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Evaluation de la Réponse Humanitaire de l’UNICEF à la Crise Malienne 2013-2017

RAPPORT FINAL

Cécile Collin Alejandra Bernardo Seydou Doumbia 28 Mars 2018

Evaluation de la réponse de l’UNICEF à la crise au Nord Mali

2 | P a g e

Remerciements L’équipe d’évaluation adresse ses sincères remerciements à la Section Coordination des urgences de l’UNICEF Mali pour leur appui et leur confiance, ainsi qu’à tous les acteurs rencontrés, en premier lieu l’équipe de l’UNICEF à Bamako, Mopti, Tombouctou et Gao, les partenaires d’exécution, les bénéficiaires et les acteurs externes rencontrés pour leur précieuse contribution à l’étude.


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Table des matières

TABLE DES MATIERES ........................................................................................................................ 3

ACRONYMES ..................................................................................................................................... 6

RESUME EXECUTIF ............................................................................................................................. 8

1. RENFORCER L’ANALYSE DU CONTEXTE ET DES DYNAMIQUES DE CRISE POUR INFORMER LES STRATEGIES DE REPONSE, PAR DES APPROCHES CONTEXTUALISEES ET SPECIFIQUES EN FONCTION DES ZONES, MAIS AUSSI POUR INFORMER LA

GESTION INTERNE. .......................................................................................................................................... 15 2. SOUTENIR LES APPROCHES A BASE COMMUNAUTAIRES DANS LES REGIONS DU NORD (WASH, NUTRITION), POUR

FAVORISER L’INCLUSION DES GROUPES NOMADES DANS LES INTERVENTIONS PROGRAMMATIQUES EN BOOSTANT LA

MOBILISATION COMMUNAUTAIRE, ET EN PRENANT EN COMPTE LES POSSIBILITES DE CONTRIBUTIONS ET LES RESSOURCES

UTILISABLES DES COMMUNAUTES. ...................................................................................................................... 15 3. ASSURER UN CADRE DE REDEVABILITE AUX BENEFICIAIRES ET POPULATIONS AFFECTEES, AINSI QUE LE BON

FONCTIONNEMENT DE LA CHAINE DE GOUVERNANCE DES SERVICES, APPUYER LES COMITES DE GESTION LOCALE, LES

MECANISMES DE GOUVERNANCE ET REDEVABILITE AU NIVEAU LOCAL. .................................................................... 15 2. LIMITER LES ACTIONS CONJOINTES AVEC LA MINUSMA ET CLARIFIER LEUR ROLE DANS LES SECTEURS

D’INTERVENTION DE L’UNICEF (EDUCATION, PROTECTION, WASH) POUR UNE APPROCHE COORDONNEE. ................. 16 3. REVOIR LE NIVEAU ET MODE D’ENGAGEMENT DES MEMBRES DES CLUSTERS POUR ASSURER LEURS BONS

FONCTIONNEMENTS AUX NIVEAUX CENTRAL ET DECENTRALISE. ............................................................................. 16 4. RENFORCER LE SUIVI ET EVALUATION .......................................................................................................... 16 - APPUYER ET DIVERSIFIER LES OUTILS DE SUIVI A DISTANCE VIA UNE MEILLEURE TRIANGULATION DES DONNEES RECUEILLIS

ET UN RENFORCEMENT DU SUIVI, ....................................................................................................................... 16 - RENFORCER L’EVALUATION, L’ANALYSE, ET LE RAPPORTAGE DES EFFETS ET DES IMPACTS DES PROGRAMMES (EFFETS DU

WASH EN MATIERE DE SANTE, EVOLUTION DEMOGRAPHIQUE, ECONOMIQUE ET SOCIALE DANS LES ZONES SOUTENUES EN

LIEN AVEC LA MISE EN PLACE DES INFRASTRUCTURES, EFFETS EN MATIERE DE GENRE ET DE COHESION SOCIALE, EFFETS

EVENTUELS SUR LES DYNAMIQUES DE CONFLIT). ................................................................................................... 16 5. RENFORCER LA GESTION DE L’INFORMATION ET DES CONNAISSANCES .............................................................. 16 6. RENFORCER LE PLAIDOYER HUMANITAIRE AUX NIVEAUX INTER-AGENCE ET INTERNATIONAL, AVEC L’APPUI DU SIEGE

ET DE WCARO. ............................................................................................................................................. 16 7. PROTECTION DE L’ENFANT - ASSURER QUE LES VULNERABILITES CAUSEES PAR LA CRISE SOIENT BIEN IDENTIFIEES ET

TRAITEES, RENFORCER LE CIBLAGE EN REPONSE AUX PROBLEMATIQUES ET MENACES IMMEDIATES ENTRANT DANS LE

MANDAT DE L’UNICEF EN LIEN AVEC LA CRISE. ................................................................................................... 16 8. CONTINUER ET RENFORCER LES APPROCHES MULTISECTORIELLES, EN FAVORISANT LES SYNERGIES ENTRE

PROGRAMMES ET LA PROMOTION DES BENEFICES LIES A LA SCOLARISATION. ........................................................... 17 9. METTRE EN PLACE DES SYNERGIES AU NIVEAU REGIONAL ENTRE LES DIFFERENTS BUREAUX UNICEF ET

EVENTUELLEMENT PARTENAIRES ETATIQUES (NOTAMMENT POUR L’EDUCATION ET PROTECTION). .............................. 17

INTRODUCTION ............................................................................................................................... 18

OBJET DE L’EVALUATION ................................................................................................................. 21

1.2.1. LA REPONSE DE L’UNICEF A LA CRISE MALIENNE ............................................................................. 21 1.2.2. THEORIE DU CHANGEMENT ........................................................................................................ 24 1.2.3. LES ACTEURS CLES DE LA REPONSE ................................................................................................ 25 1.2.4. LE BUT DE L’EVALUATION ........................................................................................................... 27 1.2.5. LES OBJECTIFS DE L’EVALUATION ................................................................................................. 27 1.2.6. PORTEE DE L’EVALUATION ......................................................................................................... 28 1.2.7. METHODOLOGIE ..................................................................................................................... 28 1.1.1. CONSIDERATIONS ETHIQUES................................................................................................................. 28


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1.1.2. CADRE DE L’EVALUATION ..................................................................................................................... 29 1.1.3. APPROCHE ........................................................................................................................................ 29 1.1.4. COLLECTE DE DONNEES ....................................................................................................................... 29 1.1.5. ECHANTILLONNAGE ............................................................................................................................ 31 1.1.6. LIMITES METHODOLOGIQUES ............................................................................................................... 32

CONSTATS ....................................................................................................................................... 33

1.2.8. ROLE ET STRATEGIE .................................................................................................................. 33 1.1.1 NIVEAU DE DISPONIBILITE DES DONNEES DE BASE PAR SECTEUR ................................................................... 33 1.1.2 PERTINENCE PAR RAPPORT AU CONTEXTE, ADAPTATION DE LA STRATEGIE PAR RAPPORT A L’EVOLUTION DU

CONTEXTE, INTEGRATION DES LEÇONS APPRISES PAR SECTEUR ................................................................................. 36 1.1.3 CLARTE DE LA STRATEGIE / THEORIE DU CHANGEMENT .............................................................................. 37 1.2.9. .............................................................................................................................................. 37 1.1.4 CONVERGENCE ET SYNERGIES ................................................................................................................ 38 1.1.5 RESPECT DES STANDARDS PAR SECTEUR .................................................................................................. 38 1.1.6 THEMATIQUES TRANSVERSALES : ATTENTION AUX BESOINS DES ENFANTS, DES FEMMES, DES COMMUNAUTES ET DES

GROUPES SOCIAUX ET ATTENTION PORTEE A L’APPROCHE BASEE SUR LES DROITS HUMAINS PAR SECTEUR ...................... 39 1.1.7 PERSPECTIVES D’EVOLUTION - OPPORTUNITES .......................................................................................... 40 PLAIDOYER ET REPONSE PROGRAMMATIQUE .............................................................................................. 41 1.2. ANALYSE GENERALE DU NIVEAU D’ATTEINTE DES DIFFERENTS OBJECTIFS ............................................................. 41 NIVEAU RESULTATS / IMPACT ................................................................................................................. 51 ADEQUATION ET TEMPORALITE DE LA REPONSE, PRISE EN COMPTE D’APPROCHES ALTERNATIVES PAR SECTEUR ............ 52 EFFETS EN MATIERE DE REDUCTION DES INIQUITES ....................................................................................... 54 GESTION DE L’INFORMATION .................................................................................................................. 56 1.2.10. RAPPORTAGE ....................................................................................................................... 56 1.2.11. SYSTEME DE GESTION DE L’INFORMATION .................................................................................... 57 1.2.12. SYSTEME DE SUIVI/ EVALUATION ............................................................................................... 57 LIEN ENTRE REPONSES A COURT TERME ET DEVELOPPEMENT. .......................................................................... 59 1.2.13. INTEGRATION DU RELEVEMENT IMMEDIAT ................................................................................... 59 1.2.14. CAPACITES DE PRISE EN CHARGE DES URGENCES PAR L’ETAT ............................................................. 59 1.2.15. TRAITEMENT DES PROBLEMATIQUES STRUCTURELLES ET VECTEURS DE CRISE ......................................... 60 1.2.16. PREVENTION ........................................................................................................................ 60

ENGAGEMENT DE L’UNICEF AVEC SES PARTENAIRES ........................................................................ 61

1.3. PARTENAIRES GOUVERNEMENTAUX (SELECTION, EXECUTION, RENFORCEMENT DES CAPACITES) .......................... 61 1.4. ONG (SELECTION, EXECUTION, RENFORCEMENT DES CAPACITES) .................................................................. 61 1.5. ROLE EN TANT QUE CLUSTER LEAD ............................................................................................................ 62 1.5.1. IMPLICATION DES COMMUNAUTES ET REDEVABILITE AUX POPULATIONS AFFECTEES .................................. 63

PROCESSUS ET GESTION INTERNE .................................................................................................... 64

1.5.2. EFFICIENCE DES INTERVENTIONS. ................................................................................................. 64 1.5.3. COORDINATION ENTRE LE SIEGE, LE BUREAU REGIONAL, ET LE BUREAU PAYS........................................... 66 1.5.4. EFFICIENCE DE LA GESTION FINANCIERE ......................................................................................... 66 1.5.5. EFFICIENCE DES SERVICES OPERATIONNELS ..................................................................................... 67 1.5.6. GESTION DES RISQUES .............................................................................................................. 68 1.5.7. UTILISATION DU CERF .............................................................................................................. 68 1.5.8. LEÇONS APPRISES ET BONNES PRATIQUES ...................................................................................... 69

CONCLUSIONS ................................................................................................................................. 71

RECOMMANDATIONS ...................................................................................................................... 73


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1. RENFORCER L’ANALYSE DU CONTEXTE ET DES DYNAMIQUES DE CRISE POUR INFORMER LES STRATEGIES DE REPONSE, PAR DES APPROCHES CONTEXTUALISEES ET SPECIFIQUES EN FONCTION DES ZONES, MAIS AUSSI POUR INFORMER LA

GESTION INTERNE. .......................................................................................................................................... 73 2. SOUTENIR LES APPROCHES A BASE COMMUNAUTAIRES DANS LES REGIONS DU NORD (WASH, NUTRITION), POUR

FAVORISER L’INCLUSION DES GROUPES NOMADES DANS LES INTERVENTIONS PROGRAMMATIQUES EN BOOSTANT LA

MOBILISATION COMMUNAUTAIRES (ANIMATIONS RADIOS, ENGAGEMENT DES RELAIS TRADITIONNELS UTILISATION DES

CANAUX DE COMMUNICATION DES PAYS VOISINS), ET EN PRENANT EN COMPTE LES POSSIBILITES DE CONTRIBUTIONS ET LES

RESSOURCES UTILISABLES DES COMMUNAUTES. .................................................................................................... 73 3. PROTECTION DE L’ENFANT - ASSURER QUE LES VULNERABILITES CAUSEES PAR LA CRISE SOIENT BIEN IDENTIFIEES ET

TRAITEES, RENFORCER LE CIBLAGE EN REPONSE AUX PROBLEMATIQUES ET MENACES IMMEDIATES ENTRANT DANS LE

MANDAT DE L’UNICEF EN LIEN AVEC LA CRISE. ................................................................................................... 73 4. ASSURER UN CADRE DE REDEVABILITE AUX BENEFICIAIRES ET POPULATIONS AFFECTEES, AINSI QUE LE BON

FONCTIONNEMENT DE LA CHAINE DE GOUVERNANCE DES SERVICES, APPUYER LES COMITES DE GESTION LOCALE, LES

MECANISMES DE GOUVERNANCE ET REDEVABILITE AU NIVEAU LOCAL. .................................................................... 73 6. RENFORCER L’ENGAGEMENT ET LA REDEVABILITE DES STRUCTURES ETATIQUES ................................................. 74 7. REVOIR LE NIVEAU ET MODE D’ENGAGEMENT DES MEMBRES DES CLUSTERS POUR ASSURER LEURS BONS

FONCTIONNEMENTS AUX NIVEAUX CENTRAL ET DECENTRALISE. ............................................................................. 74 8. RENFORCER LE SUIVI ET EVALUATION .......................................................................................................... 74 9. RENFORCER LE PLAIDOYER HUMANITAIRE AUX NIVEAUX INTER-AGENCE ET INTERNATIONAL, AVEC L’APPUI DU SIEGE

ET DE WCARO. ............................................................................................................................................. 74 RECOMMANDATIONS SECONDAIRES, A INTEGRER SUR LE MOYEN TERME. ........................................................... 75 10. CONTINUER ET RENFORCER LES APPROCHES MULTISECTORIELLES, EN FAVORISANT LES SYNERGIES ENTRE

PROGRAMMES ET LA PROMOTION DES BENEFICES LIES A LA SCOLARISATION. ........................................................... 75 11. LIMITER LES ACTIONS CONJOINTES AVEC LA MINUSMA ET CLARIFIER LEUR ROLE DANS LES SECTEURS

D’INTERVENTION DE L’UNICEF (EDUCATION, PROTECTION, WASH) POUR UNE APPROCHE COORDONNEE. ................. 75 12. METTRE EN PLACE DES SYNERGIES AU NIVEAU REGIONAL ENTRE LES DIFFERENTS BUREAUX UNICEF ET

EVENTUELLEMENT PARTENAIRES ETATIQUES (NOTAMMENT POUR L’EDUCATION ET PROTECTION). .............................. 75 13. RENFORCER LA GESTION DE L’INFORMATION ET DES CONNAISSANCES ............................................................ 75


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Acronymes ACP Accord de Coopération du Projet BP Bureau Pays C4D Communication pour le développement / Communication for development CAP Processus d'Appel Consolidé / Consolidated Appeal Process CBOs Organisations Communautaires de Base /

Community Based Organizations CCCs Principaux Engagements pour les Enfants /

Core Commitments for Children CEDEAO Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest CICR Comité International de la Croix Rouge CERF Fonds Centraux de Réponse d'Urgence/ Central Emergency Response Fund CHW Agent de Santé Communautaire / Community Health Worker CLC Comités Locaux de Crise CMAM Gestion Communautaire de la Malnutrition Aigüe /

Community Management of Acute Malnutrition CMT Équipe de Gestion de Pays / Country Management Team CP Programme pays / Country Programme CPD Document du Programme du Pays / Country Programme Document CPI Comité Permanent Inter Organisations (IASC-sigle anglais) DN Direction Nationale DR Direction Régionale DPE Développement de la Petite Enfance DRC République Démocratique du Congo ECHO Protection Civile et Opérations d´Aide Humanitaire Européennes /

Humanitarian Aid and Civil Protection EMOPS Bureau des Programmes d'Urgence de l'UNICEF / UNICEF's Office of

Emergency Programmes EMOP Enquête Modulaire et Permanent auprès des Ménages EPF Fonds du Programme d'Urgence / Emergency Programme Fund RTE Evaluation en Temps Réel / Real Time Evaluation EVD Maladie à Virus Ebola /Ebola Virus Disease FAO Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture /Food for

Agriculture Organization of the United Nations FCFA Franc CFA GAM Malnutrition Aiguë Globale / Global Acute Malnutrition GAP Plan d´Action pour l´Égalité de Sexes / Gender Action Plan GBV Violence Basée sur le Genre / Gender-Based Violence HAC Humanitarian Action for Children HAU Mise à Jour de l'Action Humanitaire / Humanitarian Action Update HCT Équipe Humanitaire du Pays / Humanitarian Country Team HNO Aperçu des Besoins Humanitaires / Humanitarian Needs Overview HPM Suivi de la Performance Humanitaire /

Humanitarian Performance Monitoring HRBA Approche Basée sur les Droits de l´Homme /

Human Rights Based Approach HRP Plan de Réponse Humanitaire / Humanitarian Response Plan IDP Personnes Déplacées Internes / Internally Displaced Persons INSTAT Institut National de la Statistique IYCF Nourrisson et Alimentation des Jeunes Enfants /

Infant and Young Child Feeding KAP Connaissances, Attitudes et Pratiques / Knowledge, Attitudes and Practices MINUSMA Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour le Mali MNLA Mouvement National de Libération de l’Azawad

https://www.unicef.org/emergencies/index_33578.html

https://www.unicef.org/emergencies/index_33578.html

http://www.fao.org/home/fr/


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MoU Memorandum d’Entente / Memorandum of Understanding MRE Education aux Risques de Mines / Mine Risk Education MRM Mécanisme de Reporting et Suivi / Monitoring Reporting Mechanism NFI Article Non Alimentaire / Non-food Item NYHQ Bureau Central de l’UNICEF a New York / New York UNICEF Headquarters ONG Organisation Non-Gouvernementale OCHA Bureau de la coordination des Affaires Humanitaires/ Office for the

Coordination of Humanitarian Affairs OMS Organisation Mondial de la Santé OMT Bureau de Gestion des Opérations / Operations Management Team ORE Autres Ressources dÚrgence / Other Resource for Emergency ORR Autres Ressources Réguliers / Other Regular Resources PCA Accord de Coopération de Projet / Project Cooperation Agreement PEF Pratiques Essentielles Familiales PFP Collecte de fonds et partenariats / Private Fundraising and Partnerships PMT Équipe de Gestion de Programme / Programme Management Team PAM Programme Alimentaire Mondial PNUD Programme des Nations Unies pour le développement RAM Modules d'Évaluation des Résultats / Results Assessment Modules REACH Renouvellement des efforts contre la faim et la malnutrition des enfants /

Renewed Efforts Against Child Hunger and Undernutrition REG Restes Explosifs de Guerre RGPH Recensement Général de la Population et de l’Habitat RRM Méchanisme de Réponse Rapide / Rapid Response Mechanism S&E Suivi & Evaluation SAM Malnutrition Aigüe Sévère / Severe Acute Malnutrition SMART Mesure de la Mortalité, du Statut Nutritionnel et de la Sécurité Alimentaire en

Situations de Crise / Standardized Monitoring and Assessment of Relief Transitions

SMG Groupe de Gestion Senior / Senior Management Group SMQ Système de Management de la Qualité SUN Mise à l'Échelle de la Nutrition / Scaling Up Nutrition NDSS Département de la Sûreté et de la Sécurité des Nations Unies UE Union Européenne UNFPA Fonds des Nations Unies pour la Population /United Nations Population Fund UNHAS Service Aérien Humanitaire des Nations Unies / United Nations Humanitarian

Air Service UNHCR Haut-Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés / United Nations High

Commissioner for Refugees UNICEF Fonds des Nations Unies pour lÉnfance United Nations Children Fund UNOCHA Bureau des Nations Unies pour la Coordination des Affaires Humanitaires /

United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Assistance UXO Munition non Explosée / Unexploded Ordnance WASH Eau, Aassainissement et Hygiène / Water, Sanitation and Hygiene WCARO Bureau Régional de lÁfrique de lÓuest et Central / Western and Central

African Regional Office WASH in Nut LÉau dans la Nutrition / WASH in Nutrition WASH in School LÉau dans l´École / WASH in School


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Résumé Exécutif Contexte En 2012, le Mali a basculé dans sa première véritable crise complexe. Les conséquences humanitaires de la crise ont été si graves que les dynamiques et programmes de développement dans le pays avaient dû être interrompues. Comme la partie Nord du pays fut entièrement occupée par des groupes armés - de nature et origine diverse- milliers de personnes se sont déplacées vers les régions du sud et les pays voisins. Par ailleurs, le fonctionnement des services sociaux de base fut aussi compris par la destruction et pillage des infrastructures, la fuite du personnel, et la création de nouvelles problématiques de crise, en matière de protection de l’enfance. La crise s’est ainsi transformée en crise prolongée dans une situation de «ni paix ni guerre », malgré la signature des accords d’Alger en 2015, et elle a été caractérisée par de multiples facteurs d’insécurité à base politique, économique ou sociale renforçant le cercle vicieux de l’instabilité, qui s’étend à la zone centre du pays. L’accès humanitaire demeure un enjeu constant. La réponse de l’UNICEF à la crise humanitaire Lóbjectif des interventions humanitaires 2012-2014 était de répondre aux urgences humanitaires et aux conséquences de la crise. Après 2015, un accent a été porté au renforcement des capacités nationales et de la résilience communautaire, en vue dátténuer la souffrance humaine pendant et après une situation dúrgence. Il ságit de :

Répondre aux besoins des populations,

Prévenir, atténuer et limiter les effets et límpact de la crise et des catastrophes sur les populations, et

Délivrer une réponse d’urgence qui puisse sínsérer dans le développement dúne stratégie à plus long terme en renforçant les capacités nationales et cherchant l'amélioration de la résilience des différents groupes de la population.

Pour ses programmes humanitaires, l’UNICEF dépend d’un type de fonds : Other Resources for Emergency (ORE), et s’appuie sur le cadre programmatique dédié aux urgences, Humanitarian Action for Children (HAC), d’un montant de 122 millions de 2012 à 2016 au Mali. La nutrition, qui se démarque des autres secteurs avec une très grande part du financement (40%) quelle que soit l’année, est suivie par l’éducation (15%) et le WASH (14%). Le programme de l’UNICEF était basé sur le CPD 2008-2012, axé à l’origine sur une approche de développement, qui a été prolongé, jusqu’en 2014 du fait de la crise humanitaire. Un autre CPD couvre la période 2015-2019. La réponse d’urgence a été intégrée de façon variable selon les composantes dans la programmation au Mali, en prenant en compte les variables géographiques, les approches, le contenu ou les publics cibles. Buts de l’évaluation Le but de l’évaluation est double, à la fois la redevabilité - des financements et des interventions - et l’apprentissage organisationnel. Par rapport à ce deuxième but, l’évaluation a fournis aux staffs de l’UNICEF au Mali des recommandations qui puissent pas seulement améliorer les interventions humanitaires de l’organisation dans le futur mais aussi bien informer la révision à mi-parcours du Document du Programme Pays (CPD). Cet exercice s’avère très pertinent, surtout en vue des besoins humanitaires croissants observés dans le pays et de l’extension de l’insécurité. Les utilisateurs principaux de cette évaluation sont :

Le Bureau Pays et les Bureaux de Zone de l’UNICEF au Mali,

Le Bureau Régional pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre (WCARO) a Dakar,

Le Siège et

D’autres bureaux pays faisant face à des situations similaires,


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Grace aux enseignements tirés de la réponse à la crise, cette évaluation aidera tous ces utilisateurs à mieux comprendre les réussites et limites de la réponse à la crise malienne dans le but d’informer leurs interventions futures respectives dans ce domaine. Objectifs de l’évaluation Afin d’atteindre les deux buts envisagés, cette évaluation a été censée analyser le degré de performance des différentes interventions mises en place par l’UNICEF dans les zones touchées par la crise entre le 2013 et le 2017 et s’est concentrée sur trois grandes axes de la réponse humanitaire :

(i) La stratégie et les interventions programmatiques clés de l’UNICEF, ses choix programmatiques

et les opérations connexes, y compris les résultats pouvant leur être directement attribués ;

(ii) L’engagement de l’UNICEF avec les autres acteurs, en mettant l’accent le cas échéant sur son rôle dans la coordination du secteur ; ainsi que sur sa collaboration avec les principales parties prenantes, dont le gouvernement et ses départements au niveau central et sous-national, les autres agences du Système des Nations Unies, les partenaires de mise en œuvre et les

populations bénéficiaires.

(iii) Les structures de gestion et les processus opérationnels de l’UNICEF, en lien avec ses performances et sa réponse à la crise malienne.

L’évaluation s’est focalisée sur les zones où les interventions d’urgence ont été déployées, donc essentiellement la partie Nord du pays, c’est-à-dire les régions de Tombouctou, Gao et Kidal, ainsi qu’une partie de la région du centre de Mopti et Ségou, touchée en 2013 (Douentza, Youwarou, Tenenkou) et de façon croissante par les dynamiques de conflit et humanitaire. Ces zones demeurent difficilement accessibles, notamment Kidal, Gao et Tombouctou, et donc une partie significative de la collecte de données a eu lieu sur base documentaire et d’entretiens avec le staff de l’UNICEF, et d’entretiens parfois téléphoniques avec les partenaires de mise en œuvre – ONG et services étatiques. Le champ de l’évaluation a été révisé au début de la mission de terrain sur demande du Siège : contrairement aux attentes initiales que la période à couvrir serait 2012-2014, l’évaluation a terminé par se focaliser sur les années 2013-2017. Les objectifs sont restés inchangés cependant. Les TdRs, qui incluaient 22 questions d’évaluation, ont été conservées mais ont été restructurées autour de 8 questions principales qui constituent la structure du rapport. Méthodologie L’évaluation a été conduite selon les normes et standards UNEG, le Guide Ethique de l’UNEG pour les évaluations, et les documents de référence de l’UNICEF tel que le Guide de l’Evaluation basé sur l’Equité. Le travail de l’équipe d’évaluation a été guidé par les critères standard de l’OCDE, notamment la pertinence, efficacité, efficience, durabilité et impact. L’utilisation des méthodes mixtes (quantitatives et qualitative) a permis de capturer les effets moyens des interventions parmi les bénéficiaires escomptés des interventions tout en identifiant les spécificités et particularités des expériences personnelles des individus touchés par les interventions. Néanmoins, un certain nombre de limite a été identifié. Tout d’abord, les changements de la période de référence de l’évaluation au moment de la collecte de données, après que des entretiens avaient été déjà conduites avec les principales parties prenantes et la revue documentaire complétés lors de la phase préparatoire. Ensuite, les contraintes sécuritaires pour accéder à Gao et Tombouctou1. De plus, le fait que le programme de visite ait été modifié à cinq reprises, ce qui a affecté la planification, et a forcé d’organiser des entretiens téléphoniques avec les parties prenantes qui n’étaient pas

1 Des visites ont été réalisées à Mopti (3 jours) et à Tombouctou (4 jours), en fonction de la situation sécuritaire et des possibilités logistiques. Une visite à Gao était prévue mais a été annulée à plusieurs reprises sur demande du bureau UNICEF Mali à cause de l’insécurité. Afin de compenser ceci, des entretiens téléphoniques ont eu lieu avec l’équipe UNICEF et les partenaires d’exécution, agentes étatiques

et ONG de Gao.


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disponibles aux nouveaux horaires d’entretien proposés. Pour conclure, compte tenu du champ de l’évaluation, particulièrement vaste, il n’a pas été possible de réaliser une analyse détaillée des interventions pour les différents secteurs et cette analyse reprend les constats d’ensemble. Conclusions par thématique Rôle et stratégie Dans l’ensemble, les interventions ont été pertinentes par rapport au contexte de la crise et ont permis de répondre aux différentes typologies de besoins humanitaires dans le pays, tels que :

La crise nutritionnelle qui touchait entre 136 0002 et 180 0003 enfants en situation de Malnutrition Aigüe Sévère (MAS) par année, l’UNICEF/le cluster en a ciblé entre 107 000 et 135 000 ;

Des campagnes de vaccination régulières dans les zones touchées, qui ciblent 13 8004 et 1,7 million5 enfants / année – ces campagnes étant nécessaires car le système normal de prise en charge ne fonctionnait pas ;

L’accès à l’eau potable, pour lequel les services techniques étatiques restent limités. L’amélioration de l’accès à l’eau a ciblé de 200 0006 à 1,55 million7 de personnes sur 649 800 personnes dans le Nord /842 180 personnes dans le pays8 à 1,138 millions de personnes au Nord9.

