EVALUACIÓN DR 2006 - veracruz.gob.mx · Evaluación Programa de Desarrollo Rural 2006 Veracruz iii...

Directorio

GOBIERNO DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE

SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y

ALIMENTACIÓN

Lic. Fidel Herrera Beltrán Gobernador Constitucional del Estado

Ing. Alberto Cárdenas Jiménez Secretario

Ing. Juan Humberto García Sánchez

Secretario de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal, Pesca y Alimentación

Ing. Antonio Ruiz García Subsecretario de Desarrollo Rural

Lic. Román Brito Gómez

Secretario Ejecutivo del Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural

Ing. Fernando Garza Martínez Coordinador General de Enlace y Operación

Dr. Evaristo Ovando Ramírez

Subdirector de Planeación y Vinculación del INVEDER

Ing. José de Jesús Romo Santos Director General de Apoyos para el Desarrollo Rural

Dr. Horacio Santoyo Cortés

Director General de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural

Ing. Roberto Cedeño Sánchez

Director General de Programas Regionales y Organización Rural

MVZ. Renato Olvera Nevárez

Director General de Planeación y Evaluación Ing. Octavio Legarreta Guerrero

Delegado de la SAGARPA en el estado Ing. Luís Alejandro Chavarría Galindo

Subdelegado de Planeación, Estadística y Desarrollo Rural

COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN

Ing. Octavio Legarreta Guerrero Presidente

Ing. Juan Humberto García Sánchez

Representante del Gobierno del Estado

Lic. Román Brito Gómez Representante del Gobierno del Estado

Lic. Bertha Hernández Rodríguez Representante de los Productores

Dr. Juan Antonio Villanueva Jiménez

Representante de Profesionistas y Académicos

Dr. Gustavo Ortiz Cevallos Representante de Profesionistas y Académicos

Ing. Hilario Humberto Valenzuela Corrales

Coordinador

ENTIDAD EVALUADORA ESTATAL

Agro Sistemas Joseman, S. P. R. de R. L.

RESPONSABLE DE LA EVALUACIÓN DEL PROGRAMA

Biólogo Román Ortega Cide

ANALISTA ASISTENTE

L.E. Joao Francisco Rebolledo Palmeros

Evaluación Programa de Desarrollo Rural 2006

Veracruz i

Tabla de Contenido

Página

Presentación ....................................................................................................................... v

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................ 1

Introducción ........................................................................................................................ 5

Capítulo 1 Contexto de las actividades rurales en el estado ......................................... 8

1.1. Caracterización del medio rural en el estado ............................................................ 8 1.1.1. Dinámica económica............................................................................................ 8

1.1.2. Características generales del Estado de Veracruz .............................................. 9

1.1.3. El PIB agropecuario del Estado de Veracruz ....................................................... 9

1.2. La política de desarrollo rural en el estado ............................................................. 13

Capítulo 2 Principales resultados del Programa ........................................................... 15

2.1. Análisis de la inversión y población atendida por el PDR ....................................... 15

2.2. Valoración de los resultados específicos del PDR en las principales áreas de atención ................................................................................................................... 19

2.2. Cobertura, eficiencia operativa y cumplimiento de metas 2006 .............................. 22

2.3. Valoración global respecto a la relevancia del PDR en el desarrollo rural ............. 24

Capítulo 3 Evolución de la gestión del Programa ......................................................... 26

3.1. Instrumentación del diseño del Programa ............................................................... 26

3.2. Arreglo Institucional ................................................................................................. 29

3.3. Asignación de recursos ........................................................................................... 30

3.4. Procesos operativos del Programa ......................................................................... 31

3.5. Desarrollo de capacidades ...................................................................................... 32

3.6. Consolidación organizativa y fomento empresarial ................................................. 33

3.7. Seguimiento a recomendaciones de evaluación previas ........................................ 33

3.8. Valoración global de la gestión del programa ......................................................... 35

Capítulo 4 Evaluación de Impactos ................................................................................ 36

4.1. Características generales de los beneficiarios y de las inversiones ....................... 36

4.2. Indicadores de primer nivel ..................................................................................... 38 4.2.1. Ingreso ............................................................................................................... 38

4.2.2. Empleo ............................................................................................................... 39


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4.3. Indicadores de segundo nivel ................................................................................. 41 4.3.1. Inversión y capitalización de las empresas rurales apoyadas ........................... 41

4.3.2. Producción y productividad ................................................................................ 43

4.3.3. Cambio tecnológico ........................................................................................... 45

4.4. Valoración de conjunto de los impactos .................................................................. 46

Capítulo 5 Conclusiones y Recomendaciones .............................................................. 48

Bibliografía ........................................................................................................................ 55

Anexo Diseño de la muestra de beneficiarios y metodología empleada ..................... 1

Índice de Cuadros

Cuadro 1. Resumen de las recomendaciones por orden de importancia. ........................ 3 Cuadro 2. Evolución del Programa de Desarrollo Rural 1996-2006............................... 15 Cuadro 3. Presupuesto gubernamental de APC 2001-2006 en el

Estado de Veracruz (Miles de pesos a precios corrientes). .......................... 17 Cuadro 4. Comportamiento de la inversión por subprograma

2002-2006 (miles de pesos). ......................................................................... 19 Cuadro 5. Número y tipo de beneficiarios por subprograma 2002-2006 ........................ 20 Cuadro 6. Distribución % de recursos por tipo de productor en el PDR (2001–2006). .. 21 Cuadro 7. Número de solicitudes apoyadas por eslabón de la cadena productiva. ....... 21 Cuadro 8. Beneficiarios de la APC 2001-2006 en el Estado de Veracruz. ..................... 22 Cuadro 9. Cobertura alcanzada con el ejercicio del programa en 2006 ......................... 23 Cuadro 10. Metas de financiamiento convenido y pagado por concepto 2006. ............... 23 Cuadro 11. Grado de formalización de la operación municipalizada

en el Estado de Veracruz. ............................................................................. 28 Cuadro 12. Porcentaje de solicitudes con proyecto y demanda libre. .............................. 31 Cuadro 12. Características básicas de los beneficiarios 2006 por estrato. ...................... 37 Cuadro 13. Clasificación de beneficiarios 2006 por grado de

marginación y estrato -Distribución de recursos PAPIR por grado de marginación. .................................................................................................. 37

Cuadro 14. Impactos en la variable ingreso de los beneficiarios 2001-2003 del PAPIR por estrato y tipo de actividad apoyada. .................... 38

Cuadro 15. Impactos en la variable ingreso de los beneficiarios 2001-2003 del PAPIR por grado de marginación de la localidad apoyada y tipo de actividad. ........ 39

