Factorii determinanti ai deficitului bugetarStudiu de caz: Uniunea Europeana, Romania

Rezumat

Articolul prezent a are drept obiectiv invetarierea factorilor determinanti care au impact asupra deficitului bugetar, accentuand diversele teorii vehiculate pe acest subiect si realizeaza o radiografie a situatiei deficitelor bugetare inregistrate la nivelul Uniunii Europene. Se mentioneaza teoriile conform carora un deficit este sustenabil si se propun modalitati de diminuare a deficitului. Finalul articolului pune focus pe cazul Romaniei, punctand particularitatile prezentate de acest indicatori.

NOTIUNI CONCEPTUALE

Deficitul bugetar – depăşirea cheltuielilor bugetare asupra veniturilor bugetare – este un fenomen financiar, cu care pe parcursul istoriei s-au confruntat absolut toate ţările lumii. Cel mai utilizat indicator de măsurare a deficitului îl constituie soldul bugetar convenţional care cuprinde totaliatatea resurselor utilizate de către guvern pentru finanţarea acelei părţi a cheltuielilor ce a rămas neacoperită de veniturile guvernamentale.Auerbach, Gokhale şi Kotlikoff (1994) considerau că deficitul bugetar constituie un indicator cu o utilitate limitată în privinţa evaluării politicilor fiscale şi bugetare având în vedere, pe de o parte faptul că aceste politici sunt dinamice şi nu pot fi analizate pe baza unor indicatori pe termen scurt (aşa cum rezultă din mărimea deficitelor bugetare), iar, pe de altă parte, orice mărime a deficitului bugetar nu poate surprinde povara indusă de politicile publice asupra generaţiilor viitoare. 1

Inainte de a analiza factorii care stau la baza generarii deficitului bugetar, se impune necesitatea inventarierii unor teorii2, pentru a se seta cadrul de analiza al acestui concept.

Teoria clasica a deficitului bugetar demonstrează un impact negativ asupra economiei (prin reducerea venitului national) şi conditiile generatiilor urmatoare, care vor suporta o presiune fiscala mai mare pentru plata datoriei publice. Introducea in bugetul public a unor cheltuieli mai mari decât veniturile curente este un impediment politica cu efecte multiple. Creşterea datoriei publice interne ca efect al finantarii deficitului bugetar din împrumuturile publice poate cauza o crestere a retie bobanzii la banci, care are un efect negativ asupra solicitarii unor credite pentru investitii şi a inflaţiei.

1 Auerbach, A.J.; Gokhale, J.; Kotlikoff, L.J. (1994), „Generational Accounting: A Meaningful Way to Evaluate Fiscal Policy”, Journal of Economic Perspectives, Vol.8, No.1 (Winter 1994), pp.73-94, pag.74.2

Teoria traditionala sustine că o reducere a deficitului bugetar va ajuta economia în mod semnificativ pe timp lung. Această teorie se bazează pe următoarele ipoteze. În cazul în care se inregistreaza un deficit bugetar, guvernul cheltuieste mai mult decât incaseaza iar economiile naţionale scad, la fel si investitiile. În mod similar,scaderea investiţiilor este însoţită de creste a ratei interne a dobanzii, care determina scadea exportului net. Rezultatul acestei ipoteze ne arata ca deficitul duce la o scadere a economiei pe termen lung.

Teoria economica actuala sugerează că rezonabili împrumuturi publice într-o ţară în curs de dezvoltare nu afecteaza creşterie economica. Daca resursele împrumutate sunt folosite în scopuri productive, rambursarea datoriilor acumulate ar trebui să fie posibila. În cazul in care datoria publice ridica riscul incapacitatii tarii de nerambursare care descurajeaza investiţiile şi stopeaza creşterea economică.

Teoria indatorarii excesive a fost definit de Jeffrey Sachs, care a sugerat că plata datorata de creditori deţinute acţionează ca o descurajare fiscala pentru producţie şi există un prag dincolo de care orice creştere a datoriei generează o reducere semnificativă a investiţiilor, ce determina ca in viitor capacitatea de rambursare sa scada.

Inflatia este generate de existenta unui deficit bugetar, adică in econonie se gaseste o cantitate mai mare de resurse monetare. Daca deficitul bugetar este acoperit prin emisiune monetară, impactul asupra inflaţiei va fi mult mai puternic. Banca centrala are ca obiectiv principal limitarea inflaţiei, autorităţilor monetare or sa ia măsurile de creştere dobânzii de referinţă, care poate atrage operatiuni speculative, ceea ce duce la consolidarea monedei naţionale si la descurajarea exporturilor. Prin urmare, o altă consecinţă a deficitului bugetar este apariţia deficitului de cont curent. Van Wijnbergen (1991) demonstrează, pe baza unor modele teoretice, care este impactul deficitului bugetar asupra inflaţiei, însă prin prisma „teoriei inflaţioniste” a balanţei de plăţi, iar Buffie (1991) relevă existenţa unei posibile legături indirecte între deficitul bugetar şi inflaţie. Hoelscher (1986) aprecia faptul că inflaţia erodează mărimea reală a datoriei publice guvernamentale şi, prin urmare, aceasta poate reprezenta un transfer de avere de la creditori (deţinătorii de titluri de stat) la debitori (autorităţile publice), fapt ce ar imprima reducerea mărimii deficitului bugetar.

Teoria moderna a deficitul bugetar consideră că acest dezechilibru nu are numai efecte negative. O alta teorie afirma ca un viitor mai puţin prosper este posibil doar daca este o consecinţă a perioadei in care deficitul bugetar este ridicat. Daca rata creşterii economice este mai mare decat rata datoriilor, deficitul bugetar va fi acoperit de o crestere economica viitoare, realizata diin resursele generale. Această abordare a deficitului bugetar poate fi ilustrata prin comparatia rata de dobânda medie a datoria publice cu rata medie de creştere economică. Existenţa unor deficite substanţiale nu semnifică, în mod obligatoriu, o situaţie nefavorabilă. Boskin (1987) exemplifică acest aspect cu cazul Japoniei, care, la jumătatea anilor ’80, se confrunta cu deficite ridicate, însă, în realitate poziţia sa investiţională netă era favorabilă.

Efectele deficitului guvernamental sunt extrem de complexe:

În modelele intergeneraţionale deficitul guvernamental duce la o reducere a ratei de economisire şi a ratei de creştere (Alogoskoufis, Rodrick, 1991).

În modele cu orizont nelimitat efectul deficitului depinde de variabilele ce trebuie să fie ajustate în viitor pentru compensare (Chamley, 1986). Dacă un deficit ridicat în prezent va fi compensat în viitor de un nivel mai ridicat al taxelor şi impozitelor, rata de creştere se va diminua.

Dacă un deficit ridicat în prezent va fi compensat în viitor de un nivel mai ridicat al taxelor şi impozitelor, rata de creştere se va diminua. Politica fiscală poate exercita efecte macroeconomice importante, mai ales pe termen scurt, utilizarea diferitelor instrumente conducând la rezultate diferenţiate (Engen Skinner, 1992). Astfel, o schimbare în cheltuielile bugetare determină o creştere a ponderii sectorului public din economie, pe când o scădere a ratei de impozitare va face ca venitul disponibil permanent să crească, ducând la creşterea cheltuielilor de consum, implicit la dezvoltarea sectorului privat al economiei. Alegerea între cele două instrumente se va realiza în funcţie de beneficiile sociale scontate a se obţine dintr-un consum mai mare sau din mai multe produse în servicii ce sunt orientate către sectorul public. Un alt element care mai poate fi luat în considerare este alegerea consumatorilor de a creşte cheltuielile de consum sau de a economisi, în urma creşterii venitului datorat unei reduceri a ratei fiscalităţii. Dacă optează pentru cea de-a doua opţiune, efectul imediat asupra producţiei este puţin sesizabil, urmând a se manifesta pe termen lung prin transformarea economiilor în investiţii. Această diferenţiere nu apare în cazul modificării cheltuielilor bugetare, efectul fiind imediat resimţit în cererea agregată, respectiv în nivelul producţiei. Diferenţierea dintre cele două instrumente ale politicii fiscale este relevată şi de caracterul schimbărilor. Astfel, o schimbare permanentă în rata fiscalităţii conduce la un efect mult mai puternic decât în cazul unei schimbări temporare ce ar putea fi compensată de fluctuaţiile economiei. În ceea ce priveşte modificările cheltuielilor bugetare, caracterul temporar al acestora are un impact mult mai puternic.

FACTORI DETERMINANTI AI DEFICITULUI BUGETAR

Apariţia deficitul bugetar este determinată de mai multe motive, printre care pot fi evidenţiate următoarele:

descreşterea producţiei sociale; chetuieli exagerate în realizarea programelor sociale aprobate; creşterea sectorului economiei tenebre; majorarea cheltuielilor marginale în cadrul producţiei sociale; emisiuni necondiţionate a banilor.

Printre factorii enumeraţi o importanţă deosebită o au micşorarea producţiei sociale şi creşterea sectorului economiei tenebre.

Se pot considera 3 factori structurali determinanti ai deficitului:1. Factorii politici, incluzand instabilitatea politica, fragmentarea guvernamentala si institutiile

politice

2. Polarizare sociala ca inegalitatea in venituri si diviziunile etnice3. Factori institutionali ca proceduri si legi bugetare, eficienta birocratica si democratie.

Numeroase studii axate pe problematica deficitului bugetar a generat concluzii conform carora s-au identificat variabile importante in explicarea diferentelor intre tari cu privire la sectorul deficitelor.

Adancimea financiara, inegalitatea veniturilor, asasinatele, marimea cabinetului si centralizarea autoritatii in procesul decizional bugetar se gasesc printre determinanti semnificativi ai deficitului public.

Fluctuaţiile activităţii economice (ciclurile economice) exercită o influenţă considerabilă asupra mărimii deficitelor bugetare. În acest sens, Dornbusch şi Fischer (1990) au evidenţiat faptul că în perioada 1980-1983 deficitele mari înregistrate în Statele Unite ale Americii s-au datorat recesiunii economice. Ei au relevat faptul că o scădere cu un procent a creşterii PNB conduce la o reducere a bazei de impozitare şi, respectiv, a veniturilor guvernamentale cu aproximativ 50 de miliarde de dolari pe an.

Tot în contextul ciclurilor economice, se analizează şi legătura dintre rata şomajului şi mărimea deficitului bugetar. Reducerea gradului de ocupare a forţei de muncă în perioadele de recesiune economică determină sporirea cheltuielilor bugetare pentru securitate socială, în special a indemnizaţiilor de şomaj, fapt care conduce la creşterea deficitului bugetar. Astfel, Dornbusch şi Fischer (1990) au evidenţiat, pe cazul Statelor Unite ale Americii, la nivelul anului 1989, că o creştere cu un procent a şomajului generează o creştere de 1,04 procente a deficitului. Influenţa semnificativă, directă exercitată de şomaj asupra deficitului bugetar au relevat şi Roubini şi Sachs (1989), respectiv Hallerberg şi von Hagen (1997).

Referitor la relaţia dintre deficitul bugetar şi rata dobânzii, aceasta este analizată, în special, prin prisma efectului de crowding-out şi a impactului asupra pieţelor financiare (Friedman, 1984; Feldstein, 1986; Hoelscher, 1986). Aceste studii demonstrează, pe baza modelelor teoretice de tip IS-LM, faptul că finanţarea deficitului bugetar determină creşterea ratelor dobânzii pe termen lung şi conduce la reducerea rentabilităţii acţiunilor pe pieţele de capital. Dai şi Philippon (2005) au identificat o relaţie directă între deficitul bugetar şi ratele dobânzilor pe termen lung pe baza unei serii de date din perioada 1970-2003. Cei doi au evidenţiat faptul că o creştere de un punct procentual a deficitului pe o perioadă de 3 ani va conduce la o creştere a ratelor dobânzii pe 10 ani cu 0,40-0,50 puncte procentuale.

