Faggiani Valentina, La constitucionalizaciòn del "equilibrio presupuestario": entre spending review...

Rivista elettronica del Centro di Documentazione Europea dell’Università Kore di Enna

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LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL «EQUILIBRIO

PRESUPUESTARIO»: ENTRE SPENDING REVIEW Y

GARANTÍA DEL NIVEL MÍNIMO DE LAS

PRESTACIONES SOCIALES

Valentina Faggiani1 Dottoranda presso l’Universidad de Granada e l’Università di Ferrara

ABSTRACT: Aunque es cierto que los Estados de la Unión Europea han procedido a reformar sus

Constituciones para cumplir con las indicaciones procedentes de la UE para contrarrestar la «deuda

soberana», tales medidas y la rapidez con las que se han adoptado esconden algo más, una crisis más

profunda que no es sólo de carácter económico, una crisis compleja y multidimensional, que ha

determinado una alteración de las relaciones entre Estado y Mercado, afectando a la estructura

constitucional del Estado Social y a la UE como organización política. Por todo ello, en este estudio,

se considera interesante analizar, desde un punto de vista comparado y asumiendo como punto de

referencia los ordenamientos de Francia, Alemania, España e Italia, las causas de las recientes

reformas constitucionales para la introducción del «principio de equilibrio presupuestario», su

significado y la incidencia en la garantía de los derechos fundamentales, en particular de los

derechos sociales, cuyo ejercicio depende de la prestación por parte del Estado de un servicio público

PAROLE CHIAVE: Reformas constitucionales, Equilibrio presupuestario, Crisis económica, Crisis

constitucional, Unión europea, Estado social

1. ¿Crisis económica como crisis constitucional del Estado Social?

La progresiva incorporación al marco constitucional de los Estados de la Unión Europea

del principio de estabilidad presupuestaria, a través de la reforma de sus Constituciones, con

el objetivo del equilibrio de los presupuestos nacionales, considerada por muchos la respuesta

más inmediata a la crisis económica, requiere de una interpretación más amplia,

enmarcándose tales reformas en una crisis que ya no es sólo económica sino que se configura

como una crisis constitucional del Estado Social y de sus categorías y principios

fundamentales. De ahí, se nos plantean algunos interrogantes e inquietudes, que constituirán

el punto de partida para el desarrollo de este trabajo, en el que se pretende analizar, desde un

punto de vista comparado y asumiendo como punto de referencia los ordenamientos de

1 Este trabajo está destinado, con algunas modificaciones, al Homenaje al Prof. Carlos de Cabo Martín, de

próxima publicación.

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Francia, Alemania, España e Italia, las causas de tales reformas, su significado y la incidencia

en la garantía de los derechos fundamentales, en particular de los derechos sociales, cuyo

ejercicio depende de la prestación por parte del Estado de un servicio público.

El primer interrogante al respecto concierne a las razones que han inducido a tales

Estados a modificar sus textos constitucionales, cuyas reformas se llevan a cabo en la mayoría

de los casos por procedimientos complejos y que requieren de un consenso amplio. La

segunda cuestión concierne a la oportunidad de tales reformas, con las que se ha

«constitucionalizado» un principio, como el de estabilidad presupuestaria, que antes no se

había considerado necesario incluir entre los principios dignos de reconocimiento expreso en

la Ley superior del Estado. Y por último, cabe plantearse si tales reformas constitucionales

sean de verdad la respuesta más correcta y equilibrada para superar la crisis económica y

constitucional del Estado Social y alcanzar una redistribución equitativa de los recursos en el

respeto al principio de igualdad, o si dichas reformas han representado simplemente el medio

aparentemente más simple y rápido a través del cual se ha intentado dar la impresión a los

ciudadanos europeos de que los Estados estaban haciendo «algo» para superar esta difícil

situación de impasse que está poniendo en peligro no sólo el proceso de integración europea

sino también las bases del Estado Social y Democrático de Derecho2.

2 Sobre la crisis económica como crisis constitucional del Estado Social: DE CABO MARTÍN. La crisis del Estado

Social, Promociones y Publicaciones Universitarias, PPU, 1986. DE CABO MARTÍN. «Constitucionalismo del

Estado social y Unión Europea en el contexto globalizador», REDCE, núm. 11, 2009, pp. 17-48. DE CABO

MARTÍN. «Propuesta para un constitucionalismo crítico», REDCE, núm. 19, 2013, pp. 387-399. BALAGUER

CALLEJÓN. «Crisi económica e crisi costituzionale in Europa», Rivista elettronica del Centro di Documentazione

Europea dell´Università Kore di Enna, núm. 1, 2012, pp. 82-99. Y del mismo autor, vid. también: «Crisis

económica y crisis constitucional en Europa», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 98, 2013, pp.

91-107. ÁLVAREZ CONDE. «El derecho constitucional y la crisis», Revista de derecho político, núm. 88, 2013,

pp. 83-122. AMATO. «Il costituzionalismo oltre i confini dello Stato», Rivista trimestrale di diritto pubblico,

núm. 1, 2013, pp. 1-8. SILVESTRI. «Costituzionalismo e crisi dello Stato-nazione: Le garanzie possibili nello

spazio globalizzato», Rivista trimestrale di diritto pubblico, núm. 4, 2013, pp. 905-919. GRASSO. Il

costituzionalismo della crisi. Uno studio sui limiti del potere e sulla sua legittimazione al tempo della

globalizzazione, Nápoles, 2012. MENÉNDEZ. De la crisis económica a la crisis constitucional de la Unión

Europea, León, 2012. RUGGERI. «Crisi economica e crisi della Costituzione (Relazione conclusiva per l’Italia

delle V Giornate italo-ispano-brasiliane di diritto costituzionale su “La Costituzione alla prova della crisi

finanziaria mondiale”, Lecce, 14-15.09.2012)», www.giurcost.org, pp. 1-21. SALAZAR. «Crisi economica e diritti

fondamentali — Relazione al XXVIII Convegno Annuale dell’AIC», Rivista AIC, núm. 4, 11.10.2013, pp. 1-39.





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Con respecto a la primera cuestión, aunque es cierto que los Estados de la UE han

procedido a reformar sus Constituciones para cumplir con las indicaciones procedentes de la

Unión para contrarrestar la «deuda soberana», que estaba creciendo a un ritmo incontrolable,

tales medidas y la rapidez con las que se han adoptado esconden algo más, una crisis más

profunda que no es sólo de carácter económico. Estamos ante una crisis compleja y

multidimensional3 que no ha determinado sólo una alteración de las relaciones entre Estado y

Mercado sino que ha afectado a la estructura constitucional del Estado Social y a la UE como

organización política.

En lo que concierne a su dimensión interna, estatal, se puede hablar de una crisis

constitucional del Estado Social, que ha determinado una alteración de las tradicionales

relaciones entre Estado y Mercado y el sometimiento del primero a las decisiones impuestas

por el segundo, afectando a sus categorías y principios fundamentales y constitutivos: al

principio de normatividad y de supremacía de las Constituciones, a la categoría de la

soberanía estatal, ahora compartida, limitada y fragmentada porque cedida parcialmente a los

organismos supranacionales, como la UE, y a los organismos internacionales en materia

financiera, como el Banco Central Europeo (BCE) o el Fondo Monetario Internacional (FMI)4.

Sin olvidarnos su incidencia en la forma de Gobierno y en el principio de representación

política5, que ha creado una fractura entre «comunidad gobernada» y «aparato gobernante»6 y

en la efectividad y eficacia de los mecanismos para la garantía del contenido esencial de los

3 CHITI, MENÉNDEZ, TEIXEIRA. «El rescate europeo de la Unión Europea», El Cronista del Estado Social y

Democrático de Derecho, núm. 29, 2013, pp. 54-71. Sobre el punto, vid. p. 54. 4 Acerca de la soberanía estatal en la época de la globalización: CASSESE., Oltre lo Stato, Roma-Bari, 2006.

CASSESE. Il diritto globale. Giustizia e diritto oltre lo Stato, Turín, 2009. MORRONE. Teologia economica v.

Teologia politica?: Appunti su sovranità dello Stato e “diritto costituzionale globale, Quaderni costituzionali,

núm. 4, 2012, pp. 829-853. SILVESTRI, La parabola della sovranità: Ascesa, declino e trasfigurazione di un

concetto, Rivista di diritto costituzionale, núm. 1, 1996, pp. 3-74. BIN, La sovranità nazionale e la sua erosione,

en PUGIOTTO (coord.), Per una consapevole cultura costituzionale. Lezioni Magistrali, Nápoles, 2013, pp. 369-

382. 5 Con respecto a los efectos de la crisis en las relaciones entre Gobierno y Parlamento: BRANCASI, La nuova

regola costituzionale del pareggio di bilancio: effetti su rapporti Parlamento-Governo e sugli indirizzi delle

politiche sociali: il caso italiano, Rivista telematica dell’Associazione “Gruppo di Pisa”, 2012, pp. 1-8.

RIVOSECCHI, «Il Parlamento di fronte alla crisi economico-finanziaria», Rivista AIC, núm. 3, 18.09.2012, pp. 1-

26. 6 RUGGERI, op. cit., pp. 5 y ss.





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derechos fundamentales, en particular de los derechos sociales, que se han visto fuertemente

comprimidos por las medidas de austeridad adoptadas y los recortes sistemáticos que estas

han comportado. Tales políticas de spending review y sus discutibles medidas de austeridad

están conduciendo a una progresiva deconstrucción del modelo de Estado Social7, reduciendo

su intervención al mínimo y afectando a los aspectos fundamentales del sistema.

De ahí, la necesidad de una respuesta a la crisis desde la Constitución y desde el

Derecho Constitucional, que ha llevado a la recepción en las Constituciones de los Estados

europeos del principio de estabilidad presupuestaria, considerado el primer paso para salir de

esta situación de emergencia. La posibilidad para las Constituciones de innovarse ha sido

favorecida por su carácter dinámico, abierto8, estratégico9 y en moto perpetuo10, que les

permite cristalizar, mediante su recepción en un texto supra-legal con valor de intangibilidad,

los principios y valores considerados fundamentales para el Estado por su carácter estructural

en un determinado momento histórico, adaptándose al «contexto», sin que a la vez se

determine una alteración de los caracteres propios del modelo europeo de Estado Social11,

basado en el pluralismo. De tal forma, la Constitución y el Derecho Constitucional pretenden

recuperar su fuerza y «aptitud beligerante»12, los valores originarios sobre los que se ha

construido y desarrollado el Estado Social y su función nuclear de mediación, resolviendo

7 ÁLVAREZ CONDE, op. cit., p. 102. 8 HÄBERLE, «Derecho constitucional común europeo», Revista de Estudios Políticos, núm. 79, 1993, pp. 7-46.