La réponse a couvert aussi les différents besoins induits par la crise (manque de sécurité, mouvements armés et déplacements de population), à travers une série d’interventions, telles que la réhabilitation d’infrastructures détruites ou pillées, la prise en charge des Enfants Associés aux Forces et Groupes Armés, l’éducation aux risques de mines, et le traitement des SGBV. Enfin, les interventions d’urgence ont couvert des désastres naturels ponctuels (inondations, épidémie d’Ebola et de choléra). La réponse immédiate et les efforts en matière de réouverture des services sociaux de base et la réhabilitation des infrastructures hydrauliques ont été associés à une approche plus institutionnelle, ainsi qu’au renforcement de la prévention et des systèmes communautaires. Certains principaux besoins en matière d’urgence perdurent et se répètent depuis de nombreuses années, contribuant au caractère prolongé de la crise et illustrant des limites en termes de transformation des situations et lien urgence / développement. A l’inverse, dans certains cas, les interventions d’urgence ont constitué en des appuis au-delà de l’urgence pure. Par exemple, la réhabilitation et l’amélioration d’infrastructures de base dans des régions péri-urbaines qui n’ont pas été visées par les déplacements de population ou l’insécurité (autour de Mopti notamment), ont été relativement faciles d’accès et les résultats ont été plus directement visibles. Ceci peut contribuer à une certaine concentration des interventions dans les zones plus faciles d’accès, c’est-à-dire les centres urbains et les zones péri-urbaines. Les interventions se sont concentrées sur le rétablissement des services sociaux de base, afin de contribuer au désenclavement des populations et remédier au manque de présence de l’Etat dans le Nord. Les interventions ont ciblé de façon générale les groupes les plus vulnérables, femmes et enfants, pour leur faciliter l’accès aux services de nutrition / éducation / santé maternelle et campagnes de vaccination ou protection de l’enfance. Toutefois, il n’y a pas eu de degré supplémentaire d’intégration / désagrégation de la vulnérabilité. Ainsi, une approche avec comme point central les infrastructures n’est pas adaptée aux modes de vie de toutes les populations du Nord, particulièrement mobiles, notamment les pêcheurs Bozo, les gardiens de bétail Peuls et les éleveurs Touaregs ou les commerçants Arabes. Dans le cas des interventions de l’UNICEF, les besoins spécifiques des populations nomades du Nord n’ont pas été traités spécifiquement (hormis via les campagnes

2 Enquête SMART 1er Mai 2013, chiffre utilisé dans le HNO 2014. 3 HNO 2015 et 2016 4 HAC 2017, ciblant uniquement Kidal 5 HAC 2014 6 HAC 2017 7 HAC 2014 8 HNO 2015 9 HNO 2014


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de vaccination – souffrant de certaines restrictions), alors que cette catégorie est le groupe de population central aux revendications et dynamiques de conflit. Depuis 2015, le niveau d’urgences humanitaires est moindre qu’au moment du démarrage de la crise et des déplacements de population, mais se prolonge cependant et s’étend en lien avec les zones d’insécurité. Le caractère prolongé de la crise peut ainsi amener à repenser le positionnement et la structuration des urgences, qui peut se fonder sur les différents paramètres déjà pris en compte parfois séparément au niveau des différentes sections. Plaidoyer et réponse programmatique La réponse à la crise a ciblé les conséquences de la crise politique et sécuritaire (endommagement des infrastructures, déplacement de population, fermeture des services étatiques dans le Nord), ainsi que les crises humanitaires ponctuelles ou récurrentes (crise nutritionnelle, inondations, épidémie de choléra ou d’Ebola). L’UNICEF a donc agi essentiellement sur l’offre de services sociaux de base, ainsi que dans certains cas sur la demande afin de favoriser l’acceptation des services de l’Etat (éducation, santé pour les vaccinations) et les changements de comportements face aux nouvelles problématiques causées par la crise ou liées aux normes sociales (protection dont les aspects consolidation de la paix, nutrition, hygiène). Les résultats des interventions de l’UNICEF ciblent différents plans : institutionnels, organisationnels et opérationnels. De l’avis des partenaires rencontrés, l’UNICEF soulignent le rôle fondamental dans la réponse à la crise, et dans le plaidoyer pour faire progresser les droits des enfants. Plusieurs acteurs indiquent ainsi que le système scolaire et les soins de santé n’auraient pu reprendre sans l’appui de l’UNICEF. L’UNICEF est aussi perçue comme une agence efficace pour faire respecter les droits des enfants, et contribuant à maintenir l’espace humanitaire, à répondre aux besoins des populations les plus vulnérables. Les montants du HAC sont rarement atteints, d’où des taux de réalisation parfois extrêmement faibles, de 3% à 154%. Moins d’un tiers des objectifs fixés ont été atteints sur l’ensemble des sections et des années 2013-2017, sans écarts significatifs entre les sections. Il est parfois difficile d’établir des tendances en matière d’atteinte des objectifs car le niveau est très variable en fonction des années et des sections, ainsi que des budgets alloués à chaque composante (de 8,98 millions USD de fonds d’urgence pour la protection de l’enfance, à 48,9 millions USD pour la nutrition sur la période 2013-2017). Des résultats sont toutefois visibles sur les plans institutionnels, organisationnels et bien sûr opérationnels pour l’ensemble des sections, en lien avec les CCC. Des exemples de changements de comportements, en lien avec les interventions de l’UNICEF, sont à ce sujet identifiables, notamment en termes de pratique pour la nutrition, ou l’hygiène et l’assainissement, avec des effets sur le plan sanitaire, mais ces aspects demeurent peu suivis et consolidés. Les interventions ont aussi concouru à la cohésion sociale. Par exemple, les rencontres interscolaires ont, selon les acteurs rencontrés, réactivé les relations entre les différentes communautés. Cela a aussi montré la possibilité des déplacements et des interactions avec les autres villages. La mise en place de structures communautaires autour des différentes infrastructures contribue aussi à resserrer les dynamiques communautaires et les liens entre les individus, voire entre groupes sociaux. Le programme contribue aussi à la mise en place d’un premier niveau de gouvernance locale autour des services de base, qui reste une composante essentielle aussi de la bonne gouvernance au niveau national, particulièrement dans le contexte fracturé du Mali. Le retour des services de base contribue au renforcement de l’Etat, en partie à sa légitimité, puisqu’il prend en charge les activités couvrant des besoins essentiels et recrée le lien entre Etat et population. D’autre part, la mise en place de structures à base communautaire (OCB) soutient aussi la gouvernance locale des services de base. Les problèmes de fonctionnement / financement des structures décentralisées, mairies, Conseils Régionaux, constituent toutefois des limites au lien des OCB avec les échelons supérieurs, de même que l’absence de redevabilité de ces derniers aux populations affectées. Ce


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défaut d’intégration de la chaîne de gouvernance contribue à la cassure entre l’état et les communautés. De façon générale et compte tenu du contexte du pays et du bureau, depuis la crise, l’évaluation n’a pas identifié d’inadéquations entre niveau institutionnel et opérationnel qui aient bloqué l’aide dispensée par l’UNICEF, même si les délais ont pu dépasser les huit premières semaines, le contexte fournis des justifications à cela. L’absence de préparation du bureau et du pays aux urgences a retardé la mise en œuvre de la réponse (avant la période cible de l’évaluation). L’UNICEF s’est concentrée sur le rétablissement des services existant avant la crise et fermés à cause du conflit, mais sans toutefois augmenter significativement leur couverture par la construction d’école ou de centres de santé. Il est donc difficile à ce stade d’évoquer la réduction des iniquités Nord / Sud qui prévalaient avant la crise. D’après l’enquête MICS de 2015, Tombouctou et Gao ont les taux les plus faibles de vaccination, de même que Mopti dans une moindre mesure (en fonction des maladies). En matière de santé, le taux de couverture des CSCOM est moindre qu’escompté dans le Nord avec un taux de réalisation de la carte sanitaire inférieur à la moyenne nationale. Le taux de scolarisation n’a pas retrouvé le niveau d’avant la crise et reste beaucoup plus faible au Nord que dans le Sud. Le taux d’enregistrement de l’Etat civil a progressé de façon moindre que la dynamique nationale. En termes de WASH, les disparités persistent forcément compte tenu de l’étendue du territoire désertique, et l’accès à l’eau demeure un enjeu, sans même parler d’eau potable ou de sources améliorées, en lien avec le réchauffement climatique. Il n’existe cependant pas de données précises à cet effet. Gestion de l’information En termes de documentation des interventions, les interventions d’urgence figurent dans les rapports annuels, très généraux, mis en place par les sections. Ceux-ci ne relatent pas les activités réalisées, qui ne sont d’ailleurs documentées nulle part, sauf dans les plans de travail prévisionnels, qui donc ne permettent pas de voir le niveau de mise en œuvre par rapport aux prévisions. Il n’est donc pas facile de dresser le bilan des actions réalisées par section. Le détail des interventions par zone n’est pas non plus documenté de façon précise, sauf toujours sur base de ces plans de travail prévisionnels et de données générales sur les secteurs d’intervention sans cartographie vraiment précise des localités couvertes par les différents secteurs. Les rapports sont réalisés sur base des données transmises par les partenaires d’exécution et les institutions étatiques, et l’UNICEF dépend donc de données externes, sans réel moyen fiable de vérification. L’évaluation a mis en lumière aussi les limites en matière de gestion des connaissances au niveau de l’UNICEF. L’information n’est pas conservée de façon systématique par toutes les sections et s’il existe un système de dossiers partagés pour l’archivage, il n’est pas utilisé et mis à jour de façon régulière. Les fichiers de stockage suivent des formats différents, et il n’existe pas de protocole pour la capitalisation et le transfert des données, notamment en cas de rotation du staff. Il n’existe pas de système de suivi à ce sujet ou de système organisé de gestion des connaissances, et donc pas de redevabilité au niveau des sections à cet effet. Le système de suivi/évaluation à plusieurs niveaux est relativement contraignant et est plus dédié à la redevabilité en interne ou auprès des bailleurs, ainsi qu’aux appels de fonds, qu’au pilotage des interventions. Les données recueillies semblent en effet peu utilisées pour réorienter ou revoir les interventions, et ne sont pas toutes aisément accessibles ou partagées avec les partenaires. Près de la moitié des partenaires indiquent ne pas connaitre les indicateurs de suivi utilisés par l’UNICEF pour leurs interventions. Le système de revues semestrielles permet en revanche une approche collaborative et participative de planification et du suivi avec les partenaires, en même temps que la révision des axes de travail, et l’identification et a constitué le socle de l’évolution des approches et programmes. Le suivi est réalisé par les sections sur base de visites programmatiques et le rapportage régulier des partenaires d’exécution. Plusieurs partenaires soulignent le rôle du personnel local et l’intérêt de ces visites pour revoir et améliorer les interventions.


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Lien urgence et développement Au-delà d’une réponse d’urgence pure, les interventions ont pris en compte les enjeux du relèvement immédiat afin d’intégrer des principes de développement durant la phase de mise en œuvre de la réponse humanitaire. Une stratégie claire et consensuelle pour assurer le lien entre humanitaire et développement doit encore être définie cependant, pour assurer une approche partagée entre les différents acteurs et secteurs à ce sujet, qui peut prendre la forme de nexus, ou continuum. Les interventions financées par l’UNICEF ont concouru à renforcer les capacités de prise en charge des urgences par les services étatiques, ce qui est susceptible d’augmenter la résilience face aux conséquences humanitaires des chocs naturels et sécuritaires. Toutefois, la durabilité des capacités de prise en charge est assez incertaine. Le mode de financement des services de base de façon plus général est par ailleurs conditionné par les processus de décentralisation et de rétrocession des fonds parfois peu fonctionnels et peu connus. Le niveau d’appropriation de l’Etat reste en outre particulièrement faible, et le fonctionnement des services de base reste fortement dépendant des ONG, à près de 70% dans certaines zones selon les acteurs rencontrés. Dans certains cas (protection, nutrition, santé, éducation), des formations de formateurs ont été mises en place, permettant en théorie des dynamiques de réplication et dissémination des compétences. Le lien urgence et développement se heurte aussi aux problématiques de gestion des vastes territoires faiblement peuplés ainsi qu’aux limites des appuis fournis par rapport à l’étendue des besoins et à un engagement parfois vacillant de l’Etat. Ces interventions ne sont pas toujours institutionnalisées ou reprises par d’autres partenaires (par exemple les SSAP). Il peut exister aussi un certain décalage car les vecteurs de crise qui ne peuvent être traités par des réponses d’urgence et de court terme et persistent donc dans le temps, notamment la question des iniquités ou des dynamiques de cohésion sociale / coexistence pacifique. Dans les différents secteurs d’intervention, l’intégration croissante de l’aspect prévention est prometteuse et son l’importance est soulignée par de nombreux acteurs rencontrés. Ceci transparaît en termes de renforcement des capacités et des systèmes de prévention et de la mise en place de mécanismes de diffusion de l’information et formation. Partenariat La stratégie d’ensemble est cohérente en utilisant les partenaires en fonction de leurs capacités, leur efficience et leurs capacités d’accès aux zones ciblées. Selon les institutions rencontrées, l’UNICEF est le seul partenaire avec lequel des Plans de Travail Annuels conjoints sont établis, même si certains désaccords peuvent survenir sur le mode de réponse à apporter (exemple, réinsertion des enfants avec Intersos). L’évaluation a identifié essentiellement la réalisation de formations sur les procédures HACT, ayant contribué à améliorer la fluidité des partenariats, ainsi que sur les plans techniques par les sections. Ces renforcements de capacités ne sont pas clairement pilotés cependant, avec des registres clairs des participants et mesure des évolutions par structure et par individu. Au sein de certains ministères, les partenaires étatiques indiquent l’existence de plans de formation, ou le fait que les formations dispensées soient liées aux plans sectoriels. Il n’existe pas cependant toujours de plan de renforcement des capacités pour les différentes institutions soutenues.

Le pays fait face aux problématiques habituelles en termes d’arbitrage des modes de réponse entre les différents acteurs nationaux et entre ONG internationales, plus structurées et plus couteuses, sous-traitant parfois à des ONG nationales ou ayant dans certains cas intégrés les capacités locales en leur sein, ce qui assure, selon certains bailleurs, un suivi plus poussé des interventions. Les ONG nationales sont quant à elles plus intégrés dans le tissu local et bénéficient d’un meilleur accès, avec des capacités de mise en œuvre plus faibles, et jouent un rôle de première ligne dans la réponse humanitaire globale. Cet arbitrage a été dans un premier temps en faveur des ONG internationales, puisqu’elles étaient les mieux à même de mettre en œuvre des interventions d’une certaine ampleur et dans les temps, puis avec une augmentation de la part des ONG nationales, visible en 2014 et 2016. Il n’existe pas de système clair pour le transfert des compétences des ONG aux acteurs locaux.


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Les clusters se réunissent de façon très irrégulière, au niveau central et surtout au niveau régional. Ce manque de capacités pour organiser des réunions de coordination est très problématique et révèle le piètre niveau d’engagement des services de l’état dans les processus de réponse. Les acteurs étatiques impliqués dans les clusters et n’ont pas toujours un niveau suffisamment élevé pour avoir un rôle décisionnel. Par ailleurs, les liens entre clusters régionaux et nationaux restent limités. Le taux de participation aurait également tendance à diminuer en lien avec le niveau d’urgence des besoins rencontrés, la baisse des financements et un certain désengagement des ONG. Il est également difficile au niveau des clusters de capter l’information. La valeur ajoutée des clusters pour les ONG serait également moins évidente, ce qui explique certaines réticences à partager l’information. Certaines ONG refusent par ailleurs de se rendre aux réunions de cluster lorsqu’elles sont organisées à la MINUSMA afin de ne pas compromettre leur neutralité (protection de l’enfance notamment). Les mécanismes de redevabilité aux populations affectées sont relativement limités, en lien avec les difficultés d’accès au terrain et la nature des interventions, réalisées par des partenaires d’exécution. Il n’y a pas eu de cadre inter-agence à ce sujet. Cette faiblesse en matière de redevabilité aux populations affectées était déjà identifiée lors de la revue en temps réel de juillet 2013 et se poursuit notamment à cause de l’absence de solutions adéquates identifiées. Certains documents de l’UNICEF au niveau central fournissent des éléments à cet effet applicables aux contextes d’urgence. Les mécanismes de suivi contribuent toutefois à recueillir le point de vue des bénéficiaires, dans le cadre du suivi par les tiers, ou des visites programmatiques. Par ailleurs, des enquêtes CAP (Connaissances, Attitudes et Pratiques) sont réalisées afin d’analyser le point de vue des communautés par rapport à certaines thématiques. Les communautés sont impliquées dans tous les secteurs d’intervention avec des mécanismes de gouvernance qui descendent jusqu’à la base, de façon structurée et institutionnalisée quand ils sont rattachés aux infrastructures (donc hors protection). Ces comités ont été réactivés / mis en place en lien avec le rétablissement des structures de base lors de la réponse à la crise. Leur mode de fonctionnement n’est pas suivi de façon systématique et leur efficacité varie donc grandement. Processus et gestion interne Il n’existe cependant pas de stratégie régionale permettant des synergies entre les pays du Sahel et des approches conjointes, en matière de sensibilisation notamment. Il n’existe non plus de positionnement spécifique ou de stratégie de l’UNICEF en fonction des différents modèles de crise. Au sein de l’UNICEF, on ne trouve pas non plus de partage d’outils entre les pays faisant face aux mêmes problématiques (ex. Afghanistan, Syrie, Yémen voire Sud Soudan et RCA). Au niveau de l’UNICEF, la stratégie de mobilisation des ressources reste très générale et ne distingue pas les opérations du Nord ou concernant les urgences. On note aussi l’absence de procédures spécifiques pour les financements d’urgence, hors de la période L2, ce qui complique la rapidité de la réaction. Les délais de décaissement aux partenaires sont variables, mais peuvent prendre plusieurs mois, jusque 3 mois dans certains cas. Pour chaque section principale les coûts des achats et PCA / transferts aux structures gouvernementales représentent entre 75 et 95 % du financement. Un audit réalisé en 2014 a soulevé de nombreux problèmes au niveau des services opérationnels, comme les procédures de passation de marchés, la gestion des stocks, etc… en partie liés à l’accroissement de la charge opérationnelle. Au niveau des ressources humaines, le bureau a été renforcé pour la réponse à la crise avec 50 postes supplémentaires en 2012 et 60 postes en plus au cours de 2013. L’adaptation du bureau de l’UNICEF Mali à la crise s’est aussi matérialisée avec la mise en place de la section urgences en 2013. Par rapport aux organigrammes prévus dans l’AMP, certaines positions restent vacantes pendant plusieurs mois. Au niveau des bureaux de zones, pour Gao / Tombouctou plus de 5 postes ne sont pas pourvus.


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Les équipes ne sont pas toujours représentatives de la diversité de la population malienne, avec une certaine difficulté à recruter du personnel touareg (aucun actuellement), et du personnel féminin, notamment originaire des zones du Nord (Gao et Tombouctou). Le staff local est souvent là depuis de nombreuses années, y compris avant la crise, ce qui assure une certaine continuité. Un système de gestion des risques existe au niveau de l’UNICEF de façon générale, avec les différents types d’intervention mais le système ne semble pas être réellement utilisé comme outil de pilotage en contexte de crise. Au niveau macro, l’organisation ne bénéficie pas d’un système permettant d’appréhender le niveau de fragilité des pays, en lien avec les dynamiques sécuritaires de la sous-région. Ainsi, certains éléments pouvaient laisser présager des risques de crise au Mali. Au niveau des partenaires, le système HACT inclut une évaluation des risques de chaque partenaire, mais le caractère spécifique lié aux urgences et à la situation de crise n’est pas reflété dans la grille d’analyse. Cela ne comporte pas de due diligence comme la revue de système / procédures pour l’identification et la prévention des détournements, les liens éventuels avec le financement de conflits, ou la collaboration avec des prestataires affiliés directement ou indirectement aux groupes armés. Recommandations Ces recommandations reprennent les principaux éléments identifiés. Elles s’adressent au Bureau UNICEF Mali, dans une moindre mesure à WCARO et au siège, aux partenaires étatiques et ONG de mise en œuvre, ainsi qu’aux bailleurs de fonds. Recommandations pour UNICEF MALI AU NIVEAU STRATEGIQUE ET PROGRAMMATIQUE

1. Renforcer l’analyse du contexte et des dynamiques de crise pour informer les stratégies de réponse, par des approches contextualisées et spécifiques en fonction des zones, mais aussi pour informer la gestion interne.

Référence : 5.1, 5.2, 5.3, 6, 7.3, 9.5 Responsable : coordination des urgences, Social Policy and inclusion, ensemble des sections

2. Soutenir les approches à base communautaires dans les régions du Nord (WASH, Nutrition), pour favoriser l’inclusion des groupes nomades dans les interventions programmatiques en boostant la mobilisation communautaire, et en prenant en compte les possibilités de contributions et les ressources utilisables des communautés.

Référence : Section 5.6, 6.2 a) et c), 8 Responsable : section urgences, ensemble des sections en particulier WASH et Nutrition

3. Assurer un cadre de redevabilité aux bénéficiaires et populations affectées, ainsi que le bon fonctionnement de la chaîne de gouvernance des services, appuyer les comités de gestion locale, les mécanismes de gouvernance et redevabilité au niveau local.

Référence : Section 9.5 et 6.2 b) Responsable : coordination des urgences, PME, ensemble des sections, management

4. Renforcer la prévention et préparation aux différentes crises notamment aux niveaux

communautaires (mise en place d’un système d’alerte pour l’identification des différentes urgences) et des bureaux de zones du nord et du centre.

Référence : 5.1, 5.2, 6.2 et 8 Responsable : coordination des urgences, ensemble des sections

AU NIVEAU DES PARTENARIATS AVEC LE GOUVERNEMENT ET LES NATIONS UNIES


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1. Renforcer l’engagement et la redevabilité des structures étatiques, pour assurer leur

efficience (même sans appui financier) et renforcer les liens avec les structures de coordination régionales et de développement, par un encadrement rapproché, un transfert des compétences, la réforme les procédures de gestion des ressources humaines de l’Etat (plan de renforcement des capacités), et de gestion financière.

Référence : Section 6.1 b) 6.2 et 9.1 Responsable : management, coordination des urgences, ensemble des sections

2. Limiter les actions conjointes avec la MINUSMA et clarifier leur rôle dans les secteurs d’intervention de l’UNICEF (éducation, protection, WASH) pour une approche coordonnée.

Référence : Section 9.3, 10.4 Responsable : coordination des urgences, ensemble des sections, management.

COORDINATION

3. Revoir le niveau et mode d’engagement des membres des clusters pour assurer leurs bons fonctionnements aux niveaux central et décentralisé.

Référence : Section 9.2 et 9.4 Responsable : coordonnateurs de cluster, coordination des urgences, management AU NIVEAU DE LA GESTION INTERNE

4. Renforcer le suivi et évaluation - Appuyer et diversifier les outils de suivi à distance via une meilleure triangulation des données recueillis et un renforcement du suivi, - Renforcer l’évaluation, l’analyse, et le rapportage des effets et des impacts des programmes (effets du WASH en matière de santé, évolution démographique, économique et sociale dans les zones soutenues en lien avec la mise en place des infrastructures, effets en matière de genre et de cohésion sociale, effets éventuels sur les dynamiques de conflit).

Référence : Section 9.2 et 9.4 Responsable : PME ; ensemble des sections, management

5. Renforcer la gestion de l’information et des connaissances Référence : Section 9.2 et 9.4 Responsable : ensemble des sections, management

6. Renforcer le plaidoyer humanitaire aux niveaux inter-agence et international, avec l’appui du Siège et de WCARO.

Référence : Section 6.2, 8 Responsable : coordination des urgences, ensemble des sections, management, WCARO, Siège. Recommandations secondaires, à intégrer sur le moyen terme, pouvant informer le prochain CPD AU NIVEAU STRATEGIQUE ET PROGRAMMATIQUE

7. Protection de l’enfant - Assurer que les vulnérabilités causées par la crise soient bien identifiées et traitées, renforcer le ciblage en réponse aux problématiques et menaces immédiates entrant dans le mandat de l’UNICEF en lien avec la crise.


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Référence : 5.1, 5.2, 5.3, 5.6 Responsable : section protection

8. Continuer et renforcer les approches multisectorielles, en favorisant les synergies entre programmes et la promotion des bénéfices liés à la scolarisation.

Référence : 5.2, 5.4, 6.2 d), 6.2h) Responsable : coordination des urgences, ensemble des sections AU NIVEAU DE LA GESTION INTERNE

9. Mettre en place des synergies au niveau régional entre les différents bureaux UNICEF et éventuellement partenaires étatiques (notamment pour l’éducation et protection).

Référence : Section 10.2, Responsable : coordination des urgences, PME, ensemble des sections, management


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Introduction Vaste pays saharo-sahélien de 1 241 238 km², le Mali partage 7 420 km de frontières avec 7 pays limitrophes : Niger, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Guinée, Mauritanie et Sénégal. En 2009, la population malienne était estimée à 14,5 millions d’habitants, dont 50,4% de femme et plus de 70% vivant en milieu rural10, avec une densité de population très faible, à 11,7 habitants au km² et de grandes variations entre les régions. Le désert dans le Nord du pays complique l’accès aux bénéficiaires disséminés sur de vastes territoires. 46,6% de la population a moins de 15 ans et figure donc comme population cible potentielle de l’UNICEF. La croissance démographique est l’un des défis majeurs, puisqu’il s’agit d’assumer le doublement de la population d’ici quelques décennies. Le Mali est divisé en dix régions administratives dont deux récemment créées (Taoudéni et Ménaka), 703 communes et 11 341 villages et fractions. Une vingtaine de groupes ethniques y cohabitent, avec une présence importante des groupes nomades dans le Nord. Ils partagent une longue tradition de vie commune. Environ 95% de la population est musulmane. En 2012, le Mali a basculé dans sa première véritable crise complexe multidimensionnelle, aux conséquences humanitaires très graves et qui a entrainé l’interruption des dynamiques et programmes de développement. La partie Nord du pays fut entièrement occupée par des groupes armés - de nature et origine diverses, à la suite de l’éclatement d’affrontements dans le nord du pays entre groupes armés et forces régulières puis un coup d’Etat militaire à Bamako en mars 2012. Ce conflit a entraîné le déplacement de milliers de personnes vers les régions du sud et les pays voisins (350 000 personne en juin 2012). Les interventions des forces africaines (Mission de l’Union Africaine pour le Mali, MISMA) et françaises (opération Serval) ont permis de rétrécir le champ d’action des groupes armés. De plus, la formation d’un gouvernement de transition a contribué à apaiser les tensions politiques au niveau central. En 2013, le déploiement de la Mission Multidimensionnelle Intégrée des Nations Unies pour la Stabilisation au Mali (MINUSMA) et l’organisation d’élections générales ont contribué à prévenir les risques d’instabilité sécuritaire et politique dans le pays. Figure 1: Calendrier politique 2012-2017

10 INSTAT, RGPH 2009

https://fr.wikipedia.org/wiki/Niger

https://fr.wikipedia.org/wiki/Burkina_Faso

https://fr.wikipedia.org/wiki/C%C3%B4te_d%27Ivoire

https://fr.wikipedia.org/wiki/Guin%C3%A9e

https://fr.wikipedia.org/wiki/Mauritanie

https://fr.wikipedia.org/wiki/S%C3%A9n%C3%A9gal


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A partir de 2013, les groupes armés sont entrés dans une guerre asymétrique contre les acteurs militaires présents au Nord (FAMA, MINUSMA puis récemment Barkhane). Les zones non sécurisées continuent d’être affectées par des actes de banditisme et des vols avec violence, ainsi que la circulation de grands trafics internationaux dans le Nord. Les conflits intercommunautaires sont par ailleurs présents dans les zones du Nord et une partie du Centre du pays. Cette situation compromet non seulement la sécurité des populations, mais entraîne aussi beaucoup de déplacements pendulaires. La crise se transforme donc en crise prolongé dans une situation de « ni paix ni guerre » avec de multiples facteurs d’insécurité à base politique, économique ou sociale renforçant le cercle vicieux de l’instabilité. A cause de la triple crise alimentaire, politique et sécuritaire, le taux de pauvreté a augmenté en 2013, s’élevant à 47,1%, contre 45,4% en 201111, ce qui contribue aux dynamiques d’insécurité. Richesse et accès aux services de base ne sont pas corrélés. L’étude sur les privations de 201412 - qui recense l’accès aux secteurs clés soutenus par l’UNICEF, soins de santé, à l’éducation et à l’eau - indique un taux de privations de 60 % dans les zones rurales, contre 16% dans les zones urbaines, avec les taux de privations, les plus importants à Kidal (73%), Tombouctou (72%) et Mopti (68%). La corrélation entre privation et pauvreté est irrégulière, avec des taux de pauvreté monétaire important dans le Sud, à Sikasso (86%) quand la privation est dans la moyenne nationale. A l’inverse, la pauvreté est de 16 % à Kidal et 33% à Tombouctou. La crise humanitaire, conséquence directe du conflit, touche aujourd’hui 3,7 millions de personnes avec plus de 500 000 personnes déplacées internes et à l’extérieur du Mali13. La dégradation des conditions de sécurité a rendu les zones sous influence des groupes armés difficilement accessibles aux organisations humanitaires, ce qui a fortement limité l’accès aux services sociaux de base des populations affectées par le conflit. Les conséquences furent visibles dans tous les secteurs. Les services sociaux de base existant ont été interrompus en raison de la destruction et du pillage des infrastructures ou de l’absence du personnel techniquement qualifié. La désorganisation de l’appareil administratif d’Etat dans les trois régions du nord, caractérisée par la destruction des bâtiments publics et le départ des fonctionnaires craignant pour leur vie a annihilé les capacités de gouvernance territoriale.

L’UNICEF a répondu aux besoins suivants14:

Eau Hygiène assainissement Les systèmes d’énergie alimentant les grands réseaux d’eau sont peu fonctionnels et les systèmes d’énergie alternative (panneaux solaire) sur les réseaux gravitaires de petite échelle ont été souvent

11 INSTAT, EMOP 2013 12 UNICEF Mali, Child Poverty and Deprivation, 2014 13 OCHA, HRP-MALI 2017 14 Données issues du Plan d’Action Nord Mali, Sept.-Dec. 2013, Nations-Unies.


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vandalisés. Le taux de fonctionnalité des ouvrages améliorés est en nette réduction : pour les pompes à main (forage) – la fonctionnalité est estimée à 56% en 2013 contre 75% en 2011.

Education Sur la période 2012 -2014, l’accès à l’éducation est resté très limité dans les trois régions du Nord. Sur les 1 150 écoles préscolaires, fondamentales et secondaires qui existaient avant la crise, seulement 51% étaient fonctionnelles en 2013. Environ 37% des écoles ont été soit endommagées, détruites ou pillées dans les régions de Gao et Tombouctou (concernant plus de 200 écoles dans les zones de conflits). Les enseignants professionnels ont quitté leurs postes à cause de l’insécurité et de l’absence des structures étatiques dans cette partie du pays. L’insécurité affecte toujours le secteur, puisqu’en juin 2017, plus de 500 écoles étaient fermées dans les régions de Gao, Kidal, Mopti, Ségou, et Tombouctou15. Les données des écoles (non-) fonctionnelles sont en changement constant du fait de volatilité de la situation sécuritaire et des choix versatiles des communautés.

Protection De nombreux cas de violations et abus de droits humains liés au conflit ont été rapportés16, mais la faiblesse, voire l’inexistence du système judiciaire dans ces zones n’a pas permis de prendre en charge les victimes qui sont souvent des enfants. La crise a créé de nouvelles vulnérabilités, en termes d’enfants associés aux forces et groupes armés notamment, dont le nombre reste cependant à un niveau très faible par rapport aux autres crises (en notant qu’il n’existe pas d’estimation exacte), ainsi que des violences basées sur le genre (VBG) par les groupes armés occupants.

Santé / nutrition Une enquête d’évaluation rapide conduite en mai 2013 a montré que 18,6% des structures de santé ont été détruites entièrement ou partiellement. En même temps que la crise du Nord, le Mali a vécu une période de sécheresse avec des conséquences sur la nutrition. Les structures de santé ouvertes manquaient de personnel qualifié, d’équipement et de médicaments pour faire face aux besoins croissants de la population. Les ramifications du conflit ont entraîné en 2012 le gel des programmes de développement et de soutien budgétaire au gouvernement, dont dépendaient de nombreux services sociaux de base. La réponse des acteurs internationaux a ainsi été limitée. La tenue des élections a permis de débloquer cette situation. Comme illustré dans la figure2, les aides totales reçues par le Mali ont baissé depuis 2012, alors que la demande de financement de la réponse humanitaire augmentait, pour atteindre son maximum en 2014 avec 568 million $ US. L’aide totale dispensée au Mali a aussi connu des variations pour atteindre un pic en 2013 au moment où l’attention des bailleurs de fonds était tournée vers la zone. Il y a donc peu d’harmonie entre ces trois composantes sur la période 2012-2015. Pour référence, l’aide humanitaire s’élevait à 16,7 millions en 2010 et 28,3 millions USD en 2011, soit huit fois moins qu’en 2012.

Figure 2: Evolution de l’aide totale, humanitaire et la demande de financement selon les années (millions USD)

15 Données du cluster éducation 16 Notamment dans les rapports du Secrétaire Général des Nations-Unies sur la situation au Mali


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Source : OCDE ; Financial Tracking System ; OCHA, HRP-MALI 2017.

Objet de l’évaluation

1.2.1. La réponse de l’UNICEF à la crise malienne Ce rapport est le rapport d’évaluation de la réponse de l’UNICEF à la crise au Nord Mali. Il constitue le quatrième livrable de la mission d’évaluation, après la note de cadrage, le rapport de démarrage et la note de fin de mission présentant les principaux résultats. Ce document présente les réponses aux questions d’évaluation définies dans les TdRs sur base des éléments collectés par l’équipe. L’exercice a ciblé les interventions en matière d’urgence et réponse humanitaire dans le Nord du Mali qui se sont déroulées du 2013 jusqu’en 2017. La typologie de la crise est complexe et peut s’articuler autour du lien urgence / développement, des zones géographiques, du glissement du conflit et de l’insécurité aux zones du centre, ou de la période car la crise a eu lieu en 2012 pour se transformer depuis fin 2013 en crise prolongée. Depuis lors, le Mali connaît une crise institutionnelle avec la résurgence d’urgences humanitaires ponctuelles et récurrentes d’amplitude variable. Initialement, lóbjectif des interventions humanitaires 2012-2014 a été de répondre aux urgences humanitaires et aux conséquences de la crise. Plus concrètement, il s’agissait dássurer láccès aux services sociaux de base des populations les plus vulnérables notamment les enfants et les femmes. A partir de 2015, un accent a été porté au renforcement des capacités nationales en vue dátténuer la souffrance humaine pendant et après une situation dúrgence :

Répondre aux besoins des populations,

Prévenir, atténuer et limiter les effets et límpact de la crise et des catastrophes sur les populations, et

Donner une réponse à des urgences qui puisse sínsérer dans le développement dúne stratégie à plus long terme en renforçant les capacités nationales et cherchant l'amélioration de la résilience des différents groupes de la population.

Pour les programmes d’urgence, l’UNICEF dépend d’un type de fonds : Other Resources for Emergency (ORE). Parmi les fonds ORE, on distingue les fonds CERF qui ont également été obtenus par l’UNICEF à hauteur de 19,24 millions USD depuis 2012, dont 13,190 millions USD pour la période 2012-2014. Au niveau programmatique, la réponse est définie par le Humanitarian Action for Children (HAC). Les financements du HAC, d’un total de 122 millions de 2012 à 2016 ont été répartis selon le graphique ci-dessous. La nutrition se démarque des autres secteurs avec une très grande part du financement (40%) quelle que soit l’année, elle est suivie par l’éducation (15%) et le WASH (14%). La coordination de l’urgence est un aspect qui a été introduit en 2014 avec une petite part du budget. Les différences entre les niveaux de financement par secteur sont donc significatives, la part du WASH décline, avec des écarts importants entre les financements requis et obtenus, à l’inverse de l’éducation

1,262.71

965.52

1,369.70

1,135.77

1,271.07

28.3

219.9 368.7

381.5

208.0 205.4 214

370

568

377 354

150264 241

132 1360

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Aides totales (OCDE) Aide Humanitaire (FTS)

Démande de financement du HRP Financement du HRP


22

qui prend une place importante en 2016 après des niveaux relativement faibles. Les données ne sont pas disponibles de façon désagrégées entre le Nord et le Sud du Mali, et donc ces financements couvrent l’ensemble du pays. La crise nutritionnelle a en fait été particulièrement importante au Sud. Les données de l’ensemble des financements par secteur pour l’UNICEF Mali n’ont pas été obtenues.

