EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO … · A Lei 9.882/99 que regula o processo e...

PSDB – Comissão Executiva Nacional SGAS Qd. 607, Ed. Metrópolis, Mód. B, Cob. 02, CEP 70.200-670, Brasília-DF.

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EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

O PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA -

PSDB, partido político devidamente registrado no Tribunal Superior Eleitoral

e com representação no Congresso Nacional, com sede e foro nesta Capital,

no SGAS, Quadra 607, Edifício Metrópolis, Cobertura 02, CEP 70.200-670,

inscrito no CNPJ sob o n° 03.653.474/0001-20, neste ato representado por

seus advogados ao final assinados, nos termos do documento procuratório

especial em anexo, vem respeitosamente perante Vossa Excelência, com

fulcro nos artigos 102, § 1°, e 103, VIII, da Constituição Federal, e no artigo

1° e seguintes da Lei nº 9.882, de 03 de dezembro de 1999, propor a presente

AÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR

Contra o art. 104, § 1°, da Resolução n° 1, de 1970-CN, que veicula o

Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN), por violação dos

preceitos fundamentais estampados nos arts. 2°, 59, 64 e 66, §§ 4° e 6°, todos

da Constituição da República.



I – PRELIMINARMENTE

I.1 – DA LEGITIMIDADE ATIVA

É inquestionável a legitimidade ativa do Partido Político

devidamente constituído perante o Tribunal Superior Eleitoral e com

representação no Congresso Nacional, ora AUTOR, para a propositura da

presente ADPF, conjugando-se os comandos constitucionais estampados nos

arts. 102, § 1°, e 103, VIII, da Constituição Federal, com o disposto no artigo

2°, inciso I, da Lei 9.882/99.

I.2 – DO CABIMENTO DA PRESENTE AÇÃO DE

DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

A Lei 9.882/99 que regula o processo e julgamento da Ação de

Descumprimento de Preceito Fundamental1 contemplou duas hipóteses de

para o manejo do instrumento: a argüição autônoma e a incidental.

A presente ADPF tem natureza autônoma, cuja matriz encontra

fundamento de validade no art. 1º da lei de regência, in verbis:

Art. 1º A argüição prevista no § 1º do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público. Parágrafo único. Caberá também argüição de descumprimento de preceito fundamental:

1 Anteriormente a promulgação desse diploma legal, o entendimento da jurisprudência do STF era pela não aplicabilidade da medida, sendo a sua previsão constitucional de eficácia limitada, dependente, portanto, de norma regulamentadora.



I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição

A ADPF autônoma constitui-se em instrumento abstrato e

concentrado de controle de constitucionalidade a cargo do Supremo Tribunal

Federal, análoga às ações diretas instituídas pela Constituição Federal de

1988, destinando-se a proteger os preceitos fundamentais.

Não há na Constituição Federal ou na Lei 9.882/99 uma definição

precisa e concreta do alcance e do sentido do termo “preceito fundamental”.

Entretanto, há consenso doutrinário e jurisprudencial que preceitos

fundamentais são aqueles que estão ligados diretamente aos valores supremos

do Estado e da Sociedade. Preceito fundamental não significa o mesmo que a

expressão princípio fundamental. Trata-se de conceito mais amplo,

abrangendo todas as prescrições que dão sentido básico à ordem

constitucional.

Assim, pode-se conceituar preceito fundamental como toda norma

constitucional – norma-princípio ou norma-regra – que serve de fundamento

básico para a conformação e preservação da ordem política e jurídica do

Estado brasileiro.

Nesse sentido, é o entendimento desse Excelso Pretório, consoante

se infere do seguinte excerto do voto condutor do acórdão proferido por essa

Suprema Corte na ADPF-MC nº 33, da lavra do eminente Ministro GILMAR

MENDES:



Parâmetro de controle - É muito difícil indicar, a priori, os preceitos fundamentais da Constituição passíveis de lesão tão grave que justifique o processo e o julgamento da argüição de descumprimento.

Não há dúvida de que alguns desses preceitos estão enunciados, de forma explícita, no texto constitucional.

Assim, ninguém poderá negar a qualidade de preceitos fundamentais da ordem constitucional aos direitos e garantias individuais (art. 5º, dentre outros). Da mesma forma, não se poderá deixar de atribuir essa qualificação aos demais princípios protegidos pela cláusula pétrea do art. 60, § 4º, da Constituição, quais sejam, a forma federativa de Estado, a separação de Poderes e o voto direto, secreto, universal e periódico.

Por outro lado, a própria Constituição explicita os chamados ‘princípios sensíveis’, cuja violação pode dar ensejo à decretação de intervenção federal nos Estados-Membros (art. 34, VII).

É fácil ver que a amplitude conferida às cláusulas pétreas e a idéia de unidade da Constituição (Einheit der Verfassung) acabam por colocar parte significativa da Constituição sob a proteção dessas garantias. (...) o efetivo conteúdo das 'garantias de eternidade' somente será obtido mediante esforço hermenêutico. Apenas essa atividade poderá revelar os princípios constitucionais que, ainda que não contemplados expressamente nas cláusulas pétreas, guardam estreita vinculação com os princípios por elas protegidos e estão, por isso, cobertos pela garantia de imutabilidade que delas dimana.

Os princípios merecedores de proteção, tal como enunciados normalmente nas chamadas ‘cláusulas pétreas’, parecem despidos de conteúdo específico. (...)

Essa orientação, consagrada por esta Corte para os chamados ‘princípios sensíveis’, há de se aplicar à concretização das cláusulas pétreas e, também, dos chamados ‘preceitos fundamentais’.

É o estudo da ordem constitucional no seu contexto normativo e nas suas relações de interdependência que permite identificar as disposições essenciais para a preservação dos princípios basilares dos preceitos fundamentais em um determinado sistema. (...)



Destarte, um juízo mais ou menos seguro sobre a lesão de preceito fundamental consistente nos princípios da divisão de Poderes, da forma federativa do Estado ou dos direitos e garantias individuais exige, preliminarmente, a identificação do conteúdo dessas categorias na ordem constitucional e, especialmente, das suas relações de interdependência.

Nessa linha de entendimento, a lesão a preceito fundamental não se configurará apenas quando se verificar possível afronta a um princípio fundamental, tal como assente na ordem constitucional, mas também a disposições que confiram densidade normativa ou significado específico a esse princípio.

Tendo em vista as interconexões e interdependências dos princípios e regras, talvez não seja recomendável proceder-se a uma distinção entre essas duas categorias, fixando-se um conceito extensivo de preceito fundamental, abrangente das normas básicas contidas no texto constitucional.” (ADPF 33-MC, voto do Min. Gilmar Mendes, julgamento em 29-10-03, DJ de 6-8-04)

Conforme será adiante explicitado, o objeto da questão na presente

arguição diz respeito a um dos pilares do edifício constitucional brasileiro,

consubstanciado no princípio da separação dos Poderes e na distribuição

constitucional de competências que envolvem as diferentes etapas do

processo legislativo, delineado pela Constituição Federal, ou seja, a

disposições do texto constitucional que conferem densidade normativa a

esses princípios basilares da República Federativa do Brasil.