HÄBERLE, «Europa como comunidad constitucional en desarrollo», ReDCE, núm. 1, 2004, pp. 11-24,

www.ugr.es/~redce/. 9 LUCIANI, «L’equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità

(Relazione al Convegno: “Il principio dell’equilibrio di bilancio secondo la riforma costituzionale del 2012,

Corte Costituzionale, 22.11.2013”)», www.cortecostituzionale.it, pp. 1-36. Al respecto, en particular, vid. p. 11. 10 LUCIANI, «Dottrina del moto delle costituzioni e vicende della Costituzione repubblicana», Rivista AIC, núm. 1,

01.03.2013, pp. 1-18. 11 LUPO, «Costituzione europea, pareggio di bilancio ed equità tra le generazioni. Notazioni sparse»,

Amministrazione in cammino, 25.10.2011, pp. 1-8. Según el Autor: «In questa chiave, la costituzionalizzazione

del principio del pareggio di bilancio non va vista, a mio avviso, come un’alterazione dei caratteri propri del

modello europeo di Stato democratico-sociale, ma solo come un modo attraverso cui esplicitare e rendere più

trasparenti i processi decisionali che vedono protagoniste le istituzioni, politiche e giurisdizionali, degli Stati

membri». Sobre el punto, vid. p. 4. 12 Al respecto, vid. DE CABO MARTÍN, La crisis del Estado Social, cit. DE CABO MARTÍN, «Constitucionalismo

del Estado social y Unión Europea en el contexto globalizador», cit..





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«los problemas fundamentales de la sociedad a través del derecho»13, con el fin de que el

Estado pueda volver a ser el garante y el motor propulsivo del desarrollo en el ámbito de su

ordenamiento interno14.

2. La respuesta de la UE a la crisis económica

La crisis económica global de los últimos años, que se ha desarrollado tras la quiebra

en septiembre de 2008 del banco Lehman Brothers, afectando a la UE en su conjunto, ha

determinado una subida exponencial de la deuda pública no proporcional a su crecimiento con

un incremento imprevisto del taso de desempleo y, por lo tanto, del nivel de pobreza. Tal

situación ha producido efectos perjudiciales no sólo para la economía sino que ha generado

una fuerte inestabilidad política en los gobiernos, que ha llevado, en algunos casos, como

España y Portugal, a su caída anticipada, o a la formación de gobiernos técnicos, como en

Grecia e Italia.

Ante esta situación de emergencia, la UE ha procedido a la adopción de algunas

medidas, que han inducido a los Estados a una revisión profunda de la propia governance con

el objetivo de reforzar el pilar económico de la unión económica y monetaria, mediante la

adopción de un conjunto de normas destinadas a promover la disciplina presupuestaria y

coordinar las «políticas económicas» de la eurozona, respaldando así la consecución de los

objetivos de la Unión Europea en materia de crecimiento sostenible, empleo, competitividad y

cohesión social15.

13 BALAGUER CALLEJÓN, «Crisi economica e crisi costituzionale in Europa», cit., p. 82. El Prof. BALAGUER

CALLEJÓN al respecto afirma que: «Pluralismo e normatività della Costituzione sono in rapporto di mutua

implicazione poichè la democrazia pluralista esige, e al tempo stesso rende possibile, che la Costituzione risolva

i problemi fondamentali della società attraverso il diritto». 14 ÁLVAREZ CONDE, op. cit., pp. 92 y ss. Según el Autor: «el Derecho constitucional, la propia Constitución, son

un Derecho y una norma de la crisis» para restablecer el orden jurídico y garantizar la paz y el bienestar de la

colectividad. 15 AMATO, GUALTIERI. (coords.). Prove di Europa unita. Le istituzioni europee di fronte alla crisi, Florencia,

2013. DE GREGORIO MERINO. «Legal developments in the Economic and Monetary Union during the debt crisis:

The mechanisms of financial assistance», Common Market Law Review, núm. 49, 2012, pp. 1613–1646. MARTÍN

y PÉREZ DE NANCLARES. «El nuevo Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica

y Monetaria: reflexiones a propósito de una peculiar reforma realizada fuera de los Tratados constitutivos»,

Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 42, 2012, pp. 397-431. SCIORTINO, «La nueva gobernanza





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No era la primera vez que la Unión Europea intervenía en la política económico-

financiera de sus Estados miembros, marcando las pautas de su desarrollo. Desde los

comienzos del proceso de integración, la necesidad de imponer límites y vínculos al gasto

público y a la gestión del presupuesto se había considerado un elemento constitutivo de la

Unión Económica y Monetaria y, de camino, para avanzar en el proceso de integración

política16.

En el Tratado de Maastricht, con vistas a las futuras ampliaciones de la UE, se procedió

a la incorporación de los parámetros del 3% del PIL para el déficit y del 60% del PIL para la

deuda, a cuyo respeto se pretendía subordinar la entrada de los Estados en el Euro. Por tanto,

ya en aquel momento una gestión equilibrada de las finanzas y de la economía de un Estado

miembro sin un déficit público excesivo17 se consideraba un elemento indispensable para

avanzar en el Proyecto Europeo, puesto que, de lo contrario, se hubiera arriesgado perjudicar,

en virtud de un efecto dómino, la economía de los demás Estados y, por lo tanto, de la UE en

su conjunto.

Los denominados parámetros de Maastricht fueron poco después desarrollados en el

Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), de 17 de junio de 1997, en el que ya se reconoce la

regla de la estabilidad presupuestaria, que ha sido reafirmada y formalizada en el acuerdo

hacia el «Fiscal Compact» o «Pacto fiscal europeo», formalmente Tratado de Estabilidad,

económica europea y el papel de los parlamentos nacionales», REDCE, núm. 18, 2012, pp. 131-163. TOSATO, «I

vincoli europei sulle politiche di bilancio», Studi sull’integrazione europea, núm. 2‐3, 2012, pp. 257‐262.

DONATI, «Crisi dell’euro, governance economica e democrazia nell’Unione Europea», Rivista AIC, núm. 2,

31.05.2013, pp. 1-13. BESSELINK, REESTMAN, «The Fiscal Compact and the European constitutions: “Europe

speaking German”», European Constitutional Law Review, vol. 8, núm. 1, 2012, pp. 1-7. Aunque «[a] balanced

budget requirement was already contained in secondary Union law», según los autores, de su incorporación a

nivel constitucional derivan tres efectos: a) «incorporation of the balanced budget rule in national constitutional

law makes the commitments more visible for both the national politicians and the national public than primary

and secondary Union law ever could»; b) «The second effect is that incorporation of the said rules in national

constitutional law might significantly enhance the legitimacy of the budgetary limitations by emphasising that

they are self-imposed (just as the treaty form of the inter-governmental Fiscal Compact emphasises the ‘self-

imposition’ of the obligation)». Y de los primeros dos efectos se deduce el tercero: «if the balanced budget rule

is contained in national constitutional law, it will be harder for national politicians and the national public to

blame ‘Brussels’ for the loss of budgetary self-determination and for the attending spending cuts and tax

increases necessary to balance the budget». Al respecto, vid. p. 7. 16 TOSATO, «I vincoli europei sulle politiche di bilancio», cit., p. 257. 17 Art. 126 TFUE (antiguo artículo 104 TCE).





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Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TSCG)18, firmado el 2 de

marzo de 2012 por 25 Estados miembros de la Unión Europea y en vigor desde el 1º de enero

de 2013.

Aunque adoptado al margen de los Tratados constitutivos y de los procedimientos de

revisión de los Tratados ex art. 48 TUE19 —lo cual denota su carácter intergubernamental,

«formalmente extra UE»20— el Fiscal Compact no determina una fractura con el Derecho de

la UE, puesto que su aplicación e interpretación deberán realizarse de conformidad con los

Tratados en los que se fundamenta la Unión, en particular con el principio de cooperación leal

(art. 4, apartado 3 TUE), en el respeto a su reparto de competencias, y con el Derecho de la

Unión Europea, con la inclusión del Derecho procesal cuando sea necesaria la adopción de

Derecho derivado (art. 2 TSCG).

El objetivo principal del denominado «Pacto Presupuestario» es que las

administraciones públicas de cada Parte contratante lleguen a una situación presupuestaria de

equilibrio o de superávit, en la que el saldo estructural anual de las administraciones públicas

alcance el objetivo nacional específico a medio plazo, definido en el Pacto de Estabilidad y

Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5 % del producto

interior bruto a precios de mercado. Un cierto margen de flexibilidad se podrá conceder en el

caso de que se den «circunstancias excepcionales», cuando un acontecimiento sea inusual, es

decir fuera del control de los Estados, y tenga una gran incidencia en la situación financiera de

las administraciones públicas, así como en aquellos periodos de grave recesión económica, en

la medida en que la desviación temporal del Estado afectado no ponga en peligro el objetivo

18 Firmaron el acuerdo 25 Estados miembros de la UE, no lo han firmado el Reino Unido, la República Checa y la

Croacia, que entró en la UE el 1º de julio de 2013. 19 Se prescribe que en el plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor del presente

Tratado, se adoptarán, sobre la base de una evaluación de la experiencia en su aplicación, las medidas necesarias,

de conformidad con lo dispuesto en el Tratado de la Unión Europea y en el Tratado de Funcionamiento de la

Unión Europea, a fin de incorporar el contenido del presente Tratado al marco jurídico de la Unión Europea (art.

16 TSCG). 20 TOSATO, «La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa dell’Unione: l’interazione fra i livelli

europeo e interno (Relazione al Seminario: “Il principio dell’equilibrio di bilancio secondo la riforma

costituzionale del 2012”, Corte Costituzionale, Roma, 22.11.2013)», www.cortecostituzionale.it, 2013, pp. 1-32.

Sobre el punto, vid. pp. 3 y ss.





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de la sostenibilidad financiera a medio plazo. En tal caso, cuando la proporción entre la deuda

pública y el producto interior bruto a precios de mercado esté muy por debajo del 60% y los

riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas sean bajos, el límite del

déficit estructural podrá alcanzar el 1% del producto interior bruto a precios de mercado.

