พนฐานทางการคลง ดร. นตนย ศรสมรรถการ ทปรกษาเศรษฐศาสตร

ศนยยทธศาสตรการงบประมาณ

รฐบาลเกดจากการรวมตวของกลมคนเพอประโยชนสขโดยรวม (Social Welfare) ของกลมคนนน1 โดยรฐบาลอาจใชเครองมอ นโยบายการเงน นโยบายการคลง หรอนโยบายระบบสถาบนการเงน ในการดาเนนการ สาหรบการดาเนนนโยบายการคลงภาคสาธารณะนนประกอบดวยการดาเนนโยบายผานระบบงบประมาณ ทงนโยบายรายไดและนโยบายรายจาย ผานนโยบายรายจายนอกงบประมาณ ผานกองทนนอกงบประมาณ รวมทงผานนโยบายรฐวสาหกจและองคกรปกครองสวนทองถน ซงไมวารฐบาลจะดาเนนนโยบายการคลงภาคสาธารณะผานเครองมอใดกตาม การดาเนนนโยบายนนๆ จาเปนตองจดทาเปนแบบบรณาการ สอดคลองกนในภาพรวม2 การดาเนนนโยบายทสอดคลองกนในภาพรวมนน มความหมายใน 2 นยยะ คอ (1) ความสอดคลองระหวางนโยบายการคลงกบภาวะเศรษฐกจและการดาเนนนโยบายอน (นโยบายการเงนและระบบสถาบนการเงน) ซงรฐบาลจาเปนตองพจารณาวานโยบายประเภทใดมความเหมาะสมในการแกไขปญหาใด ในระยะเวลาใด โดยไมวารฐบาลจะดาเนนนโยบายใดกตามจาเปนตองเปนไปในทศทางเดยวกนกบนโยบายอนเสมอ (2) ความสอดคลองกนภายในนโยบายการคลงภาคสาธารณะเอง ซงมความจาเปนอยางยงเนองจากรฐบาลมทรพยากรอยอยางจากด การดาเนนนโยบายการคลงจงตองเกดประสทธภาพสงสดคมกบตนทนในการดาเนนการ3 โดยการดาเนนนโยบายการคลงสาธารณะดงกลาวนอกจากจะตองมความสอดคลองกนเอง และมความสอดคลองกบภาวะเศรษฐกจและนโยบายอนๆ แลว การดาเนนนโยบายฯ จาเปนตองอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลงอกดวย4 การทจะดาเนนนโยบายการคลงใหเหมาะสมกบภาวะเศรษฐกจและอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลงนน รฐบาลจาเปนตองรกษาวนยทางการคลงและมบรรทดฐานในการดาเนน

1 ดบทบาทของรฐบาลจากสวนท 1. รฐบาลคอใคร มหนาทอะไร 2 ดเรองการดาเนนนโยบายการคลงจากสวนท 2. นโยบายการคลง—เครองมอในการดาเนนนโยบายของรฐบาล 3 ดเรองตนทนการดาเนนนโยบายจากสวนท 3.บทบาทและผลกระทบในการดาเนนนโยบายการคลง 4 ดเรองความยงยนทางการคลงจากสวนท 4. การวเคราะหฐานะทางการคลง : ความยงยนทางการคลง

1

นโยบาย5 ทงดาน รายได รายจาย การบรหารทรพยสน และการบรหารหนสน ทงนเพอใหการเจรญเตบโตของประเทศเปนไปอยางมนคง ถาวร บนพนฐานทางการคลงทแขงแกรงตอไป 1. รฐบาลคอใคร มหนาทอะไร ปรชญาของ Nozick (1974) กลาววารฐสามารถกอเกดไดแมในสงคมอนาธปไตย (State of Anachy) หรอสงคมทปาเถอน ไมมศลธรรม โดยการกอเกดของรฐนนเปนผลมาจากการประหยดตอขนาดทเกดจากการรวมตวกนของกลมคนและใชทรพยากรรวมกน ในมมมองของ Buchanan (1975) รฐสามารถเกดจากการรวมตวของกลมคน เพอสรางขอตกลงทางสงคม (Socail Contract) โดยขอตกลงดงกลาวจะนามาซงประโยชนสขโดยรวม (Social Welfare) ของสงคมนน ขอตกลงทางสงคมนไดรวมถงการใหอานาจรฐในการเกบภาษ การใชจาย และการดาเนนนโยบายตางๆ ในการบรหารประเทศ

ไมวารฐบาลจะเกดขนจากเหตผลใดกตาม ปรชญาดงกลาวขางตนชใหเหนชดเจนวารฐสามารถเกดขนไดแมในสงคมทปาเถอน ไมมศลธรรม หรอในสงคมทตองการผลประโยชนรวมกน โดยรฐ เปนหนวยงานทไดรบอานาจอนชอบดวยกฎหมาย (Legal Power) จากประชาชนในการจดการบรหารประเทศ เพอใหเกดความกนดมสขของประชาชนโดยรวม ซงความกนดมสขนน มความหมายลกซงและจาเปนตองพจารณาใน 2 ดาน ทงในดานเศรษฐกจและดานสงคม และทงในระยะสนและระยะยาว โดยในดานเศรษฐกจจาเปนตองเนนการเจรญเตบโตและเสถยรภาพทางเศรษฐกจระยะสน และจะละเลยไมไดในดานการพฒนาอยางยงยนระยะยาว ทงนเพอใหการกนดมสขของประชาชนทมอยนนมความมนคงและความมนคงนนตองเปนความมงคงทถาวร สวนในดานสงคมนน การจดหาสวสดการสงคมทเหมาะสม และเพยงพอ เปนสงทรฐบาลจาเปนตองดาเนนการในระยะสน และการสรางระบบประกนสงคมใหประชาชนมหลกประกนในชวตทมนคง เปนสงทรฐบาลจาเปนตองดาเนนการในระยะยาว โดยความสาเรจในการสงเสรมความกนดอยดไมวาในดานมตใด จะเกดขนไดนนจาตองอาศย “อานาจรฐ” เพอการดาเนนการทงสน โดยอานาจรฐนน จาเปนตองใชเพอสงเสรมการกนดมสขของประชาชนโดยรวม มใชของบคคลใดบคคลหนง การดาเนนนโยบายรฐ จงจาเปนตองอาศยอานาจแหงรฐในการจดสรรทรพยากร อยางเปนธรรม โดยใหมสวสดการทางสงคมทดในวนน และมการสรางระบบประกนสงคมเพอเปนตาขายรองรบทางสงคม (Social Safety Net) ในวนหนา

5 ดเรองวนยทางการคลงและมบรรทดฐานในการดาเนนนโยบายจากสวนท 5. วนยทางการคลงและแนวทางการดาเนนนโยบายการคลง และสวนท 6. บรรทดฐานทางการคลง

2

โดยสรปในหลกการณแลว การดาเนนนโยบายของรฐบาลจาเปนตองคานงถงเปาหมายหลกใน

การดาเนนนโยบาย 4 ประการคอ (1) การรกษาและเสรมสรางการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ (2) การรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ (3) การจดสรรทรพยากรอยางมประสทธภาพ และ (4) การกระจายรายไดอยางเปนธรรม 2. นโยบายการคลง—เครองมอในการดาเนนนโยบายของรฐบาล เพอบรรลเปาหมายแหงรฐ รฐบาลสามารถใชเครองมอในการดาเนนนโยบายหลก 3 ประการคอ (1) นโยบายการคลง (2) นโยบายการเงน และ (3) นโยบายระบบสถาบนการเงน โดยนโยบายการคลงจะเปนเพยงเครองมอหนงใน 3 เครองมอทรฐบาลมอย ซงการดาเนนนโยบายการคลงประกอบดวย นโยบายรายได นโยบายรายจาย นโยบายการชดเชยการขาดดลการคลง รวมถงนโยบายการบรหารทรพยสนและหนสนของประเทศ การดาเนนนโยบายการคลงสาธารณะนน มไดรวมเฉพาะนโยบายของรฐบาลในงบประมาณ การกและการใชจายเงนนอกงบประมาณ การบรหารกองทนนอกงบประมาณเทานน แตหากรวมความหมายกวางถงการดาเนนนโยบายขององคกรปกครองสวนทองถน และรฐวสาหกจดวย อยางไรกตาม ถงแมนโยบายการคลงจะเขาไปมบทบาทอยางมากตอระบบเศรษฐกจไทย แตจาเปนตองยอมรบวารฐบาลในประเทศทนนยมสวนใหญจะมขนาดเลก โดยเศรษฐกจประเทศนนๆ จะถกขบเคลอนโดยกลจกรภาคเอกชนเปนสาคญ (แผนภาพท 1)

G18.0%

2542

G16.8%

2538

แผนภาพท 1 สดสวนการใชจายภาครฐ ใน GDP

ตงแตประเทศไทยไดเขาสภาวะวกฤตเศรษฐกจในป 2540 โดยเศรษฐกจไทยตองเผชญ

ปญหาวกฤตฯ ทงดานเสถยรภาพภายในและภายนอกประเทศ รวมถงปญหาการหดตวของเศรษฐกจอยางรนแรง เนองจากระบบสถาบนการเงนของไทยในขณะนนประสบกบปญหาความเชอมน และ

3

การขาดสภาพคลองอยางหนก การใชนโยบายการเงนและระบบสถาบนการเงนในการแกปญหาวกฤตเศรษฐกจจงมประสทธภาพทคอนขางจากด นโยบายการคลงจงเปนเครองมอทางเศรษฐกจ มหภาคทมประสทธภาพเครองมอเดยวทเหลออย โดยนอกจากนโยบายทางการคลงจะเปนเครองมอทางเศรษฐกจมหภาคทชวยบรรเทาผลกระทบทางสงคมไดอยางตรงเปาหมายมากทสดแลว เงนคงคลงทมอยระดบสงถง 343,740.5 ลานบาท ณ สนป 2539 ยงเปนปจจยสงเสรมใหการดาเนนนโยบายทางการคลงในชวงแรกมตนทนการดาเนนการตาอกดวย จากเหตผลดงกลาวจะเหนไดวานโยบายทางการคลงไดเขามามบทบาทอยางมากในการกระตนเศรษฐกจโดยเฉพาะในชวงวกฤต กอนทจะเรมลดบทบาทการกระตนเศรษฐกจลงในภาวะเศรษฐกจฟนตว (แผนภาพท 2)

16.9 16.818.7

19.818.8 18

16.6 16.215

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

2537 2538 2539 2540 2541 2542 2543 2544 2545

ปงบประมาณ

แผนภาพท2 สดสวนงบประมาณรายจายตอ GDP

ทมา ธปท.

อยางไรกตาม ตองยอมรบวาการทโครงสรางเศรษฐกจของประเทศไทยมรฐบาลขนาดเลก และมการพงพงการขบเคลอนจากภาคเอกชน โดยเฉพาะภาคการตางประเทศเปนหลกนน การขบเคลอนเศรษฐกจในภาวะวกฤตฯ โดยอาศยนโยบายการคลงเพยงอยางเดยวยอมนามาซงตนทนในการดาเนนนโยบายจานวนมหาศาล ผลจากการทรฐบาลไดใชเครองมอทางการคลงเปนเครองมอหลกในการแกปญหาวกฤตเศรษฐกจ ทาใหภาระหนสาธารณะเพมขนอยางมากในชวง 6 ปทผานมา จะเหนไดวาในชวงกอนวกฤตเศรษฐกจ รฐบาลมเงนคงคลง ณ สนป 2539 ณ ระดบ 343,740.5 ลานบาท และมหนสาธารณะอยทระดบ 685,234 ลานบาท ในขณะทยอดหนสาธารณะคงคางลาสด ณ สนเดอนมนาคม2546 อย ณ ระดบ 2,927,225 ลานบาท ดงแสดงในตารางท 4

4

ตารางท 4 หนสาธารณะคงคาง หนวย : ลานบาท 2539 2546 ธ.ค. ม.ค.

