სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის

შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

საბოლოო ანგარიში

მომზადებულია

საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს სახელმწიფო

შიდა კონტროლის დეპარტამენტის, პოლიტიკისა და

მართვის კონსალტინგ ჯგუფის (PMCG) და ილიას

სახელმწიფო უნივერსიტეტის მიერ

იანვარი 2018

შინაარსი

მოკლე შინაარსი ................................................................................................................................... 1

ნაწილი I: შესავალი ............................................................................................................................. 2

პროექტის შესახებ ........................................................................................................................... 2

ზოგადი მიმოხილვა ....................................................................................................................... 2

შეფასების არეალი........................................................................................................................... 7

შეფასების მიზანი ............................................................................................................................ 8

ნაწილი II: კვლევის დიზაინი ......................................................................................................... 11

ინტერვენციის ლოგიკა ................................................................................................................ 11

შეფასების კითხვები ..................................................................................................................... 16

მეთოდოლოგია ............................................................................................................................. 16

ნაწილი III: შეფასების შედეგები .................................................................................................... 19

კანონის იმპლემენტაციის პროცესის შეფასება ........................................................................ 19

კანონის თავსებადობა სხვა რეგულაციებთან .......................................................................... 25

კანონის თავსებადობა დღის წესრიგი 2030-ის მიზნებთან ................................................... 27

კანონის შინაარსობრივი ნაწილის შეფასება ............................................................................ 30

ნაწილი IV: დასკვნები და რეკომენდაციები ................................................................................ 35

დანართი 1 .......................................................................................................................................... 37

დანართი 2 .......................................................................................................................................... 44

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

1

მოკლე შინაარსი წინამდებარე ანგარიში ასახავს “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ”

საქართველოს კანონის მე-2 თავით განსაზღვრული ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სისტემის იმპლემენტაციის რეტროსპექტულ ანალიზს. სისტემის კომპონენტების

იმპლემენტაციის პროცესის შეფასებისა და შესაბამისი რეკომენდაციების შემუშავების

მიზნით, ჩატარდა კონსულტაციები დაინტერესებულ მხარეებთან; დამუშავდა

კითხვარების გზით მიღებული მონაცემები; გაანალიზდა რელევანტური შეფასების

ანგარიშები; გაანალიზდა კანონის თავსებადობა სხვა რეგულაციებთან და დღის წესრიგი

2030-ის მიზნებთან და პრინციპებთან. ანალიზის შედეგად გამოიკვეთა ფინანსური

მართვისა და კონტროლის სისტემის იმპლემენტაციის პროცესის ხელშემშლელი

ფაქტორები, როგორებიცაა პოლიტიკური ნების არასაკმარისი დონე, მენეჯერთა

მიმღებლობისა და მზაობის სიმცირე იკისრონ კანონით განსაზღვრული ვალდებულებები,

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემასთან დაკავშირებული ცნობიერების

დაბალი დონე.

არსებული მდგომარეობის შეფასებისა და გამოვლენილი პრობლემების გამომწვევი

მიზეზების იდენტიფიცირების საფუძველზე შემუშავებულ იქნა რეკომენდაციები.

მიზანშეწონილია, კანონის იმპლემენტაციის პროცესის ხელშეწყობის მიზნით, მისი

პრინციპების ინტეგრაცია „აქტიურ“ კანონებთან, რომელთაც აქტიურად ეცნობიან საჯარო

სამსახურში დასაქმებული პირები; მნიშვნელოვანია საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს

სახელმწიფო შიდა კონტროლის დეპარტამენტის (შემდგომში - ჰარმონიზაციის ცენტრი) შესაძლებლობების გაზრდა ადამიანური რესურსების გაზრდის გზით, რომელიც თავის

მხრივ უზრუნველყოფს მენეჯერთა მეტი სიხშირით მომზადება-გადამზადებას. ასევე,

მნიშვნელოვანია სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის ანგარიშებში აქცენტები გაკეთდეს

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის მდგომარეობაზე.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

2

ნაწილი I: შესავალი პროექტის შესახებ

წინამდებარე დოკუმენტი მომზადებულია პროექტის, ,,სახელმწიფო შიდა ფინანსური

კონტროლის შესახებ“ საქართველოს კანონის რეტროსპექტული (ex-post) შეფასება“

ფარგლებში. პროექტი ხორციელდება ჰარმონიზაციის ცენტრის ინიციატივითა და

გერმანიის საერთაშორისო თანამშრომლობის საზოგადოების (GIZ) რეგიონული

პროგრამის, ,,ევროპულ სტანდარტებთან სამხრეთ კავკასიის სამართლებრივი დაახლოების

ხელშეწყობა“, მხარდაჭერით. რეტროსპექტული შეფასების ანგარიშის შემუშავდა სამუშაო

ჯგუფის მიერ, რომლის შემადგენლობაშიც შედიან ჰარმონიზაციის ცენტრის

თანამშრომლები, პოლიტიკისა და მართვის კონსალტინგ ჯგუფისა (PMCG) და ილიას

სახელმწიფო უნივერსიტეტის კონსულტანტები. პროექტის მიზანია “სახელმწიფო შიდა

ფინანსური კონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონის, კერძოდ კი, მისი მე-2 თავით

განსაზღვრული, ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვის პროცესის

შეფასება. გარდა ამისა, შეფასებისას განსაკუთრებული ყურადღება ეთმობა კანონის

მოთხოვნების შესაბამისობის დადგენას გაეროს 2030 წლის მდგრადი განვითარების

მიზნებთან (შემდეგომ, დღის წესრიგი 2030) და პრინციპებთან. დღის წესრიგი 2030-ის მე-

16 მიზანი მშვიდობის, სამართლიანობისა და ძლიერი ინსტიტუტების განვითარებას ეხება,

ხოლო, მდგრადი განვითარების ეროვნული სახელმძღვანელოს მიხედვით, მასთან

მისადაგებული ერთ-ერთი ამოცანაა (ამოცანა 16.6) 2030 წლისათვის ეფექტიანი,

ანგარიშვალდებული და გამჭირვალე ინსტიტუტების შექმნა ყველა დონეზე. სწორედ ამ

ამოცანის შესრულებას ემსახურება ,,სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“

საქართველოს კანონი.

ზოგადი მიმოხილვა

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბება და მიზანი

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბება 2010 წლიდან

ეტაპობრივად, ევროკავშირთან თანამშრომლობის შედეგად დაიწყო, თუმცა, რეფორმის

დანერგვის აუცილებლობა განპირობებული იყო არა მხოლოდ საქართველოს მიერ

ევროკავშირის წინაშე ნაკისრი ვალდებულებებით, არამედ მისი დანერგვის შედეგად

მიღებული პოტენციური სარგებლით1, რადგან სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის

სისტემა უზრუნველყოფს საჯარო სამსახურების გამართულ ფუნქციონირებასა და

სახელმწიფო სახსრების კანონიერად, გამჭვირვალედ, ეკონომიურად, ეფექტიანად და

პროდუქტიულად განკარგვას.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემას არეგულირებს საქართველოს კანონი

„სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“ (შემდგომში - კანონი), რომელიც

საქართველოს პარლამენტმა 2011 წლის 9 დეკემბერს მიიღო. კანონი განსაზღვრავს

საბიუჯეტო ორგანიზაციებში სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის

დანერგვის წესსა და პრინციპებს, ასევე, სხვა ისეთ საკითხებს, რომლებიც მნიშვნელოვანია

1სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის განვითარების სტრატეგია 2017-2019

წლებისათვის.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

3

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის შემუშავების, ჩამოყალიბებისა და

განხორციელებისათვის. კანონის მოქმედების გასაუმჯობესებლად, 2015 წელს მასში

შევიდა რიგი ცვლილებებისა: დაიხვეწა ტერმინები და ორმაგი ინტერპრეტაციის მქონე

ჩანაწერები, უკეთ ჩამოყალიბდა ჰარმონიზაციის ცენტრის სტატუსი და ფუნქციები,

მკაფიოდ გაიმიჯნა ინსპექტირებისა და შიდა აუდიტის საქმიანობა2.

შიდა კონტროლი, რომლის ძირითადი მიზანი დაწესებულებების მიზნების მიღწევაა,

წარმოადგენს დაწესებულების მენეჯერული, ფინანსური და სხვა სახის კონტროლის

მექანიზმების სისტემას, რომელიც მოიცავს ორგანიზაციულ სტრუქტურას, მეთოდებს,

პროცედურებს, აგრეთვე, შიდა აუდიტის ფუნქციას. შიდა კონტროლის სისტემის

ჩამოყალიბებაზე პასუხისმგებელნი არიან დაწესებულების ხელმძღვანალები.

კანონი ვრცელდება შემდეგ დაწესებულებებზე3:

1. საქართველოს სამინისტროები 2. აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების სამინისტროები 3. ის საჯარო სამართლის იურიდიულ პირები, რომელთა ჩამონათვალს და

რომლებშიც შიდა აუდიტის სისტემის დანერგვისა დაგანვითარების სტრატეგიას საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს წარდგინებით ამტკიცებს საქართველოს მთავრობა;

4. მუნიციპალიტეტის აღმასრულებელი ორგანოსადმი დაქვემდებარებული დაწესებულებები(გამგეობა/მერია)

5. კერძო სამართლის იურიდიული პირები (რომელთა აქციების ნაწილის 50 პროცენტზე მეტს ფლობს სახელმწიფო) და სხვა საბიუჯეტო ორგანიზაციები, მათივე გადაწყვეტილებით.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის ელემენტები

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემა, რომელიც ევროკავშირის მიერ

აპრობირებულ მოდელს ეყრდნობა, სამი ელემენტისგან შედგება:

1. ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა

2. შიდა აუდიტი

3. ჰარმონიზაციის ცენტრი

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა უზრუნველყოფს დაწესებულებების

მიზნების მიღწევას სახსრების კანონიერი, გამჭვირვალე, ეკონომიური, ეფექტიანი და

პროდუქტიული გამოყენების გზით. ეს სისტემა ინერგება და ხორციელდება

დაწესებულებების ხელმძღვანელების მიერ4. ეკონომიურობა გულისხმობს რესურსების

ღირებულების მინიმუმამდე შემცირებას მისაღები ხარისხის პირობებში, რაც ნიშნავს

შესაბამისი ხარისხისა და რაოდენობის საჭირო რესურსების დროულად და საუკეთესო

ფასად შეძენას, ხოლო ეფექტიანობა მოიაზრებს დაგეგმილი შედეგებისა და დასახული

მიზნების მიღწევის შეფასებას, რაც გულისხმობს მიღწეული მიზნებისა და შედეგების

განხორციელებულ ღონისძიებებთან კავშირს. პროდუქტიულობა კი გულისხმობს

არსებული რესურსებით მაქსიმალური შედეგის მიღწევას, რაც განაპირობებს, შესაბამისი

2სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის განვითარების სტრატეგია 2017-2019

წლებისათვის. 3“სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონის მე-4 მუხლის 1-ელი

და მე-2 ქვეპუნქტი. 4“სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის “ვ”

ქვეპუნქტი.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

4

ხარისხის, რაოდენობისა და დროულობის გათვალისწინებით, გამოყენებულ

რესურსებსა და საბოლოო პროდუქტს შორის თანაფარდობას.

ფინანსური მართვისა და კონტროლის ძირითადი მიზნებია5:

1. საჯარო ფინანსების მართვის გაუმჯობესება;

2. ფინანსური ანგარიშგებისა და აღრიცხვის გამართული სისტემა

3. მენეჯერული სტრუქტურის ჩამოყალიბება, რომელიც უზრუნველყოფს

დაწესებულებისმიზნების მიღწევას;

4. დაწესებულების მიზნებისდროულად, ეფექტურად, შესაბამისი სტანდარტებისა და

არსებული სახსრების ფარგლებში მიღწევა მიზნებისა და საქმიანობის შეფასების

სისტემების საშუალებით;

5. საბიუჯეტო სახსრების ოპტიმალური გამოყენების უზრუნველყოფა;

6. მენეჯერებისთვის საჭირო ინფორმაციაზე მაქსიმალური წვდომის უზრუნველყოფა

ინფორმირებული გადაწყვეტილებების მიღების მიზნით;

7. საქმიანობის ღირებულების და დაკავშრებული ტენდენციების შეფასების ანალიზის

არსებობა, რაც ხელს შეუწყობს მენეჯერს აამაღლოს პროდუქტიულობა;

8. მენეჯერების მიერ ფინანსების დასახული მიზნების შესაბამისად გადანაწილება.

შიდა აუდიტი დამოუკიდებელი, საკონსულტაციო და მარწმუნებელი საქმიანობაა,

რომელიც სისტემატიზებული მიდგომით აფასებს რისკის მართვის, კონტროლისა და

მმართველობითი პროცესის ეფექტიანობას და შეიმუშავებს რეკომენდაციებს მისი

გაუმჯობესების მიზნით6. ჰარმონიზაციის ცენტრი კი, რომელიც ფინანსთა სამინისტროს

სტრუქტურული ერთეულია, შიდა ფინანსური კონტროლის მექანიზმის

მაკოორდინირებელ როლს ასრულებს. იგი ხელს უწყობს და უზრუნველყოფს სახელმწიფო

შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის დანერგვაზე, განვითარებასა და ფუნქციურ

სრულყოფაზე7.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის განხორციელება

2017 წლის 21 მარტს, საქართველოს მთავრობის N512 განკარგულებით დამტკიცდა

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის განვითარების სტრატეგია და

სამოქმედო გეგმა, რომლის მიზანია საჯარო სექტორში „კარგი მმართველობის

პრინციპების“ განვითარება და სახელმწიფო რესურსების ეკონომიური, ეფექტიანი და

პროდუქტიული მართვის ხელშეწყობა. აღნიშნულის მისაღწევად სტრატეგია მიზნად

ისახავს სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის განვითარებას და

გაძლიერებას შემდეგი საშუალებებით:

• საჯარო სექტორში ფინანსური მართვისა და კონტროლის შესახებ ცნობიერების

ამაღლებითა და მისი ეტაპობრივი დანერგვა/განვითარებით;

• შიდა აუდიტის სუბიექტების არსებული კომპეტენციის

გაძლიერება/განვითარებით;

5სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის განვითარების სტრატეგია 2017-2019 წლებისათვის, 6“სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის “ზ”

ქვეპუნქტი. 7“სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონის მე-2 მუხლის “ი”

ქვეპუნქტი.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

5

• ჰარმონიზაციის ცენტრის კომპეტენტურობისა და ავტორიტეტის

გაძლიერება/განვითარებით, რომელიც, თავის მხრივ, ხელს შეუწყობს მთელს

საჯარო სექტორში ეფექტიანი შიდა კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბებას.

სტრატეგიის უმნიშვნელოვანეს ელემენტს, შესაბამისად „სახელმწიფო შიდა ფინანასური

კონტროლის შესახებ“ საქართველოს კანონის ერთ-ერთ ძირითად კომპონენტს

წარმოადგენს ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის გაძლიერება და

განვითარება საქართველოს საჯარო სექტორში. რეფორმის ორი ელემენტიდან

თავდაპირველად მოხდა შიდა აუდიტის დანერგვა, რამეთუ ის არის ცალკე

იდენტიფიცირებადი, ხელშესახები ინსტიტუცია, რომელიც სტრუქტურული

ერთეულების სახით ჩამოყალიბდა საჯარო დაწესებულებებში. თუმცა, შიდა აუდიტის

წარმატება დამოკიდებულია მენეჯერულ კულტურაზე დაწესებულებაში, რისი შექმნაც

სწორედ მეორე ელემენტის, ფინანსური მართვისა და კონტროლის მიზანია.

ფინანსური მართვისა და კონტროლის საერთო მიზანი არის ფინანსური კონტროლის

ხარისხის გაუმჯობესება მეტი ჩართულობით პროცესებში, და რაც ყველაზე

მნიშვნელოვანია, მის მიზანს წარმოადგენს საჯარო ფინანსების მართვა ეფექტიანობისა და

პროდუქტიულობის პრინციპებით.

იმის გათვალისწინებით, რომ შიდა კონტროლის სისტემის დანერგვა მოითხოვს შესაბამისი

გარემოს ჩამოყალიბებას დაწესებულებაში, უპირველესად უნდა აღინიშნოს მენეჯერული

სტრუქტურებისა და უფლება-მოვალეობების მკაფიოდ განსაზღვრის საჭიროება. რაც

გულისხმობს ანგარიშვალდებულების ნათელი ჯაჭვის არსებობას დაწესებულების

მართვის სტრუქტურაში.

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემაში არსებული გამოწვევები

ფინანსური მართვისა და კონტროლის ჩამოყალიბების პროცესში არსებული გამოწვევები

გამოვლინდა სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის განვითარების

სტრატეგიის ფარგლებში ჩატარებული შეფასებისას, ასევე, საერთაშორისო

ორგანიზაციების მიერ განხორციელებული კვლევებისას. სტრატეგიის მიხედვით,

რომელიც აღწერს ფინანსური მართვისა და კონტროლის მდგომარეობას 2017 წლის

მდგომარეობით, ზემოაღნიშნული პროცესებისათვის მთავარ დამაბრკოლებელ

გარემოებას საჯარო სექტორში უფლებამოსილების ნაკლები დელეგირება წარმოადგენს.

ეფექტური მმართველობისათვის აუცილებელია დაბალი რგოლის მენეჯერებმაც იგრძნონ

თავის წილი პასუხისმგებლობა გადაწყვეტილებებზე და შესაბამისად გაითავისონ

ხელმძღვანელის როლი, ვინაიდან მკაფიოდ ჩამოყალიბებულ მენეჯერულ სტრუქტურაში,

ყველა იერარქიულ საფეხურზე მდგომი მენეჯერი არის „ხელმძღვანელი“ მისი

უფლებამოსილების ფარგლებში. აღნიშნული საკითხი განსაკუთრებულ მნიშვნელობას

იძენს პროგრამული ბიუჯეტის მიზნებისთვის. ზოგიერთ დაწესებულებაში შესაძლებელია

არსებობდეს დელეგირების გარკვეული ხარისხი, თუმცა, საყურადღებოა, თუ რამდენად

ხდება დელეგირება დეპარტამენტების ხელმძღვანელების დონეზე ან უფრო ქვევით.