En el Fiscal Compact se reconoce la denominada «regla de oro» del «equilibrio

presupuestario» y se insta a los Estados contratantes (Preámbulo y art. 3.2 TSCG) a «incorporar

al Derecho nacional» dicho principio «a más tardar un año después de la fecha de entrada en

vigor del presente Tratado mediante disposiciones que tengan fuerza vinculante y sean de

carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, o cuyo respeto y cumplimiento

estén de otro modo plenamente garantizados a lo largo de los procedimientos presupuestarios

nacionales». La previsión de una obligación para los Estados contratantes de proceder a la

incorporación de dicho principio a sus ordenamientos internos y su sometimiento al control

del Tribunal de Justicia21, al que los Estados miembros podrán recurrir contra otros Estados

miembros en aquellos supuestos en los que dicha regla no se haya aplicado correctamente,

constituyen su aportación más relevante tanto desde el punto de vista jurídico como político.

Esta necesidad se había puesto de relieve antes en la Declaración de los Jefes de Estado y de

Gobierno en el Consejo Europeo de Bruselas de 8 y 9 de diciembre de 201122 y en el «Pacto

21 Además, es importante destacar que se prevén también mecanismos sancionadores en el caso de que los

Estados no respeten los límites y parámetros contenidos en el Tratado de estabilidad para garantizar su

efectividad (ex art. 3.2 TSCG). En el supuesto de un incumplimiento por parte de un Estado, las partes

contratantes podrán acudir al Tribunal de Justicia, cuyas sentencias al respecto serán vinculantes para las partes

en el procedimiento, que deberán adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia en el

plazo prescrito. En el caso de que el Estado en cuestión persistiera en el incumplimiento, se podrá plantear un

nuevo recurso ante el Tribunal de Justicia a fin de acordar sanciones financieras contra el Estado en cuestión (art.

8 TSCG). 22 En el mismo sentido, ya en la Declaración de los Jefes de Estado y de Gobierno, durante el Consejo Europeo

de Bruselas, de 8 y 9 de diciembre de 2011, se afirmaba la necesidad de que: «Los presupuestos de las

administraciones públicas estarán equilibrados o con superávit; este principio se considerará respetado si, por

norma general, el déficit estructural anual no excede del 0,5 % del producto interior bruto (PIB) nominal. Esta

norma se introducirá además en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, integrándola en la

Constitución o en una norma de nivel equivalente. La norma contendrá un mecanismo de corrección automático

que se activará en caso de desviación. Será definida por cada Estado miembro, sobre la base de los principios

propuestos por la Comisión. Reconocemos la competencia del Tribunal de Justicia para verificar la

incorporación de esta norma al ordenamiento jurídico nacional».





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Europlus»23, adoptado en el ámbito del Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo de 2011, que

sin embargo son documentos programáticos, y poco después se ha formalizado, adquiriendo

valor jurídicamente vinculante en el Six Pack, en vigor desde el 13 de diciembre de 2011 e

integrado por 5 Reglamentos24 y una Directiva25, que ha aportado modificaciones sustanciales

23 El Pacto por el «Euro Plus», adoptado durante el Consejo europeo de 24 y 25 de marzo de 2011, es un acuerdo

intergubernamental, no vinculante, en el que se establecen las prioridades en materia de saneamiento

presupuestario y de reforma estructural para avanzar en la construcción de una política europea común. Entre sus

prioridades se hace referencia a la necesidad de que los Estados se comprometan a transponer en sus

legislaciones nacionales las normas presupuestarias de la UE establecidas en el Pacto de Estabilidad y

Crecimiento, dejando a los Estados margen para seleccionar el instrumento jurídico nacional específico que se

emplee, por ejemplo constitucional o de ley marco, aunque se hace hincapié en la necesidad de que tenga

carácter vinculante y duradero, y también con respecto a la formulación de dicho acuerdo, dejando la opción,

adoptada luego por Alemania, del «freno al endeudamiento», una norma relacionada con el equilibrio primario o

una norma de gasto, si bien deberá asegurar la disciplina presupuestaria tanto en el nivel nacional como en el

sub-nacional. 24 Integran el Six Pack 5 Reglamentos y una Directiva (DOUE L 306/1, 23.11.2011): el Reglamento (UE) n.

1173/2011, de 16 de noviembre de 2011, sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona

del euro; el Reglamento (UE) n. 1174/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011,

relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la

zona del euro; el Reglamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de

2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n. 1466/97 del Consejo, relativo al refuerzo de la supervisión de

las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas; el Reglamento

(UE) n. 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención

y corrección de los desequilibrios macroeconómicos; el Reglamento (UE) n. 1177/2011 del Consejo, de 8 de

noviembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento (CE) n. 1467/97, relativo a la aceleración y

clarificación del procedimiento de déficit excesivo y la Directiva 2011/85/UE del Consejo de 8 de noviembre de

2011 sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Poco después, esta

primera reforma fue integrada por el «Two Pack», «el paquete legislativo sobre supervisión presupuestaria», en

vigor desde el 30 de mayo de 2013 en todos los Estados miembros de la zona del euro, con el fin de reforzar aún

más la integración económica y la convergencia entre los Estados miembros de la zona del euro. El Two Pack se

compone de dos reglamentos: el Reglamento (UE) n. 472/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de

mayo de 2013, sobre el reforzamiento de la supervisión económica y presupuestaria de los Estados miembros de

la zona del euro cuya estabilidad financiera experimenta o corre el riesgo de experimentar graves dificultades, y

el Reglamento (UE) n. 473/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de la misma fecha, sobre disposiciones

comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del

déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro. 25 Según el Considerando 16 de la Directiva 2011/85/UE del Consejo de 8 de noviembre de 2011 sobre los

requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, «una de las piedras angulares del

marco reforzado de supervisión presupuestaria de la Unión debe ser la existencia de reglas presupuestarias

numéricas sólidas que sean específicas para cada Estado miembro y conformes con los objetivos presupuestarios

a nivel de la Unión. Las reglas presupuestarias numéricas sólidas deben proporcionar definiciones de objetivos

bien precisas y prever mecanismos que permitan un seguimiento efectivo y oportuno. Dichas reglas deben

basarse en un análisis fiable e independiente realizado por órganos independientes u órganos dotados de

autonomía funcional respecto de las autoridades presupuestarias de los Estados miembros. Además, la

experiencia ha demostrado que, para que las reglas presupuestarias numéricas sean eficaces, su incumplimiento





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al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, incorporando medidas preventivas mediante

mecanismos para el control de las políticas fiscales de los Estados Miembros y correctivas

frente al déficit excesivo.

En lo que concierne a la recepción de la «regla de oro» en las Constituciones

nacionales, a pesar de su importancia, es oportuno hacer algunas precisiones. Ante todo, se

constata que el Fiscal Compact no ha creado una obligación jurídicamente vinculante para los

Estados miembros de incorporar a nivel constitucional el principio del equilibrio

presupuestario, sino que ha dejado un margen quizás demasiado amplio a los Estados en la

elección de la forma mediante la que incorporar a sus ordenamientos internos dicho principio,

pudiendo estos elegir la forma que considerasen más oportuna. Por tanto, su reconocimiento

por Ley hubiera sido suficiente.

Esto significa que la UE no ha impuesto, sino simplemente «sugerido», una reforma

constitucional en dicho ámbito, aunque los Estados europeos, ante la situación de emergencia,

han decidido cumplir con los compromisos europeos, consagrando dicho principio en su

máximo nivel. Dicho eso, no hemos de olvidar que tal medida por sí sola es insuficiente para

alcanzar el objetivo propuesto sino que constituye sólo un primer paso y tendrá que

acompañarse de medidas ulteriores que permitan dar concreción y ejecución a este principio.

Además, el carácter no jurídicamente vinculante de tal obligación ha sido reiterado también

en términos muy claros por el Conseil constitutionnel en la Decisión sobre el Fiscal

compact26. Ahora bien, si por lo tanto desde el punto de vista jurídico la UE no imponía la

obligación de recoger dicho principio a nivel constitucional, sin embargo, desde el punto de

vista político, fuertes fueron las presiones desde Europa para que los Estados procedieran a

modificar sus textos constitucionales, «como una especie de pago a la compra de deuda

pública» por parte del Banco Central Europeo27.

debe llevar aparejadas consecuencias, aunque ese coste sea de carácter meramente reputacional». Al respecto,

vid. también el art. 5 de la misma directiva. 26 Decisión n. 2012−653 DC, de 9 de agosto de 2012, sobre el Tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la

gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria. 27 ÁLVAREZ CONDE, «La reforma del artículo 135 CE», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 93,

2011, pp. 160-164. Sobre el punto, vid. p. 160.





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Una confirmación de todo ello se encuentra en las cartas «confidenciales», que el BCE

envió antes al Gobierno italiano y, poco después, al Gobierno español. La carta enviada al

Presidente del Consejo de Ministros de Italia, el 5 de agosto de 2011, y publicada, el 29 de

septiembre, fue firmada por el Gobernador entrante del BCE, Mario Draghi, y el Gobernador

saliente, Claude Trichet. Y la segunda, enviada en el mismo periodo al Presidente del Consejo

de Ministros de España, fue firmada por el Gobernador del Banco Central Español y Trichet.

Sin embargo, el contenido de esta última no se habría divulgado para evitar que se perjudicara

la eficacia de los mensajes del BCE a los gobiernos de los Estados miembros como

instrumento para promover un entorno favorable al restablecimiento de la confianza de los

inversores de los mercados financieros, perjudicando la política económica en su conjunto28.

En la carta enviada al Gobierno italiano se instaba a la adopción de medidas urgentes,

dictando un verdadero programa de Gobierno. Entre tales medidas se hacía referencia a que

una «constitutional reform tightening fiscal rules would also be appropriate». En cambio,

parece que en la carta dirigida a Zapatero no se instaba a España a modificar su Constitución

para fijar un límite al endeudamiento público. Sin embargo, probablemente no ha sido una

mera casualidad que las reformas constitucionales para la introducción de la «cláusula de la

estabilidad presupuestaria» se llevaron a cabo después de tales cartas en un tiempo record.