Cuadro 16. Importancia relativa del empleo generado por los beneficiarios PAPIR 2001-2003, por grado de marginación de la localidad apoyada (%). ................................................................................................. 41

Cuadro 17. Índice de capitalización de los beneficiarios PAPIR 2001-2006, por estrato y tipo de actividad. ....................................................................... 42

Cuadro 18. Resumen sobre el desempeño del PDR de la Alianza para el Campo. ........ 48 Cuadro 19. Resumen de las recomendaciones por orden de importancia. ...................... 54


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Índice de Figuras

Figura 1. Esquema lógico para la presentación de proyectos estratégico de desarrollo rural sustentable en el marco de la APC. .......................................... 4

Figura 2. Participación porcentual del sector primario en el PIB primario nacional y el total estatal. ................................................................................. 10

Figura 3. Distribución del PIB total estatal por actividad económica. .............................. 10 Figura 4. Aportación de la producción primaria estatal por subsector al valor

de la producción y distribución de la superficie por tipo de actividad ............. 11 Figura 5. Valor de la producción total de los principales Sistemas-Producto del

estado (a precios de 2002). ............................................................................. 11 Figura 6. Superficie sembrada de temporal y riego en el Estado de Veracruz. .............. 12 Figura 7. Valor de la producción por Sistema-Producto pecuario. .................................. 12 Figura 8. Comportamiento de la inversión de la APC por origen de los recursos

(a precios de 2002). ......................................................................................... 16 Figura 9. Comportamiento del monto de apoyo por beneficiario y Número de

beneficiarios por programa de la APC en el Estado de Veracruz (pesos corrientes) ........................................................................................................ 17

Figura 10. Diagrama de flujo del circuito operativo 2006. ................................................. 32 Figura 11. Generación de empleo por tipo de actividad apoyada comparada con el

presupuesto ejercido por PAPIR 2002-2003 (%). ............................................ 41 Figura 12. Aportación promedio de beneficiarios y del PAPIR 2001-2006, por estrato. ... 43 Figura 13. Cambio en la producción agrícola de beneficiarios PAPIR 2001-2003 por

estrato, en función de la escala y el rendimiento. ............................................ 44 Figura 14. Cambio en la producción pecuaria de beneficiarios PAPIR ............................. 44 Figura 15. Cambio tecnológico porcentual en las UPR, logrado con el apoyo de PAPIR

por tipo de actividad y por estrato (2001-2006). .............................................. 46 Figura 16. Esquema lógico para la presentación de proyectos estratégicos de desarrollo

rural sustentable en el marco de la APC. ......................................................... 51 Figura 17. Propuesta de modelo institucional federal y estatal para la operación del PDR y

la APC en general. ........................................................................................... 52


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Siglas APC Alianza para el Campo CDDRS Consejo Distrital de Desarrollo Rural Sustentable CEDR Comisión de Desarrollo Rural CEDRS Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable CMDRS Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable CNA Comisión Nacional del Agua CONAPO Consejo Nacional de Población CTEE Comité Técnico de Evaluación Estatal DDR Distrito de Desarrollo Rural DPEF Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación EEE Entidad Evaluadora Estatal FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y

la Alimentación FIVERFAP Fideicomiso Veracruzano de Fomento Agropecuario FUNPROVER Fundación Produce de Veracruz, A. C. INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática INVEDER Instituto Veracruzano para el Desarrollo Rural LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable PAPIR Programa de Apoyo a la Inversión Rural PCE Programa de Capacitación y Extensión PBIT Productor de Bajos Ingresos en Transición PBIZM Productor de Bajos Ingresos en Zonas Marginales PBIZN Productor de Bajos Ingresos en Zonas No Marginales PDR Programa de Desarrollo Rural PESA Programa Especial para la Seguridad Alimentaria PESPRO Programa de Extensionismo y Servicios Profesionales PIASRE Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas de Siniestralidad Recurrente PIB Producto Interno Bruto PRODESCA Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural PROFEMOR Programa de Fomento a Empresas y Organizaciones Rurales PSP Prestador de Servicios Profesionales PVD Plan Veracruzano de Desarrollo RO Reglas de Operación RP Resto de los Productores OE Organizaciones Económicas SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca

y Alimentación SEDARPA Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal, Pesca y Alimentación SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SINACATRI Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral SIAP Sistema de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera UPR Unidad de Producción Rural UTOE Unidad Técnica Operativa Estatal


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Presentación El presente informe de evaluación fue realizado por la Entidad Evaluadora Estatal Agro Sistemas Joseman, S. P. R. de R. L., con motivo del contrato contraído con la Delegación Estatal de la SAGARPA, la cual se encargó de llevar a cabo el proceso de Licitación Pública Nacional para la selección de EEE para la evaluación de los programas y subprogramas de la APC 2006. En ese sentido, dicha EEE se hace responsable de la calidad y contenido del mismo. Esta evaluación externa responde a una obligación legal derivada del Presupuesto de Egresos de la Federación 2006 y de las Reglas de Operación del Programa vigentes, y es considerada por los tomadores de decisiones del PDR en el Estado como un instrumento que contribuirá a una mejor planeación e impactos del Programa en la entidad. La metodología básica de evaluación fue desarrollada por la FAO, misma que comprendió la definición del enfoque, ámbitos y líneas fundamentales de la evaluación, así como el diseño de los instrumentos de colecta y captura de información, el procedimiento muestral y el diseño para el cálculo de los indicadores de procesos e impactos, así como de la guía para el análisis de la información, elaboración y presentación del informe final. Asimismo, la FAO proporcionó el soporte técnico del proceso de evaluación por medio de un sistema virtual y mediante dos talleres en donde se orientó, tanto a Coordinadores Estatales de Evaluación como a los responsables de evaluación, sobre los temas principales de la evaluación del Programa en cuestión. Por otra parte, el proceso de evaluación del Programa en referencia fue dirigido y supervisado por el Comité Técnico Estatal de Evaluación, quien a su vez fue responsable de la contratación, revisión, calificación y dictamen del presente informe.