A noter que pour 2017, certaines sections n’ont eu aucun fonds d’urgence, notamment WASH, protection, et éducation.

Figure 3 : Répartition des Financements de 2013 à 2017

Le programme de l’UNICEF était basé sur le CPD 2008-2012, axé à l’origine sur une approche de développement, qui a été prolongé, jusqu’en 2014 du fait de la crise humanitaire. Un autre CPD couvre la période 2015-2019. Le niveau des urgences a été déterminé par l’activation du Niveau 2 (L2), le 28 janvier 2013, soit un an après le début de la crise, et a duré jusqu’au 1er octobre 201317. Le tableau ci-dessous recense les principales interventions par année et par secteur. En 2012, les interventions ont été relativement réduites, l’accès étant difficile dans la zone Nord, avec cependant un financement important par rapport à 2011. L’intervention française a permis de stabiliser certaines zones et donc l’action humanitaire a pris de l’ampleur en 2013. Les interventions ont ciblé principalement enfants et femmes, ainsi que l’ensemble de la population affectée s’agissant de l’accès à l’eau et aux soins de santé.

Tableau 1 : Principales interventions par secteur de 2012é 2017

17 UNICEF Procedures for Level 2 Emergencies, Directive 2013 003 L2 emergencies annex. Ceci permet différents niveaux d’évolution pour l’adaptation de la structure à la volatilité du contexte : 1) Des simplifications additionnelles et mesures de fast-tracking afin de compléter les simplifications déjà disponibles selon les règles et régulations de l’UNICEF en matière de ressources humaines, régulations administratives et financières, et procédures d’achat d’urgence.

2) Sécuriser un soutien prioritaire et accru à la réponse gérée nationalement par le bureau régional et le siège ; 3) Renforcer la capacité du directeur régional à mobiliser et suivre l’appui de toutes les divisions et bureaux.

Multi secteur; 7,426,791; 6%

Education; 18,007,822; 15%

Coordination des urgences; 11,044,488; 9%

Nutrition; 48,890,346; 40%

Protection; 8,978,139; 7%

Santé; 10,400,188; 9%

Inclusion sociale; 162,551

Wash17,096,134; 14%

Répartition des Financements de 2013 à 2017 (USD)

Santé Nutrition WASH Éducation Protection C4D


23

Pro

gra

mm

e

Campagnes de vaccination. Renforcement des capacités des services (Restauration et amélioration du réseau de la chaîne du froid. Formation.) Promotion de láccès équitable. Réhabilitation des infrastructures sanitaires

Appui institutionnel. Appui à l´élaboration d'une nouvelle PNN. Approche intersectorielle. Lutte contre la MAS et MAS avec complication. Mise en place des UNERI et UNENAS. Appui au CMAM.

Accès à l'eau potable, à l'assainissement de base et à l'éducation dans l'hygiène. WASH in Schools et WASH in Nutrition. Réparations dúrgence. Réponse aux inondations.

Accès à l´école. Différentes campagnes pour favoriser láccès et la réouverture des écoles. Sensibilisation sur l'importance de l'éducation de la paix et de la cohésion sociale.

Promotion d'un environnement politique, juridique et normatif protecteur. Soutien psychosocial, sensibilisation au risque des mines. Mécanisme MRM. Renforcement des mécanismes locaux de protection de l'enfance. Mise en place d’un protocole de prise en charge des EAFGA. Soutien aux victimes de SGBV et enfants vulnérables. Formation et sensibilisation.

Stratégie C4D dans tous les secteurs. Communication pour le changement de comportements au niveau des communautés. Sensibilisation. Diffusion de messages sur l'élimination des obstacles à la scolarisation des filles et la réduction des disparités entre les sexes. Campagne médias. U Report.

HAC 2012

828.343 6.594.002 5.204.276 785.654 471.921 85.704

HAC 2013

3.499.633 10.777.330 5.939.352 3.147.050 2.455.259 685.331

HAC 2014

4.708.748 13.400.721 2.873.576 5.413.966 3.337.512 619.232

HAC 2015

653.453 5.920.423 1.578.942 1.497.689 1.360.160

HAC 2016

649.096 7.360.570 824.506 5.762.136 887.262

HAC 2017

1.735.515 13.000.000 10.381.140 6.757.220 2.500.000

Bén

éfi

cia

ire

s f

ina

ux

cib

les

Enfants en besoin de vaccination et du traitement, personnes membres de la population en besoin dún accès à la santé, établissements de santé.

Enfants MAS sans complications et enfants MAS avec complication, femmes enceintes et allaitantes, soignants

Personnes en situation dúrgence en besoin dáccès à léau potable, d'hygiène, centres de santé / nutrition, soignantes

Enfants en besoin de : 1) accès à l'éducation, 2) kits scolaires, 3) un soutien psychosocial, 4) enfants en besoin des activités de DPE, et de l´éducation pour la paix. Enseignants

Enfants en besoin de protection et dún soutien, personnes en besoin dúne éducation sur le risque des mines, survivants des VBG

Enfants, jeunes, ménages et les communautés, les leaders communautaires et les réseaux de communication traditionnels et modernes, des femmes, des acteurs du secteur publique et de la société civile

Pa

rten

air

es

urg

en

c

es

2012 : Nombre de PCA : 3, Partenaires nationaux : 2 Partenaires internationaux : 1




24

1.2.2. Théorie du changement La théorie du changement générale reconstituée par l’équipe figure ci-dessous. La réponse d’urgence dans la programmation au Mali a été intégrée de façon différente selon les composantes, en prenant en compte les variables en matière de géographie, d‘approches, de contenu ou de publics cibles. Les interventions ont visé à répondre aux besoins humanitaires prioritaires dans le pays, en lien avec le conflit. Il s’est aussi agi de répondre aux chocs ponctuels et à la faiblesse institutionnelle générale du pays. La limite entre interventions d’urgence et de développement a été parfois floue, compte tenu de la nature des besoins causés par la crise : d’abord appui aux personnes déplacées, puis retour de certains services. Cet enjeu perdure aujourd’hui, de même que l’accès à l’eau / eau potable, la vaccination et les soins de santé, la scolarisation, la lutte contre la malnutrition et la protection de l’enfance. De même, le contour géographique est aussi fluctuant. La crise et un certain nombre de besoins humanitaires critiques, indépendants de la crise, existent dans d’autres régions que les régions Nord et la zone de conflit s’étend aux zones du Centre. Les objectifs visés étaient le rétablissement des services de base, en agissant sur :

- L’offre de services avec le renforcement des capacités des structures étatiques et leur adaptation au contexte d’urgence, et

- La demande dans certains secteurs (éducation, protection, nutrition, hygiène). Ces appuis contribuent aussi à la mise en place de la chaîne de gouvernance locale et à la présence de l’Etat, voire sa légitimité. Ils agissent aussi sur les dynamiques de résilience, comme capacité de résistance aux chocs, et à la réduction des inégalités entre les régions Nord et Sud du Mali, notamment en termes d’accès aux services de base, qui nourrissent les dynamiques de conflit du Nord.





25

Figure 4: Théorie du changement de la réponse à la crise

1.2.3. Les acteurs clés de la réponse Les interventions concernent un nombre significatif d’acteurs, comme détaillé dans le tableau ci-

dessous. Différents services étatiques sont impliqués dans chacun des secteurs, aux niveaux centraux et décentralisés, en tant que porteurs de droits. Des Memorandum of Understanding (MoU) sont signés avec ces institutions, dans le cadre desquels des requêtes spécifiques pour financement peuvent être soumises. Des PCA pour les urgence et urgence / développement ont par ailleurs été conclu avec 20 ONG locales et 23 ONG internationales. Des sociétés privées ont aussi été contractées pour la fourniture d’équipements et l’acheminement des biens. En outre, de façon transversale, les communautés sont concernées en premier chef, en tant que principales cibles des interventions, et avec des degrés divers de responsabilité dans la mise en place des projets, directement ou par l’intermédiaire de structures à base communautaire. Les interventions ont été financées par 24 bailleurs de fonds.

Légende : Activités Contexte Produits Evènements Résultats Action de l’UNICEF Impact


26

Tableau 2 : Aperçu des différentes catégories d'acteurs concernées

Catégories Structures, agences,

départements Rôle dans la réponse à la crise Intérêt pour l´évaluation

Gouvernement

Ministères impliqués Directions Régionales et entités décentralisées, les institutions et les autorités locales et nationales.

Promotion de l´élaboration et la mise en œuvre des politiques nationales.

Intérêt pour l´évaluation en tant que partenaire principal et du point de vue de la redevabilité et láppropriation des interventions.

Partenaires déxécution

ONG, le secteur privé, les universités, CS, les OSC et les GTS de base dans les communautés, les médias et les AE et ANE,

Rôle dágents directs et de soutien à de mise en œuvre des activités et de facilitation dáccès au territoire. Rôle d’agents actifs dárticulation et de canalisation de la réponse humanitaire.

Intérêt pour l'évaluation en tant qu'outil d'apprentissage et de responsabilité.

Bailleurs

ECHO, USAID, Japon, Espagne, l'ACDI, DfID, Allemagne, AusAID, EC, UNOCHA et NatComs

Le partenariat avec les bailleurs a été modifié pour sádapter au nouveau contexte dúrgences. Arbitrage des financements et redevabilité.

Intérêt pour l'évaluation à des fins de redevabilité et de recherche de fonds futures.

Agences des NU engagées dans la réponse humanitaire

OCHA, PNUD, UNFPA, UNHCR, MINUSMA, WFP, OMS, OIM.

Coordination entre agences, collaboration et synergies.

Intérêt pour l´évaluation du point de vue de la stratégie intégrée des NU et de la réorientation de la stratégie humanitaire conjointe.

Bénéficiaires Enfants, femmes, les communautés et les populations en général.

Il ságit de bénéficiaires directs et finaux de la réponse humanitaire. En même temps les populations ont été engagées dans des interventions à base communautaire.

Importance pour l´évaluation du point de vue de la responsabilité, l´étude et la vérification de la réalisation des activités et des impacts créés sur les enfants et les populations affectés par le conflit et les crises vécues

Société civile Des organisations de base de la société civile.

Agents actifs de mise en œuvre des activités et suivi de leurs bénéfices et pour l’appropriation des activités.

Intérêt pour l´évaluation à des fins de vérification de la coordination des interventions, de la convergence entre secteurs, de consolidation des interventions, et de responsabilité avec les populations affectées.

Clusters WASH, Education, Nutrition, Sous-cluster protection de l’enfance

Rôle de planification stratégique et opérationnelle de la réponse entre les différents intervenants dans les différents secteurs díntervention.

Intérêt pour l'évaluation à des fins de leçons apprises, de rôle de leader et coordinateur des interventions et pour informer la gestion future des clusters.

Structures communautaires

Comités de crise, comités de gestion (santé et gestion de léau), comités de gestion de conflits, conseil communal, conseil de village

Facilitation des interventions, láccès, la mise en œuvre, la mobilisation sociale, la collecte des informations, le suivi, et la mise en œuvre des programmes.

Intérêt pour l´évaluation du point de vu de lápprentissage, la responsabilité et le redressement des stratégies basé sur la situation actuelle.

Media Les media (y compris les médias sociaux).

Outils et moyens de transmission de messages et agents de transformation et mobilisation sociale.

Importance pour l'évaluation à des fins de responsabilité avec eux et les bénéficiaires finaux.

Gestionnaires de fonds communs

Autres bailleurs d'aide humanitaire, notamment fonds communs comme le CERF et le PBF, y compris les donateurs non traditionnels.

Intérêt potentiel pour la stratégie humanitaire et des décisions de financements futurs.

Intérêt pour l'évaluation aux fins d'apprentissage et de responsabilité et pour informer l'évolution de la stratégie et processus.


27

Secteur privé Entreprises locales

Contacts avec le secteur privé s’agissant de la responsabilité sociale des entreprises. Investissement dans la création d’opportunités dans des économies locales.

Analyse des partenariats et opportunités, et de valeur ajoutée du secteur privé. Apprentissage et redevabilité.

Professionnels des droits des enfants, de l’action humanitaire et de la crise sahélienne

Législateurs, Gouvernements, experts des droits de l´enfant et aide d’urgence en situation de crise, évaluateurs

Traitement des besoins des populations affectées, analyse des interventions en contexte de crise et de l’appui aux groupes vulnérable.

Prise en compte des problématiques des droits des enfants, dynamiques dans les zones d’intervention, de l’appui aux personnes vulnérables et incorporation des aspects protection dans la réponse à la crise.

1.2.4. Le but de l’évaluation Le but de l’évaluation est double, à la fois la redevabilité - des financements et des interventions - et l’apprentissage organisationnel. Par rapport à ce deuxième but, l’évaluation a fournis aux staffs de l’UNICEF au Mali des recommandations qui puissent pas seulement améliorer les interventions humanitaires de l’organisation dans le futur mais aussi bien informer la révision à mi-parcours du Document du Programme Pays (CPD). Cet exercice s’avère très pertinent, surtout en vue des besoins humanitaires croissants observés dans le pays et de l’extension de l’insécurité. Les utilisateurs principaux de cette évaluation sont :

Le Bureau Pays et les Bureaux de Zone de l’UNICEF au Mali,

Le Bureau Régional pour l’Afrique de l’Ouest et du Centre (WCARO) à Dakar,

Le Siège et

D’autres bureaux pays faisant face à des situations similaires, Grace aux enseignements tirés de la réponse à la crise, cette évaluation aidera tous ces utilisateurs à mieux comprendre les réussites et limites de la réponse à la crise malienne dans le but d’informer leurs interventions futures respectives dans ce domaine.

1.2.5. Les objectifs de l’évaluation Afin d’atteindre les deux buts envisagés, l’évaluation a été censée analyser le degré de performance des différentes interventions mises en place par l’UNICEF dans les zones touchées par la crise entre le 2013 et le 2017 et s’est concentrée sur trois grandes axes de la réponse humanitaire :

(iv) La stratégie et les interventions programmatiques clés de l’UNICEF, ses choix programmatiques

et les opérations connexes, y compris les résultats pouvant leur être directement attribués ;

(v) L’engagement de l’UNICEF avec les autres acteurs, en mettant l’accent le cas échéant sur son rôle dans la coordination du secteur ; ainsi que sur sa collaboration avec les principales parties prenantes, dont le gouvernement et ses départements au niveau central et sous-national, les autres agences du Système des Nations Unies, les partenaires de mise en œuvre et les

populations bénéficiaires.

(vi) Les structures de gestion et les processus opérationnels de l’UNICEF, en lien avec ses performances et sa réponse à la crise malienne.

Pour chacun de ces trois grandes axes, l’évaluation a permis de :

Estimer dans quelle mesure la réponse a atteint ses objectifs escomptés ;

Documenter les bonnes pratiques ;

Identifier les leçons apprises qui seront applicables dans le futur ;

Fournir de recommandation pour l’amélioration du programme et le renforcement des effets sur les populations cibles/


28

1.2.6. Portée de l’évaluation Portée Thématique L’évaluation couvre l’ensemble des interventions de l’UNICEF en réponse à la crise, dans les différents secteurs (Nutrition, WASH, Santé, Protection, Education, et C4D) et des partenaires d’exécution, institutions étatiques, ONG internationales et locales, secteur privé, ainsi que les membres des clusters dans une moindre mesure. L’articulation entre l’urgence et le développement est analysée dans la partie dédiée. Les Termes de Référence incluaient 22 questions d’évaluation, qui ont été conservées mais ont été restructurées autour de 8 questions principales. Elles constituent la structure du rapport. Un audit a eu lieu au moment, qui n’était pas anticipé au moment de la rédaction des TdRs, et pour cette raison les aspects de gestion interne ont été analysés de façon moins détaillée que prévu. Portée Géographique L’évaluation se concentre sur les financements d’urgence de 2013 à 2017 dans les régions Nord et du centre du Mali. L’étude se focalise sur les zones où les interventions d’urgence ont été déployées, donc essentiellement la partie Nord du pays c’est-à-dire les régions de Tombouctou, Gao et Kidal, ainsi qu’une partie de la région centrale de Mopti et Ségou (Douentza, Youwarou, Tenenkou), touchée en 2013 et de façon croissante par les dynamiques de conflit et d’humanitaire. Ces zones demeurent difficilement accessibles, notamment Kidal, Gao et Tombouctou. Une partie significative de la collecte de données a donc eu lieu sur base documentaire et d’entretiens avec l’équipe de l’UNICEF, ainsi que d’entretiens, parfois téléphoniques, avec les partenaires de mise en œuvre – ONG et services étatiques. Portée Chronologique Le champ de l’évaluation a été révisé au début de la collecte de données, après la phase préparatoire, sur demande du siège. A l’origine, l’évaluation devait couvrir la période 2012-2014. La période retenue s’étend de 2013 à 2017. Les objectifs demeurent inchangés cependant.

1.2.7. Méthodologie

1.1.1. Considérations éthiques L’étude a été conduite dans le respect des différents principes et normes de l’évaluation, y compris les suivants : Indépendance & neutralité : les experts n’ont pas eu de liens financiers ou autres avec les parties prenantes et ses membres, qui pourraient constituer des conflits d’intérêt. Transparence : la mission a eu lieu de façon transparente et collaborative, en tenant l’UNICEF informé régulièrement des avancées de la mission et des contraintes rencontrées. Triangulation : les données collectées ont été triangulées afin de vérifier leur validité, de plusieurs façons :

- En utilisant des sources d’origine et de catégorie diverses,

- Des méthodes différentes de collecte de données,

- En validant l’analyse entre les membres de l’équipe et d’autres experts et spécialistes du sujet. Protection : l’équipe n’a pas mis en jeu la sécurité des personnes rencontrées lors de la mission et a assuré que leur contribution à l’étude ne donne pas lieu à des menaces à leur position ou sécurité. Cela a été assuré notamment en n’attribuant pas de déclarations aux personnes rencontrées. Les contraintes sécuritaires ont été également précisément analysées avant de déterminer d’éventuels déplacements des membres de l’équipe dans le pays. Approche participative : l’étude a impliqué dans la mesure du possible l’équipe du projet et les bénéficiaires dans le processus d’évaluation, pour la collecte de données, et la formulation de


29

recommandations / identification de leçons apprises, afin de renforcer leur appropriation du processus et la crédibilité / viabilité des résultats.

1.1.2. Cadre de l’évaluation L’évaluation a été conduite selon les normes et standards UNEG, le Guide Ethique de l’UNEG18 pour les évaluations, et les documents de référence de l’UNICEF tel que le Guide de l’Evaluation basé sur l’Equité. Les critères d’évaluation qui ont guide cette évaluation, sont pertinence, efficacité, efficience, durabilité et impact, comme défini par l’OCDE CAD. Une grille d’évaluation a été élaborée lors de la phase de démarrage et figure en annexe.

1.1.3. Approche Cette évaluation analyse la réponse de l’UNICEF sous les angles institutionnels et stratégiques, organisationnels, programmatiques et opérationnels, en partenariat avec les autres acteurs clés, en effectuant analyse comparative et prospective.

La question de l’équité est prise en compte comme facteur de fragilités et de conflits, et objectif central des différents axes d’action de l’UNICEF. L’UNICEF définit l’équité de la façon suivante : « l’équité signifie que tous les enfants ont la possibilité de survivre, de se développer et d’atteindre leur plein potentiel, sans discrimination, partialité ou favoritisme »19. Ceci comprend à la fois les niveaux de pauvreté et de privations, en utilisant les données des clusters et de l’UNICEF à ce sujet, notamment l’étude sur les privations conduites en 2014, ainsi que les données gouvernementales et autres analyses conduites par les acteurs du développement et centres de recherche.

Ainsi, l’évaluation prend en compte les goulots d’étranglement affectant l’accès et l’utilisation des interventions par les groupes les plus défavorisés. Ceux-ci sont analysés sous le prisme des quatre éléments repris dans le guide de l’UNICEF pour l’évaluation basée sur l’équité20, à savoir le niveau d’utilisation des services par les groupes les plus défavorisés, les facteurs liés à l’offre (services fournis par les institutions, agences UN, partenaires d’exécution), à la demande (analysée dans les sections Rôle et Stratégie et Plaidoyer et Réponse programmatique avec le niveau de positionnement des services, dynamiques communautaires,) et les facteurs contextuels (traité essentiellement dans la section Rôle et Stratégie de l’évaluation).

L’évaluation considère également la sensibilité au conflit, en analysant les effets potentiels de toute programmation sur les dynamiques contextuelles, notamment les conséquences négatives possibles. Ceci couvre les connecteurs entrant en compte dans l’acceptation des différents acteurs, les vecteurs de communication, ainsi que les connecteurs facilitant la cohésion sociale et la réduction des inégalités. Les facteurs de division ou diviseurs liés à la mise en place des interventions ou affectant de façon plus générale le tissu social sont également identifiés.

Des discussions sur base d’une matrice SWOT ont été conduites avec les différentes sections. Afin de capter les différents niveaux et types de résultats par les interventions, l’évaluation a utilisé aussi les méthodes suivantes :

Changement le plus significatif : qui permet de retracer les résultats les plus parlants et les plus visibles selon les bénéficiaires et les parties prenantes ainsi que la chaîne logique qui y a conduite, au-delà d’une comparaison entre les données de base par indicateur et les données finales, ou du niveau de mise en place des différentes actions

Outcome harvesting : cette méthode vise à collecter des éléments sur les résultats des interventions au-delà des résultats prédéfinis, en adoptant une approche centrée sur les bénéficiaires. Ceci permet d’identifier un éventail de résultats, dont les éventuels effets non-attendus et indirects des interventions sur le tissu social local et les dynamiques en cours.

1.1.4. Collecte de données

18 UNEG Normes et Standards, http://www.uneval.org/normsandstandards/index.jsp, UNEG Ethical Guidelines : http://www.unevaluation.org/ethicalguidelines 19 UNICEF, Comment concevoir et gérer des évaluations axées sur l’équité, 2010. 20 Ibid


30

L’évaluation a reposé sur l’utilisation de plusieurs méthodes, à la fois qualitatives et quantitatives (approche mixte), y compris les suivantes : a) Revue documentaire : lors de la phase préparatoire et de collecte de données, l’équipe a analysé les documents clés de l’UNICEF : CPD, rapports annuels, revues semestrielles, rapports de projet, ainsi que les rapports et documents de références concernant l’aide humanitaire dans le Sahel et les contextes particuliers des zones cibles (études de besoin, HRP, HNO, SitRep, analyses, stratégies, rapports d’ONG, centres de recherche et organisations internationales). Ceci comprend notamment : MICS (Multiple Indicator Cluster Survey, enquête de Cluster à Indicateurs Multiples) de 2012 et 2015, enquêtes EMOP (Enquête Modulaire et Permanente auprès des Ménages), enquêtes SMART (disponibles pour 2011, 2013, 2014 et 2016), DHS (Demographic Health Survey, enquête Démographique et Sanitaire) et des données secondaires : annuaire statistique annuel de 2011 à 2014. b) Entretiens semi-dirigés : à l’aide d’un guide d’entretien reprenant les questions d’évaluation et indicateurs élaborés, l’équipe s’est entretenue avec les différents acteurs et partenaires du projet. Les entretiens, qui ont eu lieu du 18 mai au 6 juillet 2017, ont été répartis de la façon suivante : Tableau 3 : Répartition des entretiens avec les différents acteurs et partenaires

Type d’organisation Nombre d’organisations Nombre d’individus

Hommes Femmes

Acteurs étatiques 29 51 1

ONG internationales 16 19 7

ONG locales 10 16 0

Mopti 13 25 4

Tombouctou 21 33 2

Gao 5 5 0

Kidal 1 1 0

Ménaka 1 1 0

Bamako 33 44 6

Nombre de focus group 3 16 6

Personnel UNICEF

Nombre d’individus

Hommes Femmes

UNICEF 55 22

Mopti 10 2

Tombouctou 4 0

Gao 4 0

Bamako 27 19

Focus Group 17 1

c) Focus group : l’équipe a pu réaliser une visite dans une communauté à côté de Mopti et donc y tenir trois focus group (avec au moins 8 participants) sur base de quelques questions ciblées posées.


31

Un focus group a également été réalisé avec les partenaires et le personnel de l’UNICEF à Mopti, ainsi que deux focus group avec des membres de sections à Bamako. Compte tenu des tensions liées au contexte et selon les recommandations des agents de l’UNICEF, des entretiens individuels ont été préférés afin de faciliter la liberté de parole, même si des entretiens ont regroupés plusieurs personnes d’une même structure, à Bamako et à Tombouctou. d) Enquête : compte-tenu du nombre de partenaires, une enquête a été disséminée sous forme d’un questionnaire en format Word et via Survey Monkey, couvrant à la fois questions qualitatives et quantitatives. Pour faire suite à la Revue en Temps Réel (RTE) de 2013, l’équipe a réalisé également une enquête auprès des membres de cluster afin de ; (i) répondre à la question d’évaluation dédiée au rôle de l’UNICEF comme cluster lead, et (ii) recueillir le point de vue d’acteurs externes sur la réponse de l’UNICEF. L’enquête n’a recueilli que 18 réponses malgré l’appui demandé aux coordinateurs de clusters et de nombreuses relances. Vue leur taille assez petite, telles données n’ont donc été analysées de façon quantitative.

e) Visites de terrain : Des visites ont été réalisées à Mopti et à Tombouctou, en fonction de la situation sécuritaire et des possibilités logistiques. Initialement, une visite à Gao était prévue mais ensuite elle a été annulée à plusieurs reprises sur demande du bureau UNICEF Mali à cause de l’insécurité. Les visites ont eu les durées suivantes :

- Mopti : 3 jours ;

- Tombouctou : 4 jours ; Afin de compenser la visite à Gao, des entretiens téléphoniques ont eu lieu avec l’équipe UNICEF et les partenaires d’exécution, agentes étatiques et ONG. f) Observation directe : lors de la mission de terrain, dans la mesure du possible l’équipe a pu visiter deux CSCOM et observer la revue semestrielle à Tombouctou. Dans ce but, l’équipe s’est servie d’une liste des variables à vérifier/estimer dans chacun des sites visités.

1.1.5. Echantillonnage De façon générale, les échantillons pour les sources de données combinent échantillons par choix raisonné, en se basant sur différents critères en fonction des types de sources. Il s’agit en premier chef des sources susceptibles de fournir le plus d’information ou au positionnement le plus stratégique pour l’évaluation. L’échantillonnage s’est également fait en fonction de l’accessibilité, compte tenu des contraintes logistiques et sécuritaires. La méthode boule de neige a été également appliquée. Dans ce dernier cas en effet, des informateurs ou documents clés ont été identifiés lors d’entretiens avec des interlocuteurs préalablement sélectionnés. Au niveau du bureau de l’UNICEF, l’équipe a rencontré l’ensemble des sections en sélectionnant en priorité les acteurs ayant une bonne expérience de la réponse à la crise depuis 2013, ainsi que le management. Au niveau des partenaires, l’évaluation a couvert l’ensemble des partenaires étatiques au niveau central, ainsi qu’à Tombouctou, Mopti et Gao. Au niveau décentralisé, les entretiens avec les services techniques n’ont pas été systématiques pour chaque secteur d’intervention, mais ont couverts au moins deux représentants de deux zones différentes. 26 ONG internationales et nationales ont été rencontrées. Elles ont été sélectionnées en fonction du nombre de PCA, ainsi que de leur représentativité géographique et sectorielle, de l’expérience du personnel clé au Mali et leur connaissance des interventions. Le point de vue des populations a été recueilli pour les zones de Tombouctou par l’intermédiaires des structures communautaires de base et leaders communautaires, à Mopti directement par une visite dans une communauté et Kidal (dans ce dernier cas, de façon informelle via des habitants de la zone résidant à Bamako). S’agissant de l’analyse documentaire, les documents annuels pour l’ensemble du bureau et les différentes sections ont été revus de façon exhaustive pour la période ciblée. Ceci comprend rapports annuels, revues, plan de travail et RAM. Un échantillon de rapports et analyses de situation, ainsi que de comptes rendus de visites programmatiques et rapport de suivi par les tiers, a été établi en prenant en compte à la fois la représentativité par année et par secteur (au minimum trois exemples par année et par secteur) et la vérification de thématiques émergentes liées à certaines périodes ou zones géographiques.


32

1.1.6. Limites méthodologiques Les changements de la période de référence de l’évaluation au moment de la collecte de données, après des entretiens avec les principales parties prenantes et la réalisation de la revue documentaire lors de la phase préparatoire, ainsi que les contraintes sécuritaires pour accéder à Gao et Tombouctou constituent des biais qui ont influencé le déroulement de l’étude. Par ailleurs, le programme de visite a été modifié à cinq reprises, ce qui a affecté la planification, et des entretiens téléphoniques ont été conduits pour compenser ceci. Compte tenu de la portée de l’étude, particulièrement vaste, il n’a pas été possible de faire une analyse détaillée des interventions pour les différents secteurs et cette analyse reprend les constats d’ensemble. Dans une certaine mesure, les difficultés rencontrées (voir tableau 4), illustrent les enjeux de mise en œuvre (logistique, sécurité, suivi) ainsi que les limites systémiques et organisationnelles au niveau de l’UNICEF pour une analyse et un suivi consolidé dans certaines zones définies. Elles fournissent en partie certains éléments de réponse aux questions d’évaluation (disponibilité des données de base, suivi des effets). La triangulation a été assurée en rencontrant les acteurs principaux pour chaque section et partenaires étatiques et partenaires d’exécution, ainsi que par l’analyse documentaire. Le point de vue des communautés bénéficiaires a été recueilli marginalement, ce qui constitue une limite à l’analyse de la mise en œuvre sur le terrain et aux résultats des interventions. Des indicateurs généraux au niveau du HAC, et de la situation de la zone dans chaque secteur, permettent cependant d’appréhender l’efficacité de la réponse programmatique.

Tableau 4 : Limites et niveau de risques de l’évaluation

Limites / Risques de

l’évaluation Niveau

de risque

Mesure de mitigation

Difficultés à distinguer les effets des interventions les plus récentes par rapports aux interventions antérieures, et les effets spécifiques liés aux actions de l’UNICEF

Haut

La portée de l’évaluation est relativement vaste, et les résultats sectoriels couvrent les interventions de différents partenaires. Les résultats ont été pris en compte dans leur globalité, en identifiant des changements d’approche et de résultats survenus au cours des périodes lors des entretiens, également comparaison de la situation quelques années auparavant, en dissociant contexte et interventions.

Difficulté à capter les perspectives de tous les groupes de population (zones rurales, populations nomades) pour raisons d’insécurité

Haut

La collecte de données a été effectuée via des sources secondaires, (revue documentaires) et entretiens avec les ONG locales et services étatiques déconcentrés.

Difficultés à distinguer interventions dans la zone Nord des interventions humanitaires générales au niveau budgétaire

Haut

Les données sur les interventions d’urgence ont été prises en compte dans leur ensemble. Le focus a été sur la performance, les résultats et la mise en œuvre dans le Nord.

Disponibilité des parties prenantes

Moyen

Une ligne de communication entre l’équipe d’évaluation et le Bureau Pays de l’UNICEF au Mail a été établie en amont de la mission terrain pour identifier et entrer en contact avec les parties prenantes ; les évaluateurs (par ailleurs équipés d’une lettre de mission) ont été aussi présentés aux parties prenantes. Fréquentes communications ont été initiés par des voies formelles et informelles pour identifier les personnes ressources et fixer les rendez-vous avec chacune d’entre elles.


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Détérioration de la situation sécuritaire empêchant la mission de terrain

Haut

L’équipe d’évaluation a gardé communications fréquentes avec le Bureau Pays de l’UNICEF au Mali et a suivi le protocole de UNDSS ; l’équipe a aussi suivi la situation par des sources tierces (Ambassades, chefs de zone). L’équipe s’est concentrée sur la zone de Bamako ; une visite à Mopti a été assurée ; des entretiens téléphoniques ont été conduites ; une revue documentaire approfondie a été conduite par les évaluateurs. Enfin, la mission de la mission prolongation de la mission de terrain.

