FIDEICOMISO, Financiamiento Publico

8/19/2019 FIDEICOMISO, Financiamiento Publico

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El fideicomiso y el financiamiento público


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Paulo Comitre • Marlene Bazán • Diana Farfán

Ronald Gutiérrez • Joe Navarrete • Márllury Valdez

El fideicomiso y el financiamiento público


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ESAN / Cendoc

COMITRE, Paulo ; BAZÁN, Marlene ; FARFÁN, Diana ; GUTIÉRREZ, Ronald ;NAVARRETE, Joe ; VALDEZ, Márllury

El deicomiso y el nanciamiento público. – Lima : Universidad ESAN, 2015. – 176 p. –(Serie Gerencia para el Desarrollo ; 51)

GOBIERNO REGIONAL / GOBIERNO LOCAL / FINANCIAMIENTO / FONDOSDE ADMINISTRACIÓN FIDUCIARIA / CONTRATOS / SECTOR BANCARIO /INFRAESTRUCTURA FÍSICA / PROYECTOS DE INVERSIÓN / PERÚ

HG3741 C65 ISBN 978-612-4110-46-7

El deicomiso y el nanciamiento públicoSerie Gerencia para el Desarrollo 51ISSN de la serie: 2078-7979

© Paulo Comitre, Marlene Bazán, Diana Farfán, Ronald Gutiérrez, Joe Navarrete, Márllury Valdez, 2015

© Universidad ESAN, 2015 Av. Alonso de Molina 1652, Surco, Lima-Perú www.esan.edu.pe [email protected]

Primera edición

Lima, setiembre del 2015Tiraje: 80 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.º 2015-13427

DIRECCIÓN EDITORIAL

Ada Ampuero

CORRECCIÓN TÉCNICA Y EDICIÓN Juan Carlos Soto

CORRECCIÓN DE ESTILO Óscar Carrasco

DISEÑO DE CARÁTULAAlexander Forsyth

DISEÑO DE INTERIORES Y DIAGRAMACIÓN Ana María Tessey

IMPRESIÓNCecosami Preprensa e Impresión Digital S. A.Calle Los Plateros 142, AteLima, Perú

Impreso en el Perú / Printed in Peru


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Índice

Introducción 13

Capítulo 1. Marco conceptual y normativo sobre el deicomisocomo instrumento viabilizador del nanciamiento público 19 1. Antecedentes históricos: el deicomiso en el derecho romano 19 1.1. Los tipos de deicomiso romano 19 1.2. Características del deicomiso romano 22 2. El deicomiso en el derecho germánico 23

2.1. Los tipos de deicomiso germánico 23 2.2. Diferencias con el deicomiso romano 24 3. Aspectos previos del deicomiso en el derecho anglosajón:

common law y equity 25 3.1. El trust 25 3.2. Diferencias con el derecho romano 27 4. El deicomiso en Latinoamérica 28 5. El deicomiso en el Perú: antecedentes normativos

y regulación actual 30

5.1. Denición jurídica del deicomiso 31 5.2. Características del deicomiso 32 5.3. Partes del deicomiso 34 5.4. Dominio duciario y propiedad 36 6. El canon: antecedentes 37 6.1. Objetivo del canon 39 6.2. Denición de canon 40 6.3. Tipos de canon 40 6.4. Constitución del canon 42


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6.5. Área de inuencia 43 6.6. Distribución del canon 44 6.7. Utilización del canon 47 6.8. Situación actual del uso de los fondos del canon 48 7. El Foncomún: aspecto normativo 51 7.1. Distribución del Foncomún 52 7.2. Situación actual del uso de los fondos del Foncomún 54

Capítulo 2. Diagnóstico, identicación del problema y análisisdel décit de infraestructura y ausencia de nanciamiento a

mediano y largo plazo 57 1. El décit de infraestructura 57 1.1. ¿Cuán grande es la brecha de infraestructura? 58 1.2. ¿A qué velocidad debemos avanzar? 58 1.3. ¿Qué nos falta para acelerar? 59 2. Causas que originan la ausencia de nanciamiento

a mediano y largo plazo 59 3. Los riesgos en la utilización de los recursos públicos 61 4. Riesgo moral y técnico 62

5. El riesgo político 64 5.1. Evaluación de casos del riesgo político en Cajamarcay Áncash 72

5.2. Otros casos de riesgo político 73 6. Riesgo de embargo 75 7. Riesgo social 76

Capítulo 3. Función del deicomiso y del sistema nancieroen los proyectos de inversión de los Gobiernos regionales y locales 79 1. Evolución de los contratos de deicomiso públicos

en comparación con los privados en el Perú 79 2. Regulación bancaria aplicable al deicomiso según

el tipo de garantía 82 2.1. Garantías preferidas 83 2.2. Relación de garantías preferidas 83 2.3. Garantías preferidas de muy rápida realización 84 2.4. Garantías preferidas autoliquidables 85 3. Fideicomiso de garantía sobre el canon y el Foncomún 86


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4. Constitución de provisiones bancarias 86 4.1. Clases de provisiones 86 4.2. Tipo y categoría de créditos 87 4.3. Tratamiento de las provisiones bancarias en los créditos

otorgados a los Gobiernos regionales y locales ygarantizados con deicomisos de garantía sobre dinero 88

5. Aspectos generales de los criterios de evaluación en losproyectos de inversión pública 90

6. Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP):objetivo y antecedentes 91

6.1. Regulación del SNIP 92 6.2. Evolución de los proyectos de inversión pública 92 6.3. Etapas de la evaluación de proyectos de inversión 94 7. Viabilidad de los proyectos por función en los niveles

de gobierno en el año 2012 97 7.1. Gobierno nacional 97 7.2. Gobiernos regionales 97 7.3. Gobiernos locales 98 8. Competencias y responsabilidades de los niveles de gobierno 98

8.1. Competencias del Gobierno nacional 99 8.2. Competencias del Gobierno regional 99 8.3. Competencias del Gobierno local 100 9. Proyectos de inversión pública del Gobierno nacional

y de los Gobiernos regionales 100 10. Necesidad de inversión en el Perú 102 11. Tipos de recursos de los Gobiernos regionales y locales 104 11.1. Recursos de los Gobiernos locales 105 11.2. Recursos de los Gobiernos regionales 106

12. Tipos de bienes públicos 107 12.1. Ingresos y egresos de los Gobiernos regionales y locales 109 12.2. Principales ingresos de los Gobiernos locales 110 12.3. Principales ingresos de los Gobiernos regionales 111 13. Oportunidad de utilización del canon en proyectos

de inversión pública 112 13.1. Áncash 113 13.2. La Libertad 114 13.3. Cajamarca 115


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13.4. Loreto 116 13.5. Cusco 117 13.6. Arequipa 118 14. Utilización del deicomiso por los Gobiernos regionales

y locales para la realización de proyectos de inversión 119 14.1. Lima Metropolitana 119 14.2. Gobierno Regional de Arequipa 121

Capítulo 4. Estructuración del deicomiso con recursos delcanon y Foncomún para proyectos de inversión regional y local 127

1. Modelo del deicomiso propuesto 127 2. Benecios de la estructura propuesta 132

2.1. Eliminación de riesgos identicados 132 2.2. Mejora de la posición acreedora del sector nanciero 133 2.3. Mayores controles 133 2.4. Ventajas globales 134 3. Barreras regulatorias al modelo del deicomiso propuesto 135 3.1. Ley General del Sistema Nacional de Tesorería: principio

de caja única 135

3.2. Regulación del principio 136 3.3. Limitaciones derivadas del principio 136 4. Regulación del Banco de la Nación: aspectos generales 137 4.1. Regulación especíca del Banco de la Nación 137 4.2. Limitaciones de la regulación especíca del Banco

de la Nación 138 5. Ley General del Presupuesto: aspectos generales 138 5.1. Procedimiento de distribución y transferencia

del canon y del Foncomún 139

5.2. Limitaciones de la regulación del procedimiento actual 140 6. Ventajas del modelo de deicomiso propuesto en controlesen el uso de los recursos del canon y del Foncomún 140

6.1. Contraloría General de la República del Perú (CGRP) 140 6.2. Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) 141 7. Auditoría externa 146

7.1. Requisitos que debe cumplir la sociedadde auditoría externa 146

7.2. Ámbito de evaluación de la auditoría externa 148


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7.3. Implementación de estándares internacionales 151 7.4. Independencia del equipo auditor 151 8. Fideicomiso de titulización 152 9. Propuesta de modicación normativa 153

Conclusiones y recomendaciones 165

Bibliografía 171 Sobre los autores 175


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Introducción

Si bien el Perú ha mostrado atractivos indicadores de crecimiento econó-mico en los últimos años, no se evidencia que ello se haya materializadode forma importante, en desarrollo económico. Esto se debe, entre otrascausas, a la ausencia de reformas estructurales del Estado, a determinadosvacíos de competitividad, como la falta de institucionalidad, y al décitde infraestructura. Al abordar este último problema, entendemos que elcamino va por desarrollar más y mejores proyectos de alto impacto socialde forma descentralizada con el objetivo de cubrir la brecha de US$ 88,000millones para el 2021, lo que implica triplicar el avance de dichos proyec-tos de infraestructura, según indica la Asociación para el Fomento de laInfraestructura Nacional (AFIN).

Bajo este contexto, es necesario estar en condiciones de cubrir el décitde infraestructura, lo cual implica desarrollar más y mejores proyectos de

inversión que puedan tener un impacto positivo en el lugar donde se llevena cabo. En estos casos, los Gobiernos locales y regionales, al conocer mejorlas necesidades concretas de la población, pueden plantear los proyectosmás importantes y necesarios.

