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Universidad de los Andes Facultad de Derecho Autor: Felipe Navarro Lux

¿Cuáles fueron las razones que llevaron al fracaso del federalismo instaurado en la

Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia de 1863?

1. Introducción

La Constitución Política de 1991, establece en su artículo primero que Colombia está

organizada en forma de República unitaria1 con cierto grado de descentralización2, que en

la práctica se traduce en descentralización administrativa. Lo cierto es que nuestro país ha

sido uno centralizado3 desde que fue consagrado así por la Constitución de 1886, confirmado por la Constitución del 91, hasta nuestros días. Esto nos demuestra que nuestros

constituyentes han elegido reiteradamente adoptar una forma de Estado particular, por

considerar que se ajusta mejor a las necesidades de la nación. Es conveniente tener en

cuenta que una forma de Estado es la manera en que se organizan y disponen los elementos

que constituyen al mismo. Es decir, la forma como se organizan el territorio, la población,

el poder público y la soberanía en el interior de un Estado.4

Ahora bien, uno no puede dejar de preguntarse porque en Colombia se adoptó un sistema

unitario, si se tiene en cuenta que también hay formas de Estado compuestos, entre los

cuales se resalta el Federalismo. El Estado compuesto se contrapone a la forma de Estado

unitario o simple, ya que en aquellos “la soberanía no se ejerce de manera uniforme y                                                                          1 El Estado unitario “ es aquel que posee un solo centro de impulsión política y administrativa, es decir, aquel en el cual la soberanía se ejerce directamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio.” NARANJO MEZA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones P olítica. Temis. Novena Edición. Bogotá: 2003. P . 290. 2 La descentralización parte de un proceso en donde se trasladan asuntos de diversas índoles desde la capital del Estado, es decir el Centro, a diferentes entidades territoriales, para lograr mayor eficiencia en asuntos públicos. En otras palabras, se trasladan competencias administrativas a autoridades locales, las cuales desde ese momento cuentan con un campo de acción propio para tomar decisiones. La descentralización es un fenómeno existente en nuestro país desde la Constitución de 1886. En Corte Constitucional. Sentencia C-373. MP: Fabio Moron Diaz. 3 El centralismo es un fenómeno “ jurídico-político que consiste en que todas las tareas y funciones públicas se radican en la persona jurídica Estado. Es decir, que el Estado monopoliza todas las tareas y funciones públicas.” En RODRIGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombia. Decimocuarta edición. Temis. Bogotá: 2005. P. 51. 4 NARANJO MEZA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Política. Temis. Novena Edición. Bogotá: 2003. P . 286.

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constante sobre todo el territorio nacional, sino que su ejercicio está fraccionado en entes

diversos, colocados en situación jurídica y política similar dentro del estado, y que gozan de una autonomía casi absoluta para el manejo de sus propios asuntos y apara el ejercicio de

ciertas funciones.”5

Lo cierto es que diferentes países a lo largo de la historia han decidió adoptar una forma de

Estado u otra. No se puede olvidar que las revoluciones liberales vividas a finales del Siglo

XVIII en Norteamérica y Francia dieron como resultado la consolidación jurídica del

centralismo en Francia, y el federalismo, en los Estados Unidos.6 Si consideramos que

luego del fortalecimiento del federalismo en este último país con la Constitución de

Filadelf ia de 1787, esta forma de Estado se acentuó en muchos otros países a lo largo y

ancho del globo terráqueo, como Alemania, Suiza la antigua Unión Soviética, la India y posteriormente se expandió a muchos países latinoamericanos como M éxico Venezuela y

Argentina,7 no puede uno dejar de preguntarse porque no se utiliza esta forma de Estado en

nuestro país, en particular si se tiene en cuenta lo exitoso que ha resultado para algunos

países.

Al analizar nuestra historia nacional, más exactamente la referente al periodo histórico de la segunda mitad del Siglo XIX, es evidente que durante varios años se intentó implementar el

federalismo en Colombia, y que posteriormente, entre los años de 1863 y 1886 fue aplicado

a cabalidad, con pobres resultados. Teniendo esto en cuenta, es interesante estudiar cuales

fueron las motivaciones y primeros acercamientos que llevaron a su implementación y en

últimas cuáles fueron las razones que llevaron a su fracaso y a la posterior aplicación del

sistema central en la Constitución de 1886.

En el transcurso de éste artículo, se intentará realizar un análisis del concepto del

federalismo, sus principios rectores y la manera como funciona. Posteriormente se estudiará

                                                                         5 Cfr. Op. Cit. P. 293.   

6 VIDAL P ERDOMO, Jaime. El Federalismo. Ediciones Rosaristas, Bogotá: 1998. P . 25 7 Ibid. P . 27

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como en Colombia surgieron las ideas federalistas y cuáles fueron los primeros

acercamientos que se hicieron para implementarlo, a través de las Constituciones de 1853 y 1858. Por último, se ilustrará como fue que nació formalmente el federalismo en los

Estados Unidos de Colombia a través de la Constitución de Rionegro de 1863, y cuáles

fueron las razones que llevaron a su inminente fracaso.

2. El Federalismo

2.1 Definición del concepto

Antes de entrar a estudiar la definición que la doctrina le ha dado al federalismo, es

pertinente recordar de donde viene la palabra ‘federación’, para así obtener algunas luces

sobre el origen y el propósito de una organización estatal de este tipo. Sabemos que la palabra ‘federación’ viene del latín fœdus, cuyo signif icado es tratado, pacto, alianza o

contrato. Teniendo lo anterior en cuenta sabemos que, en un sentido amplio, las

federaciones son tratos por los que familias, municipios y , en últimas Estados, se obligan

los unos con los otros, de manera reciproca e igualitaria, con el f in de alcanzar uno o

muchos objetivos comunes, cuales quiera que estos sean.8

Así las cosas, se encuentra que cuando el término es utilizado se hace en referencia a una

asociación de estados que se unen para conseguir uno o varios fines comunes, pero que le

da la libertad a sus miembros de continuar operando con un alto nivel de independencia.9

A pesar de existir este concepto general, parecería no existir consenso sobre el tipo

particular de asociación que se forma puesto que, históricamente, se le ha dado la

denominación ‘Estado Federal’ a uniones y pactos entre estados tan variados como los

presentes en los Estados Unidos de América, el Imperio Astro-Húngaro, el Imperio Alemán y la Unión de Sur África. Todas las anteriores asociaciones que se diferencian las unas de

las otras en la manera como se conformaron y en últimas, su funcionamiento interno.10

                                                                         8 Cfr. P ROUDHON, Pierre-Joseph. El P rincipio Federativo. Aguilar Madrid 1971. P . 60-70 9 Cfr. WHEARE, K.C. Federal Government. Oxford P aperbacks. Londres: 1963 P. 1-14 10 Cfr. Ibid.

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Aun así, del estudio de juicioso de la actividad de las federaciones, tanto de las pasadas

como las existentes, y de los fines que busca alcanzar una forma de estado como el federalismo, la doctrina ha planteado algunas definiciones que capturan la esencia de este

tipo de estado. Ante todo, y de manera muy general, el federalismo debe ser entendido

como una forma del Estado. Ahora bien, la forma del Estado es “la manera como están organizados y dispuestos los elementos que lo constituyen, esto es la población, el territorio

y el poder público, y como se ejerce la soberanía en el interior del Estado.”11 Para empezar

con una definición bastante general, tenemos que el federalismo puede entenderse como un

sistema político en donde existen entidades de gobierno territoriales, que usualmente

adoptan el nombre de ‘estados’ o ‘provincias’ y , además, un gobierno nacional que tiene la

facultad de decidir sobre ciertas actividades gubernamentales que afectan a todos los entes

miembros.12 En la misma línea de ideas, encontramos que lo que se da en este tipo de organizaciones es la división del poder político entre un gobierno macro y central, que tiene

cierto grado de autoridad sobre todo el territorio de la nación, y el conjunto de gobiernos

que lo conforman. Así, una federación es un único Estado en donde las funciones y los

poderes se reparten entre el gobierno central y los locales. 13

Otra definición del concepto presenta al federalismo como una forma de gobierno que se basa en la autonomía de estados federados y la participación de los mismos en las

instituciones federales existentes. Lo anterior presupone una cooperación

intergubernamental de los estados miembros, materializada a través de programas y

financiamientos conjuntos, que permite alcanzar fines comunes. De lo anterior, se hace

evidente que un Estado Federal se fundamenta en dos principios, a saber: el de la

autonomía, el cual se refiere a la capacidad de los estados federales de organizarse

internamente, y el de la cooperación, el cual establece el trabajo conjunto de las federaciones en pro del Estado Federal establecido. 14