หนทรฐบาลกโดยตรง 169,016.00 1,646,274.96 หนตางประเทศ 124,853.00 387,756.04 (ลานเหรยญสหรฐฯ) (4,869.00) (9,015.49) หนในประเทศ 44,163.00 1,258,518.92 เงนกเพอชดเชยการขาดดลเงนงบประมาณ 44,163.00 399,296.92 พนธบตรชดเชยความเสยหายใหแกกองทนฟนฟฯ - 790,076.00 พนธบตรโครงการชวยเพมเงนกองทน - 69,146.00หนของรฐวสาหกจทไมเปนสถาบนการเงน 459,008.00 880,949.25หนทรฐบาลคาประกน 391,124.00 741,733.39 หนตางประเทศ 215,532.00 344,328.64 (ลานเหรยญสหรฐฯ) - (8,005.78) หนในประเทศ 175,592.00 397,404.75 หนทรฐบาลไมคาประกน 67,884 139,215.86 หนตางประเทศ 36,996 69,976.43 (ลานเหรยญสหรฐฯ) - (1,626.98) หนในประเทศ 30,888 69,239.43 หนสนของกองทนเพอการฟนฟฯ 57,210.00 400,000.00 หนทรฐบาลคาประกน - 82,000.00 หนทรฐบาลไมคาประกน 57,210.00 318,000.00รวม 685,234.00 2,927,224.61GDP 4,611,041 5,799,700.00 สดสวนหนสาธารณะตอ GDP 14.86 50.47อตราแลกเปลยน บาทตอเหรยญสหรฐฯ (อตราขาย ณ วนทาการสดทายของเดอน) 25.6400 43.01

ทมา : สานกบรหารหนสาธารณะ การพฒนาประเทศอยางยงยนนน จาเปนตองพฒนาทพนฐานโครงสรางทางเศรษฐกจ

โดยเฉพาะอยางยงประสทธภาพในการแขงขนของภาคเอกชน เปนไปไมไดทรฐบาลจะเปนกลไกในการขบเคลอนเศรษฐกจของประเทศไปไดตลอด เมอประเทศไทยพนภาวะวกฤตเศรษฐกจ โดยภาคเอกชนสามารถกลบมาเปนกลจกรสาคญในการขบเคลอนเศรษฐกจไดแลว รฐบาลจงควรเปลยนบทบาทจากการกระตนเศรษฐกจมาเปนการปรบโครงสราง เสรมสรางความแขงแกรงทางเศรษฐกจ เพอการพฒนาแบบยงยนตอไป

5

การฟนตวทางเศรษฐกจทมนคงและเศรษฐกจสามารถเตบโตอยางยงยนตอไปนน ปญหา

พนฐานของประเทศยงคงตองไดรบการแกไขอยางตอเนอง ยทธศาสตรของการพฒนาเศรษฐกจไทยจงควรมงเนนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจอยางมคณภาพและมเสถยรภาพ มความสมดลทงเศรษฐกจภายในประเทศและเศรษฐกจระหวางประเทศ โดยการดาเนนนโยบายจาเปนตองอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลงและตองศกษาถงผลกระทบของการดาเนนนโยบายตอเศรษฐกจทงในระยะสนและระยะยาวอยางถถวน 3. บทบาทและผลกระทบของการดาเนนนโยบายการคลงตอระบบเศรษฐกจ

นโยบายการคลงเปนเครองมอหนงของรฐบาลทใชในการดาเนนงานเพอใหบรรลเปาหมายแหงรฐ ในการสงเสรมการกนดมสขของประชาชน (Social Welfare) กลาวคอ นโยบายการคลงมหนาทหลก 4 ประการคอ (1) การรกษาและเสรมสรางการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ (2) การรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจ (3) การจดสรรทรพยากรอยางมประสทธภาพ และ (4) การกระจายรายไดอยางเปนธรรม

นโยบายการคลงไดเขามามบทบาทอยางมากตงแตประเทศไทยไดเขาสภาวะวกฤต

เศรษฐกจในป 2540 การดาเนนนโยบายของรฐทกนโยบายยอมมทงผลไดและผลเสยทงดานการคลงและเศรษฐกจโดยรวมควบคกนไปเสมอ การดาเนนนโยบายการคลงไมวาจะเปนดานรายได ดานรายจาย ดานการชดเชยการขาดดลการคลงกเชนเดยวกน โดยผลของการดาเนนนโยบายการคลงตอระบบเศรษฐกจและฐานะทางการคลงอาจพอกลาวโดยสงเขปดงน

ดานรายได นโยบายรายไดรฐบาลมความสมพนธผกผนกบทศทางการขยายตวของเศรษฐกจ เนองจาก

รายไดกวารอยละ 90 ของรฐบาลมาจากการเกบภาษอากร การปรบเพมภาษเพอสงเสรมฐานะทางการคลงยอมสงผลเสยตอระบบเศรษฐกจโดยผานผลดานรายได (Income Effect) หรอผลดานราคา (Price Effect) ขนอยกบวารฐบาลไดปรบเพมภาษทางตรงหรอภาษทางออม โดยหากรฐบาลปรบขนภาษทางตรงกจะทาใหรายไดหลงหกภาษ (Disposible Income) ของประชาชนลดลง ซงจะสงผลในเชงลบตอความสามารถในการจบจายใชสอยของบคคลนน และอปสงคโดยรวมของระบบเศรษฐกจตอไป ในขณะทการปรบขนภาษทางออมของรฐบาลจะสงผลใหระดบราคาของสนคาสงขน รายไดทแทจรงลดตาลง และอปสงคโดยรวมของระบบเศรษฐกจลดลงในทสด อยางไรกตามการลดลงของอปสงครวมไมวาจะเกดจากผลของภาษทางตรงหรอภาษทางออมกตาม มใชจะสงผล

6

เสยตอการขยายตวของ GDP เพยงอยางเดยว แตในทางกลบกนการลดลงของอปสงครวมอาจสงผลดตอดลบญชเดนสะพดและเศรษฐกจโดยรวม โดยการลดลงของการนาเขาสนคาและบรการ

ดานรายจาย นอกจากภาระหน (รายจายดอกเบยและคนตนเงนก) แลว รายจายภาคสาธารณะสามารถ

จาแนกเปนรายจายประจาและรายจายเพอการลงทน การจดสรรรายจายของรฐบาลนน จาเปนตองคานงถงความสมดลระหวางการกระตนและรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจในระยะสน กบการสงเสรมการพฒนาแบบยงยนในระยะยาว โดยจาเปนตองเขาใจวาแมรายจายเพอการลงทนจะเปนรายจายเพอสงเสรมการพฒนาแบบยงยน แตรายจายลงทนโดยปกตจะสามารถเบกจายไดคอนขางชา ซงอาจจะไมเหมาะสมในกรณทรฐบาลตองการกระตนเศรษฐกจในระยะสน ดงนนการดาเนนนโยบายรายจายของรฐบาลจะมลกษณะแตกตางกนไปตองแลวแตภาวะเศรษฐกจ เชนรฐบาลควรมงเนนการกระตนเศรษฐกจในภาวะเศรษฐกจซบเซา (โดยเพมสดสวนของรายจายประเภททเบกจายไดรวดเรว โดยอาจใหความสาคญกบการพฒนาระยะยาวนอยลง) และควรลดบทบาทการกระตนฯ ลงโดยเปลยนบทบาทมาเปนการสงเสรมการเจรญเตบโตอยางมคณภาพในภาวะเศรษฐกจฟนตว (โดยมงเนนรายจายเพอการลงทนและสงเสรมขดความสามารถในการแขงขน)

อยางไรกตาม การดาเนนนโยบายรายจายของรฐบาลนนจาเปนตองคานงถงผลกระทบทง

ในดานดและดานรายตอเศรษฐกจมหภาคในภาพรวม กลาวคอ การดาเนนนโยบายรายจายของรฐบาลมใชจะเพยงสงผลดตอเศรษฐกจ โดยเพมอปสงครวมภายในประเทศแตเพยงดานเดยว แตหากอปสงครวมของประเทศทเพมขนนจะสงผลตอการนาเขาสนคาทเพมขน ฐานะดลบญชเดนสะพด และการขยายตวทางเศรษฐกจทลดลงไดดวย นอกจากนการใชจายของรฐบาลนนหากไมนาเมดเงนมาจากภาษของประชาชน กตองนามาจากการกยม ซงไมวารฐบาลระดมเงนมาดวยวธใดกตาม กยอมสงผลเสยตอระบบเศรษฐกจและ/หรอสงคมโดยรวมดงทไดกลาวมาแลวในกรณของการจดเกบภาษ และจะไดกลาวในรายละเอยดตอไปในกรณการกเพอชดเชยการขาดดล

ดานการชดเชยการขาดดล การระดมเงนของรฐบาลโดยการกจากแหลงเงนกภายในประเทศ จะเปนการแยงสภาพ

คลองในตลาดเงนโดยภาครฐ (Crowding out effect) ซงจะสงผลใหดอกเบยเงนกซงราคาของเงนทนปรบตวสงขน สงผลกระทบในทางลบตอการลงทน และการขยายตวทางเศรษฐกจโดยรวมตอไป ในทางกลบกนการพมการใชจายภาครฐโดยอาศยแหลงเงนกตางประเทศอาจจะไมกระทบตออตราดอกเบยภายในประเทศกจรง แตหากการกเงนจากตางประเทศจานวนมากนนในระยะสน

7

อาจสงผลกระทบตอเสถยรภาพอตราแลกเปลยน และในระยะยาวอาจสงผลกระทบตอฐานะทนสารองระหวางประเทศตอไป

อยางไรกตามในภาวะทมสภาพคลองสวนเกนเชนปจจบน การกเพอชดเชยการขาดดลจาก

แหลงเงนกภายในประเทศจะไมกอใหเกดการแยงสภาพคลองในตลาดเงนโดยภาครฐ (Crowding Out effect) จงเปนการเหมาะสมมากกวาทรฐบาลจะหนมาเนนการกในประเทศมากกวาตางประเทศในภาวะการณเชนน ดงนนอาจเหนไดวาการดาเนนนโยบายเพอชดเชยการขาดดลของรฐบาลนนจาเปนทตองพจารณาหวงเวลาและปจจยทางมหภาคอนๆ ประกอบกนไปดวยเสมอ 4. การวเคราะหฐานะทางการคลง : ความยงยนทางการคลง