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Resumen Ejecutivo

El presente tiene como propósito mostrar de manera resumida y analítica los resultados del Programa, los temas pendientes y los retos en su instrumentación. Los temas que se abordan son los elementos centrales del entorno que inciden en el desarrollo de las actividades apoyadas por el Programa en el estado, los resultados relevantes de la gestión y los principales impactos del Programa. De este modo, se realiza una valoración de conjunto sobre el logro de los objetivos del Programa y se emiten algunas sugerencias para la mejora del mismo. Elementos centrales del entorno que inciden en el desarrollo de las actividades apoyadas por el Programa en el estado

Es menester mencionar que, no obstante el gran potencial del sector rural del Estado de Veracruz, aún enfrenta problemas considerables como son el escaso apoyo financiero en la mayoría de los cultivos, la falta de organización entre los productores, el minifundio, la baja productividad, la falta de asistencia técnica, los altos costos de producción, la escasa infraestructura para el almacenamiento de las cosechas, empaques, redes de transporte y obras de riego. Asimismo, en la actividad ganadera, el estado enfrenta una marcada pulverización de las unidades de producción, al existir más de 100,000 productores dedicados a esta actividad y problemas de organización para la producción y comercialización, falta de crédito, capacitación y sanidad, así como fenómenos climatológicos extremos como sequía recurrente en el norte y falta de infraestructura para la prevención y atención de sus consecuencias; que en conjunto ocasionan importantes problemas de rentabilidad. Por otra parte, tanto la actividad forestal como la pesquera, si bien disponen de un amplio potencial en el estado, prácticamente están restringidas a la explotación extensiva de los recursos naturales existentes. La actividad agropecuaria estatal ocupa un lugar importante por su producción a nivel nacional, por la magnitud de la superficie ocupada; un problema genérico en todos los sectores, es el de la comercialización donde se presenta un excesivo intermediarismo. En virtud de que el propósito estratégico del PDR de la APC, es contribuir al mejoramiento del nivel de vida de los productores rurales, se justifica social y económicamente, por lo que resulta indispensable analizar su desempeño para diagnosticarlo y proponer las recomendaciones pertinentes para que cumpla con sus objetivos. Un elemento institucional importante es la creación del INVEDER por el Gobierno del Estado de Veracruz en 1999, el cual tiene como misión “ser un organismo que promueva el desarrollo rural entendido éste como un proceso de transformación productiva e institucional, cuyo fin es reducir la pobreza y elevar la calidad de vida en el medio rural, buscando articular de manera sustentable la economía de los productores a los mercados. Lo anterior, mediante procesos de planeación, que los tres niveles de gobierno, junto con las organizaciones de productores, centros de educación, investigación e iniciativa privada, coordinen la atención institucional en el corto, mediano y largo plazo, para promover su desarrollo en forma autogestiva y permanente”.


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La metodología de trabajo de dicho instituto está dirigida, en congruencia con el entorno, al desarrollo de productores de bajos ingresos y en etapa de transición de regiones y micro regiones de alta y muy alta marginación. Buscando esquemas de participación en el corto, mediano y largo plazo, en el seno de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), como espacios de coordinación interinstitucional, donde se definen las estrategias y proyectos prioritarios para el desarrollo regional y comunitario.

Resultados relevantes de la gestión y de los principales impactos del Programa El Programa de Desarrollo Rural, por su enfoque, tiene potencial para atender de manera integral los grandes retos del campo veracruzano; sin embargo, para ello requiere fortalecer los procesos de planeación participativa en todos los niveles de gestión y arraigar su concepción integral en el estado y municipios, generando condiciones para una mayor sinergia entre inversiones físicas, desarrollo de capacidades y organización económica de la población rural. Por otro lado, entre los temas que requiere fortalecer el Programa, destaca la sustentabilidad en el uso de los recursos naturales, que tiene una importancia creciente por el deterioro ambiental, así como el impulso a la competitividad, para enfrentar los retos de la apertura comercial.

La evolución del PDR se orienta conceptualmente a una adecuada dirección; sin embargo, es fundamental reflexionar sobre las acciones que se requieren adoptar para acelerar el proceso de desarrollo rural. Existe la información suficiente, sobre todo de primer nivel –planeación- para diseñar y adoptar las medidas correctivas necesarias para tener una mejor oportunidad de acceder a este desarrollo. Los elementos legales están disponibles, son claras las responsabilidades de los actores sociales participantes en el Programa, en particular los del Sector Publico, por lo que deberían de aprovecharse estos elementos para profundizar sus resultados. Por otra parte, si bien el Programa muestra cambios cuantitativos positivos en la mayoría de los indicadores considerados en esta evaluación –ingreso, empleo, producción, capitalización, cambio tecnológico, etc.- se necesita ampliar los apoyos para conseguir una contribución significativa al mejoramiento del nivel de vida de los productores beneficiados. Es por esto que el PDR, requiere del acompañamiento del Programa Especial Concurrente y conformarlo con proyectos estratégicos que permitan impulsar programas de inversión que resulten en cambios significativos en el nivel de vida de la población rural. Conclusiones y recomendaciones Como se señalo anteriormente el PDR de acuerdo a las experiencias acumuladas precisa de una adecuación que se sustente en las disposiciones legales y en los programas para el desarrollo rural integral, que incluya las vertientes productiva, social y sustentable. Finalmente, en el cuadro 1 se presenta un resumen de las principales sugerencias del presente estudio, las cuales son responsabilidad de instancias operativas y normativas.


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Cuadro 1. Resumen de las recomendaciones por orden de importancia. No. Ámbito de

aplicación1 Recomendación Plazo Área

ejecutora Condicionantes Impacto

esperado

1 Planeación

Adecuar la planeación del desarrollo rural sustentable, en el marco de la LDRS y de las potencialidades del sector rural del estado, incluyendo su expresión en el Anexo Técnico.

Anual. Consejo Veracruzano de Desarrollo Rural Sustentable.

Promover la participación de los productores y de las dependencias estatales y federales del sector rural.

Una integración más eficiente y efectiva del PDR en la Entidad.

2 Asignación de recursos

Otorgar recursos públicos mediante proyecto estratégico de desarrollo rural sustentables, los cuales deben priorizarse por su pertinencia social y su factibilidad técnica, social, económica y sustentabilidad.

Anual. Consejo Veracruzano de Desarrollo Rural Sustentable. Comisión Intersecretarial

Operar las propuestas en el seno de la Comisión Intersecretarial

Disponer de un sistema de programación de la inversión que asegure impactos en el empleo e ingreso.

3 Seguimiento y Evaluación

Los proyectos estratégicos de desarrollo permitirán darle el seguimiento oportuno y evaluar sus impactos en los beneficiarios.

Anual. Comisión de Desarrollo Rural

Deberá establecerse un proceso de seguimiento y evaluación ex ante y ex post del desarrollo de los proyectos

Seguimiento y evaluación con diagnósticos y recomendaciones más precisas y oportuna que permitan tomar decisiones para el mejoramiento del PDR...

Fuente: Elaboración propia.

Con el fin de colaborar con las instancias responsables se presenta un esquema que permitiría facilitar la participación de las instancias operativas en el diseño y desarrollo de proyectos estratégicos para el desarrollo rural sustentable.


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Figura 1. Esquema lógico para la presentación de proyectos estratégico de desarrollo rural sustentable en el marco de la APC.