Teniendo en cuenta lo anterior, lo importante es determinar por qué nose realizan dichos proyectos de inversión. Dentro de las varias causas quese pueden encontrar, tenemos la falta de nanciamiento de mediano y largoplazo (debido a que se trata de proyectos de inversión de envergadura) a


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14 EL FIDEICOMISO Y EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO

favor de los Gobiernos regionales y locales. Esta falta de nanciamientose debe a varios factores, tal como se verá en la presente investigación.Uno de ellos es el problema de la falta de institucionalidad de nuestrasautoridades debido, entre otras cosas, a la corrupción y a la revocatoria deautoridades. Ambas originan que las diversas entidades no se muestrendispuestas a arriesgar el repago y la recuperación de sus créditos, con locual se ahuyentan las posibilidades de nanciamiento.

Asimismo, según el Instituto Peruano de Economía (IPE), el décit deinfraestructura en el país alcanzaría para el 2018 a US$ 38,000 millones, de

los cuales más del 75% se concentra en transporte, electricidad y sanea-miento; el 25% restante pertenece a telecomunicaciones, gas natural, entreotros. Se ha observado que las medidas destinadas a la descentralizacióndel uso de los recursos públicos no han sido sucientes a efectos de podercontrarrestar el décit, básicamente por deciencias institucionales quegiran alrededor de la falta de transparencia y altos índices de corrupciónen la administración de recursos, así como también por la poca capacidadtécnica de nuestras autoridades. Es bajo dicho marco que consideramos queuna manera de lograr lo anterior es a través del acceso al nanciamientopor parte de los Gobiernos regionales y locales.

Por ello, el presente trabajo de investigación se enfoca en el décit deinfraestructura existente en nuestro país, sobre todo en los ámbitos distri-tal y regional, y, en general, de proyectos de inversión, lo que origina queel crecimiento económico del que gozó nuestro país en la última década,pese al estancamiento de los últimos años, no vaya acompañado de un de-sarrollo económico a lo largo de todo el Perú. De esta forma, entendiendoel tamaño de la brecha a cubrir y el esfuerzo de triplicar la inversión deforma descentralizada y que no basta con megaproyectos nanciados por

el mercado de capitales internacional, el objetivo que esta investigaciónplantea es la de proponer una estructura nanciera segura de deicomiso,con el apoyo del sector bancario, para nanciar en condiciones ventajosaslos varios miles de proyectos en todo el país; es decir, que el deicomisose convierta en un agente viabilizador de los créditos a mediano y largoplazo impulsados por los Gobiernos locales y regionales.

De esta manera, la estructura del libro está compuesta por cuatrocapítulos. En el primero se presenta y describe el marco conceptual del


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15Introducción

deicomiso, donde se exponen sus antecedentes, tipos, características ypartes, así como su aplicación tanto en América Latina como en el Perú.A través de este instrumento jurídico se obtendrían los nanciamientosque serían otorgados por las entidades del sector nanciero privado a losGobiernos regionales y locales, los cuales cuentan con los recursos públi-cos transferidos desde el Gobierno central a través del canon y del Fondode Compensación Municipal (Foncomún). Por ello, también se describenconceptual y normativamente la constitución de estos fondos públicos, algoesencial para que las entidades nancieras privadas cuenten con un esque-ma de garantías que les permita asegurar que los ujos provenientes hacia

las cuentas de los Gobiernos regionales y locales —que por sus importesresultan relevantes— sean la fuente destinada exclusivamente de repagode las deudas contraídas con las entidades del sector nanciero. Está claroque conceptualmente la constitución de un deicomiso bancario resultauna herramienta útil a efectos de estructurar un régimen de garantías quepermita que los nanciamientos sean otorgados en condiciones atractivasa los Gobiernos regionales y locales.

En el segundo capítulo se realiza el diagnóstico, la identicación delproblema y el análisis del décit de infraestructura y de la ausencia denanciamiento a mediano y largo plazo. En este sentido, se hizo evidentela necesidad de analizar y determinar los principales factores que originandicho décit en infraestructura, entre ellos, y como uno de los más impor-tantes, la ausencia de nanciamiento a mediano y largo plazo por partede las entidades crediticias privadas del país. Asimismo, se hizo necesarioproponer un mecanismo idóneo empleando las herramientas y guras -nancieras y legales correspondientes, a efectos de generar las condicionespara que el décit pueda ser superado, mitigando sus orígenes. Todo elloa través de un mejor uso y administración de los recursos públicos, como

el canon y el Foncomún, que, por la importancia de sus cifras, debieranestar destinados a la realización de grandes proyectos de infraestructura.Es menester resaltar que la corrupción origina que los recursos asignadospor el Gobierno central con la nalidad de cubrir las necesidades de lasregiones, se desvíen con nes ilícitos. Siendo la Controlaría General de laRepública la encargada de cautelar el uso eciente, ecaz y económico de losrecursos, se ha visto desbordada por la cantidad de denuncias por corrup-ción surgidas en cada localidad, todo lo cual ha dado pie a la situación queatraviesa actualmente el país: distritos con una alta asignación de recursos


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cuyas poblaciones carecen aún de servicios básicos, en detrimento de losintereses de la población y del desarrollo sostenido del país.

En el tercer capítulo se analiza la función del deicomiso y del sistema -nanciero en los proyectos de inversión de los Gobiernos regionales y locales.Con el n de que estos puedan acceder a nanciamiento, es necesario quese brinden los resguardos necesarios a las entidades nancieras privadas.Uno de dichos resguardos sería la estructura propuesta como objetivo deeste trabajo, es decir, la constitución de un deicomiso de fuente de pago ygarantía mediante el cual se pueda asegurar que los recursos de los Gobier-

nos regionales y locales puedan ser destinados al pago de las deudas. Dentrode dichos recursos, encontramos al canon y al Foncomún, los cuales, porsus nes, montos y periodicidad, son idóneos para ser comprometidos eneste tipo de nanciamientos destinados a obtener fondos para el desarrollode proyectos de inversión vinculados al sector infraestructura. Los deico-misos en garantía y de administración son utilizados en la actualidad paraobtener nanciamiento de las entidades crediticias en mejores condicionespara el mutuatario, sin dejar de constituir un mecanismo a través del cual seaíslan los distintos tipos de riesgos a los que puede encontrarse expuesto el

beneciario del deicomiso (deicomisario), en nuestro caso, las entidadescrediticias, no solo de índole económica, sino también los riesgos moralesy políticos que se presentan en los diversos niveles de gobierno. Todo elloimplicaría la apertura de nanciamiento a mediano y largo plazo a favorde los Gobiernos regionales y locales, hoy casi nulo o a cargo únicamentedel Banco de la Nación.

En el cuarto capítulo se formula la estructuración del deicomiso conrecursos del canon y del Foncomún para proyectos de inversión regional ylocal. Se plantea un esquema a través del cual, entre otros benecios aparte

del propio nanciamiento, será posible una mejor scalización y controldel uso de los recursos del canon y del Foncomún, por cuanto la función dela Contraloría General de la República del Perú (CGRP) se verá reforzadacon la intervención de la Superintendencia Nacional de Banca, Seguros yAFP (SBS), así como por la exigencia de auditorías internas y externas. Si setiene en cuenta esta ventaja o benecio, la presente investigación tambiéntiene como propósito analizar si las ventajas antes señaladas pueden sertrasladadas y/o son aplicables al sector público para un eciente uso delcanon y del Foncomún, permitiendo a los Gobiernos regionales y locales la


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17Introducción

obtención de créditos a mediano y largo plazo, teniendo como garantía undeicomiso constituido sobre los montos del canon y del Foncomún, todoello en benecio de proyectos de gran envergadura y repercusión social.En este sentido, la investigación también desarrolla y pretende tener unimpacto social con un enfoque de negocios en el crecimiento económicode nuestro país, especialmente, en reducir el décit de proyectos de infra-estructura de impacto regional y local por la ausencia de nanciamientode mediano y largo plazo.

Finalmente, se presentan las principales conclusiones y recomendacio-

nes del trabajo de investigación.


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Marco conceptual y normativosobre el deicomiso comoinstrumento viabilizadordel nanciamiento público

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En este primer capítulo se presentan y describen las tres instituciones bá-sicas de la estructura de nanciamiento propuesta por esta investigación.En primer lugar, se trata el marco conceptual del deicomiso a través desus antecedentes, tipos, características y partes, así como el contexto legal

de su aplicación tanto en América Latina como en el Perú. A continuaciónse describen las transferencias de recursos públicos con las cuales cuentanlos Gobiernos regionales y locales, como son el canon y el Fondo de Com-pensación Municipal (Foncomún).

1. Antecedentes históricos: el deicomiso en el derecho romano

La palabra deicomiso proviene de los vocablos latinos des, que signica

‘fe’ y commisus, que signica ‘conado o entregado’. Tal como se verá, el ele-mento conanza es primordial en la conguración del deicomiso romano.