ในการวเคราะหฐานะการคลงของรฐบาลนน ตองพจารณาทงดานรายได รายจาย ดลการคลง เงนคงคลงและหนสาธารณะ ประกอบกนไป6 รายได และรายจายรฐบาล มลกษณะเปนตวแปรกระแส (Flow) ซงขนาด (Magnitude) ของรายไดและรายจายในแตละปจะเปนตวกาหนด ดลการคลงในปนนๆ ซงมลกษณะเปนตวแปรกระแส (Flow) เชนเดยวกน โดยหากรายไดมากกวารายจาย ดลการคลงในปนนกจะเกนดล ในทางกลบกน หากรายจายมากกวารายได รฐบาลกจะมการขาดดลทางการคลง กระแสดลการคลงทขาด/เกนดลดงกลาวจะเปนบทสรปของกระแสรายไดและรายจายประจาป ซงเปนปจจยหนงนอกเหนอจากปจจยหลกคอการกเพอชดเชยการขาดดล และดลนอกงบประมาณทสงผลตอระดบเงนคงคลงซงมลกษณะเปนตวแปรคงคาง (Stock) ในปนนๆ โดยหากปจจยอนไมมการ เปลยนแปลง ดลการคลงทเกนดล จะสงผลใหระดบเงนคงคลงเพมขน และดลการคลงทขาดดล จะสงผลใหระดบเงนคงคลงลดลง

ในชวงกอนวกฤตเศรษฐกจ ประเทศไทยมการเกนดลการคลงมาโดยตลอด ซงสงผลใหมเงนคงคลงสะสมอยในระดบสง การขาดดลการคลงในระยะแรกของวกฤตฯจงถกชดเชยโดยการดงเอาเงนคงคลงสะสมมาใชเนองจากการชดเชยโดยวธนจะมตนทนทางการเงนตาทสด การลดลงของเงนคงคลงในระยะนจงสามารถสะทอนใหเหนถงการลดลงของความมงคงของรฐบาลไดอยางชดเจน ตางกบเมอประเทศไทยไดถลาลกเขาสวกฤตฯ การขาดดลการคลงเกดขนอยางตอเนอง เงน

6 บทความในสวนนผเขยนมงหวงใหเปนบทความบรรยายเชงวชาการ เพอเพมพนความรและความเขาใจในภาคการคลง ทงในเชงสถต (static) และในเชงพลวต (dynamic) ดงนน เพอความงายตอการทาความเขาใจ ผเขยนจงขอสมมตใหรายได รายจายภาครฐมาจากแหลงในงบประมาณเทานน โดยจะมไดกลาวถงรายรบ-รายจายจากเงนกตางประเทศ และรายได-รายจายของรฐวสาหกจและกองทนนอกงบประมาณ

8

คงคลงทสะสมจานวนดงกลาวมไมเพยงพอตอความตองการในการใชจายและการบรหารสภาพคลองของรฐบาล จงจาเปนตองมการกเงนเขามาชดเชย อนจะกอใหเกดการเพมขนในหนภาครฐ กระแสการขาดดลดงกลาวจะสงผลตอการเพมขนของหนภาครฐโดยใชเงนคงคลงเปนเพยงตวสงผาน (แผนภาพท 3) ระดบเงนคงคลงในสภาวการณทหนภาครฐอยในระดบสงน จงมไดสะทอนใหเหนถงฐานะความมงคงทางการคลงของประเทศอยางดงเชนในอดตแตอยางใด หากรฐบาลตองการใหเงนคงคลงอยในระดบสง รฐฯอาจทาการกเงนมาจานวนมากเพอมาเกบไวในคลง แตการกระทาเชนนนจะทาใหรฐบาลตองเสยคาใชจายดอกเบย โดยไมมความจาเปน ในทางกลบกนหากรฐบาลตองการจะเสยรายจายดอกเบยนอยโดยการกเงนแตเพยงนอย กจะทาใหการใชจายภาครฐขาดสภาพคลอง ดงนนถงแมวาระดบเงนคงคลงจะเปนตวชวดถงฐานะการคลงไดดในภาวะทรฐบาลมการเกนดลการคลงอยางตอเนองและมหนสาธารณะอยในระดบตา แตหากจะทาการวเคราะหฐานะทางการคลงในภาวะปจจบนซงมหนสาธารณะอยในระดบสงและมการขาดดลการคลงอยางตอเนองแลว ควรจะมงพจารณาจากระดบหนภาครฐ มใชจากระดบเงนคงคลง โดยหากรฐบาลอยในภาวะขาดดล การบรหารเงนคงคลงในระดบทเหมาะสมจะเปนตวสงผานการขาดดลนนใหระดบหนสาธารณะเพมขน ในทางกลบกน เมอเศรษฐกจเรมฟนตว รฐบาลอยในภาวะเกนดล การบรหารเงนคงคลงกจะเปนตวสงผานใหระดบหนสาธารณะลดลงไดเชนกน

-

รายจาย

รายได

เงนคงคลง

แผนภาพท 3

เมอมองในรายละเอยดแลว เปนทยอมรบกนวา ในภาว

ซงสวนใหญมาจากภาษอากร7 (แผนภาพท 4) ไดมการหดตวอเศรษฐกจ ในขณะทงบประมาณรายจายซงสวนใหญเปนรายจา 7 เอกสารงบประมาณ คาดวาปงบประมาณ 2547 รฐบาลจะมรายไดสAccount Basis) ทงสนจานวน 928,100 ลานบาท เปนรายไดจากกรมลานบาท หรอคดเปนรอยละ 88.1 ของรายไดสทธนาสงคลง ภาษทเปนภาษศลกากร ภาษสรรพกร และภาษสรรพสามต

-

หนสาธารณะ

+

+

ะเศรษฐกจถดถอยนน รายไดรฐบาลยางมากตามภาวะการหดตวของยประจาไมสามารถมการตดทอนลง

ทธตามระบบบญชการคลง (Treasury จดเกบภาษอากรรวมทงสน 817,240 แหลงรายไดทสาคญของภาครฐ ไดแก

9

ไดในระยะสน8 (แผนภาพท 5) กอรปกบมาตรการทรฐบาลใชไปในการกระตนเศรษฐกจและรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจตางๆ ตองอาศยการใชจายภาครฐอยางมาก ภาวการณรายไดตกตาและรายจายในระดบสงจากวฤตเศรษฐกจนเอง สงผลใหรฐบาลมการขาดดลการคลงเปนอยางมากในชวงเศรษฐกจถดถอยดงกลาว ซงการขาดดลนไดนาไปสการขยายตวของภาระหนภาครฐในระดบสง อนอาจจะสงผลถงเสถยรภาพทางการคลงได ในระยะยาว

องคประกอบรายไดรฐบาลปงบประมาณ 2547

รายไดอน12%

รายไดภาษ88%

รายไดภาษรายไดอน

แผนภาพท 4

8 ในชวงกอนวกฤตฯ (ปงบประมาณ 2540) รายจายประจามสดสวนประมาณรอยละ 56 ของวงเงนงบประมาณ ในขณะทรายจายลงทนและรายจายชาระคนตนเงนกมสดสวนประมาณรอยละ 41 และรอยละ 3 ตามลาดบ ในขณะทในภาวะวกฤตฯ สดสวนรายจายประจาไดเพมขน และสดสวนรายจายลงทนไดลดลงอยางมาก เนองจากรายจายเงนเดอนและคาจางประจามสดสวนสงถงประมาณรอยละ 42.9 ของงบประมาณรายจายทงหมด และรอยละ 57.6 ของงบประมาณรายจายประจา (ปงบประมาณ 2544) ซงรายจายเหลานไมสามารถตดทอนไดในระยะสนเนองจากรฐบาลไมสามารถลดจานวนขาราชการและการจางงานในภาครฐไดอยางรวดเรว

10

องคประกอบงบประมาณรายจาย ปงบประมาณ 2544

รายจายประจา75%

รายจายชาระคนตนเงนก

1%

รายจายลงทน24%

รายจายประจารายจายลงทนรายจายชาระคนตนเงนก

แผนภาพท 5

เมอมองภาพรวมแลวขณะนฐานะการคลงของประเทศอยในภาวะพงระมดระวง กลาวคอฐานะการคลงขณะนอยในภาวะทระดบรายจายมากกวาระดบรายไดในขณะทมภาระหนอยในระดบสง หากรายไดยงมอตราการขยายตวนอยกวารายจาย โดยรายไดอาจไมสามารถขยายตวไดมากเทาทควรเนองจาก การดาเนนมาตรการตางๆ ของรฐบาลไมสงผลตอการขยายตวทางเศรษฐกจมากนกหรอไมมการพฒนาประสทธภาพการจดเกบอยางเพยงพอ และรายจายอาจจะขยายตวสงเนองจากการ ใชจายทเพมขนเพอการกระตนเศรษฐกจ หรออาจไมมการควบคมการใชจายดเพยงพอจงทาใหเงน รวไหล แลว กจะทาใหกระแสการขาดดลการคลง (ซงมลกษณะเปน flow) เพมขนอยางตอเนอง อนจะสงผลใหหนภาครฐ (ซงมลกษณะเปน stock) มการขยายตวไมมทสนสด ซงจะทาใหรฐบาลไมมความสามารถในการชาระหนในทสด จากแผนภาพท 6 แสดงใหวาเงอนไขทจะทาใหรฐบาลมความสามารถในการชาระหน (Fiscal Solvency)ไดนน คอ รายไดของรฐบาลจะตองมอตราการขยายตวมากกวารายจายรฐบาล โดยไมจาเปนตองคานงถงระดบการขาดดลในปจจบน (Initial Deficit) ถงแมวาในปจจบนจะมการ ขาดดลมากเทาใดกตาม หากรายไดขยายตวในอตราสงกวารายจาย เมอเวลาผานไปดลการคลงของรฐบาลกสามารถเขาสภาวะสมดลและเกนดลไดตอไป ซงสวนทเกนดลนนกจะสามารถนาไปชาระคนตนเงนกและลดภาระหนในทสด

11

อยาชใหเหนถงฐแตละประเทรวม ประชาชใดมการขยาระดบสงดวยนนมหนสนSustainable)ประเทศนนเตา) กจะถอว

ดงนหมายความถรฐบาลตองก

9 การทจะพจานนจะพจารณอยภายใตกรอกรอบจากด (b

รายจาย

งไรกตาม กาานะการคลงศอยในระดบาต (Debt toยตวของหนส (ซงสามารถลนพนตวแล ในทางกลบปนประเทศทาประเทศนน

นจะเหนไดงความมเสถารจะชาระค

รณาวาสดสวนาไดจาก Steadบจากด (bounoundary) ดง

รายได

แผนภาพท 6 มความสามาร

รพจารณาระดบหนสาธารณะเพยงอยางเดยวอาของรฐบาล ตามมาตรฐานสากลนน หากจะพจาสงหรอไม ควรจะตองพจารณาทอตราสวนหนส

GDP Ratio) มใหมการขยายตวอยางไมมทสนสาธารณะอยในระดบสง แตประเทศนนมศกยภาวดไดจากการขยายตวของ GDP ทอยในระดบสะนบไดวาฐานะทางการคลงของประเทศนนมควกน ถงแมวาหนของประเทศหนง ขยายตวในระยากจน ไมมศกยภาพในการหารายได (การขยาจะมหนสนลนพนตวในระยะยาวและฐานะทาง

วา การทรฐบาลมความสามารถในการชาระหน ยรภาพ หรอความยงยนทางการคลง (Fiscal Susนตนหนสาธารณะ รฐบาลอาจขายทรพยสนทมอ

