es una obligacin de los

concesionarios de explotacin de hidrocarburos, la utilizacin de las tcnicas ms

modernas, racionales y eficientes, tendientes a optimizar la explotacin de los yacimientos

de hidrocarburos que estn a su cargo.

El Artculo 70, que la informacin relativa a la produccin de hidrocarburos en todos

los yacimientos del pas, debe realizarse en forma segura y eficiente.

La misma Ley y la Ley 26.197 establecen que las empresas concesionarias deben

adoptar todos aquellos mecanismos que permitan asegurar la calidad y precisin de la

informacin relativa a los hidrocarburos que producen.


Con base en la normatividad mencionada se expidi la Resolucin 318/10-SE del

22/4/2010 de cuya normatividad se puede ver que la preocupacin por la fiscalizacin en

Argentina los ha llevado a establecer puntos especficos de medicin en diferentes nodos

del sistema para poder hacer el balance volumtrico de manera ms estandarizada.

6.2 Bolivia

En Bolivia, el 23 de junio de 2009, la pgina Web Reporte Energa public un

artculo titulado: Prefecturas se las ingenian para fiscalizar, ante falta de transparencia

en YPFB, en el que se menciona que: Con el fin de cumplir con su funcin y ante la escasa y retrasada informacin que

brinda Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), las prefecturas de los departamentos

productores de hidrocarburos, alistan un sistema propio de fiscalizacin que comprende, la medicin

in situ de la produccin y clculo de regalas, participaciones, IDH19 y otros, tomando en cuenta la

comercializacin que reportan las empresas del sector y el precio que determina el Ministerio de

Hidrocarburos y Energa (MHE).

Y agregan que las prefecturas20 preparan un proyecto para asumir la funcin de

medicin de la produccin de hidrocarburos con miras a determinar el monto de regalas

que les corresponde: la funcin fiscalizadora que deben ejercer de acuerdo a norma las prefecturas queda nula,

por lo que el Gobierno y YPFB llegan a ser juez y parte, puesto que reciben la produccin de las

empresas privadas y pagan las regalas e IDH a los departamentos productores sin que exista una

supervisin de los informes, aseguran los asesores y secretarios de energa de las prefecturas de

Cochabamba, Tarija, Santa Cruz y Chuquisaca, que se reunieron el 10 de junio pasado en el marco de

un seminario organizado por la Fundacin IDEA Internacional en la capital oriental.

El proyecto de las prefecturas consiste en reestructurar su planta administrativa contratando

profesionales para que realicen una medicin, mediante muestreo, recogido cada mes desde las

mismas plantas de produccin de las empresas, contrastndolas con las facturas de comercializacin

interna y externa de los hidrocarburos, que a su vez, tomaran como referencia el precio de los

hidrocarburos que emite el MHE.

Para hacer efectivo este sistema de fiscalizacin, los departamentos productores de

hidrocarburos planean - y en algunos casos ya tienen convenios con las empresas privadas que

19 Impuesto Directo a los hidrocarburos. Nota de los autores. 20 Divisiones administrativas regionales.


operan los campos petroleros y gasferos, para coordinar la presencia de su personal tcnico y

adems recibir otros datos con el objetivo de tener un dato de referencia para contrastar con el

informe oficial que recibirn de la estatal petrolera y del MHE.

El Artculo 18 de la Ley de Hidrocarburos N 3058, seala que YPFB constituir,

organizar, instalar y operar el Centro Nacional de Medicin y Control de Produccin y

Transporte de Hidrocarburos, CNMCH, adems, que el CNMCH controlar los volmenes

y composicin de hidrocarburos producidos, a travs de sistemas de medicin del tipo

SCADA u otro similar:

El Decreto Supremo N 28224, que regula la Ley 3058, tiene por objeto asignar

responsabilidades especficas a las instituciones del Estado, en el proceso de fiscalizacin

de la produccin, transporte, refinacin y comercializacin de los hidrocarburos, y crea el

Centro Nacional de Medicin y Control de Produccin y Transporte para lograr dicho

objetivo.

Adems, autoriza al Ministerio de Hacienda, asignar los recursos necesarios para

que la Contralora General de la Repblica, en ejercicio de sus atribuciones, proceda a

realizar auditoras especiales en las reas financiera, operativa, jurdica y tcnica a las

empresas petroleras emergentes de la capitalizacin, contratos de Riesgo Compartido y

privatizacin (artculo 2).