În strânsă legătură cu potenţiala influenţă exercitată de inflaţie şi rata dobânzii asupra mărimii deficitului se poate analiza şi impactul pe care îl poate avea cursul de schimb. Devereux (1995) subliniază faptul că, deşi opinia generală este aceea că deficitul bugetar determină aprecierea cursului valutar real, în economiile mici, previziunile pesimiste referitoare la mărimea deficitului conduc la o depreciere a ratei reale de schimb. Clarida şi Prendergast (1999) relevă faptul că un şoc de natură expansionistă al politicii fiscale determină o apreciere a ratei reale de schimb.

Studierea factorilor instituţionali a căpătat amploare datorită faptului că tot mai mulţi autori consideră că diferenţele existente între state cu privire la ritmul de creştere economică, la cel de acumulare a datoriei publice etc. pot fi explicate prin intermediul unor elemente precum:

sistemul electoral, tipul de organizare statală, procesul decizional public, proceduri bugetare etc. care sunt circumscrişi conceptului de factori instituţionali (Acemoglu, Johnson şi Robinson, 2004).

Polarizarea sociala este importanta in explicarea diferentelor intre tari la nivelul rezultatului fiscal, polarizarea sociala este importanta in explicarea diferentelor in rezultatele fiscale dintre tari, dar efectele acesteia pot fi mult mai pronuntate sau reprimate depinzind in mare parte de structurile politice si institutionale prin care polarizarea sociala este pusa in legatura cu procesul politic fiscal.

O comparatie la nivelul magnitudinii efectelor implicate de existenta unui deficit ridicat genereaza rezultate interesante. De exemplu ,o micsorare in inegaliatatea veniturilor cu 10 puncte a indicatorului Gini, este asociata cu o scadere de 1.9% a PIB-ului.O reducere in cabinetul guvernamental cu 10 ministri produce un efect similar asupra deficitului. Cunoscand gradul de dificultate al imbunatarii distributiei venitului pe termen scurt, reducerea deficitului poate fi obtinuta usor, prin reducerea marimii guvernului.

S-a constat o puternica legatura intre factorii sociopolitici si factori institutionali in determinarea veniturilor fiscale .Efectele asupra deficitul public a variabilelor sociopolitice au tendinta de a fi mai mici in tarile cu structuri institutionale mai puternic definite, conturate. Dimpotriva, polarizarea sociopolitica exercita presiuni foarte puternice asupra deficitelor in conetxtul unor institutii slabe.

Instabilitatea politica sugereaza faptul ca daca realegerea este un lucru putin probabil atunci actualul guvern are mai multe sanse sa lase un stoc mare de datorie publica. Pusi in fata nesigurantei unei realegi, actualul guvern poate sa esueze sa internalizeze costurile deficitului aditional deoarece aceste costuri vor fi suportate de guvernul succesor care poate fi controlat de diferitele preferinte ale opozitiei. Deficitele publice, in consecinta, se constata ca sunt mai mari in tarile cu schimbari frecvente de guvern.Edwards , Tabellini si Roubini(1991) considera ca instabilitatea politica influentata de frecventa schimbarilor de guvern duce la un puternic deficit guvernamental in tarile in dezvoltare din paleta studiata. Totusi, Grilli (1991) nu a gasit nici un argument pentru aceasta teorie in analiza pe care a intreprins-o asupra celor 18 tari din OECD.Alesina si Perotti (1996) gasesc dovezi care intaresc teoria conform careia inegalitatea venitului mareste instabilitatea politica. Intr-o societate cu o inegalitate a venitului foarte mare se remarca faptul ca stimulentii sunt mai mari pentru ca anuminte grupuri sa se organizeze in activitati in afara pietei si in afara posturilor normale de reprezentatii politice pentru a atrage resursele atribuite altor organizatii. In acest caz, unele variatii ale deficitelor publice, capturate de masurile instabilitatii sociopolitice reflecta doar partial efectele inegalitatii veniturilor.

Fragmentarea guvernului pune in evidenta conflictul distributional printe diferitele partide politice, care este de obicei asociata cu slabiciunile guvernului cum ar fi coalitia si minoritatea guvernamentala. Coalitia guvernelor poate intarzia necesarele reglari fiscale dupa crestea deficitelor cauzate de adversarii politici deoarece partidele politice intampina dificultati in distributia ajustarilor (Alesina and Drazen 1991). De aceea, slabiciunile guvernului necesita ca datoria publica sa fie o sursa reziduala de fonduri care doar reflecta inabilitatea guvernului de-a reduce cheltuielile si de a mari taxele. Roubini and Sachs(1989), Grilli(1991) si Alesina (1997) prezinta dovezi pentru a aduce

argumentele pentru guvernul slab.Roubini and Sachs (1989) sustin ca in studiul celor 15 OECD tari marimea si frecventa deficitelor bugetare sunt cele mai mari acolo unde exista o multitudine de coalitii guvernamentale.Cu toate acestea, Edin si Ohlsson(1991) sustin ca acest rezultat este in principal datorat minoritati guvernamentale. De Hann si Sturm(1994,1997) sustin exact contrariul. Un număr mare al partidelor reprezentate în Parlament poate conduce la presiuni exercitate asupra politicilor fiscale şi bugetare, în funcţie de grupurile de interese.

In lucrari focalizate pe aceeasi tematica, Weingast (1981) si Velasco(1999) vad deficitele sau cheltuieli exagerate ca si rezultate ale poolingului. Conform acestei vizuni, deficitul poate fi generat de faptul ca decidentii politici nu reusesc sa internalizeze costul total al cheltuililor, sa-l acopere prin inflowurile de venituri rezultate din colectarea de taxe. Aceasta lipsa de coordonare poate sa fie mai mare cand sunt multi participanti in luarea unei decizii, ceea ce se traduce prin fragmentare dimensionala (Kontopoulos si Perotti,1999). Cu toate acestea ,relatia teoretica dintre numarul de decidenti politici si venitul fiscal nu este o functie monotona. De exemplu, Tornell and Lane(1998) arata ca supraexploatarea unei resurse comune este maxima in scenariul existentei a doar doua grupuri. Aceasta scade cand numarul de grupuri creste deoarece din puterea fiecarui grup de a exploata activul comun scade pe masura ce fiecare grup adopta aceasta strategie. In mod evident, aceasta eroare de coordonare nu este slabiciune guvernamentala. Poate insa fi asociata cu alta lipsa a unei puternice conduceri unitare in coalitia guvernamentala sau existent unui grup puternic de interese.

Regimul politic si legile electorale sunt in relatie cu politicile comparative. Persson si Tabellini(1999) studiaza cum institutiile politice afecteaza marimea cheltuielilor guvernamentale. Desi nu se concentrau pe explicarea deficitelor fiscale, ei au descoperit ca alegeri majoritare conduc catre o redistributie mai mica si guverne mai mici.Regimele parlamentare tind sa creeze deficite mai mari sub legi proportionale decat sub legi majoritare daca aceste variabile sunt constante. Aceasta poate fi explicata prin ipoteza lui Tsebeli conform careia instabilitatea regimului este asociata cu un numar mai mare de jucatori veto carora le lipseste coeziunea ideologica (Tsebelis, 1995). Potrivit acestei ipoteze, se asteapta ca mai multi jucatori veto sa poate fi asociati cu deficite fiscale mai mari. Regula majoritatii tinde sa aiba doua coordonate, si prin urmare, numai un jucator veto in regimul parlamentar. Prin contrast, sitemul parlamentar proportional tinde sa aiba un numar mai mare de jucatori veto. Aceasta poate determina regimurile parlamentare proportionale sa genereze deficite mai ridicate.Structura guvernului (Roubini şi Sachs, 1989; Hallerberg şi von Hagen, 1997; Volkerink şi da Haan, 2000; Perotti şi Kontopoulos, 2002; Granados, 2003; Woo, 2003) este un factor explicativ al deficitului bugetar. Se pot avea în vedere, atât structura din punctul de vedere al orientării partidelor care compun cabinetul guvernamental, cât şi din punctul de vedere al numărului de partide. Se apreciază că în cazul guvernelor alcătuite preponderent din reprezentanţi ai partidelor de orientare socialistă, atunci se alocă un procent mai ridicat cheltuielilor publice şi prin urmare mărimea deficitelor buegtare va fi mai mare decât în cazul unei structuri alcătuite din partide cu orientare de dreapta, iar guvernele mono-partitice sunt mult mai determinate în aplicarea politicilor de finanţe publice, chiar dacă aceasta presupun măsuri mai puţin populare.

Inegalitatea veniturilor a fost mentionata de mult timp ca o importanta sursa de conflict social, care poate conduce la politici fiscale populiste si performanta macroeconomica redusa.

Alesina si Rodick(1994), pe de o parte, si Persson si Tabellini(1994), pe de alta, sugereaza ca poate fi tendinta majoritatii sa voteze pentru o larga redistributie a cheltuielilor intr-o tara democratica cu un venit distribuit inegal. Woo(1999) dezvolta un model de deficit fiscal in care preferintele polarizarii joaca un rol crucial in evolutia deficitului fiscal.Intr-o societate foarte polarizata, decidentii politici sunt stimulati sa insiste pe cheltuieli mari destinate sectorului lor preferat, conducand astfel la mari deficite. Acest model demonstreaza empiric ca deficitele fiscale sunt mai mari in tarile cu o societate foarte polarizata( masurata prin venituri inegale).

Utilizand teoria neoclasica a datoriei drept reper (de exemplu modelul de reducere a taxelor dezvoltat de Baro (1979)), trebuie sa ne asteptam sa vedem deficitul fiscal crescand atunci cand cheltuielile guvernamentale sunt crescute temporar sau cand rezultatul este scazut temporar. In orice caz , aceasta predictie este greu de armonizat cu realitatea unui deficit mare datorita variatilor largi intre tari.Roubini si Sachs(1989), Grilli (1991), Edin si Ohlsson(1991), De Haan si Sturm (1994,1997), Alesina (1997), discuta caracteristicile politice si institutionale ale tarilor OECD, ca de exemplu tipul de regime guvernamentale, structura partidelor si gradul de stabilitate al sistemului politic. Roubini(1991) si Tabellini(1991) isi indreapta atentia spre gradul de instabilitate politica in relatie cu deficitul bugetar in tariile in curs de dezvoltare. Von Hagen (1992), von Hagen si Harden (1994), Hallerberg si von Hagen (1999) studiaza institutii bugetare din Uniunea Europeana, in timp ce Alesina (1999) abordeaza procedurile bugetare din America Latina, iar Lao-Araya(1996) studiaza tarile din Asia. Rezultatele studiului lui Hagen relevă faptul că o creştere cu un punct procentual a dinamicii PIB antrenează o reducere a deficitului bugetar cu 0,90 puncte procentuale.Multe tari OECD au acumulat rapid datorii guvernamentale cum ar fi deficit mare incepand cu mijlocul anilor 1970 pana nu demult, desi insa acolo a fost o mare variatie in marimea deficitului public. La inceputul anilor 1990, deficitul public in cazul tarile OECD fluctua de la 17.2% din PIB in Grecia si 10.2% in Italia pana la un surplus de 4.6% in Suedia.Aceasta caracteristica este in principiu adevarata in tarile in curs de dezvoltare. In 1990, deficitul public al Perului a fost 8.1% din PIB, si al Zambiei in contrast cu al Koreii de 0.7%.