ของหนภาครฐตอผลตภณฑมวลรวมประชาชาตขยายy State Growth ของ Debt to GDP Ratio ซงหากฟงded) แลว ในทางทฤษฎถอวาฐานะทางการคลงยงอยกลาวจะอยในระดบสงเทาใดกตาม

รายได

รายจาย

ถในการชาระหน

ไมมความสามารถในการชาระ

จจะไมเพยงพอทจะรณาวาหนสาธารณะของาธารณะตอผลผลตมวลด กลาวคอ หากประเทศพในการหารายไดอยในง) กจะไมถอวาประเทศามยงยน (Fiscal ดบไมสงมากนก แตยตวของ GDP อยในระดบการคลงไมมความยงยน9

(Fiscal Solvency) มไดtainability) เสมอไป หากยทงหมด ปรบขนภาษขน

ตวเพมขนในระยะยาวหรอไมกชนของ Debt to GDP Ratในระดบทมเสถยรภาพ ไมวา

12

ใหอยในอตราทสง หรอตดลดรายจายลงอยางมากจนกระทงทาใหระดบรายไดมากกวารายจาย และสามารถนารายไดสวนเกนนนไปชาระหนได อยางไรกตาม การกระทาเชนนน ถงแมจะสามารถทาการชาระหนไดในวนน แตการทรฐบาลขายสนทรพยของแผนดนจะทาใหรฐบาลขาดรายไดจากการนาสงกาไรของรฐวสาหกจ และการทรฐบาลปรบขนอตราภาษใหอยในอตราทสงหรอการตดรายจายทจาเปนในการพฒนาเศรษฐกจอาจทาใหเศรษฐกจหดตวอยางรนแรง ทาใหความสามารถในการจดเกบรายไดลดลงมากกวารายจายทตดทอนลงได ซงจะสงผลถงการขาดเสถยรภาพทางการคลงในวนขางหนา และการขาดความยงยนทางการคลงได ในระยะยาว ในทางกลบกน หากรฐบาลใดมความยงยนทางการคลง (Fiscal Sustainability) กมไดหมายความวารฐบาลนนจะมความสามารถในการชาระหน (Fiscal Solvency) จากนยามของความยงยนทางการคลงทวา รฐบาลจะมความยงยนทางการคลงกตอเมออตราสวนหนสาธารณะตอผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศไมขยายตวสงขนในระยะยาว ดงนนถงแมวารฐบาลจะไมมความสามารถในการชาระหนเลย กตามในอนาคต แตหากอตราการขยายตวของหนสาธารณะนนอยในระดบตากวาอตราการขยายตวของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ ซงทาให Debt to GDP Ratio ไมขยายตวเพมขนในระยะยาว กจะถอวาฐานะทางการคลงของประเทศนนมความยงยนไดตามมาตรฐานสากล หากอตราการขยายตวของหนสาธารณะมากกวาอตราการขยายตวของผลผลตมวลรวม ภายในประเทศ (GDP) จะทาให Debt to GDP Ratio มระดบทสงขน และหากหนสาธารณะมการขยายตวมากกวาผลผลตมวลรวมภายในประเทศ (GDP) เชนนอยางตอเนอง กจะสงผลให Debt to GDP Ratio เพมขนอยางไมมขอบเขตจากด (unbounded) และฐานะการคลงจะไมยงยนในทสด (แผนภาพ 7A) ในขณะทแผนภาพ 7B ชใหเหนถงภาวะการคลงทมความยงยน กลาวคอ ถงแมวา Debt to GDP Ratio จะเพมขนกตาม แตเนองจากอตราการขยายตวของหนสาธารณะขยายตวชากวาอตราการขยายตวของผลผลตมวลรวมภายในประเทศ (GDP) อยางตอเนอง จงทาใหระดบ Debt to GDP Ratio มการขยายตวอยภายในกรอบจากดในระยะยาว (ในตวอยางน Debt to GDP Ratio จะอยภายใตระดบ X) โดยในเชงทฤษฎนน ยงไมมการศกษาเปนทแนชดวากรอบดงกลาวควรจะอยสงสดทระดบใด โดยสรปแลว อาจกลาวไดวาการวเคราะหฐานะการคลงจากความสามารถในการชาระหน (Fiscal Solvency) นน เปนการพจารณาในมมมองของดานการคลงเพยงดานเดยว โดยมไดคานงถงความเชอมโยงระหวางภาคการคลงกบภาคเศรษฐกจโดยภาพรวม ซงอาจเปนวธการวเคราะหทไมถกตองนกเนองจากภาคการคลงรฐบาลเปนเพยงภาคหนงของเศรษฐกจโดยรวมทงหมด จงหลกเลยงไมไดทฐานะทางการคลงนนจาเปนตองแปรผนตามภาวะเศรษฐกจโดยรวม การวเคราะหฐานะการคลงแนวใหมนนจงไดมการรวมภาพรวมของเศรษฐกจเขามาวเคราะหควบคไปกบความ

13

เคลอนไหวของภาคการคลง โดยพจารณาจากความยงยนทางการคลง (Fiscal Sustainability) ซงการวเคราะหในแนวนจะนาไปสการดาเนนนโยบายทางการคลงทมความสมดลกนระหวางเสถยรภาพทางการคลง และการพฒนาเศรษฐกจในระยะยาว

ในทางปฏบตแลว การวเคราะหความยงยนทางการคลงโดยการพจารณา Debt to GDP Ratio นน มความยงยากและซบซอนเปนอยางมาก ในขณะทรายได และรายจายรฐบาลเปนตวกาหนดหนสาธารณะ รายจายรฐบาลเปนปจจยหนงในการกาหนดอตราการขยายตวของผลตภณฑมวลรวม ภายในประเทศ และผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศกกลบมาเปนตวกาหนดรายไดของรฐบาลอกทอดหนง ซงการวเคราะหถงความเคลอนไหวของ Debt to GDP Ratio นน จะตองพจารณาทงรายได รายจาย หนสาธารณะ ผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ และตวแปรทางมหภาคตางๆ รวมทงปฏสมพนธของตวแปรเหลานไปพรอมๆ กน ยกตวอยางเชน ในกรณทอตราดอกเบยอยในระดบสงกวาอตราการขยายตวของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ ถงแมวารฐบาลจะมรายไดเทากบรายจายในแตละปจนทาใหรฐบาลมภาวะทางการคลงสมดลและไมมการกยมเพมขนกตาม แตเนองจากอตราดอกเบยทอยในระดบสงกวาอตราการขยายตวของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ จงทาใหการขยายตวของหนสาธารณะอยในระดบสงกวาอตราการขยายตวของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ ซงสงผลใหฐานะการคลงขาดความยงยน ถงแมวารฐบาลไมไดทางบขาดดลและไมไดกเงนเพมเตมเลยกตาม ดงนน จากตวอยางดงกลาว จะเหนไดวา เงอนไขพอเพยง (Sufficient condition) ทจะทาใหฐานะการคลงไมมความยงยนคอ การทอตราดอกเบยอยในระดบสงกวาอตราการขยายตวของผลผลตมวลรวมภายในประเทศ (GDP) Debt / GDP Debt / GDP

0

ไมมความ

แผนภาพ 7A

X

time มความ

0

ยงยนทางการคลง

แผนภาพท 7

แผนภาพ 7B

ยงยนทางการคลง time

14

5. วนยทางการคลงและแนวทางการดาเนนนโยบายการคลง 5.1 วนยทางการคลง

ตองยอมรบวา การพฒนาประเทศอยางยงยนนน จาเปนตองพฒนาทพนฐานโครงสรางทางเศรษฐกจ โดยเฉพาะอยางยงประสทธภาพในการแขงขนของภาคเอกชน เปนไปไมไดทรฐบาลจะเปนกลไกในการขบเคลอนเศรษฐกจของประเทศไปไดตลอด เมอประเทศไทยพนภาวะวกฤตเศรษฐกจ โดยภาคเอกชนสามารถกลบมาเปนกลจกรสาคญในการขบเคลอนเศรษฐกจไดแลว รฐบาลจงควรเปลยนบทบาทจากการกระตนเศรษฐกจมาเปนการปรบโครงสราง เสรมสรางความแขงแกรงทางเศรษฐกจ เพอการพฒนาแบบยงยนตอไป

การฟนตวทางเศรษฐกจทมนคงและเศรษฐกจสามารถเตบโตอยางยงยนตอไปนน ปญหาพนฐานของประเทศยงคงตองไดรบการแกไขอยางตอเนอง ยทธศาสตรของการพฒนาเศรษฐกจไทยจงควรมงเนนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจอยางมคณภาพและมเสถยรภาพ มความสมดลทงเศรษฐกจภายในประเทศและเศรษฐกจระหวางประเทศ และตองอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลง โดยในปจจบนกระทรวงการคลงไดตงกรอบความยงยนทางการคลงเพอเปนการรกษาวนยทางการคลงไว 3 ประการ10 คอ (1) ระดบหนสาธารณะจะอยในระดบไมเกนรอยละ 60 ของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (GDP) ทงนเพอสรางความมนใจวาการกอหนสาธารณะจะกระทาดวยความระมดระวง และจะนามาซงประโยชนของประเทศโดยรวม (2) ภาระหน (รายจายเพอการใชคนตนเงนก และรายจายดอกเบยและคาธรรมเนยม) จะอยในระดบไมเกนรอยละ 16 ของงบประมาณ เพอเปนการกาหนดกรอบการบรหารหนสาธารณะมใหภาระหนเปนปจจยทจะเบยดบงงบประมาณในการพฒนาประเทศ และ (3) รฐบาลสามารถกลบมาเกนดลงบประมาณไดภายในปงบประมาณ 2551 ท งนเพอเปนการสงสญญาณทชดเจนใหภาคเอกชนทราบถงทศทางและระดบการระดมเงนทนของรฐบาลในระยะปานกลาง

ในปจจบน กระทรวงการคลงไดใชระบบประมวลผลเพอการวเคราะหฐานะความยงยนทางการคลงในการกาหนดกรอบการดาเนนนโยบายทางการคลง โดยลาสด สถาบนวจยนโยบายเศรษฐกจการคลง ไดประเมนฐานะความยงยนทางการคลงลาสด โดยผลการประมาณการชใหเหนวา (1) สดสวนหนสาธารณะตอผลตภณฑมวลรวมประชาชาต (GDP) มแนวโนมลดลงอยางรวดเรวกวาทเคยคาดไว ซงทาใหสดสวนนในระยะปานกลางยงคงอยภายในกรอบเปาหมายรอยละ 60 ของผลตภณฑมวลรวมภายในประเทศ (GDP) โดยระดบหนสาธารณะคงคางตอ GDP ไดถงระดบสงสด 10 เปาหมาย 3 ประการนเรยกเปนสตรวา 60/16/51

15

ทรอยละ 58.0 ไปแลวเมอปงบประมาณ 2543 (2) ภาระหนตองบประมาณยงอยในสดสวน 16% ได โดยมเพยงป 2548 ทตองใชการบรหารหน (Debt Management) โดยวธการ Roll-over เงนตน และ (3) จากการฟนตวทางเศรษฐกจทชดเจนประกอบกบการปรบปรงประสทธภาพการจดเกบรายได ทาใหการจดเกบรายไดเกนกวาเปาหมายอยางมากในปงบประมาณ 2545 และคาดวาจะจดเกบไดเกนเปาในปงบประมาณ 2546 ทระดบ 25,720 และ 99,973 ลานบาทตามลาดบ ทาใหคาดวารฐบาลจะสามารถจดทางบประมาณแบบเกนดลไดภายในปงบประมาณ 2548 5.2 แนวทางการดาเนนนโยบายการคลง