Es evidente que no se trataba de simples cartas confidenciales de recomendación sino

que su valor tiene que ser contextualizado e interpretado a luz del nuevo papel asumido tanto

por las instituciones de la UE como por las instituciones financieras, como el Banco Central

Europeo, un órgano independiente, no legitimado democráticamente y que, por lo tanto, no

debería intervenir haciendo evaluaciones de carácter político, y por algunos líderes europeos,

en particular el eje franco-alemán, cuyas economías se imponían sobre las demás. Todo ello

plantea un interesante debate en torno a la erosión de la soberanía estatal a favor de los

Mercados y a la necesidad de una reformulación de los principios y categorías fundamentales

28 Al respecto, se reenvía a la carta enviada por Mario Draghi al Defensor del Pueblo, Nikiforos Diamandouros,

de 28 de febrero de 2012, en relación con la investigación llevada a cabo por este último, tras la solicitud de un

abogado español, al cual el BCE rechazó el acceso al contenido de la carta que la institución financiera envió al

Presidente Zapatero.





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del Estado Social. Además, fíjense que los destinatarios de tales misivas fueron los Gobiernos

y no los Parlamentos. Esta es la señal evidente del rol de primer orden asumido por los

Ejecutivos y de la debilitación de los Parlamentos, cuya función se está reduciendo a mera

ratificación de las decisiones adoptadas por el primero.

3. El «singular caso francés»: historia de un proyecto inacabado

Francia fue el primer Estado europeo que emprendió la vía de la reforma constitucional

para recoger el principio de estabilidad presupuestaria29, aunque dicho proyecto se quedó

inacabado. Un primer paso se dio con la modificación del art. 34 de la Constitución30, que

introdujo, aunque sin desarrollarlo, el «objetivo» del «equilibrio de las cuentas de las

administraciones públicas», cuya concreción se remitía a la adopción de una ley orgánica. Sin

embargo, pronto empezaron a observarse las aporías de esta solución, puesto que el objetivo

del equilibrio de las cuentas públicas se configuraba como una mera enunciación de principio,

sin la fuerza y la eficacia jurídicas necesarias para vincular y condicionar la actividad de las

Administraciones.

Para obviar esta situación, sobre la base de las indicaciones contenidas en el Rapport

Camdessus (de 21 de junio de 2010), se presentó un Proyecto de reforma constitucional sobre

el equilibrio de las finanzas públicas, de 13 de julio de 201131, que aunque aprobado por el

29 Sobre el singular caso de Francia, vid. los siguientes estudios: BOUVIER, «La règle d’or: un concept à

construire?», Revue française de finances publiques, 2011, núm. 113, 2011, pp. V-XII. BAUDU, «La “regla de

oro” de las finanzas públicas ¿una tragicomedia a la francesa?, Cuadernos de derecho público, núm. 38, 2009,

pp. 177-200. MORRONE, «Pareggio di bilancio e Stato costituzionale», Rivista AIC, núm. 1, 24.01.2014, pp. 1-14.

RUÍZ RUÍZ, SÁNCHEZ NAVARRO. «El debate sobre la consagración constitucional de la estabilidad presupuestaria

en Francia», Teoría y realidad constitucional, núm. 29, 2012, pp. 219-236. 30 Vid. Loi constitutionnelle n. 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème

République. Según lo dispuesto en el art. 34 C.: «Las leyes de Presupuestos establecerán los ingresos y los gastos

del Estado en las condiciones y con las reservas establecidas por una ley orgánica. Las leyes de financiación de

la seguridad social determinarán las condiciones generales de su equilibrio financiero y, teniendo en cuenta sus

previsiones de ingresos, fijarán sus objetivos de gastos del modo y con los límites previstos en una ley orgánica.

Mediante leyes de programación se determinarán los objetivos de la acción del Estado. Las orientaciones

plurianuales de las finanzas públicas serán definidas por leyes de programación. Se inscribirán dentro del

objetivo de equilibrio de las cuentas de las administraciones públicas. Lo dispuesto en el presente artículo podrá

ser concretado y completado por una ley orgánica». 31 Projet de loi constitutionnelle relatif à l’équilibre des finances publiques, texte adopté n. 722, 13.07.2011.





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Parlamento, se quedó pendiente de su adopción definitiva32. El Proyecto de reforma preveía la

sustitución de las «lois de programmation des finances publiques» (Ley de programación de

las finanzas pública), introducidas por la reforma constitucional de 2008, por las «lois-cadres

d’équilibre des finances publiques», a las que se atribuye el valor de fuente atípica33, con

carácter interpuesto34 entre las lois organique y las leyes ordinarias, capacidad para innovar su

ámbito material y estructura y el objetivo de fijar, por al menos tres años, «les orientations

pluriannuelles, les normes d’evolution et les regles de gestion des finances publiques»,

necesarias para asegurar el «equilibre des comptes des administrationes publiques». De tal

forma, por un lado, dicha fuente hubiera permitido fijar el desarrollo de su marco jurídico y de

la periodicidad dentro del marco establecido por una ley orgánica de ejecución de las «lois de

finances» y de las «lois de financement de la sécurité sociale»; y por otra parte, en virtud de

superioridad, hubiera vinculado la adopción y el contenido de las anuales.

Este proyecto, sin embargo, fue abandonado definitivamente tras la sentencia del

Conseil constitutionnel sobre la conformidad a Constitución del Tratado sobre la estabilidad,

la coordinación y la gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria (de 9 de

agosto de 2012)35. En dicho pronunciamiento, el Conseil constitutionnel afirma la no

obligatoriedad de una reforma constitucional en dicho ámbito, puesto que el mismo art. 3.2

del Fiscal Compact no impone proceder a una revisión de la Constitución, prefiriendo dejar a

los Estados el margen necesario para la elección de la forma considerada más conveniente. Al

respecto, es importante observar que el Conseil constitutionnel, al no habilitar al Tribunal de

Justicia de la Unión Europea para apreciar la conformidad de las disposiciones de la

Constitución a las disposiciones contenidas en dicho Tratado, acaba reduciendo su papel y

«de-constitucionalizando» tales disposiciones36.

32 Sobre el procedimiento de reforma constitucional, vid. art. 89 de la Constitución francesa de 1958. 33 En tal sentido, vid. el Rapport Camdessus, p. 34. 34 Al respecto, vid. MORRONE, «Pareggio di bilancio e Stato costituzionale», cit., p. 4. 35 Decisión n. 2012−653 DC, de 9 de agosto de 2012, sobre el Tratado sobre la estabilidad, la coordinación y la

gobernanza en el seno de la Unión económica y monetaria. 36 MORRONE. «Pareggio di bilancio e Stato costituzionale», cit., p. 5.





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Tras el pronunciamiento del Conseil constitutionnel y dejado a un lado el proyecto de

reforma constitucional, se aprobó la Loi organique n. 2012-1403 du 17 décembre 2012

relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques37. Dicha Ley

orgánica abandona la loi cadre y la sustituye por la loi de programmation des finances

publiques (Ley de programación de las finanzas públicas), la cual mediante la definición del

esfuerzo estructural en cada uno de los años del periodo de programación se propone alcanzar

el objetivo del equilibrio presupuestario en el medio plazo.

4. Las reformas constitucionales en Alemania, España e Italia

Alemania ha sido pionera en la introducción de la «regla de oro» en la Ley

Fundamental. La reforma adoptada en 200938, la primera llevada a cabo en la UE, con su

enfoque solidario e intergeneracional, preocupado no sólo de proteger a las franjas más

débiles de la sociedad sino también a las generaciones futuras de los posibles

endeudamientos, ha representado el modelo y el principal punto de referencia para los demás

Estados de la UE39.

37 Loi organique n. 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des

finances publiques. BAUDU, op. cit., p. 198. El Autor se muestra favorable a la intervención del legislador

orgánico francés, puesto que «[…] permitiría trasponer rápidamente al derecho interno francés esta nueva

exigencia europea y definir finalmente, sobre esta base, el contenido de la regla de oro». Y con respecto a la

categoría de la ley-marco de las finanzas públicas la define una «repetición jurídica», afirmando, a continuación,

que: «¡Tanto conservar las leyes programáticas de las finanzas públicas y no dar la sensación de crear un

“milhojas normativo” en el plano financiero! A partir del momento en que la regla de oro se ha definido clara y

simplemente en el plano orgánico, conforme a las exigencias europeas, y que las leyes de finanzas y las de

financiaciones se han definido “con las reservas previstas por una ley orgánica”, lo que importa es el contenido

(y, por tanto, los límites) y el medio jurídico de controlar la regla de oro». 38 Ley de modificación de la Ley Fundamental, de 29 de julio de 2009, en vigor desde el 1 de agosto de 2009,

con la que se modificaron los artículos 91c, 91 d, 104 b, 109, 109 a, 115 y 143 d. Y a continuación, en dicho

marco se adoptó la denominada Ley de Acompañamiento de la Segunda Reforma del Federalismo de 10 de

agosto de 2009, la cual estaba integrada por varias leyes para dar concreción a dicho ámbito, entre las que es

importante mencionar la Ley sobre el Establecimiento de un Consejo de Estabilidad y la Prevención de

Situaciones de Emergencia Presupuestaria – Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung

von Haushaltsnotlagen. 39 Sobre la reforma alemana, se reenvía a los siguientes estudios: KÖLLING, «Los límites de la deuda pública

según la reforma de la Ley Fundamental Alemana de 2009», Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 16,

octubre de 2012. HÄDE, «Sobre la reforma del federalismo en Alemania», Teoría y realidad constitucional, núm.

24, 2009, pp. 479-489. ARROYO GIL, «La reforma constitucional de 2009 de las relaciones financieras entre la

federación y los länder en la República Federal de Alemania», Revista d'estudis autonòmics i federals, núm. 10,





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Dicha reforma, aprobada por una mayoría amplia, más de los dos tercios de los

miembros de la cámara baja, se caracteriza por el uso de conceptos y categorías a primera

vista estrictas, rígidas y técnicas, como la regla general del «freno al endeudamiento»

(Schuldenbremse), que introduce un límite a la capacidad de endeudamiento de la Federación

y de los Länder40. De acuerdo con el objetivo del déficit cero sin recurso al préstamo, la Ley

Fundamental prevé un límite de déficit inicial, no superior al 0,35% del PIB en el Presupuesto

de la Federación, y establece la prohibición para los Länder de contraer deuda, dejándoles,

por lo tanto, un margen de maniobra inferior a la hora de acudir al crédito. Esta diferencia de

trato es debida a que la Federación ostenta competencias más amplias en materia financiera y

tributaria que los Länder y también mayores son las responsabilidades que esta asume en la

adopción de las principales decisiones de política económica.