1.1. Los tipos de deicomiso romano

La doctrina ha coincidido en dividir dos épocas o guras jurídicas deldeicomiso romano:


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a) El fdeicommissum

Tiene un origen netamente sucesorio o testamentario. En este caso, es im-portante tener en cuenta la época de los aliena juris, quienes por denicióneran aquellas personas que carecían del testamenti factio pasiva, es decir,del derecho para recibir herencias o liberalidades. Dentro de este contextohistórico, surge la gura del deicommissum, mediante el cual una personatransmitía la propiedad de un bien a un tercero, a favor de un beneciarional. En otras palabras: el constituyente designaba heredero a una personade su completa conanza con el n de que esta administrara los bienes

heredados en benecio de una tercera persona, o para que pudiese trans-mitírselos posteriormente. La razón última del deicommissum romano era

beneciar a aquellos que carecían de facultad para heredar, con lo cual se burlaban las restricciones establecidas por el derecho de la época.

Existen, sin embargo, autores con una opinión distinta en cuanto a la

nalidad que tenía esta gura. De la Fuente y Hontañon (2012), por ejemplo,señala que es muy probable que el propio emperador Augusto participarade un deicomiso; más aún, reere la autora, dicho emperador ordenó a los

cónsules que se hicieran cargo de las reclamaciones referentes a deicomisospor la vía extra ordinem (cognitio extra ordinem); así pues, los deicomisosno nacieron, señala, únicamente para eludir las normas o beneciar a losque carecían de testamenti factio, sino que servían para dar cumplimiento ala voluntad del disponente.

El elemento más importante del deicommissum es la conanza en elduciario, por cuanto no existía ningún tipo de acción que lo coaccionarapara que cumpla con el encargo: era únicamente un deber de concienciaque no originaba obligación civil alguna. Pero esto se convirtió nalmente

en su principal defecto, y propició la intervención de las autoridades de laépoca, con lo cual pasó de ser una gura del derecho sucesorio a una delderecho civil. En ese sentido, escribe De la Fuente y Hontañon (2012), el

deicommissum no es una gura del ius civile sino del ius extraordinarium;prueba de ello es que el tercero beneciado (el deicomisario), al no sertitular del bien, no podía ser protegido por el derecho civil, sino únicamentepor el ius extraordinarium.


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21Marco conceptual y normativo sobre el deicomiso

b) El pactum fduciae

En este caso, el deicomiso se transforma en un acto bilateral, con carácterde derecho real. Mediante el pactum duciae, también llamado ducias, unpropietario transfería sus bienes a favor de una persona con una nalidadespecíca que variaba según el tipo de ducia y el tiempo pactado. En estecaso, la gura contiene elementos de acto jurídico de naturaleza bilateralcon traslación de dominio. Así, tenemos dos modalidades de ducias:

• Fiduciae cum creditore

Es la más antigua de las garantías y también el antecedente más remoto delo que hoy conocemos como deicomiso en garantía. Una persona trans-fería a favor del accipiens o duciario la propiedad de un bien o bienes conla nalidad de que estos sirvan de garantía ante una obligación originadaentre ellos a causa de un negocio distinto; es decir, el accipiens (duciario)era acreedor del propietario. Una vez cumplida la obligación que garanti-zaba la ducia, el accipiens debía retransmitir la propiedad de los bienes afavor de su propietario original.

• Fiduciae cum amico

En este caso, el beneciario era el mismo constituyente, quien transfería lapropiedad del bien o bienes al accipiens para su conservación, custodia ymantenimiento en ausencia de aquel (en tiempos de guerra, por ejemplo,los ciudadanos podían ausentarse por un periodo largo) o con el n deevitar los riesgos aparejados al hecho de que la propiedad permanezca a sunombre (por riesgo de cobranza de deudas, o penalidades de la época, entreotras razones). Una vez que el constituyente regresaba o había superado el

riesgo, se le debía retransmitir la propiedad de los bienes. En este tipo deducia, el accipiens podía, si así se establecía, utilizar el bien gratuitamenteen su provecho.

La diferencia entre ambas ducias salta a la vista. La primera se cons -tituía con nes de garantía de una obligación establecida en virtud de untítulo diferente; el acreedor (duciario) se convertía en propietario contodas las atribuciones que enmarcan la propiedad. La segunda, en cambio,mantiene el elemento con el que se originan los deicomisos, es decir la


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conanza en el duciario, a quien se transfería el bien en cuestión para quecumpliera con la nalidad encomendada por el constituyente. La propiedad,por tanto, debía ejercerse dentro del marco del encargo realizado.

Aún cuando la gura mutó de una obligación de conciencia a una -gura propia del ius civile, se mantenía el problema que acarreaba desde susinicios: la imposibilidad de exigir el cumplimiento del encargo conferidoal duciario y, lo que era aún más grave, que cumpliera con retransmitirla propiedad de los bienes. Como respuesta a este problema, se creó entiempos del emperador Augusto (27 A. C.-14 D. C.) una acción denominada

cognitio extra ordinem, que no era más que una especie de recurso adminis-trativo que se entablaba ante los cónsules para hacer cumplir al duciariola obligación pactada. El referido recurso fue evolucionando y, de algunaforma, institucionalizando la jurisdicción sobre los deicomisos, hasta laépoca del emperador Claudio (41 D. C.-54 D. C.), cuando surgieron lospretores deicomisarios, ante quienes se planteaban exclusivamente lascausas deicomisarias, actio duciae, que eran acciones personales en contradel duciario; estas, sin embargo eran de carácter personal, con lo cual losterceros adquirentes no se veían perjudicados en caso de que se interpusiera

una de ellas en su contra (De la Fuente y Hontañon, 2012).

1.2. Características del deicomiso romano

Entre las principales características del deicomiso romano, podemosmencionar las siguientes:

a) Nace como una gura del derecho sucesorio y, por tanto, tiene ca-rácter eminentemente sucesorio.

b) La transferencia de la propiedad es completa, es decir, existe unatransmisión del derecho de propiedad con todas sus atribuciones.

c) El elemento central de la gura es la conanza en el duciario, entorno a la cual girará el encargo que se le encomienda.

d) El deicomiso romano carecía de acciones para hacer cumplir sunalidad. Las que se dictaron posteriormente no eran acciones rea-les, por lo cual no tenían como efecto la restitución de la propiedad(es decir, el cumplimiento de la nalidad por la que se constituyó eldeicomiso).


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2. El deicomiso en el derecho germánico

La gura del deicomiso en el derecho germánico nace, evidentemente,por inuencia del derecho romano, pero adaptada, con particularidadesdeterminadas por el contexto y la cultura de los pueblos germánicos. Es asíque nos encontramos ante guras distintas, como veremos posteriormente.

2.1. Los tipos de deicomiso germánico

En el derecho germánico destacan dos tipos de deicomisos:

a) La prenda inmobiliaria

En este caso, nos encontramos ante la ducia cum creditore romana, es decir,una especie de deicomiso en garantía a favor del acreedor del constitu-yente, pero con dos esenciales diferencias:

– Este tipo de deicomiso solo podía recaer sobre bienes inmuebles.

– Estaba amparado en documentos que servían de prueba de latransferencia de la propiedad al acreedor, así como de su posteriordevolución. Esto indica una evolución de la gura, puesto que eldeicomiso romano consistía únicamente en un pacto.

b) Manus fdelis

Este tipo de deicomiso está constituido por los elementos básicos de lagura, es decir, la transferencia de dominio a favor de un tercero con la na-lidad de cumplir con un encargo. Sin embargo, encontramos dos diferencias:

– La transferencia se realizaba a través de una donación (inter vivos omortis causa).

– El transferente o constituyente del deicomiso se reservaba underecho de goce vitalicio sobre el bien.

Otros autores (Martin Mato, 2009) reconocen un tercer tipo de dei-comiso en el derecho germánico: el Treuband. Este se aleja de la guraoriginaria del deicomiso, por cuanto aquí el apoderado actuaba comouna especie de representante del constituyente, un tipo de intermediario


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entre el deicomitente —propietario original del bien— y el beneciario odeicomisario —propietario nal—.

2.2. Diferencias con el deicomiso romano

Retomando el tema de las diferencias que existían entre el deicomisoromano y el germánico, la doctrina ha señalado dos muy importantes:

a) En la ducia romana existía una transferencia total del derechode propiedad a favor del duciario, como ya se ha analizado en el

punto anterior. En el derecho germánico, en cambio, el Treuhandero duciario adquiría la propiedad del bien, pero dentro de ciertoslímites que venían jados por la nalidad del deicomiso, es decir,por la voluntad y encargo del constituyente. En consecuencia, elduciario era propietario del bien siempre dentro de los términosdel encargo que debía cumplir.

b) De esta diferencia se genera la segunda y la más importante: entanto que el duciario veía encuadrado su derecho de propiedaddentro de los límites del encargo otorgado, en caso de faltar a su

obligación, es decir, de incumplir con la nalidad del deicomiso,el deicomisario o constituyente podía reivindicar el bien median-te acciones que tenían como sustento el documento probatorio detransferencia de la propiedad.

Señala Stewart (1996) que dichas acciones, a diferencia de las que exis-tían en el derecho romano —de carácter personal—, eran reales, por lo quepermitían reivindicar el bien incluso frente a terceros adquirentes.

En conclusión, las diferencias entre la ducia romana y la germánica

nos muestran a esta última como una gura en la cual el duciario actuabacasi a la manera de un intermediario entre el constituyente y el benecia-rio nal —acotación armada por la gura del Treuband—, en la que eldeicomitente conservaba el derecho real sobre el bien, a diferencia deldeicomiso romano, en el cual existía una transferencia plena, un derechoreal a favor del duciario.


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3. Aspectos previos del deicomiso en el derecho anglosajón: common law y equity

Antes de analizar la gura del deicomiso inglés, es necesario hacer unaaproximación al derecho anglosajón, y sobre todo entender la diferenciaentre el denominado common law y el equity, lo que nos servirá para pro-fundizar en la característica principal del deicomiso inglés, es decir, eldenominado desdoblamiento del derecho de propiedad.