Finalmente, en el artculo 5 (fiscalizacin de produccin) se instruye a Yacimientos

Petrolferos Fiscales Bolivianos, para que ejecute y optimice los procesos de fiscalizacin

de la produccin de hidrocarburos, considerando los factores de volumen y calidad.

El proceso de fiscalizacin de hidrocarburos en Bolivia es realizado directamente por

la petrolera Estatal, YPFB, a travs del CNMCH, a travs de un Sistema de Control y de

Adquisicin de Datos (SCADA), que supervisa 200 puntos de medicin y de transferencia

y custodia, en tiempo real21.

Segn la misma publicacin: El laboratorio de medicin y calibracin tiene como objetivos la reduccin del porcentaje de

error en la medicin fiscal y de proceso. (Menor grado de incertidumbre en la medicin), verificar las

desviaciones de los equipos patrones empleados para realizar ajustes en instalaciones petroleras,

21 REPORTE ENERGA. YPFB expuso en FIGAS sobre procesos de fiscalizacin de hidrocarburos.


realizar un seguimiento de los equipos patrones empleados por la empresas as como de sus

certificados de calibracin y brindar una solucin completa en medicin y calibracin de procesos.

Asimismo, YPFB implementa un Sistema de Gestin de Medicin (ISO 10012:2003) para

cumplir con nuevos fundamentos terico-prcticos de la medicin del gas natural, teniendo en cuenta

las caractersticas, propiedades y calidad del gas, con nfasis en los procedimientos y tecnologas

actuales aplicados a la medicin del gas natural a fin de reducir los ndices de errores en la

medicin.

6.3 Ecuador

El artculo 56 de la Ley de Hidrocarburos de 1978 (Decreto Supremo 2967, Registro

Oficial 711 de 15 de Noviembre de 1978) establece que la Direccin Nacional de

Hidrocarburos realizar las actividades de control y fiscalizacin, directamente o a travs

de la contratacin de auditores independientes: Art. 56.- Los contratistas o asociados debern dar las facilidades necesarias para los

controles y fiscalizaciones por parte del Ministerio del Ramo, el que podr proceder a la revisin

retroactiva de los datos y registros, segn los requerimientos del caso.

Las auditoras realizadas por la Direccin Nacional de Hidrocarburos, ya sea directamente o

mediante la contratacin de auditores independientes de probada competencia, previamente

calificados por la Direccin Nacional de Hidrocarburos, sern actos administrativos vinculantes y se

considerarn firmes, a menos que se ejerza el derecho de impugnacin de conformidad con la Ley.

Nota: Inciso 2do. Agregado por Ley No. 44, publicada en Registro Oficial 326 de 29 de

Noviembre de 1993.

El Acuerdo No. 409 del Ministerio de Energa y Minas del Ecuador, en el artculo 1

acurda que el Ministerio de Energa y Minas cumplir su misin de manera desconcentrada,

para lo cual, funcionarn las Direcciones Regionales de Hidrocarburos-Minera-Proteccin

Ambiental. Las direcciones regionales se conformarn con equipos de trabajo para atender

diferentes mbitos de accin, entre los que se destaca el Macro Proceso Control y

Fiscalizacin de las Operaciones de Hidrocarburos Desconcentrado, cuya descripcin se

detalla a continuacin: ORD. PROCESO AMBITO DE ACCION DESCONCENTRADO

1 Control y Fiscalizacin de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos y Gas Natural

Controlar de manera aleatoria las operaciones de las compaas operadoras. Solicitar informacin

para la elaboracin de los productos institucionales asignados.


2 Control y Fiscalizacin del Sistema Transporte., Sistema de Almacenamiento y Movimiento

de Hidrocarburos Registrar medios de transporte y realizar el control anual y emitir las resoluciones

correspondientes.

Solicitar informacin para la elaboracin de los productos institucionales asignados

3 Control y Fiscalizacin de Refinacin e Industrializacin Elaborar informes de materia

prima procesada en los centros de refinacin y la produccin de derivados.

Controlar, de manera aleatoria, que las operaciones de los centros de refinacin se sujeten a

las normas de seguridad industrial, prevencin y control ambiental.

Solicitar informacin para la elaboracin de los productos institucionales asignados.

4 Control y Fiscalizacin de la Comercializacin de Combustibles Lquidos Derivados de

Petrleo, GLP y otros Derivados Registrar y efectuar el control anual de centros de distribucin de

combustibles y depsitos de distribucin de GLP y emitir las resoluciones o certificados

correspondientes.

Calibrar surtidores bajo pedido.