Difficultés logistiques Moyen Communications fréquentes ont été entretenues entre l’équipe d’évaluation et les parties prenantes suivants : le bureau pays de l’UNICEF à Bamako, les bureaux de zone, les partenaires et autres organisations humanitaires sur place. Par ailleurs, le niveau de contrainte sur le plan de la logistique a été vérifié d’auprès les différents acteurs opérant sur le terrain.

Constats

1.2.8. Rôle et Stratégie

Dans quelle mesure les interventions de l’UNICEF étaient-elles appropriées par rapport aux besoins des différents groupes et au contexte ?

1.1.1 Niveau de disponibilité des données de base par secteur La réponse à la crise a fait face à une première contrainte, s’agissant du manque des données disponibles sur l’étendue des besoins dans les régions du Nord. Les acteurs ont rencontré de nombreuses difficultés, en termes d’accès et d’identification. Les régions du Nord sont particulièrement étendues avec une densité démographique très faible et des populations rurales nomades, donc en mouvement. Il s’est avéré difficile d’avoir des éléments précis sur les dynamiques hors des centres urbains, ainsi que dans la zone de Kidal. Les principaux besoins humanitaires liés aux déplacements de population, ont été observés en 2012, à la suite de l’occupation de villes clés par les groupes armés non-étatiques, et à la rupture des services de base (toutefois, le 2012 ne rentre pas dans la période couverte par cette évaluation). Les études ponctuelles, entreprises par l’UNICEF et ses partenaires, sur les conséquences de la crise ont eu lieu essentiellement pendant cette période. Le Plan Nord Mali de Novembre 2013 a recensé les principales conséquences de la crise, de même que le SitAn de 2014 au niveau de l’UNICEF. De nombreuses études de besoin ont en outre été réalisées par l’UNICEF et ses partenaires, au sein des clusters notamment. Compte tenu de la période relativement longue couverte par l’évaluation (de 2013 au 2017) et du caractère prolongé de la crise, au-delà de la collecte de données par l’UNICEF sur les urgences pures, l’évaluation a tenu compte aussi des systèmes institutionnels en place, qui illustrent les capacités en matière d’analyse des besoins. Il n’existe pas de données de base fiables s’agissant de l’élément premier, la structure démographique du Nord Mali. Le dernier recensement date en effet de 2009 ; l’Etat civil n’a pas été reconstitué après la crise et a toujours été peu renseigné pour certains groupes de population de la zone Nord. Les chiffres utilisés varient en fonction des extrapolations faites par les différents services. Ainsi, les taux de scolarisation ou de couverture vaccinale peuvent être difficilement appréhendés avec précision, même s’ils sont renseignés dans les MICS et EDS. S’agissant du fonctionnement et de l’accès aux services de base dans la zone Nord, les données dépendent en partie du système national, qui connaît de nombreuses limites, en matière de santé notamment, et d’éducation. Ce rôle essentiel des services nationaux est d’autant plus justifié dans le contexte du Mali où l’UNICEF n’est pas agent de mise en œuvre directe, et où la


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participation des services étatiques aux clusters est significative. Les données de routine, disponibles annuellement dans les annuaires statistiques, sont complétées par des enquêtes plus ciblées, comme les MICS, les EDS et les SMART. Les systèmes institutionnels ont été fortement mis à mal par la crise sécuritaire, ce qui a dans certains cas entraîné la disparition des données de base. Ainsi, à Gao, la base de données de cartes hydrogéologiques de la région aurait disparu quand les groupes armés ont volé les ordinateurs du département. Cette base serait actuellement en cours de reconstitution. Les services de base sont encore partiellement fermés, ce qui limite aussi la collecte de certaines données. Par ailleurs, les données collectées par les ONG ne rentrent pas dans le système national. Enfin, le transfert d’informations entre le gouvernement et l’UNICEF n’est pas exhaustif et il n’existe pas de processus standardisé de transmission de l’information, qui souffre aussi d’incohérences. Certaines sections indiquent que le partage des données n’est ni naturel ni systématique. Diverses études et enquêtes sont réalisées par les services étatiques maliens. Les annuaires statistiques et des études MISC, EMOPS et EDS ont été conduites, avec certaines limites :

EDS (dernière datant de 2012/2013). Traditionnellement dans toutes les EDS, la population nomade (environs 2% de la population du pays soit autour de 350 000 personnes) ne fait pas partie de l’enquête à cause des contraintes logistiques, temporelles et budgétaires. Pour celle de 2012-2013, un échantillon de taille de 585 grappes avaient été initialement sélectionné au premier degré au niveau national. Cependant à cause de l’occupation des trois régions du nord, environ 415 grappes représentant les cinq régions du sud et le district de Bamako, étaient disponibles pour mener la collecte de l’EDSM V. Par conséquent, l’échantillon non inclus dans cette enquête représente environ 10%.

MICS (effectuée en 2010 et 2015). Sa méthodologie est presque similaire à celle de l’EDS. La dernière édition du MICS de 2015 a couvert toutes les régions du Mali sauf la région de Kidal. L’objectif principal du plan de sondage de l’enquête étant de produire des estimations statistiquement fiables de la plupart des indicateurs, au niveau national, pour les milieux urbains et ruraux, pour chacune des régions du pays ainsi que pour le district de Bamako.

Annuaires statistiques (publiés annuellement). Les annuaires statistiques contiennent des informations venant de plusieurs sources : recensements, enquêtes par sondage et données de source administrative. Cette dernière source présente les limites suivantes : - Biais possibles au niveau de la chaîne de transmission des données de base ; - Validité parfois problématique de l’information dans son exhaustivité (couverture du champ des

unités observées, conditions du traitement des données de routine, etc.) ; - Tributaire à l’excès de définitions et de catégories réglementaires (et donc diffère bien souvent

des besoins exprimés par les utilisateurs) ; - Difficultés à garantir la comparaison entre différents pays ou même dans le temps dans un

même pays ; - Illustratif principalement de la gestion courante du service administratif concerné (moyens mis

en œuvre, résultats produits conséquemment). Les analyses de besoin du Humanitarian Needs Overview (HNO) et du SRP/HRP (Strategic Response Plan/ Humanitarian Response Plan), élaborées par les clusters, ou des enquêtes ponctuelles et ciblées, servent de données de base aux sections. Les ONG fournissent par ailleurs ponctuellement des études ou des évaluations de besoin se concentrant sur une thématique et une localité. Ceci reste toutefois Adhoc et au périmètre variable. La méthodologie, si elle peut être discutée au niveau des secteurs, n’est pas toujours fiable et rigoureuse au sens statistique du terme. Le HNO inclut une cartographie des études de besoin conduites par secteur d’intervention et par zone géographique permettant d’assurer un niveau d’analyse minimum pour chaque désastre. Le partage de données entre les acteurs au niveau des clusters et de chaque secteur de façon plus large connait cependant certaines limites. Des systèmes de suivi relativement sophistiqués ont été testé et mis en œuvre, en matière de santé (suivi à distance de la température des réfrigérateurs solaires via des connections satellites), et de nutrition. Les données du Rapid Response Mechanism (RRM) qu’UNICEF a financé en 2013 et en 2017 sont reçues mensuellement de NRC (Norvegian Refugee Council) _, mais ne sont pas utilisés.


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Les éléments suivants sont disponibles par secteur, avec à chaque fois certaines limites. Les lacunes sont particulièrement significatives dans les domaines du WASH et de la protection de l’enfance.

Education : Le système national fournit des données régulières mais leur fiabilité reste sujette à question, compte tenu notamment des évolutions au long d’une année scolaire (déperdition, mouvements de population). Il n’existe pas de système d’alerte qui permettrait d’avoir une vision précise du taux de fonctionnement des écoles et des cas de fermeture notamment.

Santé : Outre les données de routine, un annuaire du Système Local d’Information Sanitaire (SLIS) et un inventaire des équipements de chaîne du froid fournissent des éléments. Les données de base sont établies d’après les visites dans les CSCOM, et ne couvrent pas les populations qui n’ont pas accès à ces services. Des enquêtes de couverture vaccinale ont par ailleurs été réalisées avec l’INSTAT en 2012 et 2015.

WASH : Une cartographie des eaux de surface est disponible mais il n’existe pas pour l’instant d’inventaire des points d’eau mis à jour ou de données hydrogéologiques complètes pour la région Nord. Un recensement des points d’eau au Nord était prévu en 2016 mais n’a pu être réalisé par manque de financement. Il a démarré en 2017 et devrait durer près d’un an. Des évaluations spécifiques ciblées ont été conduites par ailleurs, à Kidal notamment. Au niveau de la protection civile, des études de besoin sont réalisées après chaque inondation, et on trouve les données du Plan de Contingence National de Gestion des Inondations (validé en juillet 2016) et sur l’impact des inondations (notamment étude de 2013). L’amplitude de la diminution des niveaux d’eau en lien avec le changement climatique n’est par ailleurs pas mesurée.

Protection : Certaines statistiques existent, sur les Violences Basées sur le Genre (VBG) ou les enfants associés aux forces et groupes armés (EAFGA) pris en charge, mais d’autres indicateurs clés ne sont pas renseignés. Ainsi, il n’existe pas de réelle estimation du nombre d’enfants associés avec les groupes armés actuellement en activité, ce qui est certes difficile à quantifier de façon précise, compte tenu du caractère communautaire de certains recrutements et des cas de réinsertion épisodiques ou volontaires. L’estimation post-crise était erronée, avec une prévision de 15 000 EAFGA environs (le staff international avait l’expérience des Grands Lacs). Une implication accrue de points focaux communautaires, instituteurs, société civile, associations locales de femmes ou de parents par exemple permettrait d’identifier les enfants ayant quitté leur zone d’origine ou de résidence, et d’avoir certains éléments sur leur destination.

Nutrition : l’enquête SMART, réalisée pour analyser la nutrition, a pu être effectuée chaque année. Les données ne sont pas désagrégées au-delà du niveau des cercles, pour des raisons de coût, et donc il n’y a pas de données désagrégées pour les nouvelles régions de Taoudénit et Ménaka, créées en 2017. La région de Kidal était par ailleurs exclue auparavant, sauf en 2017 pour la première fois depuis 2014, ainsi que Taoudénit et Ménaka, ce qui représente un succès notable. Les données peuvent être parfois imprécises car lorsque la date de naissance n’est pas confirmée par une source officielle, un calendrier des événements est utilisé pour faire une estimation de l’âge de l’enfant, avec des difficultés d’interprétation et estimation par les enquêteurs. Ce problème d’absence d’acte de naissance est beaucoup plus accentué dans les régions nord à cause de la crise.

Si les enquêtes Connaissances, Attitudes, Pratiques (CAP) réalisées avec des financements UNICEF fournissent certaines données de base, ainsi que des éléments pour le suivi et les résultats des interventions, il existe en revanche peu de données disponibles sur les dynamiques économiques et sociales, ainsi que sur les mécanismes de résilience des différentes communautés et leurs réactions face aux chocs. Certaines pratiques de solidarité notamment, et leur évolution en contexte de crise, pourraient en effet être judicieusement prises en compte. Selon la section Protection, le nombre d’enfants non accompagnés est en effet par exemple très faible, car le réseau de prise en charge familiale / communautaire est particulièrement étendue et solide. Par ailleurs, dans la zone de Mopti, les populations de certains villages commencent à mettre en place des digues et d'autres stratégies pour empêcher l'inondation de leur village et d'autres effets de l’eau.


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1.1.2 Pertinence par rapport au contexte, adaptation de la stratégie par rapport à l’évolution du contexte, intégration des leçons apprises par secteur

Dans l’ensemble, les interventions ont été pertinentes par rapport au contexte, -un contexte de crise, mais pas nécessairement d’urgences classiques-, en répondant aux différentes typologies de besoins humanitaires dans le pays. Ceci inclut les besoins humanitaires récurrents :

Une crise nutritionnelle qui touche entre 136 00021 et 180 00022 enfants en situation de MAS par année, dont 107 000 à 135 000 sont ciblés par l’UNICEF/le cluster,

Des campagnes de vaccination régulières dans les zones touchées, qui ciblent entre 13 80023 et 1,7 million24 enfants / année – ces campagnes étant nécessaires car le système normal de prise en charge ne fonctionne pas,

L’accès à l’eau potable, pour laquelle les systèmes étatiques sont toujours limités, qui ciblent de 200 00025 à 1,55 million26 de personnes sur un nombre de personnes affectées de 649 800 personnes dans le Nord /842 180 personnes dans le pays27 1,138 millions de personnes au Nord28.

La réponse couvre aussi les différents besoins crées par la crise, en lien avec les dynamiques sécuritaires / mouvements armés et déplacements de population, telle la réhabilitation d’infrastructures détruites ou pillées, la prise en charge des Enfants Associés aux Forces et Groupes Armés, l’éducation aux risques de mines, et le traitement des SGBV. Enfin, les interventions d’urgence répondent aux désastres naturels ponctuels (inondations, épidémie d’Ebola et de choléra). La réponse immédiate et les efforts en matière de réouverture des services sociaux de base et la réhabilitation des infrastructures hydrauliques ont été associés à une approche plus institutionnelle, ainsi qu’au renforcement de la prévention et des systèmes communautaires. Le programme a ensuite évolué en intégrant l’évolution du contexte via l’autonomisation et la résilience des communautés. Ont été inclus des approches communautaires intégrées ; le renforcement des capacités et des systèmes de prestation de services, en particulier dans les zones les plus défavorisées ; et le plaidoyer pour les réformes politiques, législatives et budgétaires29. Cette évolution a été notamment influencée par l’intégration des leçons apprises, à savoir le manque de préparation et de capacités pour la prise en charge des urgences, et les approches communautaires. Les leçons apprises intégrées concernent également les méthodes pour favoriser l’acceptation des interventions, via l’implication des leaders communautaires ou l’utilisation des ressources locales notamment, en matière de nutrition notamment. Une leçon apprise intégrée à la programmation est par exemple « L’implication des leaders locaux dans la mise en œuvre des activités pour l’accompagnement des équipes sur terrain facilite l’adhésion des communautés ; l’utilisation des véhicules locaux (des ressortissants de chaque localité concernée) réduit les risques d’insécurité »30. En matière de WASH, les systèmes à énergie solaire sont désormais favorisés par rapport aux Pompes à Motricité Humaine, à la maintenance assez difficile car il est difficile de faire payer les utilisateurs, dont la résilience diminue. Des leçons apprises d’autres pays (Inde, Madagascar, Maroc, Somalie) ont aussi été parfois intégrées, comme la micro-planification centrée sur les communautés en matière de santé. Ces leçons apprises sont essentiellement identifiées lors des revues semestrielles et annuelles, réalisées par secteur et par zone. Elles sont mentionnées de façon limitée, et parfois ad hoc dans le narratif de chaque section dans les rapports annuels. Elles sont laissées à l’appréciation des sections, mais ne sont pas recensées, consolidées et capitalisées, et il n’existe pas de système de suivi de leur intégration ou non à la programmation. Certains besoins clés en matière d’urgence perdurent et se répètent depuis de nombreuses années, contribuant au caractère prolongé de la crise. Ceci illustrant les limites en termes de transformation des situations et articulation du lien urgence / développement. Ceci est lié au paradoxe inhérent de

21 Enquête SMART 1er Mai 2013, chiffre utilisé dans le HNO 2014. 22 HNO 2015 et 2016 23 HAC 2017, ciblant uniquement Kidal 24 HAC 2014 25 HAC 2017 26 HAC 2014 27 HNO 2015 28 HNO 2014 29 AMP 2016-2017 30 Revues semestrielles, Note de synthèse de la région de Gao, 2015.


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l’aide humanitaire, qui vise à apporter des solutions de court terme (espaces d’éducation temporaires, distribution de kits) pour répondre à des besoins immédiats, parfois liés aux faiblesses structurelles. On trouve ainsi toujours de la distribution d’eau à Gao après plusieurs années, intervention type d’urgence, mais pour faire face aux limites du système d’adduction en termes de couverture et d’entretien (ou à cause d’une pression accrue sur le système existant avec les déplacements de population et la présence des organisations internationales). De même, la protection civile est toujours amenée à intervenir dans les cas de désastres naturels, dont les dommages sont dus aussi à une mauvaise implantation des constructions dans des zones à risques, ou à l’absence de systèmes de digues pour contrôler les niveaux d’eau. Certains besoins clés directement liés aux dynamiques de crise et tendances dans la région demeurent non-traités cependant, notamment en matière de protection. Il en est ainsi des enfants orphelins de guerre, enfants des familles qui ont fui une situation de guerre, notamment les familles de Kidal qui ont trouvé refuge à Gao, et enfants en conflit avec la loi. Lors d’un dialogue communautaire à Gao en nov. 2016, les parents ont d’ailleurs interpellé l’équipe facilitatrice pour signaler que l’UNICEF passait à côté d’un problème sérieux. Comme mentionné ci-dessus, il n’existe à ce jour aucune estimation fiable du nombre d’enfants dans les forces et groupes armés. Leur identification / prise en charge de façon plus large est contrainte par les enjeux politiques nationaux et les négociations en cours sur le DDR. Les institutions compétentes au niveau de l’état demeurent particulièrement faibles, agissant surtout au niveau politique national, mais sans beaucoup de capacités pour la prise en charge opérationnel - même si les protocoles de référencement et certains centres d’accueil potentiels existent.

1.1.3 Clarté de la stratégie / théorie du changement

1.2.9. Les principaux documents stratégiques pour la période 2013-2014 étaient le Plan Nord Mali, et le CPD 2008-2012 qui a été prolongé. La stratégie générale dans le Nord s’est concentrée sur le rétablissement des services sociaux de base, le renforcement de la résilience et de la cohésion sociale des communautés. Pour cela, le développement progressif de différents partenariats vise à obtenir l’accès aux zones les plus sensibles. En matière d’urgence, la réponse a pris en compte les besoins humanitaires considérés comme les plus critiques (dans le cas du Mali, la nutrition qui a bénéficié de près de 40% des financements31). Depuis 2015, dans le nouveau Document de Programme Pays pour la période 2015-2019, un produit (output) spécifique est dédié aux urgences au sein de chaque résultat (outcome), - chaque outcome représentant une section. Sauf pour la santé, dont la réponse consiste à intensifier le programme régulier pour faire face à l’urgence permanente. Dans ce cas, l’aspect urgence se traduit par le ciblage géographique, en d’autres termes, en matière de santé, toutes les interventions ayant lieu dans les régions en conflit du nord et du centre sont considérées comme faisant partie de l’urgence. Comme indiqué ci-dessus, l’intégration de la composante urgence a pris différentes formes en fonction des sections et des spécificités propres à chaque secteur, en termes d’approches, types et contenu des interventions : pour la protection, par le contenu des interventions, pour la santé et nutrition, la zone géographique, s’agissant de l’éducation, les approches, et pour le WASH, l’origine du financement, au-delà des interventions d’urgence pure. Les autres composantes pour chaque produit sont généralement liées au renforcement des capacités, aux aspects de prévention, ou au fonctionnement courant des services de base. Cette diversité sur l’intégration de la réponse dans les composantes illustre dans une certaine mesure le caractère protéiforme des urgences dans le contexte du Mali. Certains facteurs ont affecté la mise en place d’une stratégie suivie au cours des années, notamment la baisse des financements, la rotation du personnel au niveau des sections et du management, associée à une absence d’anticipation des dynamiques d’insécurité et de certains risques naturels.

31 Etat d’exécution du HAC 2012-2016


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1.1.4 Convergence et synergies Il existe de nombreuses passerelles entre les sections, réelles ou potentielles, celles-ci semblent avoir été déterminées plus en fonction des opportunités et besoins immédiats identifiés que dans une approche stratégique de transformation de la situation à moyen-long terme et d’anticipation des risques. Ainsi, la protection et l’éducation – secteurs les plus sensibles – ne sont pas articulés avec des stratégies de convergence qui pourraient faciliter leur acceptation, sauf dans une certaine mesure via les interventions de WASH in School. Certains liens ont été évoqués au niveau des sections entre l’éducation et la protection de l’enfance, en termes de participation réciproque aux clusters notamment. Dans d’autres pays au contexte similaire (Afghanistan), l’UNICEF utilise l’école comme point de convergence de ses interventions, afin d’en favoriser l’intégration et l’acceptation dans le tissu local. Ceci amène à un constat plus large sur l’intérêt d’adapter le type d’appui et les approches aux dynamiques spécifiques de crise avec une vision de long terme sur le traitement des diviseurs et fragilités qui la sous-tendent (radicalisation religieuse, différences culturelles). Au Mali, le WASH a été un nœud de convergence important avec des synergies avec l’éducation, la nutrition et la santé, en lien avec les infrastructures clés des services de base. En effet, les institutions du secteur WASH étaient considérées par l’UNICEF comme solides, et il s’agissait d’un besoin prioritaire pour la zone, relativement facile à utiliser comme porte d’entrée. Ceci est indiqué dans le CPD « Le secteur de l’eau et de l’assainissement servira de porte d’entrée aux interventions multisectorielles guidées par des analyses de conflit et risques, et favorisera la promotion du dialogue intercommunautaire pour renforcer la cohésion sociale ». La perception des différentes « portes d’entrée » utilisées varie cependant en fonction des sections et acteurs. La nutrition et la santé font également figure d’intervention de première ligne. Selon le CPD, elle fait en effet l’objet d’une approche intégrée : « Les activités de nutrition seront combinées à des interventions de santé, d’eau et assainissement, d’éducation et de sécurité alimentaire afin de favoriser une approche préventive, multisectorielle et intégrée et ainsi assurer un impact maximal ». Les actions en matière de santé ont par ailleurs une couverture étendue, notamment en matière de vaccination, avec des relais au niveau communautaire, d’où un rôle de premier plan aussi pour favoriser l’acceptation. Dans le CPD, les zones de convergence prioritaires sont Sikasso et Mopti, et donc hors zone Nord.

Par ailleurs, une dimension multisectorielle est intégrée pour certains secteurs dans le CPD. Néanmoins, ceci reste limité, général, sans lien avec les dynamiques de crise et enjeux d’accès et de sécurité. Le CPD indique ainsi Nutrition, Résultat 1 : d’ici 2019, le repositionnement institutionnel et stratégique du secteur de la nutrition est effectif et facilite l’intégration dans les différents secteurs ainsi que l’amélioration du cadre de financement du secteur. Il n’y a pas cependant d’indicateurs de résultat afférent reflétant cette dimension. WASH, Résultat 3 : d’ici 2019, au moins 1 100 institutions (écoles et centres de santé) atteignent les standards EHA préconisés au niveau des équipements, de la promotion de l’hygiène et de la gouvernance locale.

Indicateur : Pourcentage d’écoles / de EDS centres de santé et de nutrition ayant des infrastructures

WASH conformes aux normes en vigueur (données de référence : 7 % [ADT], cible : 22 % [ADT]) Coordination urgence et stratégie du nord, Résultat 3 : le gouvernement met en place des systèmes de prévention et de réponse aux crises sensibles aux risques et les communautés renforcent leur résilience face aux crises humanitaires. Il n’y a toutefois pas d’indicateur de résultat directement lié. Un indicateur utilisé souligne en outre l’aspect multisectoriel pour cette composante : Pourcentage de populations affectées par des crises humanitaires bénéficiant d’un appui multisectoriel approprié (données de base : ADT ; cible : 80 %). Les données afférentes n’ont cependant pas été identifiées dans les documents de suivi recueillis par l’équipe (HPM, RAM, COAR).

1.1.5 Respect des standards par secteur Les standards sectoriels sont définis à différents niveaux, concernant les stratégies sectorielles au niveau national avec par exemple, plans et politiques nationaux ou protocole de mise en œuvre (nutrition, référencement des enfants pour la protection), au niveau de l’UNICEF avec des documents cadre pour les interventions en situation d’urgence et au niveau international avec des standards type


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Charte Humanitaire, SPHERE, la Convention relative aux Droits de l’Enfant et la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes. L’UNICEF a contribué par ailleurs à l’élaboration des standards nationaux, en matière de nutrition ou s’agissant de la politique de protection de l’enfance par exemple, en y incluant un aspect urgence. De façon générale, les interventions sont formulées dans l’idée du respect des normes et standards. S’agissant de l’approche programmatique, l’étroite collaboration avec les départements étatiques, leur rôle de partenaire d’exécution et leur implication dans les clusters / groupes sectoriels permet en effet d’assurer un certain niveau de conformité avec les normes sectorielles étatiques. En outre, le respect des standards a figuré comme objectif dans différents secteurs dans les résultats attendus des CPD :

IR : Les stratégies nationales pour l’éducation, l’hygiène et l’assainissement dans les écoles sont renforcées et plus de 1000 écoles parmi les plus vulnérables atteignent les standards recommandés permettant l’accès à plus de 290 000 enfants à un meilleur environnement scolaire.

Avec comme progrès : Le Plan Stratégique National pour la Promotion de l’Education à l’Hygiène à l’école (NSPPHES) a été mis en œuvre, indiquant la mise en place de documents de référence nationaux, et 310 écoles ont été adaptées aux standards WASH in School OMS/UNICEF, bénéficiant à 106 497 élèves et 2 125 enseignants.

IR : A la fin de 2012, au moins 200 000 enfants dans 420 écoles bénéficient de services éducatifs aux normes et standards Ecoles Amies des Enfants (EAE). Outre l’approche EAE, ceci s’est traduite par le développement de modèles alternatifs de construction scolaire et le plaidoyer pour l’harmonisation des normes et standards, qui n’a pu être mis en œuvre totalement cependant par manque d’appropriation et de capacités du secteur privé pour les constructions. Des latrines séparées ont été toutefois construites t.

IR : A la fin de 2012, les enfants bénéficient d’un cadre légal et judiciaire conforme aux standards internationaux (catégorie 3). Des progrès ont été effectifs sur le cadre institutionnel et la formation des forces de l’ordre à ce sujet. La question de l’emprisonnement des enfants demeure cependant quand ils sont suspectés de liens avec des groupes extrémistes. Des discussions et accords pour que les groupes armés se conforment aux standards de protection de l’enfance sont en cours.

Résultat 3 : d’ici 2019, au moins 1 100 institutions (écoles et centres de santé) atteignent les standards EHA préconisés au niveau des équipements, de la promotion de l’hygiène et de la gouvernance locale.

Au niveau des résultats, le respect des standards sectoriels souffre des contraintes spécifiques du terrain en termes de disponibilité et qualité des différents types de ressources (humaines, financières, équipement, contraintes d’accès). Ainsi, ce respect des standards est parfois circonscrit aux zones d’intervention – en étant potentiellement affecté par les mouvements de population - et ne permet pas une couverture nationale, en WASH notamment. Certains acteurs rencontrés indiquent parfois des difficultés aussi à appliquer les standards sectoriels au contexte d’intervention et aux habitudes de vie spécifiques des différents groupes sociaux. Par exemple, les populations nomades ont des habitudes de consommation d’eau en deçà des standards Sphère. Certaines analyses internes, en lien avec le MORES notamment, indiquent aussi des difficultés dans le respect des normes et standards du fait du manque de connaissance de ces normes et standards par les agents de l’état et le personnel au niveau local notamment.

1.1.6 Thématiques transversales : attention aux besoins des enfants, des femmes, des communautés et des groupes sociaux et attention portée à l’Approche Basée sur les Droits Humains par secteur

Les interventions ont concerné les services sociaux de base dans leur ensemble, en visant leur réinstauration afin de contribuer au désenclavement et au manque de présence de l’Etat dans le Nord. Elles concernent le renforcement des services de base et donc de fait sont en théorie accessibles à tous les groupes de populations, selon le maillage institutionnel géographique préalablement défini. Les barrières à l’entrée sont relativement limitées et tiennent pour partie de la localisation des infrastructures. En effet, les infrastructures sont relativement disséminées dans les régions étendues de Taoudenit ou Kidal. Au niveau financier, l’école est gratuite normalement (dans certains cas, les enseignants peuvent demander une contribution aux parents d’élèves), mais l’accès à l’eau et aux


40

soins de santé est en principe payant – sauf situations exceptionnelles (appuis des ONG pour les soins de santé dans certaines zones, disfonctionnement des structures de base ou administration parallèle). Les appuis de l’Etat pour la prise en charge spécifique des indigents, via les caisses d’assurance maladie et la sécurité sociale par exemple, sont en cours de développement et ne concernent pas encore le Nord. Les interventions ciblent de façon générale les groupes les plus vulnérables, femmes et enfants, via les thématiques de nutrition / éducation / santé maternelle et campagnes de vaccination ou protection de l’enfance. Ainsi, une approche avec comme point central les infrastructures n’est pas adaptée aux modes de vie de toutes les populations du Nord, particulièrement mobiles, notamment les pêcheurs Bozo, gardiens de bétail Peuls et éleveurs Touaregs ou commerçants Arabes. Dans le cas des interventions de l’UNICEF, les besoins spécifiques des populations nomades du Nord n’ont pas été traités spécifiquement, alors que cette catégorie est le groupe de population central aux revendications et dynamiques de conflit. Ainsi, les approches de santé et éducation mobiles, si elles existent au niveau institutionnel, n’ont pas été opérationnalisées après la crise par l’UNICEF, notamment du fait de leur coût et efficience relativement faible, hormis dans le cadre des vaccinations avec les stratégies mobiles avancées, parfois faiblement financées32. Les barrières tiennent aussi aux limites d’accès liées au contexte géographique, à la faiblesse des moyens de transport adéquats et à l’insécurité. L'UNICEF Mali a fait des efforts pour incorporer la dimension du genre dans la programmation dans le CPD (2015-2019), via l’intégration de l’équité, du genre, de la résilience et de la consolidation de la paix. Le CPD indique notamment : Chaque composante accordera une attention particulière à la programmation sensible au genre et à la mise en place de stratégies intersectorielles visant notamment à augmenter la scolarisation des filles et à réduire le taux de prévalence du mariage précoce. L’aspect le plus visible de la prise en compte du genre est ainsi essentiellement centré sur des interventions dédiées (SGBV, lutte contre l’excision et les mariages précoces en premier lieu). La question du genre est prise en compte de façon transversale et très générale dans les différentes sections, mais reste très peu documentée (par ex. enjeux et effets des interventions WASH dans une perspective genre, prise en compte des hommes dans la nutrition et la protection).

Plusieurs évaluations sur le genre ont été menées dans le passé (2008 et 2009) et une évaluation genre transversale à toutes les sections de lÚNICEF Mali est en cours. L´évaluation de la mise en place de la politique genre de l’UNICEF (Gender Policy Implementation) faite en 2008 avait trouvé que lÚNICEF Mali avait à ce moment un engagement fort en faveur de la justice sociale et l´égalité de genre, mais les questions du genre návaient pas encore été institutionnalisées et les engagements étaient plutôt personnels quínstitutionnels.

1.1.7 Perspectives d’évolution - opportunités Le niveau d’urgences humanitaires est moindre aujourd’hui qu’au moment de la crise et des déplacements de population, mais se prolonge cependant et s’étend en lien avec les zones d’insécurité. Le caractère prolongé de la crise peut ainsi amener à repenser le positionnement et la structuration des urgences. La distinction du caractère d’urgence peut se fonder sur le niveau de criticité des besoins et les paramètres déjà pris en compte, parfois séparément au niveau des différentes sections :

Zones géographiques instables (Nord et Centre),

Au niveau individuel ou communautaire, approches requises pour l’accès et la prise en compte des dynamiques du conflit (analyse de conflit, suivi des effets, analyse des acteurs et engagement avec des acteurs spécifiques),

Types d’intervention issues de la crise (réouverture des services de base),

Ou traitement et effets sur certains vecteurs de conflit (vecteurs sociaux, culturels, iniquités), ainsi que sur les connecteurs et diviseurs.

32 Revue annuelle, région de Gao, Santé, 2016


41

L’accès humanitaire se complexifie par ailleurs, ce qui nécessite une prise en compte accrue des spécificités des différents acteurs, afin d’assurer l’inclusivité et une bonne appropriation communautaire. La prise en compte des particularismes locaux, notamment diviseurs et connecteurs propres à chaque situation, voire chaque fraction, apparait peu dans les analyses et études de besoin consultées par l’équipe et a été relativement limitée, d’après les entretiens avec les différents acteurs, ce qui peut laisser croire que tous les leviers possibles n’ont pas encore été utilisés. Ces aspects requièrent une analyse fine, de même que le traitement des facteurs d’insécurité (politique, criminelle, délinquance) ciblés de façon différenciée par les forces de sécurité et de défense.