การบรหารฐานะการคลงใหมความยงยน เปนประเดนทตองใหความสาคญในระยะยาวเมอเศรษฐกจไทยมความเขมแขงเพยงพอแลว รฐบาลจาเปนตองลดบทบาททางการคลงในการฟนฟเศรษฐกจลง และใหความสนใจกบการบรหารการคลงเพอลดภาระหนทจาเปนตองเกดขนในภาวะวกฤต โดยการสงเสรมฐานะทางการคลงดงกลาวจาเปนตองดาเนนการอยางสมดลกบบทบาทของรฐในการสงเสรมการเจรญเตบโตเศรษฐกจอยางมคณภาพเสมอ

ในสวนของแนวนโยบายเพอการสงเสรมฐานะทางการคลงนน สาหรบนโยบายดานรายได

และภาษอากร จาเปนตองมการปรบปรงโครงสรางและฐานภาษอากร โดยการเพมประสทธภาพการจดเกบ และเรงรดการดาเนนงานตามแผนแปรรปรฐวสาหกจ เพอเพมประสทธภาพและความสามารถในการแขงขนเชงพาณชย เพอลดภาระเงนงบประมาณสาหรบใชเปนทนในการดาเนนงานของรฐวสาหกจ

นโยบายดานงบประมาณรายจาย ควรเนนการควบคมการขยายตวของรายจายประจาของรฐบาล โดยเรงรดมาตรการจากดอตรากาลงและคาใชจายบคลากรภาครฐ เพอควบคมรายจายประจา และปรบปรงพระราชบญญตวธการงบประมาณ พระราชบญญตเงนคงคลง และกฎหมายการกอหนทเกยวของ เพอเพมประสทธภาพและความยดหยนในการบรหารจดการเงนงบประมาณ เงนคงคลง และเงนกของภาครฐ โดยในการพจารณาการจดสรรรายจายของภาครฐนน จะใหความสาคญตองาน และผลประโยชนทประชาชนจะไดรบ ภายใตหลก 3 ประการคอ หลกการบรหารจดการทมประสทธภาพ เนนประโยชนทประชาชนและสงคมจะไดรบ และหลกความโปรงใสสามารถตรวจสอบได

นโยบายดานการบรหารทรพยสนหนสน จาเปนตองใหความสาคญกบการลงทนในโครงการทกอใหเกดการเพมผลผลต ใหแกระบบเศรษฐกจ การสรางรายไดเปนเงนตราตางประเทศ

16

รวมทงสงเสรมความสามารถในการแขงขนระยะยาว และตองมนใจวาเงนกทไดนามาใชจายนน ใหผลตอบแทนในเชงเศรษฐกจและสงคมทคมคา โดยตองมการบรหารหนสาธารณะใหมตนทนในการกยมทตาทสด และภาระหนในงบประมาณไมมากเกนไปจนเบยดบงงบในการพฒนาประเทศดานอนๆ ในขณะเดยวกนกจาเปนตองมการบรหารทรพยสนของรฐบาลทมอยอยางมประสทธภาพ โดยตองเปนประโยชนตอรฐ หรอตอสงคมสงสด

ในการดาเนนนโยบายการคลงเพอสงเสรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมของประเทศนน จาเปนอยางยงทเราตองทราบถงสภาพปญหา ทอาจสงผลตอการพฒนาฯ ทงปญหาภายในประเทศ และปญหาภายนอกประเทศ ปญหาในเชงโครงสรางทเราตองรวมกนแกไข เพอการพฒนาเศรษฐกจเปนไปอยางยงยน แบงออกเปนปญหาหลกตางๆ ดงน

1. ภาคประชาชนยงคงออนแอมาก ประชาชนสวนใหญของประเทศโดยเฉพาะอยางยงประชาชนในระดบรากหญาทอาศยอยในชนบทยงคงประสบปญหาความยากจน สบเนองจากปญหาการวางงาน ประชาชนสวนใหญประสบปญหาอนเนองจากภาวะเศรษฐกจตกตา ทาใหธรกจตองปรบตวโดยการลดขนาดองคกร ลดคาใชจาย สงผลใหพนกงานและลกจางมรายไดลดลง

2. ระบบสถาบนการเงนยงไมสามารถทางานไดตามปกต ปญหาหนไมกอใหเกด

รายไดทาใหระบบสถาบนการเงนประสบภาวะขาดทน สถาบนการเงนไมกลาปลอยสนเชอ เพราะเกรงวาหากปลอยไปแลวจะกลายเปนหนเสย และอาจตองนาไปสการตองเพมทนรอบใหมอก ดงนนสถาบนการเงนสวนใหญเลอกทจะประคองตวเองใหพนวกฤตเศรษฐกจ และไมตองการขยายธรกจในภาวะทเศรษฐกจชะลอตว

3. ตลาดทนมบทบาทจากด โดยนบตงแตป 2540 ตลาดหลกทรพยประสบภาวะ

ตกตาเนองจากนกลงทนยงขาดความเชอมนทจะลงทนในตราสารทนสงผลตอเนองทาใหบรษทจดทะเบยนตางๆ ไมสามารถระดมทนผานตลาดหลกทรพยได

4. การถดถอยในขดความสามารถในการแขงขนของภาคเศรษฐกจทแทจรง ปญหา

วกฤตเศรษฐกจทาใหบรษทและผประกอบการตองใหความสาคญกบการประกอบธรกจตนเอง ปรบลดขนาดองคกร และไมสามารถขอสนเชอหรอระดมทนเพอเสรมสภาพคลองใหกจการได ชวงระยะเวลาดงกลาว บรษทขาดการพฒนาขดความสามารถทางดานการ

17

จดการเทคโนโลย การผลต การออกแบบ การพฒนาตลาดจนทาใหอตสาหกรรมไทยไมสามารถยกระดบคณภาพและมาตรฐานสนคาและบรการใหสงขน

5. ความไมมนคงของสถานะการคลงเกดขนจากในชวงวกฤตเศรษฐกจ ภาครฐ

จาเปนตองมบทบาทในการเปนผนาในการใชจายเพอกระตนเศรษฐกจ โดยทในชวงทผานมารฐบาลไดดาเนนนโยบายขาดดลอยางตอเนอง

จากปญหาหลกทกลาวขางตน รฐบาลไดวางกรอบยทธศาสตรการปรบโครงสรางเศรษฐกจ

แบงออกไดเปน 4 สวนคอ 1. การสรางความเขมแขงใหเศรษฐกจระดบรากหญา 2. การยกระดบขดความสามารถใหวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม 3. สงเสรมศกยภาพของธรกจขนาดใหญ และ

4. กาหนดกรอบนโยบายเศรษฐกจมหภาคทเหมาะสมและรกษาความยงยนทางการคลง

ในสวนของการเสรมสรางความแขงแกรงใหกบเศรษฐกจระดบรากหญาโครงการธนาคารประชาชนนาจะเปนโครงการทสามารถหยบยกขนมาเปนตวอยางไดดทสดสาหรบการดาเนนนโยบายการพฒนาเศรษฐกจทมงเนนความเปนธรรมในสงคม โครงการธนาคารประชาชนนนอกจากจะมจดประสงคเพอการสรางความแขงแกรงใหกบเศรษฐกจฐานรากแลว ยงมวตถประสงคเพอลดปญหาการกยมเงนในตลาดมดทมตนทนการกยมสง โดยดอกเบยทเกบในอตราสงนเปนการเอารดเอาเปรยบของกลมนายทน ทมตอประชาชนทมรายไดตา ซงการกอตงธนาคารประชาชนนเปนการลดปญหาดงกลาว และเพมความเปนธรรมใหกบคนจนอยางแทจรง ดานการยกระดบขดความสามารถใหกบ SMEs นน รฐบาลไดดาเนนมาตรการตางๆ มากมาย ทงการจดตงธนาคารพฒนาวสาหกจขนาดกลางและขนาดยอม การสนบสนนการคาประกนสนเชอของบรรษทประกนสนเชออตสาหกรรมขนาดยอม (บสย.) การสนบสนนในรปสวนของทนหรอสวนเจาของ และการปรบโครงสรางภาษ SMEs โดยมาตรการตางๆ เหลาน นอกจากจะมจดประสงคเพอยกระดบขดความสามารถใหกบ SMEs แลว ทกมาตรการทรฐบาลไดดาเนนการไปนน ลวนแลวแตมงเนนการสรางความเปนธรรมทงในดานการกฏหมาย และการใหโอกาสในการดาเนนการแก SMEs ทงสน

18

นอกจากการสรางความเปนธรรมใหกบเศรษฐกจฐานราก และผประกอบการรายยอยดงกลาวแลว รฐบาลยงมไดละเลยถงประเดนความเปนธรรมในการพฒนาประเทศในระดบมหภาค โดยเฉพาะในการปรบโครงสรางทางเศรษฐกจ ดงจะสงเกตเหนไดจากแนวทางการพฒนาเศรษฐกจทรฐบาลดาเนนการมาโดยตลอด ทงการสงเสรมการกระจายอานาจทางการคลงไปสทองถน หรอแมกระทงการปรบปรงพกดอตราภาษศลกากรเพอขจดความลกลนของระบบภาษ และเพมขดความสามารถในการแขงขนของอตสาหกรรมไทย เปนตน โดยสรปแลว แนวนโยบายในการพฒนาเศรษฐกจของประเทศนน จาเปนตองคานงถงเปาหมายหลกในการดาเนนการของรฐบาลทจะตองผลกดนใหการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจเปนไปอยางมคณภาพ ควบคกบการพฒนาทางสงคมทสอดคลองกนทงในระยะสน และระยะยาว โดยการพฒนาอยางมคณภาพนตองอยภายใตกรอบความยงยนทางการคลง ทงนเพอใหบรรลเปาหมายแหงรฐฯ ในการสงเสรมความกนดมสขของประชาชนโดยรวม โดยการกนดมสขนตองมความมนคง และความมนคงนน ตองเปนความมงคงทถาวร 6. บรรทดฐานทางการคลง นโยบายการคลงประกอบดวยเครองมอดานรายจาย ดานรายได และดานการบรหารหนสนและทรพยสนของรฐ โดยในแตละดานมบรรทดฐานการดาเนนงาน และแนวความคดในการจดตงบรรทดฐานตางๆ ดงน 6.1 ดานรายจาย การวางแผนรายจายภาคสาธารณะในปจจบนไดจดทาแบบบรณาการ ซงการวางแผนการจดสรรงบประมาณแผนดนจะไดมการวางกรอบไวในระยะ 3 ปลวงหนาใหสอดคลองกบแผนยทธศาสตรการพฒนาประเทศ โดยการจดทาแผนการใชจายภาคสาธารณะแบบบรณาการนจาเปนตองมการพจารณาแผนการใชจายของทงสวนของรฐบาล (รายจายในงบประมาณ รายจายนอกงบประมาณ และดลกองทนนอกงบประมาณ) สวนขององคกรปกครองสวนทองถน และสวนของรฐวสาหกจ จงเหนไดวาการจาทางบประมาณแผนดนเปนแคสวนหนงของรายจายภาคสาธารณะ แตอยางไรกตามรายจายจากงบประมาณแผนดนมสดสวนทใหญมากทสดในการใชจายภาคสาธารณะทงหมด การจดสรรงบประมาณตามแผนยทธศาสตรของประเทศ (Stratigic-based budgeting) เปนหนงในแผนบรณาการ เพอการตอบสนองการดาเนนนโยบายของรฐอยางเปนระบบ โดยการจดสรร