Referimo-nos ao disposto no art. 66, §§ 1°, 4° e 6º, da

Constituição da República.

Nos termos do indigitado artigo da Constituição, considerando o

Presidente da República o projeto de lei enviado pelo Congresso Nacional, no

todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á,

total ou parcialmente, devendo o veto presidencial ser apreciado em sessão



conjunta do Congresso Nacional, dentro do prazo de trinta dias a contar de

seu recebimento, conforme límpido dispositivo constitucional abaixo

transcrito:

Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. § 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. (...) § 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto.

Esgotado aquele prazo de trinta dias, contatos do seu recebimento, o

veto presidencial será colocado na ordem do dia, sobrestando as demais

proposições, até sua votação final, nos termos do § 6º do art. 66 da

Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001:

§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.

Nada obstante a clareza solar da disposição constitucional acima

transcrita, consignando expressamente o prazo de comunicação do veto por

parte do Chefe do Poder Executivo ao Presidente do Senado (48 horas), bem

como o prazo de deliberação do veto (30 dias) e o marco inicial de sua

contagem (a partir de seu recebimento pelo Congresso Nacional), tal preceito

fundamental, porquanto confere densidade normativa ao postulado da

separação dos Poderes, é flagrantemente descumprido por ato do Poder



Público, consubstanciado na disposição inserta no artigo 104, § 1°, da

Resolução n° 1, de 1970-CN, Regimento Comum do Congresso Nacional,

de seguinte teor:

Art. 104. Comunicado o veto ao Presidente do Senado, este convocará sessão conjunta, a realizar-se dentro de 72 (setenta e duas) horas, para dar conhecimento da matéria ao Congresso Nacional, designação da Comissão Mista que deverá relatá-lo e estabelecimento do calendário de sua tramitação. § 1º O prazo de que trata o § 4º do art. 66 da Constituição será contado a partir da sessão convocada para conhecimento da matéria.

O resultado prático da aplicação desta norma regimental é que, não

obstante o prazo constitucional de 30 (trinta) dias para sua apreciação pelo

Congresso Nacional, atualmente encontram-se pendentes de apreciação por

parte daquela Casa Legislativa 1.414 vetos, inclusive alguns datando de

projetos de leis encaminhados à sanção presidencial no ano 1995, ou seja, há

mais de 15 anos aguardando deliberação legislativa.

De outro turno, apesar de o § 1º do artigo 104 do Regimento Interno

do Congresso Nacional poder, em tese, ser considerado ato normativo,

autônomo, que integra o processo legislativo federal, dotado dos elementos

de abstração e generalidade necessários para ser desafiado por instrumento

da Ação Direta de Inconstitucionalidade, o que efetivamente fulminaria

conhecimento da presente ADPF por força do § 1° do art. 4° da Lei

9.882/99, o cabimento da presenta ADPF justifica-se em face da natureza

pré-constitucional do ato normativo impugnado.



A matéria em debate e os dispositivos regimentais atacados já

foram objeto de decisão monocrática desse Excelso Pretório, quando do

julgamento da ADI 3719, tendo como relator o Ministro EROS GRAU, que

decidiu pelo não conhecimento da ação direta de inconstitucionalidade

quando o preceito atacado for anterior à Constituição, ao qual pedimos vênia

para transcrever seu conteúdo pela importância das suas razões de decidir

para o caso em análise, in verbis:

13. O § 1º do artigo 104 do Regimento Interno do Congresso Nacional é ato normativo, autônomo, que integra o processo legislativo federal. Rejeito a primeira preliminar suscitada pela autoridade requerida. 14. Quanto à alegação de que o ato seria anterior à Constituição do Brasil e, conseqüentemente, insuscetível de apreciação na via da ação direta de inconstitucionalidade, leio trecho da manifestação do Advogado-Geral da União: “[...] a singela leitura do dispositivo, que cita artigo e parágrafo específicos da Constituição vigente, desfaz a possibilidade do mesmo ser anterior à Carta de 1988. Outrossim, não seria possível admitir que ocorre mera coincidência redacional, constando exatamente o texto atual na redação original da Resolução n. 1-CN, de 1970. Observa-se que, enquanto na Constituição de 1967 o assunto era abordado pelo parágrafo 3º do artigo 62, com a Emenda Constituição n. 1 de 1969 passou a ser abordado pelo parágrafo 3º do artigo 59 e, somente após a Carta de 1988, foi tratado pelo artigo citado na resolução. Assim, não seria possível considerar que por acaso ocorrera uma justaposição da norma com a Carta da República de 1988, já que a redação teria sido absolutamente incoerente para o período, fazendo referência a coisa distinta da tratada. Todavia, inexiste uma resolução específica que tenha modificado a redação original do dispositivo impugnado. Em verdade, a alteração redacional, posterior a 1988, ocorreu com base no artigo 151 do Regimento Comum do Congresso Nacional, combinado com o parágrafo único do artigo 402 do Regimento Interno do Senado Federal. Dispõem os artigos, respectivamente:



Regimento Comum do Congresso Nacional ‘Art. 151. Nos casos omissos neste Regimento aplicar-se-ão as disposições do Regimento do Senado e, se este for omisso, as do da Câmara dos Deputados.’ Regimento do Senado ‘Art. 402. A Mesa fará, ao fim de cada legislatura, consolidação das modificações feitas no Regimento. Parágrafo único. Na consolidação, a Mesa poderá, sem modificação de mérito, alterar a ordenação das matérias e fazer as correções de redação que se tornarem necessárias’ (grifou-se). Em ‘nota à presente edição’ do Regimento Comum do Congresso Nacional, a questão foi esclarecida nos seguintes termos, verbis: ‘O Regimento Comum do Congresso Nacional foi originalmente aprovado pela Resolução n. 1, de 1970-CN. Parte de seus dispositivos foi revogada ou alterada pela Constituição Federal de 1988 e por Resoluções subseqüentes, razão pela qual, em dezembro de 1994, a Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal preparou uma edição adaptando o Regimento Comum àquelas modificações. Ao final da 51ª Legislatura, a Mesa do Congresso Nacional, valendo-se do disposto no art. 151 do Regimento Comum, aplica subsidiariamente o art. 402 do Regimento Interno do Senado Federal e faz publicar o texto do Regimento Comum consolidado em relação ao referido texto editado em 1994, introduzindo as modificações decorrentes das Resoluções n. 3, de 1989-CN; 1, de 1995-CN; e 1 e 2, de 2000-CN.’ (Grifos constantes do original). Assim, inexistem quaisquer óbices temporais ou referentes à densidade normativa da resolução que poderiam evitar o conhecimento da ação direta por essa Corte Suprema” [fls. 192/194]. 15. Esses argumentos são insuficientes para afastar a preliminar de não-conhecimento do pleito pela via da ação direta de inconstitucionalidade. 16. Eis os textos da Constituição pretérita, da atual e das respectivas versões do texto do ato aqui impugnado, em ordem cronológica: Constituição do Brasil de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969: “Art. 59 (...)