Plaidoyer et réponse programmatique

Quelle a été l’efficacité de l’UNICEF dans l’atteinte des objectifs que l’agence s’était fixés et dans quelle mesure les interventions de l’UNICEF ont-elles permis de réduire ou au contraire de renforcer les iniquités ?

1.2. Analyse générale du niveau d’atteinte des différents objectifs

a) Objectifs et résultats. La réponse à la crise a ciblé les conséquences de la crise politique et sécuritaire (endommagement des infrastructures, déplacement de population, fermeture des services étatiques dans le Nord), ainsi que les crises humanitaires ponctuelles ou récurrentes (crise nutritionnelle, inondations, épidémie de choléra ou d’Ebola). L’UNICEF a donc agi essentiellement sur l’offre de services sociaux de base, ainsi que dans certains cas sur la demande afin de favoriser l’acceptation des services de l’Etat (éducation, santé pour les vaccinations) et les changements de comportements face aux nouvelles problématiques causées par la crise ou liées aux normes sociales (protection dont les aspects consolidation de la paix, nutrition, hygiène). Les résultats des interventions de l’UNICEF ciblent différents plans : institutionnels, organisationnels et opérationnels. De l’avis des partenaires rencontrés, l’UNICEF a joué un rôle fondamental dans la réponse à la crise, et dans le plaidoyer pour faire progresser les droits des enfants. Plusieurs acteurs indiquent ainsi que le système scolaire et les soins de santé n’auraient pu reprendre sans l’appui de l’UNICEF. L’UNICEF est aussi perçue vue comme une agence efficace pour faire respecter les droits des enfants, et contribuant à maintenir l’espace humanitaire, à répondre aux besoins des populations les plus vulnérables. Les interventions d’urgence pour l’ensemble du pays sont définies dans le HAC, qui fixe les objectifs à la fois pour l’UNICEF et pour les clusters dont l’agence a la charge, pour les différentes sections. Il s’agit d’un document de base pour les appels de fonds dont les objectifs sont déterminés en fonction des montants escomptés. Ces montants sont rarement atteints, d’où des taux de réalisation parfois extrêmement faibles, de 3% à 154%. Le tableau 5 ci-dessous reprend le nombre d’objectifs atteints au niveau du HAC (en considérant les résultats atteints si supérieurs 95%) par section et par an. Moins d’un tiers des objectifs fixés ont été atteints, sans écarts significatifs entre les sections.

Tableau 5 : nombres d’objectifs annuels atteints dans le HAC par section 2012 2013 2014 2015 2016 Total (addition

simple et non pondérée)

Nutrition 0/1 0/2 1/2 1/1 0/1 2/7

Santé 1/2 1/4 1/3 2/3 1/2 6/14

Education 1/2 1/3 2/3 0/3 1/2 5/13

WASH 0/2 0/4 1/3 0/3 1/2 2/14

Protection de l’enfance 1/3 2/3 0/2 2/3 0/2 5/13

C4D 0/2 0/2 0/4

Total (addition simple et non pondérée)

3/10 4/16 5/15 5/15 3/9 20/65


42

Il est parfois difficile d’établir des tendances en matière d’atteinte des objectifs car le niveau est très variable en fonction des années et des sections, ainsi que des budgets alloués à chaque composante (de 8,98 millions USD de fonds d’urgence pour la protection de l’enfance, à 48,9 millions USD pour la nutrition sur la période 2012-2016). Le détail des objectifs et leur niveau d’atteinte, ainsi que des résultats obtenus par section et par année se trouve en annexe. Les objectifs du HAC, en termes d’indicateurs notamment, diffèrent de ceux du CPD, puisque le seul indicateur d’urgence dans le CPD est : Pourcentage de populations affectées par des crises humanitaires bénéficiant d’un appui multisectoriel approprié (données de base : ADT ; cible : 80 %). Les objectifs définis dans le HAC sont de nature et de niveau variables en fonction des sections et des années, avec des variations d’indicateurs d’une année sur l’autre (protection notamment). Cela illustre à la fois une adaptation aux besoins prioritaires pris en compte par année, ainsi qu’aux approches relativement spécifiques par section, sans uniformisation autour de quelques aspects transversaux clés ou de stratégie pluriannuelle, ce qui est en partie justifiable compte tenu du caractère humanitaire des interventions. Plutôt que les niveaux produits ou effets, les indicateurs du HAC concernent généralement le nombre de bénéficiaires, dans le cadre des séances de sensibilisation par exemple, des enfants non-accompagnés ou d’utilisation des infrastructures, quand le nombre de participants est particulièrement fluctuant. Le HAC ne distingue pas forcément les régions d’intervention et donc les résultats ci-dessous sont des résultats généraux, qui incluent le Nord. L’éducation et la protection sont les seuls secteurs incluant comme indicateur le nombre de personnel formé. L’appui aux enfants déplacés en matériel scolaire figure en 2013, 2014, et 2015. L’appui aux déplacés est uniquement pris en compte dans l’éducation et d’une certaine façon par le WASH avec les personnes affectées et kits d’urgence. La question multisectorielle figure dans le WASH avec l’appui aux centres de santé / nutrition et le nombre d’infrastructures ayant besoin d’appui au sujet de la nutrition (le nombre d’écoles ouvertes / fermées ne figure pas parmi les objectifs). Certains indicateurs ont été utilisés uniquement lors d’une année ou deux, ce qui évidemment limite un suivi régulier de certaines problématiques. En matière d’éducation, la question des espaces d’apprentissage temporaires a été incluse comme objectif uniquement en 2013, le programme d’éducation à consolidation de la paix uniquement en 2016, et les activités de la petite enfance en 2014 et 2015). Toutes les sections indiquent prendre en compte les CCC dans le mode de réponse et comme standard pour la mise en œuvre des interventions. Ceux-ci sont respectés - ou au moins utilisés comme référence - dans la plupart des cas par les résultats disponibles en matière de couverture de la réponse et suivi des taux. Toutefois, leur niveau d’application varie en fonction des sections (voir ci-dessous). Par section, les indicateurs utilisés pour définir les objectifs et mesurer la performance ne reprennent pas l’ensemble des critères des CCC ou ne sont pas formulés de la même façon. Ainsi, en matière de WASH notamment, les CCC sont prises en compte dans les zones où les infrastructures sont réhabilitées, mais sans couvrir l’ensemble des populations affectées. Une analyse détaillée du niveau d’atteinte des objectifs figure ci-dessous.

b) Principaux goulots d’étranglement / limites Le manque de financements est la principale explication aux taux parfois faibles d’atteinte des objectifs (3% seulement dans le cas de l’éducation en 2015 pour le développement de la petite enfance, et 3% en 2015 pour l’accès aux soins de santé). En annexe figure l’évolution du budget prévu par rapport au budget requis en valeur. Le tableau ci-dessous illustre le pourcentage d’atteinte du financement.

Figure 5: Niveau d’atteinte du financement HAC prévu par section selon les années (pourcentage)


43

Source : HAC 2012-2017 au 31 mai 2017

Ces montants représentent des budgets parfois particulièrement faibles pour des secteurs essentiels au Mali. Les demandes de financement n’ont jamais été atteintes (sauf pour la coordination des urgences ou des appuis intersectoriels). En 2015 en particulier, le manque de financement a eu un impact négatif sur cette réponse et sur la capacité à atteindre les plus vulnérables. L’évaluation a comparé les taux de financements par reçus et le taux d’atteinte des objectifs (voir tableau en annexe), et dans aucun cas – de façon générale pour une section et sans désagréger par type d’activité -, on ne trouve un taux de réussite moindre que le taux de financement. Ceci sous-entend que l’impact de la baisse des financements sur le niveau des objectifs a été en partie contenu, et que les interventions ont été plus efficaces que prévu.

Les goulots d’étranglement sont régulièrement analysés lors des revues semestrielles et annuelles et mentionnent régulièrement les capacités limitées des services de l’état, que ce soit en termes de personnel (incluant le personnel affecté et le personnel présent à son poste) et de gestion financière. De façon générale, les enjeux de la réponse programmatique tiennent essentiellement à l’adéquation et aux capacités de gestion des ressources par les services de l’Etat, notamment ressources humaines (difficultés de mobilisation du personnel dans certains cas, problème du retour des enseignants dans les zones Nord et absence de personnel qualifié issu des communautés concernées). Les goulots spécifiques sont mentionnés ci-dessous dans l’analyse par section.

1.2.1. Analyse par section

a) Nutrition 33

33 CCC Nutrition : Critère de référence 2 : Des évaluations qualitatives font l'objet de rapports dans les meilleurs délais et fournissent une information suffisante pour éclairer le processus de prise de décision, y compris en ce qui concerne l'ampleur et la gravité de la crise nutritionnelle, les causes sous-jacentes de la malnutrition et les facteurs contextuels. Critère de référence 3 : Toutes les zones touchées par la situation d'urgence ont un nombre adéquat de conseillers qualifiés en Alimentation du nourrisson et du jeune enfant (IYCF) et/ou de groupes de soutien actifs. Critère de référence 4 : Un traitement efficace de la malnutrition aiguë (taux de rétablissement >75 % et taux de mortalité <10 % en

soins thérapeutiques et <3 %en soins supplémentaires) couvre la majorité de la population cible (le taux de couverture est >50 %

28.524.232.5 26.533.251.9

30.026.034.5

108.0

56.075.262.3

26.144.0

126.9

13.121.844.5

14.434.0

448.2

88.0

30.469.8

10.427.1

73.3

12.60.324.1

3.317.2

77.7

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

300.0

350.0

400.0

450.0Ed

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tio

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Nu

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ion

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ls

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Urg

ence

s

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Budget reçu (% par rapport au budget requis)


44

La nutrition a représenté la part la plus importante de la réponse de l’UNICEF en matière d’urgence, avec 40% du budget d’urgence, soit près de 49 millions USD. Ceci n’est pas en lien direct avec la crise du Nord. En termes de life saving et de criticalité des besoins, cela semblait toutefois approprié puisqu’en additionnant le nombre de bénéficiaires par an de 2012 à 2016, cela a permis 441 000 prises en charge de cas de malnutrition aigüe sévère. L’action de l’UNICEF a ciblé plus de 75% des besoins identifiés, en atteignant autour de 65% en 2014 et 2016, sans tenir compte des interventions d’autres acteurs. Ceci confirme le rôle majeur de l’UNICEF dans la réponse humanitaire. En 2014, les interventions ont ciblé 108 050 enfants quand le SRP indiquait 136 000 cas de MAS (avec finalement 86 888 enfants traités), et en 2015, 136 000 sur les 181 000 cas recensés dans le HNO (avec 118 400 enfants traités)34. La réponse à la crise a contribué à la mise en place du système national pour le traitement de la nutrition avec au niveau du cadre institutionnel, la ratification de la Politique Nationale de Nutrition en janvier 2013. LÚNICEF Mali a donné un appui technique à línitiative REACH (Renewed Efforts Against Child Hunger and Under-Nutrition) et sur le Plan Multisectoriel de la Nutrition finalisé en juin 2014 pour la mise en œuvre de la Politique Nationale35. L’UNICEF a apporté un soutien à la formulation de stratégies communautaires novatrices, telle que la Stratégie Nationale pour l'Alimentation du Nourrisson et du Jeune Enfant sur base communautaire et son intégration dans le système de santé. Au niveau organisationnel, lÚNICEF sést aussi engagé dans le renforcement des capacités des structures de coordination multisectorielles identifiées par la Politique Nationale de Nutrition (le conseil national de nutrition, le comité technique intersectoriel pour la nutrition et le secrétariat technique) dans la réalisation d’une feuille de route pour la mise en œuvre et le suivi du Plan Multisectoriel. L'UNICEF Mali a fourni des conseils techniques au gouvernement pour consolider les systèmes d'information nutritionnelle en concevant des outils de surveillance destinés aux groupes de soutien communautaire.

Dès 2013, la couverture opérationnelle du cluster nutrition était de 60% des districts au niveau national, pour 38% en 2012. Des URENI ont été créés au niveau des CSCOM et CSREF, avec un personnel dédié y compris au niveau des CSCOM. En 2017, l’ensemble des 1460 centres de santé du pays bénéficient de capacités de prise en charge de la malnutrition (gestion intégrée de la malnutrition aigüe). On note aussi l’extension de la gestion communautaire de la malnutrition aiguë (CMAM). De 2015 à mars 2017, un projet pilote a été mis en place pour une école URENI afin de renforcer les capacités du personnel de santé impliqué dans le traitement de la MAS avec complications. Ce projet n’a pu être étendu faute de financement, mais a permis la formation de 208 agents. L'UNICEF Mali a aussi appuyé la formation des agents de santé dans les programmes de traitement hospitalier sur le développement de la petite enfance et la stimulation psychosociale, qui est maintenant mis en œuvre dans les programmes de traitement nutritionnel pour patients hospitalisés.

Les objectifs du HAC n’ont jamais été atteints, le plus grand écart étant en 2012 (34 085 enfants pris en charge sur les 175 000 identifiés, soit 23%), avec toutefois un niveau d’atteinte de plus de 75% par la suite. Les appuis ont concerné près de 700 centres de santé en 2013 (sur 900 escomptés) et 801 en 2014 (sur 1050) pour 1241 CSCOM dans tout le pays (selon l’annuaire statistique 2015), dont 85 pour Tombouctou, 75 pour Gao, 11 pour Kidal et 227 pour Sikasso.

en milieu rural, >70 % en milieu urbain, >90 % dans les camps). Critère de référence 5 : Les besoins en micronutriments des populations affectées sont satisfaits : couverture >90% par les activités de distribution de suppléments nutritionnels, ou >90% ont accès à des sources additionnelles de micronutriments pour les femmes et les enfants. Critère de référence 6 : Des activités de communication fournissant des informations sur les services nutritionnels (y compris comment et où y avoir accès) et sur l'assistance fournie sont menées dans toutes les zones touchées par la situation d'urgence. 34 Il n’existe pas de chiffre sur le nombre de cas de MAS prévue en 2016 dans le HNO et HRP 35 Ce plan vise, entre autres d'ici 2021 à :

La réduction de moitié de la prévalence de la malnutrition aigue chez les enfants de 0-5 ans et d’âge scolaire

La réduction de deux tiers de la prévalence de la malnutrition chronique chez les enfants de 0-5 ans et d’âge scolaire (6-14 ans)

L’élimination durable des troubles liés aux carences en micronutriments (iode, fer, zinc et vitamine A)

La réduction d'un tiers de la prévalence de l'anémie chez les enfants de 0-5 ans, d’âge scolaire et les femmes en âge de procréer.


45

Les objectifs n’ont pas diminué au cours des années, de 175 000 enfants avec MAS en 2012 à 108 500 enfants ciblés en 2014 puis 136/135 000, indiquant que le problème n’est pas endigué, malgré les efforts entrepris. En lien avec l’approche ANJE (Alimentation et Nutrition du Jeune Enfant), l’utilisation d’aliments locaux à haute valeur nutritionnelle, dans une optique de prévention, commencent à être mise en place dans les zones centre avec appui de l’UNICEF (dans les zones Nord avec d’autres partenaires), ce qui semble particulièrement prometteur en agissant sur la prévention, la réplication des connaissances, l’appropriation communautaire et l’efficience. Ainsi, dans le district de Yorosso par exemple, le taux de MAS a été réduit de façon significative en deux ans, passant de 8,7 à 3,7% de 2014 à 201636, ce qui a valu au sous-préfet une distinction internationale pour ses efforts dans la mobilisation des communautés37. Un exercice de leçons apprises sur ce cas est en cours de finalisation.

b) Protection de l’Enfance 38 Le financement a été de 9 millions USD et les résultats en matière de protection ont été particulièrement significatifs au niveau institutionnel avec la signature de deux documents de politique majeurs en lien avec les problématiques de la crise, dès 2013 : le protocole sur le transfert et la protection des enfants sortis des groupes armés et la circulaire interministérielle pour la protection des enfants de retour dans leurs communautés, ce qui a entre autres facilité les procédures de transfert des enfants sortis des forces et groupes armés (autour de 250 depuis le début de la crise). On peut noter des interventions et progrès par rapport à la majorité des critères de référence des CCC, sauf dans une certaine mesure sur le critère 3 : Un plan de prévention et d'intervention concernant les risques majeurs de la protection de l'enfance est en place et renforce les dispositifs existants ; des environnements sécurisés sont en place pour protéger les enfants les plus vulnérables. L’exhaustivité de la couverture de la réponse est cependant difficilement mesurable compte tenu de données de base incertaines. S’agissant des objectifs du HAC, ces progrès ont été plus limités, mais tiennent compte aussi des difficultés pour l’estimation des objectifs ou de leur caractère relativement ambitieux. Les résultats sont mixtes, avec un taux particulièrement faible en 2016, notamment 1,3% pour la prise en charge de 796 enfants à risque sur les 23 000 escomptés quand l’objectif était de 1500 en 2015 et 500 en 2014, et sensibilisation de 56 791 personnes sur 180 000 prévues, mais en 2012 395 personnes avaient été formées quand 100 étaient prévues et en 2015 près de 380 000 personnes avaient été sensibilisées quand l’objectif était de 250 000. Les objectifs ont varié de façon significative entre les années avec parfois le ciblage de certaines catégories de vulnérables (SGBV, EAFGA par exemple). Contrairement aux autres sections, les interventions ne sont pas organisées autour d’infrastructures spécifiques, qui peuvent faciliter le rassemblement de la communauté. Certains Espaces Amis des Enfants ont été construits (quatre à Mopti notamment), mais sont utiles dans la mesure où les projets les financent et où les thématiques abordées sont bien soutenues par les communautés. Comme le DDR n’a pas débuté, il n’existe pas à ce jour de programmes réels de réinsertion des

36 Enquêtes SMART 2014 et 2016 37 Ceci a d’ailleurs valu au sous-préfet de la zone, Bernard Coulibaly, particulièrement actif pour la mobilisation communautaire autour du traitement de la malnutrition, de recevoir le prix Healthy Not Hungry des Global Goals de la fondation Bill et Melinda Gate le 20 septembre 2017, à New York. 38CCC Protection : Critère de référence 2 : Des rapports périodiques concernant les violations graves des droits de l’enfant et les autres questions de protection importantes concernant les enfants et les femmes sont disponibles et utilisés. Critère de référence 3 : Un plan de prévention et d'intervention concernant les risques majeurs de la protection de l'enfance est en place et renforce les dispositifs existants ; des environnements sécurisés sont en place pour protéger les enfants les plus vulnérables. Critère de référence 4 : Tous les enfants séparés de leur famille et non accompagnés sont identifiés et pris en charge par une famille ou dans un autre cadre adapté. Critère de référence 5 : Les communautés concernées sont mobilisées pour prévenir et combattre la violence, l'exploitation et les sévices dont sont victimes les enfants et les femmes ; les dispositifs existants pour répondre aux besoins des victimes de violence sexiste sont améliorés. Critère de référence 6 : Tous les programmes de protection de l'enfance intègrent dans leur travail le soutien psychosocial en accord avec les directives du CPI concernant la santé mentale et le soutien psychosocial. Critère de référence 7 : Un plan inter organisations est mis au point et appliqué pour prévenir le recrutement d'enfants et intervenir ; des activités de plaidoyer sont entreprises pour lutter contre la détention illégale et arbitraire d'enfants dans les situations de conflit. Critère de référence 8 : Les enfants et les communautés des zones touchées reçoivent une éducation aux risques posés par les mines/les munitions non explosées et sont mieux protégés des effets des mines antipersonnel et autres armements à impact aveugle et/ou illicites.


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EAFGA, dont le retour au sein des communautés est souvent volontaire et peu documenté, la base communautaire des groupes pouvant être relativement significative. Il n’y a pas eu de cas de recrutement forcé selon la section protection de l’UNICEF. Le recrutement des enfants continuait encore en 2015, et chaque année a connu des cas d’enfants arrêtés pour complicité avec les groupes armés39. Ces enfants ont dépassé l’âge d’aller à l’école et ont pris l’habitude de recevoir de l’argent à chaque attaque. Ils ont besoin d’un appui en AGR, qui pourrait couvrir de façon holistique tous les enfants les plus vulnérables afin d’éviter des effets d’appel si seuls les EAFGA sont ciblés. En additionnant les personnes sensibilisées aux risques de mines, on arrive au total de 720 000 personnes (ce qui n’exclut pas les doublons, et dépend aussi du seuil à partir duquel on considère qu’une personne est sensibilisée). Ceci représente une part significative des populations du Nord puisque la population pour les régions de Kidal, Tombouctou et Gao est estimée à 1,6 millions toutes catégories d’âge incluses40. Ceci ne prend pas en compte toutefois le détail de la couverture des sensibilisations. Les dynamiques locales de sensibilisation ne sont pas documentées non plus, malgré la formation de personnes ressources au niveau local (points focaux communautaires, mobilisateurs communautaires, enseignants et responsables de centres de santé). Certaines séances ont été organisées avec la MINUSMA. Une approche d’urgence de l’Etat Civil a été mise en place en 2013, avec des kits de déclaration et la formation des agents, qui avaient tous fuis. Cela sést traduit notamment, par la formation de 306 agents de l’état civil à Tombouctou et 246 dans la Région de Gao. En 2013, le nombre total d’enfants des régions de Gao et Tombouctou nés en 2012 – 2013 ayant reçu un acte de naissance s’est élevé à 8 735 et celui des enfants déclarés en attente de délivrance d’acte de naissance à 1 561. On estime à 165 000 le nombre d’enfants nés depuis 2011 / 2012 et sans Etat Civil41 illustrant le niveau de besoin en la matière. La loi requiert un enregistrement dans les 30 jours après la naissance, ce qui complexifie l’enregistrement pour les populations éloignées des centres, et ensuite les jugements supplétifs sont complexes et couteux. Ceci pose ensuite un problème pour aller dans l’enseignement secondaire. Certains cercles demeurent encore inaccessibles pour l’Etat Civil, notamment Ber et la région de Kidal. A Tombouctou, certains acteurs rencontrés signalent que l’identification des enfants a été réalisée, créant certaines attentes mais que l’enregistrement n’a pu être fait, ce qui cause certaines incompréhensions parmi la population. Dès 2013, lÚNICEF Mali en coordination avec la MINUSMA et dáutres partenaires ont établi le mécanisme de monitoring et reportage (MRM) des six violations graves des enfants tel que stipulé dans la résolution UNSC 1612, deux fois par semaine, qui compte tenu des contraintes d’accès, sont difficilement identifiables de façon exhaustive et probablement sous-estimées. La détention des mineurs pour association avec les groupes armés a eu lieu, malgré les efforts pour une justice des mineurs. En termes de goulots d’étranglements, les interventions sont dépendantes de l’agenda politique, fortement ralenti et la faiblesse du système limite la prise en charge de l’ensemble des enfants à risque, incluant phénomènes en croissance, au-delà des EAFGA, comme les enfants des rues, parfois victimes de la drogue.

c) WASH42 Au niveau institutionnel, le programme WASH a contribué à la consolidation des méthodologies, des normes internationales et des cadres légaux avec un appui à la Politique Nationale de

39 Rapport du Secrétaire Générale des Nations Unies au Conseil de Sécurité sur la situation au Mali, 2014, 2015, 2016. 40 Annuaire statistique 2015 41 Entretien avec la section protection de l’UNICEF 42 CCC WASH : Critère de référence 2 : Les enfants et les femmes reçoivent un minimum de 7,5-15 litres d'eau salubre par jour. Critère de référence 3 : Maximum de 20 personnes par toilette hygiénique ou latrine individuelle ; les utilisateurs doivent disposer après défécation d'un moyen de se laver les mains au savon, ou à défaut avec un produit de substitution comme de la cendre. Critère

de référence 4 : 70 % des femmes et des personnes ayant des enfants à charge reçoivent une éducation à l'hygiène etdes

informations sur les pratiques saines et hygiéniques concernant les soins à apporter aux enfants et leur alimentation. Critère de référence 5 : L'environnement scolaire et les espaces amis des enfants fournissent 1-2 litres d'eau potable par jour et par enfant (selon les conditions climatiques et la physiologie individuelle); comptent un maximum de 50 enfants par toilette hygiénique ou latrine individuelle; offrent un moyen de se laver les mains au savon ou à défaut avec un produit de substitution; fournissent une éducation à l'hygiène et des informations appropriées aux enfants, aux personnes qui en ont la charge et aux enseignants.


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l’Assainissement. L´UNICEF Mali a soutenu le nouveau Programme du Développement National de l'Eau et l'Assainissement 2016-2030 (PROSEA 2), qui est en cours de finalisation, mais n’inclut pas l’aspect urgences. Le gouvernement a développé de façon autonome, sans impliquer les partenaires extérieures, un programme social d’urgence d’accès à l’eau pour la période 2017-2020. L’UNICEF a également appuyé la protection civile dans la réalisation des plans de contingence nationaux afin de renforcer la préparation aux désastres, notamment catastrophes naturelles et inondations dans l’ensemble du pays. Sur le plan organisationnel, dès 2012, le staff de la protection civile du Gouvernement a été formé, notamment pour identifier les déplacés à Mopti et Ségou en 2012-2013. En 2014, l'UNICEF s'est engagé aussi dans des discussions inter-organisations sur la réduction des risques de catastrophe (y compris l'Initiative CADRI). Par rapport aux CCC, les données disponibles ne permettent pas une analyse du référentiel, en termes de nombres de litres par pers./ jour, nombre de personnes par latrine, % de femmes formées à l’hygiène et qualité du système d’eau et d’assainissement à l’école car ceci est mesuré en termes de nombre de bénéficiaires, les données de base sur la structure démographique manquent et les populations sont mobiles. Au niveau opérationnel, si les objectifs tels que définis dans le HAC n’ont pas été réellement atteints (entre 13 et 95% de résultats avec les taux de réussite les plus élevés s’agissant de l’accès à des sources d’eau améliorées ou temporaire), au niveau des données du HPM, dans certains cas, les objectifs ont été dépassés. Un total de 120 points d’eau a été réhabilités en 2013/2014. En 2015, 127 points d´eau ont été réhabilités/construits pour un objectif de 80 (159%), et 197 en 2016 pour un objectif de 138 (142%). Le Plan Nord Mali identifiait comme priorité la réparation d’urgence de 255 forages et 320 puits protégés en 2013. Les autres interventions couvrent un large panel depuis la distribution d’eau, d’aquatab et de kits, qui constituent le cœur des interventions d’urgence, jusqu’à la construction et la réhabilitation / construction de points d’eau, de systèmes hydrauliques. L’UNICEF a également contribué à l’élargissement du réseau hydraulique à Tombouctou et à Kidal. Faits notables, le programme d'assainissement total piloté par les communautés, les programmes innovants de gestion de l'hygiène menstruelle et la plate-forme technique WASH mise en place dans le ministère de l´éducation ont favorisé la systématisation du WASH dans les interventions scolaires à l'échelle nationale. En 2015, pour la réponse aux inondations, un système d’alerte précoce par SMS avait été élaboré et piloté à Mopti avec un serveur dédié pour recueillir les données avec difficultés de mise en œuvre car les utilisateurs, très peu alphabétisés, n’ont pas pu assurer une utilisation correcte du système. Les opérations de sauvetage couvrent plusieurs centaines de personnes dans certaines zones, mais se heurtent aux contraintes d’inaccessibilité logistique ou d’insécurité. Les forces de sécurité n’ont pas été équipées dans le centre pour opérer dans les terrains inondés ou marécageux, ce qui a favorisé l’insécurité. L’appui à la protection civile n’a pas été suivi sur la base des indicateurs du HAC (ce qui pourrait être par exemple le nombre d’interventions par zone et par type ou le taux d’utilisation des appuis). Les interlocuteurs rencontrés mentionnent par ailleurs le retard de l’arrivée sur le terrain des kits et leur insuffisance, acheminés par la Direction du Développement Social, quand on signale aussi parfois leur usage inapproprié (tentes données à des militaires par exemple). Dans ce secteur, indirectement lié aux dynamiques sécuritaires du pays, l’aspect prévention des désastres auprès des communautés, via un meilleur contrôle de l’urbanisation et des constructions notamment, jouerait un rôle clé.

d) Education Au niveau institutionnel, le Ministère a développé avec ses partenaires un Plan d’Action d’Urgence (2013-2014) centré sur la reprise de l’éducation dans les zones de conflit, puis un Plan de Transition pour le secteur de l’éducation 2014-2016. L'UNICEF a fourni un soutien technique continu au ministère de l'Éducation dans l'élaboration de son nouveau Programme Décennal de l'éducation, PRODEC II, 2015-2025. En 2015, le Mali a reçu la réunion annuelle de l’Initiative des Nations Unies pour l’éducation des filles, UNGEI, et est devenu membre de ce réseau, ce qui a abouti en 2016, à la constitution d’un cadre de coordination pour la conception de stratégies pour l’éducation des filles, après plusieurs années de plaidoyer.


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En termes de renforcement organisationnel, de nombreuses formations ont été dispensées pour faire face aux conséquences de la crise, initialement la gestion des classes avec un grand effectif puis les questions d’appui psychosocial, culture de la paix ou discipline des didactiques par exemple. En 2013 et 2014, sur 3 000 enseignants, 2 800 et 1 565 ont été formés, puis 1 495 sur 5 000 en 2015, et 1 311 sur 1 000 en 2016. L'UNICEF Mali et à ses partenaires (MoE, ONGI et ONG) de soutenir le fonctionnement de 550 comités de gestion scolaire et donner un accès à une éducation de qualité pour 56 111 enfants non scolarisés et enfants à risque de décrochage scolaire.

Au niveau opérationnel, des progrès sont notables pour les différents critères de référence des CCC43. Avec un financement de près de 18 millions USD, grâce aux campagnes « Retour à l’École » soutenue par l'UNICEF et ses partenaires en 2013, 2014, 2015 et 2016, entre 130 000 et 180 000 enfants dès les régions du Nord chaque année ont bénéficié d’un appui pour l’année scolaire (kits éducation) : soit environ 80% du niveau de pré-crise des élèves de retour à l'école dès 201344. D’ici à décembre 2015, 172 des 454 écoles fermées durant l’année académique précédente (2014-2015), ont été rouvertes, incluant dans la zone de Kidal, où après 3 ans sans éducation, 18 écoles ont fonctionné, soit 29% des écoles de la région45. Les fermetures d’école restent significatives cependant en premier chef dans la zone Centre où cette dynamique s’étend. Les objectifs du HAC ont été rarement atteints (ils ont été dépassés dans deux cas seulement) et ont considérablement varié en termes d’ampleur des objectifs et de résultat (en 2013-2014, cible de 500 000 puis 450 000 enfants pour la distribution de kits, avec 141 000 soit 28% des objectifs atteints en 2013 et 423 9236 kits distribués en 2014 soit 92% quand le nombre cible a chuté à 25 000 en 2015). S’agissant de la petite enfance, les objectifs sont passés de 40 000 à 100 000 entre 2014 et 2015, les deux seules années où cet objectif figure. L’UNICEF a par ailleurs appuyé la construction de 417 espaces d’apprentissage temporaire sur 450 en 2014, et 18 852 sur 25 000 enfants en 2015 ont bénéficié d’activités éducatives alternatives.

Diverses interventions liées aux dynamiques sociales et à la consolidation de la paix ont pu être initiées avec des dialogues intercommunautaires au niveau local dans le nord. 5 250 membres des communautés ont été sensibilisés à la résolution des conflits, en accordant une attention particulière à la réouverture des écoles et au retour des enseignants. 97 114 sur 100 000 enfants en 2015 et 50 950 enfants, sur les 60 000 escomptés en 2016, ont bénéficié du programme d'éducation pour la consolidation de la paix.