19

งบประมาณตามแผนยทธศาสตรน จะมพนฐานอยบนกระบวนการบรหารเชงกลยทธ กลาวคอหนวยงานภายใตการกากบดแลของรฐตางๆ จะตงวสยทศนทชดเจนวาหนวยงานของตนจะมสวนชวยสงเสรมแผนยทธศาสตรการพฒนาประเทศในระยะยาวไดอยางไร โดยแตหนวยงานฯ จะตองกาหนดขอบเขตของงานหรอบทบาทหนาททจะตองทาเพอใหบรรลวสยทศน หรอทเรยกวา “พนธกจ” จากนนจงวางจดมงหมายและวตถประสงค เพอกาหนดกลยทธ ซงกลยทธกจะแสดงถงแนวทางหรอวธการทางานทดทสด เพอใหหนวยงานบรรลวตถประสงค พนธกจและวสยทศนทตงไว กลยทธจงกลายเปนสงสาคญและจาเปนตอทกหนวยงาน โดยกลยทธของแตละหนวยงานจะถกกาหนดตามลกษณะพนฐานของหนวยงานนน สวนทพฒนาตอจากกลยทธกคอแผนงาน งาน/โครงการทระบถงสงทเปนรปธรรมทหนวยงานจะทา ซงเปนสงทประเมนได และจะตองรายงานผลลพธทตงไวเปรยบเทยบกบตวชวดผลลพธจรงทได ซงจะตางจากระบบงบประมาณแบบเดมทรายงานผลเปนผลการใชจายเงนงบประมาณทเบกจายจรง การทจะวดผลการดาเนนงานของแตละหนวยงานฯ อยางเปนรปธรรมนน จาเปนตองมตวชวดผลการดาเนนงานหลก (Key Performance Indicators: KPIs) โดยการกาหนดหนวยวดและการประเมนผลการดาเนนงานทชดเจน สมบรณ สามารถนามาใชไดจรงและเหมาะสมกบชวงเวลา ตวชวดผลการดาเนนงานหลกขนอยกบมมมองทพจารณา เชนถาพจารณาดานการเงน กอาจจะใชตวเลขตนทน ตนทนตอหนวย ถาเปนการพจารณาดานภายนอกองคกรกอาจใชอตราความพงพอใจของประชาชนทมารบบรการ อตราการลงโทษประชาชนผทาผด เปนตน หรอถาเปนการพจารณาดานนวตกรรม กอาจใชจานวนผลงานวจยทนาไปใชงานไดจรง เปนตน การจดสรรงบประมาณในระบบงบประมาณแบบน จะจดสรรไปยงหนวยงานปฏบตทรบผดชอบตอผลงาน โดยเปนการจดสรรงบประมาณแบบวงเงนรวมตามพนธสญญาวาจะดาเนนงานตามภารกจตางๆ ในความรบผดชอบ ใหเกดผลผลตและผลลพธตามทไดตกลงกนไว ดงนนหนวยงานภาครฐจะตองแสดงใหเหนถงศกยภาพของแผนกลยทธและแผนปฏบตการเพอใหไดมาซงผลผลตและผลลพธ 6.2 ดานรายได รายไดหลกของรฐบาลกวารอยละ 90 มาจากการจดเกบภาษอากร รายไดรฐบาลแปรผกอตราการขยายตวทางเศรษฐกจ กลาวคอ การเพมรายไดเพอสงเสรมฐานะทางการคลงยอมสงผลลบตอการขยายตวของเศรษฐกจ ในขณะทนโยบายททาใหรฐบาลสญเสยรายไดกจะสงผลดตอเศรษฐกจในทางกลบกนเสมอ แมบรรทดฐานดานนโยบายรายไดจะมไดมปรากฎชดเจนใน

20

กฎหมายฉบบใด แตหากการดาเนนนโยบายรายไดตองทาดวยความระมดระวงโดยยดหลก 4 ประการคอ

(1) มความเปนธรรม (2) งายในการจดเกบ (3) กอใหเกดการกระจายรายได (4) สงเสรมการจดสรรทรพยากรอยางมประสทธภาพ

คาวาความเปนธรรม (Fairness) นนแตกตางจากความเทาเทยมกน (Equity) นโยบายทสราง

แรงจงใจไดจาเปนตองความไมเทาเทยมกนเพอใหผปฏบตเลอกปฏบตในแนวทางทรฐบาลตองการจงใจ แตหากภายใตความไมเทาเทยมกนนจาเปนตองมความเปนธรรม (Fairness) อยดวยเสมอ เชน การทรฐบาลตองการสงเสรมใหผประกอบการเขาจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยฯ โดยการลดภาษเงนไดนตบคคลเฉพาะผประกอบการทจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยฯ จากรอยละ 30 เหลอ 25 ความไมเทาเทยมกนคอ อตราภาษทตางกนระหวางผประกอบการทจดและไมจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยฯ แตความเปนธรรมคอ มการเปดโอกาสใหผประกอบการมโอกาสเขาจดทะเบยน เพอรบผลประโยชนจากมาตรการนนจาเปนตองมเทาๆ กน หากผประกอบการใดไมสามารถรบผลประโยชนนนได (เชน SMEs) กจาเปนตองมมาตรการอนทใหผลประโยชนเปนการทดแทนอยางเทาๆ กน 6.3 ดานการบรหารทรพยสนและหนสนของรฐ ทรพยสนของรฐบาลมอยดวยกน 3 สวนคอ (1) เงนคงคลง ซงหมายถงเงนสดหรอสนทรพยทมสภาพคลองสงเทยบเทาเงนสดทดแลโดยกระทรวงการคลงไมวาจะอยในสวนกลางหรอสวนภมภาค11 (2) ทรพยสนราชพสด ซงดแลโดยกรมธนารกษ กระทรวงการคลง และ (3) หลกทรพยของรฐฯ (เชน หนของรฐบาลในรฐวสาหกจตางๆ)

ในสวนของเงนคงคลงนน นอกจากพระราบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 และพระราชบญญตเงนคงคลง (ฉบบท 2) พ.ศ. 2495 แลว กรมบญชกลาง กระทรวงการคลง ในฐานะผบรหารเงนคงคลงมหนาทรกษาระดบเงนคงคลงใหอยในระดบทเหมาะสม โดยจะตองไมมมาก

11 เงนคงคลงทเปนเงนสดประกอบดวย 1. เงนในบญชเงนคงคลงทฝากไวกบธนาคารแหงประเทศไทย 2. เงนสดทสานกงานคลงจงหวด/อาเภอ 3. เหรยญกษาปณทกรมธนารกษ 4. เงนคงคลงระหวางการขนยาย 5. บญชเงนฝากธนาคารกรงไทยรอการเรยกเกบ และเงนคงคลงทเปนเงนอนไดแก 1. บตรภาษ

21

เกนไปจนกระทงนามาซงภาระดอกเบยการกยมทสงเกนความจาเปน และไมมนอยเกนไปจนกระทงรฐบาลขาดสภาพคลองในการบรหารงาน ในปจจบนกรมบญชกลางไดตงมาตรฐานในการบรหารเงนสดภายในไว โดยจะเกบเงนคงคลงทเปนเงนสดไวเพอใชในการบรหารไดเฉลยราว 10 วนทาการ ในสวนของการบรหารทราชพสดนน กรมธนารกษไดยดถอหลกเกณฑในการบรหารทราชพสดใหเกดประโยชนสงสด ทงตอฐานะทางการคลงและสงคมโดยสวนรวม โดยการดาเนนการนนตองอยภายใตกรอบพระราชบญญตทราชพสด พ.ศ. 2518 รวมทงกฎ/ระเบยบกระทรวงการคลง และระเบยบกรมธนารกษตางๆ รวมอก 18 ฉบบ

ทางดานการดาเนนนโยบายรฐวสาหกจ มสวนราชการทเกยวของสองสวนราชการคอ (1)

ดานแนวทางการดาเนนนโยบายการลงทนของรฐวสาหกจ ซงถกควบคมดแลโดยสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.) โดยนโยบายการลงทนของรฐวสาหกจดงกลาวทาง สศช. จาเปนตองพจารณาใหสอดคลองกบยทธศาสตรการพฒนาประเทศเปนสาคญ (2) สานกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ ซงนอกจากจะเปนผรวมกาหนดนโยบายรฐวสาหกจกบ สศช. แลว สานกงานฯ ยงเปนผรบผดชอบโดยตรงในเรองการซอ/ขาย หนรฐวสาหกจ รวมไปถงการแปรรปรฐวสหกจ โดยการดาเนนการดงกลาวจะตองอยภายใตระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการจาหนายหนและซอหนของสวนราชการ พ.ศ. 2535 และระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยการจาหนายหนและซอหนของสวนราชการ (ฉบบท 2) พ.ศ. 2546 สาหรบหนสาธารณะนน ตามนยามในปจจบน หนสาธารณะประกอบดวย (1) หนทรฐบาลกตรง (2) หนสน (Liability) ของกองทนฟนฟและพฒนาระบบสถาบนการเงน และ (3) หนของรฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงน โดยในปจจบน สานกบรหารหนสาธารณะไดมการกาหนดหลกเกณฑการบรหารหนสาธารณะทงในสวนทมอยแลว และในสวนทกาลงจะกใหมสรปไดดงน

1. การลดภาระหนเดมในงบประมาณ โดยการชาระคนเงนตนและดอกเบยของพนธบตรเพอชวยเหลอกองทนเพอการฟนฟฯ ทไดออกไปแลวจานวน 500,000 ลานบาท ดวยรายรบจากการแปรรปรฐวสาหกจ และกาไรนาสงจากธนาคารแหงประเทศไทย

2. จากดเพดานการกอหนจากตางประเทศของสวนราชการและรฐวสาหกจตามแผนการสรางความยงยนทางการคลง โดยปงบประมาณ 2546 กาหนดไวไมเกน 1,000 ลานเหรยญสหรฐ และสงเสรมการกเงนในประเทศ พรอมทงปรบปรงแผนการดาเนนงาน

22

สาหรบโครงการเงนกตางประเทศทอยระหวางการดาเนนการ เพอลดภาระคาธรรมเนยมผกพนเงนกและภาระหนของประเทศดวย

3. ปรบลดภาระหนตางประเทศ โดยใชเครองมอทางการเงนมาบรหารความเสยงจากการเปลยนแปลงของอตราแลกเปลยน อตราดอกเบย รวมทงการทา Refinancing เงนกเดมเพอลดตนทนการกเงนและลดการกระจกตวของหน