§ 3º Comunicado o veto ao Presidente do Senado Federal, este convocará as duas Câmaras para, em sessão conjunta, dele conhecerem, considerando-se aprovado o projeto que, dentro de quarenta e cinco dias, em votação pública, obtiver o voto de dois terços dos membros de cada uma das Casas. Nesse caso, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.” (Grifei) Resolução n. 1 do Congresso Nacional, de 1970 (redação anterior à Constituição de 1988): “Art. 104. Comunicado o veto ao Presidente do Senado, este convocará sessão conjunta, a realizar-se dentro de 72 (setenta e duas) horas, para dar conhecimento da matéria ao Congresso Nacional, designação da Comissão Mista que deverá relatá-lo e estabelecimento do calendário de sua tramitação. § 1º O prazo de que trata o § 3º do art. 59 da Constituição será contado a partir da sessão convocada para conhecimento da matéria.” (Grifei) Constituição do Brasil de 1988: “Art. 66 (...) § 4º - O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. § 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.” (Grifei) Resolução n. 1 do Congresso Nacional, de 1970, com alteração: “Art. 104. Comunicado o veto ao Presidente do Senado, este convocará sessão conjunta, a realizar-se dentro de 72 (setenta e duas) horas, para dar conhecimento da matéria ao Congresso Nacional, designação da Comissão Mista que deverá relatá-lo e estabelecimento do calendário de sua tramitação. § 1º O prazo de que trata o § 4º do art. 66 da Constituição será contado a partir da sessão convocada para conhecimento da matéria”. [Grifei] 17. A norma veiculada pelo § 1º do artigo 104 do Regimento Comum do Congresso Nacional faz referência expressa ao artigo 66, § 4º, da Constituição do Brasil de 1988. Isso, no entanto, decorre de alteração autorizada pelo art. 151 do RCCN c/c art. 402, parágrafo único, do Regimento Interno do Senado Federal, verbis: “Na consolidação, a Mesa poderá, sem modificação de



mérito, alterar a ordenação das matérias e fazer as correções de redação que se tornarem necessárias” [Grifei]. 18. Assim, embora mencione texto análogo da atual Constituição [“§ 4º do art. 66”], do cotejo da redação dos preceitos acima transcritos ter-se-á que o conteúdo da norma impugnada guarda inequívoca vinculação com o comando contido na Constituição pretérita, de 1967/69. 19. Na Constituição do Brasil de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional n. 1, de 1969, havia a previsão de sessão conjunta para conhecimento do veto --- sessão a que se refere o § 1º do artigo 104 do RCCN --- ponto em relação ao qual a Constituição de 1988 silencia. 20. O exame da questão posta nestes autos exigiria o confronto do texto normativo impugnado com parâmetro constitucional pretérito. 21. A matéria atinente ao controle concentrado de constitucionalidade de atos normativos anteriores à Constituição foi exaustivamente debatida nesta Corte quando do julgamento da ADI n. 2, DJ de 21.11.97. Naquela oportunidade, o Ministro PAULO BROSSARD, Relator, sustentou que: “A teoria da inconstitucionalidade supõe, sempre e necessariamente, que a legislação, sobre cuja constitucionalidade se questiona, seja posterior à Constituição. Porque tudo estará em saber se o legislador ordinário agiu dentro de sua esfera de competência ou fora dela, se era competente ou incompetente para editar a lei que tenha editado. Quando se trata de antagonismo existente entre Constituição e lei a ela anterior, a questão é de distinta natureza; obviamente não é de hierarquia de leis; não é, nem pode ser exatamente porque a lei maior é posterior à lei menor e, por conseguinte, não poderia limitar a competência do Poder Legislativo, que a editou. Num caso o problema será de direito constitucional, noutro de direito intertemporal. Se a lei anterior é contrariada pela lei posterior, tratar-se-á de revogação, pouco importando que a lei posterior seja ordinária, complementar ou constitucional. Em síntese, a lei posterior à Constituição, se a contrariar, será inconstitucional; a lei anterior à Constituição se a contrariar será por ela revogada, como aconteceria com qualquer lei que a sucedesse. Como ficou dito e vale ser repetido, num caso, o problema é de direito constitucional, noutro é de direito intertemporal.”



22. Foi essa a tese que prevaleceu. O acórdão está assim ementado: “CONSTITUIÇÃO. LEI ANTERIOR QUE A CONTRARIE. REVOGAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE SUPERVENIENTE. IMPOSSIBILIDADE. 1. A lei ou é constitucional ou não é lei. Lei inconstitucional é uma contradição em si. A lei é constitucional quando fiel à Constituição; inconstitucional na medida em que a desrespeita, dispondo sobre o que lhe era vedado. O vício da inconstitucionalidade é congênito à lei e há de ser apurado em face da Constituição vigente ao tempo de sua elaboração. Lei anterior não pode ser inconstitucional em relação à Constituição superveniente; nem o legislador poderia infringir Constituição futura. A Constituição sobrevinda não torna inconstitucionais leis anteriores com ela conflitantes: revoga-as. Pelo fato de ser superior, a Constituição não deixa de produzir efeitos revogatórios. Seria ilógico que a lei fundamental, por ser suprema, não revogasse, ao ser promulgada, leis ordinárias. A lei maior valeria menos que a lei ordinária. 2. Reafirmação da antiga jurisprudência do STF, mais que cinqüentenária. 3. Ação direta de que se não conhece por impossibilidade jurídica do pedido”. 23. Não cabe ação direta de inconstitucionalidade quando o preceito atacado for anterior à Constituição, vez que, sendo com ela incompatível, ter-se-á tida como revogado; caso contrário, como recebido. 24. O exame de normas anteriores à Constituição do Brasil passou a ser possível em controle concentrado de constitucionalidade somente a partir da edição da Lei n. 9.882/99, pela via da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental. 25. Daí a inviabilidade do exame da questão posta nestes autos, embora revestida de significativa relevância, por manifesta inadequação da via eleita. Não conheço da presente ação direta [artigo 21, § 1º, do RISTF]. Arquivem-se os autos. Publique-se. Brasília, 9 de dezembro de 2008. Ministro Eros Grau - Relator -



Observe-se na decisão supra que, apesar de o Ministro Relator Eros

Grau ter ultrapassado a preliminar de que a norma regimental atacada, por ser

norma administrativa interna corporis da Casa Legislativa, não teria os

requisitos de abstração e generalidade necessários para legitimar o

conhecimento da ação direta proposta, acatou a preliminar de não

conhecimento da ADI por ser norma anterior à vigente Constituição.