Fasano şi Wang (2002) apreciază faptul că în cazul existenţei unei relaţii bidirecţionale de cauzalitate între veniturile şi cheltuielile bugetare atunci este demonstrată ipoteza de „sincronizare fiscală”, în sensul că, pe perioade mai lungi, deciziile privind cheltuielile sunt adoptate în funcţie de cele privind mărimea şi dinamica veniturilor. Spre deosebire, în cazul în care este evidenţiată ipoteza „venituri-cheltuieli”, adică relaţia de cauzalitate se manifestă dinspre venituri spre cheltuieli, atunci nivelul cheltuielilor se ajustează în funcţie de cel al veniturilor, iar în cazul în care relaţia de cauzalitate se manifestă în celălalt sens (ipoteza „cheltuieli-venituri”), atunci dinamica cheltuielilor va fi cea care va imprima modificări la nivelul veniturilor.Aplicarea testelor Granger3 adaptate particularităţilor economiei româneşti conduce la concluzia că veniturile bugetare sunt cele care imprimă dinamica cheltuielilor bugetare, fapt care relevă, totodată, şi existenţa unor mecanisme de corectare a dezechilibrelor bugetului general consolidat pe termen lung. În principiu, testul Granger este un test destul de slab pentru demonstrarea exogeneităţii unei variabile (Enders, W, 1995). Corelaţia dintre dinamica celor două variabile are o semnificaţie

3 “Analiza Relaţiei De Cauzalitate Dintre Veniturile Şi Cheltuielile Bugetului General Consolidat Al României”, Andreea Stoian

importantă atât în ceea ce priveşte identificarea şi explicarea dezechilibrelor bugetului public, cât şi în ceea ce priveşte aspecte referitoare la sustenabilitatea politicilor fiscale şi bugetare promovate de autorităţile guvernamentale.In ceea ce priveşte mărimea deficitului bugetar există mecanisme care corectează eventualele decalaje foarte mari dintre veniturile şi cheltuielile bugetare. Cu toate acestea, se impune prudenţă în ceea ce priveşte politicile de finanţe publice, prin prisma sustenabilităţii pe termen lung a acestora, prin prisma episoadelor de ajustare fiscală şi bugetare anticipate pe parcursul acestei lucrări şi prin prisma efectelor pe care le pot avea asupra generaţiilor viitoare.Veniturile sunt cele care cauzează dinamica cheltuielilor bugetare, acestea ajustându-se în funcţie de dinamica veniturilor bugetare. Veniturile bugetare se estimează cel mai bine pe baza valorilor din perioadele anterioare rezultatele obţinute si confirmă faptul că în ceea ce priveşte mărimea deficitului bugetar există mecanisme care corectează eventualele decalaje foarte mari dintre veniturile şi cheltuielile bugetare. Cu toate acestea, se impune prudenţă în ceea ce priveşte politicile de finanţe publice, prin prisma sustenabilităţii pe termen lung a acestora, prin prisma episoadelor de ajustare fiscală şi bugetare anticipate şi prin prisma efectelor pe care le pot avea asupra generaţiilor viitoare.

IMPACTUL POLITICII FISCALE SI BUGETARE ASUPRA DEFICITULUI BUGETAR

„Politica fiscală şi bugetară reprezintă mai mult o prioritate politică decât una economică”, este o concluzie la care a ajuns Fabriyia, Moly (2006) în urma analizelor econometrice realizate în perioada 1997-2003 pentru România, Bulgaria, Lituania, Letonia, Estonia, Polonia, Ungaria, Republica Cehă, Slovacia şi Slovenia.Dahan (1998) analizează, pe baza unui model teoretic de tip IS-LM, impactul pe care îl are asupra deficitului bugetar, politica fiscală. Astfel, el apreciază că majoritatea efectelor unei politici monetare restrictive, propagate prin diferite canale de transmisie (rata dobânzii, emisiune monetară etc.), conduc la creşterea deficitului bugetar, deşi, pe termen scurt, determină o reducere a datoriei publice. Autorul evidenţiază că, în condiţiile în care este promovată o politică monetară restrictivă caracterizată de rate ridicate ale dobânzilor, economia se poate situa pe panta descendentă a ciclului economic, iar guvernul, în încercarea de a readuce produsul intern brut la nivelul iniţial, va promova o politică bugetară expansionistă, ceea ce va avea ca efect creşterea deficitului bugetar. Aceasta se va corobora şi cu faptul că încetinirea creşterii PIB, din cauza politicii monetare restrictive, ve genera şi reducerea veniturilor bugetare de natură fiscală, fapt care va conduce, pe termen scurt, la înrăutăţirea deficitului bugetar.Consecinta negativa a datoriei guvernamentale ridicate si a deficitelor datorate inflatiei, dar si a relatiilor dintre politica monetara si fiscala sunt problemele centrale ale dezbaterii politicii macroeconomice. Din dezbaterea prezenta, rezulta ca independenta bancii centrale este o necesitate, dar nu si conditie suficienta pentru asigurarea stabilitatii preturilor. Finantele publice nesustenabile pot pune presiune pe autoritatile monetare sa usureze povara a datoriilor guvernamentale acumulate.

In literatura economica, se stie ca o conduita a politici monetare orietanta spre stabilitate este foarte mult favorizata de sunetul politicilor fiscale. Un rezultat obtinut, prin contributia lui Sargent and Wallace (1981), este acela ca problemele politcii fiscale pentru stabilitatea preturilor, de cand

deficitele ridicate si datoria guvernamentale ridicata pot sa forteze banca centrala sa emita bani pentru a asigura solvabilitatea. Intr-un model de echilibru general, Aiyagari si Gertler (1985) au studiat efectele inflatiei ale deficitelor curente publice ridicate care se prevedeau a fi finantate prin crearea de banii in viitor. Intr-un model stocastic monetar, Leeper (1991) arata ca efectele ploticii monetare asupra preturilor depind de regula fiscala adoptata de guvern.

Politica fiscală poate exercita efecte macroeconomice importante, mai ales pe termen scurt, utilizarea diferitelor instrumente conducând la rezultate diferenţiate (Engen Skinner, 1992). Astfel, o schimbare în cheltuielile bugetare determină o creştere a ponderii sectorului public din economie, pe când o scădere a ratei de impozitare va face ca venitul disponibil permanent să crească, ducând la creşterea cheltuielilor de consum, implicit la dezvoltarea sectorului privat al economiei. Alegerea între cele două instrumente se va realiza în funcţie de beneficiile sociale scontate a se obţine dintr-un consum mai mare sau din mai multe produse în servicii ce sunt orientate către sectorul public. Un alt element care mai poate fi luat în considerare este alegerea consumatorilor de a creşte cheltuielile de consum sau de a economisi, în urma creşterii venitului datorat unei reduceri a ratei fiscalităţii. Dacă optează pentru cea de-a doua opţiune, efectul imediat asupra producţiei este puţin sesizabil, urmând a se manifesta pe termen lung prin transformarea economiilor în investiţii. Această diferenţiere nu apare în cazul modificării cheltuielilor bugetare, efectul fiind imediat resimţit în cererea agregată, respectiv în nivelul producţiei. Diferenţierea dintre cele două instrumente ale politicii fiscale este relevată şi de caracterul schimbărilor. Astfel, o schimbare permanentă în rata fiscalităţii conduce la un efect mult mai puternic decât în cazul unei schimbări temporare ce ar putea fi compensată de fluctuaţiile economiei. În ceea ce priveşte modificările cheltuielilor bugetare, caracterul temporar al acestora are un impact mult mai puternic.Mai recent, potrivit lui Woodford (1994, 1995) si Sims (1994), “teoria fiscala a nivelului pretului” (FTPL) a devenit extrem de folosita ca scheletul teoretic capabil sa identifice conditiile in care dinamica inflatiei este determinata de politica fiscala. Teoria fiscala a nivelului pretului face distinctie intre regimul fiscal ‘Ricardian’ si ‘non-Ricardian’, in terminologia luiWoodford (1995): in primul caz, speranta nominala este asigurata de politica monetara si nivelul pretului este determinat pe piata monetara, in timp ce in al doilea caz politica fiscala serveste la determinarea nivelului pretului. Din acest punct de vedere, teoria fiscala a nivelului pretului arata cum in perioada de timp nivelul pretului este determinat de nevoia fiscala de solvabilitate si asigura un suport rational teoretic al ideii ca respectul criteriilor fiscale, definit in Tratatul Maastricht si in SGP, este necesar pentru stabilitatea preturilor.( aceasta teorie a fost studiata de Buiter (2002) si McCallum (2001).)Efectele deficitelor fiscale asupra dinamicii preturilor depind de marimea nivelului datoriei publice. Aceste rezultate sunt derivate in contextual unei perioade de timp discrete a lui Yaari (1965)–Blanchard (1985) suprapunerea rezultatelor (OLG) modelului cu bani, acumulare de capital si preturi flexibile. Modelul contine date trimestriale din zona euro. Consecintele inflationiste ale dilatarilor fiscale si calitatea evaluarii efectelor de avere sunt luate in considerare in analize de simulare. Simularile au scos la iveala ca efectele bunastarii ridicate sunt raspunsul nivelului preturilor. Politcile fiscale de expansiune produc diferente positive ale nivelului pretului ce depind de marimea ratei datoriei. Aceste rezultate sunt consistente impreuna cu rezultatele empirice ale lui Canova si Pappa (2006), care au observat ca raspunsurile la modificarile cheltuielilor publice sunt mai mari si mai persistente in tarile caracterizate de o rata ridicata a datoriei in PIB, in cazul Belgiei si Italiei. Acest articol furnizeaza un rationament viitor din punct de vedere al politicilor fiscale care ar trebui sa fie “disciplinate” prin reguli explicite bazate pe marimea datoriei publice nationale in conformitate cu propunerile reformate ale SGP.

Stabilitatea si pactul de crestere impun limitari asupra marimii datoriei publice si a deficitului bugetar in fiecare tara din EMU4. Constrangeri asupra politici fiscale sunt considerate de factorii de decizie politica a fi necesari pentru salvgardare credibilitatii ECB si sa asigure o inflatie modearata. In absenta limitarii politicii fiscale, presiunile pot sa creasca pentru a finanta deficitele bugetare cu seignorage si a datoriei publice in moneda. Rezultatele sugereaza ca efectele averii/bunastarii maresc raspunsul nivelului pretului la variabile fiscale. Economiile cu o rata a datoriei publice ridicata si cu o ajustare fiscala redusa/inceata experimenteaza deviatii mai mari ale nivelului pretului de la trend dupa o expansiune fiscala.5

Cunoscand aceste interdependente, exista o nevoie puternica de reguli fiscale pentru a limita deficitul bugetar national pentru a asigura o conduita autonoma a politicii monetare. Intr-o uniune monetara, aceste riscuri sunt exacerbate datorita problemelor de hazard moral care pot sa apara.Preocuparea continuă pentru efectele creşterii deficitelor bugetare şi a gradului de îndatorare a ţărilor au condus la necesitatea stabilirii unor restricţii de ordin fiscal menite să asigure convergenţa ţărilor membre ale Uniunii Europene. Aceste criterii urmăresc întărirea disciplinei bugetare în scopul evitării deficitelor excesive.