EXPERIENCIA REPLICABLE

• Leyes • Planes y

Programas • Presupuestos

* Ingreso * Empleo

* Tecnología (Bienestar)

INSUMOS

PROCESOS RESULTADOS

En este esquema lo relevante es dar respuesta a varias interrogantes como las que a continuación se enuncian: en el DIAGNÓSTICO -¿Es factible cierta actividad productiva en cierto sitio específico? ¿Se tiene la experiencia? ¿Cuáles s son las principales limitantes y/o potencialidades? ¿Quiénes son los participantes? etc.; en la ESTRATEGIA -¿Cuáles son las responsabilidades de los participantes? ¿Cuáles serán las aportaciones? ¿Cómo se combinarán los recursos? ¿Cuál es la disponibilidad de recursos organizativos, financieros, tecnológicos, etc.?; en la EVALUACIÓN -¿Qué, cómo y cuándo se medirá? ¿Cuáles son las metas concretas? etc. Lo importante en esto, finalmente, es poder replicar las diversas experiencias con el fin de alcanzar determinados objetivos a lo largo y ancho del estado, y contribuir así a generar un claro proceso de enseñanza-aprendizaje, ya que en este aspecto la contribución de la APC ha sido reducida.


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Introducción En este apartado se presentan los elementos que fundamentan la evaluación, así como sus objetivos, principios rectores y la metodología empleada. Bases de la evaluación La cultura de la evaluación en México ha sido impulsada fuertemente con el surgimiento de la Alianza para el Campo en 1996. La experiencia acumulada, particularmente en el tiempo en que ha participado la FAO, da cuenta de un importante cúmulo de información que empieza a rendir frutos; y existe mayor interés en las autoridades del sector rural por darle el uso que corresponde a tan valiosa información. Si bien, todavía su uso no es generalizado, es creciente el interés de los responsables de la política rural en evaluar los programas para mejorar su desempeño. Adicionalmente las disposiciones legales más recientes fortalecen la evaluación de la gestión pública para contribuir en la transparencia de la información y la rendición de cuentas. Es este sentido en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2006, se contemplan recursos para la evaluación de los Programas sujetos a Reglas de Operación. La evaluación de programas públicos es resultada de la demanda de la sociedad por participar en el control social de las políticas y programas de inversión pública, como un ejercicio democrático. La evaluación del PDR, es una obligación legal y es una respuesta al interés del Gobierno Federal y del Gobierno del Estado de Veracruz para obtener mayores elementos que les permita mejorar la política de desarrollo rural que se promueve en el Estado y de los Productores para integrase más ampliamente en las políticas y programas de inversión diseñados para su beneficio. Objetivos de la evaluación La evaluación estatal del Programa de Desarrollo Rural tiene como objetivo general siguiente: • Aportar propuestas para mejorar el desempeño del Programa en la entidad, a partir de la valoración del logro de sus objetivos y de la identificación los avances y oportunidades de mejora en cuanto a la gestión, los procesos operativos y la generación de impactos de las inversiones. Los objetivos específicos que se consideran relevantes para la evaluación del Programa son los siguientes: • Analizar la trayectoria de la gestión del Programa, considerando la instrumentación de su diseño, el arreglo institucional, la asignación de recursos y sus procesos operativos, destacando los cambios realizados y las áreas puntuales en las que se deben tomar acciones para lograr mayor eficiencia operativa e impactos.


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• Valorar los impactos generados por las inversiones financiadas por el Programa en el estado entre sus distintos tipos de beneficiarios. • Valorar los avances y temas pendientes del Programa en el desarrollo de capacidades productivas, técnicas, organizativas, de autogestión y gerenciales de la población beneficiaria. • Analizar las aportaciones del Programa en la conformación y funcionamiento de los consejos municipales y Distritales de Desarrollo Rural Sustentable, la operación municipalizada del PDR. • Hacer un balance de las acciones emprendidas por el Programa para el fomento empresarial y la consolidación de las organizaciones económicas del medio rural. • Dar seguimiento a la instrumentación de las recomendaciones de evaluaciones anteriores, identificando los avances logrados y las causas que favorecen y/o limitan la aplicación de esas recomendaciones. Enfoque y ámbitos de la evaluación Los dos principales ámbitos de la evaluación son la eficiencia de la gestión y la eficacia de los impactos. El primero se valora cualitativamente y el segundo cuantitativamente. La utilización de ambos métodos permitió comprender los procesos en los que se desarrolla el PDR y la forma en que éstos influyeron en sus impactos. El análisis y la valoración se realiza con base en la definición de la política rural del Gobierno Estatal, así como en las cuatro variables de la estrategia de desarrollo rural: integración de cadenas, reconversión productiva, atención a regiones y grupos prioritarios y atención a factores críticos. El enfoque de la evaluación se oriento por los siguientes criterios: el análisis continuo, la utilidad práctica y la oportunidad de los resultados de la evaluación. El análisis continuo se refiere a que, si bien la evaluación se centra en el ejercicio del Programa 2006, también valora y destaca los cambios experimentados en su gestión desde el 2003 cuando se puso en marcha la estructura programática actual y las reglas de operación vigentes. Este análisis permite valorar la consolidación de su diseño, el arreglo institucional, y los procesos de planeación y operación del Programa durante los últimos años, de tal forma que aporte elementos críticos para perfilar los ajustes necesarios que le den mayor pertinencia, eficacia y eficiencia en función de las características y necesidades del estado. La utilidad práctica de los resultados de la evaluación se refiere a la necesidad de que las propuestas de la EEE deban ser concretas, relevantes y factibles de instrumentarse, y se refieran a los temas críticos en la operación del Programa. La oportunidad de los resultados es posible en el caso del análisis de la gestión, ya que se proponen recomendaciones al ejercicio del Programa 2007.