El common law es el conjunto de precedentes prácticos vinculantes que

deben ser aplicados por abogados y jueces para resolver los casos que seles presenten, es decir, el conjunto de jurisprudencia vinculante que ha deutilizar en casos o controversias similares; es el derecho común aplicablepara todo el país.

El equity, por su parte, nace en el siglo XV a través de la aplicación delos tribunales de equidad, de las reglas del derecho inglés, pero tomando encuenta las circunstancias especiales de cada caso. A diferencia del commonlaw, los tribunales de equidad eran manejados por el canciller inglés, esdecir por la clase política de la época, y no por jueces. Como se puedeapreciar, no se trata estrictamente de guras contrarias, sino más biencomplementarias, en cuanto el equity parte del hecho de que el common law existe, y tiene como nalidad alcanzar justicia cuando esto no es posible através de la aplicación uniforme y vinculante del common law, tomando encuenta las circunstancias particulares de cada caso.

3.1. El trust

El trust inglés, que nace con el nombre de use, conguraba una transmisión

de tierras a favor de una persona, quien debía administrarlas a favor delconstituyente o de un tercero; este tercero era denominado peyorativamente

prestanombre ( feoffees to uses), a causa de su vinculación con prácticas deelusión de normas y de acreedores. Se le atribuyen diversas nalidades uorígenes, dependiendo del autor que se cite; todos coinciden, sin embar-go, que existe similitud entre el use y lo que hoy se conoce como testaferro,dados los nes para los que se empleó. En primer lugar, tenemos el casode las congregaciones religiosas o eclesiásticas que, en virtud de la Ley de

Manos Muertas de la época, se encontraron con la prohibición de adquirir


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propiedades (que se impuso en función del alto porcentaje de tierras queconcentraban), no obstante permitírseles el goce de los benecios económi-cos que de ellas obtenían; es así que se servían del use para burlar de algunaforma las prohibiciones de la época y hacerse con «el dominio» de las tierrassin ostentar la titularidad de estas, pero gozando de sus benecios y frutos.

De igual forma, la gura sirvió a los denominados «traidores» de laépoca, que no eran más que los perdedores de las constantes guerras civilesdel país. A estos se los castigaba con la conscación de sus propiedades,razón por la cual recurrían al use para traspasar sus tierras y eludir la san-

ción. Finalmente —y este fue tal vez su uso más controvertido— sirvió paradefraudar a los acreedores, ya que, al transmitir alguien sus propiedades,lograba simular una insolvencia, útil para el momento, a pesar de que latransferencia de propiedad se realizaba a favor suyo; es decir, el mismodeudor o constituyente se designaba beneciario del use. Esto último lle-vó a las autoridades de la época a promulgar The Uses Act, que declarabapropietarios plenos de las tierras a los poseedores, y permitía declarar em-

bargable el use que se realizaba con nes fraudulentos. El resultado fue laprohibición implícita del use; no obstante, tiempo después los tribunales de

equidad permitieron la aplicación del use en algunos supuestos, pero bajocircunstancias distintas, lo que dio pie al ahora famoso trust (Stewart, 1996).

El trust, como ya hemos mencionado, surge como excepción en laaplicación del use, cuyos usos fueron prohibidos; sin embargo, la guraincorpora dos diferencias en relación con su aplicación inicial:

a) La transferencia de la propiedad al beneciario una vez cumplida lanalidad o el encargo del constituyente. La constitución podía hacer-se inter vivos o mediante testamento, y existían tres partes: (i) el consti-

tuyente o transferente del derecho de propiedad, denominado setlor; (ii) el duciario o trustee, que podía ser incluso el mismo constituyente(de darse este supuesto, no se realizaba la transferencia de propiedadsino una especie de separación de algunos de los bienes del constitu-yente de la totalidad de su patrimonio); y (iii) el beneciario o cestui quetrust, que podía ser el mismo transferente o un tercero.

b) El segundo elemento agregado al use inicial es la característica sustancialdel trust. Es decir, el desdoblamiento del derecho de propiedad, que no


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es más que el resultado de la dualidad del sistema inglés (common law y equity), de la evolución de la gura del use y de la necesidad de evitarlos usos fraudulentos de este. Existe un derecho de propiedad que esconsecuencia de la transferencia de propiedad que realiza el setlor altrustee, quien es el dueño del bien en cuanto al trust; y por otro lado, eldel beneciario, quien ostenta uno de los elementos de la propiedad,es decir el disfrute. Este último derecho es reconocido y protegido porlos tribunales del equity, y no por el derecho común.

Para una mejor comprensión, es oportuno citar a Etchegaray, quien se

reere al desdoblamiento de propiedad de la siguiente forma:Existiría pues una especie de doble titularidad sobre la misma cosa, latitularidad legal que detenta la persona a quien se le transmitió la cosa yse le encargaron determinados actos (trustee), y la titularidad del derechode equidad, detentada por el beneciario (cestui use) (2011: 9).

3.2. Diferencias con el derecho romano

A modo de conclusión, es posible señalar algunas diferencias entre el trust

inglés y el deicomiso romano:a) El deicommissum romano era un acto unilateral en sus orígenes,

mientras que el trust es perfectamente bilateral, un pacto entre laspartes.

b) El deicommissum nació con nes sucesorios, mientras que el trust,como ya hemos señalado, se empleó en múltiples formas, sea demanera elusiva, fraudulenta, etc.

c) En el deicommissum existió un único derecho de propiedad, de-

tentado por el constituyente del deicomiso —titular primigeniodel bien—, quien transfería el derecho de propiedad a favor delduciario, transmisión que era plena y real; en el trust inglés, encambio, hay un claro desdoblamiento del derecho de propiedad.

d) Actualmente, el trust es una gura utilizada con múltiples nali-dades, desde la formalización de ventas y bienes raíces hasta la he-rencia de bienes, siendo incluso utilizado con nes públicos, comola constitución de fondos de ayuda (pensionarios, médicos, etc.),inversiones con nes de benecencia, etc.


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e) Esta evolución de los usos o nalidades del trust ha originado tam- bién una especialización de la gura y, sobre todo, cambios en lagura del trustee o duciario, quien dejó de ser aquella persona queejecutaba un encargo de conanza del deicomitente. A este se leexigía ahora determinadas facultades de administración de activosy especialización en el manejo, por lo cual la gura del duciario seinstitucionalizó, restringiéndose algunos de sus poderes de admi-nistración.

La transformación de las funciones iniciales del trust se debería a los

siguientes motivos (Langbein, 1995): (i) los originales bienes objeto del trust,como las tierras familiares, han sido desplazados por activos nancieros;(ii) las responsabilidades de los trustees, que han dejado de ser solo gentede conanza y se han convertido en gestores activos de portafolios; (iii) lapersonalidad de los trustees, que han dejado de ser solo gente de conanzay se han vuelto duciarios institucionales; y (iv) el lugar de salvaguardade los beneciarios reside en la Trust Law, y como derecho duciario vinoa restringir los poderes de los administradores.

No obstante lo señalado, la gura del trust sigue utilizándose tambiéncon nes privados en el derecho inglés, manteniendo sus nalidades origi-narias, es decir, la regulación de intereses de los privados, de las personascomunes, no comerciales. Tales usos no existen en nuestra actual legislaciónsobre deicomisos.

4. El deicomiso en Latinoamérica

El deicomiso en América Latina ha tenido un gran desarrollo y actual -mente se encuentra legislado en la mayoría de países, ya sea a través delrespectivo Código de Comercio, legislaciones propias o incluso en elCódigo Civil del país. Al igual que sucedió en las culturas romana, germa-na y anglosajona, la gura del deicomiso ha ido evolucionando en Amé-rica Latina, de la mano de los múltiples usos que se le han atribuido; así,estuvo inicialmente vinculado a operaciones entre empresas e instituciones

bancarias; en la actualidad, se encuentra sustancialmente relacionadocon el mercado de capitales, en el marco de las titulizaciones de activos;


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la nalidad, en este caso, es emitir activos para captación de fondos delpúblico, los llamados deicomisos de titulización.

En los países de América Latina inuidos por el derecho romano ynapoleónico, es evidente que la gura del deicomiso no tuvo sus orígenesen el trust inglés, sino más bien en el deicomiso romano, pese a vericarsealgunas similitudes con el inglés, entre ellas la transmisión de la propiedada favor del duciario, pero en interés ajeno.

No obstante ello, la característica esencial del trust inglés —es decir, el

desdoblamiento de la propiedad derivada del contrato por el cual se consti-tuye el deicomiso— es la principal diferencia y la razón esencial por la cualel deicomiso latino no constituye una importación del trust anglosajón; enel derecho civil latinoamericano, de marcada tradición romana, es imposiblela existencia de un mismo bien con dos titulares. La propiedad en nuestroderecho se transmite tal cual, como un derecho real único.

En dicho sentido, Banakas (2006) señala que son tres las principalesdicultades para adoptar el trust anglosajón en las tradiciones del Civil Law:(a) el principio de numerus clausus de los derechos reales ( property rights);(b) el principio de publicidad de los derechos reales; y (c) la dicultad deasumir la existencia de más de un beneciario de determinada propiedad.Sin dicultad, puede decirse que todos aquellos supuestos inconvenientescaen por su propio peso si se considera al trust no como un derecho real,sino como lo que es, un «contrato». Por ejemplo, Langbein (1995) señala quela transacción entre el settlor y el trustee es funcionalmente indistinguiblede los contratos a favor de terceros.