Levantar clausuras y, suspensiones de estaciones de servicios.

Elaborar y presentar los informes solicitados.

Solicitar informacin para la elaboracin de los productos institucionales asignados.

6.4 Guatemala

De conformidad con el artculo 8 del Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de

Energa y Minas, la Direccin General de Hidrocarburos es la dependencia responsable del

estudio, fomento, control y fiscalizacin de todo lo relacionado con operaciones en

materia de hidrocarburos.

El Acuerdo Ministerial No. 180-2006, del 25 de octubre de 2006, del Ministerio de

Energa y Minas establece la estructura orgnica interna de la Direccin General de

Hidrocarburos. Entre ella, al Departamento de Fiscalizacin Tcnica se le asigna diferentes

funciones entre las que se destacan las siguientes: a) Verificar el cumplimiento de las especificaciones de calidad de los productos petroleros

almacenados y producidos, as como de los combustibles expendidos en estaciones de servicio,

utilizando para ello el Laboratorio del Ministerio, el Laboratorio Mvil o el medio cientfico idneo

que en el futuro se establezca.

Vigilar que los equipos de despacho de productos petroleros se encuentren debidamente

calibrados.


Vigilar que las unidades de transporte operen cumpliendo con la normativa nacional aplicable

y que se encuentren debidamente calibradas.

Atender denuncias relacionadas con la calidad, cantidad despachada y medidas de seguridad

en instalaciones donde se comercialicen productos petroleros.

As mismo, al Departamento de Ingeniera y Operaciones se le asignan las siguientes

funciones: Fiscalizar y controlar la importacin de petrleo y productos petroleros, para el consumo

propio o para la comercializacin ()

Fiscalizar y controlar la instalacin, operacin y modificacin de refineras y plantas de

transformacin.

A su vez, el Departamento de Anlisis Econmico tiene a su cargo: Calcular y liquidar los ingresos estatales por produccin y transporte de hidrocarburos

nacionales, tales como regalas, hidrocarburos compartibles y otros.

Al departamento de Explotacin: Coordinar las tasas de produccin asignadas a los yacimientos, pozos y campos.

Mantener informacin actualizada de produccin a nivel de pozo y campo, en las reas de

explotacin.

Estudiar y evaluar los reportes de produccin obtenidos en el campo y los recibidos de los

contratistas.

Es decir, pese a que la responsabilidad de la fiscalizacin de hidrocarburos es del

Ministerio de Energa y Minas, cada departamento responde por parmetros diferentes del

proceso de fiscalizacin total.

6.5 Nicaragua

En Nicaragua, el Instituto Nicaragense de Energa, organismo autnomo del Estado,

es el encargado de ejecutar las polticas y estrategias aprobadas por la Comisin Nacional

de Energa (Poder ejecutivo), as como la regulacin, administracin y fiscalizacin de las

actividades promocin, desarrollo, exploracin y explotacin de los hidrocarburos, de

acuerdo con la Ley N 286 del 18 de marzo 1998 (Publicada en la Gaceta No. 109, del 12

junio 1998).

Segn el artculo 7 de esta Ley:


Fiscalizar los trabajos en las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos para

el cumplimiento de las normas tcnicas, de seguridad y de proteccin del medio ambiente, de acuerdo

a los reglamentos sectoriales pertinentes.

Estas tareas se financian, de acuerdo con la ley, con un porcentaje de los productos

vendidos: El costo para la regulacin y fiscalizacin de las actividades de hidrocarburos ser sufragado

por un cargo de hasta seis (6) centavos de dlar norteamericano por barril de petrleo o productos

derivados vendidos.

As mismo, las tareas de Supervisar, vigilar y fiscalizar las actividades relacionadas

con cada uno de los eslabones de la cadena de suministro de hidrocarburos fueron

asignadas al Instituto Nicaragense de Energa, por medio de la Ley N. 277 (Publicada en

la Gaceta No. 25, del 6 febrero 1998).

Segn el Artculo 8 de la mencionada ley: Para facilitar los distintos trmites administrativos a los inversionistas y empresas

participantes en la cadena de suministros de hidrocarburos, el INE ser el nico organismo de

regulacin y fiscalizacin gubernamental de las actividades, operaciones, participantes e

instalaciones de la cadena de suministro de hidrocarburos.

La caracterstica del esquema nicaragense es que las tareas de fiscalizacin son

desarrolladas por un organismo autnomo del Estado, con personalidad jurdica, patrimonio

propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.