Relatia dintre buget si deficitul extern6 poate sa difere pe termen scurt si pe termen lung si depinde de proprietatile pe termen lung ale seriilor implicate. S-a ajuns la aceasta concluzie cu diferite sublinieri intr-un numar de explicatii intertemporare ale evolutiei contului curent. Pentru moment, Normandin (1999), folosind o versiune usor de utilizat a modelului lui Blanchard (1985), arata ca gradul de persistenta al deficitului bugetar influenteaza soliditatea relatiei deficitelor pereche: modelul durabil al deficitului bugetar determina o asteptare a consumatorului reprezentativ ca deficitul public curent sa fie urmat de deficite viitoare, apoi de potentiale reduceri de taxe, conducand astfel consumatorul spre finantarea consumul curent crescut prin deficitul de cont curent. Kraay si Ventura (2002), intr-un scenariu diferit, arata ca relatia dintre stocul de economii national (de exemplu acele fonduri implicate de schimbare politici fiscale) si evolutia contului curent este mai puternic definita pe termen lung decat pe termen scurt. De regulă, un dezechilibru temporar manifestat la nivelul contului curent se datorează fie reducerii economiilor private, fie reducerii economiilor din sectorul public, adică deficitelor bugetare (Roubini şi Wachtel, 1998).Aceasta este o relatie cauzala care pleaca de la buget la deficitul extern, relatie indicata de majoritatea modelelor macroeconomice standard. O legatura cauzala directa intre deficitul public si cel de cont curent, confirmata intr-un numar de modele, de la modelul economiei deschise clasice (Mankiw 2002) la modelele de generare a suprapunerilor micro ( a se vedea Obstfeld si Rogoff 1995). Milesi- Ferretti şi Razin (1996) relevă că intenstitatea legăturii dintre cei doi indicatori depinde şi de gradul de dezvoltare şi de reglementare a pieţelor financiare.

SUSTENABILITATEA DEFICITULUI BUGETAR

4 Government deficits, wealth effects and the price level in an optimizing euro-model, Barbara Annicchiarico, 20065

65 Structural breaks and the twin deficits hypothesis, Alberto Bagnai, 2006, Springer Link

Asigurarea unei dezvoltări sustenabile presupune, concomitent, dezvoltare economică, socială şi protecţia mediului înconjurător, iar politicile fiscale şi bugetare, datorită caracterului lor redistributiv, influenţează dezvoltarea sustenabilă prin efectele manifestate asupra creşterii economice sau a investiţiilor în capitalul uman.7

Blanchard (1990) definea politicile fiscale şi bugetare sustenabile ca fiind acele politici care nu conduc la creşterea explozivă a gradului de îndatorare a statului, sau în urma cărora nu se adoptă măsuri de creştere a impozitării, de reducere drastică a cheltuielilor publice, de monetizare a deficitului bugetar sau de repudiere a datoriei publice. Pornind de la această abordare, se poate interpreta că un grad de îndatorare de 30% poate releva promovarea unor politici sustenabile, în timp ce un grad de îndatorare de 90% este apreciat ca fiind nesustenabil. Sustenabilitatea nu poate fi apreciată doar din perspectiva mărimii stocului de datorie publică acumulat. Chiar cu un grad de îndatorare de 20%, politicile fiscale şi bugetare pot fi nesustenabile dacă, de exemplu, statul respectiv nu are capacitatea de a-şi achita obligaţiile aferente contractării împrumuturilor publice, deci dacă nu este solvabil. Trebuie luat in calcul impactul pe care instrumentele politicii fiscale şi bugetare l-au avut în cadrul procesului de convergenţă reală. Astfel, un nivel ridicat al impozitării (atât al celei directe, cât şi al celei indirecte) este asociat cu un ritm de creştere mai scăzut (fapt demonstrat de valoarea negativă şi semnificativă statistic a coeficienţilor estimaţi). Impactul cheltuielilor bugetare este unul negativ, explicat prin ineficienţa utilizării acestora în ţările considerate în analiză.S-a impus monitorizarea mărimii soldului bugetar şi a stocului de datorie publică, astfel încât să se încadreze în limitele prevăzute în Tratatul de la Maastricht în anul 1992 şi completate prin Pactul de stabilitate şi creştere economică adoptat în anul 1997. Cele două documente prevăd mecanisme speciale de coordonare a politicilor fiscale şi bugetare care presupun întocmirea unor programe de stabilitate ce au ca obiective reechilibrarea, pe termen scurt, sau înregistrarea unui surplus bugetar, pe termen lung.Menţinerea deficitului bugetar la un nivel prudent ar asigura şi sustenabilitatea politicii fiscale. Aceasta din urmă, împreună cu sustenabilitatea externă şi procesul de dezinflaţie reprezintă premisele unei creşteri economice durabile a oricărei ţări.

7 Gupta, S., Keen, M., Clements, D., Fletcher, K., de Mello, L., Mani, M. (2002), „Fiscal Dimensions of Sustainable Development”

Blanchard (1990) susţinea că sustenabilitatea poate fi asigurată şi prin politici fiscale şi bugetare care să nu genereze creşterea accelerată a gradului de îndatorare, majorarea presiunii fiscale, reducerea semnificativă a cheltuielilor bugetare, monetizarea deficitului bugetar sau repudierea datoriei publice.Crizele financiare, precum şi datoriile excesiv acumulate de ţările în curs de dezvoltare şi slab dezvoltate, mai ales, au influenţat în sens negativ investiţiile, riscul de ţară, bugetele publice şi generaţiile prezente şi viitoare.

IMPACTUL DEFICITULUI BUGETAR ASUPRA PARAMETRILOR ECONOMICI

Analiza impactului deficitului bugetar asupra economiei urmăreşte, în principal efectele exercitate asupra unor variabile precum rata dobânzii, investiţii, producţia naţională. De asemenea, Ball şi Mankiw (1995) semnalau faptul că studiile realizate în acest sens şi-au îndreptat atenţia către impactul deficitelor publice asupra economiilor, investiţiilor, balanţei comerciale, ratei dobânzii, cursului de schimb şi, respectiv creşterii economice pe termen lung. O parte dintre aceste efecte se manifestă pe termen scurt şi, în cazul în care nu sunt atenuate la timp generează efectele pe termen lung care afectează bunăstarea indivizilor. S- au fost identificate trei canale prin care deficitele publice pot afecta bunăstarea indivizilor, astfel8: 1) reducerea ratei de impozitare are efecte reale asupra bunăstării deoarece o parte a poverii generată de refinnaţarea datoriei publice va fi suportată de generaţiile viitoare, generaţiile curente contribuind la cheltuielile generaţiilor viitoare prin creşterea consumului curent, reducerea formării capitalului şi, prin urmare, prin creşterea ratei dobânzii şi reducerea salariilor reale. Finanţarea prin datorie publică, va genera în viitor, impozite suplimentare care vor afecta contribuabilii, direct, prin reducerea venitului disponibil, şi, indirect, prin pierderile de utilitate generate impozitele care distorsionează activitatea economică.2) deficitele publice influnţează în mod semnificativ consumul curent datorită capcanei lichidităţii. 3) ratele scăzute ale impozitării la momentul actual presupun rate de impozitare ridicată în viitor, fapt care sugerează lipsa unei uniformităţii a impozitării (tax smoothing).

Impactul deficitului bugetar asupra economiei a fost analizat prin prisma a trei abordări teoretice, astfel (a se vedea în acest sens, Bernheim, 1989; Inman, 1990):

Conform teoriei neoclasice, deficitele bugetare afectează în mod negativ economiile naţionale şi rata de acumulare a capitalului în sectorul privat din următoarele considerente: pe de o parte, deficitele bugetare conduc la creşterea consumului pe termen lung, iar, în cazul în care economia operează în condiţii de ocupare totală a forţei de muncă, creşterea consumului va determina reducerea economiilor, iar, pe de altă parte, finanţarea acestor deficite pe baza emisiunii titlurilor de stat va genera sporirea

8 Romer, D. (1988), „What Are the Costs of Excessive Deficits?”, NBER Macroeconomic Annual 1988

ratei dobânzii, ce va avea ca efect reducerea ratei de acumulare a capitalului în sectorul privat.

Conform teoriei keynesiene, majoritatea populaţiei consumă cea mai mare parte a venitului disponibil, iar o reducere temporară a gradului de impozitare va avea efecte pozitive imediate şi semnificative asupra cererii agregate. În cazul în care economia nu operează în condiţii de ocupare totală a forţei de muncă, această măsură va conduce la creşterea nivelului venitului naţional.

Conform teoriei ricardiene, finanţarea deficitelor bugetare prin contractarea datoriei publice vor conduce la o atitudine indiferentă a indivizilor vis-a-vis de alternativa aleasă de decidenţii publici, deoarece, consumul este o funcţie ce depinde de volumul resurselor la nivelul tuturor generaţiilor, motiv pentru care, în cazul în care finanţarea deficitului ar presupune o creştere a ratei fiscalităţii, aceasta nu ar afecta resursele tuturor generaţiilor.

Se apreciază că ţările cu o rată ridicată a economisirii pe plan intern şi cu pieţe de capital dezvoltate pot absorbi efectele deficitelor bugetare mai uşor, în caz contrar chiar un deficit bugetar relativ scăzut poate fi destabilizator.Grossman (1982) considera că deficitele bugetare nu au nici o influenţă asupra politicii monetare, inflaţiei sau activităţii eocnomice, în general, ci principalul efect este cel redistributiv, de alocare a resurselor între consum şi investiţii. Ball şi Mankiw (1995) considerau că, privite sub acest aspect, deficitele bugetare conduc la o situaţie din care unii indivizi „câştigă” şi alţii „pierd”, însă suma tuturor acestor câştiguri şi pierderi este egală cu zero şi, prin urmare, nu se poate aprecia cu exactitate dacă deficitele publice pot fi considerate „bune” sau „rele”. Este necesar sa se ia în considerare şi ipoteza neutralităţii deficitelor („echivalenţa ricardiană” ) Spre deosebire de cele exprimate anterior, Romer (1988) aprecia costul deficitelor bugetare excesive ca fiind relativ ridicat, chiar dacă efectele redistributive între generaţiile prezente şi cele viitoare ale deficitelor şi efectele asupra consumului sunt reduse

La elaborarea strategiei de diminuare a deficitului bugetar este necesar să se considere următoarele alternative:

echilibrul bugetului şi depăşirea cheltuielilor bugetare asupra veniturilor bugetare nu trebuie analizate în calitate de componente inalienabile a unei economii cu dezvoltare dinamică. Experienţa internaţională demonstrează că la anumite etape de dezvoltare a societăţii, în condiţii specifice pentru fiecare stat, este justificat pe deplin deficitul bugetar.

mărimea deficitului bugetar, conform experienţei internaţionale, nu trebuie să depăşească limita prestabilită în cuantum de 2-3% din produsul intern brut. Prezenţa deficitului, ce depăşeşte limitele stabilite, necesită aplicarea anumitor măsuri care ar conduce la diminuarea, cît mai rapidă, a deficitului;

pentru acoperirea deficitului bugetar se pot aplica diverse forme ale creditului de stat (atît intern cît şi extern). Creşterea, în continuu, a masei monetare care nu corespunde cantităţii mărfurilor şi serviciilor în circulaţie, trebuie privită ca o modalitate ce încalcă legea circulaţiei monetare, şi, din aceste considerente, este inadmisibilă. Deficitul poate fi acoperit doar în bază de împrumut prin lansarea pe piaţa financiară a hîrtiilor de valoare de stat;

pentru depăşirea deficitului bugetar este nevoie de „tratarea” economiei, căci fără de asigurarea dinamismului în dezvoltarea acesteea şi a eficienţei reale nu va fi posibilă atingerea stabilităţii financiare a ţării, fiind, totuşi, însoţite de cele mai progresivemăsuri economice de remediere.