უფლებამოსილების მაქსიმალური დელეგირება ემსახურება მაღალი რანგის მენეჯერების

დროის გათავისუფლებას პოლიტიკური და სტრატეგიული მნიშვნელობის

გადაწყვეტილებებისათვის. ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

დანერგვისათვის, მენეჯერული ანგარიშვალდებულება, ისევე, როგორც

უფლებამოსილების დელეგირების ხარისხის გაუმჯობესება ერთ-ერთი ძირეული

საკითხია. ამ თვალსაზრისით ამჟამად ქვეყანაში ერთგვაროვანი მიდგომა არსებობს, რაც

გულისხმობს მმართველობას „ტრადიციული“, ადმინისტრაციული მეთოდების

გამოყენებით.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

6

ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციისა და ევროკავშირის

ერთობლივი ინიციატივის SIGMA-ს (Support for Improvement in Governance and

Management) 2015 წლის ანგარიში, რომელიც აფასებს საქართველოს სახელმწიფო

უწყებებში ფინანსური მართვისა და კონტროლის (FMC) სისტემის მდგომარეობას,

გამოყოფს შემდეგ ხარვეზებს:

• ფინანსური მართვის მიმართულებით დელეგირების დაბალი დონე და ქვედა

ორგანიზაციულ დონეებზე ეფექტური მენეჯმენტის არარსებობა;

• მენეჯერული ანგარიშვალდებულების დანერგვის სიძნელე, რაც განპირობებულია

ორგანიზაციული სტრუქტურის ფორმით (პოლიტიკური და საოპერაციო

პასუხისმგებლობების თავმოყრა მინისტრებსა და მინისტრის მოადგილეებთან) და

იმ გარემოებით, რომ საბიუჯეტო ხარჯების უდიდესი ნაწილი აგრეგირებულია

სამინისტროს დონეზე ნაცვლად იმისა, რომ განაწილებული იყოს საოპერაციო

მიმართულებებზე;

• მთლიანი სამინისტროს ოპერაციული ფუნქციონირების ეფექტურობაზე

მინისტრის არცერთი მოადგილეა პასუხისმგებელი;

• ფინანსური მენეჯმენტის ეფექტური სტრატეგიული ფინანსური გეგმების სიმწირე

ქართულ საჯარო ადმინისტრირების სისტემაში;

• ფინანსური კონტროლის მხოლოდ ბიუჯეტის მიმართ განხორციელება და

აქტივობების ეფექტიანობის შეფასების უგულებელყოფა;

• აქტივობების შედეგების შეფასებისათვის საჭირო ინდიკატორების შემუშავების

დაბალი მაჩვენებელი;

• პროგრამული ბიუჯეტის არსებობის მიუხედავად, არ ხდება პროგრამასთან

დაკავშირებული ყველა ხარჯის პირდაპირ პროგრამულ ბიუჯეტში ასახვა;

• პროგრამული ბიუჯეტის აღსრულებაზე პასუხისმგებელი მენეჯერის დადგენის

სიძნელე;

• FMC-ის დანერგვაზე პასუხისმგებელი არ არის რომელიმე კონკრეტული მინისტრი,

არამედ მთლიანად მინისტრთა კაბინეტი;

• ჰარმონიზაციის ცენტრის შეზღუდული შესაძლებლობები და რესურსების სიმწირე.

მსგავსი ხარვეზები გამოვლინდა ასევე კარგი მმართველობის ფონდის (Good Governance

Fund) მხარდაჭერით 2017 წელს ჩატარებულ კვლევაში8:

• ცნობიერების დაბალი დონე ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

შესახებ;

• თანამშრომელთა შეფასების მხოლოდ ფორმალური არსებობა;

• გადაწყვეტილებების მიღება “ზემოდან ქვემოთ” (top down);

• SMART მიზნებისა და საქმიანობის ძირითადი ინდიკატორების (KPI) არარსებობა

ორგანიზაციის ყველა დონეზე;

• კონტროლის გარემო ძირითადად ეფუძნება ადმინისტრაციულ და ფინანსურ

რეგულაციასთან შესაბამისობას და არა მიზნების მიღწევას.

• ინფორმაციის და კომუნიკაციის მარეგულირებელი სტანდარტების და პოლიტიკის

არარსებობა;

8შეფასება ეყრდნობა ექვსი საპილოტე სამინისტროდან მიღებულ ინფორმაციას. ესენია: ფინანსთა

სამინისტრო, ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტრო, განათლებისა და მეცნიერების

სამინისტრო, საქართველოს იძულებით გადაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა

სამინისტრო, თავდაცვის სამინისტრო, რეგიონული განვითარებისა და ინფრასტრუქტურის

სამინისტრო.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

7

• პასუხისმგებლობის დალეგირების დაბალი დონე;

• ანგარიშვალდებულებები პროგრამის მენეჯერსა და ბიუჯეტის განმკარგავს (budget

holder) შორისარარისმკაფიოდ განსაზღვრული.

არსებული გამოწვევები, კერძოდ, დელეგირების დაბალი ხარისხი, საფრთხეს უქმნის დღის

წესრიგი 2030-ის ერთ-ერთ პრინციპის, “გაზიარებული პასუხისმგებლობის” დაცვას.

მართალია, კანონი ითვალისწინებს პასუხისმგებლობების განაწილებას დელეგირების

გზით მენეჯმენტის ზედა დონეებიდან ქვედა დონეებზე, მაგრამ არსებული შეფასებების

მიხედვით, კანონის აღსრულება პრაქტიკაში არ ხორციელდება, რისი ერთ-ერთი მთავარი

მანიშნებელია ისიც, რომ პასუხისმგებლობათა უმრავლესობა თავს იყრის ზედა რგოლის

მენეჯმენტში, რადგან არ ხორციელდება უფლება-მოვალეობების დელეგირება.

შეფასების არეალი

როგორც ზემოთ აღინიშნა, სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის ორი

ძირითადი ელემენტიდან გამოწვევებით მიმდინარეობს ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბება, შესაბამისად, მოცემული რეტროსპექტული

შეფასების საგნად განისაზღვრა “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ”

საქართველოს კანონის მეორე თავი, რომელიც ფინანსური მართვისა და კონტროლის

შემუშავებისა და განხორციელების წესებს არეგულირებს. მიუხედავად იმისა, რომ კანონი

2011 წლიდან მოქმედებს, შეფასება მოიცავს პერიოდს 2015 წლიდან, როდესაც

ჰარმონიზაციის ცენტრის ხელშეწყობით ოთხ პილოტურ სამინისტროში ფინანსური

მართვისა და კონტროლის დანერგვის პირველი ეტაპი დაიწყო.

ამასთან, მიუხედავად იმისა, რომ გარდა სამინისტროებისა, კანონი ვრცელდება ყველა

ზემოთ ჩამოთვლილ დაწესებულებებზე, სახელმწიფოს პრიორიტეტს პირველ ეტაპზე

(რესურსების სიმწირის გამო) ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის მხოლოდ

სამინისტროებში დანერგვა წარმოადგენს. პილოტურ რეჟიმში ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის დანერგვაც მხოლოდ სამინისტროებში დაიგეგმა და პილოტური

პროექტების ფარგლებში დაიწყო 2015 წელს, მუნიციპალიტეტების

გამგეობებში/მერიებში კი ამ მიმართულებით მნიშვნელოვანი ნაბიჯები არ გადადგმულა

2018 წლამდე, როცა 8 მუნიციპალურ ერთეულში(ბათუმი, ზუგდიდი, თელავი,

ახალციხე, ქუთაისი, გორი, მცხეთა, რუსთავი) განხორციელდა ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის არსებული მდგომარეობის დიაგნოსტიკური შეფასება (GAP

Analysis) 9 შესაბამისად, მოცემული რეტროსპექტული შეფასების არეალი მხოლოდ

სამინისტროებით შემოიფარგლა.მიუხედავად იმისა, რომ როგორც ზემოთ აღინიშნა,

კანონი ყველა საჯარო დაწესებულებაზე ვრცელდება, სისტემის დანერგვის პროცესი

რისკებს უქმნის დღის წესრიგი 2030 პრინციპის,“არავინ დარჩეს უყურადღებოდ”

აღსრულებას. ამ პრინციპის მიხედვით, დღის წესრიგი 2030-ით მიღწეული პროგრესი

თანაბრად უნდა გავრცელდეს ყველაზე. იმ მიზეზებს შორის, რის გამოც გარკვეული

ჯგუფები “ყურადღების მიღმა” რჩებიან, ერთ-ერთი გეოგრაფიული არეალია10, რაც ქმნის

9 შეფასება განხორციელდა USAID-ის პროექტის „დემოკრატიული მმართველობის ინიციატივა

(GGI) საქართველოში“-ს მხარდაჭერით. 10სხვა მიზეზებია დისკრიმინაცია, სოციო-ეკონომიკური სტატუსი, მმართველობა და შოკების

მიმართ მოწყვლადობა.

What Does It Mean To Leave No One Behind? A UNDP discussion paper and framework for implementation,

July 2018.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

8

განათლების მიღების, ტრანსპორტით და ინფრასტრუქტურით სარგებლობის,

ხარისხიანი სახელმწიფო სერვისების მიღებისას დაბრკოლებას. მუნიციპალიტეტების

გამგეობებისა და მერიების თანამშრომლების შესაძლებლობების და

ინფორმირებულობის შედარებით დაბალი დონე, კვალიფიკაციის ამაღლების

შესაძლებლობის ნაკლები შესაძლებლობა, მათ ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სისტემასთან ადაპტაციაში უშლით ხელს. ეს, თავის მხრივ, მუნიციპალიტეტებში

მცხოვრებლებს უმცირებს ხარისხიან სერვისებზე წვდომის შესაძლებლობას.

მუნიციპალიტეტების “ყურადღების მიღმა” დარჩენა, თავის მხრივ, უარყოფით გავლენას

ახდენს დღის წესრიგი 2030-ის კიდევ ერთი პრინციპის - “გაზიარებულ

პასუხისმგებლობა” აღსრულებაზე, რადგან მუნიციპალიტეტები, რომლებიც სხვა საჯარო

დაწესებულებების თანაბრად არიან პასუხისმგებელნი როგორც ზოგადად კანონის, ისე

ფინანსური მართვისა და კონტროლის აღსრულებაზეზემოთ ნახსენები მიზეზების გამო,

ფაქტობრივად მოკლებულნი არიან მათზე კანონით დაკისრებული მოვალეობების

შესრულების შესაძლებლობას.

შეფასების მიზანი

რეტროსპექტული შეფასება ემსახურება ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

გაუმჯობესებას. კერძოდ, შეფასების მიზანია:

1. ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვის პროცესის შეფასება,

რაც გულისხმობს იმის დადგენას, შესრულდა თუ არა მიზნის მისაღწევად

დაგეგმილი აქტივობები;

2. “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონის მე-2

თავში (ფინანსური მართვა და კონტროლი) არსებული შინაარსობრივი ხარვეზების

გამოვლენა და შეფასება;

3. ფინანსური მართვისა და კონტროლის მნიშვნელობის შეფასება დღის წესრიგი 2030-

ის პრინციპებთან და მიზნებთან მიმართებით;

4. შეფასების საფუძველზე კანონის ქმედუნარიანობის გაუმჯობესების მიზნით

რეკომენდაციების მომზადება;

5. ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის შესახებ ცნობიერების ამაღლება.

ფინანსური მართვისა და კონტროლის შესახებ ცნობიერების ამაღლების და არსებულ

გამოწვევებზე დროული რეაგირების მიზნით, სამუშაო ჯგუფი შეფასების ძირითად

მიგნებებსა და რეკომენდაციებს საჯაროდ წარუდგენს დაინტერესებულ მხარეებს - საჯარო

მოსამსახურეებს, საერთაშორისო და არასამთავრობო ორგანიზაციებს, ასევე, წერილობით

გაუზიარებს ანგარიშს დაინტერესებული მხარეების უფრო ფართო ჯგუფებს.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

11

ნაწილი II: კვლევის დიზაინი ინტერვენციის ლოგიკა

ინდიკატორები

გავლენები

(Impacts)

რესურსებისეკონომიური, ეფექტიანი და პროდუქტიული გამოყენება;

გაუმჯობესებული სახელმწიფო სერვისები

შედეგები

(Outcomes)

უფლებამოსილების

დელეგირების ხარისხის

გაუმჯობესება

→მენეჯერების

ანგარიშვალდებულების

ზრდა და დაწესებულების

სახსრების მართვისა და

კონტროლის საკითხებში

ჩართულობა;

ხელმძღვანელი პირების

ფინანსური ცნობიერების

ამაღლება→ბიუჯეტის

დაგეგმვის ხარისხის და

ფინანსური კონტროლის

მექანიზმების

გაუმჯობესება

მენეჯერული

სტრუქტურის სრულყოფა

→ დელეგირების ხარისხის

გაუმჯობესება →

მენეჯერების მიერ ხდება

მიზნებისა და საქმიანობის

შეფასების ინდიკატორების

შემუშავება, რომელთა

მიღწევაც განსაზღვრულ

დროსა და ბიუჯეტის

ფარგლებში უნდა

განხორციელდეს. ხდება

რისკების მართვა.

მენეჯერები

ახორციელებენ

რესურსების

განაწილების ფინანსური

შედეგების ანალიზს→

მენეჯერები

ახორციელებენ

სტრატეგიულ ფინანსურ

მართვას, რაც

გულისხმობს ბიუჯეტის

ფორმირებას არა მისი

შეზღუდულობის,

არამედ სტრატეგიული

მიზნების მიხედვით.

პროდუქტი

(outputs)

ეტაპი I - ფინანსური

კონტროლის დანერგვა

მენეჯერული

სტრუქტურისა და

მენეჯერული

ანგარიშვალდებულების

დანერგვა

ეტაპი II - მენეჯერული

კონტროლის დანერგვა

თითოეულ ღონისძიებაზე

პასუხისმგებელ პირთა

უფლებამოსილებების

გამიჯვნა

ეტაპი III - ფინანსური

მართვა

ხარჯვითი ცენტრების

იდენტიფიცირება

ეტაპი I

• დაწესებულებას აქვს სტრატეგია (მინიმუმ 3 წლიანი) სამოქმედო გეგმასთან

ერთად, რომელიც ახლდება ყოველ წელიწადს.

• დაწესებულების ხელმძღვანელი აყალიბებს დაწესებულების საქმიანობის

გრძელვადიანი მიზნებსს, სტრატეგიას და პროირიტეტებს.

• მიზნების მიღწევის შეფასების მთავარი ინდიკატორები(KPI)

ჩამოყალიბებულია და მარტივად გაზომვადია.დაწესებულებაში

განსაზღვრულია მინისტრის ბრძანებით ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სისტემის კოორდინატორი და იგი პასუხისმგებელია და აქტიურად

უზრუნველყოფს ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვასა და

განვითარებას.

• განსაზღვრულია პროგრამული ბიუჯეტით გათვალისწინებული

პროგრამის/ქვეპროგრამის განხორციელებაზე პასუხისმგებელი პროგრამის

ხელმძღვანელი და ბიუჯეტის განმკარგავი პირი.

• პროგრამის ფარგლებში სისტემაში შემავალ სსიპ-თან გაფორმებულია „შეთანხმება

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

12

საბიუჯეტო პროგრამის ფარგლებში მომსახურების გაწევის შესახებ“.

• დელეგირებები პროგრამებში, პროცესებში, პროექტებში არის მკაფიო, კარგად

აღწერილი და მიზნების შესაბამისი. დელეგირებები ხორციელდება მხოლოდ

სათანადო კომპეტენციის მქონე თანამშრომლებზე.

• დელეგირებულ პირებს შეუძლიათ და ახორციელებენ საკუთარი მიზნებისა

და სამოქმედო გეგმების განსაზღვრას, რომელიც თანხვედრაშია

დაწესებულების გრძელვადიან და მოკლევადიან მიზნებთან.

• თანამშრომელთა უფლება-მოვალეობები გამიჯნულია ყველა ძირითად

პროცესში. ამოცანების, რესურსების, პასუხისმგებლობებისა და

უფლებამოსილებების ზღვარი ნათლად არის განსაზღვრული,

გადანაწილებული.

• მიზნების ეფექტურად და ეფექტიანად მიღწევის მიზნით, დადგენილი

წესითა და განსაზღვრული ვადებით ხორციელდება მონიტორინგი და

შეფასება.

• ანგარიშგება მიღწეულ ან მიუღწეველ შედეგებზე ხორციელდება დადგენილი

წესითა და განსაზღვრული ვადებით.

• დაწესებულების ხელმძღვანელობის მიერ ხორციელდება უკუკავშირი და

სათანადო რეაგირება ანგარიშებზე.

ეტაპი II

• მიზნები დაფუძნებულია გააზრებულ და პრაქტიკულად გაზომვად (SMART)

კრიტერიუმებზე.

• თანამშრომელთა უფლება-მოვალეობები გამიჯნულია ყველა ძირითად

პროცესში. ამოცანების, რესურსების, პასუხისმგებლობებისა და

უფლებამოსილებების ზღვარი ნათლად არის განსაზღვრული,

გადანაწილებული.

• ოპერაციულ მენეჯერს დასახული მიზნების მიღწევისათვის გააჩნია

დელეგირებული პასუხისმგებლობების თანაზომიერი უფლებამოსილება.

• ოპერაციული მენეჯერები ითვალისწინებენმათ საქმიანობასთან

დაკავშირებულრისკებს და ახდენენმათ მართვას.

• არსებობს შესაბამისი ანგარიშგების სისტემა, რომელიც გულისხმობს არა

მხოლოდ შედეგების ანგარიშგებას, არამედ წარდგენილი ანგარიშგების

შეფასებასა და შედეგების ანალიზს/ანალიტიკურ დამუშავებას.