                                                                         11 NARANJO MEZA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones P olítica. Temis. Novena Edición. Bogotá: 2003. 286. 12 Cfr. WILSON, James. El Gobierno de los Estados Unidos. Editorial Limusa. Grupo Noriega Editores, México: 1992 13 Cfr. DIAMOND, Martin. A Nation of States: Essays on the American Federal System. Rand McNally & Company. Chicago: 1963 14 Cfr. VIDAL P ERDOMO, Jaime. El Federalismo. Ediciones Rosaristas, Bogotá: 1998 P . 43-54

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Teniendo lo presentado en cuenta, resulta lógico apreciar al pacto federal en el que distintos Estados se unen como un contrato conmutativo y sinalagmático15, que captura el espíritu de

la democracia, ya que al asociarse las partes de manera libre, estas reciben del Estado

Federado prestaciones equivalentes a las que sacrifican, logrando al mismo tiempo mantener su soberanía, en los aspectos que no son objeto del contrato como tal.16 Un

ejemplo de cómo se mantiene la soberanía de los estados federados es la manera como ellos

conservan la potestad de tener sus propias Constituciones internas y regular asuntos, como

el comercio, dentro de sus territorios. Es importante precisar que este contrato usualmente

se manifiesta a través de una Constitución, la cual establece las funciones y competencias

de cada una de las partes en la federación.

Ahora, si bien es cierto que a través de una Constitución puede nacer un Estado Federal, y

de hecho en la mayoría de los casos sucede así, no lo es que por el simple hecho de existir

una Constitución Federal el gobierno lo vaya a ser también, un ejemplo esto es Brasil, en

donde a pesar de tener una Constitución federal en la realidad no se puede hablar de una

federación, puesto que la forma como está organizado su gobierno no se ajusta a este

modelo. Pareciera ser que en Brasil existe un federalismo de papel. Tampoco es cierto que un gobierno no pueda ser federal sin contar con una Constitución que tenga el mismo

carácter, ejemplo de esta hipótesis es Canadá, en donde existe una Constitución cuasi-

federal pero un gobierno organizado enteramente como una federación.

A pesar de lo anterior, parte de la doctrina considera que para hablar de un verdadero

federalismo el estado necesita de la existencia de un espíritu federal tanto en su

Constitución como en la forma en la que se lleva su gobierno. 17 En últimas, para que un

Estado sea federal se requiere que, a través de las reglas perpetuadas en su Constitución, la organización del gobierno contemple una división de poderes, entre el gobierno general y                                                                          15 P ara efectos de claridad conceptual es importante tener en cuenta que un contrato conmutativo es aquel compuesto por un “ acuerdo de voluntades en que cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente de lo que se da o hace por ella.” P or su parte, un contrato sinalagmático es aquel en el que las dos partes se obligan por igual. GARCIA SIERRA, Jaime. Diccionario Jurídico – Ajustado a la Legislación Colombiana. Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Tercera Edición. Bogotá: 2001. 16 Cfr. Op Cit. P ROUDHON, P. 60-70 17 Cfr. Op Cit. WHEARE. P . 15-34

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los regionales (de los estados o provincias), que les permita ser independientes pero a la vez

coordinados entre sí.18 Ahora, si bien la Constitución debe contener los presupuestos de la federación ésta no necesariamente debe consagrar explícitamente el federalismo. Lo

anterior es el caso de los Estados Unidos de América, en donde el gobierno es enteramente

federal, mientras que su Constitución no consagra expresamente el federalismo pero establece las bases para el mismo.19 En contraposición, en el caso de los Estados Unidos de

Colombia, tenemos que la Constitución de 1863 sí consagró el federalismo. Posteriormente

se analizará como se trasplantó éste espíritu en nuestro país y , si es que se dio, en la

práctica del gobierno.

2.2 Elementos, Principios y Requisitos del Federalismo

2.2.1 Elementos y Principios

Como vimos en el acápite anterior, dentro de los Estados Federales coexisten dos

ordenamientos jurídicos, el del Estado Federal como tal, y el de los Estados federados. Este

es uno de los elementos principales de las federaciones. La norma es que las facultades

administrativas, judiciales y legislativas se encuentran en cabeza de ambos tipos de Estado,

claro está que respondiendo a ciertas limitaciones reguladas por el pacto federativo. Aun así, vale hacer la salvedad que algunas competencias pueden radicar únicamente en la

federación, otras pueden pertenecer únicamente a los diferentes estados que la conforman,

mientras que algunas otras pueden ser compartidas entre los dos. 20 Esta división del poder

es un elemento común a todos los Estados Federales.21 Ejemplificando esto encontramos

que usualmente es competencia del gobierno federal regular materias como la defensa

nacional, las relaciones internacionales, el comercio exterior y la moneda. Por su parte, lo

normal es que dentro de las competencias de los estados federados se encuentre la regulación de asuntos como la agricultura, el comercio y la educación, por ser elementos

                                                                         18 Ibid. 19 Cfr. Op. Cit. WILSON 20 Cfr. Op Cit.VIDAL PERDOMO. P . 43-54 21 Cfr Op. Cit. DIAMOND

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que le interesan a los sujetos vinculados a sus espacios territoriales.22 Ahora, se debe tener

en mente que para que lo anterior pueda darse efectivamente es necesario que haya autonomía y cooperación multilateral, a la vez, entre los estados federados.23

Esta división de poderes pone en evidencia que ambos tipos de gobierno tienen efectos directos sobre las personas, convirtiendo al ciudadano en sujeto de dos gobiernos distintos,

el local en el cual habita, y el federal del cual es parte. Lo anterior nos lleva a preguntarnos

como es esta relación de cooperación existente entre los gobiernos. Para algunos autores la

esencia del federalismo radica en el principio de la división de poderes mencionado. Así,

no constituye un gobierno federal uno donde la repartición del poder se haga de acuerdo a

un sistema de asignación y remanentes, asignando poderes sólo a los gobiernos regionales y

dejando el residuo al federal, o vice versa. Lo importante bajo este principio no radica en la problemática de a quien se le asignan los poderes, sino más bien que a los gobiernos se les

asignen las facultades de manera que no se de ningún tipo de subordinación, ya sea en la

relación entre los estados federados o en la relación entre los estados federados y el Estado

Federal. Es por esto que no es conveniente el sistema de asignación y remanentes

previamente mencionado.24 El punto del principio radica en la manera como se distribuyen

los poderes, más que a los sujetos a los que se les asignen. Es por esto que se dice que el principio federal, en su totalidad, consiste en la repartición de poderes realizada de tal

manera que los gobiernos locales y el general sean, dentro de sus propias esferas,

coordinados e independientes.25

Ahora bien, este principio no es el único presente en los sistemas federales. Además,

existen otros principios que son distintos al mencionado, pero que de una u otra forma

ayudan a perpetuar el fin del mismo. En las federaciones existen los principios de participación y autonomía. Por participación se debe entender la intervención de los

distintos miembros de la federación en asuntos internos de la misma, como por ejemplo

                                                                         22 Cfr. COLOMER, JOSEP M. Las Instituciones del Federalismo. FLACSO, México: 1999. 1-8 23 Ibid. 24 Cfr. Op Cit. WHEARE. P . 1-14 25 Ibid.

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todo aquello que constituye, modifique o altere el pacto federal. Es por esto que, en

principio, los estados miembros pueden participar activamente, y en igualdad de condiciones, en reformas constitucionales. Por su parte, la autonomía evita que exista

control por parte de las autoridades federales sobre las federadas. Esto se debe evitar puesto

que, bajo el marco constitucional del federalismo, los estados federados tienen un alto grado de soberanía y por esto son independientes y no se encuentran en la obligación de

rendir cuentas.26 Ahora bien, esta la libertad de los Estados miembros de la federación no es

absoluta. Por ejemplo, la autoridad de un Estado no puede ser tan libre que llegue a

subordinar a otros Estados miembros de la federación. Es por lo anterior que se dice que

son necesarios los principios de la armonía y el equilibrio para contrarrestar los dos

principios mencionados anteriormente.