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Por otra parte, la evaluación tiene carácter participativo, el cual implica la colaboración permanente de la Delegación Estatal de la SAGARPA y el Gobierno del Estado en la inclusión de temas de evaluación relevantes y en el análisis de resultados. En esta misma lógica, se establece un proceso de retroalimentación oportuna con los tomadores de decisiones en el Estado durante el proceso de evaluación. Como parte de las acciones de soporte metodológico a las evaluaciones estatales de Alianza para el Campo, la FAO ha diseñado tres instrumentos para colectar la información necesaria para realizar el análisis de la gestión e impactos. En esos instrumentos se consideran los requerimientos básicos de información que sirven de insumo para la evaluación del Programa de Desarrollo Rural, dichos instrumentos son la Cédula de la Gestión Estatal de Alianza para el Campo, la Guía de Entrevistas a Funcionarios y Otros Actores y la Encuesta a Beneficiarios 2006. Con la información recabada mediante estos instrumentos se procedió a capturarla en el sistema evalalianza diseñado por la Unidad de Apoyo-FAO, y se procedió a generar los indicadores de impacto y de proceso como lo sugiere dicha Unidad de Apoyo a través de la guía metodológica respectiva, para, finalmente, emitir las conclusiones y recomendaciones pertinentes. Contenido del documento El presente estudio está integrado, en primer lugar, por una síntesis de los principales resultados de la evaluación a través de un Resumen Ejecutivo; posteriormente el cuerpo general del documento está compuesto por: Capitulo 1, con una sección introductoria, en la que se plasman los fundamentos de la evaluación; se dedica un segmento del documento para analizar el contexto de las actividades rurales en el estado, con el propósito de destacar la pertinencia del Programa; el Capítulo 2 tiene como propósito informar sobre los principales resultados que ha tenido el Programa en su desarrollo para valorar su importancia ; el capítulo 3 propone analizar temas relevantes sobre la gestión del Programa en el Estado de Veracruz, durante el periodo 1996-2006, para identificar áreas de oportunidad que contribuyan al logro de un mejor desempeño del mismo. El tema de estimación de los impactos generados por el PDR se discute en el Capítulo 4; las conclusiones y recomendaciones para que el Programa efectivamente contribuya al mejoramiento del nivel de vida de los pobladores del medio rural se desarrollan en el Capítulo 5; las referencias bibliográficas utilizadas se registran en una sección dedicada a tales fines; y, finalmente, en un anexo se explica brevemente la metodología empleada.


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Capítulo 1 Contexto de las actividades rurales en el estado

El objetivo de este capítulo es identificar las principales variables del entorno que han influido en el desempeño general del PDR, considerando básicamente la caracterización del medio rural en el estado; los principales factores condicionantes de las actividades apoyadas; y la política de desarrollo rural en el estado. En estos términos se presenta el siguiente capítulo.

1.1. Caracterización del medio rural en el estado

En este apartado se esboza de manera concisa el contexto en el cual opera el PDR en el Estado de Veracruz, para destacar la importancia de este instrumento de política pública en el desarrollo rural. Asimismo, se pretende identificar la congruencia que existe entre la aplicación de éste y las condiciones ambientales, sociales, económicas, políticas y culturales en su ámbito de aplicación. Como se muestra a continuación, el Estado de Veracruz posee un enorme potencial para la aplicación de este Programa para contribuir al desarrollo rural integral.

1.1.1. Dinámica económica

A pesar que la dinámica macroeconómica se ha mantenido estable en los últimos seis años, es evidente que los efectos positivos no se reflejan en la microeconomía , como son la creación de empleos, lo cual entre otros factores han impulsado una corriente migratoria hacia los Estados Unidos, principalmente, un segmento importante de esta migración proviene del ámbito rural, con efectos en la feminización y envejecimiento de la agricultura en amplios sectores del estado y/o en la reducción de la mano de obra para las actividades económicas del sector. En ese sentido, la dinámica de la migración hacia los Estados Unidos hasta 1980 mostró una tasa relativamente baja, a partir de esa década la migración se ha incrementado en la Entidad, los efectos de la migración en el estado se refleja en el incremento de las remesas de divisas, que tiene un efecto negativo en el largo plazo en la dinámica productiva del sector, aun cuando ayuda a las necesidades familiares. Por esta razón uno de los propósitos fundamentales de la APC y de PDR es frenar la migración de las familias rurales, incluyendo un mejor aprovechamiento de las remesas de los emigrantes en proyectos productivos. Asimismo, la tasa de crecimiento de la población total en el Estado de Veracruz durante el período de 2000 a 2005, es de 1.4%. Es significativa la proporción de la población rural en relación al total de la entidad, se estima en 2, 825,263 personas, lo que significa 40.9% de la población total en el estado y 11.5% del total nacional. El Estado de Veracruz ocupa el cuarto lugar en proporción relativa de la población rural, solo rebasado por Chiapas, Oaxaca e Hidalgo. El Estado de Veracruz tiene un grado de marginación Alto, alcanzando la cuarta posición a nivel nacional en este rubro, de los 212 municipios que conforman la entidad, 94 tienen


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un grado de marginación Alto, donde radican 2, 066,256 (29.1% de la entidad), 51 Medio, 37 Muy Alto, 20 Bajo y los 10 restantes Muy Bajo. Por DDR, Fortín presenta el grado de marginación más alto, al contar con 22 municipios con Alto grado de marginación y 17 con Muy Alto grado, en el cual habitan 1,279,633 personas (CONAPO). La magnitud y marginación de la población rural en Veracruz, es la justificación para la inversión autorizados de la APC, en general, y del PDR, en particular.

1.1.2. Características generales del Estado de Veracruz

El Estado de Veracruz tiene una superficie de 72,420 km2, ocupa el décimo lugar en extensión en la República Mexicana; con el 3.7% de la superficie total del país. Dispone además de múltiples recursos naturales y una fisiografía apta para la producción agropecuaria, forestal y acuícola de alta diversificación, posee un litoral de 745 kilómetros de longitud; y su territorio lo conforman las regiones de la montaña, planicie y costa, en donde escurre el 33% de los recursos hidráulicos del país. Estas condiciones fisiográficas propician que las actividades primarias presenten diferentes grados de desarrollo y, por tanto, diferentes niveles socioeconómicos, de acuerdo con FUNPROVER (2003), hay tres niveles de desarrollo de la agricultura en el estado: el primero que muestra un desarrollo parcial, el segundo, en transición al desarrollo y el tercero, rezago con transición al desarrollo1. La mayor parte del territorio está en las dos últimas categorías.

1.1.3. El PIB agropecuario del Estado de Veracruz

En la Figura 2, se observa que la participación del PIB primario en el PIB total a nivel estatal y nacional ha sido constante, sin embargo, para el período de 2001 al 2004 éste ha presentado una tendencia decreciente, siendo esto un indicador que las actividades primarias han disminuido su dinámica de crecimiento con respecto de los demás sectores del PIB total, tanto a nivel estatal como nacional.

1 Estudio de clasificación de la actividad agropecuaria y modelo de estratificación de productores en Veracruz. FUNPROVER. 2003.


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Figura 2. Participación porcentual del sector primario en el PIB primario nacional y el total estatal.

Fuente: INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México. El Estado de Veracruz ocupa el tercer sitio en aportación al PIB agropecuario, silvícola y pesca nacional, después del Estado de Jalisco y Sinaloa; y su participación promedio es del 7 % en el PIB primario en el periodo 1993 a 2004. La contribución del PIB total estatal en el nacional ha presentado un pequeño decremento de 0.42% para el año 2004 con respecto de 1993. Dentro de la economía estatal, el sector primario ocupa el sexto lugar en aportación al PIB total (Figura 3), en este sentido se muestra la baja productividad económica relativa del sector primario en la Entidad.