Les contraintes principales de láccès à l'éducation concernent à la fois l'offre limitée et les aspects culturels qui déterminent aussi la demande. Les principaux goulots d’étranglement recensés dans la réponse humanitaire du secteur de l´éducation concernent certaines déficiences en matière de gestion des ressources humaines : retour des enseignants qui n’est pas effectif dans de nombreux endroits - même si les salaires sont versés - en lien avec l’insécurité ou leur motivation ou à l’inverse enseignants non payés et qui se mettent en grève comme à Tombouctou en mai 2017, ce qui a été enregistré comme écoles fermées. Ces déficiences sont également matérielles (adéquation des équipements46) et financières au niveau décentralisé. D’après les interlocuteurs rencontrés et document consultés, la qualité de l'éducation47 souffre également de certaines limites. La fermeture des écoles dans les zones Centre n’est pas endiguée et même síl y a un cadre impliquant les acteurs humanitaires concernés (cluster), les facteurs sont de différentes natures (non-retour des fonctionnaires, peur, menaces directes). Il n’existe pas non plus de système d’alerte précoce pour signaler efficacement les cas d’écoles fermées par type de problèmes rencontrés. L’insécurité complique l’identification des leviers possibles pour surmonter ces limites, qui

43 CCC Education. Critère de référence 2 : Les écoles sont rouvertes et des programmes d'urgence non officiels amis des enfants et des adolescents, qui comprennent des activités de jeu et d'éveil pour les plus jeunes enfants, sont organisés dans les communautés sinistrées. Critère de référence 3 : Les écoles sont sûres et la violence y est absente, les enfants, y compris les filles, peuvent se déplacer sans danger entre leur domicile et l'école. Critère de référence 4 : Toutes les activités humanitaires relatives à l'éducation intègrent des interventions dans le domaine psychosocial, sanitaire et nutritionnel. Critère de référence 5 : Des programmes d'enseignement pertinents sont organisés, y compris pour les adolescents et les jeunes enfants. 44 Rapport Annuel 2014 du bureau pays de l’UNICEF 45 UNICEF Mali, Annual Report 2015 46 Comme la fourniture de table- bancs aux écoles qui n’ont pas besoin, alors qu’il y a des écoles qui ont de réels besoins (élèves assises à terre), selon les rapports 3PM. 47 Une évaluation de l'apprentissage précoce a commencé en partenariat avec lÚNICEF WCARO et la direction de l'éducation préscolaire et spécialisée. Les normes et normes pour une éducation de qualité ont été validées et représentent un document de référence politique important qui sera utilisé pour le développement de la qualité de l'éducation dans le pays.


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nécessiterait donc une intervention accrue pour la sécurisation de la zone et des actions coordonnées impliquant tous les acteurs. Selon des ressortissants des région Nord, et spécialiste de la culture locale, une cause historique et sociologique est le manque d’acceptation de l’école car elle représente l’Etat / ceux qui ont le savoir et ont assis leur domination sur la zone dans le passé. Le savoir étant associé ainsi à un moyen de domination. Le rejet de l’école ne serait donc pas un rejet des acteurs humanitaires ou de l’UNICEF, mais de l’administration, avec un passif important d’exactions commises dans le passé. Cet aspect nécessiterait toutefois une analyse plus approfondie des spécificités socio-culturelles locales. Les acteurs humanitaires et étatiques rencontrés indiquent aussi qu’il existe peu d’enseignants issus des divers groupes de population du Nord, ce qui complique l’intégration dans le tissu local.

e) Santé48

Au niveau institutionnel, lÚNICEF a facilité la mise en œuvre du Programme Décennal de Développement Socio-Sanitaire (PRODESS), notamment à travers le développement et l'utilisation du manuel de procédures. De plus, un Plan stratégique national pour l'élimination de la transmission mère-enfant du VIH a été mis au point et diffusé avec le soutien de l'UNICEF pour accélérer l'élimination de la transmission mère-enfant du VIH au Mali et pour améliorer les soins pédiatriques pour les enfants nés de mères séropositives. Cette période a connu aussi le développement de la stratégie de gestion intégrée des maladies de l'enfant (PCIME). La situation épidémiologique fait l’objet d’un suivi important de la part du gouvernement puisqu’elle est présentée au Conseil des Ministres. Au niveau organisationnel, on peut noter láugmentation de la capacité nationale de stockage de vaccins, lámélioration de la chaîne du froid et de la logistique avec l’installation de 20 chambres froides au niveau central et régional et l'équipement de 574 centres de santé communautaire avec des réfrigérateurs solaires et électriques, dont 17 à Kidal, 67 à Gao et 110 à Tombouctou. Il en reste 13 à installer à Kidal, 45 à Gao et 28 à Tombouctou. Le système de santé a été renforcé par la mise à disposition des hôpitaux et centre de santé de référence des ambulances pour le système de référence et contre-référence. Tous les districts ont par ailleurs été équipés de camionnettes de supervision, dont trois ont d’ailleurs déjà été volées à Tombouctou (pour les zones de Kidal, Ménaka et Taoudéni, cela a été confié au Ministère). Des centres de santé communautaires ont en outre reçus des motos pour la réalisation des stratégies avancées de vaccination. Les interventions ont aussi couvert le renforcement des capacités des agents et la mise en œuvre des soins de santé communautaire essentiels. Dès 2013, la proportion de services de santé fonctionnels était de 93% pour Tombouctou, 68% pour Gao et 53% pour Kidal. Deux centres de santé régionaux étaient aussi opérationnels dans les régions de Gao et Tombouctou. Le Mali est aussi resté sans cas de polio depuis 2013 malgré les enjeux opérationnels majeurs49. Cependant, en lien avec la réduction de l’espace humanitaire, d’après la section Santé, certains CSCOM ont fermé, 15/40 à Tombouctou. A Gao près de 5 centres sont inaccessibles et le personnel a fui. A Kidal, beaucoup de zones sont par ailleurs dysfonctionnelles. Une déclinaison des interventions en approche communautaire a été mise en œuvre, comme dans les secteurs nutrition, WASH et éducation avec la micro-planification centrée sur les communautés. Sur le plan opérationnel, avec un financement de près de 10 millions USD, les objectifs ont été dépassés notamment en matière de vaccination en 2013, 2015 et 2016, quand ils étaient atteints pour moitié en 2014 en lien aussi avec un changement de priorisation sur l’aspect vaccination, qui a ciblé plus spécifiquement la rougeole et la zone Nord en 2015-2016 (Kidal exclusivement même en 2016). Pour les consultations, on note la tendance inverse, avec seulement 3% des objectifs atteints en 2015.

48 Critère de référence 2 : Couverture de95% pour le vaccin contre la rougeole, la distribution de vitamine A et le traitement au

vermifuge dans le groupe d'âge concerné de la population affectée ; dans les régions où le paludisme est endémique, toutes les familles des zones sinistrées reçoivent deux moustiquaires traitées à l'insecticide. Critère de référence 3 : 90% des enfants de 12 à 23 mois sont complètement couverts par le Programme élargi de vaccination (EPI); pas de rupture de stocks pour les antibiotiques (marqueur sanitaire), les ocytocines (marqueur pour les services obstétriques d'urgence et les services de soins aux nouveau-nés), le fer/l'acide folique (marqueurs pour les soins anténatals), les antirétroviraux (marqueur pour la transmission mère-enfant) dans les dispensaires des zones sinistrées; au moins un établissement de soins obstétriques d'urgence et de base pour 100 000 personnes. Critère de référence 4 : Toutes les populations affectées sont exposées par de multiples réseaux de communication à des messages clés concernant l'éducation sanitaire et la promotion de pratiques sanitaires. Critère de référence 5 : 90% de la population affectée peut obtenir des articles ménagers essentiels. 49 SitRep 2013


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A noter que selon l’annuaire statistique du Mali sur 536 cas de rougeole recensés dans le pays en 2015, 24 étaient à Gao, 15 à Tombouctou, et 0 à Kidal. En 2014, le nombre de cas de rougeole était de 657 cas suspects, le paludisme restant la principale cause de décès (avec une évolution de 1 073 071 cas suspects pour 1 213 décès en 2011, 1 820 796 cas suspects pour 821 décès en 2012, et 2 242 391 cas suspects pour 540 décès en 2015). On note aussi lámélioration dans la qualité des vaccins (la mise en place de matériaux innovants de surveillance à distance de la température), la mise en œuvre et l'élargissement des stratégies de sensibilisation de vaccination. Il reste aussi des zones peu ou non couvertes par la vaccination compte tenu des contraintes logistiques et sécuritaires. Les données de couverture vaccinale diffèrent selon les sources. Selon la MISC 2015, ce serait 65% quand le système de suivi dédié indique 30%. Ce taux pourrait toutefois être autour de 45/50% selon la section UNICEF. Les résultats sont en constante diminution, selon la section Santé de l’UNICEF, illustrant un effritement de la gouvernance, de l’absence de système de redevabilité interne et de suivi. A cause de la faiblesse de la coordination et du manque de base de données communes sur les enfants vaccinés, certains enfants peuvent être vaccinés plusieurs fois (ce qui ne pose pas de risques cependant). En 2015, en réponse à une recrudescence des cas de rougeole avec parfois dépassement du seuil épidémique dans certains districts, l’UNICEF a soutenu considérablement l’organisation et la conduite d’une campagne nationale de vaccination contre la rougeole ciblant les enfants de 9 mois a 14 ans Soit 9 429 191 enfants vaccinés avec un taux de couverture de 91% (enquête de couverture post campagne). Au cours de la même année, à la suite de la découverte d’un poliovirus sauvage importe de la Guinée, le Mali avec appui de l’UNICEF a entrepris des campagnes de vaccination contre la poliomyélite. Aucune autre épidémie majeure n’a été recensée depuis la crise et la réponse du Mali à la maladie de l'Ebola en 2014-2015 peut être considérée comme un succès puisque le nombre de victimes a été de 5 seulement. Dans ce cadre, l’UNICEF a agi à plusieurs niveaux pour la prévention et le traitement, en soutenant la formation des agents.

f) Genre La question du genre a été prise en compte de façon transversale au niveau des sections, en soutenant dans certains cas une analyse désagrégée - essentiellement quantitative - ou en favorisant la participation des femmes dans les organisations à base communautaire, ainsi que par des interventions dédiées en matière de protection essentiellement, puis éducation/ WASH et santé, notamment santé maternelle. Les marqueurs genre ne sont par ailleurs pas utilisés au niveau de la programmation au sein des différentes sections. Cette intégration du genre s’est surtout traduite par un appui aux problématiques ciblant spécifiquement les femmes. La principale illustration de ces interventions est le travail concernant les SGBV, qui a couvert à la fois les aspects liés à la prévention et la réponse. Les violences basées sur le genre sont comprises dans la politique nationale de protection de l'enfance (juillet 2014) et l'élaboration d'un nouveau Code de protection de l'enfance. L'UNICEF Mali a également soutenu la mise en œuvre des dispositions de surveillance, d'analyse et de notification (MARA) de la résolution 1960 du Conseil de sécurité, qui renforce la responsabilité des crimes de violence sexuelle pendant les conflits et facilite l'accès des survivants aux services sociaux de base (y compris la justice). Le programme WASH in School a également soutenu líntégration des questions genre dans les écoles, avec notamment la construction de latrines pour garçons et pour filles bâties dans 245 écoles. La sensibilisation à l'hygiène menstruelle a été promue parmi les élèves et les enseignants, et en termes de gouvernance, les femmes représentent au moins 50 pour cent des membres de chacun des 245 comités de points d'eau nouvellement créés. Les femmes sont par ailleurs déjà des acteurs clés en matière de nutrition, hygiène et assainissement, pour lesquels des groupes de sensibilisation sont déjà constitués. Certaines personnes rencontrées ont ainsi témoigné de l’engagement croissant des femmes et de leur appropriation des différentes interventions mises en place, signe important quand les normes culturelles limitent leur implication. Une évaluation genre de tous les programmes est en train d´être mené avec des résultats qui nónt pas encore été publiés, mais qui constitueront une analyse plus détaillée de cet aspect.


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g) Plaidoyer En matière de plaidoyer, les résultats sont visibles essentiellement sur le plan national, avec des progrès sur les différents sujets abordés au niveau institutionnel, tels qu’indiqué ci-dessus pour chaque section. Les faiblesses en matière de plaidoyer concernent aussi les sujets - parfois très sensibles - qui restent en latence, prise en compte de l’école coranique, retour des enseignants, gestion des ressources et maintenance etc…. Il n’existe pas de réelle stratégie intégrée et coordonnée de l’UNICEF en matière de plaidoyer qui soit documentée et la question du plaidoyer apparaît assez peu au sein de chaque section, même si cela figure comme résultat du cadre programmatique, Résultat 4 (Communication externe et partenariats): « d’ici fin 2019, des mécanismes innovants de communication, de plaidoyer et de partenariat en faveur des droits des enfants sont établis – avec la participation d’acteurs nationaux, d’institutions, du secteur privé, de donateurs et des NATCOMS – pour appuyer la mise en œuvre des priorités programmatiques. » A un niveau international, le Mali perd en visibilité dans une certaine mesure comme en témoigne la baisse des financements, et à ce sujet, il reste de nombreux efforts à fournir, notamment sur l’articulation des financements d’urgence et de développement dans le Nord. Les problématiques culturelles, religieuses et démographiques (y compris éducation, migration et protection de l’enfant) qui mettent à mal le respect de la Convention relatives aux Droits des Enfants et qui touchent la région ou d’autres pays au contexte similaire requièrent également des actions coordonnées entre les pays concernés.

h) C4D Débutée en 2016, la C4D joue un rôle essentiel notamment en utilisant des vecteurs de communication variés, avec des antennes du niveau national au niveau local et un rôle d’influence dans les communautés : URTEL (qui regroupe 11 radios), mais aussi RECOTRADE, Haut Conseil des Jeunes et HCI. Le C4D a été notamment utilisé pour faire passer les messages en matière de santé / vaccination, éducation, WASH et protection afin de faciliter la mise en œuvre des interventions et contribuer au changement de comportement. Une politique nationale de communication pour le développement a été adoptée le 30 mars 2017. Le niveau d’appréciation de l’efficacité du C4D n’est pas aisé en l’absence de collecte de données approfondies auprès des différentes communautés du Nord, alors qu’elle joue un rôle particulièrement stratégique compte tenu des difficultés d’acceptation pour certaines zones / interventions.

Niveau Résultats / Impact Un certain nombre de problématiques sont liées à des normes sociales. Ainsi au niveau des résultats, la question de l’évolution et du changement des comportements est cruciale, que ce soit en termes de transformation vers les normes internationales, ou de retour à des pratiques plus traditionnelles, dans le cas de l’éducation notamment. Des exemples de changements de comportements, en lien avec les interventions de l’UNICEF, sont à ce sujet identifiables, notamment en termes de pratique pour la nutrition, ou l’hygiène et l’assainissement, mais ces aspects demeurent peu suivis et consolidés. L’évaluation a recueilli le témoignage de membres des communautés à cet effet. Ainsi, à la suite des séances sur l’hygiène et l’assainissement et l’organisation de journées de salubrité, les femmes de la communauté rencontrée à côté de Mopti indiquent observer une diminution des maladies et une meilleure hygiène, ce qui les motivent pour continuer et renforcer la sensibilisation autour d’elles. Les hommes signalent que le bon fonctionnement de l’école, avec une cantine scolaire, évite aux enfants de se déplacer dans une communauté voisine pour y assister. Par ailleurs, ceci contribuerait à la diminution des flux d’élèves vers les écoles coraniques, voire au retour dans le système formel de certains enfants qui y étudiaient. Paradoxalement, selon les communautés, ceci s’explique car il est plus facile d’étudier le coran quand on est plus instruit. Par ailleurs, les villageois considèrent que l’alphabétisation est importante car elle contribue à leur autonomisation, puisqu’avant, s’ils recevaient du courrier, les chefs d’arrondissement devaient le leur lire.


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Les pratiques en matière de nutrition ont aussi évolué avec la mise en place des séances d’information sur les pratiques culinaires et de l’approche ANJE, amenant les mères à préparer une alimentation plus adaptée sur base des ressources locales. En matière de protection, la prévention aux risques de Restes Explosifs de Guerre a contribué à limiter le nombre de blessés et de morts (entre 20 et 54 victimes par an, enfants et adultes de 2012 à 2016), témoignant de l’efficacité des séances de sensibilisation en matière de prévention des accidents et changement des comportements. Les interventions ont aussi concouru à la cohésion sociale. Par exemple, les rencontres interscolaires ont, selon les acteurs rencontrés, réactivé les relations entre les différentes communautés. Cela a aussi montré la possibilité des déplacements et des interactions avec les autres villages. La mise en place de structures communautaires autour des différentes infrastructures contribue aussi à resserrer les dynamiques communautaires et les liens entre les individus, voire entre groupes sociaux. Ainsi, les membres d’une Association d’Utilisateurs de Points d’Eau de la périphérie de Tombouctou, que l’équipe a rencontré, étaient d’ethnies différentes. Le programme contribue aussi à la mise en place d’un premier niveau de gouvernance locale autour des services de base, qui reste une composante essentielle aussi de la bonne gouvernance au niveau national, particulièrement dans le contexte fracturé du Mali. Le retour des services de base contribue au renforcement de l’Etat, en partie à sa légitimité, puisqu’il prend en charge les activités couvrant des besoins essentiels et recrée le lien entre Etat et population. La mise en place de structures à base communautaire soutient aussi la gouvernance locale des services de base. Les problèmes de fonctionnement / financement des structures décentralisées, mairies, Conseils Régionaux, constituent toutefois des limites au lien des OCB avec les échelons supérieurs, de même que l’absence de redevabilité des OCB / mairies / conseil régionaux aux populations affectées. En parallèle de la gestion des ressources au niveau étatique, la chaîne de gouvernance du niveau national au niveau local est toujours incertaine, en termes de transferts et gestion des ressources aux entités décentralisées puis aux services locaux. Il reste également de grandes lacunes en matière de gouvernance qui contribuent à la fragilisation des résultats. L’absence de paiement régulier des salariés entraînent ainsi l’interruption des services de base et reste un facteur essentiel de fermeture des infrastructures. Les effets sur les dynamiques démographiques, économiques, sociales et politiques sont par ailleurs peu mesurés alors qu’ils sont non-négligeables. Les points d’eau contribuent en effet à la création de richesse. Des représentants communautaires (un directeur d’école et un leader communautaire de la périphérie de Tombouctou) expliquent avoir mis en place des cultures maraîchères qui n’existaient pas auparavant, ce qui contribue à l’amélioration de la nutrition et des sources de revenus, et fournit aussi la cantine scolaire. L’élevage en est aussi favorisé, de même que l’artisanat, le travail des peaux et la construction. Ces points d’eau favorisent aussi le regroupement de la population, « s’il n’y a pas d’eau, il n’y a pas de vie » dit la population. Il en est de même pour les centres de santé dans une certaine mesure. Ceci renforce les zones où les services sont présents, potentiellement au détriment des autres. Aucun effet négatif n’a été identifié en termes de résultats des interventions ; les risques restant plutôt au niveau des transferts de ressources dans les zones Nord.

Adéquation et temporalité de la réponse, prise en compte d’approches alternatives par secteur Cette analyse s’intéresse de façon plus globale à la question de la temporalité en termes d’organisation de la réponse à la crise. Les Principaux Engagements pour les Enfants en Situation d’Urgence « Se concentrent sur les huit premières semaines cruciales de l'intervention humanitaire tout en permettant d'orienter celle-ci au-delà de cette période ». Comme l’UNICEF s’appuie sur les ONG sur le terrain, les délais moyens rapportés pour la mise en place d’interventions en cas de déplacements de population sont de deux mois selon les structures rencontrées. Les délais administratifs obligent parfois les ONG à préfinancer certaines interventions. Compte tenu du contexte du pays et du bureau, depuis la crise, l’évaluation n’a pas identifié d’inadéquations entre niveau institutionnel et opérationnel qui aient bloqué l’aide dispensée par


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l’UNICEF, même si les délais ont pu dépasser les huit premières semaines, le contexte fournit des justifications à cela. La crise a eu lieu en 2012 mais les interventions ont pris de l’ampleur en 2013. En effet, en termes de réouverture des services de base, l’appui de l’UNICEF s’est développé avec la libération des villes de Gao et Tombouctou en mars 2013, et le financement du gouvernement après les élections d’octobre 2013. La signature des accords d’Alger et la feuille de route pour la transition ont conditionné la mise en place des interventions avec les services de l’état. Le niveau de financement a évolué de façon significative entre un taux élevé pour la réponse immédiate et un déclin progressif à mesure du prolongement de la situation de crise.

Figure 6: Evolution des financements ORE

L’absence de préparation du bureau et du pays aux urgences a retardé la mise en œuvre de la réponse (avant la période cible de l’évaluation). Il a fallu faire venir des spécialistes urgences, déterminer de nouvelles stratégies et modes opératoires, parfois de façon multisectorielle, et donc il n’y a pas eu de réponse immédiate. Les interventions ont donné lieu à beaucoup de réflexions en interne – notamment du fait du peu d’habitude au bureau des situations d’urgence - avant d’avoir des actions sur le terrain, selon les acteurs interrogés, avec aussi des blocages financiers pour dégager les fonds. L´année 2012 et le début de la réponse a été caractérisée par 1) la mise en place de l´architecture humanitaire : l'établissement de plusieurs clusters, de sous-clusters décentralisés au niveau régional, un plan d'intervention d'urgence intégré, une analyse commune de la situation humanitaire, un code

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

25,000,000

30,000,000

35,000,000

40,000,000

2012 2013 2014 2015 2016

Evolution des financements ORE - UNICEF Mali


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de conduite pour láction de láide humanitaire commun dirigé par lÚNICEF et validé par le HCT, 2) le renforcement des capacités de lÚNICEF pour pouvoir faire face aux programmes, les opérations et à ses responsabilités en tant que responsable des clusters, 3) le renforcement de la chaîne d'approvisionnement et de la logistique même dans les zones à accès limité (par des interventions communautaires afin de s'assurer que les populations les plus vulnérables et les plus touchées par la crise continuent d'avoir accès aux services de base). Dès 2012, lÚNICEF a signé 20 PCAs d’urgence ou pré-accords avec des ONGs internationales et nationales couvrant les différentes zones du Nord. En 2013, les efforts ont porté sur 1) des efforts dans l’assistance d’urgence aux populations dont les vulnérabilités ont été exacerbées par la crise; 2) des actions entreprises pour assurer le relèvement immédiat de ces populations ; et 3) láppui aux autorités dans la phase de transition avec un plan d’actions prioritaires intégré pour apporter une assistance humanitaire aux personnes les plus vulnérables (résidentes et retournées), renforcer l’accès des populations résidentes et retournées aux services de base (éducation, santé, nutrition, eau, hygiène et assainissement), à la protection, ainsi qu’aux infrastructures de base et services étatiques; et renforcer les moyens de subsistance et la capacité de résilience de ces populations. L'action humanitaire de l'UNICEF Mali en 2014 a mis l'accent sur le renforcement des capacités du gouvernement et des partenaires pour la restauration des services sociaux de base dans les zones touchées par les conflits. L'UNICEF Mali a soutenu et travaillé en étroite collaboration avec le Ministère de la Solidarité, de l'Action Humanitaire et de la Reconstruction du Nord dans l´établissement de la structure de coordination nationale et dans le renforcement du mécanisme de préparation aux situations d'urgence aux niveaux national et régional. Un poste de conseiller du Ministre des Affaires Humanitaires a été financé pour appuyer le Ministère en la matière.

La crise s’est transformée en crise prolongée à compter de 2014/ 2015 modifiant aussi le type d’interventions : baisse du nombre de déplacés après une augmentation du nombre d’intervenants humanitaires en réponse à la crise, et installation de la MINUSMA avec une augmentation des enjeux autour de l’accès humanitaire et une fragilisation du contexte sécuritaire. A partir de l’année 2015, marquée par la signature de l’accord pour la paix et la réconciliation au Mali, la réponse de lÚNICEF Mali s’est accrue dans les régions de Kidal et Ménaka avec des activités traitant de cohésion sociale et consolidation de la paix, outre le rétablissement des services sociaux de base dans le nord et la réponse aux besoins d'urgence critiques. La prolongation des dynamiques de crise, même si les centres urbains sont touchés dans une moindre mesure que les campagnes, entraîne d’une certaine façon la continuité des besoins existant depuis 2013.

Effets en matière de réduction des iniquités Les interventions de l’UNICEF contribuent au renforcement de l’équité entre régions du Nord et du Sud, en favorisant le retour des services de base arrêtés depuis la crise. L’appui institutionnel et le renforcement des capacités tout au long de la chaîne des services ont permis de rétablir en partie des dynamiques de prise en charge des services de base - qui existaient au préalable -, durables dans la mesure de la sécurité. Des variantes existent cependant en fonction des zones, avec des faiblesses dans les zones rurales notamment et les zones à forte insécurité. Les structures régionales ont pu reprendre leurs activités, dans une moindre mesure à Kidal puisque les acteurs sont basés à Gao essentiellement. L’UNICEF s’est concentrée sur le rétablissement des services existant avant la crise et fermés à cause de l’insécurité, mais sans toutefois augmenter significativement leur couverture par la construction d’école ou de centres de santé. Il est donc difficile à ce stade d’évoquer la réduction des iniquités Nord / Sud qui prévalaient avant la crise. La comparaison de données des deux enquêtes MICS de 2011 et 2015 n’indique pas de rétablissement de la situation sur les indicateurs clés.

Tableau 6 : Evolution des indicateurs clés par zone entre 2011 et 2015


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2010 2015

Gao Tombouctou Moyenne Nationale

Gao Tombouctou Moyenne Nationale

Taux de MAS Nord Données MICS/ SMART

9 / 15,2 14,7 / 16 8,8 / 10,4 20,9 / 11,5

14,3 / 17,5 13,5 / 12,4

Pourcentage d’enfants d’âge scolaire fréquentant l’école primaire ou secondaire

69,9 35,4 58,4 30,8 35,7 53,1

Taux d’enregistrement des naissances des enfants de moins de 5 ans - vu

35,3 12,6 44,5 25,1 24 55,4

Quotient de mortalité infanto-juvénile

69 127 108

Source MICS 2011 and 2015

D’après l’enquête MICS de 2015, Tombouctou et Gao ont les taux les plus faibles de vaccination, de même que Mopti dans une moindre mesure (en fonction des maladies), comme l’illustre le tableau ci-dessous. Seuls 14,8 et 16% des enfants vaccinés présentent en outre une carte de vaccination, contre 43,8% pour la moyenne nationale.

Tableau 7 : Persistance des iniquités - chiffres clés

Moyenne nationale (%)

Gao (%) Tombouctou (%)

Mopti (%)

Pourcentage des jeunes femmes alphabétisées

34,9 18,5 15,9 16,8

Taux d’entrée à l’école primaire 30,4 26,4 21,8 25,6

Taux d’enregistrement des naissances

87,2 52,9 68,6 82

Utilisation d’eau de boisson de sources d’eau améliorée

69,2 59,9 71,3 60,1

Défécation à l’air libre 11,2 27,7 32,7 34,5

Toutes vaccinations effectuées 24 6,1 13,4 12,1

Aucune vaccination effectuée 20,4 51 50,2 26,3

Pourcentage de femmes qui utilisent une méthode de contraception

15,6 2,2 4,2 7,2

Source : MICS 2015

En matière de santé, le taux de couverture des CSCOM est moindre qu’escompté dans le Nord avec un taux de réalisation de la carte sanitaire inférieur à la moyenne nationale (voir tableau 8).

Tableau 8 : Niveau de réalisation des CSCOM

Nombre de CSCOM prévus

Nombre de CSCOM réalisés

Taux de réalisation

Tombouctou 108 85 79 %

Gao 109 75 69 %

Kidal 25 11 44 %

Total Pays 1543 1241 80 % Source : Annuaire Statistique 2016


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En termes de nutrition, si les régions Nord ne sont pas les seules concernées, elles sont parmi les plus touchées. L’enquête SMART de 2016 indique que si la prévalence de la malnutrition aigüe globale observée sur l’ensemble des régions et le District de Bamako est de 10,7% et celle de la malnutrition aigüe sévère est 2,1%. La prévalence de la malnutrition aigüe globale varie entre 7,7% pour la région de Sikasso et 14,8% dans la région de Gao. Selon l’échelle de classification de l’OMS, quatre régions (Koulikoro, Ségou, Gao, Tombouctou) sur sept se trouvent dans une situation sérieuse avec une prévalence de la malnutrition aigüe globale entre 10% et 14%. Aucune région n’a atteint le seuil critique (15%) de malnutrition aigüe globale. Par ailleurs, trois régions (Ségou, Gao, Tombouctou) présentent des taux supérieurs à 2,0% de malnutrition aigue sévère variant d’une région à une autre, avec 2,7 pour Tombouctou qui reste le taux le plus élevé au niveau national. Selon l’enquête SMART 2011, les taux de malnutrition aiguë globale (MAG) de la région de Tombouctou dépassaient largement le seuil d’urgence de l’OMS avec 16%. La région de Kidal présentait, quant à elle, un taux de MAG de 6%. L’enquête SMART 2013 menée dans les 4 districts sanitaires de la région de Gao a révélé une prévalence de MAG de 13,5%. S’agissant de l’éducation, après une période de diminution entre mai et octobre 2015, on note une augmentation du nombre d’écoles fermées dans les différentes zones, entre octobre 2015 et octobre 2016, dans les zones de Gao et Kidal. A Tombouctou, la tendance est à une baisse des écoles fermées relativement constante sur la même période, quand le nombre augmente à Mopti (de 102 en mai 2015 à 137 en Octobre 2016)50. En termes de WASH, les disparités persistent forcément compte tenu de l’étendue du territoire désertique. L’accès à l’eau, au-delà de la question de l’accès à l’eau potable et à des sources améliorées tel que cela figure dans les objectifs de l’UNICEF, demeure pour les populations vivant en zones exondées, un enjeu fondamental et croissant avec le réchauffement climatique, selon les services étatiques des régions Nord. Il n’existe cependant pas de données précises à cet effet. Par ailleurs, la réduction des iniquités a eu lieu au sein des populations du Nord, par l’attention aux populations vulnérables, via la scolarisation des filles, la lutte contre les mutilations génitales féminines et les violences basées sur le genre, ainsi que l’appui aux personnes déplacées. Les interventions ont également contribué à limiter les barrières à l’entrée des services sociaux de base, via les équipements et appuis matériels fournis, l’amélioration du niveau d’information sur les services de bases et les pratiques familiales essentielles en utilisant des canaux de communications susceptibles d’atteindre différentes couches de populations. Comme mentionné dans les différentes sections du rapport, il reste toutefois de nombreuses limites en termes de couverture des interventions entre zones rurales et zones urbaines, traitement de la question du genre, et accès à certains groupes sociaux particulièrement enclavés, notamment les populations nomades, ce qui est une problématique plus large que la seule réponse à la crise.

Gestion de l’information

Dans quelle mesure les modes de suivi et de gestion de l’information permettent-ils de soutenir l’efficacité de la réponse humanitaire de l’UNICEF ?

1.2.10. Rapportage Des rapports de situation, Sitrep, sont produits de façon mensuelle. Ils relatent essentiellement les principaux éléments de contexte et activités entreprises par section, sans beaucoup d’analyse sur les évolutions potentielles et défis majeurs rencontrés, ces éléments faisant l’objet d’analyses internes, selon la coordination des urgences. La RTE de juillet 2013 recommandait un certain nombre d’actions à ce sujet, qui n’ont pas été prises en compte (voir annexe), telle la rédaction d’un rapport spécifique plus synthétique à l’attention du siège. En termes de documentation des interventions, les interventions d’urgence figurent dans les rapports annuels, très généraux, mis en place par les sections. Ceux-ci ne relatent pas les activités réalisées,

50 Cluster Education, Evolution du nombre d’écoles fermées, Nov. 2016.


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qui ne sont d’ailleurs documentées nulle part, sauf dans les plans de travail prévisionnels, qui donc ne permettent pas de voir le niveau de mise en œuvre par rapport aux prévisions. Il est donc malaisé de dresser le bilan des actions réalisées par section. Le détail des interventions par zone n’est pas non plus documenté de façon précise, sauf toujours sur base de ces plans de travail prévisionnels et de données générales sur les secteurs d’intervention sans cartographie vraiment précise des localités couvertes par les différents secteurs. Les rapports sont réalisés sur base des données transmises par les partenaires d’exécution et les institutions étatiques, et l’UNICEF dépend donc de données externes, sans réel moyen fiable de vérification. Des rapports de suivi plus spécifiques sont réalisés au niveau du suivi / évaluation (COAR, RAM, visites programmatiques, suivi par les tiers), voir ci-dessous.