La gura del deicomiso llega a América a través del trust adoptado

en Estados Unidos, dada su vinculación o dependencia con el derechoinglés; posteriormente se adoptará en Panamá (1925), Puerto Rico (1928),siendo el caso más signicativo el de México, en donde ha tenido un grandesarrollo. Ya en América del Sur, lo encontramos en las legislacionesde la mayoría de países, Chile, Colombia, Ecuador, Argentina, Bolivia,Brasil. En 1993 se legisla por primera vez en Perú el deicomiso comogura autónoma, a través del D. L. N.º 770, Ley General de Instituciones,Financieras, Bancarias y de Seguros. Pero del caso peruano nos ocuparemosen el siguiente acápite.


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5. El deicomiso en el Perú: antecedentes normativos y regulación actual

El deicomiso apareció por primera vez en 1931, en la Ley de Bancos,Decreto Ley N.º 7159, numerales 13 y 14 del artículo 94 , en los cuales seregulaba de la siguiente manera:

Art. 94.- Los bancos que conforme a esta Ley sean autorizados paradesempeñar comisiones de conanza, podrán ser nombrados para loscargos que a continuación se expresan: […]

13).- Representante o deicomisario de los tenedores de bonos emitidos

por sociedades o particulares con arreglo a Ley.14).- Ejecutor de deicomisos de cualquier otro carácter cuando lo permitala Ley.

Posteriormente, en el año 1991 se promulgó la nueva Ley Generalde Instituciones Bancarias Financieras de Seguros, Decreto LegislativoN.º 637, la cual reguló el tema en el literal ll) del artículo 110, cuyo texto esel siguiente:

Artículo 110.- Las comisiones de conanza que, señaladamente, y sin

perjuicio de los demás que autorice la Superintendencia, pueden aceptary ejecutar los bancos, según el inciso V) del Artículo 96, son las siguientes:[…]

ll) Servir de representantes o deicomisarios de los tenedores de bonosemitidos por sociedades anónimas.

En el año 1993 se promulgó el Decreto Legislativo N.º 770, Nuevo Texto

de la Ley General de Instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros. Es

la primera ley que otorga al deicomiso el tratamiento de un contrato. Lededica un capítulo completo y lo regula como gura autónoma dentro de lasección tercera, Empresas Bancarias, título I, Bancos Múltiples, capítulo IV,Instrumentos y Contratos, subcapítulo IX, Fideicomiso, artículos 314 al 350.

Actualmente, el deicomiso bancario se encuentra regulado por (a) laLey N.º 26702, Ley General del Sistema Financiero de Seguros y Orgánicade la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (en adelante, «Ley Generaldel Sistema Financiero»), promulgada en el año 1996, y (b) la Resolución


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SBS 1010-99, Reglamento de Fideicomisos y de las Empresas de ServiciosFiduciarios («Reglamento de Fideicomisos»).

Por otro lado, el deicomiso de titulización, que es el otro tipo de -deicomiso contemplado por nuestra legislación, se encuentra regulado porel Decreto Legislativo N.º 861, Ley del Mercado de Valores. Este tipo dedeicomiso no será objeto de estudio en el presente trabajo.

5.1. Denición jurídica del deicomiso

El deicomiso es una relación jurídica por la cual una persona denominadadeicomitente transere bienes en deicomiso a otra persona, denominada

duciario, para la constitución de un patrimonio deicometido, sujeto aldominio duciario de este último y afecto al cumplimiento de un n espe-cíco en favor del deicomitente o de un tercero denominado deicomisario,denición que encontramos en el art. 2 del Reglamento de Fideicomiso. Acriterio de algunos autores, dicha denición le otorga al deicomiso úni-camente efectos traslativos y no constitutivos.

Por consiguiente, es un contrato bilateral entre el deicomitente y elduciario, salvo en el supuesto de que el deicomisario intervenga en elcontrato, en cuyo caso adquiere los derechos a título propio, y cualquiermodicación a las condiciones pactadas en el contrato deberá contar consu consentimiento.

El objeto del deicomiso puede ser cualquier bien o derecho cuyopropietario sea el deicomitente. Quedan excluidos los bienes que se en -cuentren fuera del comercio (en cuyo caso el deicomiso seguirá siendoválido respecto de los bienes remanentes, es decir, de aquellos que no se

encuentren dentro de la causal de invalidez).

Asimismo, se ha establecido como requisito único de validez del deico-miso que la nalidad de este sea lícita, pudiendo estar referida a cualquiersupuesto que se requiera para satisfacer una necesidad.

Como ya se ha mencionado, mediante el deicomiso se realiza la transfe-rencia de bienes a efectos de constituir un patrimonio deicometido, que noes más que un patrimonio autónomo, distinto de aquel del deicomitente,


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duciario e incluso del deicomisario o quien sea designado para recibirlos bienes remanentes. La nalidad de la constitución de un patrimonioautónomo no es más que la necesidad de aislar los bienes o derechostransferidos de cualquier riesgo que pueda emanar no solo de quien loconstituye, sino y sobre todo del duciario, quien deberá administrarloacorde con lo establecido en el acto de constitución. En este sentido, elpatrimonio deicometido no responderá por las obligaciones del duciarioni por las del deicomitente; y en el caso del deicomisario, únicamenterespecto de los frutos de los que es beneciario. Los mismos efectos seconguran en caso de sometimiento del deicomitente o del duciario a

un proceso de liquidación; es decir, el patrimonio deicometido no inte-grará la masa concursal.

La ley ha contemplado la posibilidad de que los deicomisos puedanusarse con la nalidad de eludir las obligaciones que el deicomitentemantiene con sus acreedores, es decir, a modo de fraude; así, el artículo 245prescribe una acción de anulabilidad a favor de los acreedores respecto dela transferencia de los bienes al patrimonio deicometido realizada en superjuicio, acción que podrá interponerse dentro de los seis meses (plazo

de caducidad) de realizada la última publicación en el diario El Peruano de la constitución del deicomiso, o a los dos meses de la fecha en la queel acreedor fue noticado de la constitución. La doctrina se ha preguntadosi en este supuesto, además, el acreedor podría hacer uso también de laacción pauliana. Al respecto, cabe mencionar que esta última acción tieneefectos únicamente respecto del acreedor que la interponga, mientras queen el caso de la acción de anulabilidad que contempla la Ley de Bancos, elefecto de la anulación de la constitución del deicomiso redunda en bene-cio de todos aquellos que se vieron perjudicados por él.

5.2. Características del deicomiso

Las características esenciales del deicomiso son:

• Es multilateral: las partes intervinientes son como mínimo tres, ytodas se encuentran obligadas mediante prestaciones recíprocas.

• Es principal: se trata de un contrato independiente de cualquierotro; tiene existencia por sí solo y n propio.


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• Es típico: se halla regulado por la Ley N.º 26702, Ley General delSistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de laSuperintendencia de Banca y Seguros.

• Es oneroso: está conformado por prestaciones con contenido oneroso,las cuales tienen carácter recíproco entre las partes.

• Es formal: la constitución del deicomiso se efectúa y perfeccionamediante contrato suscrito entre las partes, formalizado en uninstrumento público notarial o contrato privado, según sea el caso.

Vale mencionar algunas características generales del deicomiso ban-cario en el derecho peruano:

• La parte líquida de los fondos del deicomiso no está afecta a encaje.

• La Superintendencia de Banca, Seguros y AFP puede remover a unduciario solamente en caso de dolo o culpa grave en la adminis-tración del patrimonio deicometido.

• En el caso de deicomisos de titulización, las entidades nancierasautorizadas para ejercer como duciarios deben constituir socieda-des titulizadoras.

• Existe una acción a favor de los acreedores en cuyo perjuicio el -deicomitente haya constituido deicomiso. Esta deberá ejercersedentro de los seis meses de publicado en el diario ocial el avisode constitución del deicomiso; en caso contrario, se producirá lacaducidad de la acción; o a los dos meses de que el acreedor hayasido noticado con la constitución del deicomiso.

• Puede constituirse, al igual que ocurre en Argentina, por testamento.

• La aceptación del cargo de duciario constituye requisito de vali-

dez para la constitución del deicomiso. Se exceptúa el deicomisotestamentario, que se entiende como constituido desde la aperturade la sucesión. Si el duciario designado no aceptara el cargo, debe-rá nombrar a un reemplazante. En caso de producirse una segundanegativa, el deicomiso se extingue.

• Puede constituirse un deicomiso a favor de personas indetermi-nadas. Pero en caso de que el deicomisario se encuentre identi-cado y de que él mismo intervenga en la constitución, adquirirálos derechos a título propio. Esto implica que el deicomisario no


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EL FIDEICOMISO Y EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO34

podrá realizar ninguna modicación de sus benecios, lo que sí po-dría ocurrir en caso de no intervenir en la constitución.

• El deicomitente puede resolver el deicomiso, pero únicamente elconstituido a título gratuito.

• Son anulables aquellas disposiciones que sobre los bienes del patri-monio efectúe la empresa duciaria, y que excedan o contravenganlas facultades establecidas en el contrato de constitución, conexcepción de las transferencias que se hubiesen realizado a travésde mercados organizados (bolsa de valores).

• Se establece la posibilidad de que el deicomisario, el deicomiten-te y los herederos de ambos puedan ceder sus derechos respectodel deicomiso a cualquier persona que no tenga impedimentospor ley o por el contrato de constitución.