Por lo demás, se puede entrever el intento de Alemania de realizar una reforma que

consiga coordinar las exigencias del Federalismo sin afectar al proceso de integración

europea. En este sentido, la reforma alemana, también definida como la «Segunda Reforma

del Federalismo (Föderalismusreform II)41, adopta una perspectiva «postnacional»42, plural,

consiguiendo conyugar la necesidad de proteger las economías internas de la Federación y de

los Länder, con las exigencias y los parámetros impuestos por la UE. Al respecto, el art. 109

de la Ley Fundamental, que se ocupa de la gestión presupuestaria de la Federación y de los

Länder, reconoce que: «La Federación y los Länder son autónomos y recíprocamente

independientes por lo que respecta a su gestión presupuestaria» y cumplen conjuntamente las

2010, pp. 40-71. RUÍZ TARRÍAS, «Cuando las finanzas mandan: a propósito de las últimas reformas

constitucionales en Alemania y en España», Estudios de Deusto: revista de la Universidad de Deusto, vol. 60,

núm. 2, 2012, pp. 353-384. BIFULCO, «Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale

postnazionale?», Rivista AIC, núm. 3, 20.09.2011, pp. 1-6. DELLEDONNE, «Le procedure di bilancio tra equilibri

delle forme di governo e ricerca della stabilità economica: una ricostruzione comparatistica delle esperienze

francese e tedesca», Diritto pubblico comparato ed europeo, 2011, pp. 469-493. MORRONE, «Pareggio di

bilancio e Stato costituzionale», cit.. GÓMEZ ORFANEL, «La reforma constitucional del federalismo financiero

alemán (Föderalismusreform 2009) y la reforma constitucional española de 2011», Cuadernos de derecho

público, núm. 38, 2009, pp. 233-242. 40 Al respecto, vid. los arts. 109, 115 y 143d de la Ley Fundamental. 41 GÓMEZ ORFANEL, «La reforma constitucional del federalismo financiero alemán (Föderalismusreform 2009) y

la reforma constitucional española de 2011», cit., p. 234. 42 BIFULCO, op. cit..





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obligaciones que deriven en dicho ámbito de los actos jurídicos de la Unión Europea,

teniendo en cuenta «las exigencias del equilibrio global de la economía». Y a continuación, se

reitera que «Los presupuestos de la Federación y de los Länder deben ser equilibrados, sin

ingresos provenientes de créditos».

Dicho objetivo puede ser sometido a excepciones, cuando la Federación o los Länder

necesiten adoptar mecanismos de corrección de los efectos de un desarrollo coyuntural

divergente de la situación normal, como en el supuesto de situaciones de expansión o

recesión, o cuando se requiere la adopción de una regulación de excepción para casos de

catástrofes naturales o de situaciones extraordinarias de emergencia, que se sustraen al control

del Estado y graven considerablemente la situación financiera estatal, mediante acuerdo de la

mayoría de los miembros del Bundestag. Para la regulación de excepción debe preverse una

regulación correspondiente de amortización43.

Además, para evitar situaciones de crisis presupuestarias, el art. 109a de la Ley

Fundamental prevé que una ley federal, que necesitará la aprobación del Consejo Federal,

determinará los supuestos y el procedimiento para la determinación de una emergencia

presupuestaria, los principios comunes en materia de derecho presupuestario para la

Federación y los Länder, con el fin de desarrollar, mediante la elaboración y ejecución de

programas de saneamiento para prevenir situaciones de emergencia, una economía

presupuestaria, que tenga en cuenta las exigencias coyunturales, y una planificación financiera

de varios años. Y por último, se prevé la institución de un órgano común, el Consejo de

Estabilidad (Stabilitätsrat), compuesto por los Ministros de Finanzas de la Federación y de los

Länder, así como por los Ministros federales de Economía y Tecnología, al cual le

corresponde asegurar «La vigilancia continua de la economía presupuestaria de la Federación

y de los Länder».

43 Arts. 109.3 y 115.2 LF.





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Después de Alemania, España también procedió a la reforma de su Constitución44, la

segunda en su historia constitucional45. La denominada reforma «exprés»46 del art. 135 C.,

porque llevada a cabo en un tiempo record, durante el mes de agosto y, por lo tanto, sin la

participación de la opinión pública ni el desarrollo del debate político y jurídico, que una

decisión de tal envergadura hubiera merecido, ha sido definida el «contraejemplo de cómo no

hay que reformar una constitución», puesto que, de tal forma, «tras cerca de 30 años de

sacralización de la constitución se ha procedido de golpe a desmontar la teoría de la

intangibilidad conexa a la fragilidad del pacto constituyente» y en definitiva de su práctica

«irreformabilidad»47.

El nuevo art. 135 C., cuya modificación se ha llevado a cabo mediante el procedimiento

de reforma ordinario ex art. 167 C.48, constitucionaliza el principio de la «estabilidad

presupuestaria» (art. 135.1 C.), el cual en virtud de su reconocimiento en el texto

constitucional pasa a integrar el «bloque de constitucionalidad», asumiendo un valor

estructural y condicionante de la actuación financiera y presupuestaria de todas las

Administraciones Públicas y convirtiéndose en parámetro de validez constitucional.

44 Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011, BOE, n. 233, 27.09.2011.

El Tribunal constitucional se había pronunciado poco antes sobre este tema en la STC 134/2011, de 20 de julio de

2011. 45 Reforma del artículo 13.2 de la Constitución Española, de 27 de agosto de 1992, BOE, n. 207, 28.08.1992. La

reforma constitucional introducida para adaptar el ordenamiento español al Tratado de Maastricht reconoció el

ejercicio para el extranjero del sufragio pasivo en las elecciones municipales. 46 LÓPEZ AGUILAR, «De la constitución “irreformable” a la reforma constitucional “exprés», Teoría y realidad

constitucional, núm. 29, 2012, pp. 199-218. Según el Autor, existiría el riesgo de que «este ejercicio de reforma

constitucional, no ya «acelerada» (fast track), sino más bien a la carrera, al paso de la presión compulsiva de los

llamados «mercados» (erigidos así en virtual becerro de oro de un fantasmal poder constituyente fáctico)

proyecte un perdurable efecto deslegitimador sobre la capacidad integradora y con vocación de futuro del propio

pacto constitucional» (sobre el punto, se reenvía a p. 216). 47 Ibídem, p. 213. Al respecto, LÓPEZ AGUILAR utiliza la frase utilizada por BISCARETTI DI RUFFIA,

«Sull’“agganciamento” ad altri ordinamenti giuridici di taluni “limiti” della “revisione costituzionale”», en Studi

di diritto costituzionale in memoria di Luigi Rossi, Milán, 1952. 48 La reforma constitucional se ha tramitado en el Congreso de los Diputados siguiendo, a la vez, dos

procedimientos especiales: el de lectura única y el de urgencia. Por su parte, en el Senado únicamente se utilizó

este último procedimiento. Sobre el procedimiento adoptado se llegó a plantear también un recurso de amparo.

Vid. Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (recurso n. 5241-2011), con base en la vulneración por

la Mesa del Congreso del derecho de participación de los diputados al acordar la tramitación en «lectura única»

(nuevamente, artículo 150 del Reglamento del Congreso de los Diputados), finalmente inadmitido por el

Tribunal Constitucional (Pleno) en su Auto 9/2012, de 13 de enero (en especial, FJ n. 3).





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Para alcanzar dicho objetivo se prevé que el Estado y las Comunidades Autónomas no

podrán incurrir en un déficit estructural, que supere los márgenes establecidos, en su caso, por

la UE para sus Estados miembros, y cuya determinación de su tope máximo se remite a una

ley orgánica, teniendo en cuenta su producto interior bruto49. En cambio, para las Entidades

locales se prescribe el objetivo del equilibrio presupuestario (art. 135.2 C.).

También se prevé que el Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar

autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito y que «Los créditos para

satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán

siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad

absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten

a las condiciones de la ley de emisión». Además, «El volumen de deuda pública del conjunto

de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no

podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión

Europea» (art. 135.3 C.).

El modelo español, más flexible respecto al modelo alemán, no impone, por lo tanto,

un límite expreso al déficit. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública,

que para el conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior

bruto del Estado no podrá exceder el valor de referencia establecido en el TFUE, sólo podrán

superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia

extraordinaria, que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la

49 Sobre la reforma del art. 135 C., vid. los siguientes estudios: PÉREZ ROYO, «La reforma constitucional en

perspectiva», El País, 5.09.2011. RUÍZ ROBLEDO, «¿Por qué lo llaman Estado en vez de España?», El País,

6.09.2011. SÁNCHEZ BARRILAO, «La crisis de la deuda soberana y la reforma del artículo 135 de la constitución

española», Boletín Mexicano de Derecho Comparado, vol. XLVI, núm. 137, mayo-agosto, 2013, pp. 679-712.

VARIOS, «La reforma del artículo 135 CE», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 93, 2011, pp.

159-210. BLANCO VALDÉS, «La reforma de 2011 de las musas al teatro», Claves de razón práctica, núm. 216,

2011, pp. 8-18. ÁLVAREZ CONDE, «La reforma constitucional de 2011», en Constitución y democracia: ayer y

hoy: libro homenaje a Antonio Torres del Moral, vol. 1, Universitas (UNED), 2012, pp. 239-256. GORDILLO

PÉREZ, «A propósito de la reforma constitucional de 2011», El Cronista del Estado Social y Democrático de

Derecho, núm. 25, 2012, pp. 31-37. JIMENA QUESADA, «La reforma del artículo 135 de la carta magna española

(La superación de los clichés del tabú y de la rigidez constitucionales)», Teoría y realidad constitucional, núm.

30, 2012, pp. 335-356. ESTEVE PARDO, «La evolución del garantismo: de las garantías personales a la garantía

del Estado. La reforma constitucional para la estabilidad presupuestaria y contención del déficit», Revista

catalana de dret públic, núm. 46, 2013, pp.1-13.





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situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la

mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados (art. 135.4 C.).

Los principios establecidos en dicho artículo, así como la participación, en los

procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las

Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera y demás aspectos

fundamentales, serán objeto de desarrollo y especificación en una Ley orgánica (art. 135.5

C.)50. También las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y

dentro de los límites a que se refiere el art. 135 C., adoptarán las disposiciones que procedan

para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones

presupuestarias (135.6 C.). La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad

Financiera, de 27 de abril de 201251, criticada ampliamente por los recortes previstos,

constituye uno de los primeros desarrollos e instrumentos de concreción de la reforma

constitucional.