6.6 Per

El organismo regulador, supervisor y fiscalizador de las actividades en los

subsectores de electricidad, hidrocarburos y minera en el Per es el Osinergmin, creado

por Ley N28964 del 23 de enero de 2007 para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de

las disposiciones legales y tcnicas en los subsectores de Electricidad e Hidrocarburos, as

como aquellas referidas a la conservacin y proteccin del medio ambiente.

Estas ltimas pasaron al Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental

(OEFA), segn la Resolucin 275-2004-OS/CD.

La Resolucin N 751-2007-OS/CD, del 5 de diciembre de 2007, que modifica la

Resolucin 275-2004-OS/CD del Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversin


en Energa y Minera, OSINERGMIN, que regulaba el Procedimiento de Fiscalizacin y

Control de Aportes por Regulacin, modifica la estructura del OSINERGMIN, creando la

Gerencia de Fiscalizacin de Gas Natural y la Gerencia de Fiscalizacin de Hidrocarburos

Lquidos.

De esta normativa se resalta que define diferentes niveles de fiscalizacin, segn la

actividad del ente a fiscalizar as: 8.1. Metodologa de la Fiscalizacin:

La fiscalizacin se llevar a cabo en los siguientes niveles:

8.1.1. A los importadores de combustibles y gases licuados de petrleo, los cuales sern

identificados a travs de movimientos de importacin de combustible y gases licuados de petrleo.

8.1.2. A los productores de combustibles y gases licuados de petrleo, los cuales sern

identificados conforme lo establezca la GFHL.

8.1.3. A los concesionarios de actividades de transporte de hidrocarburos por ductos, los

cuales sern identificados conforme lo establezca la GFHL o la GFGN, segn corresponda.

8.1.4. A los concesionarios de actividades de distribucin de gas natural por red de ductos, los

cuales sern identificados conforme lo establezca la GFGN.

6.7 Estados Unidos

En EEUU el organismo encargado de recolectar las regalas es el Servicio

Administracin de Minerales (MMS por Minerals Managment Service), adscrito al

Departamento del Interior. Las compaas que producen crudo y gas en reas federales lo

hacen bajo el esquema de concesiones obtenidas y administradas a travs de la Oficina de

Administracin de Tierras (BLM Bureau of Land Management) y la seccin Costa

Afuera de la MMS (OEMM Offshore Energy and Minerals Management).

Las inspecciones normalmente incluyen el examen de los medidores y sus historias de

calibracin. Adicionalmente, los inspectores de BLM pueden verificar los volmenes de

produccin y cualquier discrepancia es remitida a la MMS para su resolucin. Las

compaas son obligadas a llenar 2 formatos de reporte mensuales: uno especificando la

produccin total y su disposicin y el otro mostrando las regalas causadas por tal

produccin.


Como control adicional para verificar la exactitud de los reportes, la MMS realiza una

auditora adicional sobre reportes de hasta los ltimos 3 aos. Dichas auditoras comparan

lo reportado por las compaas contra documentos de terceros (contratos de venta, o recibos

generados por los operadores de los oleoductos). Tambin se pueden examinar los reportes

generados por las compaas para verificar su razonabilidad y exactitud. Por otra parte, los

estados y las tribus (cuando hay concesiones en zonas indgenas) tienen convenios con la

MMS que los autorizan para realizar auditoras por s mismos en las concesiones de su

jurisdiccin (mecanismo que podra implementarse en Colombia dada las dudas que genera

el pago de regalas).

Para la GAO tambin es importante la acumulacin de los mrgenes de error que

lgicamente tienen todos los sistemas de medicin y es lo que se conoce como el nivel de

certeza combinado; es un tema que requiere una evaluacin especfica a cada campo

petrolero y que incluye medir los niveles de certeza en cada aparato de medicin que

interviene en la fiscalizacin. La certeza combinada resultante para las mediciones que

ellos han efectuado llega a 98.05%, es decir, hay un 1.95% de error de medicin.

7 ANLISIS DEL SISTEMA DE FISCALIZACIN DE HIDROCARBUROS EN COLOMBIA

Segn se pudo verificar en la revisin normativa, as como en las visitas realizadas

por la comisin de la CGR, los procedimientos de fiscalizacin de crudo en el Ministerio de

Minas y Energa, se ajustan a las prcticas aceptadas internacionalmente por la industria

petrolera. Igualmente, se constat la revisin del procedimiento que tiene establecido

Ecopetrol para la fiscalizacin en tanques y se comprob que se siguen los mismos

lineamientos, que por otro lado estn estandarizados.