Conforme bem examinou o nobre Ministro, embora a norma

veiculada pelo § 1º do artigo 104 do Regimento Comum do Congresso

Nacional seja anterior ao texto constitucional de 1988, faz referência expressa

ao art. 66, § 4º, da Constituição de 1988, não por obra de uma resolução

específica que a tenha modificado, mas por força de alteração autorizada pelo

art. 151 do RCCN c/c art. 402, parágrafo único, do Regimento Interno do

Senado Federal, que prescreve, in verbis:

“Na consolidação, a Mesa poderá, sem modificação de mérito, alterar a ordenação das matérias e fazer as correções de redação que se tornarem necessárias”

Nesse diapasão, concluiu o decisum em questão que o exame do

objeto da ADI 3719 exigiria o confronto do texto normativo impugnado com

parâmetro constitucional pretérito, consignando-se ainda expressamente que

“o exame de normas anteriores à atual Constituição do Brasil passou a ser

possível em controle concentrado de constitucionalidade somente a partir da

edição da Lei n. 9.882/99, pela via da Ação de Descumprimento de Preceito

Fundamental”.



De fato, a norma prevista no art. 104, § 4°, da Resolução n° 01/70,

do Congresso Nacional, apesar da atualização do seu texto à atual Carta

Política, com base nos permissivos do art. 151 do RCCN c/c art. 402,

parágrafo único, do Regimento Interno do Senado Federal, tem sua gênese na

Constituição de 1967/69, o que redundaria no exame de norma jurídica

anterior à Constituição de 1988.

Com a edição da Lei nº 9.882/99, o veículo processual adequado

para levar a discussão de direito pré-constitucional em sede do controle

concentrado de constitucionalidade a cargo do Supremo Tribunal Federal

passou a ser a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental,

inexistindo outro meio eficaz para sanar a lesividade.

O objeto da presente ADPF é justamente obter a declaração, com

eficácia geral e efeito vinculante, de que a norma prevista no artigo 104, § 1°,

do Regimento Comum do Congresso Nacional contraria literalmente o

disposto no § 4° do art. 66 da Constituição da República de 1988,

descumprindo preceito fundamental da separação dos poderes e da

distribuição de competências constitucionais na formação do processo de

deliberação, discussão, e promulgação das leis.

É inconteste que não houve a recepção pela Constituição Federal de

1988 da norma prevista no art. 104, § 1°, da Resolução n° 01/70-CN, com

redação atualizada sem modificação de mérito com fulcro no art. 151 do

RCCN c/c art. 402, parágrafo único, do Regimento Interno do Senado

Federal, diante da flagrante oposição à disposição do texto constitucional.



Na improvável hipótese desse Excelso Pretório não afiançar o

entendimento acima exposto, ainda assim, não seria o caso de não

conhecimento da presente ADPF, mas tão-somente de aplicação do princípio

da fungibilidade, já que presentes todos os requisitos exigidos à propositura

da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI.

Nesse sentido, é o entendimento dessa Colenda Corte Suprema,

consoante se infere do exceto de ementa abaixo transcrito:

EMENTAS: 1. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Ajuizamento de argüição de descumprimento de preceito fundamental. Perfeita satisfação dos requisitos exigidos à propositura daquela. Conversão. Princípio da fungibilidade. Precedentes. Nos termos da jurisprudência da Corte, é possível a conversão da argüição de descumprimento de preceito fundamental em ação direta de inconstitucionalidade, diante da perfeita satisfação dos requisitos exigidos à propositura desta (legitimidade ativa, objeto, fundamentação e pedido) e em observância ao princípio da fungibilidade.(...) (ADI 4180 DF , Relator: Min. CEZAR PELUSO, Data de Julgamento: 10/03/2010, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-067 DIVULG 15-04-2010 PUBLIC 16-04-2010 EMENT VOL-02397-02 PP-00724)

II – DO DIREITO

II.1 – DO PROCESSO LEGISLATIVO E DA SISTEMÁTICA DO

VETO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988.

A distribuição das competências constitucionais no processo de

formação das leis é corolário do Princípio da Separação dos Poderes previsto

no art. 2° da Constituição Federal e base da fundação de um Estado



Democrático de Direito, onde o poder emana do povo que o exerce

diretamente ou por meio de representantes escolhidos em eleições livres e

periódicas.

O processo legislativo estampado pela Carta Política vigente, por

conseguinte, inicia-se por proposição normativa apresentada ao Congresso

Nacional, onde o projeto de lei é debatido e votado pelas Casas Legislativas, e

termina com a participação do Presidente da República, o qual pode vetá-lo,

total ou parcialmente, ou sancioná-lo nos prazos constitucionalmente

estabelecidos.

Contudo, a Constituição Federal de 1988, fiel na adoção do sistema

do ‘checks and balances’ entre o Poderes da República, determina que o veto

presidencial não possui caráter absoluto, mas sim relativo, estabelecendo a

possibilidade de o Congresso Nacional rejeitar o veto, mantendo o texto

legislativo que aprovou.

O art. 66 da Constituição Federal estabelece que a Casa do

Congresso Nacional que tenha concluído a votação de projeto de lei enviará

ao Presidente da República que aquiescendo o sancionará.

Na hipótese de o Presidente da República considerar o projeto de lei

enviado pelo Congresso Nacional, no todo ou em parte, inconstitucional ou

contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de

quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de

quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.



Por sua vez, o § 4° do artigo 66 da Constituição Federal determina

expressamente que o veto do Presidente da República será apreciado em

sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só

podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e

Senadores, em escrutínio secreto.

O § 6° do artigo 66 da Constituição determina, ainda, que, esgotado

sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem

do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua

votação final.

Ora, da simples leitura dos §§ 4° e 6° do artigo 66 da Constituição

pode-se extrair facilmente que se trata de norma constitucional de eficácia

plena que, além de estabelecer o prazo peremptório de 30 (trinta) dias para a

apreciação do veto presidencial pelo Congresso Nacional, fixa o dies a quo de

sua fluência, a partir do seu recebimento pelo Presidente do Senado Federal.

Na clássica lição do eminente jurista JOSÉ AFONSO DA SILVA,

as normas de eficácia plena são as que podem ser aplicadas imediatamente,

independentes de posteriores normas infraconstitucionais que a detalhe, por já

conter em si todos os elementos necessários para a sua aplicação imediata,

assim resumindo a sua autoaplicabilidade:

Completa, nesse sentido, será a norma que contenha todos os elementos e requisitos para a sua incidência direta. Todas as normas regulam certos interesses em relação a determinada matéria. Não se trata de regular a matéria em si, mas de definir certas situações, comportamentos ou interesses vinculados a determinada matéria. Quando essa regulamentação normativa é tal que se pode saber, com precisão, qual a conduta positiva ou negativa a seguir, relativamente ao interesse descrito na norma,



é possível afirmar-se que esta é completa e juridicamente dotada de plena eficácia, embora possa não ser socialmente eficaz. Isso se reconhece pela própria linguagem do texto, porque a norma de eficácia plena dispõe peremptoriamente sobre os interesses regulados.2

A autoaplicabilidade do prazo constitucional de 30 (trinta) dias

assinalado para que o Congresso Nacional se pronuncie sobre o veto

presidencial, a contar da sua comunicação ao Presidente do Senado, contudo,

encontra-se tolhida por norma regimental comum do Congresso Nacional, que

desbordando do seu âmbito de competência, restringe a efetividade da norma

constitucional, modificando a fluência do termo inicial da contagem do prazo

em questão para a sessão convocada para conhecimento da matéria.