În programul măsurilor concrete de diminuare a deficitului bugetar trebuie incluse şi realizate următoarele măsuri, care pe de o parte ar stimula fluxul disponibilităţilor băneşti în fondul bugetar al ţării, pe de altă parte – ar contribui la micşorarea cheltuielilor de stat.Practica internaţională, în ceea ce priveşte diminurea deficitului bugetar, aplică pe larg atragerea în ţară a capitalului străin. Prin intermediul acestuia simultan se soluţionează mai multe probleme, nu doar probleme cu caracter fiscal ci şi cele cu caracter economic:

se extinde baza de producere a mărfurilor şi serviciilor; apar noi contribuabili (respectiv, se majorează fluxul veniturilor în buget); se ameliorează situaţia balanţei de plăţi.

STUDIU DE CAZ: UNIUNEA EUROPEANA

Evoluţia gradului de îndatorare şi a deficitului bugetar la nivelul Uniunii Economice şi Monetare9

Sursa: Public Finances in EMU 2005, 2006, 2007.Criteriile fiscale de convergenţă se referă la deficitul bugetar, ce nu trebuie să depăşească 3% din PIB, precum şi la datoria publică, ce este limitată la 60% din PIB. Acestea, împreună cu criteriile privind rata dobânzii, inflaţia şi cursul de schimb au scopul de a asigura stabilitatea preţurilor şi o dezvoltare economică durabilă la nivelul ţărilor membre ale Uniunii Europene, precum şi de a evita tensiunile dintre aceste state. Totodată, Pactul de Stabilitate şi Creştere (PSC) a completat aceste cerinţe pentru a asigura disciplina bugetară în statele membre. Potrivit PSC, ţările membre ale UEM trebuie să aplice toate măsurile astfel încât să înregistreze un excedent bugetar sau un buget echilibrat. Aceste măsuri, ce urmăresc evitarea deficitului excesiv la nivelul UEM, se regăsesc în programele de stabilitate elaborate de fiecare ţară din zona euro. Urmărind evoluţia deficitului bugetar la nivelul UEM remarcăm faptul că nivelul cerut de 3% din PIB a fost respectat doar în perioada 1997-2002, respectiv 2004-2008. Spre deosebire de soldul bugetar, gradul de îndatorare a respectat pragul de 60% din PIB doar în perioada 1990-1991. Ca urmare, având în vedere definirea sustenabilităţii datoriei publice pe baza criteriilor de convergenţă fiscală, putem spune că doar în anii 1990 şi 1991 am avut o politică fiscală sustenabilă la nivelul ţărilor membre ale UEM. Evoluţiile comparative ale deficitului bugetar şi ale gradului de îndatorare în ţările membre ale UEM, precum şi din celelalte state membre ale UE sunt prezentate în figurile de mai jos.

Evoluţia deficitului bugetar la nivelul ţărilor membre ale UEM

9 Emilia Mioara Câmpeanu, “Analiza sustenabilităţii datoriei publice în uniunea economică şi monetară”, 2008

Sursa: Public Finances in EMU 2005, 2006, 2007.

Urmărind în ce măsură este îndeplinit criteriul fiscal privind deficitul bugetar în ţările membre ale UEM, constatăm următoarele: (i) Luxembourg, cu un deficit bugetar ce a variat de la 4,7% la 0,6%, şi Irlanda, cu un sold bugetar cuprins între -2,2% şi 0,9%, respectă limita; (ii) Spania înregistrează un sold bugetar ce respectă pragul în perioada 1999-2008, când de la -1,2% ajunge la 1,2%; (iii) în Austria, în perioada 1997-2008, deficitul bugetar a scăzut de la -2% la -0,9%; (iv) Italia a înregistrat progrese importante ce au condus la un deficit bugetar de -2,2%, în anul 2008, faţă de -11%, în anul 1990; (v) Grecia respectă limita doar în ultimii 2 ani, când deficitul bugetar a ajuns la -2.9%, respectiv -2,5% de la -15,9%.

Evoluţia deficitului bugetar la nivelul celorlalte ţări membre ale UE

Ponderea datoriei publice in PIB a inregistrat un trend descendent intre anii 1997-2007. Daca in anul 1997 era de 68,5% , in anul 2007 scade pana la 58,7 % cu aproximativ 14,3 puncte procentuale. Valori foarte ridicate ale acestui indicator, de peste 100% s-au inregistrat in Belgia in primii 6 ani ai perioadei analizate, iar in Luxemburg, datoria publica se afla in jurul valorii de 7% din PIB.

Datoria publica a fost evaluata la valoarea sa de piata, datoria externa convertindu-se in moneda nationala, folosind cursul publicat de Banca Centrala Europeana.

  1996 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

EU 27 : 68.5

66.5

65.9

61.9

61

60.3

61.8

62.2

62.7

61.3

58.7

EU 25 : 68.6

66.8

66.1

62

61.1

60.5

62

62.4

63.1

61.8

59.3

EU 15 : 69.9

68.1

67.2

63.2

62.2

61.6

63

63.2

64.1

62.8

60.4

Belgium 127 122.3

117.1

113.6

108

106.5

104

98.7

94.3

92.1

87.8

83.9

Bulgaria : 105.1

79.6

79.3

74.3

67.3

53.6

45.9

37.9

29.2

22.7

18.2

Czech Republic

12.5 13.1

15

16.4

18.5

25.1

28.5

30.1

30.4

29.8

29.6

28.9

Denmark 69.2 65.2

60.8

57.4

51.5

48.7

48.3

45.8

43.8

36.4

30.5

26.2

Germany 58.4 59.7

60.3

60.9

59.7

58.8

60.3

63.8

65.6

67.8

67.6

65.1

Estonia 7.4 6.2

5.5

6 5.2

4.8

5.7

5.6

5 4.5

4.3

3.5

Ireland 73.5 64.3

53.6

48.5

37.8

35.5

32.2

31.1

29.4

27.3

24.7

24.8

Greece 111.3 108.2

105.8

105.2

103

103.6

101

97.9

98.6

98.8

95.9

94.8

Spain 67.4 6 6 6 5 5 5 4 4 4 3 3

6.1

4.1

2.3

9.3

5.5

2.5

8.7

6.2

3 9.6

6.2

France 58 59.2

59.4

58.9

57.3

56.9

58.8

62.9

64.9

66.4

63.6

63.9

Italy 120.9 118.1

114.9

113.7

109

108.8

106

104.4

104

105.9

106.9

104.1

Cyprus : : 58.6

58.9

58.8

60.7

64.7

68.9

70.2

69.1

64.6

59.5

Latvia 13.9 11.1

9.6

12.5

12.3

14

13.5

14.6

14.9

12.4

10.7

9.5

Lithuania 14.3 15.6

16.6

22.8

23.7

23.1

22.3

21.1

19.4

18.4

18

17

Luxembourg

7.4 7.4

7.1

6.4

6.2

6.3

6.3

6.1

6.3

6.1

6.6

7

Hungary 73.7 64

62

61.1

54.3

52.1

55.7

58

59.4

61.7

65.6

65.8

Malta 40.1 48.4

53.4

57.1

55.9

62.1

60.1

69.3

72.1

69.9

63.8

62.2

Netherlands

74.1 68.2

65.7

61.1

53.8

50.7

50.5

52

52.4

51.8

47.4

45.7

Austria 68.3 64.4

64.8

67.2

66.5

67.1

66.5

65.5

64.8

63.7

62

59.5

Poland 43.4 42.9

38.9

39.6

36.8

37.6

42.2

47.1

45.7

47.1

47.7

44.9

Portugal 59.9 56.1

52.1

51.4

50.5

52.9

55.6

56.9

58.3

63.6

64.7

63.6

Romania 11.1 15.2

16.6

21.9

22.6

26

25

21.5

18.8

15.8

12.4

12.9

Slovenia : : : : : 26.8

28

27.5

27.2

27

26.7

23.4

Slovakia 31.1 33.8

34.5

47.8

50.3

48.9

43.4

42.4

41.4

34.2

30.4

29.4

Finland 56.9 53.8

48.2

45.5

43.8

42.3

41.3

44.3

44.1

41.3

39.2

35.1

Sweden 73 71

69.1

64.8

53.6

54.4

52.6

52.3

51.2

50.9

45.9

40.4

United Kingdom

: 49.8

46.7

43.7

41

37.7

37.5

38.7

40.6

42.3

43.4

44.2

Croatia : : : : : : 40

40.9

43.2

43.7

40.8

37.7

Turkey : : : : : 104.4

93

85.1

59.2

52.3

46.1

38.8

Norway : : : : : 29.2

36.1

44.3

45.6

43.7

54.9

52

Source: Eurostat

Indicatori ai bugetului public in UE 27( datoria publica si balanta fiscala)

Evolutia datoriei publice guvernamentale si balanta publica pentru UE27 (% din PIB)

geo\time 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Euro area -4.2 -2.7 -2.2 -1.3 0.1 -1.8 -2.5 -3.1 -2.9 -2.5 -1.3Euro area (16 countries) -4.3 -2.7 -2.3 -1.4 0 -1.9 -2.6 -3.1 -2.9 -2.5 -1.3Euro area (15 countries) -4.2 -2.7 -2.3 -1.4 0 -1.8 -2.5 -3.1 -2.9 -2.5 -1.3Euro area (13 countries) -4.2 -2.7 -2.3 -1.4 0 -1.8 -2.5 -3.1 -2.9 -2.5 -1.3Euro area (12 countries) -4.2 -2.7 -2.3 -1.4 0 -1.8 -2.5 -3.1 -2.9 -2.5 -1.3EU (27 countries) : -2.6 -1.9 -1 0.6 -1.4 -2.5 -3.1 -2.9 -2.4 -1.4EU (25 countries) -4.2 -2.6 -1.9 -0.9 0.6 -1.4 -2.5 -3.1 -2.9 -2.5 -1.4EU (15 countries) -4.2 -2.6 -1.8 -0.8 0.8 -1.2 -2.3 -3 -2.8 -2.4 -1.3Belgium -3.9 -2.2 -0.9 -0.6 0 0.5 0 0.1 -0.2 -2.6 0.3Bulgaria : : : : : : -0.8 -0.3 1.6 1.9 3Czech Republic -3.3 -3.8 -5.0 -3.7 -3.7 -5.7 -6.8 -6.6 -3 -3.6 -2.7Denmark -1.9 -0.5 0.1 1.5 2.4 1.5 0.3 0.1 2 5.2 5.1Germany -3.3 -2.6 -2.2 -1.5 1.3 -2.8 -3.7 -4 -3.8 -3.3 -1.5Estonia -0.4 2.2 -0.7 -3.5 -0.2 -0.1 0.3 1.7 1.7 1.5 2.9Ireland -0.1 1.1 2.4 2.7 4.7 0.9 -0.4 0.4 1.4 1.7 3Greece : : : : -3.7 -4.5 -4.7 -5.7 -7.5 -5.1 -2.8Spain -4.8 -3.4 -3.2 -1.4 -1 -0.6 -0.5 -0.2 -0.3 1 2France -4.0 -3.3 -2.6 -1.8 -1.5 -1.5 -3.1 -4.1 -3.6 -2.9 -2.4Italy -7.0 -2.7 -2.8 -1.7 -0.8 -3.1 -2.9 -3.5 -3.5 -4.3 -3.4Cyprus : : -4.1 -4.3 -2.3 -2.2 -4.4 -6.5 -4.1 -2.4 -1.2Latvia -0.4 1.2 0.0 -3.9 -2.8 -2.1 -2.3 -1.6 -1 -0.4 -0.2