2.2.2. Requisitos

Ahora bien, se debe tener en cuenta que existen una serie de requisitos que deben ser

cumplidos para que tanto el principio federal, como los demás principios, puedan ser

aplicados a cabalidad. Primero que todo, los estados miembros deben tener verdadero

interés en formar parte de un Estado Federal. Además, no debe existir voluntad por

controlar el gobierno central, ya que esto no se ajusta a la estructura federal. Se dice que este fue el motivo por el cual la Gran Colombia fracasó, llevando a su eventual

desintegración. 27 En últimas debe existir deseo de unirse más no de ser unitarios.28

Entre otros requisitos que debe cumplir una federación para poder ser considerada como tal,

tenemos que debe haber a) un orden constitucional supremo, b) una efectiva separación y

                                                                         26 Cfr. Op Cit.VIDAL PERDOMO. P . 55-58 27 Cfr. Op Cit. WHEARE. P . 35-52 28 Según Vladimiro Naranjo, el Estado unitario es “ aquel que posee un solo centro de impulsión política y administrativa, es decir, aquel en el cual la soberanía se ejerce directamente sobre todo el conglomerado social asentado sobre un mismo territorio. De esta suerte, la totalidad de los atributos y funciones del poder político emanan de un titular único, que es la persona jurídica llamada Estado. Todos los individuos colocados bajo la soberanía de este obedecen a una misma y sola autoridad, viven bajo un mismo régimen constitucional y son regidos por las mismas leyes.” (NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Editorial Temis. Novena Edición. Bogotá: 2003). Como vemos, esto va en clara contravía de los presupuestos del federalismo, en donde los estados federados en ningún momento desean someterse a una autoridad única. Por el contrario, en el Estado federal se busca la cooperación y repartición del poder entre diversos entes, convirtiendo al ciudadano en sujeto de diferentes estados, el federado y el Federal. Así, el individuo es sujeto de diferentes Constituciones y, por tanto, leyes.

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coexistencia de los distintos espacios jurídicos competenciales – el federal y el de las

entidades federativas -, c) el completo sometimiento de ambos tipos de estado a la Constitución, d) la existencia de la democrática tanto en el nivel local como en el federal, y

por último, e) participación activa de los entes federales en el desarrollo del pacto federal a

través de representación en los órganos legislativos federales que componen el Poder Constituyente.29

2.3 El porqué del federalismo

Una vez se tiene claro como está compuesto el federalismo, es necesario analizar cuáles son

los motivos que llevan a las comunidades a unirse bajo un Estado Federal. En principio, se

debe entender que el sistema federal se opone a la jerarquía y centralización administrativa,

propia tanto de las democracias imperiales y las monarquías constitucionales como de las repúblicas unitarias. Ahora, existen motivos que llevan a los Estados a rechazar este tipo de

organización e instituirse en cambio como un estado federal.30 Así, parece ser que el

gobierno federal es apropiado para un conjunto de estados que tienen el deseo de unirse

bajo un mismo gobierno para ciertos propósitos, pero mantenerse como estados

independientes para otros.31

El deseo de unirse en un Estado tiene un fundamento. La historia demuestra que a lo largo

del tiempo los pueblos se han visto en la necesidad de unirse para poder alcanzar propósitos

comunes. Ahora bien, estos propósitos pueden ser de variada índole y pueden incluir

motivaciones tan diversas como la de querer alcanzar la seguridad militar, en un intento de

protegerse de poderes extranjeros, con la aceptación implícita que solo mediante la unión se

podrá mantener la independencia vulnerada por amenazas externas, o por ansiar las

ventajas y progreso económico que una unión con otros estados puede traer. De la misma

                                                                         29 SERRANO MIGALLON, Fernando. Nuevas Rutas para el Federalismo, Diversidad y Unidad en el Estado Latinoamericano, en “Federalismo y Regionalismo”. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de México. México: 2002. P . 532 30 Cfr. Op Cit. P ROUDHON, P. 60-70 31 Cfr. Op Cit. WHEARE. P . 35-52

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manera, el deseo de unirse también puede ser el simple resultado de cercanías geográficas o

similitudes en las organizaciones políticas ya existentes.32

Aun así, se debe recordar que como se mencionó en los requisitos necesarios del

federalismo, el deseo de unidad no implica la intención de ser un estado unitario, ya que los estados en las federaciones mantienen su soberanía e independencia. Esto encuentra su base

en muchos motivos, algunos de ellos pueden ser su historia, que los identifica y a la vez los

separa, o incluso intereses económicos distintos, aun cuando la unión sea producto del

objetivo común de conseguir progreso económico. Paradójicamente, la voluntad de

permanecer independientes también puede ser producto de la geografía. Por ejemplo, en

Estados Unidos o Canadá las extensiones de tierra son tan vastas que las comunidades se

vieron aisladas, alimentando su autonomía y el sentimiento de independencia. Otro ejemplo de esto es Suiza, que a pesar de ser un país pequeño, se formó a través de comunidades que

se vieron separadas por la geografía montañosa del territorio.33

En últimas, el federalismo puede ser una forma de Estado ideal puesto que permite la unión

o asociación de grupos humanos que son distintos, ya sea por motivos de religión, lengua,

cultura, raza o tradiciones, entre otros. Una organización federal, en contraposición a una centralizada, no compromete la autonomía deseada por los pueblos que desean unirse.34

Ahora bien, es relevante tener en cuenta las maneras como una federación puede llegar a

formarse, las cuales son esencialmente dos. Por una parte, la federación puede ser el

resultado de un proceso de asociación de diversos estados independientes que toman la

decisión libre de crear un Estado Federal. Este tipo de formación es conveniente para

comunidades que tienen orígenes comunes, historias similares, o poblaciones relativamente homogéneas, como las de las colonias que inicialmente conformaron a los Estados Unidos

de América o los cantones de Suiza. Por otra parte, la federación puede ser resultado

también de la descentralización de un Estado antiguamente unitario. Lo que sucede en estos                                                                          32 Cfr. Op Cit. WHEARE. P . 35-52 33 Ibid. 34 Cfr. Op Cit VIDAL PERDOMO. P . 35-42

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casos, ejemplificados en las historias de M éxico, Brasil, Venezuela y los Estados Unidos de

Colombia, la descentralización se lleva a un punto tan radical que las divisiones territoriales van adquiriendo tal autonomía que se crea una relación federal.35

3. El Federalismo en Colombia

3.1 Primeros Acercamientos al Federalismo

3.1.1. Contexto

Poco después de la independencia de la Nueva Granada del Reino Español en 1810,

empezaron a surgir en el país tensiones entre centralistas y federalistas. Lo cierto es que

inclusive desde antes de la disolución de la Gran Colombia en 1830, en la Nueva Granada

ya se respiraba un aire federalista, el cual tuvo su primera manifestación material con las Constituciones de 1853 y de 1858, y se consolidó formalmente con la Constitución de

Rionegro en 1863, la cual dio nacimiento a los Estados Unidos de Colombia,36 como se

verá posteriormente.

Es conveniente preguntarse de dónde viene la idea federalista en Colombia. Como se

mencionó, desde el momento de la independencia había una propensión inherente al sistema en el país. Si bien se adoptó un sistema presidencial37 en el país en sus inicios

como nación soberana, lo cierto fue que muchas familias criollas, las cuales eran

conocedoras del sistema federal como había sido instituido en los Estados Unidos de

América, encontraron en el federalismo una opción de unión que se adaptaba a la situación

                                                                         35 Cfr. Op Cit VIDAL PERDOMO. P . 29-34 36 Cfr. VIDAL P ERDOMO, Jaime. El Federalismo. Ediciones Rosaristas, Bogotá: 1998 P . 25-28. 37 El sistema presidencial encuentra su fundamento en la participación de la población en la elección de los gobernantes, en el sufragio universal y en la separación de los diferentes órganos del poder público. Aun así, cabe resaltarse que en los sistemas presidenciales existe una cierta supremacía del ejecutivo sobre los demás órganos, en razón de las facultades que se le dan al presidente. Entre sus características principales se encuentra que el ejecutivo es unipersonal, que el presidente es elegido popularmente, que la responsabilidad política del gobierno es limitada y que no hay un verdadero equilibrio de poderes en la práctica, entre otras. En NARANJO MEZA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones P olítica. Temis. Novena Edición. Bogotá: 2003. P . 306

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topográfica, política y económica de la nación que habitaban y que se encontraba en

proceso de formación.38

Ahora bien, uno de los principales motivos que hicieron de Colombia un país segregado,

sin una identidad fija, y que ayudó a implantar la idea del federalismo, fue la conformación geográfica del territorio nacional. “El hecho de que la abrumadora mayoría de la población

residía en el tercio occidental del país, que lo componen tres elevadas cordilleras andinas y

la llanura costera del norte, es signif icativo.”39 Lo anterior hacia que las comunicaciones

entre las provincias, al funcionar por medio de trochas y ríos que hacían difícil su tránsito,

fuera casi nula. A manera de ejemplo, se puede recordar que para mediados del Siglo XIX,

una comunicación entre Cartagena y Popayán tardaba, en promedio, un total de seis

meses.40 Indudablemente, el terreno del país hizo muy difícil la intercomunicación de las provincias, por lo que estas fueron propensas a aislarse y por tanto se facilitó que surgieran

“tipos regionales de población, rivalidades entre las provincias, y sobre todo una adhesión y

amor a la localidad y a la provincia”41 en vez de al país.