• ყველა იერარქიულ საფეხურზე მდგომიხელმძღვანელი დაწესებულების

ხელმძღვანელს ყოველწლიურად წარუდგენს ანგარიშს მენეჯერული

კონტროლის სისტემის დანერგვისა და რისკის მართვასთან დაკავშირებული

პროცედურების ეფექტურობის შესახებ.

• დაწესებულების ხელმძღვანელი აღნიშნულ ანგარიშს ყოველწლიურად

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

13

წარუდგენს საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს.

ეტაპი III

• იდენტიფიცირებულია ხარჯვითი ცენტრები, რომლებიც აგენერირებენ

გარკვეულ სახსრებს/შემოსავლებს და ახორციელებენ არსებული რესურსების

ხარჯვას.

• ხორციელდება ფინანსური ანალიზი, რომელიც მოიცავს რესურსების

განაწილების ფინანსური შედეგების ანალიზს, მიმართულია დაწესებულების

პროცესების სრულყოფის, ალტერნატიული დანახარჯების გამოვლენისა და

ხარჯვითი ცენტრების ანალიზისკენ.

• ბიუჯეტის ფორმირება ხდება არა მისი ლიმიტიდან გამომდინარე, არამედ

სტრატეგიული მიზნებისა და საინვესტიციო გადაწყვეტილებების მიხედვით,

რომელიც ხორციელდება კომპლექსურ ფინანსურ ანალიზზე დაფუძნებული

მეთოდოლოგიის გამოყენებით.

• ფინანსური გადაწყვეტილების მიმღებს წარმოადგენს კონკრეტული

პროგრამის ან ხარჯვითი ცენტრის ხელმძღვანელი და არა ფინანსური

სამსახურის/დეპარტამენტის ხელმძღვანელი.

• ფინანსური სამსახური/დეპარტამენტიახორციელებს ფინანსური მრჩევლის

ფუნქციას.ახდენს ხარჯების განმსაზღვრელი ფაქტორების

იდენტიფიცირებას, ფინანსურ ანალიზს და უშუალოდაა ჩართული

ფინანსური სტრატეგიის შემუშავებაში.

• ფინანსური სამსახურის/დეპარტამენტის ხელმძღვანელი

არისმაღალკვალიფიციურიდა გააჩნია ფინანსური ანალიზის სიღრმისეული

ცოდნა.

ჩარევა

(Intervention)

• საქართველოს კანონი „სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“, თავი II

– ფინანსური მართვა და კონტროლი.

• საქართველოს მთავრობის დადგენილება N133 „ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბების წესისა და პროცედურების შესახებ

ინსტრუქციის დამტკიცების თაობაზე“.

• საქართველოს ფინანსთა მინისტრის 2011 წლის 30 დეკემბრის№644

ბრძანება„სახელმწიფო სექტორში რისკის მართვის სახელმძღვანელოს დამტკიცების

თაობაზე“

აქტივობები

(Activities)

ფინანსური მართვისა და კონტროლის შესახებ ცნობიერების ამაღლება და

პოლიტიკური დაინტერესების გაზრდა

• იდენტიფიცირებულია FMC-ის დანერგვაში მონაწილე მხარეები ეტაპების

მიხედვით, განსაზღვრულია მათი როლი და მიწოდებულია ინფორმაცია.

• ქვეყნის გარეთ განხორციელებულია სულ მცირე ერთი სასწავლო ვიზიტი და

ქვეყნის შიგნით სამუშაო შეხვედრა საუკეთესო პრაქტიკის გაზიარების მიზნით,

ჩატარებულია კონფერენცია FMC-ის შესახებ.

• FMC-ის შესახებ ჩატარებული ღონისძიებები ასახულია ჰარმონიზაციის ვებგვედზე.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

14

მეთოდოლოგიური ჩარჩოს სრულყოფა

• შემუშავებულია ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვის

ინსტრუქციები თითოეული ეტაპისთვის.

• შემუშავებულია სახელმძღვანელო მენეჯერებისათვის.

• განახლებულია რისკის მართვის სახელმძღვანელო.

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვაში მონაწილე პირების

კვალიფიკაციის ამაღლება

• ჩატარებულია ტრენინგები და სამუშაო შეხვედრები ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის დანერგვაში მონაწილე პირებისათვის.

• განხორციელებულია თვითშეფასება პილოტურ სამინისტროებში.

• 2018 წელს 4სამინისტროში დაწყებულია პირველი ეტაპის დანერგვა პილოტურ

რეჟიმში.

• 2019 წელს დამატებით4 სამინისტროში დაწყებულია პირველი ეტაპის დანერგვა

პილოტურ რეჟიმში.

რესურსები

(inputs)

• ჰარმონიზაციის ცენტრის თანამშრომლები

• დონორების მხარდაჭერა

• OECD/SIGMA-ს ექსპერტები

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

15

ფინანსური მართვისა კონტროლის სისტემის ამოქმედება დაწესებულებებში ძირეულ

ცვლილებებთან და ორგანიზაციული კულტურის ცვლილებასთან არის დაკავშირებული,

ამიტომ სამინისტროებში მისი ეტაპობრივი დანერგვა დაიგეგმა. ამისათვის,

ჰარმონიზაციის ცენტრმა და OECD/SIGMA-ს ექსპერტებმა ერთობლივად შეიმუშავეს

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერვის სამეტაპიანი გეგმა, რომელიც

სამინისტროების ეტაპობრივად, პილოტურ რეჟიმში ჩართვას გულისხმობდა.

შემუშავებული გეგმა გულისხმობდა თითოეული ფაზისთვის მინიმუმ ერთწლიანი

პილოტური პროექტის განხორციელებას პილოტურ სამინისტროში. სახელმწიფო შიდა

ფინანსური კონტროლის განვითარების სტრატეგიული გეგმით განისაზღვრა 2019 წლამდე

ყველა სამინისტროში პირველი ორი ეტაპის დასრულება, ხოლო მესამე ეტაპისთვის

მზადება 2019 წლიდანვე დაიგეგმა, ვინაიდან მესამე ეტაპი პირველ ორთან შედარებით

მეტად კომპლექსურ სამუშაოებს საჭიროებს11.

ეტაპი I - ფინანსური კონტროლი

ფინანსური კონტროლი გულისხმობს ფინანსური რეგულაციებისა და მენეჯერული

ანგარიშვალდებულების არსებობას. შესაბამისად, პირველი ეტაპი, მენეჯერული

სტრუქტურისა და მენეჯერული ანგარიშვალდებულების დანერგვას ემსახურება. კერძოდ,

პირველი ეტაპის მიზანია მენეჯერების ანგარიშვალდებულების12 ზრდა და

სამინისტროების სახსრების მართვისა და კონტროლის საკითხებში ჩართულობა, ასევე,

გადაწყვეტილებების პროცესში ჩართული ხელმძღვანელი პირების ფინანსური

ცნობიერების ამაღლება. აღნიშნულის განხორციელება კი მხოლოდ უფლებამოსილებების

დელეგირების გზით არის შესაძლებელი. მენეჯერული ანგარიშვალდებულების ზრდა

დაწესებულებაში გააუმჯობესებს ბიუჯეტის დაგეგმვის ხარისხს და ფინანსური

კონტროლის მექანიზმებს, რაც თავის მხრივ ხელს შეუწყობს ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის ძირითადი მიზნის - რესურსების ეკონომიური, ეფექტიანი და

პროდუქტიული გამოყენების - მიღწევას.

ეტაპი II - მენეჯერული კონტროლი

მეორე ეტაპი გულისხმობს პირველ ეტაპზე განსაზღვრული მენეჯერული ანგარიშგების

სტრუქტურის გაუმჯობესებას გაზრდილი დელეგირების საშუალებით. მენეჯერული

კონტროლის მიზანია მენეჯერული სტრუქტურის სრულყოფა, რაც ხელს შეუწყობს

თითოეულ ღონისძიებაზე პასუხისმგებელი პირების უფლებამოსილების გამიჯვნას. ამ

ეტაპზე იზრდება მენეჯერის როლი, რომელიც პასუხისმგებელია მიზნებისა და

საქმიანობის შეფასების ინდიკატორების შემუშავებაზე, რომელთა მიღწევაც განსაზღვრულ

დროსა და ბიუჯეტის ფარგლებში უნდა განხორციელდეს (ეფექტურობა).მენეჯერული

კონტროლის გაძლიერება საბოლოოდ გაზრდის სახელმწიფო რესურსების

ეკონომიურ,ეფექტიან და პროდუქტიულ გამოყენებას.

11სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის განვითარების სტრატეგია 2017-2019 წლებისათვის 12მენეჯერული ანგარიშვალებულება “გულისხმობს იმას, რომ ყველა იერარქიულ საფეხურზე

მდგომი ხელმძღვანელი პასუხისმგებელია მიზნების მიღწევაზე დროულადმოცემული ბიუჯეტის

ფარგლებში, არსებული კანონმდებლობისა და რეგულაციების დაცვით”, ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბების წესისა და პროცედურების შესახებ ინსტრუქცია, მე-5

მუხლი, 1-ელი პუნქტი.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

16

ეტაპი III - ფინანსური მართვა

მესამე ეტაპი ყველაზე რთული და კომპლექსურია. ფინანსური მართვა გულისხმობს: 1.

დაწესებულების სტრუქტურული დანაყოფის (ან სისტემაში შემავალი საბიუჯეტო

ორგანიზაციის) იდენტიფიცირებას, რომელიც აგენერირებს შემოსულობებს და ხარჯავს

არსებულ სახსრებს, 2. რესურსების განაწილების ფინანსური შედეგების ანალიზს

(ალტერნატიული დანახარჯების გამოვლენას და ხარჯვითი ცენტრების ანალიზს), 3.

სტრატეგიულ ფინანსურ მართვას, რაც გულისხმობს ბიუჯეტის ფორმირებას არა მისი

შეზღუდულობის, არამედ სტრატეგიული მიზნების მიხედვით. შედეგად, მესამე ეტაპზე

რესურსების ეფექტიანი განკარგვა.

შეფასების კითხვები

მოცემული რეტროსპექტული შეფასება აანალიზებს სახელმწიფო შიდა ფინანსური

კონტროლის შესახებ საქართველოს კანონის მე-2 თავის (ფინანსური მართვა და

კონტროლი) ეფექტურობას (რამდენად იქნა მიღწეული რეფორმის დაწყებისას დასახული

მიზნები) , ამჟამად არსებულ მიზნებთან შესაბამისობას და თავსებადობას სახელმწიფოს

სხვა პროგრამებთან, საერთაშორისო შეთანხმებებთან და დღის წესრიგი 2030-ის

მიზნებთან. შესაბამისად, შეფასება შემდეგ კითხვებს პასუხობს:

1. განხორციელდა თუ არა ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

დასანერგად დაგეგმილი აქტივობები?

2. რა მიზეზებმა განაპირობა ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

დანერგვის პროცესის შეფერხებით მიმდინარეობა?

3. არის თუ არა კანონი კვლავ საუკეთესო გზა მიზნის მისაღწევად?

4. თავსებადია თუ არა კანონი მსგავსი მიზნების მქონე სხვა რეგულაციებთან (საჯარო

მმართველობის რეფორმა, პროგრამული ბიუჯეტირება)

5. რამდენად უწყობს ხელს“სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ”

საქართველოს კანონი (კერძოდ, მე-2 თავი) დღის წესრიგი 2030-ის მიზნებისა და

პრინციპების მიღწევას?

მეთოდოლოგია

მონაცემების შეგროვება

მოცემული რეტროსპექტული შეფასება ეყრდნობა ხარისხობრივი კვლევის შემდეგ

მეთოდებს: პერსონალურ ინტერვიუებს, ფოკუს ჯგუფსა და წერილობით გამოკითხვას.

სამუშაო ჯგუფის მიერ წინასწარ განისაზღვრა შეფასების თითოეულ ეტაპზე საჭირო

მონაცემები და მათი შეგროვების მეთოდები.

პროექტის საწყის ეტაპზე დაინტერესებული მხარეების განსაზღვრულ ჯგუფთან ჩატარდა

ოცამდე ნახევრად სტრუქტურირებული ინტერვიუ (დანართი I), რომელიც მიზნად

ისახავდა ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის შესახებ ცნობიერების დონის

განსაზღვრასა და მისი დანერგვის შემაფერხებელი ფაქტორების გამოვლენას. განისაზღვრა

დაინტერესებული მხარეების ფართო წრე, რომლის შემადგენლობაშიც შევიდა

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემასთან პირდაპირ და ირიბად

დაკავშირებული შემდეგი კატეგორიები: საჯარო მოსამსახურეები (სამინისტროები),

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

17

საჯარო ფინანსების მართვის და საჯარო მმართველობის საკითხებზე მომუშავე

საერთაშორისო და არასამთავრობო ორგანიზაციები და სახელმწიფო აუდიტის სამსახური

(დანართი II). იქიდან გამომდინარე, რომ ფინანსური მართვა და კონტროლი ეფუძნება

პასუხისმგებლობების დელეგირებას ზედა რგოლის მენეჯერებიდან

დაქვემდებარებულებზე, ხოლო ქვედა რგოლის მენეჯერების მხრიდან ზემდგომების

მიმართ ანგარიშვალდებულებას, თითოეულ საინისტროში შერჩეულ იქნა მმართველობის

ერთი ვერტიკალი - მინისტრის მოადგილე, დეპარტამენტებისა და სამმართველოს

უფროსები. ეს მიდგომა მეტად უზრუნველყოფდა გაცემული პასუხების სანდოობისა და

ობიექტურობის განსაზღვრას.

ამასთან, იქიდან გამომდინარე, რომ შეკითხვები შეეხებოდა რესპონდენტის (ასევე, მათი

ზემდგომი და დაქვემდებარებული თანამშრომლების) საქმიანობის ეფექტურობას,

ეფექტიანობას და სამსახურეობრივ პასუხისმგებლობას, ინტერვიუები საჯარო

მოსამსახურეებთან კონფიდენციალური13 ხასიათის იყო.

გარდა ინდივიდუალური ინტერვიუებისა, ძირითადი მიგნებების გაანალიზების შემდეგ,

სამუშაო ჯგუფმა ჩაატარა ფოკუს ჯგუფი 9 სამინისტროს14შიდა აუდიტის დეპარტამენტის

მონაწილეობით15. ფოკუს ჯგუფის მიზანს წარმოადგენდა დაწესებულებებში ფინანსური

მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვის ეტაპის შესახებ დამატებითი

ინფორმაციის მიღება და ამ პროცესში არსებული დაბრკოლებების უფრო სიღრმისეული

გამოკვლევა. ფოკუს ჯგუფში განხილვა წარიმართა წინასწარ შემუშავებული კითხვარის

მიხედვით (დანართი I).

პროექტის დასკვნით ეტაპზე, რომელიც მიზნად ისახავდა ფინანსური მართვისა და

კონტროლის დანერგვის დეტალურ შეფასებას, წერილობით გამოიკითხა

სამინისტროების16 საფინანსო სამსახურის უფროსები17. კითხვარი შემუშავდა „ფინანსური

მართვისა და კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბების წესისა და პროცედურების შესახებ

ინსტრუქციის დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 21 მარტის

№133 დადგენილებით18 (შემდგომში - დადგენილება) დამტკიცებული ფინანსური

კონტროლის ჩამოყალიბების წესებისა და პროცედურების მოთხოვნათა მიხედვით.

წერილობითი გამოკითხვის მიზანი იყო შეეფასებინა, სამინისტროების მიერ რამდენად

სრულდება მათთვის დადგენილებით განსაზღვრული ვალდებულებები.

13ინტერვიუებისას მიღებული პასუხები ასახულია ანგარიშში, თუმცა, შეუძლებელია

რესპონდენტების იდენტიფიცირება. 14საქართველოს გარემოს დაცვისა და სოფლის მეურნეობის სამინისტრო, საქართველოს ფინანსთა

სამინისტრო, საქართველოს თავდაცვის სამინისტრო, საქართველოს ოკუპირებული

ტერიტორიებიდან დევნილთა, შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო,

საქართველოს იუსტიციის სამინისტრო, საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების

სამინისტრო, საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტრო, საქართველოს განათლების, მეცნიერების,

კულტურისა და სპორტის სამნისტრო, საქართველოს საგარეო საქმეთა სამინისტრო. 15ფოკუს ჯგუფის დისკუსიაზე მოწვეული იყო ყველა სამინისტროს შიდა აუდიტის დეპარტამენტის

წარმომადგენელი.

16კითხვარი დაეგზავნა ყველა სამინისტროს საფინანსო სამსახურს, თუმცა, პასუხები მოწოდებულ

იქნა მხოლოდ ხუთი მათგანიდან. 17წერილობითი გამოკითხვა, მსგავსად პირისპირ ინტერვიუებისა, ჩატარდა კონფიდენციალურად. 18https://matsne.gov.ge/ka/document/view/3613890?publication=0

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

18

გარდა დაინტერესებულ მხარეებთან კონსულტაციისა, ანგარიში ეყრდნობა ფინანსური

მართვისა და კონტროლის შესახებ მომზადებული კვლევის ანგარიშებისა და სხვადასხვა

დოკუმენტების მიმოხილვას, კერძოდ, ფინანსური მართვისა და კონტროლის პირველადი

შეფასების ანგარიშს19, საქართველოს სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის

შედარებით ანალიზს20, სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სტრატეგიას 2017-2019

წლებისათვის, ჰარმონიზაციის ცენტრის მიერ მომზადებულ ანგარიშებსა და

დადგენილებს.