Lithuania -3.3-11.9 -3.1 -2.8 -3.2 -3.6 -1.9 -1.3 -1.5 -0.5 -0.4

Luxembourg 1.2 3.7 3.4 3.4 6 6.1 2.1 0.5 -1.2 -0.1 1.3Hungary -4.7 -6.2 -8.2 -5.5 -2.9 -4 -8.9 -7.2 -6.4 -7.8 -9.3Malta -8.0 -7.7 -9.9 -7.7 -6.2 -6.4 -5.5 -9.9 -4.7 -2.8 -2.3Netherlands -1.9 -1.2 -0.9 0.4 2 -0.2 -2.1 -3.1 -1.7 -0.3 0.6Austria -4.0 -1.8 -2.4 -2.3 -1.7 0 -0.7 -1.4 -4.4 -1.5 -1.5Poland -4.9 -4.6 -4.3 -2.3 -3 -5.1 -5 -6.3 -5.7 -4.3 -3.8Portugal -4.5 -3.5 -3.4 -2.8 -2.9 -4.3 -2.8 -2.9 -3.4 -6.1 -3.9Romania -3.7 -4.5 -3.2 -4.5 -4.4 -3.5 -2 -1.5 -1.2 -1.2 -2.2Slovenia -1.2 -2.4 -2.5 -3.1 -3.7 -4 -2.5 -2.7 -2.2 -1.4 -1.2Slovakia -9.9 -6.3 -5.3 -7.4 - -6.5 -8.2 -2.7 -2.3 -2.8 -3.5

12.3Finland -3.5 -1.2 1.7 1.6 6.9 5 4.1 2.6 2.4 2.9 4.1Sweden -3.2 -1.5 1.1 1.3 3.7 1.6 -1.2 -0.9 0.8 2.4 2.3United Kingdom -4.3 -2.2 -0.1 0.9 3.6 0.5 -2 -3.3 -3.4 -3.4 -2.7Croatia : : : : : : -4.1 -4.5 -4.3 -4 -2.4

Turkey : : : : : -33-12.9

-11.3 -4.5 -0.6 -0.1

Norway : : : : : 13.5 9.3 7.3 11.1 15.1 18.5

Source of Data: Eurostat, 2009

- graficul

-a s introd tabel

În 2007, deficitul guvernamental ale ambelor zone euro (EU15) şi UE-27 a scăzut comparativ cu anul 2006, în timp ce datoria guvernamentala a crescut în termeni absoluţi. În zona euro, deficitul public a scăzut de la 1,3% din PIB în 2006 la 0,8% la 2007, iar în UE-27 a scazut de la 1,4% la 0,9%. În zona euro ponderea datoriei publice in PIB a scăzut de la 62,8% la sfârşitul anului 2006 la 60,4% la sfârşitul anului 2007,iar în UE-27 de la 61.3% la 58.7%.În anul 2007 cele mai mari ponderi ale deficitului bugetar în PIB, au fost înregistrate de către Ungaria (-5,0%), Grecia (-3,5%), Regatul Unit al Marii Britanii (-2,8%), Franţa (-2,7%), Portugalia (-2,6%) şi România (-2,6%). Douasprezece state membre au înregistrat un excedent bugetar în 2007: Finlanda (5.3%), Danemarca (+4,9%), Suedia (+3,6%), Cipru (+3,5%), Luxemburg (+3,2%), Estonia (+2,7% ), Spania (+2,2%), Slovenia (+0,5%), Olanda (+0,3%), Irlanda (+0,2%), Bulgaria (+0,1%) şi Letonia (+0,1%). În total, 16 state membre înregistrează un surplus bugetar raportat la PIB, în 2007, comparativ cu anul 2006, şi 11 state membre o înrăutăţire.La sfârşitul anului 2007, cele mai mici rate ale datoriei publice în PIB au fost înregistrate în Estonia (3,5%), Luxemburg (7,0%), Letonia (9,5%) şi România (12,9%). Opt state membre au avut rata datoriei publice mai mare de 60% din PIB în 2007: Italia (104,1%), Grecia (98,8%), Belgia (83,9%), Ungaria (65,8%), Germania (65,1%), Franţa (63,9% ), Portugalia (63,6%) şi Malta (62,2%).În 2007, cheltuielile bugetare din zona euro au fost aproximativ a 46,1% din PIB, şi ponderea veniturilor bugetare de 45.5% din PIB. Cifrele pentru UE-27 au fost 45,8% şi 45,0% din PIB. În ambele zone,valoarea cheltuielilor bugetare a scăzut în 2006 şi 2007, în timp ce veniturile bugetare au inregistrat o rata de crestere mai lenta.

Regatul Unit al Marii Britanii: În anul 2007, Banca Angliei a făcut un împrumut de 26.93 miliarde (1,9% din PIB) pentru Banca Northern Rock, în contextul unei operaţiunea de salvare. Acordand imprumutul rata datoriei publice ar fi de  46,1% din PIB la sfârşitul anului 2007 şi de 44,9% din PIB la sfârşitul anului 2008. Împrumutul pentru Banca Northern Rock nu are nici un impact direct asupra  deficitului bugetar britanic in 2007.

Belgia: Revizuirea excedentui bugetar la un deficit bugetar in 2004 şi la o creştere a deficitului bugetar in 2005 şi 2007 se datorează în principal reclasificarii capitalului injectat in capital transferat. Belgia, membră a Uniunii Europene din 1957, a înregistrat începând din anul 1980 şi până în anul 1997, deficite bugetare mai mari de 3%, maximul fiind de 15,7%, în anul 1981.Incepând din anul 2000, Belgia a înregistrat multe cazuri de echilibru bugetar şi chiar surplus.

Bulgaria: Cauza scăderii excedentului bugetar, in anul 2007, este datorata noilor informatii cu privire la o anularea datoriilor faţă de Irac.

Germania: Se observa o transformare a excedentui bugetar intr-un deficit bugetar, aferenta anului 2007, ca urmare a unei garantii cu IKB (Deutsche Industriebank AG). Grecia: Cauza creşterii deficitului bugetar pentru 2006 şi 2007 se datorează modificarii impozitelor, asigurărilor sociale, modificări în balanţa de trezorerie, schimbări în înregistrarea tranzacţiilor cu bugetul UE şi o mai bună acoperire a organismelor non-

guvernamentale. Italia:  In 2004-2006 se remarca o uşoară creştere a deficitului, care a fost remediate printr-o

reducere a deficitului din 2007, datorata reclasificarii partidelor guvernamentale ale administraţiei publice, ajustărilor de interes şi pentru consolidarea fluxurile dintre subsectoare. Media deficitelor bugetare în perioada 1980-2006 a fost de 7,6% din PIB, situând Italia pe locul al II-lea. Chiar şi după anul 2000, anul creării Uniunii Monetar Europene, Italia a înregistrat sistematic deficite de peste 3%.

Malta: Scăderea deficitului bugetar in 2006, se datorează unei schimbări în modul de înregistrare a impozitelor la timp ajustate în funcţie de numerar. Austria: Creşterea deficitului bugetar in anul 2004 se datorează reclasificarii aportului de capital în căile ferate din Austria ca un transfer de capital.

Slovacia: In anul 2007 scăderea deficitului se datorează unei schimbari, privind anularea datoriilor asumate de Slovacia catre Republica Cehă,in perioada 1999-2007 precum şi modificarea cotelor de impozitare.

În cifre generale, bugetul pentru anul 2009 se ridică la 133,8 miliarde EUR în credite de angajament. Aceasta corespunde unei cres ,teri de 2,5 % în comparație cu 2008 s , i reprezintă 1,03 % din VNB comunitar. O marjă de 3,2 miliarde EUR rămâne sub plafonul cheltuielilor din cadrul financiar. În ceea ce priveste creditele de plată, bugetul 2009 este stabilitla 116,1 miliarde EUR sau 0,89 % din VNB. Aceasta reprezintă o crestere de 0,3 % în comparație cu 2008 si lasă o marjă de 7,8 milioane EUR sub plafonul pentru credite de plată.În climatul economic actual, obiectivele complementare de competitivitate si coeziune pentru crestere economică si ocuparea forței de muncă trebuie urmărite cu vigoare, iar cea mai mare parte din buget – 45 % sau 60,2 miliarde EUR – va fi consacrată acestor obiective. Competitivitatea va fi stimulată prin sprijinul sporit pentru programul-cadru de cercetare (+ 10,9 %), programul-cadru pentru inovare si cercetare (+ 22,2 %) si învățarea de-a lungul vieții (+ 6,5 %). Cheltuielile pentru politica structurală si de coeziune se vor ridica la 48,4 miliarde EUR.O sumă de 56,1 miliarde EUR va fi direcționată pentru conservarea si gestionarea resurselor naturale ale Uniunii, un accent sporit fiind pus pe abordarea preocupărilor privind mediul prin Life+ (+ 18,8 %) si pe promovarea dezvoltării rurale durabile (+ 2,6 %). În plus față de promovarea dezvoltării economice si protejarea resurselor naturale, Uniunea Europeană caută, de asemenea, să răspundă preocupărilor cetățenilor în domeniul libertății, securității si justiției. În bugetul 2009, vor fi disponibile în acest scop 863,9milioane EUR, o sumă suplimentară de 651,0 milioane EUR fiind alocată pentru programe îndomeniul cetățeniei, precum sprijinul pentru tineret si cultură. Uniunea Europeană va păstra un rol central ca actor global, bugetul pentru acțiuni externe crescând cu 7,3 %, până la valoarea de 8,1 miliarde EUR. Sprijinul pentru procesul de pace în Orientul Mijlociu si promovarea stabilității în Kosovo rămân elemente-cheie ale politici externe a UE.În cadrul negocierilor privind bugetul 2009, s-a asigurat o finanțare în favoarea unei „Facilității pentru alimente” în valoare de 1 miliard EUR, care vizează furnizarea unui răspuns rapid la cres ,terea prețurilor alimentelor în țările în curs de dezvoltare. „Facilitatea”sevabaza în mare măsură pe organizații internaționale si regionale pentru punerea sa în aplicare, având ca obiectiv sprijinirea agriculturii în țările în curs de dezvoltare s , i cres ,terea nivelului producției. Cea mai mare parte – 568 de milioane EUR – va fi finanțată din bugetul 2009.Costurile referitoare la administrația tuturor instituțiilor UE se ridică la 7,7 miliarde EUR.

În ceea ce priveste Comisia, bugetul 2009 prevede ultima trans ,ă a celor 250 de posturi noi ca urmare a aderării Bulgariei s , i României în 2007.Transa finală de compensații bugetare în valoare de 209,1 milioane EUR va fi disponibilă în 2009 pentru a asigura menținerea de către Bulgaria si România a unui sold bugetar pozitiv în anii imediat următori aderării lor la Uniunea Europeană.