Entre los aspectos de la reforma, que merecen una evaluación positiva, aunque con

algunas precisiones, hemos de mencionar la «doble» referencia a la UE52, que

«constitucionaliza los límites comunitarios del déficit y de la deuda públicos, convirtiéndolos

50 De acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5 del art. 135 C., serán desarrollados por ley orgánica: «[…] los

principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los

órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y

financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas

Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de

corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La metodología y el procedimiento

para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de

incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria». 51 Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, BOE, n. 103,

30.04.2012. 52 Según el Prof. BALAGUER CALLEJÓN, mediante dicha reforma: «l’UE “entra dalla finestra” nella

Costituzione» («la UE “entra de la ventana” en la Constitución»). Al respecto, vid. el siguiente estudio:

BALAGUER CALLEJÓN, «Crisi económica e crisi costituzionale in Europa», cit., p. 93. Y sobre esta cuestión se

reenvía también a: RUÍZ ROBLEDO, «¿Por qué lo llaman Estado en vez de España?», cit., y más recientemente ID:

«‘Lifting’ constitucional», El País, 14.01.2014. Según el Autor: «es triste que la primera mención que se hace a

la Unión Europea en nuestro texto constitucional sea de esta forma», y en el segundo artículo reitera: «Por

ejemplo, habría que hacer una referencia a la Unión Europea en un lugar de honor y no de refilón como está

ahora en el artículo 135».





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también en parámetros de constitucionalidad»53 y consagra «la integración de España en la

Unión Europea», y la referencia a las Comunidades Autónomas54 (art. 135.6 C.), con respecto

a la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones

presupuestarias, limitando su capacidad de endeudamiento55.

También Italia56 emprendió pronto el camino de la reforma constitucional, que se llevó

a cabo el 20 de abril de 2012, mediante la adopción de la Legge costituzionale n. 1/201257,

53 ALBERTÍ ROVIRA, «La reforma del art. 135 CE», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 93,

septiembre-diciembre, 2011, pp. 164-169. Sobre este punto, vid. p. 166. 54 JIMENA QUESADA, op. cit. El Autor es bastante crítico sobre la reforma del art. 135. Al respecto, afirma que se

ha pretendido, sin duda, introducir una reforma constitucional europeizante de naturaleza meramente simbólica y

carácter innecesario en comparación con otras reformas «pendientes» más apremiantes (p. 354). «En síntesis,

puede decirse que el nuevo texto del artículo 135 no añade nada a la Ley Orgánica 2/2012 o a la legislación

anterior en la materia, más allá de un trasfondo simbólico (con el precio de la reforma constitucional) en el que el

Estado español ha sobreactuado con respecto al poder de Europa y con relación al poder de las Comunidades

Autónomas» (p. 344)…«A decir verdad, el aparente éxito de la consensuada reforma «exprés» del artículo 135

CE esconde el fracaso de las insuperables asimetrías a escala europea y a nivel territorial interno. Esas asimetrías

son lógicamente germen de desigualdades y de inseguridad jurídica» (p. 345). «En definitiva, se ha introducido

una innecesaria nueva cláusula constitucional cuya finalidad bien podía satisfacerse a través de una disposición

legislativa (si se quiere, la propia Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera), puesto que el problema de fondo ha residido en una práctica ausencia de articulación

de mecanismos de exigencia de responsabilidad de los agentes políticos, económicos y financieros implicados. Y

cualquier pretexto en este terreno se torna peregrino, desde el momento en que la factibilidad general de las leyes

implica el análisis de su impacto económico a priori y la verificación a posteriori» (p. 346). 55 SÁNCHEZ BARRILAO, op. cit., pp. 707-709. El Autor utiliza al respecto la sugestiva imagen del «Mito». En su

opinión: « […] se vuelve a una concepción jurídica del Mito, al buscar aplacar, que no regular, el mercado, en

tanto que resurgido y caprichoso Titán que únicamente responde a la lógica ínsita del beneficio económico. Sin

duda, ninguna de ambas perspectivas es aceptable. Y es que, a la postre, los mensajes son sólo mensajes, y los

Titanes, en tanto que verdaderos mitos griegos, no responden sino al capricho, como ha sucedido con la deuda

soberana española tras la reforma y durante el mes de noviembre de 2011. El derecho, la Constitución, ha de

recuperar su revolucionario carácter racional, dado que dirigido a ordenar, conformando, el poder y las

relaciones según un modelo en el que la persona, que no el mercado, es la base, centro y fin». 56 Sobre la reforma constitucional para la introducción del equilibrio presupuestario en Italia, vid.: MORRONE.

«Pareggio di bilancio e Stato costituzionale», cit.. GRASSO, op. cit. BRANCASI, «Il principio del pareggio di

bilancio in Costituzione», Osservatoriosullefonti.it, núm. 2, 2012, pp. 1-14. BILANCIA, «Note critiche sul c.d.

“pareggio di bilancio”», Rivista AIC, núm. 2, 17.04.2012, pp. 1-6. BOGNETTI, «Il pareggio di bilancio nella carta

costituzionale», Rivista AIC, núm. 4, 15.11.2011, pp. 1-10. N. Lupo, op. cit.. BIFULCO. «Jefferson, Madison e il

momento costituzionale dell’Unione. A proposito della riforma costituzionale sull’equilibrio di bilancio», Rivista

AIC, núm. 2, 05.06.2012, pp. 1-9. LUCIANI, «Costituzione, bilancio, diritti e doveri dei cittadini», www.astrid-

online.it, núm. 3, 2013, pp. 1-47. LUCIANI, «L’equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del

controllo di costituzionalità..», cit.. TOSATO, «La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa

dell’Unione: l’interazione fra i livelli europeo e interno..», cit.. PIROZZOLI, «Il vincolo costituzionale del

pareggio di bilancio», Rivista AIC, núm. 4, 11.10.2011, pp. 1-7. 57 Legge costituzionale, n. 1, 20 aprile 2012, introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta

costituzionale, Gazzetta Ufficiale, n. 95, 23.04.2012.





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sobre la «introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale», con

la que se ha procedido a la modificación de cuatro artículos: los arts. 81, 97, 117 y 119. Poco

después, atendiendo a lo dispuesto en el art. 81.6 C.58, se adoptó también la correspondiente

Legge 24 dicembre 2012, n. 243, Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di

bilancio59. La «Ley de actuación», cuya aprobación ha requerido el voto favorable de la

mayoría absoluta de los componentes de las Cámaras, tiene un carácter «reforzado» y el valor

de norma interpuesta, configurándose como parámetro en los juicios de legitimidad

constitucional por vulneración del art. 81 C.60. Dicha ley se configura, por tanto, como una

fuente jerárquicamente prevalente desde el punto de vista sustancial y de contenido respecto a

la Ley de Presupuestos y con reserva de competencia en todos los ámbitos indicados en el art.

5 de la Ley constitucional n. 1/2012.

El «pretexto»61, que impulsó Italia a dar los primeros pasos hacia la reforma de su

Constitución, tiene un carácter europeo y una relevancia más bien política que jurídica. En

este sentido, Italia tuvo que ceder a las presiones de algunos líderes europeos y a las

«indicaciones» recibidas por partes de las instituciones financieras, en particular el BCE, con

el fin de mejorar su posición en el escenario europeo e internacional, reforzando la confianza

de los mercados y dándoles un mensaje de estabilidad.

El art. 81 C., el primero de los artículos reformados, introduce también en el

ordenamiento italiano la denominada «regla de oro», afirmando el principio general según el

cual todas las Administraciones Públicas tienen el deber de garantizar el «equilibrio entre los

ingresos y los gastos presupuestarios, teniendo en cuenta las fases adversas y las fases

58 El art. 81.6 C. dispone que: «Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad

assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle

pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di

ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale». 59 Legge 24 dicembre 2012, n. 243, Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi

dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione (GU n.12 del 15-1-2013). 60 DICKMANN, «Brevi considerazioni sulla natura rinforzata della legge 24 dicembre 2012 n. 243, di attuazione

del principio costituzionale del pareggio dei bilanci pubblici», Federalismi.it, n. 6, 2013, pp. 1-6. 61 LUCIANI, «L’equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del controllo di costituzionalità..»,

cit., pp. 11 y ss.





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favorables del ciclo económico»62 (art. 81.1 C.). Y aunque como regla general se prohíba el

endeudamiento, tales límites podrán ser derogados, como ocurre en el modelo alemán y en el

español, en virtud de la «excepción constitucionalmente condicionada» prevista en el art. 81.2

C.63, en presencia del «componente coyuntural», teniendo en cuenta los efectos del ciclo

económico, y previa autorización de las Cámaras, adoptada por mayoría absoluta de los

respectivos componentes, cuando se verifiquen eventos excepcionales64, como en el caso de

«graves recesiones económicas», «crisis financieras» y «graves calamidades naturales» (art.

5.1.d Ley constitucional n. 1/2012)65. En este sentido, la transposición en términos restrictivos

de los parámetros fijados por la UE manifiesta una cierta deferencia de Italia hacia Europa66.

También merece una evaluación positiva la previsión según la cual: «Toda ley que

comporte nuevos o mayores gastos tendrá que indicar los medios para sufragarlos» (art. 81.3

62 Al respecto, dispone en su primer apartado el art. 81.1 C.: «Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le

spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico». 63 MORRONE. «Pareggio di bilancio e Stato costituzionale», cit., p. 6. 64 Vid. art. 81.2 C. según el cual: «Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti

del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi

componenti, al verificarsi di eventi eccezionali». Y en su tercer apartado el art. 81 C. dispone que: «Ogni legge

che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte». 65 El art. 5.1.d) de la Ley constitucional n. 1/2012 establece que: «la definizione delle gravi recessioni

economiche, delle crisi finanziarie e delle gravi calamità naturali quali eventi eccezionali, ai sensi dell’articolo

81, secondo comma, della Costituzione, come sostituito dall'articolo 1 della presente legge costituzionale, al

verificarsi dei quali sono consentiti il ricorso all'indebitamento non limitato a tenere conto degli effetti del ciclo

economico e il superamento del limite massimo di cui alla lettera c) del presente comma sulla base di un piano

di rientro». 66 Al respecto, sobre la introducción de la prohibición de endeudamiento, vid. BILANCIA, op. cit., pp. 2 y 3. El

Autor, que es bastante critico sobre esta cuestión, se pregunta: «Dobbiamo ritenere che, a regime, la

Costituzione italiana vieti il ricorso a soglie anche minime di deficit pubblico se non ai limitati fini e con le

procedure di cui al nuovo secondo comma dell’art. 81?». En su opinión, «Il necessario ricorso alla

maggioranza assoluta affinché, al fine di considerare gli effetti del ciclo economico o al verificarsi di eventi

eccezionali, si possa procedere alla elaborazione di politiche di spesa pubblica anche se minimamente idonee a

determinare un deficit di bilancio, inoltre, sottrae la disponibilità di questo fondamentale strumento di politica

economica a qualunque maggioranza politica, a qualunque governo – salvi i benefici di un occasionale sistema

elettorale ad ampio effetto maggioritario – implicando il necessario coinvolgimento di parte delle opposizioni

anche solo per sfruttare gli effetti di una congiuntura economica particolarmente favorevole. A meno di non

ritenere di voler riservare l’utilizzo di questo strumento a soli governi tecnici, o comunque sostenuti da

maggioranze parlamentari bipartisan. Per tacere dei drammatici effetti che la riforma produrrà sull’autonomia

finanziaria di Regioni ed enti locali, sembra quindi consolidarsi nel testo della Costituzione la scelta (di politica

contingente) di eliminare dall’orizzonte del possibile la elaborazione di politiche espansionistiche anche in fasi

congiunturali positive».