La verificacin del procedimiento muestra que el riesgo de hurto o evasin o elusin

es bajo, pues no slo existen controles directos en los campos de produccin, sino

indirectos a travs de la verificacin de datos en puntos de entrega, si bien estos no se

utilizan tanto como sera deseable. Los lugares del campo donde se toman muestras no

representan peligro de hurto de hidrocarburos porque generalmente son vlvulas que


permiten la salida de cantidades pequeas de producto adems que el crudo en estos puntos

no ha sido tratado suficientemente, por lo que se descarta tal tipo de operacin tanto en los

cluster conectados a troncal, como en los Manifold de cluster, los cluster satlites, las

bateras de produccin y dentro de los CPF, pues en estos ltimos tal operacin sera

bastante evidente.

Una revisin adicional de los datos proporcionados por las diversas operadoras en

visitas de inspeccin en 2010, 2011 y 2012, comparada con los datos que posee el

Ministerio de Minas y Energa, muestra que la produccin de los campos es normal y no

se detectan anomalas que den pie para profundizar en el tema de fiscalizacin de

hidrocarburos para estos campos.

Es importante resaltar que en las visitas de auditora se observaron algunas falencias

dentro del proceso de fiscalizacin, aunque estas no revisten la importancia suficiente para

ser consideradas como evidencia de fallas estructurales que impliquen poner en duda los

reportes de produccin.

Como se explic, el crudo que entra al sistema de transporte por oleoducto debe ser

convenientemente fiscalizado, de otra forma no sera recibido por el transportador, por lo

que se el transporte por carro-tanque se puede considerar prima facie ms vulnerable. Al

respecto, se observa que el sistema de cargue de carro-tanques es especializado (se

necesitan bahas y bombas de cargue de fluido para poder llenarlos) por lo que se concluye

que el petrleo que no sale por oleoducto solo puede ser sacado mediante un cargadero

localizado en el CPF, pues en ningn otro sitio se encuentra infraestructura que lo permita.

Y ya que las lneas de flujo de los cargaderos estn conectadas a los tanques de

almacenamiento, los cuales son fiscalizados a diario, se concluye que la posibilidad de

hurtar o desviar crudo por este conducto es baja.

En cuanto al transporte por oleoducto se descarta la alteracin de volmenes de

produccin reportados, primero porque es un reporte que se genera a dos manos (el

operador y una firma independiente). Adems porque cualquier volumen que se enve al

oleoducto es fiscalizado tambin en la Unidad LACT de oleoducto y por personal de

interventora en el mismo y, por lo tanto, cualquier intento de enviar volmenes mayores a

los reportados oficialmente sera visible durante el proceso de transferencia de custodia.


El anlisis del sistema de produccin y comercializacin de crudo es en un sistema

cerrado en donde se conoce la produccin con base en el reporte de los operadores y el

destino del producto, que slo puede llevarse a refineras o puertos de exportacin, por lo

tanto, un balance volumtrico realizado por el Ministerio de Minas y Energa puede

determinar en cualquier momento si hay prdidas en el sistema.

Desafortunadamente, pese a la utilidad de contar con este balance, no se evidenci

que los funcionarios del Ministerio de Minas y Energa crucen los reportes que les envan

los productores con los que envan las compaas a los transportadores, desperdiciando una

fuente de verificacin y fiscalizacin de la produccin. Se considera muy difcil que se

puedan realizar reportes de produccin inferiores a los reales para evadir el pago de

regalas, debido a los controles internos del sistema de produccin y transporte, pero la

ausencia de este tipo de control puede generar dudas sobre la veracidad de los datos.

La experiencia internacional indica que el sistema de fiscalizacin en Colombia es

similar a la de muchos pases productores. Para resaltar, en concordancia con las

observaciones realizadas por la Contralora General de la Repblica, en Estados Unidos se

compara lo reportado por las compaas contra documentos de terceros (contratos de venta,

o recibos generados por los operadores de los oleoductos), algo completamente deseable y

realizable en nuestro medio.

Al igual, en Argentina se exige el reporte de medicin en los puntos de entrada y

salida, como puertos y refineras, a fin de establecer las relaciones de aportes de los

diferentes yacimientos en el Punto de Medicin, algo que en teora se hace en Colombia

pero cuyo anlisis o verificacin no se encontr en el Ministerio de Minas y Energa.

Tambin es interesante la experiencia de Guatemala con

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