კვლევის დიზაინი

რეგულაციის სრული რეტროსპექტული ანალიზი რამდენიმე ეტაპს მოიცავს. პირველ

ეტაპზე ხორციელდება პროცესის შეფასება, რაც გულისხმობს იმის დადგენას თუ

რეგულაციის რომელი კომპონენტების იმპლემენტაცია მოხერხდა შეფასების

განხორციელების დროისათვის. მეორე ეტაპზე ხორციელდება შედეგების შეფასება -

რეგულაციის იმპლემენტაციამ რა ქცევითი ცვლილებები გამოიწვია და ამ ცვლილებებმა

რა შედეგები განაპირობა. ანალიზის მესამე ეტაპზე ხორციელდება გავლენების შეფასება -

მიღწეული შედეგების ეფექტურობისა და ეფექტიანობის ანალიზი.

დაინტერესებულ მხარეებთან კონსულტაციამ და კითხვარებზე სამინისტროებიდან

მიღებულმა ინფორმაციამ განსაზღვრა “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის

შესახებ” საქართველოს კანონის მე-2 თავის რეტროსპექტული ანალიზის არეალი.

გამოვლინდა, რომ პრობლემები დაკავშირებულია კანონის იმპლემენტაციის პროცესთან,

არ ხდება მისი ერთ-ერთი ძირითადი ელემენტის, ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სისტემის, იმპლემენტაცია. შესაბამისად, რეტროსპექტული ანალიზის ფარგლებში

გადაწყდა მხოლოდ პირველი ეტაპის - პროცესის შეფასება და იმ მიზეზების დადგენა, რაც

ხელს უშლის იმპლემენტაციის პროცესს, ასევე, შესაბამისი რეკომენდაციების შემუშავება.

19Financial Management and Control Initial Assessment Report, April 2017. Good Governance Fund. 20Gap Analysis, PIFC of the Republic of Georgia with focus on Fiancial Management and Control, June 2015.

SIGMA Programme/OECD.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

19

ნაწილი III: შეფასების შედეგები

კანონის იმპლემენტაციის პროცესის შეფასება

კანონით გათვალისწინებული მექანიზმები

„ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბების წესისა და

პროცედურების შესახებ ინსტრუქციის დამტკიცების თაობაზე“ საქართველოს მთავრობის

2017 წლის 21 მარტის №133 დადგენილებით დამტკიცებული ინსტრუქცია 2017 წლიდან

ითვალისწინებდა ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის პირველი ეტაპის -

ფინანსური კონტროლის დანერგვას.

აღნიშნულ ეტაპზე საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსით გათვალისწინებულ მხარჯავ

დაწესებულებებში21, გარდა დადგენილებით გათვალისწინებული გამონაკლისებისა, უნდა

ჩამოყალიბებულიყო/მიღებულიყო:

- გაუმჯობესებული ფინანსური რეგულაციები;

- უფლებამოსილების დელეგირების მექანიზმები;

- მკაფიოდ განსაზღვრული ფუნქციები და უფლებამოსილებები;

- პერიოდული მენეჯერული ანგარიშგებები (ყოველთვიური, კვარტალური,

წლიური);

- შეთანხმებები „საბიუჯეტო პროგრამის ფარგლებში მომსახურების გაწევის

შესახებ“, იმ შემთხვევაში თუ დაწესებულების სისტემაში შემავალი საბიუჯეტო

ორგანიზაციები ახორციელებენ პროგრამას/ქვეპროგრამას;

- ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის კოორდინატორები;

- გაუმჯობესებული ბიუჯეტის დაგეგმვის ხარისხი და ფინანსური კონტროლის

მექანიზმები.

ასევე, ინსტრუქციით გათვალისწინებული ეტაპების შესაბამისად ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის დანერგვისა და ფუნქციონირების შეფასება უნდა მომხდარიყო

შიდა აუდიტის სუბიექტების მიერ, მარწმუნებელი საქმიანობის ფარგლებში.

2017 წლიდან, ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა, უნდა დაინერგოს შემდეგი

ეტაპების მიხედვით:

ა) ფინანსური კონტროლი;

ბ) მენეჯერული კონტროლი;

გ) ფინანსური მართვა.

ვინაიდან, ამ დროისთვის მთავრობის ზემოთ აღნიშნული დადგენილებით

დამტკიცებულია მხოლოდ ფინანსური კონტროლის ინსტრუქცია და ჰარმონიზაციის

ცენტრის დახმარებით მხოლოდ ცალკეულ სამინისტროებში მიმდინარეობდა მისი

დანერგვის ხელშეწყობა, შესაბამისად განსხვავდება ფინანსური კონტროლის დანერგვის

შედეგები მხარჯავი დაწესებულებების მიხედვით.

21გარდა ავტონომიური რესპუბლიკური ბიუჯეტის პროგრამული კლასიფიკაციის პირველი

თანრიგით გათვალისწინებული საბიუჯეტო ორგანიზაციებისა და ადგილობრივი

თვითმმართველი ერთეულებისა (2020 წლამდე).

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

20

ჰარმონიზაციის ცენტრის როლი

2015 წლიდან ეტაპობრივად დაიწყო საქართველოს საჯარო სექტორში ფინანსური

მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვა. ცნობიერების ამაღლების მიზნით

განხორციელებულ არაერთი ღონისძიებისა და პილოტური პროექტის ორგანიზებასთან

ერთად, ჰარმონიზაციის ცენტრმა „ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

ჩამოყალიბების წესისა და პროცედურების შესახებ ინსტრუქციის“ შემუშავებით

მნიშვნელოვანი ნაბიჯი გადადგა სისტემის იმპლემენტაციისათვის. თუმცა, 2016-2017

წლებში სისტემის ჩამოყალიბებაში ჩართული სამინისტროების შედეგმა ცხადყო სისტემის

დანერგვის პროცესში თითოეულ იერარქიულ საფეხურზე მდგომი მენეჯერის

ინტენსიურად ჩართვის აუცილებლობა. აღნიშნულის უზრუნველსაყოფად

ჰარმონიზაციის ცენტმა 2017 წელს დაიწყო მუშაობა ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სახელმძღვანელოსა და ფინანსური მართვისა და კონტროლის გზამკვლევზე. ეს

მეთოდოლოგიური დოკუმენტები არის შემუშავებული მენეჯერებისათვის, რათა უკეთ

აღიქვან რა არის ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა და რეალურად რა

სარგებელი შეიძლება მოუტანოს მანდაწესებულებას.

ამასთან, ჰარმონიზაციის ცენტრმა, შეზღუდული ადამიანური რესურსის

გათვალისწინებით, კერძოდ, დეპარტამენტში დასაქმებული 2-3 თანამშრომლის

პირობებში განახორციელა:

• ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვაში მონაწილე მხარეების

იდენტიფიცირება ეტაპების მიხედვით, მათი როლის განსაზღვრა და ინფორმაციის

მიწოდება;

• სასწავლო ვიზიტი ხორვატიაში, ჰარმონიზაციის ცენტრისა და 4 სამინისტროს

საფინანსო/ეკონომიკური სამსახურების წარმომადგენელთა მონაწილეობით;

• კონფერენცია ფინანსური მართვისა და კონტროლის ირგვლივ 36 საჯარო მოხელის

მონაწილეობით;

• ვებ-გვერდის განახლება და ფინანსური მართვისა და კონტროლის მიმართულებით

განხორციელებული ღონისძიებების ატვირთვა;

• ხარვეზების ანალიზის მიზნით სამინისტროებისთვის თვითშეფასების კითხვარის

შემუშავება;

• ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის პირველი ეტაპის დანერგვა 4

სამინისტროში;

• ტრენინგი „ეფექტური რისკების მართვა საჯარო დაწესებულებებში“ ორი

სამინისტროს მენეჯერებისათვის;

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, ჰარმონიზაციის ცენტრმა სრულად შეასრულა

კანონითა და სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის განვითარების

სტრატეგიითა და სამოქმედო გეგმით ნაკისრი ვალდებულებები. თუმცა, კვლავ

გამოწვევად რჩება მკაფიო მენეჯერული სტრუქტურებისა და ანგარიშვალდებულების

სისტემის განსაზღვრა, პასუხისმგებლობების დელეგირება საშუალო რგოლის

მენეჯერებზე, რაც იმას ნიშნავს, რომ ჰარმონიზაციის ცენტრმა, მისი საქმიანობის მეტი

ეფექტიანობისათვის უნდა გაზარდოს აქტივობების ინტენსიურობა ან/და გამოიყენოს

ალტერნატიული მეთოდები.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

21

იმპლემენტაციის პროცესში იდენტიფიცირებული პრობლემები და მათი გამომწვევი

მიზეზები

რესტროსპექტიული შეფასების განხორციელების საწყის ეტაპზევე წინამდებარე

შეფასების ანგარიშის განმახორციელებელმა სამუშაო ჯგუფმა განსაზღვრა

დაინტერესებული მხარეების ფართო წრე, რომლის შემადგენლობაში შევიდა სახელმწიფო

შიდა ფინანსური კონტროლის რეფორმასთან პირდაპირ და ირიბად დაკავშირებული

შემდეგი კატეგორიები: მინისტრის მოადგილეები (ზედა რგოლის მენეჯმენტი),

დეპარტამენტის უფროსები და პირველადი სტრუქტურული ერთეულების

ხელმძღვანელები (ოპერაციული მენეჯმენტი), საჯარო სამართლის იურიდიული პირების

ხელმძღვანელები, სამინისტროების შიდა აუდიტის სამსახურების წარმომადგენლები,

საჯარო ფინანსების მართვის და საჯარო მმართველობის საკითხებზე მომუშავე

საერთაშორისო და არასამთავრობო ორგანიზაციები და სახელმწიფო აუდიტის სამსახური.

კონსულტაციების ეფექტურად წარმართვისათვის სამუშაო ჯგუფმა მოამზადა კითხვარები

დაინტერესებული მხარეების ყველა კატეგორიისათვის (დანართი 1). კითხვარები

მორგებული იყო თითოეული ჯგუფის სპეციფიკაზე, თუმცა, ყველა მათგანი ეხებოდა

შემდეგ ძირითად საკითხებს:

• დაწესებულებებში არსებული სტრატეგიული მართვის სისტემები

(დაწესებულების მიზნების, ქვე-მიზნების, ინდიკატორების განსაზღვრა);

• არსებული ანგარიშგების სისტემები და მიზნების მისაღწევად განხორციელებული

ღონისძიებების ეკონომიურობის, ეფექტიანობისა და ეფექტურობის გაზომვა;

• უფლებამოსილების დელეგირების ხარისხი და ხელშემშლელი ფაქტორები;

• პროგრამული ბიუჯეტით გათვალისწინებული პროგრამების მართვა და მათზე

პასუხისმგებელი პირები;

• ცნობადობა „სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“ საქართველოს

კანონთან მიმართებით;

• სახელმწიფო შიდა კონტროლის დეპარტამენტის (ჰარმონიზაციის ცენტრი/CHU)

მიერ განსახორციელებელი ღონისძიებები, დამატებითი მექანიზმები კანონის

აღსრულების პროცესის ხელშეწყობისათვის.

კონსულტაციების შედეგად გამოვლინდა კანონის მე-2 თავის აღსრულების

ხელისშემშლელი შემდეგი ძირითადი გარემოებები:

• უმეტეს შემთხვევაში დაწესებულებებში მოქმედებს არაერთი დარგობრივი

სტრატეგია, თუმცა არ არსებობს ერთიანი დოკუმენტი, რომელიც მოიცავს მთლიანი

დაწესებულების სტრატეგიულ მიზნებს განსაზღვრული პერიოდის

გათვალისწინებით;

• დაინტერესებული მხარეების უმრავლესობის განცხადებით, დაწესებულებებში არ

არსებობს მკაფიოდ განსაზღვრული ანგარიშგების სისტემები. ზოგ შემთხვევაში

ანგარიშგება ხორციელდება იერარქიული საფეხურების გათვალისწინებით, თუმცა,

როგორც წესი, მისი სიხშირე და პერიოდულობა დამოკიდებულია საქმიანობის

ხასიათსა და მასშტაბზე. ცალკეულ შემთხვევებში ანგარიშგების სისტემა მოიცავს

ვერბალურ კომუნიკაციას. შესაბამისად, რესპოდენტებმა აღნიშნეს, რომ ამ

პირობებში რთულია მიზნების მისაღწევად განხორციელებული ღონისძიებების

ეკონომიურობის, ეფექტიანობისა და ეფექტურობის სათანადო ინდიკატორების

გამოყენებით გაზომვაზე საუბარი. მათი აზრით, ამ ნაწილში მნიშვნელოვან

დამხმარე ინსტრუმენტს წარმოადგენს საჯარო სამსახურის რეფორმა, კერძოდ

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

22

თანამშრომელთა შეფასების სისტემის დანერგვა, თუმცა, აუცილებელია სხვა

ზომების მიღებაც.

• რესპოდენტების უმრავლესობა თვლის, რომ ამ ეტაპზე საჯარო სექტორში არსებობს

დელეგირების საშუალო ხარისხი და შესაძლებელია უფლებამოსილებებისა და

პასუხისმგებლობების მეტად დელეგირება ქვედა დონეზე, რაც უფრო მოქნილს და

ეფექტურს გახდის მმართველობას. თუმცა, ამასთან დაკავშირებით ასევე გამოითქვა

პოზიცია იმის შესახებ, რომ დელეგირების ხელშემშლელი ფაქტორი ზოგ

შემთხვევაში ზედა რგოლის მენეჯერების მხრიდან ზედამხედველობის

განხორციელების სურვილთან ერთად, შეიძლება, ქვედა დონეზე არსებული

არასაკმარისი კვალიფიკაცია და კომპეტენტურობა იყოს.

• როგორც რესპონდენტები აღნიშნავენ, სამინისტროების საბიუჯეტო პროგრამის

მიზნებსა და ინდიკატორებს შესაბამისი პოლიტიკის განმსაზღვრელი

სტრუქტურული ერთეულები აყალიბებენ, თუმცა, ამ დროს პროგრამის

განხორციელებაზე პასუხისმგებლობა შესაბამის მინისტრის მოადგილეებს

ეკისრებათ;

• კანონთან შეხება ჰქონია გამოკითხულ პირთა მხოლოდ მცირე ნაწილს, რაც უმეტეს

შემთხვევაში განპირობებული იყო შიდა აუდიტორული შემოწმების პროცესში

არსებული კოორდინაციით ან/და შიდა აუდიტის ერთეულის ინიციატივით. რაც

შეეხება ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემას, ამასთან დაკავშირებით

გამოკითხულ პირთაგან არც ერთ მენეჯერს აქვს ინფორმაცია.

შეხვედრებისას მენეჯერებმა ძირითად პრობლემად დაწესებულების მიზნების

მისაღწევად დაგეგმვისა და მონიტორინგისას გატარებული ღონისძიებების

არასაკმარისობა დაასახელეს. რაც განპირობებულია იმით, რომ მათ ხშირ შემთხვევაში,

ობიექტური გარემოებებიდან გამომდინარე, ფორსმაჟორულ რეჟიმში უწევთ მუშაობა.

აღნიშნული პრაქტიკა კი, ფაქტობრივად გამორიცხავს ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემით გათვალისწინებული პრინციპების სრულფასოვან დაცვას საჯარო

მმართველობაში.

დაინტერესებული მხარეები, ასევე, ხაზს უსვამენ ზედა რგოლის მენეჯმენტის ტონის (Tone

at the top) მნიშვნელობას თითოეული დაწესებულებისთვის, რომელიც განსაზღვრავს

ზოგად კლიმატს დაწესებულებაში და მოიცავს ხელმძღვანელთა ინტერესებს,

ორგანიზაციულ კულტურას, დაწესებულების მიზნებსა და ღირებულებებს.

პროექტის დასკვნით ეტაპზე, რომელიც მიზნად ისახავდა ფინანსური მართვისა და

კონტროლის დანერგვის დეტალურ შეფასებას, სამინისტროების ფინანსურ სამსახურებს

გაეგზავნათ ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის ელემენტების დანერგვის

შესახებ კითხვარი22 და ეთხოვათ თითოეული ელემენტის არსებობის შემთხვევაში

დამადასტურებელი დოკუმენტის მითითება, ხოლო არარსებობის შემთხვევაში

განმარტების მოწოდება, თუ რატომ არ არის აღნიშნული კომპონენტი ამ დრომდე

დანერგილი. 23კითხვარი შემუშავდა დადგენილებით დამტკიცებული ფინანსური

კონტროლის ჩამოყალიბების წესებისა და პროცედურების მოთხოვნათა მიხედვით.

კითხვარი ეხებოდა შემდეგ საკითხებს:

22იხილეთ დანართი 1 23წინამდებარე ანგარიშის დასრულების დროისათვის კითხვარზე პასუხები დაბრუნებული ჰქონდა

ოთხ სამინისტროს. აღნიშნული პასუხების ანალიზი აისახა დოკუმენტში, ხოლო ის რაც ანგარიშში

ვერ მოხვდა, აისახება მის საჯარო განხილვამდე.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

23

• აქვს თუ არა უწყებას მინიმუმ სამ-წლიანი სტრატეგია და სამოქმედო გეგმა,

რომელიც ახლდება ყოველ წელიწადს.

• შემუშავებულია თუ არა დაწესებულების მისია, მიზნები და სამოქმედო გეგმა

ეკონომიურობის, ეფექტიანობისა და ეფექტურობის კრიტერიუმების

გათვალისწინებით.

• არის თუ არა უწყების მიზნები დაფუძნებული პრაქტიკულად გაზომვად

კრიტერიუმებზე და არის თუ არა შემუშავებული მიზნების მიღწევის

ინდიკატორები.

• დაწესებულებაში განსაზღვრულია თუ არა ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სისტემის კოორდინატორი.

• დანერგილია თუ არა დელეგირების მექანიზმები და რამდენად მუშაობენ ისინი

პრაქტიკაში.

• პროგრამის ფარგლებში სისტემაში შემავალ სსიპ-თან გაფორმებულია თუ არა

„შეთანხმება საბიუჯეტო პროგრამის ფარგლებში მომსახურების გაწევის შესახებ“.

• გამიჯნულია თუ არა თანამშრომელთა უფლება-მოვალეობები ყველა ძირითად

პროცესში.