Na verdade, a aplicação da norma prevista no art. 104, § 1°, do

Regimento Comum do Congresso Nacional, que tem sua gênese na

Constituição de 1967/69, onde a hipertrofia do Poder Executivo se

consolidava através dos famigerados Decretos-Leis aprovados por meio do

instrumento do decurso de prazo, sem a participação do Poder Legislativo, vai

de encontro à densidade axiológica emprestada pelo Poder Constituinte

Originário ao Princípio da Separação dos Poderes, na estrutura do processo

legislativo previsto na Carta Política de 1988.

Com respeito às regras básicas do processo legislativo, essa Excelsa

Corte já se pronunciou reiteradamente que as regras do Processo Legislativo

previstas na Constituição Federal é modelo de reprodução obrigatória pelas

Constituições Estaduais.

2 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 5. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, p. 99.



Sobre o tema, avulta trazer à baila a lição do mestre ALEXANDRE

DE MORAES3:

“Observe-se que o Supremo Tribunal Federal considera as regras básicas de processo legislativo previstas na Constituição Federal como modelo obrigatório às Constituições Estaduais4, declarando que o modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Carta da República, impõe-se enquanto padrão normativo, de compulsório atendimento, à observância incondicional dos Estados membros. Importantíssimo ressaltar, por trata-se de norma geral do processo legislativo, aplicável a todos os entes federais, que a Constituição de 1988 aboliu o instrumento do decurso de prazo5, verdadeira aberração que constituía um capitis diminutio ao Poder Legislativo, pois permitia a aprovação de um projeto de lei ou Decreto-lei, sem que houvesse análise por parte do Congresso Nacional.”

Com efeito, se o modelo do processo legislativo delineado na

Constituição Federal, segundo o Supremo, ocupa o espaço de força

estruturante de modelo de reprodução obrigatória dirigido às Constituições

Estaduais, como é que se pode admitir que a sua eficácia possa ser tolhida por

uma simples norma regimental?

Assim, o prazo de 30 (trinta) dias dirigido ao Congresso Nacional

para deliberar sobre o veto presidencial aos projetos de leis aprovados pelo

Parlamento denota o claro desejo de o constituinte originário expressamente

acelerar e consolidar a conclusão do processo de produção das leis em nossa 3 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 15 ed. São Paulo: Altas, 2004, p. 545. 4 Neste sentido: STF – Pleno –Adin n° 822/RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; RTJ 150/482. 5 STF – Pleno – Adin n° 1.254-1/RJ – Medida Liminar –Rel. Min. Celso de Mello, Diário de Justiça, seção I, 18 ago. 1995, p.24.894. No mesmo sentido, os seguintes precedentes: Adin n° 822/RS, Rel Sepúlveda Pertence; Adin n°774, Rel. Min. Celso de Mello, Adin n° 582-SP, Rel. Min. Neri da Silveira (RTJ 138/76); Adin 152/MG, Rel. MIn. Ilmar Galvão (RTJ 141/355); Adin n° 645-DF, Rel. Min. Ilmar Galvão (RTJ 140/457).



República Constitucional, evitando-se a ocorrência de situações de

insegurança jurídica aos jurisdicionados e de instabilidade política entre os

Poderes constituídos.

Neste contexto, o processo legislativo desenhado pelo modelo

constitucional inaugurado pela Carta de 1988, além de democrático, pretende

ser ágil e efetivo na concretização definitiva da produção legiferante,

evitando que o instituto do veto presidencial, de relativo, torne-se

absoluto por inércia do Poder Legislativo.

Não é por outra razão que a Emenda Constitucional nº 32, de 11 de

setembro de 2001, que incluiu o § 6° ao art. 62 da Constituição, instituindo o

chamado “trancamento de pauta” da Casa Legislativa onde estiver tramitando

Medidas Provisórias pendentes de apreciação em até quarenta e cinco dias da

sua publicação, alterou, por igual, a redação do § 6º ao artigo 66 da

Constituição Federal, eliminando qualquer espécie de ressalva ao

sobrestamento na hipótese de desrespeito ao prazo estabelecido no § 4º do

mesmo dispositivo.

É verdadeiramente incrível que o objetivo da norma constitucional,

visando dar a máxima efetividade e celeridade ao processo de produção das

leis, venha sendo sucessivamente atalhado com base em norma regulamentar

de hierarquia inferior, atendendo eventuais interesses políticos contrários à

deliberação definitiva do Congresso Nacional sobre as unidades normativas

vetadas, em total menoscabo ao princípio fundamental da separação dos

poderes na formação democrática da vontade política da nação.



Conforme comprovam os documentos que instruem a presente

arguição, há um grande acúmulo de vetos pendentes de deliberação pelo

Congresso Nacional, alguns datando quase uma década sem deliberação, fruto

da norma regulamentar impugnada, uma vez que a modificação do marco

inicial do prazo previsto no artigo 66, § 4°, da Constituição da República,

qual seja, do recebimento da comunicação do veto pelo Presidente da

República para a sessão convocada para conhecimento da matéria, gera

inexoravelmente o efeito justamente contrário à finalidade pretendida pela

norma constitucional que é evitar a perpetuação da vontade política do

Presidente da República no processo de formação das leis por inércia do

Poder Legislativo no cumprimento de suas funções constitucionais de

finalizá-lo.

Importa, ainda, observar que a interpretação sistemática das

normas constitucionais em questão indica claramente que o vocábulo

“recebimento” não comporta qualquer tipo de interpretação ampliativa do seu

significado linguístico comum que é o ato de receber a comunicação do veto

por parte do Presidente do Congresso Nacional, uma vez que o mesmo termo

é utilizado no texto constitucional para expressar o início do prazo de 15

(quinze) dias para o Chefe do Poder Executivo exercer o seu direito de veto

aos projetos de lei encaminhados pelo Congresso Nacional.

De resto, nenhuma interpretação pode privar o texto

constitucional de sua eficácia. Antes deve assegurar, na aplicação da norma

constitucional, o alcance de sua máxima eficácia e força normativa. Nas

palavras de Luís Roberto Barroso:

“O intérprete constitucional deve ter compromisso com a efetividade da constituição: entre interpretações alternativas e



plausíveis, deverá prestigiar aquela que permita a atuação da vontade constitucional, evitando, no limite do possível, soluções que se refugiem no argumento na não-auto-aplicabilidade da norma ou na ocorrência de omissão do legislador”.6

Tratando-se de prazo peremptório designado pela Constituição

Federal, o mesmo se configura em uma obrigação dirigida ao Poder

Legislativo, não restando margem de discricionariedade ao Presidente do

Congresso Nacional para não submeter o veto à deliberação dos seus pares de

Parlamento no prazo de 30 (trinta) dias, a partir da comunicação do Chefe do

Executivo, sob pena de trancamento da pauta para as demais deliberações.