4. ปรบปรงไขพระราชบญญตวธการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และกฎหมายการกอหนทเกยวของ โดยออกพระราชบญญตบรหารหนสาธารณะ พ.ศ. …. เพอใหมความยดหยนในเชงการบรหารหนใหมากขน โดย พรบ. หนสาธารณะใหมนอนญาตใหกระทรวงการคลงสามารถยดอายหน (Roll-over) เพอเพมความยดหยนในการบรหารหนในกรณทภาระหนมการกระจกตวอยในปงบประมาณใดปงบประมาณหนงจนไปเบยดบงงบการพฒนาประเทศ และยงใหอนญาตกระทรวงการคลงในการกเงนเพอสรางตลาดตราสารหนแมในกรณทไมมการขาดดลงบประมาณ เปนตน

7. บทสรป

การดาเนนนโยบายของรฐฯ จาเปนตองพจารณานโยบายภาคสาธารณะในภาพรวม โดยรฐบาลอาจใชนโยบายการคลง นโยบายการเงน หรอนโยบายกากบดแลสถาบนการเงน อยางใดอยางหนง หรอหลายนโยบายประกอบกน (Policy Mix) ในการบรหารประเทศ ซงนโยบายการคลงภาคสาธารณะนนคลมความหมายกวางถงนโยบายรายได-รายจายในงบประมาณ นอกงบประมาณ กองทนนอกงบประมาณ และนโยบายการคลงทองถน ซงแตละนโยบายมขนตอน กลไก และวตถประสงคในการดาเนนนโยบายแตกตางกน นโยบายการคลงเปนหนงในเครองมอทสาคญของรฐบาลในการบรหารประเทศใหมการเจรญเตบโตอยางยงยน การทจะเขาใจถงบทบาทของนโยบายการคลงอยางแทจรงนน จาเปนตองทาความเขาใจบทบาทและหนาทของรฐในภาพรวม และผลกระทบในการดาเนนนโยบายตอเศรษฐกจและสงคม รวมทงแนวทางการวเคราะหฐานะความยงยนทางการคลงเปนพนฐาน โดยการพฒนาประเทศใหมการเจรญเตบโตทยงยนไดนน จาเปนทจะตองพฒนาอยบนพนฐานความแขงแกรงทางการคลง ซงความแขงแกรงทางการคลงนจะขาดมไดซงกรอบวนยทางการคลง และบรรทดฐานในการปฏบตงานทด

23

นโยบายรายจายภาคสาธารณะ และการจดทางบประมาณเชงยทธศาสตร (Strategic Base Budgeting)

ดร. นตนย ศรสมรรถการ ทปรกษาเศรษฐศาสตร

ศนยยทธศาสตรการงบประมาณ

1. ภาคสาธารณะและนโยบายการคลงแบบบรณาการ ตามนยามของระบบ Government Financial Statistic--GFS12 ภาคสาธารณะครอบคลมความหมายรวมทกสวนทรฐบาลมบทบาทในการควบคม และกากบดแล ซงการดาเนนนโยบายภาคสาธารณะรวมถงการดาเนนนโยบายของ

1. รฐบาลทงผานระบบงบประมาณและนอกงบประมาณ โดยการดาเนนนโยบายดงกลาวรวมถงกองทนนอกงบประมาณตางๆ ของรฐบาลดวย

2. องคกรปกครองสวนทองถน และ 3. การดาเนนนโยบายการลงทนของรฐวสาหกจซงรฐบาลสามารถเขาไปมสวน

ในการกาหนดนโยบายฯ ผานคณะกรรมการของรฐวสาหกจนนในฐานะผถอหน

แมวาการดาเนนนโยบาย ไมวาจะเปนจากสวนใด จะมวตถประสงคโดยรวมเพอสนองเปาหมายแหงรฐในการสงเสรมการกนดมสขของประชาชนเหมอนกนกตาม แตหากเปาหมายและรายละเอยดในการดาเนนนโยบายนน ยงมขอแตกตางกนอยางมนยยะสาคญ ในสวนของการดาเนนนโยบายงบประมาณซงตองผานความเหนชอบของรฐสภาทเปนตวแทนของประชาชนทงประเทศนน ตองยอมรบวาเงนงบประมาณสวนใหญไดถกจดสรรลงในกจกรรมเพอการสงเสรมสวสดการสงคม (เชน รายจายเพอการสนบสนนการศกษาและการสาธารณสข) และรายจายเพอการดาเนนการของรฐบาล (Government Operation) (โดยสงเกตไดจากรายงบประมาณในแตละปจะถกจดสรรใหแกรายจายประจา โดยเฉพาะเงนเดอนและคาจาง) ซงไมวาจะเปนรายจายประจาหรอรายจายชาระคนตนเงนกกตาม รายจายเหลานแทบจะไมสามารถวดความคมทนในเชงพาณชยได

12 (Government Financial Statistic—GFS) เปนระบบมาตรฐานสากลทพฒนาขนโดยกองทนการเงนระหวางประเทศ (International Monetary Fund—IMF) ซงใชกนอยางแพรหลายทวโลก

24

เลย จะมกแตสวนทเปนรายจายเพอการลงทนทพอจะสามารถวดความคมทนไดบางในเฉพาะบางโครงการ และเนองจากการใชจายสวนใหญของภาคสาธารณะมาจากเงนงบประมาณ โดยเงนงบประมาณสวนใหญไดใชไปในกจกรรมเชงสงคม ซงไมกอใหเกดสนทรพยในรปตวเงนนเอง การวเคราะหฐานะทางการคลงโดยดจาก ทรพยสน/หนสน (Asset/Liability) ดงเชนการวเคราะหฐานะการเงนภาคเอกชนแตเพยงอยางเดยวจงไมถกตองนก เนองจากทรพยสนดงกลาวมไดรวบทรพยสนมนษย (Human Capital) ทมการพฒนาจากการใชจายในเชงสงคมของรฐบาลดงกลาวเขาไปดวย การใชจายของรฐบาลทเปนเชงพาณชยและสามารถวดผลไดเปนรายโครงการไดดทสดคอ รายจายจากเงนกตางประเทศ13 ซงสวนใหญจะอยในรปของเงนกโครงการ (Project Loan) การกเงนจากแหลงเงนกจากตางประเทศในลกษณะเงนกโครงการ (Project Loan) น จาเปนตองมแผน ระยะเวลา และขนตอนการปฏบตการณทชดเจนและวดผลได ซงเงนกสวนใหญจะถกใชจายในการสรางโครงสรางพนฐาน (Infrastructure) และ/หรอ การลงทนทสามารถคานวณจดคมทนไดอยางชดเจน นอกจากการใชจายของรฐบาลทงในสวนทผานระบบงบประมาณ (Budget) และการใชจายนอกงบประมาณ (Non-budget) แลว รฐบาลยงจาเปนตองจดตงกองทนนอกงบประมาณ (Extra-budgetary Fund) ขน เพอความคลองตวในการบรหารงานและเพอความมประสทธภาพในการดาเนนมาตรการเฉพาะอยาง โดยกองทนเหลานจะไมพงพงรายไดหลกจากเงนงบประมาณ แตหากมอานาจในการจดหารายได และดาเนนนโยบายการใชจายเอง ภายใตการควบคมดแลจากรฐบาล กองทนนอกงบประมาณ (Extra-budgetary Fund) ทถกจดตงขนมาเพอดาเนนมาตรการเฉพาะอยางดงกลาวไดแก (1) กองทนประกนสงคม จดตงขนเพอวตถประสงคการเสรมสรางตาขายทางสงคม (Social Safety Net) โดยอาศยรายไดจากเงนสมทบจากนายจาง และลกจางเปนหลก ซงรฐบาลจะใหเงนสนบสนนบางเฉพาะในระยะแรก และจะลดบทบาทลงในระยะยาว (2) กองทนนามน จดตงขนเพอวตถประสงคในการรกษาระดบนามนใหมเสถยรภาพ โดยอาศยรายไดจากสวนเพม (Margin) ในการจาหนายนามนเพอสมทบเขากองทน เปนตน กองทนนอกงบประมาณเหลานนบเปนแขน ขา ในการดาเนนนโยบายของรฐบาลทสาคญ ซงวนจะมบทบาทมากขน จงไมสามารถจะละเลยไดในการจดทานโยบายการคลงแบบบรณาการ เนองจากประเทศไทยมระบบการปกครองแบบรฐเดยว (Unitary State) “รฐบาล” จงหมายความรวมถงเฉพาะรฐบาลกลาง แตหาก “ภาครฐ” ไดมความหมายกวางกวา โดยรวมถง

13 รายจายจากเงนกตางประเทศเปนรายการหลกในการใชจายเงนนอกงบประมาณ

25

องคกรปกครองสวนทองถน (ซงมกถกเรยกกนอยางผดๆ วา “รฐบาลทองถน”) ในการดาเนนนโยบายการคลง “ภาคสาธารณะ” จงละเลยการพจารณานโยบายการคลงขององคกรปกครองสวนทองถนไปเสยไมไดเพราะ ภาครฐเปนเพยงสวนหนงของภาคสาธารณะ โดยเมอพจารณาถงขนาดขององคกรปกครองสวนทองถนแลวทงในปจจบนและอนาคตแลว จะเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนมขนาดใหญมาก เมอเทยบกบขนาดของรฐบาล โดยในปจจบนองคกรปกครองสวนทองถนทวประเทศมรายไดรวมกนถงเกอบหนงในสของรายไดรฐบาล และกฎหมายไดระบไวใหองคกรปกครองสวนทองถนตองมรายไดไมนอยกวารอยละ 35 ของรายไดรฐบาลภายในป 2549 เปนตนไป การกระจายอานาจการดาเนนนโยบายการคลงใหกบองคกรปกครองสวนทองถน (หรอทเรยกกนสนๆ วา “การกระจายอานาจ”) จาเปนตองใหอสระองคกรปกครองสวนทองถนในการตดสนใจเชงนโยบายมากขน โดยรฐบาลอานาจในการตดสนใจของตนลง ทงเพอใหเกดความหลากหลายในการจดหาสนคาและบรการจากภาครฐใหตรงกบความตองการของคนทแตกตางกนในแตละพนท ซงความหลากหลายนเองจะทาใหประชาชนมทางเลอกในการอยอาศยในสงคมทตนประสงค อนจะเปนการสงเสรมความกนดมสขของประชาชนโดยรวมในประเทศตอไป อยางไรกตาม ในการดาเนนนโยบายการคลงสาธารณะจาเปนตองตระหนกเสมอวา การกระจายอานาจฯน มใชเพยงการใหเงนเพมเตมแกองคกรปกครองสวนทองถน แตหากเปนการใหอานาจการตดสนใจในการดาเนนนโยบาย ซงหมายความถง การโอนเงน และโอนงานจากสวนกลางไปพรอมๆ กน