• დადგენილი წესითა და განსაზღვრული ვადებით ხორციელდება თუ არა

მონიტორინგი და შეფასება, მიზნების ეფექტურად და ეფექტიანად მიღწევის

უზრუნველსაყოფად.

• ხორციელდება თუ არა მიღწეულ თუ მიუღწეველ შედეგებზე ანგარიშგება

დადგენილი წესითა და განსაზღვრული ვადებით.

მოწოდებული პასუხების მიხედვით, სამინისტროებს შემუშავებული აქვთ სტრატეგიები

ყოველწლიურად განახლებად სამოქმედო გეგმებთან ერთად. სხვადასხვა შემთხვევაში,

მტკიცებულებებად მოყვანილია მთავრობის დადგენილებები კონკრეტულ

სამინისტროებში ერთიანი სტრატეგიის დამტკიცების შესახებ, მინისტრის მიერ

დამტკიცებული სამინისტროს საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმა, პოლიტიკის

განმახორციელებელი დეპარტამენტების სტრატეგიები. აღნიშნული მტკიცებულებების

გაანალიზების შედეგად იკვეთება შემდეგი ნაკლოვანებები:

- რიგი სამინისტროების შერწყმის შემდეგ არ განახლებულა სტრატეგიები;

- საშუალოვადიანი სამოქმედო გეგმა არ შეიძლება ჩაითვალოს დაწესებულების-

სტრატეგიად;

- არ არის მითითებული პოლიტიკის განმახორციელებელი დეპარტამენტების

სტრატეგიების არსებობის დამადასტურებული მტკიცებულებები;

- არ დასტურდება სამოქმედო გეგმების ყოველწლიური განახლება.

მითითებული მტკიცებულებები არ არის საკმარისი იმის დასადგენად, რომ

დაწესებულების ხელმძღვანელები აყალიბებენ ორგანიზაციის მისიას, გრძელვადიან და

მოკლევადიან მიზნებს და სამოქმედო გეგმებს ეფექტიანობის, ეფექტურობის და

ეკონომიურობის პრინციპების გათვალისწინებით. არცერთ შემთხვევაში არ დასტურდება

პრინციპების გამოყენება სამოქმედო გეგმების შემუშავების პროცესში. ასევე, არ ჩანს რომ

მიზნები დაფუძნებულია პრაქტიკულად გაზომვად კრიტერიუმებზე.

სამინისტროთა უმეტესობაში მინისტრის ბრძანებით ან არ არის განსაზღვრული

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის კოორდინატორი, ან ასეთი ბრძანება

მოძველებულია და არ განახლებულა 2018 წლისათვის.

გამონაკლის შემთხვევებში, დაწესებულების ხელმძღვანელების მიერ დელეგირების

მექანიზმების ცალკეული კომპონენტებია მხოლოდ დანერგილი. მაგალითად, ერთ-ერთ

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

24

დაწესებულებაში მხოლოდ ფინანსური კონტროლის ფარგლებში აქვთ დელეგირების

მექანიზმები დანერგილი. სამინისტროთა უმეტესობაში დელეგირების მექანიზმები არ

არსებობს.

სამინისტროების უმეტესობაში მკაფიოდ არ არის განსაზღვრული პროგრამული

ბიუჯეტით გათვალისწინებული პროგრამის/ქვეპროგრამის განხორციელებაზე

პასუხისმგებელი პროგრამის ხელმძღვანელი და ბიუჯეტის განმკარგავი პირი. პროგრამის

ფარგლებში სისტემაში შემავალ სსიპ-სთან არ არის გაფორმებული „შეთანხმება

საბიუჯეტო პროგრამის ფარგლებში მომსახურების გაწევის შესახებ“.

არ არსებობს სათანადო მტკიცებულებები იმისა, რომ უწყებებში თანამშრომელთა

უფლება-მოვალეობები გამიჯნულია ყველა ძირითად პროცესში, მათი

პასუხისმგებლობები და უფლებამოსილებების ზღვარი ნათლად არ არის განსაზღვრული.

მიზნების ეფექტურად და ეფექტიანად მიღწევის უზრუნველსაყოფად სამინისტროებში არ

არის შემუშავებული მონიტორინგისა და შეფასების წესები. მიღწეულ თუ მიუღწეველ

შედეგებზე არ ხდება ანგარიშგება დადგენილი წესითა და განსაზღვრული ვადებით.

სამინისტროების დონეზე ფინანსური მართვისა და კონტროლის მექანიზმების

უმეტესობის არარსებობა, გამონაკლის შემთხვევებში კი მხოლოდ მისი ფრაგმენტული

ელემენტების სახეზე ყოფნა, შემდეგი ძირითადი ობიექტური თუ სუბიექტური

მიზეზებითაა განპირობებული:

1. ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა კერძო სექტორის მიერ იქნა

შემუშავებული და დანერგილი ბიზნეს ოპერაციების სწორად წარმართვის მიზნით.

ცხადია, კერძო სექტორის მოტივაცია (მოგების მაქსიმიზაცია), რომ სისტემას

გამართულად ემუშავა განსხვავებული იყო ვიდრე ის მოტივატორები, რაც საჯარო

სექტორში სისტემის დანერგვის დროს მენეჯმენტს გააჩნია. თუმცა არსებობს

საერთო ბაზისი, თუ რა შემთხვევაში არის შესაძლებელი წარმატებით დაინერგოს

სისტემა კერძო თუ საჯარო სექტორში - სისტემის დანერგვასთან დაკავშირებული

ინდივიდუალური დროითი თუ მენტალური დანახარჯი მენეჯმენტისათვის არ

უნდა იყოს დიდი. კერძო სექტორმა, რომელმაც სისტემა წარმატებით დანერგა,

დანახარჯების მინიმიზაციას მმართველობის ფორმის ცვლილებით მიაღწია და

ტრადიციული მმართველობიდან ელექტრონულ მმართველობაზე გადავიდა.

ელექტრონული მმართველობის დროს ყველა ინფორმაცია, მიმდინარე,

დასრულებულ თუ დაგეგმილ პროექტებზე, თავს იყრის ელექტრონულ ბაზაში,

რომლის განახლება რეალურ დროში ხდება და რომელზე წვდომაც აქვს პროექტის

განხორციელებაზე პასუხისმგებელ მენეჯერს. ელექტრონული მართვის პირობებში

თავად მენეჯერისთვის არის ოპტიმალური მოახდინოს პასუხისმგებლობებისა და

უფლება-მოვალეობების დელეგირება ქვედა დონის მენეჯერებზე ისე, რომ მასზე

კონტროლის ბერკეტები შეინარჩუნოს. ელექტრონული მმართველობის დანერგვა

არის ის პრერეკვიზიტი, რომელიც გაამარტივებდა და მოკლე ვადებში

უზრუნველყოფდა ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვას.

2. საერთო პოლიტიკური ნების ნაკლებობა, რომ მოხდეს ფინანსური მართვისა და

კონტროლის მექანიზმების დროული და ეფექტური დანერგვა საბიუჯეტო

უწყებებში. აღსანიშნავია, რომ ასოცირების შეთანხმებაზე ხელის მოწერით

მთავრობამ სხვა ვალდებულებებთან ერთად, გამოხატა მაღალი პოლიტიკური ნება

და აიღო პასუხისმგებლობა PIFC სისტემის იმპლემენტაციაზე, თუმცა, შესაბიმისი

ნება არ ვლინდება სისტემის დანერგვის პროცესში.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

25

3. არსებული მართვის სტილი არაეფექტურია კონტროლისა და რეფორმების შესახებ

ინფორმაციის გავრცელების თვალსაზრისით. არსებული პრაქტიკა ეფუძნება

კომუნიკაციას მხოლოდ ფორმალური განკარგულებებისა და ბრძანებების

მეშვეობით, რაც არ უზრუნველყოფს მათი შინაარსის სათანადოდ გააზრებას.

მენეჯერების შეხვედრები ყველა დონეზე არარეგულარულია და ტარდება მხოლოდ

სასწრაფო საჭიროების შემთხვევაში.

4. არ არსებობს მზაობა ზედა დონის მენეჯმენტში, რომ მოახდინონ უფლება-

მოვალეობების და პასუხისმგებლობების დელეგირება ქვედა დონის მენეჯმეტზე,

რაც ნაწილობრივ განპირობებულია ქვედა დონის მენეჯმენტის კვალიფიკაციის

დაბალი დონით.

5. ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის მექანიზმების შესახებ არსებული

ცნობიერების დაბალი დონე.

6. წახალისების სისტემის ნაკლოვანებები - თანამშრომელთა მოტივაცია დიდწილად

განსაზღვრავს მათი საქმიანობის ხარისხსა და შესრულების დონეს, რაც საბოლოოდ

დაწესებულების საქმიანობის ხარისხზე მოქმედებს. უკანასკნელ წლებში საჯარო

სამსახურის რეფორმის ფარგლებში ამ მხრივ მრავალი ცვლილება განხორციელდა.

ახალი კანონით24 განისაზღვრა ანაზღაურების მექნიზმი, რომლებიც ემყარება

გამჭვირვალობისა და თანასწორობის პრინციპს და ადგენს თანამდებობრივი

სარგოს, სახელფასო დანამატის, საკლასო დანამატისა და ფულადი ჯილდოს

გაცემის წესებს25. მიუხედავად ამ ცვლილებებისა, წახალისების სისტემა არ უქმნის

საჯარო მოხელეებს სათანადო მოტივებს.

7. ერთ-ერთი მთავარი მიზეზი, თუ რატომაც ვერ ხერხდება სამინისტროებში FMC-ის

ელემენტების სტაბილურად დანერგვა არის პოლიტიკური თანამდებობის პირების

ხშირი ცვლილება.

კანონის თავსებადობა სხვა რეგულაციებთან

საქართველოსა და ევროკავშირს შორის არსებულმა თანამშრომლობამ განაპირობა

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის დანერგვის აუცილებლობა. 2014

წელს რატიფიცირებული „ერთი მხრივ, ევროკავშირს და ევროპის ატომური ენერგიის

გაერთიანებას და მათ წევრ სახელმწიფოებსა და, მეორე მხრივ, საქართველოს შორის

ასოცირების შესახებ შეთანხმების“ საფუძველზე, ეკონომიკური თანამშრომლობის

ფარგლებში განისაზღვრა სახელმწიფო ფინანსების მართვისა და ფინანსური კონტროლის

ელემენტები, რაც, ბუნებრივია, მოიცავს ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემას.

ევროკავშირის მიერ აპრობირებულ მოდელში სახელმწიფო შიდა ფინანსურიკონტროლის

სისტემა შედგება სამი ელემენტისაგან, ესენია:

1. ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა;

2. ფუნქციურად დამოუკიდებელი შიდა აუდიტი;

3. ჰარმონიზაციის ცენტრი - ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის და შიდა

აუდიტის ჰარმონიზაციასა და კოორდინაციაზე პასუხისმგებელი ერთეული.

24„საჯარო დაწესებულებაში შრომის ანაზღაურების შესახებ“ საქართველოს კანონი, პარლამენტმა

მიიღო 2017 წლის 22 დეკემბერს. 25„საჯარო დაწესებულებაში შრომის ანაზღაურების შესახებ“ საქართველოს კანონი, თავი II.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

26

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის დანერგვა ხორციელდება შემდეგი

საერთაშორისოდ აღიარებული სახელმძღვანელოების შესაბამისად:

• შიდა კონტროლის ინტეგრირებული მოდელი26 და კორპორატიული რისკების

მართვა27;

• უმაღლესი აუდიტორული ორგანოების საერთაშორისო ორგანიზაციის შიდა

კონტროლის სტანდარტები28;

• შიდა აუდიტორთა ინსტიტუტის საერთაშორისო სტანდარტები29;

კანონში განხორციელებული ცვლილებების შედეგად, პრინციპების დონეზე, სრულად

რეალიზებულია ყველა ის ძირითადი სტანდარტი, რომელსაც ითვალისწინებს საუკეთესო

საერთაშორისო პრაქტიკა. რაც ნიშნავს იმას, რომ კანონი აბსოლუტურ შესაბამისობაშია

საერთაშორისოდ აღიარებულ სტანდარტებთან და შესაბამისად, იგი არის ერთ-ერთი

ეფექტიანი ინსტრუმენტი ასოცირების შესახებ შეთანხმებით ნაკისრი ვალდებულებების

შესრულებისთვის.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის რეფორმა მჭიდრო კავშირშია, პარალელურ

რეჟიმში, საქართველოს საჯარო სექტორში მიმდინარე სხვა მნიშვნელოვან რეფორმებთან,

კერძოდ, საჯარო მმართველობის რეფორმასა და პროგრამული ბიუჯეტირების

რეფორმასთან. მეტიც, ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვა და

ეფექტური ფუნქციონირება საქართველოს მთავრობის 2015 წლის 19 აგვისტოს N427

დადგენილებით დამტკიცებული „საქართველოს საჯარო მმართველობის რეფორმის

გზამკვლევი 2020“-ის შემადგენელი ნაწილია, რაც ხაზს უსვამს აღნიშნული რეფორმების

საერთო მიზნებს, კერძოდ, ფინანსურ ანალიზზე დაფუძნებული მიდგომის არსებობასა და

მაქსიმალური შედეგის რაციონალური დანახარჯებით მიღწევას(value for money).

რაც შეეხება პროგრამული ბიუჯეტირების რეფორმასთან კავშირს, ფინანსური მართვა და

კონტროლი მოიცავს დაწესებულების საქმიანობასთან დაკავშირებულ როგორც ფინანსურ,

ისე არაფინანსურ პროცესებს, ოპერაციებსა და ქმედებებს. შესაბამისად, იგი

ორიენტირებულია არამხოლოდ ფინანსურ კონტროლზე, არამედ გულისხმობს ფინანსურ

მართვასაც. ორივე რეფორმის მიზანია დაწესებულებების მიერ მინიმალური

დანახარჯებით მაქსიმალური შედეგის მიღწევა(value for money). მენეჯერი თავისი

უფლებამოსილებების ფარგლებში პასუხისმგებელი უნდა იყოს იმ

აქტივობების/ღონისძიებების მიზნების მიღწევაზე, წინასწარ განსაზღვრულ დროსა და

მოცემული ბიუჯეტის ფარგლებში, შესაბამისი კანონმდებლობის, წესებისა და

რეგულაციების დაცვით, რომლებიც სხვა მენეჯერების მიერ მიღწეულ მიზნებთან

ერთობლიობაში უზრუნველყოფს პროგრამული ბიუჯეტის ფარგლებში განსაზღვრული

პროგრამებით/ქვეპროგრამებით გათვალისწინებული შედეგების მიღწევას.

ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, საქართველოს სახელმწიფო შიდა ფინანსური

კონტროლის რეფორმის კონცეფცია შესაბამისობაშია, როგორც საქართველოს მიერ

ევროკავშირის წინაშე ნაკისრ ვალდებულებებთან, ასევე დაკავშირებულ რეფორმებთან.

26The Committee of Sponsoring Organizations of Tread way Commission, COSO IC – Internal Control

Integrated Framework, 2013; 27The Committee of Sponsoring Organizations of Tread way Commission, COSO ERM – Enterprise Risk

Management, 2004; 28The international Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), GOV 9100 – Guidelines for

Internal Control Standards for the Public sector, 2004; 29Institute of Internal Auditors (IIA) – IPPF International Professional Practices Framework, 2013.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

27

კანონის თავსებადობა დღის წესრიგი 2030-ის მიზნებთან

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემა(PIFC), რომელიც, თავის მხრივ

მოიცავს სამ კომპონენტს - ფინანსურ მართვასა და კონტროლს (FMC), დამოუკიდებელ

მარწმუნებელსა და საკონსულტაციო საქმიანობას შიდა აუდიტის (IA) სახით და

ზოგადად, სისტემის კოორდინატორის - ჰარმონიზაციის ცენტრის (CHU)-ს არსებობას,

შესაბამისობაშია დღის წესრიგი 2030-ის მდგრადი განვითარების ზოგად მიზნებთან.

კანონი, თავისი შინაარსიდან გამომდინარე, კავშირშია დღის წესრიგი 2030-ის მე-16

მიზანთან. მე-16 მიზანია მშვიდობიანი და ინკლუზიური საზოგადოების ჩამოყალიბების

ხელშეწყობა მდგრადი განვითარებისათვის, მართლმსაჯულების ხელმისაწვდომობა

ყველასათვის, ეფექტური, ანგარიშვალდებული და ინკლუზიური ინსტიტუციების

მშენებლობა ყველა დონეზე.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის კონცეფციის იმპლემენტირება და მისი

ეფექტური აღსრულება ხელს უწყობს სწორედ საჯარო უწყებებისა და ინსტიტუციების

ფინანსურ გამჭვირვალობას და მოქალაქეებისადმი ანგარიშვალდებულების ზრდას.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის მექანიზმის თითოეული კომპონენტი -

ფინანსური მართვა და კონტროლი, შიდა აუდიტი და ჰარმონიზაციის ცენტრი, მათი

განსხვავებული ფუნქციების მიუხედავად, მიმართულია სწორედ იმ ძირითადი

პრინციპებისადმი, რომელთა საშუალებით სახელმწიფომ უნდა მიაღწიოს ეფექტური,

ანგარიშვალდებული და ინკლუზიური ინსტიტუციების ჩამოყალიბებას.

საჯარო უწყებები და ინსტიტუციები ფიზიკური და იურიდიული პირებისგან, ანუ

გადასახადის გადამხდელებისგან, იღებენ ფინანსებს და შემდგომ ხარჯავენ სხვადასხვა

სახელმწიფო სერვისების მიწოდებისთვის. სწორედ ამიტომ, საჯარო უწყებებმა უნდა

უზრუნველყონ გადასახადის გადამხდებელებისაგან ამოღებული ფინანსური რესურსების

გამჭვირვალე, ეფექტური და ეფექტიანი მართვა. სახელმწიფო შიდა ფინანსური

კონტროლის სისტემა წარმოადგენს მოდელს, რომელიც უზრუნველყოფს სახელმწიფო

სახსრების მართვის გამჭვირვალობას და ამკვიდრებს საჯარო უწყებებისთვის

ანგარიშვალდებულების სისტემას. სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის

შემადგენელ თითოეულ კომპონენტს ეკისრება კონკრეტული როლი სახელმწიფო

სახსრების გამჭვირვალე და ეფექტური მართვისათვის, და ანგარიშვალდებულობის

სისტემის შექმნისათვის.