Antes de entrar a analizar cuáles fueron las primeras apariciones formales del federalismo

en el país, es pertinente tener en cuenta que, durante el Siglo XIX y gran parte del Siglo XX, Colombia tenía una fuerte división de partidos políticos. La élite de la política empezó

su división desde el momento de la independencia, pero se consolidó en 1850 con el

establecimiento formal del Partido Conservador (PC) y del Partido Liberal (PL). El primero

de ellos buscaba preservar el legado español del Catolicismo y el autoritarismo. Dicho

partido favorecía las estructuras e instituciones coloniales, como la alianza entre Iglesia y

Estado, la esclavitud, y la limitación de libertades. Por su parte, el PL tenía una fuerte

tendencia anticolonial y buscaba transformar al país en una nación más moderna42. En

                                                                         38 GILMORE, Robert Louis. El Federalismo en Colombia. Coedición Sociedad Santanderista de Colombia y Universidad Externado de Colombia. Bogotá: 2005. P . 4 39 GILMORE, Robert Louis. El Federalismo en Colombia. Coedición Sociedad Santanderista de Colombia y Universidad Externado de Colombia. Bogotá: 2005. P . 3 40 Cfr. Ibid. 41 Ibid. P . 4 42 Debe tenerse muy claro que cuando se habla de una nación “ más moderna” se hace referencia a una definición amplia de la modernidad entendida como sinónimo de contemporaneidad y contrapuesta a lo clásico. P or esta expresión no se

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términos generales, buscaban reducir el poder de la rama ejecutiva, separar a la Iglesia del

Estado, establecer la libertad de prensa, de educación, de religión y la eliminación de la pena de muerte. Es muy relevante tener en cuenta que, a diferencia del PC, el PL desarrolló

facciones internas desde su instauración. Aun cuando la mayoría de los intereses eran

comunes, existían diferencias ideológicas dentro del partido. Es por esto que se crearon dos grupos dentro del liberalismo, los Gólgotas, que alentaban la libertad comercial de

importaciones, y los Draconianos, quienes buscaban proteccionismo para apoyar la

industria doméstica.43 Esta división política, como se verá mas adelante, resulta

fundamental para entender las tensiones y motivaciones que dieron origen al federalismo en

Colombia y que eventualmente llevaron a su fracaso.

3.1.2. La Constitución de 1853 En la Constitución sancionada el 21 de mayo de 1853 por el presidente José M aría Obando,

la “forma unitaria de Estado, adoptada por los constituyentes desde 1821, se vio modificada

en sus propias bases y se vislumbró desde entonces la futura aparición del federalismo.”44

A través de dos artículos de la Carta Política se le dio un carácter centro-federal45 al país,

en donde, aun con fuertes tendencias hacia el centralismo, se le dieron amplias facultades a

cada una de las provincias, lo que constituyó “poder bastante para disponer de lo que juzgara conveniente a su organización, regímenes y administración interior, sin invadir los

objetos de competencia del Gobierno General. El gobierno o régimen local estaba a cargo

de una legislatura provincial.”46. De igual forma, se le reservó al Gobierno central

facultades como “la conservación del orden, el comercio exterior, la legislación civil y

                                                                                                                                                                                                                              está entendiendo la noción de nación moderna correspondiente a la teoría del estado en donde se dice que “ son formaciones sociales de una infinita complejidad, compuestas por diversidad de elementos concomitantes. Surgieron del mundo antiguo, del régimen feudal que durante siglos imperó en Europa, cuyos elementos, amalgamados y organizados bajo el influjo de causas diversas, dieron nacimiento, tarde o temprano, al país, a la Nación moderna.” En NARANJO MEZA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones P olítica. Temis. Novena Edición. Bogotá: 2003. P . 93. 43 Cfr. HANRATTY, Dennis M. y MEDITZ, Sandra W. Colombia: A Country Study. Washington: GPO for the Library of Congress, 1988. Recuperado el 12 de noviembre de 2008 de: http://countrystudies.us/colombia/15.htm 44 HENAO HIDRON, Javier. P anorama del Derecho Constitucional Colombiano. Editorial Temis. Bogotá: 2004. P . 18. 45 El término centro-federal “ significa un gobierno nacional centralizado cuyos poderes eran moderados y limitados en alto grado por la autonomía provincial en cuanto a asuntos netamente provinciales.” en GILMORE, Robert Louis. El Federalismo en Colombia. Coedición Sociedad Santanderista de Colombia y Universidad Externado de Colombia. Bogotá: 2005. P . 207 46 Ibid. P . 73

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penal, la demarcación territorial, las relaciones exteriores y otras atribuciones de menor

importancia.”47 En últimas, la forma de gobierno que se estableció con dicha Constitución era una representativa, republicana, con una determinada división de poderes entre un

ejecutivo plural, la Corte Suprema y un congreso unicameral.48

Aun cuando la Constitución representó un triunfo para los Liberales, por ser una

producción de los mismos, se aumentaron las tensiones entre Gólgotas y Draconianos. Los

Draconianos recibieron hostilmente esta Constitución porque limitaba la facultad del

Ejecutivo de nombrar a los gobernadores. Por tanto, consideraban que existía la posibilidad

de que las provincias cayeran bajo el poder de la oposición política, ya que la puerta

quedaba abierta a que estos fueran elegidos popularmente. Lo anterior llevó a un inevitable

aumento en las diferencias ideológicas entre los Gólgotas y Draconianos que en últimas desembocó en la guerra civil de 1854. Esta guerra sacudió las bases de la Constitución,

puso en tela de juicio las propuestas federales insinuadas en la misma. De la misma manera,

transformó el mapa político nacional ya que los Conservadores se unieron a los Gólgotas

con el propósito de defender la misma Constitución radical que habían combatido. El

partido Conservador decidió defender la Constitución para proteger la supremacía de la

legalidad.49 En últimas, lo que buscaban los conservadores con esto no era proteger aquellos ideales contenidos en la Constitución, sino la noción de la misma, procurando que

esta fuera reformada, pero no por medios violentos sino a través de los medios

constitucionalmente establecidos para ellos.

3.1.3 La Constitución de 1858

Entre 1855 y 1857 crecieron aspiraciones de autonomía seccional entre las Provincias, las

cuales fueron respaldadas por los legisladores y basadas en la facilidad de reformar la Constitución. Así las cosas, por medio de reformas constitucionales, se fueron erigiendo

                                                                         47 TASCÓN, Tulio Enrique. Historia del Derecho Constitucional Colombiano. Editorial Minerva Ltda. Bogotá: 1953. P. 72. 48 Cfr. GILMORE, Robert Louis. El Federalismo en Colombia. Coedición Sociedad Santanderista de Colombia y Universidad Externado de Colombia. Bogotá: 2005. P . 207 49 TASCÓN , Tulio Enrique. Historia del Derecho Constitucional Colombiano. Editorial Minerva Ltda. Bogotá: 1953. P. 75.

15 

 

ocho estados soberanos50 en el territorio nacional, los cuales eran: Panamá, Antioquia,

Santander, Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y M agdalena. Lo anterior llevó a que fuera insubsistente la Constitución centro-federal de 1853, puesto que la noción de estados

soberanos no es compatible con un régimen de este tipo, obligando al país a dar un giro

hacia un sistema federal.51 Por esta razón, en 1858 el presidente conservador Mariano Ospina sancionó la Constitución que le dio nacimiento a la Confederación Granadina.

El nombre del país se basó en el supuesto que todo aquello que no fuera atribuido por la

Constitución a la Confederación era competencia de los estados autónomos que la

conformaban. Considera la doctrina que dicho nombre era a “todas luces impropio, porque

nuestro país nunca fue una Confederación52 en el sentido técnico de la palabra, sino una

República Federal.”53 Aun así, siguiendo el espíritu del nombre del país, la Constitución estableció como competencia del Gobierno general las relaciones internacionales, el crédito

público, la legislación civil y penal, el sostenimiento de la fuerza pública, la moneda y las

rentas de la Confederación, otorgando a los estados soberanos el resto de facultades que no

fueran asignadas directamente al Gobierno general.