1.2.11. Système de gestion de l’information L’évaluation a mis en lumière aussi les limites en matière de gestion des connaissances au niveau de l’UNICEF. L’information n’est pas conservée de façon systématique par toutes les sections et s’il existe un système de dossiers partagés pour l’archivage, il n’est pas utilisé et mis à jour de façon régulière. Les fichiers de stockage suivent des formats différents, et il n’existe pas de protocole pour la capitalisation et le transfert des données, notamment en cas de rotation du staff. Il n’existe pas de système de suivi à ce sujet ou de système organisé de gestion des connaissances, et donc pas de redevabilité au niveau des sections à cet effet. Par ailleurs, les données utilisées pour le suivi sont essentiellement collectées au moment de la rédaction des rapports, auprès des partenaires d’exécution, parfois de façon assez informelle. L’UNICEF dépend donc en grande partie des partenaires qu’elle finance à ce sujet. Les données sont difficilement vérifiables et triangulées, sans système pour garantir et contrôler leur qualité. Une formalisation et plus ample réflexion sur les moyens utilisables pour collecter et trianguler les données serait ainsi souhaitable, en ayant des points focaux à différents niveaux, en interne, au niveau des sections et une clarification des responsabilités pour le suivi de la gestion des connaissances et des données (éventuellement sous forme croisée avec une désagrégation des responsabilités en fonction des sujets et thématiques abordée). A un deuxième niveau externe, cela signifierait de trianguler les données avec les systèmes étatiques si ce n’est pas fait systématiquement, entre les ONG, partenaires et non - partenaires et en ayant des relais fiables -, au sein de l’administration territoriale, mais surtout au niveau des différentes communautés (prenant en compte les limites éventuelles de leur implication sur base de leur intérêt). Cela implique aussi de collecter auprès des partenaires un certain nombre de base de données brutes et non seulement consolidées. La formalisation des attentes sur ces différents points, par des lignes directrices très simples par exemple, serait également bénéfique, afin de pouvoir soutenir une certaine forme de suivi et de redevabilité.

1.2.12. Système de suivi/ évaluation Le système de suivi/évaluation reprend le système de l’UNICEF au niveau mondial. Il est relativement complexe et comprend plusieurs niveaux, s :

Au niveau mondial, les évolutions par rapport aux Core Commitment for Children (CCC), sont rapportés dans le State of the World for Children (SoWC), Etat du Monde des Enfants, via le système CRING, sous la responsabilité de la section PME au niveau du Mali.

Le Strategic Management Questions (SMQ) recense les contributions au Plan Stratégique global de l’UNICEF.

Le HPM rapporte les contributions au Humanitarian Response Forum/ Rapid Response Plan et au HAC.

Le Results Assessment Modules (RAM) est basé sur les plans de travail annuels et rapporte les principaux résultats obtenus par les bureaux pays au cours d’une année.


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Les formats de reporting et d’indicateurs varient entre ces différents niveaux, et ne sont pas clairement liés ce qui complexifie la lisibilité des différents niveaux de résultats, leur suivi et les liens entre les opérations et le système de pilotage. Ceci alourdit aussi les tâches de reporting. Les données recueillies semblent peu utilisées pour réorienter ou revoir les interventions, et ne sont pas toutes aisément accessibles ou partagées avec les partenaires. Près de la moitié des partenaires indiquent ne pas connaitre les indicateurs de suivi utilisés par l’UNICEF pour leurs interventions. Le système de revues semestrielles permet en revanche une approche collaborative et participative de planification et du suivi avec les partenaires, en même temps que la révision des axes de travail, et l’identification et a constitué le socle de l’évolution des approches et programmes. En termes de collecte de données, le suivi est réalisé par les sections sur base de visites programmatiques et le rapportage régulier des partenaires d’exécution. Plusieurs partenaires soulignent le rôle du personnel local et l’intérêt de ces visites pour revoir et améliorer les interventions. Un indicateur de performance est le nombre de visites programmatiques réalisées par les différentes sections, qui prend en compte de façon limitée les aspects qualitatifs. Le nombre de visites réalisé varie toutefois en fonction des projets. Il est parfois difficile de mettre en cause les réalisations des ONG, dans les zones les plus inaccessibles, et plusieurs acteurs mentionnent l’impossibilité de les vérifier. Dans certains cas certaines interventions ne sont pas réalisées du fait de l’insécurité, sans que cela ne puisse être vérifié. Pour compenser le manque d’accès lié au contexte sécuritaire, la principale évolution a consisté depuis 2013 en un suivi par des organismes tiers, en contractant des bureaux d’études maliens pour réaliser le suivi des programmes dans les zones où le staff de l’UNICF n’a pas accès du fait de l’insécurité. Cette approche a été rapidement interrompue en 2014, et est en cours de redémarrage. Ces analyses étaient limitées notamment par les contraintes d’accès, la lisibilité sur les communes bénéficiaires des ONG partenaires, et de transmission de l’information, ainsi que l’échantillonnage ou les grilles d’analyse utilisées. Ceci a permis toutefois d’identifier certaines lacunes (ruptures des chaînes d’approvisionnement, mauvaise utilisation des équipements, besoins restants). Les analyses étaient essentiellement orientées autour des activités réalisées et des besoins dans les zones (absence de points d’eau), et ont bénéficié d’un engagement variable des sections (notamment avec des problèmes s’agissant de la protection et de l’éducation, quand le WASH a bien utilisé l’outil). Le système MORES lancé au Mali en septembre 2014, précisément à Mopti et à Sikasso, était censé être peu à peu étendu sur l’ensemble des régions couvertes par l’UNICEF-Mali. De nombreuses évaluations ont eu lieu depuis 2013, essentiellement au niveau projet et qui concernent parfois indirectement le traitement des urgences. La plus notable est l’évaluation en temps réel de juillet 2013, réalisée pour orienter la réponse à la crise. Il n’y a toutefois pas eu de véritable suivi de ses recommandations, qui ont bénéficié de peu d’appropriation par les différentes sections de l’UNICEF. Il n’existe pas d’autres exemples d’approches spécifiques de suivi, même si certains acteurs mentionnent une attention accrue aux preuves visuelles disponibles dans les rapports, photos essentiellement. L’utilisation de technologies spécifiques est toutefois envisagée, via le système U-report, pour l’instant peu développé dans le Nord. L’emploi de modes de suivi par SMS est limité par les problèmes de communication et de disponibilité du réseau dans certaines zones, ou les suspicions des groupes armés sur l’usage de téléphone, qui peut être assimilé à du renseignement stratégique et militaire. Une plateforme géomatique est également en cours d’élaboration pour analyser les différents aspects de la vulnérabilité pour améliorer la planification des interventions d’UNICEF, mais également de disposer d’un outil ouvrant sur une préparation en amont de toute crise pouvant se produire sur un territoire donné de mettre à la disposition des autorités.

Au niveau des indicateurs, le système couvre le plus souvent au niveau des produits et ainsi les possibles effets transformateurs ne sont pas clairement identifiés. Les résultats en matière de renforcement des capacités ne sont pas non plus clairement mesurés et recensés de façon consolidée, tels les effets des formations dispensées aux différents types d’acteurs et l’évolution de


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leurs capacités, les changements de pratique en matière d’hygiène et de nutrition, l’évolution de la fréquentation des services de base (hormis au niveau de l’éducation).

Lien entre réponses à court terme et développement.

La conception de la réponse d’urgence de l’UNICEF a-t-elle permis des ponts avec les réponses à plus long terme ?

1.2.13. Intégration du relèvement immédiat Au-delà d’une réponse d’urgence pure, les interventions ont pris en compte les enjeux du relèvement immédiat afin d’intégrer des principes de développement durant la phase de mise en œuvre de la réponse humanitaire, et d’insuffler dès ce moment une vision sur le long terme, au niveau de l’équipe humanitaire pays au Mali notamment. Cet aspect a ainsi été intégré dans le Plan de Réponse pour le Nord Mali de 2013. Cette approche de relèvement couvre la réponse aux besoins immédiats des plus vulnérables, la restauration de l’autorité de l’Etat, la fourniture d’opportunités d’emploi immédiats aux populations sans emploi - avec une priorité accordée aux jeunes et aux femmes -, à relancer les infrastructures de la microfinance et enfin, faciliter le processus de cohésion sociale et de réconciliation. Une stratégie claire et partagée pour assurer le lien entre humanitaire et développement doit encore être définie cependant, pour assurer une approche partagée entre les différents acteurs et secteurs à ce sujet, qui peut prendre la forme de nexus, ou continuum – ce dernier point permettant de couvrir les différents niveaux de besoins et contextes de crise. Une stratégie de développement des régions du Nord est en cours de finalisation au niveau de l’Etat malien, en lien avec la « mission d’identification et d’évaluation conjointe au nord du Mali » prévue dans l’«Accord pour la Paix et la Réconciliation au Mali » signé le 15 mai et parachevé le 20 juin 2015 à Bamako, dans son volet « développement économique, social et culturel », et qui vise à l’identification des besoins en matière de relèvement rapide, de réduction de la pauvreté et de développement de cette partie du pays. Ceci offre un cadre institutionnel pour effectuer cette transition progressive. Au niveau stratégique du bureau UNICEF, l’AMP 2016-2017 souligne la question d’une transition progressive du Programme 2015-2019 de l’humanitaire vers le développement, autour de trois axes :

Le niveau macro, qui mettra l’accent sur le cadre politique, règlementaire et budgétaire, ainsi que sur la coordination ;

Le niveau méso, qui se focalisera sur l’appui institutionnel et le renforcement des services et des capacités des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux ; et, enfin,

Le niveau communautaire, avec une focalisation sur la promotion du le changement social, l’appropriation locale et la programmation basée sur l’équité, en vue de favoriser et renforcer l’accès aux services essentiels et leur utilisation par les populations - notamment les plus désavantagées.

1.2.14. Capacités de prise en charge des urgences par l’Etat Les interventions financées par l’UNICEF ont concouru à renforcer les capacités de prise en charge des urgences par les services étatiques, ce qui est susceptible d’augmenter la résilience face aux conséquences humanitaires des chocs naturels et sécuritaires. Ceci transparaît en matière d’éducation par les formations pour la gestion des grandes classes et la mise en place de système de récupération et formations de rattrapage pour les élèves (SAPU, …). L’appui à la protection civile est aussi clé à cet égard puisque que cela renforce la prise en charge des catastrophes naturelles et cas d’urgence par les services locaux. Toutefois, la durabilité des capacités de prise en charge est assez incertaine comme à ce jour certains services étatiques (Directions Nationale de l’Hydraulique et ses démembrements par exemple) sont payés par l’UNICEF pour assurer leur fonction régalienne. Le mode de financement des services de base de façon plus générale est par ailleurs conditionné par les processus de décentralisation et de rétrocession des fonds parfois peu fonctionnels et peu connus. La gestion des urgences n’est par ailleurs pas toujours incluse dans les stratégies sectorielles, dans le PROSEA par exemple, en cours d’élaboration.


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Dans certains cas (protection, nutrition, santé, éducation), des formations de formateurs ont été mises en place, permettant en théorie des dynamiques de réplication et dissémination des compétences. Cela n’est pas systématique cependant, et le niveau de ressources humaines demeure un problème dans de nombreux secteurs du fait du manque de compétences techniques au niveau national (protection de l’enfance par exemple), de l’absence de personnel originaire des régions du Nord ou de la rotation du personnel et son absence de renouvellement (WASH). Le niveau d’appropriation de l’Etat reste cependant particulièrement faible et le fonctionnement des services de base reste fortement dépendant des ONG, à près de 70% dans certaines zones selon les acteurs rencontrés. C’est aussi toujours l’UNICEF qui fournit les différents types de kits (éducation, NFI, hygiène, etc.…). Le Mali était considéré avant la crise comme un pays avec une longue expérience et un système de gestion du développement relativement robuste. La crise et la mise en place des mécanismes de réponse d’urgence ont considérablement modifié les dynamiques en cours, même si certaines structures de développement existent toujours. L’articulation entre les composantes de l’architecture humanitaire et les mécanismes de développement (structures de coordination, programmation séquentielle, mise en place de synergies), ce qui reste encore à faire. Un enjeu à cela est aussi le transfert de compétences entre ONG internationales à financement de court terme, et structures locales, services étatiques - dans la mesure du possible et à condition que les mécanismes de redevabilité soient fonctionnels -, ou ONG locales. Des actions conjointes entre les différents types d’acteurs dans une optique d’apprentissage et renforcement des capacités, seraient clé à cet égard.

1.2.15. Traitement des problématiques structurelles et vecteurs de crise Le lien urgence et développement se heurte aussi aux problématiques de gestion des vastes territoires faiblement peuplés ainsi qu’aux limites des appuis fournis par rapport à l’étendue des besoins et à un engagement parfois vacillant de l’Etat. Ces interventions ne sont pas toujours institutionnalisées ou reprises par d’autres partenaires (par exemple les SSAP). Il peut exister aussi un certain décalage car les vecteurs de crise ne peuvent être traités par des réponses d’urgence et de court terme et persistent donc dans le temps, notamment la question des iniquités ou des dynamiques de cohésion sociale / coexistence pacifique. Sur certains plans, la stabilisation de la situation est conditionnée par des dynamiques externes liées aux négociations politiques ou à l’obtention de dividendes de la paix pour les différentes catégories d’acteurs impliqués. A cela s’ajoute le traitement des conséquences de la crise qui nécessitent également des investissements de long terme pour adapter l’offre de services aux évolutions sociales et démographiques, et traiter le passif, par exemple la question de la justice transitionnelle, justice de mineurs, la reconstruction du tissu économique et social.

1.2.16. Prévention Dans les différents secteurs d’intervention, l’intégration croissante de l’aspect prévention est prometteuse et son l’importance est soulignée par de nombreux acteurs rencontrés. Ceci transparaît en termes de renforcement des capacités et des systèmes de prévention, ainsi que de la mise en place de mécanismes de diffusion de l’information et formation. Ceci a été particulièrement souligné avec l’approche ANJE pour la nutrition et la mise en place de groupes de femmes expliquant les pratiques culinaires à haute valeur nutritionnelle sur base des aliments locaux, bien que cette approche ne soit pas mise en place dans le Nord par l’UNICEF (qui se concentre sur les zones de Mopti et Sikasso). En matière d’hygiène et assainissement, des dynamiques similaires ont été louées par les bénéficiaires qui observent des résultats au niveau sanitaire et souhaitent leur extension. Au niveau de la protection, les messages de sensibilisation, le renforcement de l’encadrement des enfants, les réseaux de protection des enfants au niveau communautaire, le référencement des enfants, victimes des abus contribuent aussi à cette dynamique.


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Engagement de l’UNICEF avec ses partenaires

Le rôle d’UNICEF dans la réponse à la crise a-t-il permis de canaliser les efforts des différentes parties prenantes ?

Au niveau général, la stratégie d’ensemble est cohérente en utilisant les partenaires en fonction de leurs capacités, leur efficience et leur accès aux zones ciblées. Cette approche a été schématisée par un partenaire étatique par « les ONG nationales en première ligne, les ONG internationale qui suivent et ensuite l’UNICEF côte à côte avec les partenaires étatiques ». Selon les institutions rencontrées, l’UNICEF est le seul partenaire avec lequel des Plans de Travail Annuels conjoints sont établis, même si certains désaccords peuvent survenir sur le mode de réponse à apporter (exemple, réinsertion des enfants avec Intersos). D’après l’AMP 2016-2017, des micro-évaluations des partenaires d’exécution, réalisées en 2015, ont permis d’identifier les besoins spécifiques de ces partenaires, et ont servi de base pour le développement de plans de développement organisationnel et de renforcement des capacités, notamment en matière de gestion programmatique et financière. Ces renforcements de capacités ne sont pas clairement pilotés cependant, avec des registres clairs des participants et mesure des évolutions par structure et par individu.

1.3. Partenaires gouvernementaux (sélection, exécution, renforcement des capacités)

De façon générale, les partenaires gouvernementaux sont les partenaires naturels de chaque section, en fonction du dispositif institutionnel. Les interventions bénéficient d’une bonne appropriation par les différents services de l’Etat compte tenu de leur implication aux différents stades de la programmation, avec toutefois un certain attentisme. Les partenaires gouvernementaux sont souvent lead des clusters ou sous-clusters, mais peinent à organiser toutes les réunions. Au sein de certains ministères, les partenaires étatiques indiquent l’existence de plans de formation, ou le fait que les formations dispensées soient liées aux plans sectoriels. Le renforcement des capacités s’est effectué par des formations ad hoc en fonction des problématiques qui sont survenues ou des besoins identifiés, mais il n’existe pas de cadre d’analyse général des capacités des partenaires étatiques, et ainsi il est difficile de mesurer de façon consolidée les évolutions de leurs capacités, ce qui représente dans une certaine mesure une opportunité manquée. Il n’existe pas non plus de simples listes consolidées des formations dispensées par section avec une base de données des participants, qui permettraient un pilotage plus stratégique et de limiter les risques de duplication avec d’autres acteurs. Le nombre et montants alloués aux formations est cependant particulièrement significatif, selon les acteurs de l’UNICEF interrogées, bien qu’il ne soit pas possible non plus de le déterminer avec exactitude. Comme mentionné plus haut, une limite majeure en termes de capacités demeure la rareté du personnel issue des zones du Nord, ce qui pourrait faciliter l’accès et l’intégration des services de base, ainsi que l’appui apporté aux groupes nomades. Les enseignants restent en effet en majorité issus du Sud du pays par exemple. Aujourd’hui les services de base continuent à dépendre en grande partie des acteurs internationaux.

1.4. ONG (sélection, exécution, renforcement des capacités) Les ONG demeurent le principal partenaire d’exécution de l’UNICEF, sous la supervision conjointe de l’UNICEF et des services de l’Etat. Elles sont impliquées de façon différente en fonction des secteurs, notamment par rapport aux contraintes d’accès et au niveau de capacité des structures gouvernementales. Les partenariats sont généralement des accords de court terme avec un certain nombre d’acteurs différents (22 ONG internationales et 18 ONG locales), même si on note un renouvellement régulier de certains PCA. Selon certaines ONG internationales rencontrées, le coût de transaction de ces PCA est particulièrement élevé par rapport au montant alloué, et les financements UNICEF ne sont donc pas des financements ciblés en priorité.


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Tableau 9 Structure de partenariat avec les ONG

2013 2014 2015 2016

Org. PCA Valeur Org. PCA Valeur Org. PCA Valeur Org. PCA Valeur

Internationale 7 7 1 977 459 252

9 10 1 051 160 982 10 11 3 471 749 845 8 9 1 397 800 024

Nationale 1 2 299 143 742 9 13 1 255 642 880 4 4 72 214 917 10 12 1 108 255 049

Le pays fait face aux problématiques habituelles en termes d’arbitrage des modes de réponse entre les différents acteurs nationaux et entre ONG internationales, plus structurées et plus couteuses, sous-traitant parfois à des ONG nationales ou ayant dans certains cas intégrés les capacités locales en leur sein, ce qui assure, selon certains bailleurs, un suivi plus poussé des interventions. Les ONG nationales sont quant à elles plus insérés dans le tissu local et bénéficient d’un meilleur accès, avec des capacités de mise en œuvre plus faibles, et jouent un rôle de première ligne dans la réponse humanitaire globale comme indique le tableau 9. A noter que les ONG bénéficiant d’une certaine antériorité dans le pays et qui travaillaient aussi dans les zones du Nord avant la crise possèdent en outre logiquement un avantage comparatif par rapport aux autres en termes d’acceptation. Cet arbitrage a été dans un premier temps en faveur des ONG internationales, puisqu’elles étaient les mieux à même de mettre en œuvre des interventions d’une certaine ampleur et dans les temps, puis avec une augmentation de la part des ONG nationales, visible en 2014 et 2016. Les appuis dispensés aux ONG concernent essentiellement les procédures HACT en matière de gestion financière, même si cet appui peut rester encore insuffisant aux yeux de certains partenaires, compte tenu de la complexité du système, qui ne couvre cependant pas les aspects techniques des interventions et les spécificités des actions en contexte de crise. Des évaluations des partenaires sur base du HACT ont été conduites en 2013 et 2015. Il n’existe pas de système clair de prévision pour le transfert des compétences des ONG aux acteurs locaux.

1.5. Rôle en tant que cluster lead L’UNICEF porte la responsabilité des clusters éducation, nutrition, WASH et du sous-cluster protection de l’enfance. Les clusters ont été mis en œuvre dans le cadre de la réponse humanitaire générale, en complément des structures de coordination qui existaient au préalable, comme le FONGIM. Ils existent au niveau décentralisé dans les différentes régions du Nord (dans une moindre mesure à Ménaka et Taoudéni, régions nouvellement crées). Certains bailleurs (ECHO, USAID) ont en outre créé des groupes de coordination destinés à leurs partenaires d’exécution, ajoutant encore un autre niveau. Il existe donc de multiples structures à cet effet, ce qui complexifie les modes de travail et alourdit également le système de réponse pour les participants. Les clusters se réunissent de façon très irrégulière, au niveau central et surtout au niveau régional. Ainsi, à Tombouctou, le cluster protection s’est réuni deux fois en 2016 sur les douze réunions prévues. Dans certains cas, les réunions des clusters et groupes sectoriels qui doivent être organisées par les services étatiques, ne le sont pas par manque de financement pour la pause-café ou faible engagement – selon les services étatiques et d’après les échanges observés par l’équipe lors de la revue semestrielle à Tombouctou de juin 2017. Selon les membres de cluster interrogés, les acteurs étatiques impliqués dans les clusters n’ont pas toujours de niveau suffisamment élevé pour avoir un rôle décisionnel, et un niveau de Directeur National serait requis pour les cluster nationaux. En dépit des difficultés, l’implication des services de l’Etat est par ailleurs notable et permet un certain niveau d’appropriation des mécanismes de coordination. Au niveau décentralisé, des groupes sectoriels ont été établis à Gao et Tombouctou en 2014, ainsi qu’à Mopti, ce qui représente une étape clé et une avancée significative, même si le fonctionnement fait face à certains écueils. La coordination est très faible en revanche à Ménaka et à Kidal, même si un groupe WASH y a été constitué en début d’année 2017. Par ailleurs, les liens entre cluster régionaux et nationaux restent limités, et les membres indiquent que la participation du point focal au


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niveau régional dans les clusters nationaux serait souhaitable. Le besoin d’une implication plus importante au niveau des cercles est par ailleurs signalé. Le taux de participation aurait également tendance à diminuer en lien avec le niveau d’urgence des besoins rencontrés, la baisse des financements et un certain désengagement des ONG. Il est également difficile au niveau des clusters de capter l’information, car la valeur ajoutée des clusters pour les ONG serait également moins évidente, avec peu de valeur ajoutée quand l’information est partagée. Certains membres de cluster ont signalé des différences de pratiques entre les clusters qui influencent le niveau de participation. Parfois, les coordonnateurs sont plus proactifs et rencontrent aussi les membres de façon bilatérale pour établir et maintenir la relation par exemple. Il n’existe pas de fonds commun humanitaire au Mali, et donc il n’y a pas de motifs financiers à la participation aux clusters. Certains acteurs refusent par ailleurs de se rendre aux réunions du cluster protection de l’enfance lorsqu’elles ont lieu à la MINUSMA, y compris à Bamako, afin de préserver leur neutralité par rapport aux opérations militaires.

1.5.1. Implication des communautés et redevabilité aux populations affectées Les mécanismes de redevabilité aux populations affectées sont relativement limités, en lien avec les difficultés d’accès au terrain et la nature des interventions, réalisées par des partenaires d’exécution. Il n’y a pas eu de cadre interagence à ce sujet, contrairement à ce qui avait été réalisé en RCA51. Le lien avec les communautés passe aussi par de nombreux intermédiaires comme indiqué ci-dessus, services étatiques, ONG (parfois en distinguant ONG internationales et ONG locales), même si la présence des bureaux de zone facilite les possibilités d’interaction. Cette faiblesse en matière de redevabilité aux populations affectées était déjà identifiée lors de la revue en temps réel de juillet 2013 et se poursuit notamment à cause de l’absence de solutions adéquates identifiées. Le champ d’intervention de l’UNICEF, extrêmement vaste et d’ampleur nationale et les enjeux sécuritaires sur le terrain complexifient une approche en la matière, d’autant plus que l’UNICEF n’est pas en charge de l’exécution directe des interventions au Mali. Certains documents de l’UNICEF au niveau central fournissent des éléments à cet effet applicables aux contextes d’urgence52, autour du cadre général défini par le IASC : leadership / gouvernance, transparence, feedbacks et mécanismes de plaintes, participation, conception / suivi et évaluation. Les mécanismes de suivi contribuent toutefois à recueillir le point de vue des bénéficiaires, dans le cadre du suivi par les tiers, ou des visites programmatiques. Par ailleurs, des enquêtes CAP (Connaissances, Attitudes et Pratiques) sont réalisées afin d’analyser le point de vue des communautés par rapport à certaines thématiques53 (ex. nutrition, santé, protection). Des études sont réalisées aussi, de façon systématique à la fin des projets CERF, pour recueillir l’impression des bénéficiaires et analyser les besoins immédiats et futurs. Le C4D, notamment par le système UReport, contribue à collecter des données et pourrait être un levier pour la redevabilité aux populations affectées. Le système d’alerte de la protection civile en cours d’élaboration prévoit l’intégration de la redevabilité aux bénéficiaires, qui n’existait pas dans le pilote précédent. Des leaders communautaires (essentiellement des hommes d’un certain âge, chefs de cercles essentiellement) sont impliqués dans les revues semestrielles et l’élaboration des plans de travail (). La FENASCOM au niveau de la santé y représente aussi dans une certaine mesure l’ensemble des CSCOM, avec des limites sur leur niveau réel de représentation des préoccupations de leurs administrés / membres, notamment populations vulnérables des zones rurales. Les organisations à

51 CAR Response AAP Action Plan - Emergency Directors Group - final draft 18 December 2013

https://interagencystandingcommittee.org/accountability-affected-people/documents-public/car-response-aap-action-plan-emergency-directors 52 UNICEF, Accountability to Affected Populations and UNICEF: Recommended Actions by Commitment. 53 Voir notamment, IMC/UNICEF, IMADEL, Rapport d’Enquête CAP réalisée dans 12 aires de santé du cercle de Gourma Rharous, Région de Tombouctou., Août- Sept. 2015. ACTED/UNICEF Rapport d’évaluation, Enquête CAP initiale – EHA et REG, Cercle de Niono Oct. 2013. UNICEF Mali, Enquête de base sur les attitudes des enfants, parents, enseignants et membres de la communauté sur les conflits et la paix dans le cadre du Projet d’Education pour la Consolidation de la Paix, Nov. 2015.


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base communautaires sont toutefois absentes de ces revues, comme elles ont lieu au niveau des provinces. Les communautés sont impliquées dans tous les secteurs d’intervention avec des mécanismes de gouvernance qui descendent jusqu’à la base, de façon structurée et institutionnalisée, quand ils sont rattachés aux infrastructures (donc sauf protection), même si le niveau de fonctionnalité de ces mécanismes est très variable. A noter que pendant la crise, les communautés étaient représentées par les Comités de Crise pour l’administration locale (et les interactions avec les « occupants »), avec lesquels UNICEF était en contact. Dans certains cas, en fonction des groupes, ils ont pu efficacement plaider pour le maintien de certains services, dont l’éducation, par exemple à Tombouctou, où les écoles ont réouvert lors de l’occupation sous certaines conditions négociées. Certaines approches se fondent aussi sur les bases communautaires, comme le CMAM ou l’Assainissement Total Piloté par les Communautés, qui lui ne constitue pas une intervention d’urgence. Toutes deux restent essentielles dans les régions Nord. En matière de WASH toujours, les communautés ont été parfois impliquées dans les travaux, pour la construction de latrines : Handicap International prend en charge les matériaux de construction et la main d’œuvre pour la confection de la dalle et les bénéficiaires, le creusement de la fosse la construction du mur de clôture (Rapport 3PM 2014 Gourma Arous). Elles doivent aussi apporter un financement minimum pour la gestion des points d’eau.

Processus et Gestion interne

Dans quelle mesure l’UNICEF a-t-elle été efficiente dans l’utilisation de ses ressources (financement, personnel/temps, compétences, capacité d’influence et avantage réputationnel) dans sa réponse à la crise ?

1.5.2. Efficience des interventions. Il est peu aisé de calculer des ratios coût / bénéficiaires compte tenu de la diversité des interventions et du type d’appui apporté. Par ailleurs, le HAC couvre l’ensemble du pays et on ne peut donc dissocier les coûts spécifiques associés aux régions Nord. Sur base des données du HAC, on peut établir toutefois des coûts indicatifs par bénéficiaire et par secteur, ce qui ne tient pas compte cependant des autres financements éventuels ayant pu contribuer au résultat ou de la pondération par type d’interventions au sein d’un même secteur. On note ainsi des variations dans tous les secteurs, avec des pics en fonction du dimensionnement des interventions (les interventions ciblant le plus de bénéficiaires ayant des coûts par bénéficiaires moindres), sans réelle tendance uniforme à travers les années et secteurs. Bien évidemment, de façon générale, les campagnes à large échelle (vaccinations, distribution de kits, pour les campagnes de retour à l’école par exemple) et de sensibilisation (aux risques de mines notamment), contribuent à une réduction des coûts par bénéficiaire par rapport aux appuis plus ciblés mais plus approfondis. S’agissant de la nutrition, qui a représenté le budget le plus significatif, en 2012, le coût est relativement élevé car il y a vraisemblablement eu plus de 34 000 enfants assistés, dans un contexte de sécheresse et crise au Nord et où il n’y avait pas de système de suivi en place pour avoir des informations fiables, un tel système n’existant pas avant la crise. La section nutrition estime à 50/60 USD par enfants, le coût pour la prise en charge, hors opérations. En 2012/2013, les coûts opérationnels étaient particulièrement élevés également car les services de l’état étant dysfonctionnels, il a fallu faire appel à beaucoup de partenaires ONG. Maintenant, l’UNICEF prend en charge les achats / transports et la livraison aux CSREF. Concernant la santé, le coût par bénéficiaire était le plus élevé en 2016 car les interventions – au budget ayant considérablement diminué en 2015-2016 par rapport à 2013-2014. Les co-financements concernent certaines actions, dont les campagnes de vaccination auxquelles l’UNICEF contribue, ce qui explique les variations entre 2015 et 2016 (de 1 à 43 USD) pour des budgets relativement similaires.


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En matière de WASH et pour les autres sections, le coût moyen est en réalité un peu plus élevé lors de la réhabilitation d’infrastructures, que si l’on compte les distributions.

Tableau 10 : Coût Moyen par bénéficiaire

2012 2013 2014 2015 2016

Nutrition, coût moyen (en $) 193 146 153 47 62

Bénéficiaires (sur base du nombre de cas de malnutrition traités)

34 085 74 000 87 338 127 104 118 400

Budget 6 594 002 10 777 330 13 400 721 5 920 423 7 360 570

Santé, coût moyen (en $) 3 2 15 1 43

Bénéficiaires (sur base des vaccinations) 258 000 1 844 000 314 227 750 972 15 024

Budget 828 343 3 449 633 4 708 748 653 453 649 096

Education, coût moyen (en $) 51 22 13 214 41

Bénéficiaires (sur base des campagnes de retour à l'école)

15 439 141 000 424 000 7 000 142 000

Budget 785 654 3 147 050 5 413 966 1 497 686 5 762 136

WASH, coût moyen (en $) 13 7 7 13 6

Bénéficiaires (sur base des individus avec accès à l'eau et la fourniture de kits)

400 000 825 000 401 300 122 100 143 000

Budget 5 204 276 5 939 352 2 873 576 1 578 942 824 506

Protection de l’enfance, coût moyen (en $)

143 28 15 4 16

Bénéficiaires (sur base des sensibilisations aux REG)

3 300 89 000 226 000 379 000 56 791

Budget 471 921 2 455 259 3 337 512 1 360 160 887 262

On peut comparer ces coûts avec les données des CAP / SRP/ HRP dans le tableau 11 ci-dessous, qui sont aussi très variables. L’UNICEF serait plutôt en dessous de ces coûts, sauf en matière de nutrition et protection de l’enfance.