Figura 3. Distribución del PIB total estatal por actividad económica.

Fuente: Elaboración propia. INEGI, Banco de Información Económica.


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Por otra parte, el sector primario veracruzano se conforma por dos actividades principales: el agrícola que aporta el 54% del valor de la producción y el pecuario con 41%, las actividades silvícolas y pesqueras juntas aportan el 5% restante (Figura 4 a).

Figura 4. Aportación de la producción primaria estatal por subsector al valor de

la producción y distribución de la superficie por tipo de actividad

a) b)

Fuente: Elaboración propia con base en el Primer Informe de Gobierno de Fidel Herrera Beltrán.

La actividad agrícola en Veracruz por su diversidad agro ecológica posee ventajas comparativas, es reconocida por su contribución en la producción agrícola a nivel nacional, y ocupa los primeros lugares en producción en los cultivos de arroz, caña de azúcar, maíz, soya, naranja valencia, mango, chayote, hule, limón persa, papaya maradol, café y chile verde, entre otros. Dichos cultivos representan las mayores contribuciones al valor de la producción agrícola del estado (Figura 5).

Figura 5. Valor de la producción total de los principales

Sistemas-Producto del estado (a precios de 2002).

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006/e

Año

Mile

s de

pes

os

‐

1,000,000

2,000,000

3,000,000

4,000,000

5,000,000

6,000,000

7,000,000

Mile

s de

Pes

os (C

aña de

Azú

car)

Limón

Café cereza

Naranja

Soya

Arroz palay

Maíz grano

Caña deazúcar(industrial)

(/e): Estimado. Fuente: Elaboración propia con base en las cifras del Servicio de Información y Estadística. Agroalimentaria y Pesquera (SIAP) y el Segundo Informe de Gobierno de Fidel Herrera Beltrán.

Estos cultivos y otros que se desarrollan en el estado, se realizan en condiciones de temporal en el 92.6% de la superficie sembrada (Figura 6), el cambio de esta condición es uno de los retos principales para la entidad porque dispone de 16 de los principales ríos del país; por ellos corre el 30% de las aguas superficiales a nivel nacional, lo que significa


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para la entidad un enorme potencial y oportunidad para el aprovechamiento sustentable de los recursos hídricos con propósitos agropecuarios y acuícolas; en suma, para el de desarrollo rural sustentable.

Figura 6. Superficie sembrada de temporal y riego en el Estado de Veracruz.

p/ Cifras preliminares. e/ Cifras estimadas. Fuente: Elaboración propia con base en el Primer Informe de Gobierno de Fidel Herrera Beltrán.

El ganado bovino es la actividad a la cual se le destina la mayor superficie productiva del estado con 50.6% -la agrícola 19.3% y la forestal 20.4%, la cual se sustenta principalmente en pequeñas unidades de producción, con crianza de doble propósito (obtención de leche y carne), bajo sistemas extensivos y en tierras de temporal. Lo anterior, se manifiesta en una marcada estacionalidad en la producción y en rendimientos heterogéneos en la productividad a lo largo del Estado. En términos de valor, las actividades de ganadería bovina y la producción de aves son las que más aportan al sector pecuario del Estado de Veracruz.

Figura 7. Valor de la producción por Sistema-Producto pecuario.

Fuente: Elaboración propia con base en el I Informe de Gobierno de Fidel Herrera Beltrán. p/ Cifras preliminares. e/ Cifras estimadas.


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En el Estado, como se muestra en la Figura 7 la actividad con mayor valor de la producción predominante es el ganado bovino-carne, la cual se realiza principalmente bajo el sistema de doble propósito. Por otra parte, en términos de participación en el valor nacional, la ganadería de Veracruz ha registrado un fortalecimiento a largo plazo en los segmentos de ganado en pie y carne en canal. Principales factores condicionantes de las actividades apoyadas La baja productividad de la agricultura del estado obedece a diversos factores entre los que sobresalen que es una agricultura básicamente de temporal; el uso de fertilizantes en un 55%; la superficie mecanizada es de 39%; el uso de semillas mejoradas sólo cubre el 28% de la superficie; y el crédito en un 13%. Mientras que la ganadería se caracteriza por ser tradicionalmente extensiva y con bajos niveles de productividad, al registrarse desde una reducida carga animal, hasta una baja calidad genética en la mayoría del ganado. Si bien la actividad agropecuaria estatal registra importantes lugares de producción a nivel nacional, ello se debe más bien a la superficie destinada a estas actividades que a la productividad y eficiencia productiva; además, otro problema que se suma a los anteriores, es el de la comercialización donde se presenta un excesivo intermediarismo. En fin, la APC, en su propósito de contribuir al desarrollo rural a través del Programa objeto de evaluación, se justifica ampliamente, por lo que resulta indispensable analizar su desempeño a lo largo del tiempo para encontrar maneras de mejorarlo, en especial fortalecer la institucionalidad y la participación de los productores.

1.2. La política de desarrollo rural en el estado

El Gobierno del Estado de Veracruz a partir de 1999 creo el INVEDER, el cual tiene como misión promover el desarrollo rural entendido éste como un proceso de transformación productiva e institucional, cuyo fin es reducir la pobreza y elevar la calidad de vida en el medio rural, buscando articular de manera sustentable la economía de los productores a los mercados. Lo anterior, mediante procesos de planeación, que los tres niveles de gobierno, junto con las organizaciones de productores, centros de educación, investigación e iniciativa privada, coordinen la atención institucional en el corto, mediano y largo plazo, para promover su desarrollo en forma autogestiva y permanente.

La metodología de trabajo de dicho instituto está dirigida, en congruencia con el entorno, al desarrollo de productores de bajos ingresos y en etapa de transición de regiones y micro regiones de alta y muy alta marginación. Buscando esquemas de participación en el corto, mediano y largo plazo, en el seno de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS), como espacios de coordinación interinstitucional, donde se definen las estrategias y proyectos prioritarios para el desarrollo regional y comunitario.