დღის წესრიგი 2030-ის მე-16 მიზნის მისაღწევად საქართველოს აქვს შემუშავებული

ეროვნული ქვეინდიკატორები/ქვემიზნები. აღნიშნულ ქვეინდიკატორებს/ქვემიზნებს

აქვთ უშუალო კავშირი სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის ეფექტურ

იმპლემენტირებასთან.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

28

ზოგადიმიზანი ეროვნულიინდიკატორები PIFC-ის გავლენა

16. მშვიდობიანი და

ინკლუზიური

საზოგადოების

ჩამოყალიბების

ხელშეწყობა მდგრადი

განვითარებისათვის,

მართლმსაჯულების

ხელმისაწვდომა

ყველასთვის და

ეფექტური,

ანგარიშვალდებული

და ინკლუზიური

ინსტიტუციების

მშენებლობა ყველა

დონეზე.

16.5 - კორუფციისა და ქრთამის

გადახდის შემთხვევების

მნიშვნელოვნად შემცირება

16.5.1 - 2030 წლისთვის, იმ პირების რაოდენობა, რომლებმაც ქრთამი გადაუხადეს საჯარო მოხელეს.

16.5.2 - იურიდიული პირების მონაწილეობით კორუფციული დარღვევების ეფექტური გამოძიებისა და კრიმინალური დევნის სისტემის შემუშავება.

16.5.2.a - ანტი-კორუფციული აქტივობების იმპლემენტირება

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის

სისტემის ეფექტური იმპლემენტაცია

ამცირებს კორუფციის რისკებს საჯარო

ინსტიტუციებში. ეფექტური სისტემის

არსებობის დროს, გაზრდილია

მენეჯერული ვალდებულებისა და

ანგარიშგების ხარისხი, შიდა აუდიტისა და

ჰარმონიზაციის ცენტრის აქტივობები

პრევენციული და ინფორმატიულია, ასევე

ხელს უწყობს გამჭვირვალობის ხარისხის

ზრდას, თითოეული საჯარო მოხელე და,

ასევე, გადაწყვეტილების მიმღები

ანგარიშვალდებულია კონკრეტულ

პროგრამაზე, შესაბამისად კორუფციული

გარიგებებისა და ფინანსური დანაშაულის

რისკები სახელმწიფო დაწესებულებებში

შემცირებულია.

16.6 - ეფექტური,

ანგარიშვალდებული და გამჭვირვალე

ინსტიტუციების ჩამოყალიბება ყველა

დონეზე

16.6.1 - PEFA-ს საჯარო დანახარჯებისა და ფინანსური ანგარიშვალდებულების PI-2 ინდიკატორის რეიტინგი „A” 2030 წლისთვის.

16.6.1a - საჯარო ჩართულობისა და ანგარიშვალდებულობის ინდექსი 2022 წლისთვის: იმაზე მაღალი ვიდრე სტატუს კვოა.

16.6.1.f-პროფესიონალიზმის, დამოუკიდებლობისა და სანდოობის გაზრდა საჯარო სამსახურის სივრცეში.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის

სისტემა ხელს უწყობს ანგარიშვალდებულ

და გამჭვირვალე ინსტიტუციების

ჩამოყალიბებას სახელმწიფო

მმართველობის ყველა შესაბამის დონეზე.

PEFA-ს რეიტინგი, რომლითაც

საქართველოს 2018 წლის მონაცემებით აქვს

რეიტინგი „B+“, მოიცავს ისეთ

ინდიკატორებს, როგორიცაა საჯარო

ფინანსების გამჭვირვალობა, სახელმწიფო

აქტივებისა და ვალდებულებების მართვა,

პოლიტიკაზე დაფუძნებული ფისკალური

სტრატეგია და ბიუჯეტირება, ბიუჯეტის

შესრულების პროგნოზირება და

კონტროლი, ანგარიში და რეპორტინგი,

გარე დაკვირვება და აუდიტი.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის

სისტემა, ასევე, გულისხმობს საჯარო

ფინანსების ხარჯვის ეფექტურობასა და

გამჭვირვალობას, შესაბამისად აღნიშნული

სისტემის წარმატებით იმპლემენტირების

შემთხვევაში გაიზრდება

პროფესიონალიზმი და სანდოობა საჯარო

სამსახურის სივრცეში.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

29

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა უზრუნველყოფს სახელმწიფო რესურსების

ეფექტიან გამოყენებას, შესაბამისად, გარდა, უშუალოდ საჯარო დაწესებულებების

გამართული და გამჭვირვალე ფუნქციონირებისა (მიზანი 16), “სახელმწიფო შიდა

ფინანსური კონტროლის შესახებ” საქართველოს კანონი ზეგავლენას ახდენს დღის

წესრიგი 2030-ის ყველა მიზანზე. ამასთან, აღსანიშნავია, რომ ეს გავლენა არ არის

უარყოფითი არც ერთ მიზანზე. დარგობრივი სამინისტროების გამართული და ეფექტიანი

ფუნქციონირება დადებითად აისახება შესაბამის სექტორზე, ასევე, ხარისხიანი

სახელმწიფო სერვისები ქმნის სასურველ გარემოს ბიზნესისა და ეკონომიკის

განვითარებისათვის. აქედან გამომდინარე, კანონი ფარავს დღის წესრიგი 2030-ის ყველა

სფეროს. თუმცა, რა თქმა უნდა, ზეგავლენა სხვადასხვა ინტენსივობისაა თითოეული

მიზნისთვის.

გარდა ცალკეული მიზნებისა, მნიშვნელოვანია ის, თუ კანონი რამდენად უწყობს ხელს

დღის წესრიგი 2030-ის პრინციპების შესრულებას. ცხრილში მოცემულია დღის წესრიგი

2030-ის სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონთან დაკავშირებული

სამი პრინციპი, კანონით განსაზღვრული მიდგომები, რომლებიც უნდა

უზრუნველყოფდეს მოცემული პრინციპების შესრულებას და ასევე რეალურად არსებული

მდგომარეობა.

დღის წესრიგი 2030-ის

პრინციპი

კანონით განსაზღვრული

მიდგომები

არსებული მდგომარეობა

არავინ დარჩეს

ყურადღების მიღმა

კანონის მე-4 მუხლის მიხედით

კანონი ვრცელდება ყველა

საბიუჯეტო დაწესებულებაზე.

სახელმწიფოს პრიორიტეტს პირველ ეტაპზე

(რესურსების სიმწირის გამო) ფინანსური მართვისა

და კონტროლის სისტემის მხოლოდ

სამინისტროებში დანერგვა წარმოადგენს.

პილოტურ რეჟიმში ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის დანერგვაც მხოლოდ

სამინისტროებში დაიგეგმა და დაიწყო 2015 წელს,

მუნიციპალიტეტების გამგეობებში/მერიებში კი ამ

მიმართულებით მნიშვნელოვანი ნაბიჯები არ

გადადგმულა 2018 წლამდე, როცა 8 მუნიციპალურ

ერთეულში(ბათუმი, ზუგდიდი, თელავი,

ახალციხე, ქუთაისი, გორი, მცხეთა, რუსთავი)

განხორციელდა ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის არსებული მდგომარეობის

დიაგნოსტიკური შეფასება (GAP Analysis). მიუხედავად იმისა, რომ როგორც ზემოთ აღინიშნა,

კანონი ყველა საჯარო დაწესებულებაზე

ვრცელდება, სისტემის დანერგვის პროცესი

რისკებს უქმნის დღის წესრიგი 2030

პრინციპის,“არავინ დარჩეს უყურადღებოდ”

აღსრულებას. ამ პრინციპის მიხედვით, დღის

წესრიგი 2030-ით მიღწეული პროგრესი თანაბრად

უნდა გავრცელდეს ყველაზე. მუნიციპალიტეტების

გამგეობებისა და მერიების თანამშრომლების

შესაძლებლობების და ინფორმირებულობის

შედარებით დაბალი დონე, კვალიფიკაციის

ამაღლების შესაძლებლობის ნაკლები

შესაძლებლობა, მათ ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემასთან ადაპტაციაში უშლით

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

30

ხელს. ეს, თავის მხრივ, მუნიციპალიტეტებში

მცხოვრებლებს უმცირებს ხარისხიან სერვისებზე

წვდომის შესაძლებლობას.

ანგარიშვალდებულება კანონის მე-7 მუხლის პირველი

პუნქტით განსაზღვრულია, რომ

დაწესებულების ყოველ

იერარქიულ საფეხურზე მდგომი

ხელმძღვანელი მის მიერ

განხორციელებული

ქმედებისათვის და სახსრების

კანონიერი, ეკონომიური,

ეფექტიანი და პროდუქტიული

მართვის გზით დაწესებულების

მიზნების მიღწევისა და

ამოცანების შესრულებისათვის

პასუხისმგებელია ზემდგომი

ხელმძღვანელის წინაშე.

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა

ეფუძნება პასუხისმგებლობების დელეგირებას

ზედა რგოლის მენეჯერებიდან

დაქვემდებარებულებზე, რაც ქვედა რგოლის

მენეჯერების მხრიდან ზემდგომების მიმართ

ანგარიშვალდებულებას განსაზღვრავს, თუმცა,

კვლევისას გამოვლინდა, რომ

არ არსებობს მზაობა ზედა დონის მენეჯმენტში, რომ

მოახდინონ უფლება-მოვალეობების და

პასუხისმგებლობების დელეგირება ქვედა დონის

მენეჯმეტზე, რაც ნაწილობრივ განპირობებულია

ქვედა დონის მენეჯმენტის კვალიფიკაციის დაბალი

დონით. ეს განაპირობებს ანგარიშვალდებულების

სისუსტეს (ხშირ შემთხვევაში არარსებობას)

დაწესებულებებში.

გაზიარებული

პასუხისმგებლობა

კანონის მე-11 მუხლის მიხედვით

კონტროლის გარემო (რომელიც

ფინანსური მართვისა და

კონტროლის ერთ-ერთი

კომპონენტია) გულისხმობს

ორგანიზაციულ სტრუქტურას,

რომელიც მოიცავს

პასუხისმგებლობებისა და

უფლებამოსილებების

განაწილებას.

დელეგირების დაბალი ხარისხი, საფრთხეს უქმნის

ამ პრინციპის შესრულებას. მართალია, კანონი

ითვალისწინებს პასუხისმგებლობების განაწილებას

დელეგირების გზით მენეჯმენტის ზედა

დონეებიდან ქვედა დონეებზე, მაგრამ არსებული

შეფასებების მიხედვით, კანონის აღსრულება

პრაქტიკაში არ ხორციელდება, რისი ერთ-ერთი

მთავარი მანიშნებელია ისიც, რომ

პასუხისმგებლობათა უმრავლესობა თავს იყრის

ზედა რგოლის მენეჯმენტში, რადგან არ

ხორციელდება უფლება-მოვალეობების

დელეგირება.

კანონის შინაარსობრივი ნაწილის შეფასება

შესავალი

„სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“30 კანონის მეორე თავის მოქმედება,

რომელიც ეხება ფინანსურ მართვასა და კონტროლს (FMC), ვრცელდება ყველა საბიუჯეტო

ორგანიზაციაზე31. რეტროსპექტული შეფასების განხორცილების პროცესში, როგორც

პროექტის სამუშაო ჯგუფის შეხვედრებზე, ასევე სხვადასხვა დაინტერესებულ მხარეებთან

კონსულტაციებისას, ფინანსური მართვისა და კონტროლის საბიუჯეტო

დაწესებულებებში იმპლემენტაციის პრობლემურობის ერთ-ერთ გამომწვევ მიზეზად

დასახელდა კანონის, ერთი შეხედვით, სარეკომენდაციო ხასიათი და მასში

ანგარიშვალდებულებისა და აღსრულების მექანიზმების ნაკლებობა. კერძოდ, კანონის

მოქმედების სფეროს ზოგადი ხასიათი და საბიუჯეტო უწყებებში ფინანსური მართვისა და

30საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“.(საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე, მიღების თარიღი: 26.03.2010) 31საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,1-ლი მუხლის მე-6

პუნქტი.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

31

კონტროლის იმპლემენტაციაზე პასუხისმგებელი პირებისა და ორგანოების

(აღმასრულებელი პირის) ვინაობის ბუნდოვანება.

კანონის პირველი მუხლი არეგულირებს კანონის მიზნებსა და მოქმედების სფეროს. ამ

მუხლის მიხედვით კანონი განსაზღვრავს დაწესებულებებში სახელმწიფო შიდა

კონტროლის სისტემის დანერგვის წესებსა და პრინციპებს, ასევე სახელმწიფო შიდა

ფინანსური კონტროლის სისტემის შემუშავებისთვის სხვა საკითხებსაც32.

ანგარიშვალდებულებისა და კოორდინაცის ნაწილის განსასაზღვრად მნიშვნელოვანი

ჩანაწერები გვხვდება პირველი მუხლის მე-2 და მე-3 პუნქტებში. მე-2 პუნქტის მიხედვით,

სწორედ „სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის“ შესახებ კანონით განისაზღვრება

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის შემუშავებისთვის აუცილებელი

მეთოდოლოგია და სტანდარტები და ამ სისტემის დანერგვისას საქართველოს ფინანსთა

სამინისტროსა და სხვა სუბიექტებს შორის ურთიერთობები, უფლებამოსილება და

მოვალეობები33. ამ ნორმის სიტყვასიტვითი და გრამატიკული განმარტების საფუძველზე,

შესაძლებელია იმის თქმა, რომ კანონი უნდა შეეხოს სახელმწიფო შიდა ფინანსური

კონტროლის სისტემის დანერგვაზე უფლებამოსილ პირებს, ანუ, კანონმა უნდა

განსაზღვროს სისტემის (როგორც შიდა აუდიტისა და ჰარმონიზაციის ცენტრის, ასევე

ფინანსური მართვისა და კონტროლის) დანერგვაზე ანგარიშვალდებული პირები.

ფინანსთა სამინისტროსა და ჰარმონიზაციის ცენტრის როლი

კანონის პირველი მუხლის მე-3 პუნქტის მიხედვით საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო

არის უფლებამოსილი ორგანო, რომელიც ჰარმონიზაციის ცენტრის მეშვეობით ხელს

უწყობს სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბებას,

განვითარებას და ახორციელებს მასთან დაკავშირებული საკითხების კოორდინაციასა და

ჰარმონიზაციას34. თუ ამ ჩანაწერს დეტალურად განვიხილავთ, საქართველოს ფინანსთა

სამინისტრო, ჰარმონიზაციის ცენტრის მეშვეობით, მოქმედებს როგორც

მაკოორდინირებელი ორგანო, რომლის ვალდებულებაც განისაზღვრება სისტემის

ჩამოყალიბების ხელშეწყობაში. შესაბამისად, ფინანსთა სამინისტროს ჰარმონიზაციის

ცენტრს არ გააჩნია საბიუჯეტო უწყებებში სისტემის დანერგვის უშუალო

პასუხისმგებლობა. სახეზეა მხოლოდ მაკოორდინირებელი როლი, რომლის მიხედვითაც

სხვადასხვა საბიუჯეტო უწყებებში სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის სისტემის

დანერგვას ხელს უწყობს და ეხმარება ფინანსთა სამინისტრო (ჰარმონიზაციის ცენტრი).

უშუალოდ ვალდებულება კი, აკისრია თითოეული საბიუჯეტო დაწესებულების

ხელმძღვანელს.

ჰარმონიზაციის ცენტრის, როგორც სისტემის მაკოორდინირებელის, როლს ამყარებს ასევე

კანონის ტერმინთა განმარტებაც. მე-2 მუხლის „ი“ ქვეპუნქტის მიხედვით, ჰარმონიზაციის

ცენტრი ხელს უწყობს და უზრუნველყოფს დაწესებულებებში სახელმწიფო შიდა

ფინანსური კონტროლის სისტემის დანერგვასა და მასთან დაკავშირებული საკითხების

32საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,1-ლი მუხლის 1-ლი

პუნქტი. 33საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,1-ლი მუხლის მე-2

პუნქტი. 34საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,1-ლი მუხლის მე-3

პუნქტი.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

32

კოორდინაციას35.ეს საკითხი ასევე გამყარებულია კანონის IV თავით, რომელიც ეხება

ჰარმონიზაციის ცენტრს და მის მაკოორდინირებელ უფლებამოსილებებს.

კანონის II თავის, რომელიც ეხება ფინანსურ მართვასა და კონტროლს, მე-16 მუხლის

მიხედვით, ის დაწესებულებები, სადაც შიდა აუდიტის სუბიექტია შექმნილი, კერძოდ კი

სამინისტროები, აფხაზეთისა და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკების სამინისტროები

და სხვა საჯარო სამართლის იურიდიული პირები, რომელთა ჩამონათვალსაც

საქართველოს მთავრობა ამტკიცებს ფინანსთა სამინისტროს წარდგინებით, წარუდგენენ

ფინანსთა სამინისტროს ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვისა და

განვითარების შესახებ წლიურ ანგარიშს36. ამ მუხლის ანალიზის საფუძველზე, უნდა

ვივარაუდოთ, რომ თეორიულად განსაზღვრულ დაწესებულებებს აქვთ ვალდებულება

წარუდგინონ ფინანსთა სამინისტროს ყოველწლიურად ანგარიში.