• Al existir la posibilidad de nombrar a más de un deicomisario, encaso de haberse nombrado más de cinco, se deberán celebrar juntascon arreglo a las disposiciones que en la Ley General de Sociedadesse establecen para las asambleas de obligacionistas.

• La responsabilidad por los actos, contratos y cualquier operación

que se realice derivada de la nalidad del deicomiso recaerá per-sonalmente sobre el factor duciario.

• Se establece expresamente que la empresa duciaria no tiene de-recho de propiedad sobre los bienes que conforman el patrimoniodeicometido.

• La empresa duciaria puede designar una comisión administrado-ra del deicomiso, o incluso contratar personal ad hoc, dependiendode la nalidad del deicomiso o de la naturaleza de los actos y con-tratos que deban realizarse en función de ella.

• En el deicomiso en garantía, el acreedor a favor de quien se cons-tituye no podrá ser designado duciario.

5.3. Partes del deicomiso

a) Fideicomitente. Puede ser una persona natural o jurídica. El único re-quisito es que cuente con capacidad jurídica para realizar la transferenciade los bienes o derechos que conformarán el patrimonio deicometido.


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b) Fiduciario. Solo pueden ser duciarios aquellas empresas reguladasen el artículo 242 de la Ley del Sistema Financiero y de Seguros: bancos,nancieras, cajas municipales de ahorro y crédito, cajas municipales decrédito popular, cajas rurales de ahorro y crédito, cooperativas de ahorro ycrédito, edpymes, empresas de servicios duciarios, empresas de seguros yreaseguros y Code. Todas ellas bajo la supervisión de la Superintendenciade Banca, Seguros y AFP. De igual forma, para el caso de deicomisos detitulización, la Ley del Mercado de Valores establece que solo pueden serduciarios las empresas constituidas como sociedades titulizadoras.

El duciario tiene la obligación de cuidar y administrar los bienes yderechos que integran el patrimonio deicometido, con la diligencia ydedicación de un ordenado comerciante y leal administrador; en ese sen-tido, podemos concluir que sus obligaciones son de medios (diligencia ydedicación) y no de resultados, como se puede inferir de la prohibiciónestablecida en el artículo 257 de la Ley respecto a que el duciario avale ogarantice los resultados del deicomiso. El detalle de sus obligaciones loencontramos en el artículo 256 de la Ley.

Es en este punto donde la doctrina critica severamente el hecho de quelas personas naturales —o incluso las jurídicas— que no estén comprendi-das en el artículo de la ley puedan ser duciarios, como en el caso argentino.Asimismo, del análisis del artículo 274 de la Ley de Bancos se puede inferirque, en el caso de deicomisos en garantía, los acreedores que pueden serrespaldados por aquellos sean únicamente empresas del sistema nancieronacional, limitación que no encuentra ningún argumento válido. Frente aesta crítica, encontramos una puerta, una futura alternativa, para que, derevertirse estas limitaciones innecesarias, el deicomiso pueda ir más alládel ámbito bancario y nanciero, al que se encuentra ligado en el Perú.

Es preciso destacar la gura del factor duciario, persona natural quedeberá designar la empresa duciaria, y en quien recaerá la responsabilidadsobre el patrimonio deicometido.

c) Fideicomisario. Puede ser una persona natural o jurídica, determinada oindeterminada (supuesto en el que la SBS asume su representación, debien-do el duciario comunicar dentro de los 15 días siguientes la constitucióndel deicomiso), e incluso público en general. El único tipo de deicomiso


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en que el duciario puede ser a su vez deicomisario es en el de titulización.En los demás casos, es causal de nulidad del deicomiso. La ley contemplala posibilidad de deicomisarios sucesivos, e incluso la gura de más decinco deicomisarios, en cuyo caso deberán celebrarse juntas.

5.4. Dominio duciario y propiedad

El dominio duciario —también denominado dominio deicomisario porotros (Escobar, 2004)— conere al duciario una serie de facultades y atri-

buciones (limitadas por la nalidad del deicomiso) no comparables con

las que constituyen el derecho de propiedad.

La doctrina es unánime al establecer las tres diferencias esenciales entredominio duciario y derecho de propiedad:

1) Las facultades y prerrogativas que se atribuyen sobre el patrimo-nio autónomo en función del dominio duciario tienen un límitede tiempo, que no es más que el plazo por el que se constituye eldeicomiso, a diferencia del derecho de propiedad, que tiene uncarácter de permanencia en el tiempo.

2) El duciario tiene sobre el patrimonio deicometido las facultadesde administración, uso, disposición y reivindicación, de conformi-dad con el art. 252 de la Ley de Bancos; es decir, carece de la facul-tad de disfrute sobre los bienes, y está impedido de modicar odestruir el bien a su antojo, prerrogativas de las que sí está dotadoun propietario.

3) Las facultades propias del dominio duciario deben ser ejercidasen función de la nalidad por la que se constituyó el deicomiso;

más aún: solo para alcanzar dicho objetivo. El propietario, en cambio, sí puede hacer uso de sus bienes y ejercer sus derechos sobreellos a efectos de cualquier nalidad, con la única condición de nose trate de algo prohibido por la ley ni afecte derechos de terceros.

Así, en palabras de Escobar (2004), el dominio duciario es un nuevoderecho real creado por la Ley de Bancos, el cual tiene una naturaleza propiae independiente, a diferencia de otras legislaciones que optaron por instituirla transferencia de propiedad a favor del duciario.


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Ello se corrobora con lo establecido en nuestra legislación, artículo252 de la Ley N.º 26702, Ley General del Sistema Financiero de Seguros yOrgánica de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP:

El dominio duciario es el derecho de carácter temporal que otorga alduciario las facultades necesarias sobre el patrimonio deicometido,para el cumplimiento del n o nes del deicomiso, con las limitacionesestablecidas en el acto constitutivo. Se ejerce desde la transferencia de los bienes objeto del deicomiso, salvo disposición contraria establecida en elacto constitutivo, hasta el término del deicomiso.

La empresa duciaria no tiene derecho de propiedad sobre los bienes queconforman el patrimonio deicometido, siendo responsable de la admi-nistración del mismo.

6. El canon: antecedentes

La Constitución de 1979 en su artículo 121, establecía que:

Corresponde a las zonas donde los recursos naturales están ubicados unaparticipación adecuada en la renta que produce su explotación en armo-nía con una política descentralista. Su procesamiento se hace preferente-mente en la zona de producción.

No obstante, dicha Carta Magna no denía qué debíamos entender por«participación adecuada» y tampoco por «renta»1, expresiones que sonconceptualmente muy ambiguas.

Por esta razón, y con nes descentralistas, el 4 de setiembre de 1985se promulgó la Ley N.º 24300, que denió por renta a «la totalidad de los

impuestos directos que percibe el Estado, por la explotación de los recur-sos naturales», a la vez que estableció en 20% de la renta la participaciónadecuada a la que se refería la Constitución de 1979.

Posteriormente, el artículo 77 de la Constitución Política del Perú de1993 nos brinda la denición jurídica de «canon» y textualmente estableceque:

1. El término renta tiene diversas deniciones desde el punto de vista contable, tributarioy económico.


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Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir

una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidospor el Estado en la explotación de los recursos naturales de cada zona, encalidad de Canon.

Este artículo genera un nuevo problema, dado que, a diferencia de laConstitución de 1979, se establece que lo que se distribuye es el total delos ingresos y rentas obtenidos por el Estado, pero no regula qué debemosentender por tales.

Es recién el 15 de junio de 2001 que, con la promulgación de la Ley deCanon —Ley N.º 27506— y su reglamento —aprobado por Decreto SupremoN.º 005-2002-EF—, se cubren los mencionados vacíos. Tanto es así que laLey del Canon en su artículo 1 dene al canon como:

…la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernosregionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por elEstado por la explotación económica de los recursos naturales.

Asimismo, ja el porcentaje que debe entenderse como participación

adecuada del canon, según el tipo regulado por ella; el Reglamento de laLey del Canon es el que regula, de acuerdo con el tipo de recurso naturalafecto al canon, qué debemos entender por «ingresos» y «rentas» obtenidospor el Estado.

Durante su vigencia, la Ley de Canon ha sido objeto de varias modi-caciones, a través de, entre otras, las siguientes normas:

• Ley N.º 28077, publicada el 26 de setiembre de 2003.• Ley N.º 28322, publicada el 10 de agosto de 2004.

• Decreto de Urgencia N.º 001-2002, publicado el 5 de febrero de2002.

• Ley 29281, publicada el 25 de noviembre de 2008, complementadapor el Decreto de Urgencia N.º 002-2004, publicado el 30 de marzode 2004.

• Decreto de Urgencia N.º 051-2009.

A su vez, fue reglamentada por el Decreto Supremo N.º 005-2002-EF,que también ha sufrido varias modicaciones a través del Decreto Supremo


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N.º 029-2004-EF, publicado el 17 de febrero de 2004, y el Decreto SupremoN.º 187-2004-EF, con la nalidad de regular una distribución eciente parael desarrollo sostenido de la regiones beneciadas.