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C.). Dicha disposición contribuye a asegurar una mayor transparencia y publicidad de los

procedimientos y la unificación de todas las normas en materia presupuestaria y financiera67.

Otro aspecto de gran interés concierne a la ley por la que se aprueban los presupuestos

y las cuentas presentados anualmente por el Gobierno, que ahora adquiere valor de ley en

sentido sustancial. El contenido de la Ley de Presupuestos, de las normas fundamentales y de

los criterios dirigidos a asegurar el equilibrio entre los ingresos y los gastos y la sostenibilidad

de la deuda de las Administraciones Públicas en su conjunto será especificado por una ley

aprobada por mayoría absoluta de los componentes de cada una de las Cámaras, en el respeto

a los principios definidos por ley constitucional y a lo dispuesto en la ley reforzada de

actuación68.

En virtud de su adquirido carácter material, la Ley de Presupuestos se podrá someter al

control de constitucionalidad, constituyendo en tal sentido el «equilibrio presupuestario» y «la

sostenibilidad financiera» los dos parámetros expresos a tener en cuenta en el juicio de

legitimidad constitucionalidad. A la Corte Costituzionale le corresponderá, por lo tanto,

evaluar la responsabilidad jurídica de las decisiones adoptadas por el legislador italiano en tal

ámbito, bajo el perfil de la congruencia-razonabilidad del endeudamiento en relación con el

ciclo económico, del carácter excepcional de los eventos que han llevado a tal decisión y en

relación con la existencia y los contenidos de la autorización de la Cámara, que constituye su

fundamento de legitimidad, verificando su regularidad formal69.

También la Constitución italiana, como la alemana y la española, adopta una

perspectiva pluridimensional, considerando los vínculos europeos de carácter económico-

financiero en dos ocasiones: la primera en el art. 117 C. con respecto a la potestad legislativa

del Estado y de las Regiones y la segunda en el art. 119 C., que se ocupa de la autonomía

financiera de los entes territoriales. El art. 117 C., tras afirmar que: «La potestad legislativa se

67 Con respecto al contenido de la Ley de Presupuestos, vid. art. 15 de la Ley n. 243/2012. 68 Según los apartados 4 y 5 del art. 81 C.: «Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il

rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se

non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi». 69 SCACCIA, «La giustiziabilità della regola del pareggio di bilancio», Rivista AIC, núm. 3, : 25.09.2012, pp. 1-20.

SALAZAR., op. cit., pp. 7 y ss. LUCIANI, «L’equilibrio di bilancio e i principi fondamentali: la prospettiva del

controllo di costituzionalità..», cit., pp. 18 y ss.





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ejerce por el Estado y las Regiones en el respeto a la Constitución y a los vínculos que derivan

del ordenamiento comunitario y de las obligaciones internacionales», ahora incluye,

rediseñando así el marco de las competencias, entre las materias sobre las que el Estado tiene

legislación exclusiva, la armonización de los presupuestos públicos, materia antes de carácter

concurrente entre el Estado y las Regiones. Y el segundo, el art. 119 C., tras afirmar el

principio de autonomía financiera con respecto a los ingresos y a los gastos de los entes

territoriales (Municipios, Provincias, Ciudades Metropolitanas y Regiones) lo condiciona bien

al respeto del equilibrio de los presupuestos correspondientes, bien a la observancia de los

vínculos económicos y financieros que derivan del ordenamiento de la Unión Europea.

5. Los efectos de la crisis económica en la protección de los derechos

fundamentales: entre spending review y garantía del nivel mínimo de las

prestaciones sociales

Una vez analizados el «singular caso» francés y las reformas constitucionales llevadas a

cabo por Alemania, España e Italia, a las que siguieron las reformas en los demás Estados

europeos, que son parte del Fiscal Compact, el contexto en el que se han desarrollado, su

contenido, alcance y los procedimientos, en este epígrafe, se pretende examinar las

consecuencias que dichas reformas han tenido en el nivel de protección de los derechos

fundamentales, en particular de los derechos sociales, que son quizá los más afectados por las

políticas de spending review adoptadas por los Estados para contrarrestar la crisis económica.

Al respecto, ante todo, hemos de observar que los efectos de las reformas

constitucionales para la introducción del equilibrio presupuestario se proyectan sobre dos

dimensiones en constante interacción: la dimensión europea, desde la que dicho proceso ha

sido impulsado, y la dimensión nacional70. En lo que concierne a la dimensión europea, la

recepción del principio del equilibrio presupuestario en las Constituciones nacionales

representa la manifestación expresa de los Estados de la voluntad de ceder su soberanía sobre

dicho ámbito, considerándola la única solución posible para salir de la crisis y avanzar en el

70 BALAGUER CALLEJÓN, «Crisis económica y crisis constitucional en Europa», cit.





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proyecto de construcción de un Estado Federal Europeo. Y para alcanzar tales fines, como

afirma Pérez Royo, «puesto que no es posible todavía una Constitución Europea», es

necesario «homogeneizar al menos las Constituciones de los distintos países»71.

Sin embargo, es preciso considerar, como hace notar BALAGUER CALLEJÓN, que dichas

reformas constitucionales han producido importantes efectos formales así como materiales.

Desde un punto de vista formal, la recepción del principio de estabilidad presupuestaria y el

correlativo establecimiento de límites al endeudamiento para las Administraciones Públicas

en su conjunto representaría la consecuencia de una decisión constituyente soberana de cada

uno de los Estados Miembros de la UE de someter sus decisiones de política económica y

financiera a los parámetros y a los mecanismos de control impuestos desde Europa72, con el

fin de reforzar la unión monetaria y fiscal, concebida como la premisa, el presupuesto

condicionante para avanzar en la construcción de una unión política73. Y desde un punto de

vista material, todo esto se traduce en la «formalización» del poder de la UE, un poder externo

a los Estados miembros, que acaba desarrollando una función constituyente74 en el orden

estatal, imponiendo su criterio para garantizar su supervivencia75.

71 PEREZ ROYO, op. cit. 72 HOLMES, SUNSTEIN. The cost of rights. Why Liberty Depends on Taxes, W.W. Norton, 2000. 73 BIFULCO, «Jefferson, Madison e il momento costituzionale dell’Unione. A proposito della riforma

costituzionale sull’equilibrio di bilancio», cit., p. 9. El Prof. BIFULCO evalúa la reforma en términos positivos,

considerando necesario ante todo esperar el éxito de su aplicación efectiva por la complejidad de la materia y sus

implicaciones sociales, económicas y jurídicas. La imbricación entre la dimensión inter-generacional y la intra-

generacional, la relación entre derecho constitucional europeo y derechos constitucionales internos, las

dificultades que derivan del cumplimiento del paso definitivo e indispensable hacia una Unión Europea de

naturaleza federal constituyen los puntos de lectura clave de la reforma. Más allá de las lecturas sobre el fondo

de la decisión constitucional, la reforma representa un desafío para quien se ocupa del derecho constitucional y

de las nuevas fronteras del constitucionalismo. 74 Al respecto, es muy crítico el Prof. DE CABO MARTÍN, según el cual: «La última Reforma de la Constitución

española significa exactamente eso: la destrucción del Estado Social también en la Constitución y como la

Constitución tenía ese elemento como definitorio, central, articulador, no hay Reforma sino ruptura,

quebrantamiento, destrucción de la Constitución del Estado Social. Se trata de un ilegítimo aunque real proceso

desconstituyente-constituyente a través del poder formal de Reforma como vehículo de un Poder Constituyente

material ajeno al Soberano constitucional y procedente del exterior, de fuera de su ámbito de vigencia territorial,

en una desvirtuación de la estructura y conceptos constitucionales básicos. Es esa Reforma de la Constitución la

que ha posibilitado en el nivel subconstitucional, las medidas destructoras de la base real del Estado Social que, a

su vez, se ha hecho violentando de nuevo el orden jurídico y democrático, comprobándose las tesis de que la

crisis del Estado Social conlleva la del Estado Democrático y la del Estado de Derecho y de que los reales





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Por otra parte, es necesario considerar que, mediante su constitucionalización, el

principio de estabilidad presupuestaria y de contención del gasto público se convierte a todos

los efectos en criterio y parámetro que deberá ser tenido en debida consideración tanto por el

legislador en sede de adopción de decisiones que afectan a la política económica y social así

como por los jueces en sede aplicativa. A ambos les corresponde realizar aunque en

momentos distintos una ponderación adecuada, racional y respetuosa con el principio de

proporcionalidad de los distintos intereses en juego, «una interpretación constitucional de la

crisis económica»76, que permita alcanzar el equilibrio entre la necesidad de garantizar el

contenido esencial de los derechos sociales, en cuanto «derechos financieramente

condicionados»77, asegurando el nivel mínimo de prestaciones, y la necesidad de contener el

gasto público. Por eso, a pesar de la difícil situación en la que versan las finanzas públicas, la

«cláusula del equilibrio presupuestario» no se puede considerar como el «presupuesto

habilitante», que legitima a los Estados a adoptar decisiones que acaban afectando a la

normatividad de los derechos fundamentales, principios y valores del Estado Social,

perjudicando su contenido esencial y llegando a su deconstitucionalización.