II.2 – DOS LIMITES DA COMPETÊNCIA REGULAMENTAR DO

CONGRESSO NACIONAL E DA APLICAÇÃO DAS NORMAS DO

PROCESSO EM GERAL AO PROCESSO LEGISLATIVO

O artigo 57, § 3°, II, da Constituição Federal dispõe que, além de

outros casos previstos, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-

ão em sessão conjunta para elaborar o regimento comum e regular a criação

de serviços comuns às duas Casas.

Após a promulgação da atual Carta Política de 1988, não foi

elaborado um novel Regimento Comum do Congresso Nacional, continuando

em vigor o texto veiculado pela Resolução n° 01, de 1970, apenas com as

modificações e adaptações efetivadas por Resoluções subsequentes à

promulgação do novo texto constitucional.

6 BARROSO, Luis Roberto; BARCELLOS, Ana Paula de, O Começo da História: a Nova Interpretação Constitucional e o Papel dos Princípios no Direito Brasileiro, IN: SILVA, Virgílo Afonso da (Org.), Interpretação Constitucional, São Paulo: Malheiros, 2005, p. 271-356.



Tal circunstância encontra-se sintetizada em nota exposta no

preâmbulo da edição do Regimento Comum do Congresso Nacional de 20107,

conforme a abaixo transcrito:

NOTA À PRESENTE EDIÇÃO

O Regimento Comum do Congresso Nacional foi originalmente aprovado pela Resolução nº 1, de 1970-CN. Parte de seus dispositivos foi revogada ou alterada pela Constituição Federal de 1988 e por Resoluções subsequentes, razão pela qual a edição de dezembro de 1994 adaptou o Regimento Comum àquelas modificações. Agora, ao final da 53ª Legislatura, a Mesa do Congresso Nacional, valendo-se do disposto no art. 151 do Regimento Comum, aplica o art. 402 do Regimento Interno do Senado Federal e faz publicar o texto do Regimento Comum do Congresso Nacional, consolidado em relação ao texto editado em 31 de janeiro de 2007, introduzindo as modificações provenientes das Resoluções nos 1 e 2, de 2008-CN. Por outro lado, deve-se esclarecer que fazem parte do Regimento Comum sem entretanto integrar o texto consolidado as Resoluções do Congresso Nacional que possuem autonomia temática, como, por exemplo, as que disciplinam a apreciação de matérias orçamentárias, medidas provisórias ou a Comissão Representativa do Congresso Nacional. Essas Resoluções, assim como outras normas que disciplinam matérias da competência do Congresso Nacional, estão publicadas neste volume, logo após o texto consolidado do Regimento Comum. Nesta quadra, a Resolução n° 01, de 1970-CN, insere-se no

âmbito da competência outorgada pela Constituição ao Congresso Nacional,

no sentido de estabelecer normas procedimentais de caráter interno a serem

observadas no trâmite das proposições legislativas e atos normativos que

derivem da própria Constituição. 7 Brasil. Congresso. Regimento Comum: Resolução nº 1, de 1970-CN, (texto consolidado até 2010) e normas conexas. – Brasília: Congresso Nacional, 2011. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/legislacao/regsf/ RegComum_Normas_Conexas.pdf>. Acesso em: 27 set. 2011.



É de clareza meridiana que tais poderes normativos encontram

limites na própria Constituição Federal, sobretudo no que tange à observância

das regras básicas do processo legislativo nela previstas, como é o caso da

fixação de prazos para a atuação positiva dos Poderes da República na

apreciação dos vetos presidenciais aos projetos de lei aprovados pelo

Parlamento.

As regras regimentais, por natureza, não podem inovar na ordem

jurídica, tampouco restringir ou limitar as regras do processo legislativo

expostas diretamente na Constituição Federal, notadamente quando tal regra

regimental representa um verdadeiro entrave à atuação tempestiva, eficaz e

efetiva do Poder Legislativo no âmbito de suas atribuições constitucionais.

Nessa quadra, importa sublinhar que o Supremo Tribunal Federal

já teve oportunidade de firmar o entendimento de que, em matéria de veto,

aplicam-se as regras do processo em geral, dentre elas o da preclusão:

“Processo legislativo: veto mantido pelo Legislativo: decreto legislativo que, anos depois, sob fundamento de ter sido o veto intempestivo, desconstitui a deliberação que o mantivera, e declara tacitamente sancionada a parte vetada do projeto de lei: inconstitucionalidade formal do decreto legislativo, independentemente da indagação acerca da validade material ou não da norma por ele considerada sancionada: aplicação ao processo legislativo – que é verdadeiro processo – da regra da preclusão – que, como impede a retratação do veto, também obsta a que se retrate o Legislativo de sua rejeição ou manutenção: preclusão, no entanto, que, não se confundindo com a coisa julgada – esta, sim, peculiar do processo jurisdicional –, não inibe o controle judicial da eventual intempestividade do veto.”



(ADI 1.254, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 3-12-1999, Plenário, DJ de 17-3-2000, grifos nossos)

Nesse importante precedente, por unanimidade dos seus

Ministros, entendeu essa Suprema Corte que o processo legislativo é espécie

do gênero amplo de direito processual, ao qual deve seguir sua marcha até o

seu ato final, com a rejeição ou manutenção do veto por parte do Poder

Legislativo, sem possibilidade de retrocesso ou retardamento de seu curso

definitivo.

Ora, se o processo legislativo é espécie do gênero amplo de

direito processual, além dos institutos processuais comuns previstos na

legislação infraconstitucional, como é o caso da preclusão, aplicar-se-á, por

analogia, com muito mais razão, o princípio constitucional insculpido no

inciso LXXVIII do art. 5° da Lei Maior, que versa sobre a razoável duração

do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

Não se trata, na espécie, de discussão sobre a possibilidade ou

impossibilidade de se obrigar o Poder Legislativo a legislar - em absoluto.

A questão em litígio versa sobre o poder-dever da Suprema Corte

de impedir que o Congresso Nacional, com fulcro em norma regimental de

hierarquia inferior e em dissonância com o espírito democrático da

Constituição de 1988, utilize de meios procrastinatórios para não cumprir com

uma obrigação direta e insofismável imposta pelo Poder Constituinte

Originário.

Ao lado do direito fundamental a um processo judicial efetivo e

célere, repousa o direito fundamental do cidadão-eleitor de que seus



representantes no Parlamento cumpram, tempestivamente, com suas

obrigações constitucionais, dentre elas o de se pronunciar sobre os vetos

presidenciais em 30 (trinta) dias após o seu recebimento pelo Congresso

Nacional.

Observe-se que o dispositivo previsto no caput do artigo 104 do

RCCN, por si só, não traz nenhuma ofensa ao processo legislativo delineado

no texto constitucional, tampouco desborda de sua competência regimental,

uma vez que respeita a comunicação do veto ao Presidente do Senado como

marco inicial deflagrador da convocação de sessão conjunta, no prazo de 72

(setenta e duas) horas, para dar conhecimento ao Congresso Nacional.