Deficitului bugetului de perspective in Romania10

Albu şi Pelinescu (2000) au evidenţiat impactul ciclurilor politice asupra mărimii deficitului bugetar în România, în sensul că s-a constatat o acumulare mai rapidă a datoriei publice în perioadele electorale.Stoian (2004), analizând factorii determinanţi ai deficitului bugetului de stat al României, a evidenţiat faptul că singurele elemente care exercită o influenţă semnificativă asupra mărimii deficitului sunt şomajul şi procedurile bugetare de alocare a cheltuielilor publice, în timp ce, rata dobânzii, inflaţia, dinamica produsului intern brut şi ciclurile electorale nu au avut un impact semnificativ asupra mărimii deficitului bugetului de stat.Budina şi Wijnbergen (2000) au evidenţiat că în România, deficitul bugetar a exercitat o influenţă semnificativă asupra mărimii inflaţiei.Atât momentul 1990, care a marcat desprinderea de vechiul regim politic, cât şi momentul 2007, care marchează trecerea către un sistem economic competitiv, au necesitat eforturi considerabile în ceea ce priveşte procesul de reformă şi fundamentarea unor baze solide care să asigure condiţiile corespunzătoare dezvoltării unei economii funcţionale.

10 Pîrvu Daniela , “Budget Deficit Perspectives In Romania”, 2008

Sursa:

Analizând evoluţia deficitului bugetului general consolidat se poate aprecia faptul că acesta a fost ţinut sub control de către autorităţile publice. Având în vedere faptul că principalul obiectiv al politicii monetare a Băncii Naţionale a României a fost acela de diminuare a inflaţiei se explică dimensiunea redusă a deficitului. Pe de altă parte, însă, analizând această evoluţie în contextul procesului de tranziţie şi al reformelor, se poate aprecia că nivelul deficitului bugetar al României a fost relativ scăzut în comparaţie cu dezechilibrele bugetare înregistrate în alte state central şi est europene aflate în aceeaşi situaţie politică şi economică cu cea a ţării noastre.

Deşi la acest început de an 2009 criza economică globală bate la uşa României, guvernul are puţine

mijloace la dispoziţie s-o oprească. Politica fiscală a ultimilor ani de creştere economică a fost complet imprevizibilă, adâncind dezechilibrele macro, în timp ce reformele structurale rămase pe agendă au fost lăsate la o parte. În continuare statul contribuie cu aproape 30% în PIB, din cauză că privatizările s-au oprit practic în ultima vreme, iar România e pe ultimul loc între noile state membre UE la capitolul tranziţie spre economia de piaţă, depăşită uneori şi de Bulgaria (după unii indicatori BERD). Am ratat ocazia de a face consolidare fiscală şi reformarea profundă a modului în care se construiesc bugetele pe vremea când economia “duduia”; am reuşit în schimb să ajungem la un deficit de aproape 5% din PIB în condiţiile unei creşteri economice de aproape 8%. Unul din mesajele principale ale acestui raport SAR pe 2009 este următorul: e o iluzie să credem că politica fiscală în 2009 va fi un instrument eficace de combatere a crizei. În cel mai bun caz, putem spera ca ea să nu funcţioneze ca o frână atunci când economia va fi în convalescenţă. Pe scenariul pesimist, însă, nevoia de acoperire a unor cheltuieli publice absurde şi ineficiente păgubeşte sectorul productiv şi de bruma de lichidităţi care s-ar mai găsi pe piaţa financiară. Pentru a vedea de ce lucrurile stau aşa, trebuie înţeles întâi cum de s-a ajuns aici. Din păcate, calitatea procesului bugetar e foarte departe de ce s-ar putea numi un model de bună practică. Cum statul are încă o asemenea pondere în economie, impactul unor politici proaste de gestionare a banului public e mult amplificat. Deficienţele apar peste tot: în capacitatea de a face un program coerent, atât la Ministerul de Finanţe cât şi în ministerele de resort; veniturile şi cheltuielile sunt imprevizibile; apare frecvent tentaţia de alocare a unor felii importante de buget pentru măsuri sociale luate din senin, pentru salarii în sectorul bugetar, pentru pensii, fără o analiză a impactului financiar asupra celorlalte programe sau pe termen lung. În plus, cum bugetele sunt de fapt declaraţii publice privind politicile guvernului, modul în care s-a construit politica fiscală în ultimii ani spune multe şi despre calitatea actului guvernării în România. Analiza părţilor care au funcţionat prost în politica fiscală ne-ar fi utilă, chiar în criză, din două motive. În primul rând, ne putem formula aşteptări realiste asupra a ce poate face concret guvernul în lunile care vin. În al doilea rând – şi poate chiar mai important – criza e în sine o oportunitate pentru o reformă forţată, dar rapidă, a finanţelor noastre publice, la fel cum falimentul economiei româneşti în a doua jumătate a anilor ’90 a declanşat tranziţia spre economia de piaţă. Desigur, dacă nu suntem atenţi se poate întâmpla şi invers: criza economică poate fi un pretext excelent pentru proastă guvernare,pentru proliferarea excepţiilor de lareguli şi legi, a politicilor opace şi generatoare de corupţie. În principal, SAR recomandă să fie analizate şi corectate următoarele deficienţe care se manifestă cronic în politica fiscală românească.

Volatilitatea bugetară în România

E puţin probabil că poţi folosi politica fiscală pentru a combate criza, când până acum n-ai avut nici măcar atâta control asupra finanţelor statului cât să poţi face un buget anual previzibil. În România avem, de regulă, un buget aprobat iniţial, trei-atru rectificări şi execuţia finală. Sigur că rectificările bugetare sunt permise tocmai pentru a asigura o oarecare flexibilitate, însă mărimea variaţiilor (vezi

2006), frecvenţa amendamentelor şi faptul că unele rectificări au loc încă din martie (2008) spune multe despre capacitatea guvernului de a întocmi şi pune în practică o strategie coerentă. Deşi niciodată n-a excelat la acest capitol, pe baza cifrelor din ultimii ani se poate spune că România a ajuns ţara din UE cu cel mai slab mecanism de programare bugetară, proiectele şi prognozele fiind tot mai depărtate de realitate şi pierzându-şi valoarea de ţintă reală de politici.Toate acestea se întâmplă în condiţiile în care formal România s-a angajat faţă de UE să-şi îmbunătăţească capacitatea de a face programe, pentru a ajunge rapid din urmă celelalte ţări ca standard economic şi ca infrastructură, inclusiv accesând bani europeni. Din 2003 ca pilot – şi 2006 integral – în România se foloseşte “programarea multianuală”: bugetele se fac pe un an, cu proiecţii pe următorii trei. Logica e simplă: dacă vrei să ai o strategie coerentă de politică publică, ai nevoie de o strategie de ale cărei linii generale să te ţii şi să explici abaterile, atunci când acestea apar. La fel, există şi un program de convergenţă (către zona Euro) care se bazează pe aceleaşi principii. În realitate, la noi “programarea multianuală” este o pură formalitate, chiar după cei cinci ani de când teoretic se aplică. Dacă bugetele se fac într-adevăr după programele propuse de ministerele de resort, totuşi nu există o reconciliere formală între bugetul pe anul în curs şi prognozele făcute în anii anteriori. Aşadar, se poate face orice modificare, fără a fi nevoie de justificări explicaţii, ceea ce anulează orice valoare predictivă a agendei multianuale. Acest aspect simplu este tocmai cheia pentru o reformă de îmbunătăţire a calităţii programelor şi cheltuielilor publice în România. Dacă abaterile faţă de programele anilor anteriori ar trebui explicate, un ordonator de credite bugetare n-ar mai putea primi alocări fără să-şi pună la punct o strategie valabilă pe câţiva ani. Strategiile vor putea fi ajustate, desigur, însă nu ar trebui să mai vedem volatilitatea de azi: chiar enevoie să avem o strategie de transport pe câţiva ani în loc de cinci strategii de autostrăzi într-un an. Modificările sunt posibile, dar trebuie motivate, impactul lor bugetar trebuie calculat, iar cei care fac modificările la rândul lor să fie ţinuţi responsabili de deciziile pe care le iau. E greu de grezut că rectificările de genul celor pe care le-am văzut în ultimii ani s-ar putea împăca cu o “programare bugetară multianuală” adevărată sau cu un program de convergenţă. Mai curând, România este o ţară în care politica publică strategică se face pe genunchi, la întâmplare sau după inspiraţii de moment. Convergenţa, atâta cât a fost, către zona economică a Uniunii Europene şi către zona monedei Euro, s-a datorat mai curând unei evoluţii “naturale” a economiei în nişte ani buni de creştere, aşa cum un curent favorabil poartă din întâmplare o barcă în direcţia corectă în timp ce echipajul doarme sau vâsleşte aiurea, în contratimp. La vreme de criză, acest scenariu de acţiune nu mai este suficient. Deficienţele în capacitatea de a face programe apar atât la Ministerul de Finanţe cât şi la ministerele de resort. Finanţele au supraestimat semnificativ şi repetat veniturile la buget în ultimii ani, ca şi capacitatea ministerelor de resort de a folosi banii alocaţi pentru cheltuielile de capital. Este improbabil ca aceasta să reflecte (doar) o lipsă de capacitate tehnică a aparatului. Mai curând, a fost probabil vorba de un imperativ politic: acela de a crea un “spaţiu bugetar” fictiv, pentru a mări astfel artificial flexibilitatea şi marja de decizie discreţionară a celor care urmau să aloce fondurile. La rândul lor, ministerele de resort fac bugete într-un departament, strategiile în altul, iar cele două nu comunică unul cu celălalt. În etapa de pregătire a bugetului, acesta se plimbă de la ministerele de resort la Ministerul de Finanţe şi înapoi, însă nu pentru ajustări de fineţe, ci pentru reduceri masive: ca exemplu, OECD a calculat în 2005 că, dacă Ministerul de Finanţe ar aproba integral solicitările iniţiale ale ordonatorilor de credite deficitul ar depăşi 22% din PIB în fiecare an. Acest lucru înseamnă de fapt că ministerele de resort privesc plafoanele de cheltuieli transmise de la Finanţe ca pe un punct de pornire pentru negocieri, mai curând decât ca ţinte reale de politică macro. Ştiind din anii trecuţi cum funcţionează negocierile, au tot interesul să ceară mai mulţi bani decât suma de care

au în realitate nevoie (cum e cazul cu strategiile în sectorul rutier şi feroviar, de care SAR a scris într-un raport anteriors-ar aproba e solicitările ministerelor, deficitul ar fi 22% din PIB Pentru a înrăutăţi şi mai mult situaţia, de cele mai multe ori strategiile sectoriale pentru care se solicită finanţare sunt liste maximale de programe fără priorităţi. Problema e agravată de absenţa unei entităţi guvernamentale competente, sub autoritatea premierului, capabilă să asigure unitatea şi consecvenţa programelor şi strategiilor care ţin de diverse ministere şi să verifice punerea lor în aplicare simultană, pentru a face o legătură reală cu programul de guvernare. Nici unul dintre partidele care s-au aflat la guvernare în ultima vreme n-au dat prea mare atenţie unei astfel de instituţii: un astfel de rol a fost jucat de Cancelaria Primului Ministru (atunci când la guvernare s-a aflat un singur partid) sau de un vicepremier cu rol mai mult formal (în guvernele de coaliţie). Pentru a rezuma, în ciuda angajamentului oficial al guvernului de a aplica “programarea bugetară multianuală”, în UE-27 mai există doar 6 state care se bazează mai puţin pe acest sistem decât România; şi după un raport FMI, România e pe locul 7 din 10 noi state membre UE în ceea ce priveşte calitatea procedurilor bugetare (în faţa Ungariei, Slovaciei şi Bulgariei) Ca o consecinţă a celor de mai sus, un alt indicator de slabă calitate a programării bugetare este faptul că cheltuielile de capital sunt supraestimate în fiecare an (Fig 1). Cu alte cuvinte, banii alocaţi iniţial pentru investiţii nu pot fi absorbiţi la timp, din diverse motive care ţin de capacitatea sistemului de a executa proiecte complexe. Lucrul acesta se vede din întârzierile în proiecte de lucrări publice, de unde şi discuţia (evident, simplistă şi bazată pe date interpretate eronat, dar care exprimă o frustrare reală existentă în opinia publică) cu cei patru kilometri de autostradă realizaţi în mandatul trecut, pe care am auzit-o de atâtea ori în ultima perioadă. Regularitatea cu care se manifestă acest fenomen, bine surprinsă de Fig. 1, constituie un avertisment pentru noul guvern, care şi-a propus ţinta ambiţioasă de a cheltui 20% din buget pe investiţii publice. Comparat cu cifrele din Fig. 1, asta se traduce printr-un 6.8% din PIB, adică cu peste o treime mai mult decât cei 5% din PIB programaţi în 2008, nivel oricum nerealizat. Fără mari eforturi de reformă instituţională şi atenţie politică acordată zi de zi acestui

Începând cu anul 2005, guvernatorii au fost preocupati in legatura cu schimbarea principalelor caracteristici ale bugetului:

promovarea politicilor fiscal bugetare; reducerea taxelor la buget, prin reducerea contribuţiilor de asigurări sociale; direcţionarea fondurilor la politicile prioritare: educaţie, sănătate, asigurări sociale, transport,

infrastructură, dezvoltarea regională, agricultura, cercetare-inovare,apărare nationala.