Esta Constitución también jugó un papel importante en la transformación del mapa político colombiano de ese entonces. Se debe resaltar que el espíritu federalista contenido en la

misma no fue resultado de la iniciativa del partido liberal. Las tensiones suscitadas por la

Constitución de 1853 y la subsecuente guerra civil que vivió el país, terminaron de separar                                                                          50 Debe resaltarse que la denominación ‘estados soberanos’ fue adoptada por los mismos estados a medida que se iban haciendo las reformas constitucionales que los consagraban como tales. P or tanto, en los libros de historia se reconocen como estados soberanos a los ocho estados que conformaron la Confederación Granadina y los Estados Unidos de Colombia posteriormente. Se les da esta denominación por la inmensa autonomía administrativa, judicial y legislativa con la que contaban. Se debe tener en cuenta que en los estudios de Teoría del Estado el término de ‘soberanía del estado’ , o ‘ estado soberano’ , es mucho más complejo y atañe una serie de características. Ante todo la soberanía contempla un poder absoluto que no admite otro poder sobre si. (NARANJO MEZA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones P olítica. Temis. Novena Edición. Bogotá: 2003. P . 222) Entonces, al referirnos a los estados soberanos contemplados en las Constituciones de 1858 y 1863 no hacemos referencia a la noción contemplada en la Teoría del Estado. En últimas los únicos Estados soberanos en estos casos serían la Confederación Granadina y los Estados Unidos de Colombia. 51 Cfr. HENAO. P . 21. 52 Las Confederaciones siempre son el resultado de tratos internacionales en los cuales los Estados que la conforman mantienen plena soberanía. A su vez, los órganos confederados, los cuales solo tienen poder sobre asuntos de la confederación, se encuentran formados por delegados de los diferentes entes, ya que porque son temporales y porque los sujetos de la confederación no son los individuos que componen a los estados sino los estados mismos. En “ VIDAL PERDOMO, Jaime. El Federalismo. Ediciones Rosaristas, Bogotá: 1998 P . 43-54.” 53 Op. Cit. TASCÓN. P . 81

16 

 

al mencionado partido, por lo que esta Constitución fue efecto de la iniciativa de la facción

liberal Gólgota y el Partido Conservador. No sobra mencionar que el poder político de los Draconianos ya había disminuido considerablemente para este periodo histórico. Así, se

puede decir que el espíritu federalista de esta Constitución fue resultado “de la alianza de

los conservadores con los Gólgotas.”54 No se puede pasar por alto que resulta asombroso este acuerdo entre dos corrientes políticas tan divergentes. Es por lo anterior que se dice

que dicho entendimiento fue un alto en el camino de la hostilidad política que existió entre

liberales y conservadores desde la época de la independencia hasta finales del Siglo XX.55

Ahora, el acuerdo entre liberales y conservadores duró poco. Al igual que la Constitución

del 53, la Constitución del 58 dio pie a una violenta guerra civil cuyas partes eran

precisamente estos dos grupos políticos. El Partido Conservador, al tener la oportunidad de dominar el poder político por obtener la presidencia Mariano Ospina Rodríguez, empezó a

dejar de lado las políticas liberales del gobierno anterior e incitó al Congreso a expedir

“leyes encaminadas a robustecer el poder central a expensas de la soberanía de los

estados.”56 En reacción, el partido liberal, liderado por Tomás Cipriano de Mosquera, inició

una batalla por el poder político, la cual terminó en su ascenso a la presidencia de la

Confederación.57

Si bien la Constitución Política de 1858 no estableció de manera debida un sistema federal,

ya que incorrectamente se consagró como una confederación, adoptando una organización

propia de esta forma de estado, no se puede dejar de lado que sí se implantó el espíritu

federal. Fue precisamente en el esfuerzo por la realización de este espíritu que se llevó a

cabo la guerra civil de 1860, la cual a su vez abrió el campo para una nueva Constitución,

una que finalmente lograría consolidar una forma de Estado federal en nuestro país.

                                                                         54 Ibid. P . 83 55 Op. Cit. HENAO. P. 23 56 Cfr. Op. Cit. TASCÓN. P . 85 57 Cfr. Op. Cit. TASCÓN. P . 85-86

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3.2 Consolidación del Federalismo en Colombia: La Constitución de Rionegro

(1863) Como vimos, la guerra civil que se llevó a cabo a mediados del Siglo XIX entre

conservadores y liberales, la cual tuvo como resultado la victoria de los últimos, trajo como

consecuencia una época de grandes reformas. No sobra mencionar que la más grande de ellas fue la instauración del Estado Federal. En 1863 se reunió una convención

constituyente, liderada por el Presidente Tomás Cipriano de Mosquera en Rionegro,

Antioquia, que redactó la nueva Constitución con un ingrediente federal mucho más

agresivo que el de cualquier otro país en el hemisferio. Fue así como en los Estados Unidos

de Colombia se le confirieron grandes poderes a los nueve Estados miembros (Antioquia,

Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, M agdalena, Panamá, Santander y Tolima), poderes

que resultaron mucho más amplios que los otorgados en el modelo federal existente en Norteamérica. Tal era el poder de los estados federados que a estos les competía todo

aquello que no se le hubiese sido asignado de manera expresa al Gobierno federal. En la

misma línea de ideas, con fundamento en la Constitución, la cámara alta del Congreso

cambio su nombre a ‘Senado de Plenipotenciarios’, casi como si los senadores

representaran a naciones soberanas e independientes y no a estados miembros de un Estado

Federal. 58

Sobre las ramas del poder, la Constitución se acogió nuevamente a la división tripartita del

mismo. Ahora bien, en cuanto a su estructura tenemos que el Poder legislativo se dividía en

dos cámaras, el Senado de Plenipotenciarios, que fue mencionado previamente, y la

Cámara de Representantes. La cámara alta se encargaba de representar a los estados

miembros y se componía por tres senadores por cada uno de los estados. Por su parte, la

cámara baja representaba al pueblo colombiano como tal, quienes atendiendo a las divisiones geográficas tenían derecho a un representante por cada cincuenta mil

                                                                         58 Cfr. BUSHNELL, David. Colombia, una nación a pesar de sí misma: de los tiempos precolombinos a nuestros días. Planeta Colombiana S.A. Bogotá: 1994. P. 170-175

18 

 

habitantes.59 Cabe recalcar que este modelo de la rama legislativa es una réplica casi que

exacta del Poder Legislativo en los Estados Unidos de América.

Ahora, en cuanto a la rama ejecutiva, esta sería encabezada por el Presidente de los Estados

Unidos de Colombia, quien tenía facultades limitadas y era elegido por los estados miembros (cada uno con un voto) por un periodo de tan solo dos años contados a partir del

1º de abril siguiente al momento de su elección. Por último, el Poder Judicial estaba

compuesto por la Corte Suprema Federal, cuyos magistrados eran elegidos por el Congreso

partiendo de listas de cinco nombres presentadas por las legislaturas de cada uno de los

estados.

Como se mencionó previamente, el federalismo establecido en dicha Constitución se caracterizó por la libertad extrema que le dio a sus estados miembros. Dentro de sus

amplias potestades dichos estados encontraban “autonomía completa en materia de

legislación y de códigos, sistema electoral, organización administrativa e, inclusive, en su

fuerza militar, pues cada estado dispuso de su propio ejército y resolvió sus conflictos

internos sin intervención del ejecutivo central.”60 La anterior libertad contrastaba con un

cuerpo legislativo Federal extremadamente fuerte que limitaba completamente la iniciativa legislativa del Presidente y lo despojaba de cualquier facultad extraordinaria que no se le

asignara expresamente.61

Además, sobre la dogmática de esta Constitución enteramente laica se debe resaltar que fue

expedida “en nombre y por autorización del Pueblo y de los Estados Unidos Colombianos

que representa (…)” lo que reiteró la separación entre la Iglesia y el Estado, hasta el punto

que muchas personas llegaron a considerarla atea. En la misma línea de ideas, atendiendo a los preceptos liberales que la fundaron, consagraba una primacía suprema de la libertad y a

la vida humana. De igual forma, consagró la libertad de conciencia y la libertad individual.

Lo anterior, se vio reiterado en la consagración absoluta de la libertad de imprenta y de                                                                          59 Cfr. Op. Cit. TASCÓN. P . 96 60 Op. Cit. HENAO . P. 25 61 Ibid.

19 

 

palabra, locomoción, industria, trabajo, educación y la libertad de portar armas, entre otras

medidas extremadamente liberales para su época.62 Asimismo, tanto a nivel Federal como local, se estableció la prohibición en las legislaciones de permitir la pena de muerte, se

redujo la pena corporal máxima a diez años, y se ordenó el respeto a las prácticas

humanitarias, incluso en los tiempos de guerra.63

Evidentemente, al establecer disposiciones de este tipo, y un federalismo tan libre, la

Constitución de Rionegro se convirtió en una de las Constituciones más liberales de la

historia de nuestro país. Sin duda alguna mucho más liberal que su sucesora, la

Constitución de 1886, la cual dio por terminado el federalismo, revirtiendo la forma de

estado a una centralista y adoptando una dogmática muy conservadora.