O disposto no caput do artigo 104 do RCCN, singularmente

considerado, concretiza o preceito constitucional de efetivação da apreciação

do veto pelo Congresso Nacional na adoção de providências regimentais

dentro da fluência do prazo de 30 (trinta) dias de seu recebimento. O

parágrafo primeiro do citado artigo, contudo, praticamente destrói do

ponto de vista teleológico tal efeito ao inverter sine die o marco inicial de

sua contagem.

Ora, o prazo de 72 (setenta e duas) horas contados a partir do ato

de comunicação do veto ao Presidente do Senado está contido dentro do

limite de 30 (trinta) dias outorgado pela Constituição para sua apreciação pelo

Congresso Nacional.

Nada obstante, por força do § 1° do artigo 104 do RCCN, a

fluência de tais prazos constitucionais e regimentais sofrem uma

transmutação, passando de um critério objetivo e impessoal do seu início de



contagem (recebimento da comunicação do veto) para um critério

discricionário e pessoal do Presidente do Senado Federal (convocação de

sessão conjunta para leitura do veto).

Neste sentido, o dispositivo regimental questionado transpassa

sua finalidade de norma-meio para ocupar o indevido espaço de norma-fim,

criando um poder não outorgada pela Constituição Federal ao Presidente do

Senado de sustar monocraticamente a incidência do prazo constitucional de

apreciação dos vetos presidenciais pela simples inércia em convocar a sessão

conjunta prevista para conhecimento e deliberação dos membros do

Congresso Nacional.

II.3 DA POSSIBILIDADE DE INTERPRETAÇÃO CONFORME A

CONSTITUIÇÃO DO PARÁGRAFO PRIMEIRO DO ARTIGO 104 DO

REGIMENTO COMUM DO CONGRESSO NACIONAL

Nos termos anteriormente expostos na presente ADPF, a norma

regimental impugnada ofende o modelo constitucional do processo legislativo

desenhado pela Lei Fundamental na medida em que cria um mecanismo de

procrastinação na apreciação dos vetos totais ou parciais do Presidente da

República aos projetos de leis enviados para sanção pelo Poder Legislativo.

Tal possibilidade de retardamento na manifestação política final

do Congresso Nacional sobre a manutenção ou rejeição dos vetos do Chefe do

Poder Executivo reside no desrespeito ao prazo de 30 (trinta) dias, previstos

no § 4° do artigo 66 da Constituição, a contar do recebimento da comunicação

do veto pelo Presidente do Senado.



O caput do artigo 104 do RCCN determina que, após a

comunicação do veto ao Presidente do Senado, este convocará sessão

conjunta, a realizar-se dentro de 72 (setenta e duas) horas, para dar

conhecimento da matéria ao Congresso Nacional, designação da Comissão

Mista que deverá relatá-lo e estabelecimento do calendário de sua tramitação.

Com efeito, mesmo se tomarmos o termo “recebimento” exposto

no § 4° do art. 66 da Carta Magna, em interpretação ampla, no sentido de

conhecimento da matéria pelos membros do Congresso Nacional reunidos em

sessão conjunta, como indica o § 1° do artigo 104 do RCCN, o ato de sua

convocação no prazo regimental de 72 (setenta e duas) horas só seria

compatível com o prazo constitucional assinalado se realizada dentro dos 30

(trinta) dias, contados a partir da comunicação do veto presidencial ao

Presidente do Senado.

Exemplificativamente: caso o Presidente do Senado recebesse a

comunicação formal do veto presidencial a determinado projeto de lei no dia

03 de março, deveria convocar a sessão conjunta em 72 (setenta e duas) horas

após a respectiva comunicação, ou seja, até 06 de março. Caso não o faça,

poderia fazê-lo até o dia 03 de abril, quando se finalizaria o prazo de 30

(trinta) dias previstos na CF, sem que incidisse, na espécie, o trancamento de

pauta previsto no § 6° do art. 66 da Constituição.

Nesta senda, a partir da realização da sessão conjunta para

apreciação do veto dentro do interregno dos 30 (trinta) dias contados da sua

comunicação ao Presidente do Senado, iniciar-se-ia a contagem do prazo de

apreciação e deliberação da matéria pelo Congresso Nacional, o qual,



perdurando sem deliberação, seria colocado na ordem do dia da sessão

imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.

Assim sendo, compatibilizar-se-ia a celeridade desejada pelo

legislador constitucional para que o Congresso Nacional exerça sua

deliberação final no âmbito do processo de formação das leis no prazo de 30

(trinta) dias, a partir da comunicação do veto ao Presidente do Senado, com a

necessidade regimental de ciência dos atores políticos (deputados e

senadores) reunidos em sessão conjunta, sem, contudo, dar margem

interpretativa para a proliferação de vetos sem deliberação do Parlamento por

várias décadas como acontece atualmente.

Na espécie, o único sentido possível da norma impugnada que

seria compatível com a concretização do prazo estipulado no art. 66, §4° da

Lei Maior, tornando-o efetivo, é aquele que cinge o seu campo interpretativo

aos contornos e limites estabelecidos na própria Constituição, e não o

contrário.

Em outras palavras, mesmo que se admita como válida a

interpretação regimental sobre o início do prazo previsto no art. 66,§ 4°, da

Constituição, tal interpretação só é compatível com o texto constitucional se

obedecer ao limite máximo nele previsto, em que pese o deslocamento da sua

contagem para a sessão conjunta marcada para sua deliberação.

Na verdade, o que torna a norma impugnada incompatível com o

modelo constitucional do processo legislativo instaurado pela Constituição de

1988 não é, a rigor, o estabelecimento de um termo “a quo” diverso da

literalidade do texto constitucional em vigor para a fluência do prazo de



deliberação do Congresso Nacional sobre os vetos, mas, sobretudo, da

possibilidade prática de inexistência de um termo “ad quem” para

finalizá-lo.

Na prática, a norma impugnada deixa ao total alvedrio do

Legislativo a oportunidade e mesmo a conveniência de deliberar sobre o veto.

Ao postergar indefinidamente a apreciação do veto presidencial, a norma

regimental impugnada afeta o próprio cerne do conceito jurídico desse

instituto, que, no constitucionalismo contemporâneo, não tem natureza

absoluta, limitando-se a suspender a eficácia das disposições vetadas e

devolve sua apreciação ao Legislativo.

O elemento marcante do conceito jurídico do “veto” o está

justamente em seu caráter relativo e provisório. Ou seja, na possibilidade de

ser rejeitado pelo Legislativo, observando-se a maioria qualificada a que se

refere o texto constitucional.

É o que afirma Manoel Gonçalves Ferreira Filho, na clássica obra

“Do Processo Legislativo”, onde se lê:

“As Constituições hoje vigentes não dão ao veto outro caráter além do suspensivo. O veto absoluto pertence ao passado. Ou seja, a recusa de sanção por parte do chefe do Estado implica apenas uma nova deliberação por parte do Legislativo”.8

No mesmo sentido, veja-se também a lição de José Afonso da

Silva, a propósito da natureza relativa do veto:

8 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves, Do Processo Legislativo, 6ª ed., Sâo Paulo: Saraiva, 2009, p.155.