6.1. Objetivo del canon

El objetivo del canon es redistribuir los ingresos scales y favorecer a laspoblaciones de los territorios donde se encuentran los yacimientos natu-rales, generalmente regiones postergadas en cuanto a su desarrollo y conescasa asignación de recursos scales (Bernales, 1999). En otras palabras,

lo que se busca es lograr que los Gobiernos regionales (regiones) y locales(provincias y distritos) reciban recursos económicos para promover su de-sarrollo sostenido a través de inversiones que permitan mejorar la calidadde vida de la población. Así lo establece el artículo 6 de la Ley del Canon:

Los recursos […] serán utilizados exclusivamente para el nanciamientoo co-nanciamiento de proyectos de obras de infraestructura de impactoregional y local […] los gobiernos regionales entregarán el 20% (veintepor ciento) del total percibido por canon a las universidades públicas desu circunscripción, destinado exclusivamente a la inversión cientíca y

tecnológica que potencien el desarrollo regional…

En ese mismo sentido, el artículo 8 del Reglamento de la Ley del Canonseñala que:

Los recursos que los gobiernos locales reciban por concepto de Canon seutilizarán de manera exclusiva en gastos de inversión, debiendo observarsegún corresponda las disposiciones del Sistema Nacional de InversiónPública aplicables. Asimismo, los gobiernos locales donde se efectúa laactividad de explotación deberán destinar el 30% (treinta por ciento) del

monto que les corresponda según lo establecido en el literal a) del nu-meral 5.2 del artículo 5º de la Ley Nº 27506, Ley de Canon a la inversiónproductiva para el desarrollo sostenible de las comunidades donde se ex-plota el recurso natural. Dicho monto será comunicado a los respectivosgobiernos locales por el Consejo Nacional de Descentralización.

Los recursos que los Gobiernos Regionales reciban por concepto de Ca-non, se utilizan de manera exclusiva para el nanciamiento o conan-ciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional ylocal, para cuyo efecto establecerán una cuenta destinada a esta nalidad.


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Para la utilización de los recursos del Canon, los Gobiernos Regionales

deberán observar las disposiciones del Sistema Nacional de InversiónPública aplicables. Además los Gobiernos Regionales entregarán el 20%(veinte por ciento).

6.2. Denición de canon

El canon es un porcentaje de los ingresos y rentas que obtiene el Estadopor la explotación de los recursos naturales no renovables realizada por laempresa privada, el cual se entrega a los Gobiernos regionales y locales de

la circunscripción donde se hallan dichos recursos.

6.3. Tipos de canon

De conformidad con la Ley del Canon, existen los siguientes tipos de canon,los cuales han sido denidos en función de los recursos naturales que losgeneran. Así, tenemos:

a) El canon minero

Es la participación de la que gozan los Gobiernos locales y regionales sobrelos ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación de recursosminerales metálicos y no metálicos.

b) El canon hidroenergético

Es la participación que reciben los Gobiernos Regionales y Locales sobre losingresos y rentas obtenidos por el Estado, y que se originan en la concesiónde energía eléctrica que utiliza el recurso hídrico.

c) El canon gasífero

Es la participación sobre el ingreso del Estado en la explotación de gas na-tural y condensados que perciben las circunscripciones donde está ubicadogeográcamente el recurso.

Es importante resaltar que adicionalmente, mediante la Ley N.º 28451se creó el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (Focam),


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constituido con los recursos provenientes del 25% de las regalías que reci- be el Gobierno Nacional provenientes de los lotes 88 y 56, y luego de lasdeducciones del canon gasífero y otras correspondientes a Perúpetro S.A.,Osinerg y el Ministerio de Economía y Finanzas. La nalidad de este fondoes contribuir al desarrollo sostenible de los departamentos por donde pasanlos ductos principales de los Lotes 88 y 56. La nalidad es mejorar el bien-estar de las comunidades involucradas y la preservación del ambiente ydel equilibrio ecológico.

d) El canon pesquero

Es la participación de la que gozan las circunscripciones sobre los ingresosy rentas que obtiene el Estado por la explotación de los recursos hidrobio-lógicos provenientes de las empresas dedicadas a la extracción comercialde pesca de mayor escala de recursos naturales hidrobiológicos de aguasmarítimas y continentales, lacustres y uviales, y de aquellas empresasque, además de extraer estos recursos, se encarguen de su procesamiento.

e) El canon forestal

Es la participación de la que gozan las circunscripciones del pago de losderechos por el aprovechamiento de los productos forestales y de la faunasilvestre, así como de los permisos y autorizaciones que otorgue la auto-ridad competente.

f) El canon petrolero

Es la participación de la que gozan las circunscripciones de los Gobiernoslocales y regionales sobre los ingresos y rentas que el Estado obtiene por la

producción de petróleo en las zonas donde aquellos se ubican.

Es menester resaltar que el canon petrolero se regula considerando lasparticularidades propias de cada departamento.

Asimismo, existe un sobrecanon, el cual consiste en una sobretasa,adicional al porcentaje determinado inicialmente. Sin embargo, no todaslas jurisdicciones donde se realiza la actividad de explotación de petróleose benecian con dicha tasa adicional.


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6.4. Constitución del canon

La forma en la que se constituye el canon varía según su tipo:

a) Canon minero

Constituido por el 50% del impuesto a la renta que obtiene el Estado, y quepagan los titulares de la actividad minera por el aprovechamiento de losrecursos minerales metálicos y no metálicos.

b) Canon gasífero

Está compuesto por el 50% del impuesto a la renta que pagan al Estado lasempresas que realizan actividades de explotación de gas natural; el 50%de las regalías por la explotación de tales recursos naturales; y el 50% de laparticipación del Estado en los contratos de servicios.

c) Canon hidroenergético

Se compone del 50% del total de ingresos y rentas pagados por los con-cesionarios que utilizan el recurso hídrico para la generación de energía,de conformidad con lo establecido por el Decreto Ley N.º 25844, Ley deConcesiones Eléctricas; no se incluyen los montos recaudados por conceptode retribución única a cargo de dichas empresas, establecidos en el artículo107 de la Ley de Concesiones Eléctricas.

d) Canon hidrobiológico o pesquero

El canon pesquero se compone del 50% del total de los ingresos y rentas

que percibe el Estado de las empresas dedicadas a la extracción comercialde pesca de mayor escala, de recursos naturales hidrobiológicos de aguasmarítimas y continentales, lacustres y uviales.

e) Canon forestal

El canon forestal se compone del 50% del pago del derecho de aprove-chamiento de productos forestales y de fauna silvestre, así como de lospermisos y autorizaciones que otorgue la autoridad competente.


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f) Canon petrolero

El canon petrolero se constituye según leyes especícas para cada uno delos distintos departamentos beneciados:

• Departamentos de Loreto y Ucayali. El canon equivale al 10%ad valorem sobre la producción total de petróleo en dichodepartamento; el sobrecanon es el 2.5% de la producción petroleraen dichas zonas.

• Departamentos de Piura y Tumbes. El canon es equivalente al

10% ad valorem sobre la producción total de petróleo en dichosdepartamentos, mientras que el sobrecanon es el 2.5% de laparticipación sobre la renta que produce la explotación de petróleoen dichas zonas.

• Provincia de Puerto Inca, departamento de Huánuco. El montodel canon constituido será lo que le corresponde por el CentroProductor de Aguas Calientes, en favor de los distritos de laprovincia de Puerto Inca.

6.5. Área de inuencia

El área de inuencia ha sido regulada en el artículo 4 del Reglamento de laLey del Canon. En líneas generales, establece que es el área territorial de losGobiernos Regionales y Locales donde se exploten o utilicen los recursosnaturales. Así, señala especícamente que:

• Para el canon minero, es el área territorial de los Gobiernos localesy regionales donde se encuentre ubicada la concesión minera.

• Para el canon hidroenergético, el área territorial de los Gobiernos

locales y regionales en cuya circunscripción esté ubicada la centralde generación de energía eléctrica.

• Para el canon pesquero, el área territorial de los Gobiernos localesy regionales en cuya circunscripción las empresas dedicadas a laextracción comercial de pesca a mayor escala desembarcan los re-cursos hidrobiológicos.

• Para el canon forestal, el área territorial de los Gobiernos locales yregionales en cuya circunscripción se hayan otorgado concesiones,


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autorizaciones y/o permisos conforme a la Ley N.º 2738, Ley Fores-tal y de Fauna Silvestre.

En el caso del canon y del sobrecanon petroleros, el área de inuenciaestá determinada por el área territorial de los Gobiernos locales y regio-nales en cuya circunscripción se realice la actividad de explotación delpetróleo, según lo haya dispuesto la ley para cada uno de los diferentesdepartamentos.

En todos los casos, si la extensión del área de inuencia comprende

dos o más circunscripciones vecinas, la distribución se realizará en partesiguales. Asimismo, cuando los lugares donde se explota el recurso naturalse encuentren en circunscripciones distintas, la distribución se realizará enproporción a la producción de cada unidad productiva.

Finalmente el artículo 3 del Reglamento de la Ley del Canon disponeque:

Para la distribución de los ingresos provenientes del Canon entre lasmunicipalidades distritales y provinciales, se utilizará la Cartografía

Digital Censal elaborada por el Instituto Nacional de Estadística eInformática - INEI, que demarca las circunscripciones territoriales delos distritos y provincias del país, hasta que disponga la cartografíaocial con precisión de límites de la totalidad de distritos y provinciasdel país.

6.6. Distribución del canon

Los criterios de distribución del canon, con excepción del canon petrolero—el cual tiene sus propias normas—, han sido establecidos de la siguiente

manera:

• El 10% del total del canon para los gobiernos locales de la munici-palidad o municipalidades donde se explota el recurso natural (delcual, 30% se destinará a la inversión productiva para el desarrollode las comunidades).