Tableau 11 : Coût par bénéficiaire sur base du HRP

2013 2014 2015 2016

Nutrition, coût moyen54 57 31 73 77

Bénéficiaires 1 286 000 2 500 000 570 500 600 000

Budget 73 766 627 76 890 132 41 644 255 45 900 000

Santé, coût moyen 12 18 29 10

Bénéficiaires 2 500 000 2 148 063 665 900 1 000 000

Budget 28 885 768 38 015 542 19 314 634 10 000 000

Education, coût moyen 25 28 112 111

Bénéficiaires 740 419 651 207 281 690 300 000

Budget 18 784 515 18 000 994 31 576 054 33 400 000

WASH, coût moyen 14 21 46 46

Bénéficiaires 3 919 907 2 037 592 649 800 570 000

Budget 54 840 118 42 363 406 29 853 812 26 000 000

Protection55, coût moyen 13 52 129 118

Bénéficiaires 2 825 751 1 150 000 600 000 500 000

Budget 36 994 652 60 038 933 77 339 192 58 900 000

Source : Consolidated Appeal Process, Plans de Réponse Humanitaire

A titre comparatif, en prenant en compte les biais méthodologique, l’évaluation de la réponse à la crise centrafricaine trouve, utilisant les modèles de l’OMS/UNICEF, que la somme requise par bénéficiaire

54 Le budget pour la prise en charge de la MAS n’est pas distingué donc les coûts indiqués sont les coûts globaux 55 Il n’existe pas de données désagrégées pour la protection de l’enfance.


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en République centrafricaine équivalait à 28,2 dollars en janvier 2014 puis 45 dollars en juin 2014, quand pour la République Démocratique du Congo, il était de 15,3 dollars, et au Soudan du Sud de 23,9 dollars en janvier 2014 et 58,4 en juillet 201456.

1.5.3. Coordination entre le siège, le bureau régional, et le bureau pays Les acteurs interrogés indiquent un bon appui du bureau régional et du siège en matière de réponse à la crise, qui a facilité le déploiement de compétences appropriées et la mise en place des réponses en matière d’urgence. Ceci s’est matérialisé par des communications régulières entre le bureau Mali avec le bureau régional. Plusieurs visites du siège et du bureau régional ont également eu lieu au moment de la crise, puis par la suite. Au niveau régional, des interventions ont eu lieu notamment pour élaborer un plan de contingence avec le Niger, le Burkina Faso et la Mauritanie, avec une visite à cet effet du directeur exécutif de l’UNICEF les 3-5 décembre 2012. Les visites du bureau régional se sont intensifiées au cours des dernières années, en même temps que la réactivité et les échanges. Il n’existe cependant pas de stratégie régionale permettant des synergies entre les pays du Sahel et des approches conjointes, il n’existe non plus de positionnement spécifique ou de stratégie de l’UNICEF en fonction des différents modèles de crise. Au sein de l’UNICEF, on ne trouve pas non plus de partage d’outils entre les pays faisant face aux mêmes problématiques. Par exemple, une étude a été réalisée en 2008 avec l’université Al Azhar sur l’enfant dans l’Islam, qui analyse les références à la protection de l’enfance dans le coran et qui demeure méconnue.

1.5.4. Efficience de la gestion financière Les interventions ont été financées par un grand nombre de bailleurs (24 au total), mais avec des proportions très déséquilibrées. ECHO a été de loin le plus grand contributeur avec près d’un tiers des financements. Il n’y a pas eu de contribution de bailleurs non-traditionnels, notamment des pays du Golfe, qui font parfois figure de levier potentiel pour le financement de l’aide humanitaire au niveau mondial. Au niveau de l’UNICEF, la stratégie de mobilisation des ressources reste très générale et ne distingue pas les opérations du Nord ou concernant les urgences. On note aussi la non-utilisation des procédures spécifiques pour les PCA d’urgence, hors de la période L2, ce qui complique la rapidité de la réaction. Ainsi, les PCA ont été mis en place de la même façon qu’il s’agisse de projets d’urgence ou de développement. En outre, les PCA sont souvent de 4 à 8 mois, pour les opérations d’urgence concernant le Nord (ex. AGR mises en place avec des PCA de 6 mois). Il s’agit donc généralement de financements de relativement court terme, ce qui peut poser des difficultés pour l’efficacité des appuis et pour intégrer ces interventions dans des approches plus durables de renforcement des capacités et d’appui aux dynamiques locales. Les délais de décaissement aux partenaires sont variables, mais peuvent prendre plusieurs mois, jusque 3 mois dans certains cas. Les premiers projets ne sont donc mis en place chaque année avant mars / avril, sauf pour les fonds CERF. Selon certains interlocuteurs, le problème ne résiderait pas tant dans les processus de gestion interne, mais dans le volume de travail du staff qui en a la charge, dans une période condensée. Certains partenaires considèrent que les procédures de l’UNICEF sont beaucoup plus simples que celles d’autres acteurs cependant. Le tableau ci-dessous illustre la répartition des coûts pour les fonds HAC par section, les étiquettes reprenant les valeurs réelles de chaque portion afin de remettre de signaler leur importance respective. Pour chaque section principale les coûts des achats et PCA / transferts aux structures gouvernementales représentent entre 75 et 95 % du financement.

56 Dara/UNICEF, Evaluation de la Réponse de l’UNICEF à la Crise en RCA, 2014.


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Figure 7 : Structure des coûts

1.5.5. Efficience des services opérationnels Un audit réalisé en 2014 a soulevé de nombreux problèmes au niveau des services opérationnels, comme les procédures de passation de marchés, la gestion des stocks, etc… en partie liés à l’accroissement de la charge opérationnelle. Un audit a eu lieu par ailleurs en 2017 au même moment que l’évaluation, qui examine le niveau d’application des procédures et de réalisation des recommandations du précédent audit de façon plus détaillée. Au niveau des ressources humaines, le bureau a été renforcé pour la réponse à la crise avec 50 postes supplémentaires en 2012 et 60 postes en plus au cours de 2013. L’adaptation du bureau de l’UNICEF Mali à la crise s’est aussi matérialisée avec la mise en place de la section urgences en 2013, qui suit l’intégration des interventions d’urgence au niveau de chaque section, les procédures spécifiques liées aux urgences, dont les plans de contingence et les interventions en matière de protection civile. La procédure L2 a permis de faciliter les recrutements avec le Fast Track, avec des réactions plus rapides du siège fournissant des présélections rapidement sous 48h. L’arrêt du L2 a cependant été relativement brutal, en octobre 2013, empêchant donc l’utilisation de procédures spéciales d’urgence alors que la crise se prolonge. Un nombre important d’experts SURGE ont aussi été déployés pour faire face à la crise sur base de contrats temporaires, par rapport à des postes fixes. Ces experts internationaux ont, dans une certaine mesure, travaillé en binôme avec le personnel local, assurant ainsi un certain transfert de compétences selon le personnel malien de l’UNICEF. Au niveau des ressources humaines, certains délais ont été observés pour recruter pour certaines positions au début de la crise, en dépit de l’existence de roster de personnes pouvant être déployées rapidement. Par rapport aux organigrammes prévus dans l’AMP, certaines positions restent vacantes pendant plusieurs mois. Au niveau des bureaux de zones, pour Gao et Tombouctou plus de 5 postes ne sont pas pourvus, notamment pour un chargé de sécurité, quand le poste a été approuvé dans la dernière revue budgétaire du programme (PBR) de 2015. La mise en place des bureaux de zone en 2014 a contribué à renforcer la présence de l’UNICEF sur le terrain, et le personnel y a augmenté en 2015 avec le PBR. Au niveau du bureau de Tombouctou, il n’y a que deux personnes affectées au programme, quand les responsables WASH, protection et nutrition sont basés à Gao et couvrent l’ensemble de la zone Nord. Les équipes ne sont pas toujours représentatives de la diversité de la population malienne, avec une certaine difficulté à recruter du personnel touareg (aucun actuellement), et du personnel féminin, notamment originaire des zones du Nord (Gao et Tombouctou).


68

Le staff local est souvent là depuis de nombreuses années, y compris avant la crise, ce qui assure une certaine continuité. Au niveau des bureaux de zone notamment, deux des trois ayant pris part à l’ouverture des bureaux sont toujours en poste.

1.5.6. Gestion des risques En termes de procédures, il existe un système de gestion des risques au sein de l’UNICEF en lien avec les différents types d’intervention mais le système ne semble pas être réellement utilisé comme outil de pilotage en contexte de crise. Au niveau macro, l’organisation ne bénéficie pas d’un système permettant d’appréhender le niveau de fragilité des pays, en lien avec les dynamiques sécuritaires de la sous-région. Ainsi, certains éléments pouvaient laisser présager des risques de crise au Mali (effondrement de la Libye et retour de maliens résidant en Libye dans leur pays). Toutefois, ceci n’a pas été pris en compte au niveau du bureau pays – ou avec appui du bureau régional ou du siège – et le niveau de préparation à la crise a été relativement faible. Au niveau des partenaires, le système HACT inclut une évaluation des risques de chaque partenaire, mais le caractère spécifique lié aux urgences et à la situation de crise n’est pas reflété dans la grille d’analyse. Ainsi, les critères essentiels sont les procédures en matière de gestion financière, de ressources humaines et de suivi / évaluation. En revanche, l’analyse des partenaires ne comporte pas de due diligence comme la revue de système / procédures pour l’identification et la prévention des détournements, les liens éventuels avec le financement de conflits, ou la collaboration avec des prestataires affiliés directement ou indirectement aux groupes armés. En termes de sécurité des partenaires et du staff, l’irrégularité des financements, la réduction ou l’arrêt brusque de certains services sont souvent mal perçus par la population, surtout quand s’il s’agit de services sociaux de base. Ceci souligne les risques liés à l’irrégularité et l’interruption de fonds dans des zones où l’acceptation est difficile, et le besoin d’une communication spécifique sur ces questions si nécessaire.

1.5.7. Utilisation du CERF57

Le Mali a bénéficié de fonds CERF, aux niveaux variables, d’abord dans le cadre de la Réponse Rapide (RR), puis dans le cas de la Fenêtre de Sous-financement (UFE), pour les plans d’appels sous-financés. Depuis 2006, le pays est le 22ème récipiendaire du CERF, derrière l’Ouganda et le Zimbabwe notamment. Les fonds CERF représentent une part variable des financements du HAC, parfois près d’un tiers en 2012 et 2016, à l’inverse de 2014 ou cela couvrait moins de 10% du HAC. Figure 8: Niveaux de financement du CERF au Mali (millions USD)

57 Seuls les rapports pour 2016 ont été obtenus par l’équipe.


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Au total, le Mali aura obtenu 21 964 793 USD. Le CERF a été majoritairement utilisé pour répondre à la crise nutritionnelle (8,363 million USD). Le CERF a servi dans un premier temps à financer la réponse à la crise avec des allocations sur la fenêtre de réponse rapide en 2012-2013, puis à combler les lacunes en financement via la fenêtre pour les plans d’appel sous-financés. L’UNICEF a eu une part variable des financements CERF, qui a représenté une part relativement faible des financements d’urgence, avec 19,24 millions USD depuis 2012, dont 13,190 millions USD pour la période 2012-2014. Dans l’ensemble, le CERF a été utilisé pour cibler des besoins critiques lié au concept de « life saving » et ainsi l’UNICEF a arbitré en défaveur de l’éducation en situation d’urgence.

1.5.8. Leçons apprises et Bonnes Pratiques 10.1 Sur les capacités de réponse aux crises de l’UNICEF - Il n’existe toujours pas de système pour recenser et mesurer les effets transformateurs de la

réponse. Ceci s’ajoute aux faiblesses en matière de suivi dans les cas de crise prolongée au Mali : suivi des dynamiques de long terme et évolutions structurelles, capacités à soutenir des changements de comportements et dynamiques de résilience, en plus du court terme.

- Les aspects religieux / culturels de la crise sont peu pris en compte par l’UNICEF Mali et il n’existe pas d’approche approche spécifique pour le traitement de cette crise.

- Les approches multisectorielles intégrées et la convergence des interventions sont toujours un enjeu, mais nécessaire dans ce cas de crise où certains aspects fondamentaux sont menacés, comme l’école, puisque les dynamiques créées par des interventions d’autres secteurs peuvent contribuer à soutenir les secteurs les plus sensibles.

- La question de neutralité de l’UNICEF et de son intervention dans le contexte du Mali se pose avec une acuité particulière : comment et à quelles conditions maintenir la neutralité, en soutenant le gouvernement ?

- La création de pôles de compétences au niveau de l’UNICEF devrait être considérée, sur les approches dans les zones à faible densité démographique et sur le suivi dans des zones inaccessibles. Au niveau des partenariats, cela devrait concerner la détermination d’un cadre pour le suivi du renforcement des capacités et les changements de comportements (registre indicatif des participants, cartographie des acteurs influents manquants, moyen de mesurer les changements de comportements de façon consolidé).

- La préparation des bureaux aux urgences dans les zones de crise potentielle demeure insuffisante. Par ailleurs, la mise en place des procédures urgence devrait être encouragée.

14.0

17.9

11.4

0.0

16.0

6.94.90 5.123.17

0.00

5.09

0.96

15.2

30.8

35.4

14.7

16.8

7.8

2012 2013 2014 2015 2016 May-17

Fonds CERF (M $ US) Fonds CERF reçu par l'UNICEF (M $ US) Fonds HAC reçus par l'UNICEF


70

10.2 Sur le lien urgence et développement - Les urgences sont protéiformes et peuvent être définies par différents paramètres, au-delà des

seules interventions typiques d’aide humanitaire et la limite urgence / développement, comme l’a illustré la structure programmatique du CPD, et peuvent dans certains cas être intégrées de façon transversale dans la programmation :

Par le ciblage de groupes de populations vulnérables spécifiques par certains secteurs (dans lesquels on peut inclure les populations avec des vulnérabilités crées par la crise PDIs ou privées de services de base à cause de la crise),

Par la prise en compte du contexte d’insécurité et ses effets sur les vecteurs de conflit, les vecteurs de conflit (en distinguant les causes immédiates et structurelles sur lesquelles l’UNICEF joue un rôle, ainsi que le ciblage des groupes les plus stratégiques et démunis).

Par le ciblage géographique des zones les plus instables - La réponse à la crise a permis une mise à l’échelle du traitement de la malnutrition, urgence

structurelle qui persiste depuis de nombreuses années, ainsi que l’élaboration d’un système national de prise en charge de la malnutrition. La réponse à une crise peut donc constituer une opportunité pour traiter de besoins humanitaires récurrents et donc résultant de fragilités structurelles.

- Les interventions les plus critiques en termes humanitaires ne découlent donc pas forcément de la crise socio-sécuritaire mais de faiblesses structurelles persistantes.

- Anticipation et prévention. Il existe une relation à double sens entre l’humanitaire et le développement (continuum) car l’intégration de composantes de veilles ou une anticipation des dynamiques humanitaires dans le cadre d’action de développement permet de limiter les interventions purement humanitaires, et il importe d’assurer l’intégration des perspectives de développement dans les interventions d’urgence, notamment en termes de création de capacités locales à gérer les urgences à leurs différents stades et de dynamiques de maintien et renouvellement de ces capacités à différents niveaux (finance, ressources humaines, adaptation aux contextes spécifiques).

- L’implication et le leadership du gouvernement (plus ou moins fonctionnels) dans les clusters peuvent constituer des exemples de bonnes pratiques.

10.3. Sur le continuum sécurité / développement - La réponse humanitaire (appui institutionnel, enclavement, gouvernance et légitimité de l’Etat) peut

contribuer à traiter certains vecteurs spécifiques de conflit. Est nécessaire la prise en compte des vecteurs de conflits dans / affectant les interventions humanitaires (aspects religieux, culturels, manque de légitimité de l’Etat).

- L’anticipation des besoins et dynamiques régionales est nécessaire, ce qui sous-entend le suivi des données sécuritaires sur la zone et une analyse prospective, dans le cas des plans de contingence notamment.

- Les interventions militaires favorisent l’accès humanitaire à court terme, mais peuvent le contraindre en renforçant la polarisation, dans le cas de groupes avec une emprise communautaire.

- Une crise prolongée favorise le développement des réseaux criminels : délinquance, criminalité face à la détérioration de l’économie et la pauvreté liée à l’interruption de la production, des échanges commerciaux et des transports. L’économie politique autour de la stabilisation peut servir de terreau à l’insécurité future (négociations autour du DDR source de revenus économiques, attention accrue aux porteurs d’armes).

Sur la définition des interventions d’urgence dans les contextes de crise prolongée - Question du traitement des besoins humanitaires issus de défaillances structurelles ou issus du

contexte de la crise. Il existe un hiatus entre réponse à une crise, qui créent des besoins immédiats et le traitement des vecteurs et conséquences de crise nécessitant des approches de long-terme. Ceci est particulièrement le cas dans les crises politico-militaires qui se transforment souvent en crise prolongée par rapport aux catastrophes naturelles. Sur le traitement de ces vecteurs de crise, l’UNICEF joue un rôle en matière de gouvernance des services de base éducation, santé, protection, hydraulique, eau et assainissement notamment, ainsi que dans le traitement des vulnérabilités liées à la jeunesse (éducation, désœuvrement, comportements à risques), et les dynamiques communautaires (résilience / préparation / adaptation aux chocs, gouvernance locale et redevabilité


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aux populations affectées, cohésion sociale et échanges intercommunautaires autour des infrastructures communes ou traitement de problématiques clés).

- L’inclusivité est essentielle dans les approches en contexte de crise avec des vecteurs ethniques / sociaux / politiques, sur le long terme pour l’acceptation et la sécurité des interventions, même si les coûts afférents sont élevés.

- L’articulation des différents types de réponse peut être contigüe, et adaptée en fonction des différents niveaux de besoins et risques, en les anticipant.

Conclusions 11.1 Rôle et stratégie L’UNICEF a fourni une réponse appropriée pour répondre aux besoins. Ceci est toutefois contraint par les limites en termes de disponibilité des données sectorielles, en WASH et protection notamment. L’absence de théorie du changement documentée dans la plupart des sections et ciblant la zone Nord contribue au manque de clarté d’une vision stratégique plus globale. La convergence apparaît en fonction des besoins (WASH et nutrition, WASH et éducation), mais non pour favoriser l’acceptation et l’intégration des thématiques les plus sensibles, comme l’éducation ou la protection. En outre, les populations du Nord les plus vulnérables, groupes nomades ou enfants à risque sont soutenues de façon limitée : certaines menaces clés en lien avec la crise semblent donc insuffisamment traitées. L’évolution du contexte pose aussi la question de la définition des urgences, par rapport au type de besoins (court terme / long terme), de vulnérabilités spécifiques des personnes victimes de la crise (déplacés, population menacée, population enclavée, victimes directes, et populations dans les zones instable), et du contexte (insécurité protéiforme, vecteurs de crise spécifiques avec le rôle de la religion, une volonté insurrectionnelle de la population). 11.2 Plaidoyer et Réponse programmatique La réponse programmatique de l’UNICEF a permis de traiter les besoins survenus avec la crise et atténuer les risques liés aux effets de la crise sur les enfants dans les différents secteurs. L’UNICEF a apporté aussi une contribution fondamentale au rétablissement des services de base dans les différents secteurs et la présence de l’Etat dans les grands centres du Nord du pays. Certaines menaces restent croissantes cependant en lien avec l’extension des zones d’influence des groupes armés, en matière d’éducation avec les fermetures d’écoles pour lesquelles aucune solution n’a été encore trouvée, même si les campagnes de sensibilisation ont eu quelques résultats, et en matière de protection, face à la criminalisation et fragmentation des groupes armés. En outre, la réponse apportée a permis de mettre en place des systèmes pour le traitement des besoins humanitaires récurrents dans le pays, et liés aux faiblesses en matière de développement, dans le cas de la nutrition essentiellement, beaucoup moins dans le WASH. Les dynamiques communautaires et de prévention enclenchées dans certains secteurs sont prometteuses et efficaces mais requièrent un appui de long terme. L’UNICEF a contribué à soutenir ou rétablir une certaine cohésion sociale dans certaines zones par des activités directes ou indirectes (structures de base et infrastructures favorisant les interactions). Les iniquités demeurent cependant, en termes de couverture géographique et sociale de la réponse, ainsi que concernant le fonctionnement de la chaîne de gouvernance des services de base – des communautés aux structures communautaires et entités décentralisées - et la légitimité de l’Etat. En particulier, certains groupes de populations vulnérables ne sont que peu soutenus par les interventions, groupes nomades (Peul, Bozo, Touaregs), enfants à risques (EAFGA peu identifiés de même que les enfants migrants, enfants des rues vulnérables aux groupes armés et réseau criminels, de trafic de drogue notamment, jeunes désœuvrés). Les stratégies de plaidoyer ont été efficaces au niveau national sur les thématiques liées à la réponse, même si elles restent peu documentées. Certains aspects liés aux problématiques socio-culturelles, à la gestion des ressources humaines et financières par l’administration et l’engagement des services étatiques sont encore insuffisamment traités. En outre, ce plaidoyer semble insuffisant au niveau international s’agissant du financement et des fragilités croissantes du pays et de la sous-région.


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Certains risques majeurs demeurent face à la chute des financements quand les systèmes restent extrêmement fragiles et les menaces importantes, face aux problématiques de protection de l’enfance difficilement identifiées, auxquelles s’ajoutent les questions plus structurelles de l’évolution climatique, la question de l’accès à l’eau et les faiblesses en matière de développement. 11.3 Gestion de l’information et suivi Le rapportage est avant tout descriptif, et peu analytique et stratégique, et la dernière analyse de situation date de 2014. L’absence d’un système clair de structuration et gestion de l’information affecte la gestion et capitalisation des connaissances et l’UNICEF dépend en grande partie de ses partenaires en termes de collecte de données, sans réel système pour vérifier leur qualité. Le suivi / évaluation se fait à de multiples niveaux qui ne sont pas toujours corrélés, notamment par rapport à la planification, et n’offre pas de vision consolidée des interventions mises en œuvre dans les différentes zones. Les indicateurs ne permettent pas toujours de suivre les résultats des interventions ou leur effet transformateur, par rapport au contexte de crise notamment. 11.4 Engagement de l’UNICEF avec ses partenaires Les partenaires étatiques peinent parfois à jouer leur rôle dans ce contexte fragile. L’engagement des services étatiques est variable en fonction des secteurs et des zones, et les difficultés à organiser les réunions de coordination en témoignent. Les capacités issues des régions du Nord, garantes d’acceptation, font souvent défaut (enseignants notamment), ce qui limite l’accès et la durabilité des services fournis. Les efforts de renforcement des capacités par les nombreuses formations dispensées ne sont pas tous institutionnalisés ou capitalisés avec un suivi et une planification plus stratégique et durable. La coordination des acteurs autour des clusters souffre parfois du manque d’implication ou de bénéfices directs tirés par les participants. Les clusters fonctionnent aussi de façon diverse avec - de façon générale - un certain désengagement des membres. L’implication des communautés est notable via la mise en place des organisations communautaires de base en lien avec les infrastructures – sauf dans le cas de la protection où les comités locaux sont de forme variable en fonction des ONGs qui les implantent, et non institutionnalisés. Ces structures fonctionnent toutefois de façon très irrégulière et leur niveau de représentativité et redevabilité aux populations est ainsi incertain. Les communautés sont par ailleurs rarement impliquées dans l’exécution et la construction des interventions, quand le potentiel des ressources locales pourrait être davantage pris en compte. Par ailleurs, les liens entre l’UNICEF et les communautés sont relativement limités. 11.5. Gestion interne Les barrières culturelles auxquels les acteurs du développement font face se répètent dans plusieurs contextes, ce qui nécessite certaines synergies, et on note en premier lieu l’absence d’approche régionale de la part de l’UNICEF pour uniformiser approches et messages clés et assurer l’implication de tous les leaders d’opinion, quand la population de la sous-région est très mélangée entre les pays, sans poser la question du retour des réfugiés en Mauritanie. De plus, la réponse humanitaire au Mali se heurte aux mêmes impasses que la réponse aux crises dans de nombreux pays, tels la RD Congo ou la Centrafrique, avec un contexte qui évolue en crise prolongé sous l’effet de la déstructuration du tissu social, de la paupérisation, et des difficultés à stabiliser une situation de crise, que ce soit au niveau sécuritaire, institutionnel, économique et social. Les dynamiques de financements segmentées entre urgence et développement limitent le potentiel transformateur et le traitement des causes structurelles de fragilité, dans un contexte où certains types d’urgence requièrent des approches de moyens / long terme (par exemple cohésion sociale, environnement protecteur, changements de comportement etc…). Il n’existe pas de réel système pour prendre en compte le contexte de conflit et ses spécificités en matière de gestion de risque, qui reste aligné sur les pratiques standards de l’UNICEF.


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Recommandations Ces recommandations reprennent les principaux éléments identifiés. Elles s’adressent au Bureau UNICEF Mali, dans une moindre mesure au bureau régional de WCARO et au siège, aux partenaires étatiques et ONG de mise en œuvre, ainsi qu’aux bailleurs de fonds. AU NIVEAU STRATEGIQUE ET PROGRAMMATIQUE

1. Renforcer l’analyse du contexte et des dynamiques de crise pour informer les stratégies de réponse, par des approches contextualisées et spécifiques en fonction des zones, mais aussi pour informer la gestion interne.

Actualiser le SitAn datant de 2014.

Faire des analyses des zones touchées par les crises, en particulier les dynamiques du Nord, du centre et des urgences (analyse de contextes, de conflits, des menaces, des enjeux sécuritaires, pour informer les programmes et stratégies).

Tenir compte du contexte spécifique de crise et d’urgence dans la gestion par les opérations, des bureaux de zones et les sections.

Renforcer la composante opérationnelle de la stratégie de réponse.

Référence : 5.1, 5.2, 5.3, 6, 7.3, 9.5 Responsable : coordination des urgences, Social Policy and inclusion, ensemble des sections

2. Soutenir les approches à base communautaires dans les régions du Nord (WASH, Nutrition), pour favoriser l’inclusion des groupes nomades dans les interventions programmatiques en boostant la mobilisation communautaires (animations radios, engagement des relais traditionnels utilisation des canaux de communication des pays voisins), et en prenant en compte les possibilités de contributions et les ressources utilisables des communautés.

Référence : Section 5.6, 6.2 a) et c), 8 Responsable : section urgences, ensemble des sections en particulier WASH et Nutrition

3. Protection de l’enfant - Assurer que les vulnérabilités causées par la crise soient bien identifiées et traitées, renforcer le ciblage en réponse aux problématiques et menaces immédiates entrant dans le mandat de l’UNICEF en lien avec la crise.

Renforcer la collecte de données en matière de protection (EAFGA, ENA)

Justice juvénile, Enfants des rues / enfants drogués (ONUDC) et enfants migrants, enfants talibés et encadrement des écoles coraniques, jeunes désœuvrés.

Référence : 5.1, 5.2, 5.3, 5.6 Responsable : section protection

4. Assurer un cadre de redevabilité aux bénéficiaires et populations affectées, ainsi que le bon fonctionnement de la chaîne de gouvernance des services, appuyer les comités de gestion locale, les mécanismes de gouvernance et redevabilité au niveau local.

Définir les approches possibles par section sur base des documents de référence du IASC et de l’UNICEF, les actions des partenaires d’exécution, et en collaboration avec les partenaires étatiques.

Intégrer les aspects de redevabilité dans les documents programmatiques, de suivi et dans les PCA

Soutenir la transparence sur l’aide /les programmes et mécanisme de feedback des populations en communiquant le détail des interventions et en instaurant des canaux de communication entre les bénéficiaires et l’UNICEF.

Référence : Section 9.5 et 6.2 b) Responsable : coordination des urgences, PME, ensemble des sections, management


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5. Renforcer la prévention et préparation aux différentes crises notamment aux niveaux communautaires (mise en place d’un système d’alerte pour l’identification des différentes urgences) et des bureaux de zones du nord et du centre.

Référence : 5.1, 5.2, 6.2 et 8 Responsable : coordination des urgences, ensemble des sections

AU NIVEAU DES PARTENARIATS AVEC LE GOUVERNEMENT ET LES NATIONS UNIES

6. Renforcer l’engagement et la redevabilité des structures étatiques

Assurer l’encadrement et la bonne tenue des réunions de coordination – sans appui financier – et les liens avec les structures de coordination de développement.

Planifier l’engagement de l’Etat dans les différents secteurs pour les différents niveaux de réponse dans les accords de coopération et documents cadre

Analyser et planifier les possibilités de transfert des compétences entre ONG et services de l’Etat.

Référence : Section 6.1 b) 6.2 et 9.1 Responsable : management, coordination des urgences, ensemble des sections

COORDINATION

7. Revoir le niveau et mode d’engagement des membres des clusters pour assurer leurs bons fonctionnements aux niveaux central et décentralisé.

Assurer la tenue régulière des réunions avec l’engagement des services étatiques

Redynamiser les relations avec les membres de cluster (engagement bilatéral, appui spécifique en fonction des besoins).

Favoriser la valeur ajoutée pour les ONG.

Prendre en compte les plaintes des membres et assurer transparence

Renforcer les liens entre les structures de coordination. Référence : Section 9.2 et 9.4 Responsable : coordination des urgences, coordonnateurs de cluster, ensemble des sections, management AU NIVEAU DE LA GESTION INTERNE

8. Renforcer le suivi et évaluation

Appuyer et diversifier les outils de suivi à distance via une meilleure triangulation des données recueillies et un renforcement du suivi,

Renforcer l’évaluation, l’analyse, et le rapportage des effets et des impacts des programmes (effets du WASH en matière de santé, évolution démographique, économique et sociale dans les zones soutenues en lien avec la mise en place des infrastructures, effets en matière de genre et de cohésion sociale, effets éventuels sur les dynamiques de conflit).

Appuyer la mise en place du MORES dans les zones Nord et favoriser l’implication des représentants des différents groupes sociaux, notamment des femmes.

Référence : Section 9.2 et 9.4 Responsable : PME ; ensemble des sections, management

9. Renforcer le plaidoyer humanitaire aux niveaux inter-agence et international, avec l’appui du Siège et de WCARO.

Sur les fragilités et la complexité de la situation humanitaire au Mali et dans les régions

Sur le besoin de lier des financements urgence et développement dans le nord et le centre, le financement des actions de réhabilitation dans le Nord, notamment pour les points d’eau, et pour des interventions plus en adéquation avec les objectifs recherchés dans le cadre du Nexus et de la résilience.


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Référence : Section 6.2, 8 Responsable : coordination des urgences, ensemble des sections, management, WCARO, Siège.

Recommandations secondaires, à intégrer sur le moyen terme. AU NIVEAU STRATEGIQUE ET PROGRAMMATIQUE

10. Continuer et renforcer les approches multisectorielles, en favorisant les synergies entre programmes et la promotion des bénéfices liés à la scolarisation.

Référence : 5.2, 5.4, 6.2 d), 6.2h) Responsable : coordination des urgences, ensemble des sections

11. Limiter les actions conjointes avec la MINUSMA et clarifier leur rôle dans les secteurs d’intervention de l’UNICEF (éducation, protection, WASH) pour une approche coordonnée.

Référence : Section 9.3, 10.4 Responsable : coordination des urgences, ensemble des sections, management.

AU NIVEAU DE LA GESTION INTERNE

12. Mettre en place des synergies au niveau régional entre les différents bureaux UNICEF et éventuellement partenaires étatiques (notamment pour l’éducation et protection).

Considérer des stratégies régionales au niveau général et/ou sectoriel avec les pays voisins (Algérie, Mauritanie, Niger, Burkina Faso etc…)

Assurer l’implication de tous les responsables communautaires maliens y compris ceux qui sont basés à l’étranger

Renforcer les synergies au niveau international pour traiter des problématiques récurrentes entre pays en crise (partage d’outils sur l’enfant dans l’islam, groupes de travail sur le suivi en zone instable, la réponse aux crises à composante culturelle / religieuse).

Référence : Section 10.2, Responsable : coordination des urgences, PME, ensemble des sections, management

13. Renforcer la gestion de l’information et des connaissances

Envisager la création d’un poste de chargé de gestion des connaissances

Mettre en place des systèmes en interne pour la gestion des connaissances et la structuration de la collecte de données en interne, avec notamment des points focaux dédiés dans les différentes sections et une redevabilité interne sur la gestion de l’information.

Bureau Régional et Siège : Consolider le recensement et la capitalisation des connaissances et des outils développés par l’UNICEF au niveau international et des différents bureaux UNICEF.

Appuyer le renforcement des capacités dans la collecte, analyse, remontée et la gestion des données et des informations (notamment pour Protection de l’enfant et WASH).

Référence : Section 9.2 et 9.4 Responsable : ensemble des sections, management

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