საბიუჯეტო ორგანიზაციების როლი ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

დანერგვაში

კანონის მე-2 მუხლი, როგორც უკვე აღინიშნა, ეხება ტერმინთა განმარტებას. ამ მუხლის „ვ“

ქვეპუნქტი ფინანსურ მართვასა და კონტროლს განმარტავს, როგორც „შიდა კონტროლის

სისტემის ნაწილს, რომელსაც ნერგავენ და ახორციელებენ დაწესებულების

ხელმძღვანელები, რაც უზრუნველყოფს დაწესებულების მიზნების მიღწევისას სახსრების

კანონიერ გამჭვირვალე, ეკონომიურ, ეფექტიან და პროდუქტიულ გამოყენებას“37.

თუ გამოვიყენებთ სამართლის ნორმების გრამატიკული განმარტების მეთოდს და

დავეყრდნობით მხოლოდ ამ კონკრეტულ ჩანაწერს, განსაკუთრებით შემდეგ სიტყვებს

„ნერგავენ და ახორციელებენ დაწესებულების ხელმძღვანელები“, უნდა ვიგულისხმოთ,

რომ დაწესებულების ხელმძღვანელებისთვის სავალდებულოა ფინანსური მართვისა და

კონტროლის დანერგვა საბიუჯეტო დაწესებულებებში. ეს ეხება ყველა საბიუჯეტო

დაწესებულებას, რადგან კანონი ფინანსურ მართვასა და კონტროლს ავრცელებს ყველა

საბიუჯეტო ორგანიზაციაზე38. უშუალოდ საბიუჯეტო ორგანიზაციის განმარტება ამ

კანონის ტერმინთა განმარტებაში არ გვხვდება, ამისთვის უნდა მივმართოთ საქართველოს

საბიუჯეტო კოდექსს39, რომლის მიხედვითაც საბიუჯეტო ორგანიზაცია განიმარტება,

როგორც „საქართველოს ცენტრალური, ავტონომიური რესპუბლიკის, ადგილობრივი

ხელისუფლების მიერ დაფუძნებული ან/და მის მიმართ ანგარიშვალდებული/მისი

კონტროლისადმი დაქვემდებარებული ორგანიზაცია, აგრეთვე სხვა საჯარო სამართლის

იურიდიული პირი/არასამეწარმეო (არაკომერციული) იურიდიული პირი (ასეთის

არსებობის შემთხვევაში), თუ იგი არის შესაბამისი დონის ბიუჯეტით განსაზღვრული

პროგრამის/ქვეპროგრამის ფარგლებში ასიგნებების განკარგვის უფლებამოსილების მქონე

ორგანიზაცია“40. ამ ორი კანონის მუხლების შეჯერებიდან გამომდინარე, სამართლის

35საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,მე-2 მუხლის „ი“

ქვეპუნტქი. 36საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,მე-16 მუხლი. 37საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,მე-2 მუხლის „ვ“

ქვეპუნქტი. 38საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,1-ლი მუხლის მე-6

პუნქტი. 39საქართველოს კანონი „საქართველოს საბიუჯეტო კოდექსი“. საკანონმდებლო მაცნე. მიღების თარიღი: 18/12/2009 40საქართველოს კანონი „საქართევლოს საბიუჯეტო კოდექსი“. მე-6 მუხლის „ს“ ქვეპუნქტი.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

33

ნორმების გრამატიკული და სიტყვა-სიტყვითი განმარტების მეთოდის გამოყენებით,

შესაძლებელია დავასკვნათ, რომ თითოეული საბიუჯეტო ორგანიზაციის (მათ შორის

სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის წილობრივი მონაწილეობით

შექმნილი საწარმოების) ხელმძღვანელი ვალდებულია საკუთარ ორგანიზაციაში

დანერგოს ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა.

ამ დასკვნას ამყარებს უშუალოდ კანონის II თავის მე-5 მუხლი. მე-5 მუხლის თანახმად,

რომელიც ეხება ფინანსური მართვის კონტროლისა და სისტემის შემუშავებას, თითოეული

დაწესებულება ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბების წესისა და

პროცედურების შესახებ ინსტრუქციის შესაბამისად შეიმუშავებს ფინანსური მართვისა და

კონტროლის საკუთარ სისტემას41.

თუ ყურადღებას გავამახვილებთ სიტყვაზე - „შეიმუშავებს“, აღნიშნული ჩანაწერი ნიშნავს,

რომ თითოეულმა დაწესებულებამ (დაწესებულების ხელმძღვანელმა) უნდა შეიმუშაოს

ფინანსური მართვისა და კონტროლის საკუთარი სისტემა. თუმცა, ნორმის ასეთი

იმპერატიული ხასიათი სახეზეა იმ შემთხვევაში, თუ უკვე არსებობს „ფინანსური მართვისა

და კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბების წესებისა და პროცედურების შესახებ

ინსტრუქცია“. წინააღმდეგ შემთხვევაში, თუ ნორმას გრამატიკულად განვმარტავთ,

საბიუჯეტო ორგანიზაციას სისტემის შემუშავების ვალდებულება არ წარმოეშობა. თუ

კანონთან დაკავშირებულ კანონქვემდებარე აქტებს გადავხედავთ, არსებობს საქართველოს

მთავრობის დადგენილება - „ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

ჩამოყალიბების წესისა და პროცედურების შესახებ ინსტრუქციის დამტკიცების

თაობაზე“42. აღნიშნული კანონქვემდებარე აქტი მოქმედებს 2017 წლის 21 მარტიდან.

შესაბამისად, თუ 2017 წლის 21 მარტამდე არ არსებობდა მსგავსი ინტრუქცია, საბიუჯეტო

ორგანიზაციას არ წარმოექმნებოდა ფინანსური მართვისა და კონტროლის საკუთარი

სისტემის შემუშავების ვალდებულება. ამ დასკვნას ამყარებს კანონის დასკვნითი და

გარდამავალი დებულებები, კონკტრეტულად კი 32-ე მუხლის მე-9 პუნქტი, რომლის

მიხედვითაც „ამ კანონის II თავით გათვალისწინებული ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბება უზრუნველყონ ამავე კანონით განსაზღვრულმა

დაწესებულებებმა მას შემდეგ, რაც ჰარმონიზაციის ცენტრი შეიმუშავებს და საქართველოს

მთავრობა დაამტკიცებს ამ კანონის მე-5 მუხლის პირველი პუნქტით გათვალისწინებულ

ინსტრუქციას“43.

ამ მუხლების შედარების საფუძველზე ცხადია, რომ 2017 წლის 21 მარტიდან ყველა

საბიუჯეტო ორგანიზაციას, გარდა დადგენილებით გათვალისწინებული

გამონაკლისებისა, წარმოექმნა ვალდებულება შეიმუშაონ ფინანსური კონტროლისა და

მართვის საკუთარი სისტემები.

შიდა აუდიტის როლი ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვაში

შიდა აუდიტის (IA) მარეგულირებელი ნორმები კანონში გვხვდება III თავში. მე-18 მუხლი

ეხება შიდა აუდიტის სუბიექტის უფლებამოსილებებსა და მიზნებს. მე-18 მუხლის მე-2

41საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,მე-5 მუხლის 1-ლი

პუნქტი. 42საქართველოსმთავრობისდადგენილება №133, 2017 წლის 21 მარტი, „ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის ჩამოყალიბების წესისა და პროცედურების შესახებ ინსტრუქციის

დამტკიცების თაობაზე“. 43საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,32-ე მუხლის მე-9

პუნქტი.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

34

პუნქტის თანახმად შიდა აუდიტი ეხმარება დაწესებულებას მიზნების მიღწევაში. „ბ“

ქვეპუნქტის თანახმად, მისი ერთ-ერთი ფუნქციაა ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სისტემის ადეკვატურობისა და ეფექტიანობის შეფასება44. ამ მუხლთან ერთად, ფინანსურ

მართვასა და კონტროლს ეხება 24-ე მუხლი, რომელიც შიდა აუდიტის წლიური ანგარიშის

შინაარსს არეგულირებს. 24-ე მუხლის 1-ლი პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტის თანახმად, შიდა

აუდიტის სუბიექტის უფროსმა უნდა მოამზადოს შიდა აუდიტის წლიური ანგარიში,

რომელშიც სხვა ინფორმაციებთან ერთად, უნდა აისახოს ძირითადი დასკვნები და

რეკომენდაციები საბიუჯეტო ორგანიზაციაში არსებული ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის შესახებ45.

როგორც მუხლების ანალიზიდან ჩანს, იმ საბიუჯეტო ორგანიზაციებში, სადაც არსებობს

შიდა აუდიტის სუბიექტი, შიდა აუდიტმა უნდა შეაფასოს ორგანიზაციის მიერ

დანერგილი ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემა.

დასკვნა

როგორც კანონის საკვანძო მუხლების შინაარსობრივი და გრამატიკული განმარტებებიდან

ჩანს, კანონში არსებობს სავალდებულო ნორმატიული ჩანაწერები, რომლებიც ყველა

საბიუჯეტო ორგანიზაციას, გარდა დადგენილებით გათვალისწინებული

გამონაკლისებისა, 2017 წლის 21 მარტიდან ავალდებულებს ფინანსური მართვისა და

კონტროლის საკუთარი სისტემის დანერგვას. ამ საბიუჯეტო ორგანიზაციებს

კოორდინირებას უწევს ფინანსთა სამინისტრო, ჰარმონიზაციის ცენტრის მეშვეობით.

კანონში, ერთის მხრივ, განსაზღვრულია ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სავალდებულოობა, თუმცა, მეორეს მხრივ, არ არის განსაზღვრული სანქცირებისა და

ანგარიშვალდებულების მექანიზმები. ფინანსთა სამინისტრო წარმოდგენილია როგორც

მაკოორდინირებელი ორგანო, ხოლო, უშუალოდ საბიუჯეტო ორგანიზაციები ვის წინაშე

აგებენ პასუხს კანონში ეს არ ჩანს. აქედან გამომდინარე, თუ კანონს განვმარტავთ

სისტემურად და ტელეოლოგიურად46, სავარაუდოდ, საბიუჯეტო ორგანიზაციებს

პასუხისმგებლობა წარმოეშობათ საქართველოს მთავრობისა და პარლამენტის წინაშე

ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დაუნერგაობისთვის.

44საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,მე-18 მუხლის მე-2

პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი. 45საქართველოს კანონი “სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“,24-ე მუხლის 1-ლი

პუნქტის „ბ“ ქვეპუნქტი. 46ამ კონტექსტში: მიზნობრივად.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

35

ნაწილი IV: დასკვნები და რეკომენდაციები კანონის იმპლემენტაციის პროცესის შეფასების შედეგად გამოიკვეთა რიგი ფაქტორებისა,

რომლებიც ხელს უშლის ფინანსური მართვისა და კონტროლის მექანიზმების ეფექტურად

და დროულად დანერგვას საბიუჯეტო უწყებებში. კანონით არ არის განსაზღვრული

სანქცირების მექანიზმები, რაც აფერხებს მის აღსრულებას. უპირველეს ბარიერს ქმნის

პოლიტიკური ნების ნაკლებობა, რომ მოხდეს პროცესის ფასილიტაცია, რაც თავის მხრივ

განაპირობებს კანონის უგულებელყოფას მენეჯერთა მხრიდან და FMC-ის შესახებ

ცნობიერების დაბალ დონეს. გამოვლენილი მიზეზ-შედეგობრივი კავშირების ანალიზის

საფუძველზე, სამუშაო ჯგუფმა შეიმუშავა შემდეგი რეკომენდაციები, რომლებიც ხელს

შეუწყობენ ფინანსური მართვისა და კონტროლის მექანიზმების დანერგვის პროცესს

საბიუჯეტო უწყებებში. რეკომენდაციები იქნება ქმედითი მხოლოდ პოლიტიკური ნების

არსებობის შემთხვევაში, რომ მოხდეს FMC-ის იმპლემენტაციის პროცესის ფასილიტაცია.

რეკომენდაცია 1: კანონში უფრო ნათლად გაიწეროს, კანონის აღსრულებაზე

პასუხისმგებელი პირები და დაწესებულებები. მიზანშეწონილია თითოეულ სუბიექტს

გააჩნდეს ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის დანერგვის მკაფიოდ

განსაზღვრული პასუხისმგებლობა.

რეკომენდაცია 2: კანონის აღსრულებისთვის მნიშვნელოვანია, ამ და მომიჯნავე

რეფორმების (როგორიცაა, საჯარო სამსახურის და პროგრამული ბიუჯეტირების რეფორმა)

განმახორციელებელ პირებს შორის მჭიდრო თანამშრომლობა კოორდინაცია,

ხშირი/გეგმიური კომუნიკაცია.

რეკომენდაცია 3: კონსულტაციებმა აჩვენა, რომ მენეჯერთა უმეტესობა ზედაპირულად

იცნობს ან არ იცნობს კანონს. კანონის იმპლემენტაციის პროცესის ხელშეწყობა

შესაძლებელია მისი პრინციპების ისეთ „აქტიურ“ კანონთან ინტეგრირებით (კანონი,

რომელში შეტანილ ცვლილებებსაც აქტიურად ადევნებენ თვალს საჯარო მოხელეები),

მაგალითად როგორიცაა საქართველოს კანონი ,,საჯარო სამსახურის შესახებ“.

რეკომენდაცია 4: პილოტების განხორციელებამ აჩვენა, რომ ჰარმონიზაციის ცენტრმა,

არსებული შეზღუდული რესურსების მიუხედავად, შეძლო ხელშესახები შედეგების

მიღწევა ცნობიერების ამაღლებისა და FMC-ის მექანიზმების იმპლემენტაციის ხელშეწყობს

კუთხით. იმისათვის, რომ ჰარმონიზაციის ცენტრმა მოიცვას ყველა სამინისტრო, შეძლოს

FMC-ის დანერგვის პროცესში საკუთარი ფუნქციების ეფექტურად შესრულება,

მნიშვნელოვანია მათი რესურსების გაზრდა, რაც პირველ რიგში გულისხმობს ადამიანური

რესურსების ზრდას.

რეკომენდაცია 5: ცნობიერების ამაღლების ხელშეწყობის მიზნით, უნდა მოხდეს

ტრენინგების სიხშირის გაზრდა, მაღალი და საშუალო რგოლის მენეჯერთა მომზადება და

გადამზადება ფინანსური მართვისა და კონტროლის მექანიზმების იმპლემენტაციის

შესახებ თეორიული და პრაქტიკული ცოდნის მიცემის მიმართულებებით, რაც უნდა

უზრუნველყოს შესაბამისი რესურსების მქონე ჰარმონიზაციის ცენტრმა.

რეკომენდაცია 6: შიდა აუდიტის სუბიექტების თანამშრომლებს უნდა გააჩნდეთ სწორი

წარმოდგენა ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის საჭიროებასა და მისი

იმპლემენტაციის პროცესებზე, რათა შეძლონ სათანადო რეკომენდაციების გაცემა FMC-ის

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

36

ადეკვატურობისა და ეფექტიანობის შეფასების მიზნით. შესაბამისად, მიზანშეწონილია

შიდა აუდიტორების გადამზადება ამ მიმართულებით.

რეკომენდაცია 7: მნიშვნელოვანია, სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა მეტი აქცენტი

გააკეთოს სამინისტროებში ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის

მდგომარეობაზე და გასცეს შესაბამისი რეკომენდაციები.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

37

დანართი 1 კითხვარი საჯარო სამსახურის წარმომადგენლებისთვის

1. რამდენ წლიანი სტრატეგია აქვს დაწესებულებას და რომელ წელს დამტკიცდა?

2. საჭიროა თუ არა დაწესებულებას ჰქონდეს გრძელვადიანი სტრატეგია?

3. არის თუ არა სამინისტროს მიზნები ჩაშლილი დეპარტამენტების/სამსახურების

დონეზე?

4. მიგაჩნიათ თუ არა, რომ საერთო მიზნის მისაღწევად დეპარტამენტების დონეზე

ჩაშლილი ქვე-მიზნების განსაზღვრა აუცილებელია?

5. შესაძლებელია თუ არა, რომ ყველა დეპარტამენტს განესაზღვროს მიზანი?

6. რა მექანიზმებით აკონტროლებთ დაქვემდებარებაში არსებული სამსახურების

მიზნების მიღწევას, ასეთის არსებობის შემთხვევაში?

7. რა ანგარიშგების სისტემა არსებობს დაწესებულებაში?

8. ხართ თუ არა რომელიმე პროგრამის მენეჯერი? (პროგრამული ბიუჯეტის

ფარგლებში რომელიმე კოდის)

9. ვინ განსაზღვრავს მიზნებს/ინდიკატორებს პროგრამული ბიუჯეტის ფარგლებში

კოდებისათვის?

10. ხედავთ თუ არა საჭიროებას, რომ თითოეულ პროგრამას უნდა ჰყავდეს ერთი

მენეჯერი და ის პასუხისმგებელი უნდა იყოს მთლიანად პროგრამის

განხორციელებაზე მოცემული ბიუჯეტის ფარგლებში?

11. ხდება თუ არა მიზნების მისაღწევად განხორციელებული ღონისძიებების

ეკონომიურობის, ეფექტიანობისა და ეფექტურობის საზომებით გაზომვა?

12. გიწევთ თუ არა ისეთი გადაწყვეტილებების მიღება, რასაც თვლით, რომ

მინისტრის მოადგილის დონეზე არ უნდა წყდებოდეს (მაგ: შვებულებაზე ვიზა

რომელიმე სამმართველოს სპეციალისტს, ვიზა სამსახურებრივ ბარათზე,

საწერკალმების შესყიდვაზე ხელის მოწერა 5000 ლარამდე, ბრძანების გამოცემა არა

ანაზღაურებად სტაჟირებაზე)

13. უნდა იყოს თუ არა დელეგირებული (გარკვეული საზღვრების ფარგლებში)

უფლებამოსილება შესაბამისი პასუხისმგებლობით ქვედა დონეზე?

14. თქვენი აზრით რა არის დელეგირების ხელის შემშლელი ფაქტორები?

15. იცნობთ თუ არა ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემას? „სახელმწიფო

შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“ კანონს?