En este contexto, en el que se puede hablar de una «crisis de los derechos»78 y de sus

mecanismos de tutela, están volviendo a asumir gran importancia en el dialogo judicial

europeo los Tribunales constitucionales nacionales, los cuales están intentando recuperar el

papel de «garantes de los derechos fundamentales». Las recientes sentencias pronunciadas por

el Tribunal constitucional portugués sobre las duras políticas de austerity adoptadas por el

Estado en el marco del Plan de PAEF (Asistencia Económica y Financiera) para «rescatar» a

Portugal, firmado entre el Gobierno portugués y la «troika» (FMI, BCE y CE), representan un

enemigos de la Constitución no están “extra” o “anti” sino intrasistema». Sobre el punto, vid. DE CABO MARTÍN,

«Propuesta para un constitucionalismo crítico», cit., p. 390. 75 BALAGUER CALLEJÓN, «Crisis económica y crisis constitucional en Europa», cit., núm. 98, Mayo/Agosto

2013, pp. 99-100. 76 BALAGUER CALLEJÓN, «Una interpretación constitucional de la crisis económica», REDCE, núm. 19, 2013, pp.

449-454. 77 MERUSI, Servizi pubblici instabili, Bolonia, 1990, p. 28. 78 TEGA, I diritti in crisi. Tra Corti nazionali e Corte europea di Strasburgo, Milán, 2012.





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ejemplo en este sentido, sentando un precedente importante para el dialogo judicial europeo

en tiempos de crisis.

El «caso portugués» se abre con un reenvío prejudicial, interpuesto por el Tribunal do

trabalho de Porto, al Tribunal de Justicia de la UE, el 6 de enero de 2012, acerca de la

conformidad de las reducciones salariales impuestas a determinados trabajadores del sector

público al derecho a condiciones de trabajo justas y equitativas, reconocido en el art. 31 de la

Carta de los Derechos Fundamentales de la UE. Sin embargo, el Tribunal de Justicia, en el

Auto de 7 de marzo de 2013, apuesta por los intereses económicos de la UE en perjuicio de

los derechos de los ciudadanos, declarándose manifiestamente incompetente por la ausencia,

en su opinión, de un interés euro-relevante y considerando el asunto a tratar de competencia

nacional79. En este supuesto el Tribunal de Justicia prefiere probablemente adoptar una

posición de judicial restraint, consciente de que si hubiera considerado el asunto de su

competencia, hubiera arriesgado, por una parte, que Portugal reconsiderara su política

económica de austeridad, amenazando de tal forma el cumplimiento de los parámetros

impuestos por la UE, y por otra parte que se produjera un efecto contagio entre los demás

Estados de la UE.

A la negativa del Tribunal de Justicia de la UE se contrapuso la actitud más proclive a

intervenir a favor de los derechos de los ciudadanos mostrada por el Tribunal constitucional

portugués80, que llegó a declarar la inconstitucionalidad, en el Acórdão n. 353/2012, de 5 de

79 Auto del Tribunal de Justicia (Sala Sexta) de 7 de marzo de 2013, Sindicato dos Bancários do Norte y otros,

asunto C-128/12. En dicho Auto el Tribunal de Justicia se declara «manifiestamente incompetente para conocer

de la petición de decisión prejudicial planteada por el tribunal do trabalho do Porto mediante resolución de 6 de

enero de 2012». 80 Sobre las sentencias del Tribunal constitucional portugués, vid.: AFONSO PEREIRA, «Igualdade e

proporcionalidade: un comentário às decisões do Tribunal Constitucional de Portugal sobre cortes salariais no

sector público», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 98, 2013, pp. 317-370. GUILLEM CARRAU,

«El Constitucional Portugués ante a las medidas de ajuste: la Sentencia de 5 de abril de 2013», Revista

“Cuadernos Manuel Giménez Abad”, núm. 5, 2013, pp. 69-77. SALVINO, «I controlimiti ai tempi della crisi

finanziaria: note a margine della sentenza portoghese relativa alle misure di austerità imposte dall’UE»,

www.diritticomparati.it, 12.09.2013. SALAZAR, op. cit.. ABBIATE, «Le Corti costituzionali dinnanzi alla crisi

finanziaria: una soluzione di compromesso del Tribunale costituzionale portoghese», Quaderni Costituzionali,

núm. 1, 2013, pp. 146-148. BUTTURINI, «Portogallo: le norme nazionali imposte dall’austerità europea di fronte

al giudizio di costituzionalità», www.forumcostituzionale.it, 30.05.2013, pp. 1-14.





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julio de 2012, de la suspensión de las pagas extras de verano y de navidad81, y después en el

Acòrdão n. 187/2013, de 5 de abril de 2013, de la suspensión de las pagas extras de verano y

equivalentes, introducidas por la Lei do Orçamento do Estado n. 66-B/2012 (Ley de

Presupuestos)82. El Tribunal constitucional portugués llega a esta solución a través de una

interesante ponderación de los intereses en juego, poniendo «en la balanza el diktat de la

Troika y los principios supremos del propio ordenamiento constitucional: los contra-limites al

tiempo de la crisis»83. Aunque el Tribunal constitucional portugués empiece su razonamiento,

afirmando la necesidad de proteger los intereses económicos-financieros de la UE y de cumplir

con los compromisos adoptados por Portugal para sanear su economía; a continuación, hace

hincapié en la necesidad de comprobar que las medidas internas de actuación (en el caso

concreto se trataba de una reducción de los salarios de los dependientes públicos), adoptadas

para cumplir con tales compromisos y contribuir a la reducción del déficit público,

considerado un interés constitucionalmente protegido, sean respetuosas con el principio de

proporcionalidad en cuanto elemento constitutivo del principio de igualdad. Los factores

macroeconómicos, que han llevado a la recesión de la economía y al aumento del desempleo,

según el TC portugués, no justifican los sacrificios impuestos a los trabajadores por el

legislador, los cuales exceden de los límites de la prohibición de exceso en términos de

igualdad proporcional.

Esta sentencia, que constituirá sin duda un precedente para los demás Tribunales

constitucionales europeos, ha sido interpretada por parte de la doctrina como una «denuncia

de la incisión del núcleo duro de los Estados», de «sus contra-límites»84. Sin embargo, creo

que sea más correcto interpretar la solución ofrecida, como el intento del TC portugués, en su

calidad de órgano de justicia constitucional, de reapropiarse de su papel tradicional de garante

81 TC portugués, Acórdão n. 353/2012 sobre Suspensão do pagamento de subsídios de férias e de Natal (Lei do

Orçamento de Estado para 2012). 82 TC portugués, Acórdão n. 187/2013 sobre Orçamento do Estado para 2013. Lei n. 66-B/2012. Se declararon

inconstitucionales las siguientes normas: art. 29 y 31 (suspensão do pagamento de subsídio de férias ou

equivalente aos funcionários públicos); art. 77 (suspensão do pagamento de subsídio de férias ou equivalente a

aposentados e reformados), art. 117 (contribuição sobre prestações de doença (6%), contribuição sobre

prestações de desemprego (5%)). 83 Vid. SALVINO, op. cit.. 84 Sobre el punto: SALVINO, op. cit.; SALAZAR, op. cit., p. 26.





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de los derechos fundamentales, correspondiéndole la última palabra sobre aquellas medidas

que pueden afectar dentro de su proprio ordenamiento al núcleo esencial de los derechos

fundamentales, reduciéndolo desproporcionadamente hasta anularlo y vulnerando a la vez la

legalidad constitucional.

No se trata de un «choque frontal» contra la UE85. Portugal no se encuentra en las

condiciones político-económicas de abrir una batalla contra la Unión, su posición es

demasiado débil en este sentido. Más bien se puede interpretar como una indicación dirigida

hacia el legislador nacional para encontrar soluciones alternativas a la crisis, que está llevando

a una deconstrucción del Estado Social, reduciendo su intervención al mínimo, con el objeto

de que se consiga reactivar la economía del País sin afectar a la vez a los derechos inviolables

y a los principios supremos del ordenamiento, salvaguardando su núcleo mínimo esencial.

Sólo de tal forma, se podrá resolver el conflicto entre el carácter limitado de los recursos

económicos y la necesidad de su redistribución equitativa, garantizando un ejercicio universal

y efectivo de los derechos sociales.

En definitiva, la constitucionalización de la crisis económica, mediante la recepción en

las Constituciones de los Estados europeos de la cláusula del equilibrio presupuestario

representa sólo la primera respuesta a la emergencia económica, que está amenazando las

estructuras fundamentales del Estado Social, en el marco de una estrategia para su defensa.

Mediante su reconocimiento a nivel constitucional, el principio de estabilidad presupuestaria

ha asumido un valor estructural y condicionante de la actuación financiera y presupuestaria de

las Administraciones Públicas, convirtiéndolo en una «fórmula de garantía de la propia

sostenibilidad del Estado frente a posibles amenazas provenientes de la sociedad», de los

«poderes privados» y en general del Mercado, cuya dimensiones globales son susceptibles de

poner en peligro su supervivencia86. Sin embargo, a pesar de la oportunidad de la recepción

de este principio en las Constituciones de los Estados de la UE, es evidente que las reformas

constitucionales son por sí solas insuficientes, requiriéndose la adopción de medidas ulteriores

85 SALAZAR, op. cit., p. 26. 86 ESTEVE PARDO, op. cit..





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que permitan dar concreción y efectividad a este principio y que sean el producto del «diálogo

económico europeo» entre las instituciones de la UE, las instituciones de sus Estados

nacionales y, por supuesto, las organizaciones en materia económico-financiera, que parece

que en estos últimos años han ido determinando el destino de la economía mundial. Todo esto

representa la base de una nueva concepción del «constitucionalismo de los Estados integrados

de Europa»87, en el que mediante la corresponsabilidad presupuestaria, los Estados deberán

conyugar sus políticas económicas-financieras con aquellas de los demás Estados de la UE,

intentando a la vez encontrar un equilibrio entre el modelo de Estado Social al que se

encomienda la garantía del nivel esencial de las prestaciones sociales con las exigencias

impuestas por los mecanismos de multilevel governance y la gestión del nuevo sistema

económico-financiero.

87 La expresión constitucionalismo de los «Estados integrados» de Europa ha sido utilizada por el Prof. RUBIO

LLORENTE, en el siguiente estudio: «El constitucionalismo de los Estados integrados de Europa», Revista

Española de Derecho Constitucional, núm. 48, 1996, pp. 9-33. Al respecto, vid. también del mismo Autor: «La

reforma del art. 135 CE», Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 93, septiembre-diciembre, 2011,

pp. 203-210. Sobre el punto, vid. p. 207.




Faggiani Valentina, La constitucionalizaciòn del "equilibrio presupuestario": entre spending review...

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