Prin Programul de Convergenţă 2006-2009, autorităţile publice din România au făcut un angajament de a suporta reducerea deficitului bugetar, prin îmbunătăţirea veniturilor şi creşterea eficienţei Cheltuielile bugetului. În consecinţă, veniturile vor arăta o tendinţă de creştere, ca urmare a implementarii unor măsuri privind colectarea şi administrarea impozitelor, cum ar fi piaţa imobiliară, agricultura, mediul şi intreprinderile cu capital de stat de majoritate. Având în vedere creşterea cheltuielilor bugetare la o rată mai mare decât creşterea veniturilor şi, în ciuda unei creşterii economice semnificative, România sa confruntat cu creşterea deficitului bugetar în ultima vreme. In comparative cu tarile din UE restrictia de 3 % din PIB este realizabila deoarece exista o crestere sustenabila si riguroasa. Romania nu poate sa indeplineasca conditii Tratatului de la Maastricht, mentinerea unui deficit bugetar redus este o politica macroeconomica buna, darn u poate suporta o

crestere sustenabila. In cazul Romaniei o recomandare vanita de la BNR pentru a limita deficitul bugetar, se refera la calitatea dezvoltarii, structurii cheltuielilor bugetare si evitarea cresterii acestora in diferite perioade. Este cunoscut faptul că la începutul anilor ’80, multe dintre statele membre ale OCDE s-au confruntat cu deficite bugetare substanţiale şi cu acumularea unor stocuri ridicate de datorie publică, pe fondul unor crize manifestate la nivel internaţional (vezi criza petrolului) şi al construirii statului bunăstării. De aceea, cazurile de dezechilibru al finanţelor publice semnalate în aceste state este argumentat prin prisma faptelor menţionate anterior. Având în vedere toate aceste aspecte, evoluţia deficitului bugetar al României în perioada 1990-2006 poate fi apreciată ca fiind o evoluţie normală prin prisma evenimentelor pe care ţara noastră le-a experimentat şi prin prisma cazurilor similare precedente constatate la nivel internaţional. Mai mult decât atât, contextul economic şi politic din România era propice manifestării unor dezechilibre bugetare şi mai ample. De altfel, se consideră că preţul reformei derulate într-un anumit stat, într-o anumită perioadă, este reprezentat de mărimea deficitelor bugetare. Viitoarele provocări se circumscriu ideii de sustenabilitate a politicilor fiscale şi bugetare în vederea menţinerii deficitului în limitele prevăzute prin Tratatul de la Maastricht.

Pentru a asigura o crestere economica sustenabila sunt recomandate urmatoarele actiuni:reduce riscul unui deficit excesiv, prin stabilirea de obiective mai ambiţioase de buget în viitor;

îmbunătăţirea cheltuielilor publice, de planificare şi performanţă; limitarea cresterii cheltuielilor publice; întărirea politicilor fiscale; continuarea reformelor structurale; adoptarea politicilor pentru eliminarea presiunile inflationiste.

ANEXA

Raportarea nivelurilor deficitului/excedentului si datoriei si previziunea datelor asociate

Stat Membru:ROMANIA AnulDate exprimate in RON (milioane unitati moneda nationala)

2004 2005 2006 2007 2008

Data:22.10.2008final final final

semi-final

planificat

Necesarul net (-)/ Capacitatea neta (+)    

Administratii publice-3015.1

-3544.1

-7646.2

-10465.7

-14199.5

- Administratia centrala-2713.8

-3703.7

-11344.5

-13837.4

-12707.93

- Administratiile Statelor federale          

- Administratiile locale -484.3 -71.7 25.2 -926.4-2039.7

- Administratiile de securitate sociala 183 231.3 3673.1 4298.1 548.1Datoria bruta consolidata a

administratiilor publice    Nivel la valoarea nominala neachitata la

sfirsitul anului46356.8

45625.8

42583.4

52292.3

60334.5

Pe categorii:          

Numerar si depozite 1334.4 2930.5 4015.6 4699.6  Titluri altele decit actiuni, exclusiv produse

financiare derivate 1827314176.7

12076.4

17859.3  

Pe termen scurt 6156.4 0 0 1696.8  

Pe termen lung12116.6

14176.7

12076.4

16162.5  

Imprumuturi26749.4

28518.6

26491.4

29733.4  

Pe termen scurt 192.8 94 28.60 372.3  

Pe termen lung26556.6

28424.6

26462.8

29361.1  

Cheltuielile admministratiilor publice          

Formarea bruta de capital fix 7474.6 1116817673.7

23231.1 36500

Dobinda (consolidata) 3537.1 3167.1 2825.5 3142.1 3898.3

- Dobinda (consolidata) 3537.1 3167.1 2825.5 3142.1 3898.3

Produsul intern brut la preturile pietei246468.8

288176.1

344650.6

404708.8

505000

Tabelul cuprinde un sumar al celor mai importanti indicatori: necesarul net/capacitatea neaă de finantare pentru sectorul administratiei publice si subsectoarele acestuia; datoria sectorului administratiei publice detaliata pe instrumente; dobanzile care trebuie platite de administratia publica; formarea bruta de capital fix a administratiei publice si produsul intern brut.

Stat Membru: ROMANIA     Anul      Datele sunt în milioane lei

2004

2005

2006 2007 2008 

Data:22.10.2008final

final final

semi-final

planificat  

             

Deficitul administraţiei publice centrale (buget de stat)

-1878

-2182.9

-10537.5

-15388.9

-10519

Bugetul de stat in baza cash aprobat de Parlament.

(conturi publice, rugăm specificaţi dacă bilanţul este exprimat în bază cash)      Operaţiuni financiare incluse în deficit

2836.8

2061.5

3048.8 2176 2811.2  

Imprumuturi,acordate (+)

13.9 9.3 4.1 3.7 9.3

Împrumuturi acordate (din bugetul de stat si credite externe)

Împrumuturi, rambursate (-) -7.1 -6.1 -1.8 -4.4 -4

Incasări din rambursarea împrumuturilor acordate

Achiziţii de titluri (+) 0 0 0 0 0   Vânzări de titluri (-) 0 0 0 0 0   Alte operaţiuni financiare (+/-)

2830

2058.3

3046.5

2176.7 2805.9  

Din care: 12830

2058.3

3046.5

2114.9 2620.2

Rambursări de credite interne şi externe din bugetul de stat

Din care: 2       61.8 185.7Plati cash pentru titlurile

de despagubire   Diferenţa dintre dobânda plătită (+) şi accruată (EDP D41)(-)

-280.6 310 48.8 -48.2 26.2  

             Alte sume de primit (+)

328.9

737.1

1063.2

2733.2 319  

Din care: 187.9

543.1 124.4

2571.8 368

Sume de incasat din taxe si contributii sociale

Din care: 2

-62.4

63.2 180.4 193.1 0

Restituiri din finantarea bugetara a anilor precedenti

Din care: 3 203 - 154.5 -75.7 -49 Licente telefonie mobila

.565.3

Din care: 499.9

196.1 603.9 44.6  

Accrual pentru echipamente militare

Alte sume de plătit (-)

-587.5

-3326.7

-1674.9

-1223.2 -1006

Datorii ale institutiilor publice catre alte sectoare

Din care: 1             Din care: 2               

Capacitatea (-)/Necesarul (-) de finanţare al altor instituţii care nu sunt parte a administraţiei publice centrale            Capacitatea (-)/Necesarul (-) de finanţare ale altor institutii ale administraţiei publice centrale

466.3

1957.7

2485.5

1951.3 1257.3

Deficit/excedent al altor instituţii din administraţia publică centrală

Din care: 1 16159.4

-460.3 0 0

Fondul de risc

Din care: 2847.6

1192.6 771.1

1190.9 1337.7

Instituţii publice finanţate parţial sau integral din venituri proprii subordonate ministerelor

Din care: 3192.6

70.1 252.6 182.5 0

Bugetul Trezoreriei Statului

Din care: 4170.3

374.4 710.4 -20.9 -283.6

Agenţii de privatizare

Din care: 5

-1043

21.7 69.2 3.2 103.5

Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale

Din care: 649.3

-19.9 55.8 -8.7 -5.2 Metrorex

Din care: 717.9 1 0.2 -16.3 0.2

Administratia fluviala Dunarea de Jos Galati

Din care: 870.5

258.4

1015.9 320.5 9.7

Venituri proprii ale ministerelor

Din care: 9 0 0 70.6 300.1 95 Fondul Proprietatea             Alte ajustări (+/-) (rugăm detaliaţi)

-3600

-3260.4

-5778.4

-4038.2 -5597  

Din care: 1

-36.7 -12 -3.4 0 0

Datoria asumată (Valoarea nominală a tilurilor de stat emise pentru credite neperformante preluate de la Bancorex)

Din care: 2175.8

-409.2

-122.9 198 0

Ajustări din credite garantate preluate la datoria publică

Din care: 3215.4

270.2 241 217.7 0

Influente din rambursari de imprumuturi

Din care: 4

-112.6

-246.4

-1446.4

-895.5 -2898

Titluri de despagubiri ale Fondului Proprietatea

Din care: 5 M M M-759.8 0

Titluri de despagubiri Dacia

Din care: 6

-3843

-2708.9

-1944.5

-2559.7 -2673

Imprumuturi externe ale bugetului de stat

Din care: 7 -2.9

-11.6 -1.2 -2.2 -6.1 Imprumuturi interne

Din care: 8  

-35.7

-2203.9

-233.2 -19.57 Anulare datorii externe

Din care: 9 4.812.1 1.7 -3.5 0

Ajutoare externe gestionate de Ministerul Economiei si Finantelor

Din care: 10  

-118.9

-298.8    

Cheltuieli din incasarile din privatizare

             

Capacitatea (-)/Necesarul (-) de finanţare (EDP B.9) al administraţiei publice centrale (S.1311)

-2714

-3703.7

-11,344.5

-13,837.4

-12708