16. საჭიროა თუ არა არსებობდეს კანონი, რომელიც დაარეგულირებს სახელმწიფო

შიდა ფინანსურ მართვასა და კონტროლს?

a. თუ ფიქრობთ რომ საჭიროა, რა მიზნებს უნდა ემსახურებოდეს აღნიშნული

კანონი?

b. თუ ფიქრობთ, რომ არ არის საჭირო, გთხოვთ დაასახელოთ მიზეზი.

c.

17. რამდენად იყენებთ აღნიშნულ კანონს?

18. გაქვთ თუ არა მოქმედი კანონის შინაარსობრივ ნაწილთან მიმართებით შენიშვნები

და რა მიმართულებით ისურვებდით შინაარსობრივი ნაწილის გაუმჯობესებას?

19. რა პრობლემებს ხედავთ კანონის აღსრულების პროცესში?

20. ფიქრობთ თუ არა, რომ სამინისტროებში დასაქმებულ პირთა შორის მოტივაციის

ნაკლებობა კანონის აღსრულებისათვის მნიშვნელოვანი ხელშემშლელი

ფაქტორია?

21. ფიქრობთ თუ არა, რომ კანონი უნდა ითვალისწინებდეს დამატებით რეგულაციებს

აღსრულების პროცესის ხელის შეწყობის მიზნით?

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

38

22. რამდენად მნიშვნელოვანია მინისტრის მიერ კანონქვემდებარე აქტების გამოცემა,

რომ ხელი შეეწყოს კანონის აღსრულების პროცესს? რამდენად მნიშვნელოვანია

ფინანსთა სამინისტროს ჰარმონიზაციის ცენტრის როლი კანონის აღსრულების

პროცესში?

23. თქვენი აზრით, რა უნდა იქნეს გაუმჯობესებული ჰარმონიზაციის ცენტრის

მუშაობაში, რომ უკეთ მოხდეს კანონის აღსრულების პროცესისათვის ხელშეწყობა?

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

39

კითხვარი სახელმწიფო აუდიტის სამსახურისათვის

1. თქვენი აზრით, ზოგადად რამდენად ეფექტური და ეფექტიანია

უწყებების/სამინისტროების მუშაობა - აღწევენ თუ არა ისინი დასახულ მიზანს და

ოპტიმალურია თუ არა მიზნის მისაღწევად გამოყენებული რესურსები?

2. თქვენი აზრით, რა უნდა გაკეთდეს იმისათვის, რომ სახელმწიფო უწყებების

მუშაობის ეფექტურობა და ეფექტიანობა გაიზარდოს?

3. რამდენად არსებობს სახელმწიფო უწყებებში/სამინისტროებში შიდა ფინანსური

მართვისა და კონტროლის მექანიზმები და რამდენად ეფექტურია ისინი?

4. რამდენად ხედავთ სახელმწიფო უწყებებში/სამინისტროებში შიდა ფინანსური

მართვისა და კონტროლის მექანიზმების არსებობის საჭიროებას?

5. თქვენი აზრით, რამდენად შეუწყობს ხელს მსგავსი მექანიზმების სახელმწიფო

უწყებებში დანერგვა მათი მუშაობის ეფექტურობისა და ეფექტიანობის ამაღლებას?

6. იცნობთ თუ არა „სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“ კანონს?

7. როგორ ფიქრობთ, რატომ არის საჭირო მსგავსი კანონი და რა მიზნებს უნდა

ემსახურებოდეს იგი?

8. თქვენი დაკვირვებით, რა შეიცვალა ამ კანონის ამოქმედების შემდეგ სახელმწიფო

უწყებების/სამინისტროების მუშაობის ეფექტურობის და ეფექტიანობის ამაღლების

კუთხით?

9. გაქვთ თუ არა მოქმედი კანონის შინაარსობრივ ნაწილთან მიმართებით შენიშვნები,

რომლის გასწორებასაც ისურვებდით? თუ შეგიძლიათ, გაგვიზიარეთ თქვენი

შენიშვნები.

10. რა პრობლემებს ხედავთ კანონის აღსრულების პროცესში?

11. რა არის ამ პრობლემების გამომწვევი მიზეზები?

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

40

კითხვარი საერთაშორისო და არასამთავრობო ორგანიზაციებისათვის

1. თქვენი აზრით, ზოგადად რამდენად ეფექტური და ეფექტიანია

უწყებების/სამინისტროების მუშაობა - აღწევენ თუ არა ისინი დასახულ მიზანს და

ოპტიმალურია თუ არა მიზნის მისაღწევად გამოყენებული რესურსები?

2. თქვენი აზრით, რა უნდა გაკეთდეს იმისათვის, რომ სახელმწიფო უწყებების

მუშაობის ეფექტურობა და ეფექტიანობა გაიზარდოს?

3. რამდენად ხედავთ სახელმწიფო უწყებებში/სამინისტროებში შიდა ფინანსური

მართვისა და კონტროლის მექანიზმების დანერგვის საჭიროებას?

4. გამოარჩევდით რომელიმე საჯარო დაწესებულებას სადაც ძლიერია ფინანსური

მართვისაც და კონტროლის სისტემა?

5. თქვენი აზრით, რამდენად შეუწყობს ხელს მსგავსი მექანიზმების სახელმწიფო

უწყებებში დანერგვა მათი მუშაობის ეფექტურობისა და ეფექტიანობის ამაღლებას?

6. იცნობთ თუ არა „სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“ კანონს?

7. როგორ ფიქრობთ, რატომ არის საჭირო მსგავსი კანონი და რა მიზნებს უნდა

ემსახურებოდეს იგი?

8. გაქვთ თუ არა მოქმედი კანონის შინაარსობრივ ნაწილთან მიმართებით შენიშვნები,

რომლის გასწორებასაც ისურვებდით? თუ შეგიძლიათ, გაგვიზიარეთ თქვენი

შენიშვნები.

9. რა პრობლემებს ხედავთ კანონის აღსრულების პროცესში?

10. რა არის ამ პრობლემების გამომწვევი მიზეზები?

11. რა დამატებითი მექანიზმი არის საჭირო ჰარმონიზაციის ცენტრიდან?

12. შიდა აუდიტის როლს თუ ხედავთ ამ პროცესში?

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

41

კითხვარი სამინისტროებში მოქმედი შიდა აუდიტის დეპარტამენტების წარმომადგენლების

ფოკუს ჯგუფისათვის

კითხვები შეეხება „სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ“ კანონის ფინანსური მართვისა და კონტროლის მექანიზმების იმპლემენტაციის ნაწილს.

1. რომელია ძირითადი კანონი, რომლითაც ხელმძღვანელობთ?

2. ამ კანონის ორივე ელემენტს (FMC და შიდა აუდიტი) თნაბრად იყენებთ?

3. FMC-ისთან დაკავშირებით გქონიათ თუ არა საინფორმაციო ტიპის შეხვედრები

მენეჯმენტთან?

4. თქვენი აზრით, რომელ დეპარტამენტებს/სამმართველოებს მოეთხოვებათ

ფინანსური მართვისა და კონტროლის მექანიზმების დანერგვა ?

5. ვინ არის ამ კანონის იმპლემენტაციაზე/აღსრულებაზე პასუხისმგებელი პირი? -

როგორ გესმით კანონის ეს ნაწილი?

6. გაქვთ თუ არა შენიშვნები კანონის შინაარსობრივ მხარესთან მიმართებით?

7. შეაფასეთ თუ არა საპილოტე პროექტის პირველი ეტაპი (FMC-ის იმპლემენტაციის)

?

8. ახდენთ თუ არა 2017 წლის მთავრობის დადგენილების (FMC-ის წესები და

პროცედურები) პრაქტიკაში დანერგვის შეფასებას? - თუ არა, როდიდან აპირებთ?

9. რა ფაქტორები უშლის ხელს შიდა აუდიტს მოამზადოს ანგარიშები უწყებების შიდა

ფინანსური მართვისა და კონტროლის მექანიზმების შესახებ და გასცეს შესაბამისი

რეკომენდაციები?

10. როგორ ფიქრობთ, რა ობიექტური თუ სუბიექტური ფაქტორები უშლის ხელს

ფინანსური მართვისა და კონტროლის მექანიზმების დანერგვას სახელმწიფო

უწყებებში?

11. როგორ ფიქრობთ, რა უნდა გაკეთდეს იმისათვის, რომ ეს პრობლემები

აღმოიფხვრას და ხელი შეეწყოს კანონის აღსრულების პროცესს?

12. რა შეიძლება იყოს ამ პროცესში შიდა აუდიტის როლი და კონტრიბუცია?

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

42

კითხვარი ფინანსური მართვისა და კონტროლის სისტემის ზოგადი მდგომარეობის

შესახებ47

გთხოვთ, შეავსოთ

სამინისტროს დასახელება

სტრუქტურული ერთეულის

დასახელება*

*კითხვარი ივსება საფინანსო/ეკონომიკური სამსახურის ხელმძღვანელის/მოადგილის მიერ, საჭიროების შემთხვევაში, სხვა

შესაბამისი სტრუქტურული ერთეულის მხარდაჭერით/შეთანხმებით.

ფინანსური მართვისა და კონტოლის ცალკეული

ელემენტები და ასპექტები კი არა

„კი“ პასუხის შემთხვევაში

გთხოვთ მიუთითოთ

შესაბამისი მტკიცებულება,

ხოლო „არა“ პასუხის

შემთხვევაში შესაძლებელია

განმარტოთ ან აღწეროთ

პროგრესი

1. დაწესებულებას აქვს სტრატეგია (მინიმუმ 3 წლიანი)

სამოქმედო გეგმასთან ერთად, რომელიც ახლდება

ყოველ წელიწადს.

2. დაწესებულების ხელმძღვანელი აყალიბებს მისიას,

მიზნებსა (გრძელვადიანი, მოკლევადიანი) და

სამოქმედო გეგმას „3ე“ პრინციპის (ეკონომიურობა,

ეფექტიანობა, ეფექტურობა) გამოყენებით.

3. მიზნები დაფუძნებულია გააზრებულ და

პრაქტიკულად გაზომვად (SMART) კრიტერიუმებზე.

4. მიზნების მიღწევის შეფასების მთავარი

ინდიკატორები(KPI) ჩამოყალიბებულია და მარტივად

გაზომვადია.

5. დაწესებულებაში განსაზღვრულია მინისტრის

ბრძანებით ფინანსური მართვისა და კონტროლის

სისტემის კოორდინატორი და იგი პასუხისმგებელია და

აქტიურად უზრუნველყოფს ფინანსური მართვისა და

კონტროლის სისტემის დანერგვასა და განვითარებას.

6. დაწესებულების ხელმძღვანელები არ არიან ჩართულნი

ყოველდღიური საოპერაციო გადაწყვეტილებების

მიღებაში.

7. დაწესებულების ხელმძღვანელობის მიერ დანერგილია

დელეგირების მექანიზმები, განსაზღვრულია

დელეგირების ფარგლები, ამოცანები, ვალდებულებები

და ხორციელდება მათი აღრიცხვა.

8. დელეგირებები პროგრამებში, პროცესებში, პროექტებში

არის მკაფიო, კარგად აღწერილი და მიზნების

შესაბამისი. დელეგირებები ხორციელდება მხოლოდ

სათანადო კომპეტენციის მქონე თანამშრომლებზე.

47კითხვარი შემუშავებულია

„ფინანსურიმართვისადაკონტროლისსისტემისჩამოყალიბებისწესისადაპროცედურებისშესახებინსტრუქციის

დამტკიცებისთაობაზე“ საქართველოს მთავრობის 2017 წლის 21 მარტის №133 დადგენილებით

დამტკიცებული ფინანსური კონტროლის ჩამოყალიბების წესებისა და პროცედურების მოთხოვნათა

დანერგვის შესაფასებლად.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

43

9. დელეგირებულ პირებს შეუძლიათ და ახორციელებენ

საკუთარი მიზნებისა და სამოქმედო გეგმების

განსაზღვრას, რომელიც თანხვედრაშია დაწესებულების

გრძელვადიან და მოკლევადიან მიზნებთან.

10. დელეგირებებირეალურადდაეფექტურადმუშაობსპრაქ

ტიკაში.

11. განსაზღვრულია პროგრამული ბიუჯეტით

გათვალისწინებული პროგრამის/ქვეპროგრამის

განხორციელებაზე პასუხისმგებელი პროგრამის

ხელმძღვანელი და ბიუჯეტის განმკარგავი პირი.

12. განსაზღვრულიაბიუჯეტის განმკარგავი პირი,

რომელიც განკარგავს პროგრამის/ქვეპროგრამის

მიზნებისთვის საჭირო სახსრებს

13. პროგრამის ფარგლებში სისტემაში შემავალ სსიპ-თან

გაფორმებულია „შეთანხმება საბიუჯეტო პროგრამის

ფარგლებში მომსახურების გაწევის შესახებ“.

14. თანამშრომელთა უფლება-მოვალეობები გამიჯნულია

ყველა ძირითად პროცესში. ამოცანების, რესურსების,

პასუხისმგებლობებისა და უფლებამოსილებების

ზღვარი ნათლად არის განსაზღვრული,

გადანაწილებული.

15. მიზნების ეფექტურად და ეფექტიანად მიღწევის

მიზნით, დადგენილი წესითა და განსაზღვრული

ვადებით ხორციელდება მონიტორინგი და შეფასება.

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

44

დანართი 2

კონსულტაციებში მონაწილე დაინტერესებული მხარეები:

რესპონდენტი, თანამდებობა ორგანიზაცია კონსულტაციის

მეთოდი

კონსულტაციის

თარიღი

- საქართველოს ოკუპირებული

ტერიტორიებიდან დევნილთა,

შრომის, ჯანმრთელობისა და

სოციალური დაცვის სამინისტრო

ინტერვიუ

(კონფიდენციალური)

02.10.2018

- საქართველოს

შინაგანსაქმეთასამინისტრო

ინტერვიუ

(კონფიდენციალური)

03.10.2018

- საქართველოს

თავდაცვისსამინისტრო

ინტერვიუ

(კონფიდენციალური)

05.10.2018

- საქართველოს

გარემოსდაცვისადასოფლისმეურნეო

ბისსამინისტრო

ინტერვიუ

(კონფიდენციალური)

05.10.2018

- საქართველოს

რეგიონულიგანვითარებისადაინფრას

ტრუქტურისსამინისტრო

ინტერვიუ

(კონფიდენციალური)

05.10.2018

- საქართველოს განათლების,

მეცნიერების,

კულტურისადასპორტისსამინისტრო

ინტერვიუ

(კონფიდენციალური)

17.10.2018

- საქართველოს განათლების,

მეცნიერების,

კულტურისადასპორტისსამინისტრო

ინტერვიუ

(კონფიდენციალური)

21.11.2018

ეკატერინა ქარდავა, ბიუროს

უფროსი

საჯარო სამსახურის ბიურო

ინტერვიუ 27.11.2018

გიორგი კაპანაძე,

ეფექტიანობის აუდიტის

დეპარტამენტის უფროსის

მოადგილე

სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ინტერვიუ 11.10.2018

გიორგი კეკელიშვილი,

საერთო დანიშნულების

სახელმწიფო მომსახურების

სფეროს აუდიტის

დეპარტამენტის უფროსი

სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ინტერვიუ 11.10.2018

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

45

ბესიკ ნამჩავაძე, უფროსი

ანალიტიკოსი

საერთაშორისო გამჭვირვალობა -

საქართველო

ინტერვიუ 11.10.2018

დავით ხოსრუაშვილი საქართველოს ადგილობრივი

თვითმმართველი ერთეულების

ფინანსისტთა ასოციაცია

ინტერვიუ 16.10.2018

გიორგი ჯერენაშვილი კარგი მმართველობის

ინიციატივა/USAID

ინტერვიუ 16.10.2018

ირაკლი ხმალაძე, პროექტის

მენეჯერი

ევროკავშირის დელეგაცია

საქართველოში

ინტერვიუ 11.10.2018

თამარ გურეშიძე, საჯარო

ფინანსების მართვის

პროგრამის კოორდინატორი

GIZ ინტერვიუ 11.10.2018

ნინო ხამხაძე, შიდა აუდიტის

დეპარტამენტის შიდა

აუდიტის სამსახურის

პირველი კატეგორიის

უფროსი სპეციალისტი

საქართველოს გარემოს დაცვისა და

სოფლის მეურნეობის სამინისტრო

ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

ცირა ხაჩიძე, მარწმუნებელი

სამმართველოს

ხელმძღვანელი

საქართველოს ფინანსთა სამინისტრო ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

ნინო ქარაზანაშვილი, შიდა

აუდიტის დეპარტამენტის

უფროსი

საქართველოს თავდაცვის

სამინისტრო

ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

ეკა შარაძე, შიდა აუდიტის

დეპარტამენტის უფროსის

მოადგილე

საქართველოს ოკუპირებული

ტერიტორიებიდან დევნილთა,

შრომის, ჯანმრთელობისა და

სოციალური დაცვის სამინისტრო

ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

დავით ჩხეიძე, შიდა

აუდიტის დეპარტამენტის

უფროსი

საქართველოს იუსტიციის

სამინისტრო

ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

ბექა კაპანაძე, შიდა აუდიტის

დეპარტამენტის უფროსი

საქართველოს ეკონომიკისა და

მდგრადი განვითარების სამინისტრო

ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

პაატა ხინთიბიძე, შიდა

აუდიტის დეპარტამენტის

აუდიტორი

საქართველოს შინაგან საქმეთა

სამინისტრო

ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

დავით მოდებაძე, შიდა

აუდიტის დეპარტამენტის

მრჩეველი

საქართველოს განათლების,

მეცნიერების, კულტურისა და

სპორტის სამნისტრო

ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

ლევან კვინიკაძე, მთავარი

კონსულტანტი

საქართველოს საგარეო საქმეთა

სამინისტრო

ფოკუს ჯგუფი 19.11.2018

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

46

სახელმწიფო შიდა ფინანსური კონტროლის შესახებ კანონის რეტროსპექტული შეფასება

47