Asimismo, otra instancia con que el gobierno del Estado de Veracruz cuenta es la propia SEDARPA, la cual a través de su Dirección General de Agricultura y Fitosanitaria de la Subsecretaria de Agricultura busca organizar, dirigir y controlar las acciones que promuevan el desarrollo del Sector Rural, del Programa de Desarrollo de Agrosistemas, así como establecer mecanismos de información y asistencia técnica para beneficio de los productores y cultivadores en el Estado de Veracruz. A través de la Subsecretaría de Ganadería se propone organizar, dirigir y controlar las acciones que promuevan el desarrollo del sector pecuario, así como establecer mecanismos de control y revisión

http://portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid=233,3909873&_dad=portal&_schema=PORTAL�







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sobre aspectos inherentes a esta área en el Estado de Veracruz. Por medio de la Dirección General de Pesca y Agroalimentación promueve programas, estrategias, capacitación, organización y metodologías, para el desarrollo pesquero y agroalimentario del Estado de Veracruz.

La política y ejecución de los programas de desarrollo rural recae en las dos dependencias antes citadas, la evaluación y la toma de decisiones para integrar los objetivos, ámbitos de acción y fortalecer los programas de ambas dependencias redundara en una mayor eficiencia y atención a los beneficiarios.

La Subdelegación de Planeación, Estadística y Desarrollo Rural de la Delegación de la SAGARPA en la Entidad conjuntamente con los Distrito de Desarrollo Rural participan en diversas actividades del PDR.

Las instancias de coordinación son en primer término la Comisión de Desarrollo Rural donde se implementan los acuerdos relativos al programa de desarrollo rural de la APC y en lo general el Consejo Veracruzano para el Desarrollo Rural Sustentable en lo relativo a la APC.

El fortalecimiento de la institucionalidad estatal y federal y de las instancias de coordinaron redundara en mejores resultados del PDR.








Veracruz 15

Capítulo 2 Principales resultados del Programa

El presente capítulo tiene como propósito informar sobre los principales resultados del Programa para poder valorar la importancia del mismo; para ello se expondrá fundamentalmente lo relativo a la inversión y población atendida; la valoración de los resultados específicos en las principales áreas de atención (localidades y municipios de alta y muy alta marginación); la cobertura, eficiencia operativa y cumplimiento de metas; y, finalmente, la valoración global respecto a la relevancia del Programa en el Desarrollo Rural.

2.1. Análisis de la inversión y población atendida por el PDR

La evolución del PDR, en términos de la dinámica de los subprogramas que lo han integrado, se muestra en el Cuadro 2, en él puede verse que a partir de 2002 el Programa ha permanecido sin cambios, siendo agrupado en tres subprogramas: PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR, con la intención de abordar la problemática rural de manera integrada, con mayor sinergia y eficiencia operativa. Este proceso de agrupamiento programático se ha desarrollado buscando que las acciones de inversión del PAPIR tengan como elementos fundamentales del desarrollo rural el desarrollo humano de los pobladores a través de programas de capacitación (PRODESCA) y procesos de organización para la producción impulsados por el PROFEMOR.

Cuadro 2. Evolución del Programa de Desarrollo Rural 1996-2006. Programas y/o subprogramas

para el Desarrollo Rural

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Apoyo a Proyectos de Inversión Rural (PAPIR)

Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural (PROFEMOR)

Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA)

Apoyo al Desarrollo Rural (PADER)

Extensionismo y Servicios Profesionales (PESPRO)

Mujeres en el Desarrollo Rural (PMDR)

Desarrollo Productivo Sostenible en Zonas Rurales Marginadas (PDPSZRM)

Elemental de Asistencia Técnica (PEAT)

Equipamiento Rural (PER)

Capacitación y Extensión (PCE)

Fuente: Elaboración propia con base en información histórica de la Alianza para el Campo en el estado de Veracruz, Delegación SAGARPA.


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Una observación es que los cambios realizados no han logrado la integración total, porque una significativa proporción de beneficiarios del subprograma PAPIR, no han accedido al servicio de desarrollo de capacidades y/o al de fortalecimiento de empresas rurales. Esto, hace que si bien es cierto se cumple con el requisito de apoyo por proyectos falta la complementación de la asistencia técnica, la organización y el desarrollo empresarial. Se puede señalar que el PDR está operando el desarrollo rural en distritos y municipios en la vertiente productiva, demandándose atender la vertiente social y la de sustentabilidad, que son responsabilidad de otros programas adicionales a la Alianza para el Campo. Por otra parte, en cuanto al comportamiento de la inversión de la Alianza para el Campo, en la Figura 8 puede observarse que la inversión por parte de la Federación se incremento en el periodo, presentando en los últimos años una ligera disminución. La inversión estatal presenta en el año 2005 una recuperación con el inicio de la presente Administración Estatal. En lo que se refiere a la inversión por parte de los productores, se observa se alcanza un incremento máximo en 2002, pero a partir de este año y hasta 2006, la tendencia es a disminuir su inversión; esto, probablemente debido al cambio en la estrategia del PDR con la reagrupación de programas, así como la mayor atención vía proyectos y menos productores beneficiados en lo individual, como se puede observar en la Figura 9.

Figura 8. Comportamiento de la inversión de la APC por origen de los recursos (a precios de 2002).

‐

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

700,000

800,000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Mile

s de

Pes

os

Total Federal Estatal Productores

Fuente: Elaboración propia con base en Informes de Gobierno y Cierres Financieros de la APC.


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Figura 9. Comportamiento del monto de apoyo por beneficiario y Número de beneficiarios por programa de la APC en el Estado de Veracruz (pesos

corrientes)

-

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

2002 2003 2004 2005 2006

Mon

tos

($) /

Ben

efic

iario

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

No.

de

Ben

efic

iario

s

PDR-Benef. PFA-Benef. PFG-Benef. APC-Benef. PDR-$/Benef.PFA-$/Benef. S/Sist. Prod. PFG-$/Benef. APC-$/Benef. PFA-$/Benef

Fuente: Elaboración propia con base en Informes de Gobierno y Cierres Físicos y Financieros de la APC.

Como puede observarse también en la Figura 9, la cantidad de productores beneficiados con el PDR en el periodo 2002-2006 ha tendido a la baja, mientras que la magnitud del subsidio se ha incrementado, pasando de dos mil pesos en 2002 a catorce mil pesos en 2006, porque se han canalizado mayores recursos a proyectos productivos con grupos de productores organizados, esto muestra el esfuerzo por operar una estrategia más integral con mayor posibilidad de éxito, aún cuando falta mucho por hacer para llegar a la ejecución de proyectos estratégicos con factibilidad económica, social, ambiental. Asimismo, en relación con la estructura programática y presupuestal en el Estado de Veracruz, la APC está compuesta por 5 programas federalizados principales: Fomento Agrícola, Fomento Ganadero, Desarrollo Rural, Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria y el SNIDRUS, y en el ejercicio 2006 se agregó el Programa de Acuacultura y Pesca. Los recursos públicos federales y estatales que se han aplicado en la operación de estos programas se muestran en el siguiente Cuadro 3.