เมอกลาวถง”ภาคสาธารณะ” แลว ตามนยามของ GFS หมายรวมถง “ภาครฐ” (รฐบาล ทงใน/นอกงบประมาณ และกองทนนอกงบประมาณ รวมทงองคกรปกครองสวนทองถน) และสวนทเปนกงรฐ ซงไดแก รฐวสาหกจ หรอ รฐพาณชย (State-owned Enterprise) รฐพาณชย มความแตกตางจากสวนราชการ เนองจากรฐพาณชยมวตถประสงคในการดาเนนการทงในเชง “รฐ” และในเชง “พาณชย” แตกตางกนไปตามรฐพาณชยตางๆ กลาวคอ ในขณะทรฐพาณชยมหนาทเปนแขนขาของรฐบาลในการดาเนนนโยบายเชงรฐ รฐพาณชยกยงดาเนนงานเพอแสวงหาผลกาไรในเชงพาณชยเฉกเชนเอกชนควบคกนไป ในกรณของประเทศไทย รฐพาณชยแตละแหงมความแตกตางกนมากในการดาเนนงาน รฐพาณชยบางแหงดาเนนงานพาณชย มากกวาเชงรฐ เชน การปโตรเลยมแหงประเทศไทย และการบนไทย รฐพาณชยเหลานมความสามารถในการทากาไร และนาสงกาไรเหลานนเขารฐบาล อยางไรกตาม รฐพาณชยอกหลายแหง ไดเนนการทาหนาทสงเสรมความกนดมสขของประชาชนมากกวาการแสวงหาผลกาไร เชน การรถไฟแหงประเทศไทย และ ขสมก. ซงหลกเลยงไมไดทรฐพาณชยเหลานจะมรายไดตากวาทควรจะเปน และประสบปญหาขาดทนมาโดยตลอด และรฐบาลตองชวยดวยการใหเงนอดหนนเพอการดาเนนการ ซงไมวารฐพาณชยนนจะมเปาหมายในเชงรฐ หรอ เชงพาณชยเปนหลกกตาม การดาเนนนโยบายของรฐ

26

พาณชยยอมสงผลกระทบตอดานเศรษฐกจ และ/หรอ ฐานะความยงยนทางการคลง และจาเปนตองรวมไวในการดาเนนนโยบายการคลงภาคสาธารณะในทสด โดยสรปแลว เมอพจารณาถง “ภาคสาธารณะ” โดยรวม ซงประกอบดวยการดาเนนนโยบายจากหลายสวนดงกลาวแลว จะเหนวาการดาเนนนโยบายในแตละสวนมพนฐานทางความคดและวตถประสงคในการดาเนนงานคอนขางแตกตางกนอยางมนยยะ อยางไรกตาม บนความแตกตางในเชงรายละเอยดนกยงคงมความเหมอนกนในเชงจดมงหมายของรฐทจะสงเสรมความกนดมสขของประชาชนโดยรวม ซงจดมงหมายรวมกนของภาคสาธารณะนเองทาใหรฐบาลมความจาเปนตองดาเนนนโยบายการคลงแบบบรณาการ โดยการดาเนนนโยบายการคลงแบบบรณาการนจะทาใหการดาเนนนโยบายการคลงจากแตละสวนมความสอดคลอง และไมมการใชจายทซาซอนกน อนจะนาไปสการใชทรพยากรอยางมประสทธภาพและเกดประโยชนสงสดตอไป

2. การจดทางบประมาณเชงยทธศาสตร เพอใหการดาเนนนโยบายของรฐบาล ไมวาจะเปนนโยบายการเงน นโยบายระบบสถาบน

การเงน หรอนโยบายการคลง โดยเฉพาะนโยบายการคลงภาคสาธารณะทจะตองดาเนนการไปอยางสอดคลองและเปนไปในทศทางเดยวกน อนจะนาไปสการใชทรพยากรภาคสาธารณะทมประสทธภาพและเกดประโยชนสงสด รฐบาลไดมการวางกรอบยทธศาสตรการพฒนาประเทศระยะปานกลางขนโดยมเปาหมายยทธศาสตรระดบชาต 4 ประการคอ

1. การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจอยางมคณภาพ 2. ลดความยากจน 3. ระดบคณภาพชวตทดขน 4. การบรหารกจการบานเมองทด การจดสรรงบประมาณใหสอดคลองกบเปาหมายยทธศาสตรของประเทศ (Stratigic-based

budgeting) เปนหนงในแผนบรณาการ เพอการตอบสนองการดาเนนนโยบายภาคสาธารณะทมประสทธภาพ โดยการจดสรรงบประมาณแบบบรณาการตามแผนยทธศาสตรน นอกจากจาเปนตองดาเนนการใหสอดคลองกบการดาเนนนโยบายการคลงสาธารณะในสวนอนๆ แลว เพอความชดเจน โปรงใส และตรวจสอบได การจดสรรงบประมาณเชงยทธศาสตรจะมพนฐานอยบนกระบวนการบรหารเชงกลยทธ กลาวคอหนวยงานภายใตการกากบดแลของรฐตางๆ จะตงวสยทศนทชดเจนวาหนวยงานของตนจะมสวนชวยสงเสรมแผนยทธศาสตรการพฒนาประเทศในระยะยาวไดอยางไร

27

ภายใตกรอบวสยทศนน หนวยงานฯ จะตองกาหนดขอบเขตของงานและบทบาทหนาททจะตองทาหรอทเรยกวา “พนธกจ” เพอใหบรรลวสยทศนนนๆ

ดงนนจะเหนไดวาการดาเนนการของหนวยงานรฐบาลภายใตระบบการจดสรรงบประมาณ

เชงกลยทธน หนวยงานตางๆ ตองมวางจดมงหมายและวตถประสงคในการดาเนนการ หรอทเรยกวา “พนธกจ” ทชดเจนวาเงนงบประมาณทไดไปนนจะนาไปใชทาอะไร สนองวสยทศนของหนวยงาน และยทธศาสตรระดบชาตอยางไร โดยเพอใหการปฎบตตามพนธกจนนๆ มความโปรงใน และหลกเกณฑในการตรวจสอบไดอยางเปนธรรม หนวยงานตางๆ จาเปนตองมการกาหนด “กลยทธ” ซงกลยทธนเอง จะแสดงใหเหนชดเจนมากขนถงแนวทางการดาเนนงาน เพอใหหนวยงานฯ นนๆ บรรล “พนธกจ” และ “วสยทศน” ของหนวยงานฯ ทตงไว เพอการของบประมาณประจาป

กลยทธจงกลายเปนสงสาคญและจาเปนตอทกหนวยงาน โดยกลยทธของแตละหนวยงานจะถกกาหนดตามลกษณะพนฐานหนาทของหนวยงานนน อยางไรกตาม เนองจาก “กลยทธ” เปนเพยงแนวทางการดาเนนงานของหนวยงานฯ ซงแนวทางนมไดระบขนตอน และผลลพธทชดเจนและสามารถตรวจสอบได ดงนน เพอความโปรงใส งายตอการตรวจสอบการดาเนนงานของหนวยงานทไดรบงบประมาณแผนดน หนวยงานฯ ตางๆ จงจาเปนตองจดทา “แผนงาน” หรอแผนการดาเนนโครงการทสามารถตรวจสอบไดอยางเปนรปธรรม โดยในแตละ “แผนงาน” นนตองมตวชวดผลการดาเนนงานทวดได (Key Performance Indicators-- KPIs) อยางชดเจน ในการกาหนดตวชวดผลการดาเนนงาน (Key Performance Indicators: KPIs) น จาเปนตองมการกาหนดหนวยวดและการประเมนผลการดาเนนงานทชดเจน สมบรณ สามารถนามาใชไดจรงและเหมาะสมกบชวงเวลา ตวชวดผลการดาเนนงานนอยกบเนองานของหนวยงานฯ นนๆ เชน ถาพจารณาดานการเงน กอาจจะใชตวเลขตนทนตอหนวย (Unit Cost) ถาเปนการพจารณาดานภายนอกองคกรกอาจใชอตราความพงพอใจของประชาชนทมารบบรการ อตราการลงโทษประชาชนผทาผด หรอถาเปนการพจารณาดานนวตกรรม กอาจใชจานวนผลงานวจยทนาไปใชงานไดจรง เปนตน การจดสรรงบประมาณในระบบงบประมาณแนวใหมน มความแตกตางจากระบบการจดสรรงบประมาณแบบเกาโดยสนเชง โดยกอนหนาการปฏรประบบงบประมาณ การจดสรรงบประมาณเปนแบบแผนงานผสมผสานกบระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ คอมการกาหนดแนวทางและหลกเกณฑการจดทางบประมาณแบบกาหนดสดสวนของวงเงนงบประมาณรายจายแต

28

ละดานและแตละกระทรวง ในลกษณะของการวางแผนมหภาค ผสมผสานกบการวเคราะหรายละเอยดคาขอตงงบประมาณของหนวยงานภาครฐ โดยใหสอดคลองกบแนวนโยบายของรฐบาล ซงอาจจะเปนมตคณะรฐมนตร หรอแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ซงระบบงบประมาณแบบเดมนจะเนนรายการใชจายมากกวามงความสาเรจของงาน โดยไมมการวางแผนการเงนลวงหนา และมการจดทาเปนอสระจากนโยบายการคลงภาคสาธารณะในสวนอน

ในระบบการจดสรรงบประมาณแนวใหมน นอกจากเปนการจดสรรฯ ในเชงบรณาการ โดยพจารณาถงทศทางการดาเนนนโยบายการคลงจากสวนอนในภาคสาธารณะใหสอดคลองกบยทธศาสตรการพฒนาประเทศในระยะปานกลางแลว ระบบงบประมาณแนวใหมนไดองระบบการจดสรรแบบ “ฐานศนย” (Zero-based Budgeting) ซงตามระบบฐานศนยน ทกหนวยงานจะตองเสนอ “พนธกจ” และ “แผนงาน” ทสอดคลองกบ “วสยทศน” ของหนวยงานของตนและ “ยทธศาสตร” การพฒนาประเทศระยะปานกลาง โดยแผนงานตางๆ ทเสนอเพอขอรบงบประมาณน จาเปนตองมตวชวดผลการดาเนนงาน (Key Performance Indicators: KPIs) และตนทนการดาเนนการทชดเจน ทงนเพอใหมนใจไดวางบประมาณทไดจดสรรไปใหแตละหนวยงานนน มความสอดคลองกนไปในทศทางเดยวกน โดยมผลตผลและผลลพธทชดเจน วดได โปรงใส และสามารถตรวจสอบได ในระบบการงบประมาณแบบนมการผอนคลายขอจากดทางการงบประมาณ เพอสรางอานาจการตดสนใจและความรบผดชอบใหแกผบรหารของหนวยปฏบต ในเบองตนหนวยงานราชการจะไดรบการจดสรรงบประมาณแบงเปน 4 ประเภทคอ

1. คาใชจายดานบคลากร ไดแกเงนเดอน คาจางประจาและคาจางชวคราว 2. คาใชจายเพอการดาเนนงาน คอคาใชจายเพอกอใหเกดผลผลตตางๆ เชนคาวสด คา

สาธารณปโภค เปนตน 3. คาใชจายเพอการลงทน เชนคาครภณฑ คาทดนและสงกอสราง เปนตน 4. คาใชจายในลกษณะเงนอดหนน คอเงนทจายเพอชวยเหลอหรอจายเปนคาบารงแก

องคกรเอกชน นตบคคลหรอองคกรอนเปนสาธารณประโยชน

ในการจดทางบประมาณคาใชจายของงาน/โครงการ จะตองประกอบดวยคาใชจายใน 4 ประเภทดงกลาว ซงจะตองจาแนกใหถกตองครบถวน โดยเฉพาะอยางยงวงเงนงบประมาณเพอการดาเนนงานตองกาหนดจากฐานราคาตอหนวยผลผลต และจานวนเปาหมายผลผลตทจะตอง

29

30

ดาเนนการ สวนวงเงนคาใชจายเพอการลงทนนน ควรจะตองมการพจารณาจดทาแผนการลงทน โดยพจารณาความเหมาะสมและความคมคาของการลงทนแตละรายการในแผนการลงทนดวย