“O veto é relativo. Quer dizer, não tranca do modo absoluto o andamento do processo. Será, mediante mensagem fundamentada, comunicado ao Presidente do Senado Federal no prazo de quarenta e oito horas, a fim de ser apreciado pelo Congresso, em sessão conjunta, me trinta dias a contar de seu recebimento, reputando-se rejeitado, se a maioria absoluta dos Deputados e Senadores (isto é, dos membros das Casas do Congresso Nacional), em escrutínio secreto, votar contra ele; em tal hipótese, o projeto se transforma em lei (sem sanção, como se vê), que deverá ser promulgada. Se aquela maioria não for alcançada, ficará mantido o veto, arquivando-se o projeto, que assim se tem por rejeitado”.9

No entanto, a aplicação da norma do artigo 104, § 1° da

Resolução n° 01/1970, amparando a inação do Congresso Nacional, tornar

absoluto e definitivo o que deveria ser relativo e temporário.

É dizer, os vetos presidenciais acumulados vão se eternizando

por anos a fio sem deliberação do Congresso Nacional, escoimando-se,

inclusive, os responsáveis pela inércia parlamentar do constrangimento de ver

deflagrada a sistemática do trancamento de pauta previsto pela Carta Política.

Ademais, também não se pode desconsiderar que a perpetuação

indefinida do veto presidencial afronta diretamente o preceito fundamental da

Separação dos Poderes, previsto no art. 2º a Constituição.

Protraindo indefinidamente a deliberação acerca dos vetos

apostos, a regra impugnada interfere diretamente na harmonia entre os

poderes, fazendo pender a balança em favor do Executivo. Inverte-se a lógica

dos freios e contrapesos em benefício do Executivo, ao tornar, na prática,

absoluto o que deveria ser relativo. 9 SILVA, José Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo, 22ª ed., São Paulo: Malheiros, 2003, p. 525-6.



Portanto, outra conclusão não se pode admitir senão a de que o

artigo 104, § 1° da Resolução n° 01/1970 não está de acordo com o preceito

fundamental previsto no artigo 66, §§ 4° e 6° do texto da Constitucional em

vigor, além de afrontar o princípio constitucional da separação dos poderes.

III – DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA MEDIDA

LIMINAR

No curso da argumentação desenvolvida na presente Arguição de

Descumprimento de Preceito Fundamental, demonstrou-se de forma

inequívoca a presença do fumus boni iuris, visto que o artigo 104, § 1° da

Resolução n° 01/1970 que trata do Regimento Comum do Congresso

Nacional viola flagrantemente os preceitos fundamentais da separação dos

poderes e do processo legislativo previstos na Constituição da República de

1988, visto que tal norma regimental descumpre peremptoriamente o prazo

assinalado no artigo 66, §§ 4° e 6°, para apreciação pelo Congresso Nacional

das mensagens de vetos aos projetos de lei encaminhados à sanção do

Presidente da República.

Quanto ao perigo da demora, verifica-se a norma regimental

impugnada cria um estado de insegurança jurídica para os cidadãos, uma vez

que conforme o ultimo Relatório da Presidência do Senado e Congresso

Nacional da 4ª Sessão Legislativa Ordinária da 53ª Legislatura (Período de

02/02 a 22/12/2010), encontram-se em tramitação no Congresso Nacional

1.414 vetos, sendo 550 de anos anteriores.



Atente-se, que os Relatórios referente aos anos de 2009 e 2008

demonstram que a maioria dos vetos relacionados foram apreciados vários

anos após a sua leitura em plenário, acumulando-se expressivamente o

quantitativo de vetos de anos anteriores não apreciados pelo Congresso

Nacional em função da norma regimental questionada que torna inócuo e

ineficaz o preceito estampado no art. 66, §§ 4° e 6°, da Constituição Federal.

Com efeito, o perigo da demora deriva da continuidade do estado

de violação permanente da norma regimental ao modelo de processo

legislativo delineado na Constituição Federal, impedindo a apreciação

tempestiva dos vetos presidenciais a projetos de leis de alta relevância para os

destinos do país.

IV - DOS REQUERIMENTOS

Ante o exposto, a agremiação política arguente requer:

(a) liminarmente, com fundamento no art. 5º da Lei nº

9.882/99, sejam sustados os efeitos do § 1º do art. 104 da

Resolução nº 1, de 1970-CN, Regimento Comum do

Congresso Nacional, em face da sua não recepção pela

Constituição Federal de 1988, por incompatibilidade com

os preceitos fundamentais consubstanciados no princípio

da separação e independência dos poderes (artigo 2°); no

modelo de tramitação do processo legislativo (artigos 59 e

64); bem como do prazo constitucional para deliberação do

veto presidencial pelo Parlamento (§ 4° do artigo 66) e da

sanção pelo seu descumprimento (§ 6° do artigo 66);



(b) no mérito, após o processamento do feito segundo o

procedimento regulado pela Lei nº 9.882/99, seja julgada

procedente a presente Arguição de Descumprimento de

Preceito Fundamental, a fim de que essa Suprema Corte

declare, com eficácia geral e erga omnes, a não recepção

do artigo 104, §1°, da Resolução n° 1°, de 1970-CN,

Regimento Comum do Congresso Nacional, ratificando

os efeitos da liminar anteriormente concedida;

(c) alternativamente, na improvável hipótese de não

acolhimento da tese do argüente, seja dada interpretação

conforme a Constituição ao § 1° do artigo 104 do

RCCN, no sentido de que o marco inicial da contagem do

prazo nele prevista só será valido se a convocação da

sessão conjunta para conhecimento do veto

presidencial pelo Congresso Nacional for feita dentro

do prazo de 30 (trinta) dias disposto no § 4° do art. 66

da Constituição Federal de 1988.

(d) a intimação do Presidente do Senado, órgão responsável

pela expedição do ato para, querendo, prestar informações;

(e) a citação do Advogado-Geral da União para manifestar-se

sobre o ato impugnado, nos termos do art. 103, § 3º, da

Constituição Federal;



(f) a intimação do Procurador-Geral da República para opinar

sobre o feito.

Nestes termos,

Pede e espera deferimento.

Brasília, 15 de março de 2012.

BRUNO CAVALCANTI DE ARAÚJO OAB/DF nº 27.688

RODOLFO MACHADO MOURA

OAB/DF nº 14.360 AFONSO ASSIS RIBEIRO

OAB/DF nº 15.010

GUSTAVO KANFFER OAB/DF nº 20.839

CELSO DE BARROS C. NETO OAB/AL nº 8.284



Relação dos Documentos:

Procuração

Estatuto do Partido

Ata da última eleição da Comissão Executiva Nacional

Resolução nº 01, 1970-CN (Regimento Comum do Congresso

Nacional)

Relatório de vetos presidenciais pendentes de apreciação pelo CN

Decisão do Min. Eros Grau na ADI 3719

EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO … · A Lei 9.882/99 que regula o processo e...

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