Como es claro, en Colombia el federalismo surgió como una idea que tardó varios años,

Constituciones y guerras civiles para poder materializarse. También es claro que,

respondiendo a la autonomía y sentido de la independencia de cada una de las Provincias,

se originaron Estados soberanos que motivaron la instauración de un sistema federal,

plasmado en la Constitución de 1863. Fue este espíritu de autonomía, en conjunto con el

dominio del poder por parte del partido liberal, lo que llevó a que el federalismo instaurado fuera particularmente permisivo con respecto a las potestades de sus estados miembros y

muy liberal en cuanto a los derechos que consagraba. Ahora bien, se debe estudiar cuáles

eran las condiciones sociales y políticas del país durante el periodo 1863-1886, y como se

adaptaron los presupuestos de esta Constitución a los mismos, para determinar cuáles

fueron los motivos que llevaron al fracaso del federalismo instaurado en dicha

Constitución.

4. El fracaso del federalismo en los Estados Unidos de Colombia

                                                                         62 Cfr. Op. Cit. TASCON. P . 95 63 Cfr. Ibid.

20 

 

Como se expuso, el federalismo tuvo aplicación oficial en nuestro país desde la

Constitución de Rionegro en 1863, la cual dio nacimiento a los Estados Unidos de Colombia, hasta la promulgación de la Constitución de 1886. Como se verá a continuación,

este periodo de nuestra historia nacional es recordado con ciertas reservas ya que,

indudablemente, Colombia atravesó una serie de guerras civiles y problemas políticos, gubernamentales y sociales que llevaron a una desintegración de la Unión y en últimas,

llevó a la creación de una Constitución centralista de una línea mucho más conservadora a

la anterior. Dicha Constitución no solo cambió la forma de Estado utilizada, sino que re

direccionó el curso del desarrollo económico y social del país, haciendo que los ideales

federales fueran observados como ideas lejanas, pero sobre todo, altamente ineficaces.64

4.1. El contexto social En la década inmediatamente anterior a la promulgación de la Constitución de Rionegro

de1863 el país sufrió dos grandes guerras civiles que cambiaron el curso de la historia

nacional y alteraron su mapa político. La segunda de ellas en particular, la que se vivió

durante la vigencia de la Constitución de 1858, fue la que inspiró a los nueve estados

soberanos a unirse nuevamente, esta vez bajo la Constitución federal de 1863, para

alcanzar el propósito común del progreso. En este espíritu, dicha Constitución, además de dar autonomía administrativa, legislativa y judicial a cada estado miembro, también dotó al

colombiano de un sinnúmero de libertades, como lo fue la libertad individual, la cual no

tenía “más limites que la libertad de otro individuo; es decir, la facultad de hacer u omitir

todo aquello que de cuyas ejecución u omisión no resulta daño a otro individuo o a la

comunidad,”65 la libertad absoluta de imprenta y de palabra.66

Aun así, cabe resaltar que las condiciones sociales de Colombia en el momento de la promulgación de esta Constitución no se adaptaron al ideario soñado por la misma, y las

libertades consagradas no ayudaron a hacer la situación mejor. Lo cierto es que acomodado

en un nuevo poder, el hombre de Colombia no logró adaptarse a la realidad social                                                                          64 Cfr. Op Cit. VIDAL PERDOMO. P . 73-74. 65 Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia. 1863. Art. 15 No. 3 66 Ibid. Art. 15. No 6 y 7.

21 

 

demarcada por las guerras civiles, las candentes luchas políticas y las disputas religiosas,

que realmente vivía. 67 A manera de ejemplo se puede decir que la libertad absoluta de prensa y de palabra dio luz verde constitucional, a una población alterada por diferencias

ideológicas, permitiéndole hacer acusaciones falsas, lo que en últimas sentó las bases para

el derrocamiento violento de gobiernos locales, tal y como se verá posteriormente.

Además, la Constitución tenía una incongruencia al consagrar la supremacía de la vida,

prohibiendo la pena de muerte, pero a la vez estableciendo el derecho a la seguridad y

permitiendo el porte de armas. Contradictoriamente, se le daba plena libertad a la

ciudadanía para la posesión y el comercio de armas y municiones, enviando una noción

tácita de que la justicia podía ser tomada en las propias manos.68 Reiterando lo anterior, la

Constitución prohibía las penas de prisión superiores a los 10 años, lo cual daba la impresión de la impunidad de los crímenes. Todo esto contribuía a agitar la tensión social y

la inconformidad existente dentro de la población colombiana durante este periodo

histórico.

Otro elemento que sacudió las bases de la sociedad, y revolvió los ánimos del sector más

conservador de la misma, fue la promulgación por parte del Papa Pío IX69 del Sillabus el 8 de diciembre de 1864. Este documento era un compendio de los ‘errores modernos,’ en

donde se condenaba la libertad de conciencia, de pensamiento, de prensa, de enseñanza, de

asociación y educación, entre otras libertades. 70 Como es de esperarse, al encontrarse

consagrados todos estos elementos contenidos en la Constitución de 1863 se considero que

ésta era una Ley atea, lo cual no cayó bien dentro de los conservadores y algunas facciones

del partido liberal. Increíblemente, aunque comprensible para la época, este hecho jugó un

papel fundamental en hacer aun más profunda la división que había en el país por cuestiones políticas.

                                                                         67 Op. Cit. HENAO. P. 25. 68 Cfr. Op. Cit. BUSHNELL P . 170-171 69 Pio IX fue P apa desde el 16 de junio de 1846 hasta el día de su muerte el 7 de febrero de 1878. Este P apa fue bastante controversial por sus prohibiciones a la libertad de religión y por condenar abierta y públicamente la separación entre Iglesia y Estado. 70 Op Cit. TASCON. P . 99

22 

 

Un último elemento que contribuyó a tensionar aun más a la sociedad colombiana de la segunda mitad del siglo XIX; fue que, aun cuando en su capítulo segundo la Constitución

consagraba cuáles obligaciones recaían sobre la Unión y cuáles sobre los estados

federados, la diferencia en la práctica no era tan clara. Además, las funciones que cumplía cada una de las partes no siempre se realizó de manera muy eficiente. Partiendo de la gran

autonomía y autodeterminación que les permitía la Constitución, muchos estados se

empezaron a ocupar de asuntos que el gobierno central, radicado en Bogotá, descuidó con

el tiempo. El problema de esto radicaba en que los estados no contaban con los mismos

recursos y en su gran mayoría estos eran muy pocos. Evidentemente, lo anterior dificultaba

la consecución de sus actividades. En respuesta a esto, el Tesoro Nacional, a petición de los

mismos estados, empezó a repartir subvenciones, las cuales no siempre eran equitativas. Como era de esperarse, esto generó inconformidades entre los estados y el gobierno, y en

últimas fue uno de los muchos elementos que ayudo a debilitar el sistema federal. 71 Algo

similar ocurrió con el sistema educativo. La educación era una obligación radicada en

cabeza de los estados federados, pero al no contar éstos con los recursos suficientes para

encargarse, fue el gobierno de la Unión quien hizo los únicos pocos esfuerzos para dar

cumplimiento a este servicio público, llevando a un desgaste económico de este último.72

En últimas, todos estos elementos que afectaron la sociedad fomentaron el incremento de

tensiones políticas, llevaron a más guerras civiles, a una nueva segregación del partido

liberal, y por último, a un cambio total en el gobierno y en la forma de Estado, tal y como

se verá a continuación.

4.2 Contexto Político El mapa político colombiano sufrió cambios dramáticos durante la vigencia de las

Constituciones de 1853 y 1858, y ciertamente la Constitución de 1863 no fue la excepción.

La guerra civil de 1860, que en últimas llevó a los constituyentes a Rionegro, tuvo funestas

                                                                         71 Cfr. Op Cit. BUSHNELL P . 173-176 72 Ibid.

23 

 

consecuencias y fue que exacerbó los odios políticos y convirtió los partidos en escuelas

ideológicas. Hasta el momento previo a la promulgación de la Constitución de los Estados Unidos de Colombia las fronteras doctrinarias que separaban a nuestras colectividades

históricas fueron hasta cierto punto fluctuantes o vagas; pero a partir del año 1860, según

Tascón, los partidos trasladaron sus querellas del campo meramente político a uno filosófico, causando un tremendo perjuicio para la Nación, por la intransigencia de los

distintos partidarios. 73

Luego de la Guerra Civil de 1860, la cual terminó con el golpe de Estado de Tomás

Cipriano de Mosquera y la instauración de la nueva Constitución, el mismo Tomás

Cipriano de M osquera, antes conservador, es elegido presidente de la unión como liberal

moderado para el periodo 1866-1868. Desde el momento de su ascenso al poder, empezaron a aumentarse las tensiones existentes entre el ejecutivo y el Congreso. Lo cierto

es que la Constitución de Rionegro de 1863 resultaba ser una camisa de fuerza para el

ejecutivo y, sin desconocer la autonomía de los estados federados, era muy permisiva con el

Legislativo, dándole las r iendas del poder. Lo anterior no calzó bien con el hecho de que el

Congreso y el Presidente tenían posiciones políticas divergentes, siendo el primero de una

línea liberal radical y el segundo liberal moderado, lo que llevó a que tratasen de anularse el uno al otro, poniendo en peligro la estabilidad política del país.74

La situación se hizo más tensa aun cuando el Congreso promulgó la Ley del 11 de marzo de

1867, que obligaba al Gobierno de la Unión a mantener absoluta neutralidad en caso de

guerras entre los estados federados o guerras civiles al interior de los mismos.