• El 25% del total del canon para los gobiernos locales de las muni-cipalidades distritales y provinciales donde se explota el recurso na-tural, el cual se distribuirá según criterios de población y pobreza,


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vinculados a la carencia de necesidades básicas y al décit de infra-estructura.

• El 40% del total de canon para los gobiernos locales del departa-mento o departamentos de las regiones donde se explota el recursonatural; se distribuirá según criterios de población y pobreza vin-culados a la carencia de necesidades básicas y al décit de infraes-tructura.

• El 25% del total del canon para los gobiernos regionales donde seexplota el recurso natural. De este porcentaje, el 20% será entrega-

do a las universidades públicas de la respectiva circunscripción.Estos recursos se destinarán exclusivamente a inversión en investi-gación cientíca y tecnológica que potencie el desarrollo regional.

El cien por ciento (100%) del monto a distribuir corresponde a lo ge-nerado por el canon en cada región o regiones en cuya circunscripción seexplotan los recursos naturales.

Para efectuar la distribución, se toman como referencia los indicadores

calculados por el Ministerio de Economía y Finanzas. En la actualidad, elcálculo de dichos índices se hace sobre la base de criterios de población ypobreza (necesidades básicas insatisfechas) proporcionados por el InstitutoNacional de Estadística e Informática, vinculados a la carencia de necesi-dades básicas y al décit de infraestructura.

Por su parte, la distribución del canon y del sobrecanon petroleros esparticular para cada departamento involucrado y benecia a los Gobiernosregionales, Gobiernos locales, universidades nacionales, institutos superio-

res tecnológicos y pedagógicos estatales y al Instituto de Investigación dela Amazonía Peruana. Así, basado en la normativa vigente, el Ministeriode Economía y Finanzas nos presenta en el cuadro 1.1 el esquema de dis-tribución del canon y del sobrecanon petroleros.

Para la actualización de los índices de distribución del canon y delsobrecanon petroleros se utiliza información proveniente del InstitutoNacional de Estadística e Informática (INEI) y del Ministerio de Economíay Minas. Así, el INEI provee los siguientes indicadores:


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C u a d r o 1 . 1 .

D i s t r i b u c i ó

n d e l c a n o n y s o

b r e c a n o n p e t r o

l e r o

( c o m o p o r c e n

t a j e d e l

t o t a l )

L o r e t o

U c a y a l i

P i u r a

T u m b e s

H u á n u c o

( P u e r t o I n c a )

C a n o n y

s o b r e c a n o n

C a n o n

S o b r e c a n o n

C a n o n y

s o b r e c a n o n

C a n o n y

s o b r e c a n o n

C a n o n

1 .

G o b i e r n o r e g i o n a l

5 2

2 0

5 2

2 0

2 0

1 0 0

2 .

G o b i e r n o l o c a l

4 0

7 0

4 0

7 0

7 0

D i s t r i t o p r o d u c t o r

1 0

P r o v i n c i a p r o d u c t o r a

2 0

2 0

2 0

D e p a r t a m e n t o p r o d u c t o r

4 0

5 0

5 0

3 .

U n i v e r s i d a d e s n a c i o n a l e s

5

5

5

5

5

4 .

I n s t i t u t o d e I n v e s t i g a c

i ó n d e l a A m a z o n í a

P e r u a n a

3

2

3

5 .

I n s t i t u t o s S u p e r i o r e s T e c n o l ó g i c o s y

P e d a g ó g i c o s

3

5

5

F u e n t e : M i n i s t e r i o d e E c o n o m í a y F i n a n z a s , 2 0 1 4 .


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• Proyecciones de la población a nivel departamental, provincial ydistrital.

• Indicador de pobreza vinculado a necesidades básicas insatisfechassegún departamentos, provincias y distritos.

• Indicador de pobreza FGT2.

Por su parte, el Ministerio de Energía y Minas brinda la producción dehidrocarburos por departamentos, provincias y distritos.

6.7. Utilización del canon

El Reglamento de la Ley de Canon establece que deberán ser utilizados losrecursos percibidos por los Gobiernos locales y los Gobiernos regionalespor concepto de canon. Así, en el caso de los Gobiernos locales estableceque dichos recursos se utilizarán de manera exclusiva en gastos de inver-sión, debiendo observar, según corresponda, las disposiciones de SistemaNacional de Inversión Pública (SNIP) aplicables, y distribuirse el 30% ala inversión productiva para el desarrollo sostenible de las comunidadesdonde se explota el recurso natural. Este monto será comunicado a los

correspondientes Gobiernos locales por la Presidencia del Consejo deMinistros.

En el caso de los Gobiernos regionales, los recursos que por dichoconcepto reciban se utilizarán de manera exclusiva para el nanciamientoo conanciamiento de proyectos u obras de infraestructura de impactoregional y local. Para estos efectos deberán observar las disposiciones delSistema Nacional de Inversión Pública aplicables, así como entregar el 20%de lo percibido a las universidades públicas de su circunscripción.

Es importante resaltar que el canon no puede ser utilizado en inversio-nes nancieras, como, por ejemplo, aumento de capital de empresas mu-nicipales, adquisición de bonos del tesoro público, entre otros, y tampocopara resolver pasivos ambientales. Dichos gastos deben ser asumidos porlas empresas que los generaron.

Asimismo, debemos tener en cuenta que los administradores del canondeben cumplir las siguientes funciones:


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• Realizar las inversiones para el desarrollo humano integral en sus jurisdicciones.

• Rendir cuentas a la población, de manera periódica, sobre el uso ydestino de los recursos.

• Crear indicadores y mecanismos para el monitoreo y evaluaciónde impactos y costo-benecio de las inversiones realizadas con losrecursos.

• Rendir cuenta semestralmente a la Contraloría General de la Repú- blica sobre los gastos efectuados con los recursos.

La utilización del canon y del sobrecanon petroleros tiene una legis-lación diferente para cada departamento donde se realiza la actividad deexplotación de petróleo y son las siguientes:

• En Loreto, Ucayali y Huánuco, los recursos obtenidos por el canony el sobrecanon petroleros deben ser destinados a la ejecución desus planes y proyectos de inversión.

• En Piura y Tumbes, los recursos se utilizan para el nanciamientoo conanciamiento de proyectos de inversión pública u obras de

infraestructura de impacto regional o local. En el caso de las uni-versidades e institutos tecnológicos, los fondos se destinan exclusi-vamente a la inversión en investigación cientíca y tecnológica.

6.8. Situación actual del uso de los fondos del canon

El canon se ha convertido en uno de los principales recursos que manejanlos Gobiernos regionales y locales, especialmente el canon minero y pe-trolero, los cuales representan una diferencia abismal en el presupuestode algunas regiones del país, frente al que tienen las demás regiones queno gozan de dicho recurso, pese a que sus necesidades son altas. Tal es elcaso, por ejemplo, de Lambayeque, San Martín y Amazonas, que no reci-

ben canon básicamente porque no han tenido la suerte de contar con unageología minera.

Sin embargo, las regiones beneciadas por el canon, a pesar de manejaren sus presupuestos ingentes cantidades de dinero en comparación con lasno beneciadas, no llegan a utilizar en su totalidad los recursos con los quecuentan, y la tendencia en este aspecto es decreciente, llegando a niveles


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inferiores a 60%, según se aprecia en el portal institucional de TransparenciaEconómica. Ello demuestra la poca capacidad en gestión para la ejecuciónde proyectos de inversión.

A esto se suma que los Gobiernos locales y regionales no logran satisfa-cer las necesidades más urgentes de la población, lo que va en detrimentodel desarrollo del país. O, lo que es peor aún, algunas municipalidades yregiones han utilizado los fondos del canon para sus gastos corrientes onanciado proyectos que son responsabilidad de otras instituciones, algoque está prohibido expresamente por ley, impidiendo de esa manera que el

canon cumpla con su n primordial: el desarrollo sostenido de las regiones.

Esto se debe a que el canon adolece de un sistema eciente que permitamonitorear nancieramente su utilización. Dicha situación se ve empeora-da porque no existe un mecanismo adecuado que permita a la poblaciónacceder a información sobro el uso de los recursos del canon; es decir, nohay transparencia en la información sobre el gasto público.

Es importante señalar, además, que la regulación del canon es muydispersa, lo que genera ineciencia en su utilización y facilita la corrupción.Se sabe que varios presidentes regionales son investigados por casos decorrupción y que se ha ordenado prisión preventiva contra algunos de ellos.Casos muy sonados han sido los de los presidentes regionales de Áncash yde Cajamarca, regiones que cuentan con el mayor ingreso por canon minerodentro de su presupuesto.

En la gura 1.1 se puede apreciar la evolución en la utilización del ca-non en el período comprendido entre los años 2010 y 2014 en las regionesmás emblemáticas en cuanto a montos percibidos: Áncash, La Libertad,

Cajamarca, Loreto, Cusco y Arequipa.

De la gura 1.1 se evidencia que en el ejercicio 2014 los ingresos porconcepto de canon han descendido signicativamente. Ello se debe pri-mordialmente a tres factores:

1) El alza de los costos de producción de los minerales, lo que ha origi-nado que las empresas mineras tengan menos utilidades gravadascon el impuesto a la renta.


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Figura 1.1. Utilización del canonFuente: Ministerio de Economía y Finanzas, 2014.

Ingresos del canon(en millones de nuevos soles)

% de utilización

900

600

300

0

2010 2011 2012 2013 2014120%

0%

900

600

300

0

120%

0%

900

600

300

0

120%

0%

900

600

300

0

120%

0%

900

60

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