Evidentemente, eso fue un agresivo intento del Congreso de limitar aun más el poder del

presidente por considerar peligrosas sus tendencias políticas. Dicha Ley fue ampliamente refutada por el Presidente de la Unión quien, al no concordar con semejante limitación al

ejecutivo, dijo “mañana, si yo me prestara sancionar esta Ley que me ordena la estricta

neutralidad en medio de matanzas producidas por el vértigo revolucionario, mañana,

                                                                         73 TASCON. P . 99. 74 Cfr. Op. Cit. HENAO. P . 26-27

24 

 

quedaría disuelta la República, enterradas en eterno descredito, para no rehabilitarse mas,

las instituciones federales(…).75” Lo cierto es que M osquera “reaccionó violentamente contra esta Ley corrompida y corruptora, y devolvió el proyecto objetado, porque entrañaba

“una idea disociadora, exagerando la doctrina federal”, y porque “conduciría a la disolución

de la república por medio de la anarquía.”76 En últimas, la puja del Congreso pudo más, y esta Ley adquirió plena vigencia, alterando el rumbo del Estado Federal.

Es evidente que el principio federalista tenía gran fortaleza en la Constitución de 1863 y se

vio reforzado, quizás en extremo, con la ley del 11 de marzo de 1867. La primera muestra

signif icativa de la absoluta autonomía con la que contaban los estados federados se dio con

el ascenso al poder de M anuel M urillo Toro. Este presidente de los Estados Unidos de

Colombia mantuvo una posición completamente neutral ante una guerra civil en el Estado de Antioquia que eventualmente culminó con la deposición del gobierno liberal y la

instauración de uno conservador, plenamente reconocido por el gobierno de la Unión.77

Este evento, aunque bien fundamentado en la Constitución y la Ley, sentó un pésimo

precedente para el país, puesto que se reafirmó la noción de que la insurgencia y la

violencia eran maneras legítimas para derrocar el poder y crear nuevos gobiernos. De ahí en

adelante, vinieron decenas de guerras civiles locales y más de una guerra civil nacional, que jugaron un papel fundamental en despedazar a aquel país federal que concedía tanta

autonomía que a duras penas su Constitución lograba mantenerlo unido. Considera la

doctrina que fue la mencionada ley, más que la Constitución misma, la que más contribuyó

a que se desarticulara la nación.78

La separación ya existente dentro del partido liberal al inició de la primera presidencia de

los Estados Unidos de Colombia se materializó completamente con el nacimiento de dos facciones del partido, los radicales y los independientes. Los primeros apoyaban la

candidatura presidencial por el partido liberal del Sr. Aquileo Parra, mientras que los

                                                                         75 Op. Cit. TASCON. P . 97 76 Ibid. 77 Cfr. Op Cit. BUSHNELL. P . 175-177 78 Cfr. Op. Cit. HENAO. P . 27-29.

25 

 

segundos apoyaban la de Rafael Núñez. Se debe resaltar que esta segregación no era algo

completamente nuevo en los círculos liberales sobre todo si se tienen en cuenta que los radicales no eran más que una expansión de los disminuidos Gólgotas, mientras que los

independientes eran algo como una resucitación de los Draconianos. En últimas, el

candidato oficial del partido para las siguientes elecciones presidenciales (1876) resultó ser Parra, lo que hirió profundamente la sensibilidad de los independientes y a su líder.

Teniendo en cuenta que los liberales habían sido el partido de gobierno durante los catorce

años de existencia de la Unión federal y ahora se empezaba a evidenciar una separación

más fuerte que nunca, los conservadores aprovecharon la debilidad interna del liberalismo y

se lanzaron a iniciar una guerra civil en contra de los radicales. Dicha guerra

posteriormente contó con el apoyo, o por lo menos con la benevolente neutralidad, de los

liberales independientes.79

La guerra civil de 1876 movilizó a los conservadores y al clero, quienes se oponían

fervientemente a la Constitución liberal y a su gobierno. A su vez, también agitó los ánimos

de los independientes, sobre todo entre los de la costa atlántica quienes consideraban, al

igual que todos los conservadores, que su poder e influencia era menor de lo debido, ya que

desde la caída de M osquera en 1866 todo el poder se había centrado sobre los radicales. Efectivamente, los últimos diez años de gobierno habían sido de presidentes de esta facción

liberal. De la misma forma, los independientes consideraban que los radicales utilizaban

los recursos de la federación en proyectos regionales. Las regiones beneficiadas eran, en

principio, aquellas de donde venían los líderes oligarcas, en el ‘oriente’ del país. En parte,

Rafael Núñez era tan popular entre los independientes puesto que por ser oriundo del

Estado de Bolívar su candidatura y eventual ascenso al poder terminarían con el monopolio

del poder central ejercido por políticos radicales que parecían favorecer únicamente a sus regiones de origen.80

Esta guerra civil no tuvo los resultados esperados y debilitó a los independientes

temporalmente, permitiendo así que los radicales continuaran en el poder por dos periodos

                                                                         79 Cfr. Op Cit TASCON. P . 98-99 80 Cfr. Op Cit BUSHNELL. P . 176-181.

26 

 

presidenciales más. Su consecuencia máxima fue separar completamente al partido liberal.

Aun así, en 1880 Rafael Núñez llegó por primeva vez a la presidencia, terminando así con catorce años de hegemonía radical. Durante su primer mandato el Presidente estimuló el

intervencionismo estatal con “determinaciones tales como la creación del Banco Nacional y

la protección aduanera.”81 Como era de esperarse, esto molestó profundamente a los radicales. En 1884, Núñez llegó a la presidencia por segunda vez, esta vez más determinado

que nunca a realizar un cambio jurídico-institucional en la nación y aumentar todavía más

la intervención del Estado. Fue así como “los radicales, ante el peligro del derrumbe de su

obra tan celosamente defendida, se alzaron en armas contra el gobierno”82 dando origen a la

guerra civil de 1885.

La guerra civil del 85 resultó en la derrota de los radicales y en la expiración de la Constitución de 1863. Este fue el escenario que le permitió al presidente Núñez exclamar:

“La Constitución de Rionegro ha dejado de existir” y a su vez convocar, el 10 de

septiembre de ese mismo año, al Consejo Nacional de Delegatorios para deliberar sobre las

condiciones para crear una nueva Constitución. De la misma manera, esta guerra signif icó

la muerte política de los radicales y del Estado Federal como tal en Colombia, el cual dejó

de existir al surgir el Estado central instaurado por la Constitución de 1886 y mantenido, con ciertas variaciones, en la Constitución Política de 1991.

4.3 El Contexto y su relación con la Constitución

Es evidente que el periodo de vigencia de la Constitución de Rionegro fue escenario de

ásperas condiciones sociales y un clima político bastante agitado. Ahora bien, también es

claro que estas condiciones fueron las que condujeron a guerras civiles que acabaron con la

Constitución y con el federalismo de los Estados Unidos de Colombia. En la misma línea de ideas, es pertinente analizar cuál fue el papel de la Constitución, si es que ésta jugó

algún papel, en la creación y desenvolvimiento de las condiciones políticas y sociales

expuestas previamente.

                                                                         81 Op. Cit. HENAO. P. 28 82 Ibid.

27 

 

Lo primero que se debe recordar de esta Constitución es que fue una creación de la facción más liberal dentro del liberalismo, por tanto en el momento de su redacción éstos se

preocuparon no solo por consagrar grandes libertades a los estados y los ciudadanos, como

fue expuesto anteriormente, sino porque dichas libertades fueran respetadas. Lo anterior se logró estableciendo que la Constitución solo pudiera ser reformada a través de la solicitud

de la mayor parte de las legislaturas estatales, su aprobación en ambas cámaras y la

ratificación, con voto unánime en el Senado de Plenipotenciarios 83, en donde cada estado

contaba con un voto.84 Se dice que ésta rigidez extrema de la Constitución fue su defecto

capital y lo que la llevó a su ruina.85

Lo cierto es que la Constitución de Rionegro jugó un papel central para ayudar a agitar el ánimo de los colombianos, tanto en el aspecto social como en el político. En el ámbito

social, fue la Constitución la que consagró una serie de contradicciones, como lo fue

prohibir la pena de muerte y establecer penas corporales mínimas pero permitir el derecho a

la seguridad y al porte de armas, que alteraron la noción de justicia y aumentaron el

sentimiento de impunidad entre los ciudadanos. Además, al redactar la Constitución no se

tuvo en cuenta que existían sensibilidades por la ocurrencia de guerras civiles anteriores y que el país se encontraba dividido en distintas ideologías políticas, las cuales eran

promovidas y defendidas fervientemente. Esto se hizo evidente cuando se consagró la

libertad absoluta de imprenta y de palabra, fomentando así los ataques políticos abiertos

basados en injuria y calumnia, que en últimas no hicieron más que generar más diferencias

y herir sensibilidades dentro de la población.

En el campo político, si bien uno de los motivos que más aumentó la impopularidad del Estado y afecto su estabilidad fue la Ley del 11 de marzo de 1867, en donde se establecía

que el gobierno de la Unión se debía mantener neutral ante la ocurrencia de guerras civiles

locales y reconocer a los nuevos gobiernos instaurados por ésta vía. Aun así, si bien fue                                                                          83 Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia. 1863. Art. 92 (REFORMA) 84 Cfr. Op. Cit. HENAO. P . 26 85Cfr. Op. Cit. TASCON. P . 97

28 

 

ésta Ley la que limitó el poder del Ejecutivo para tomar iniciativa frente a estos sucesos,

fue la Constitución la que dotó al Congreso para promulgar una ley tan poderosa y limitó las funciones del Presidente para objetarla. Ahora bien, un último punto en el campo

político en donde la rigidez de la Constitución jugó un papel protagónico fue en el aumento

entre las tensiones partidarias y la división del partido liberal, que en últimas llevaron a dos guerras civiles. Ciertamente, una Constitución de un corte tan liberal que no permitía

ningún campo para ser reformada, hizo que los conservadores se sintieran, hasta cierto

punto, excluidos de todo tipo de participación político. Lo mismo le sucedió a la facción

más conservadora del liberalismo, ‘los independientes’, quienes al no sentirse identificados

con la Constitución y el gobierno, se unieron a los conservadores en la guerra civil de 1875.

Para el año de 1885, momento en el cual los independientes ya habían logrado ascender al

poder, fue por un impulso de proteger la Constitución y mantener sus postulados liberales, que los radicales iniciaron la guerra civil que los llevó a la muerte política y que acabo con

la Constitución.86 No es absurdo asumir que las guerras civiles no habrían sido necesarias si

la Constitución no hubiera sido imposible de cambiar. No es ningún secreto que las

reformas constitucionales permiten que la misma se adapte a las necesidades nacionales y

abran espacio a la inclusión social y política.

En general, se puede decir que la administración del Estado durante los años de 1863 y

1886 fue relativamente ordenada, en el sentido en que se hacía respetar la Constitución.

Lamentablemente, los gobiernos existentes durante este periodo no lograron utilizar el

federalismo como un mecanismo para luchar contra las diferencias sociales y regionales y

alcanzar una nación verdaderamente unif icada. Por el contrario, parece que el contexto

social y político sólo se hizo más tenso durante este tiempo, generando guerras civiles

locales y nacionales que solo lograron separar aun más el país. 87

5. Conclusiones

                                                                         86 Cfr. Op. Cit. TASCON. P . 97 87 Cfr. Op. Cit. BUSHNELL P . 182.

29 

 

Como es claro, el federalismo es una forma de estado que fue aplicada en nuestro país

durante gran parte de la segunda mitad del siglo XIX. Si bien el camino a su instauración no se fue simple, puesto implicó la existencia de dos Constituciones previas que hicieron

los primeros acercamientos a su implementación, finalmente fue aplicado a cabalidad en la

Constitución de Rionegro, la cual le dio nacimiento a los Estados Unidos de Colombia como país federalista. Como vimos, la forma en la que se creó esta federación fue a través

de una descentralización del poder, causando que un Estado unitario se fuera separando

hasta dar origen a varios estados federados que se mantuvieron unidos bajo una

Constitución, para alcanzar el propósito común del progreso. Ahora bien, la necesidad de

crear distintos estados partió, en gran medida, del hecho de que la topografía nacional

dividiera al país en distintas regiones, separando a sus poblaciones y facilitando que

existiera entre ellas un sentido de pertenencia mayor dentro de los niveles locales que en un nivel nacional.

Sin duda alguna el federalismo en Colombia fracasó rotundamente luego de tan solo

veintitrés años de aplicación. Ahora, no se puede dejar que lado que la época federalista en

el país se vio fuertemente influenciada por altas tensiones políticas y sociales que hicieron

que el federalismo decayera poco a poco. Es innegable que la Constitución de Rionegro de 1863 consagró una serie de libertades a la población y a los estados que no se acoplaron

bien con el verdadero contexto social del país. Dicho contexto era demasiado sensible

debido a las diferencias partidarias tan arraigadas y propias de esa época de nuestra historia

nacional. Además, se debe resaltar que otro de los motivos que ayudaron a que el

federalismo se viniera abajo fue que la Constitución era extremadamente rígida, haciendo

casi imposible su reforma. Esto no calzó bien con un mapa político completamente

segregado y de ánimos bastante agitados. La imposibilidad de reformar una Constitución que favorecía abiertamente a las facciones más liberales del liberalismo fue la que permitió

al Congreso promulgar aquella Ley que obligó al ejecutivo a mantenerse neutral ante las

guerras civiles locales, fomentando así que estas se propagaran a lo largo y ancho del territorio nacional, debilitando al Estado. De igual forma, tanta rigidez fue la que exacerbó

los ánimos de los Conservadores y algunos liberales para que se lanzaran a iniciar guerras

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civiles de carácter nacional, como las de 1875 y 1885, ésta última poniéndole f in a la

Constitución de 1863 y por tanto al federalismo colombiano. Todos estos hecho pareciesen indicar que Colombia como nación se encontraba todavía muy inmadura para poder

manejar apropiadamente las libertades que conllevó el federalismo, haciendo que el país se

debilitara hasta casi que verse desintegrado.

Fue este despedazamiento del país lo que inspiró la Regeneración de Rafael Núñez, la cual

se vio plasmada en la Constitución de 1886 y que implantó la idea de un país unido, un país

netamente centralista. Lo que se buscó con la Regeneración no fue más que la vuelta al

orden88 a través de la integración de “principios de liberalismo económico,

intervencionismo borbónico, anti modernismo del corte del Papa Pio IX, y un nacionalismo

cultural hispanófilo.”89 Como es evidente, la Regeneración buscaba ir en contra de todo lo malo que había surgido de la Constitución del 63 y por tanto estipuló, a través de la

Constitución del 86, todo tipo de cláusulas que iban en clara contravía con los postulados

de su antecesora. Fue así que la Constitución de 1886 terminó siendo una “centralista,

confesional, presidencialista y un poco más fácil de reformar que la de Rionegro”90

No se puede negar que la Regeneración y la Constitución de 1886 jugaron un papel fundamental en la unificación de una nación débil y dividida. Aun así, tampoco se puede

dejar de lado que este movimiento político y social ayudó a establecer y perpetuar la idea

que el federalismo, como forma de Estado, había fracasado y que no era, ni es, conveniente

para Colombia. Aun así, es necesario tener en cuenta que el federalismo en nuestro país

fracasó atendiendo a una serie precisa de sucesos que afectaron el contexto político-social

de la nación, y no porque esta forma de estado no sea funcional. Ahora, lo anterior no

implica que el federalismo sea la forma de Estado idónea para un pueblo como el nuestro, pero aun cuando haya fracasado en el pasado puede negarse toda posibilidad de una futura

                                                                         88 Cfr. PALACIOS, Marco. Entre la Legitimidad y la Violencia – Colombia 1875-1994. Grupo Editorial Norma. Bogotá: 1995. P: 49. 89 Ibid. P. 47. 90 Cfr. Ibid. P: 15.

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implementación. Ciertamente, lo necesario sería analizar si Colombia hoy, o quizás dentro

de algunos años, se encuentra lo suficiente madura como país para asumir esta forma de Estado que tiene todo el potencial, por su naturaleza, de fomentar la inclusión de las gentes

de un país tan diverso económica, social y culturalmente, como lo es Colombia.

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