Cuadro 3. Presupuesto gubernamental de APC 2001-2006 en el Estado de Veracruz (Miles de pesos a precios corrientes).


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Año/Fuente

Programa Fomento Agrícola

(PFA)

Fomento Ganadero

(PFG)

Desarrollo Rural (PDR)

SubtotalSanidad e Inocuidad

Agroalimentaria Otros Total

2001

Estatal 11,575 4,030 45,050 60,655 13,524 29,904 104,083Federal 51,921 26,090 80,148 158,159 13,524 99,321 271,005Total 63,496 30,120 125,198 218,814 27,048 129,225 375,088

2002


2003


2004


2005


2006


Tota

l Estatal 43,502 24,153 243,173 310,828 72,741 96,889 480,458Federal 466,034 208,011 937,288 1,611,332 187,637 338,677 2,137,648

Total 509,535 232,164 1,180,460 1,922,160 260,378 435,566 2,618,106

Promedio 01-06

Estatal 7,250 4,026 40,529 51,805 12,124 16,148 80,076Federal 77,672 34,668 156,215 268,555 31,273 56,446 356,275

Total 84,923 38,694 196,744 320,360 43,396 72,594 436,351

TMAC Estatal -8.07% 3.56% 2.11% 0.57% -5.30% -15.21% -3.79%Federal 5.80% 3.63% 19.40% 13.24% 20.51% -9.55% 7.50%

Total 3.78% 3.62% 14.33% 10.28% 10.55% -10.73% 4.83%

Part. % Estatal 8.54% 10.40% 20.60% 16.17% 27.94% 22.24% 18.35%Federal 91.46% 89.60% 79.40% 83.83% 72.06% 77.76% 81.65%

Fuente: Elaboración propia con base en los Informes del Gobierno Estatal, cierres financieros y Anexos Técnicos. (*) SNIA + Programas de ejecución nacional + Programas CNA + Acuacultura y Pesca para el 2006. TMAC: Tasa Media Anual de Crecimiento.

Como se muestra en el cuadro anterior, el PDR es al que más recursos públicos se le ha destinado, y es la aportación federal la que muestra un mayor incremento (19.40% TMAC), en comparación con el PFA (5.80%) y el PFG (3.63%). Las aportaciones federales han crecido en 7.50% (3.45% a precios del 2002), la estatal disminuyo en -3.79% (-7.42% a precios de 2002), y la APC en su conjunto en 4.83% (0.88% a precios de 2002). En términos reales, la tendencia del gasto público federal sumado al estatal de los programas de la APC presenta tasas decrecientes, a excepción del PDR y el de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria quienes presentan tasas positivas con valores de 10.02% y 6.39%, respectivamente. En conjunto la APC ha crecido a una tasa anual real de 0.88%. Es evidente, desde el punto de vista presupuestal, que el Gobierno del Estado ha mantenido relativamente su participación en la APC; y la ha incrementado de forma


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directa en otros programas de inversión propios, y del modo federalizado, al desarrollo rural. Enseguida se expone el comportamiento de la inversión para cada subprograma. Puede verse en el cuadro que sigue que la inversión federal para PAPIR creció casi dos veces en el período 2002-2005, disminuyendo en 2006 un 18.41% respecto a 2005. No así la de PRODESCA que se redujo en 60%. Para el PROFEMOR se observa un monto de inversión estable (15%), aunque significativamente inferior al PAPIR en el año 2005. La inversión estatal en el mismo periodo creció al doble para PAPIR, dando un significativo énfasis en ambos niveles de gobierno a la inversión a proyectos productivos. En lo que se refiere al PRODESCA, el estado redujo casi a 25% su inversión para 2005 y no tiene aportación en 2006, lo cual deberá de revisarse en sus impactos en la integralidad del programa de desarrollo rural sustentable.

Cuadro 4. Comportamiento de la inversión por subprograma 2002-2006 (miles de pesos).

Año Subprograma Federal Estatal Productores Total 2002 PAPIR

PRODESCA PROFEMOR

60,050.039,000.021,000.0

20,000.013,000.0

7,000.0

24,000.0 0.0

1,000.0

104,050.052,000.029,000.0

2003 PAPIR PRODESCA PROFEMOR

88,000.040,000.022,000.0

17,000.010,000.0

3,000.0

24,806.2 0.0

1,406.3

129,806.250,000.026,406.3


122,291.0018,275.025,500.0

21,374.23,225.04,500.0

76,844.1 0.0

1,766.0

220,509.321,500.031,766.0


171,700.014,550.026,750.0

40,300.03,450.06,250.0

117,750.0 0.0

1,508.3

329,750.018,000.034,508.3


148,770.020,307.034,398.0

50,000.00.00.0

70,247.0 0.0

1,435.0

269,017.020,307.035,863.3

Fuente: Informes de Gobierno del Estado de Veracruz (2002-2006). La participación de los productores se orienta principalmente a los proyectos de inversión de PAPIR, por su interés en capitalizarse, y en este sentido está dispuesto a invertir; sin embargo, su inversión en PRODESCA es históricamente nula, lo que hace reflexionar sobre la necesidad de promover su importancia entre los productores. Aún cuando existe inversión de los productores en PROFEMOR durante el periodo de análisis, ésta sólo alcanza alrededor del 1.5% de su inversión en PAPIR, situación que también amerita una mayor atención para que el productor rural participe en el concepto de fortalecimiento de las empresas y la organización rural.

2.2. Valoración de los resultados específicos del PDR en las principales áreas de atención

La operación del PDR, a través de sus tres subprogramas, está dirigida preferentemente a la población rural marginada desde el año 2002. El Cuadro 5 muestra que el PAPIR atendió la mayor cantidad de beneficiarios del tipo PBIT en el año 2002, y ésta descendió


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significativamente alrededor del 50% de la cifra inicial. Sin embargo, mantiene la congruencia en el sentido de que en todo el periodo los beneficiarios en que recayó la mayor atención corresponden al estrato de beneficiarios tipo PBIZM. De esta manera, el PDR ha generado la creación de infraestructura para incrementar la productividad en el sector agropecuario y los recursos de los diferentes grupos de productores.

Cuadro 5. Número y tipo de beneficiarios por subprograma 2002-2006 AÑO/PROGRAMA PBIT* PBIZM* PBIZN* RP* Total General2002 5,394 23,916 29,310PAPIR 1,876 9,792 11,668PRODESCA 401 1,950 2,351PROFEMOR 3,117 12,174 15,2912003 932 25,734 6,589 384 33,639PAPIR 400 8,155 2,705 116 11,376PRODESCA 404 15,185 3,116 181 18,886PROFEMOR 128 2,394 768 87 3,3772004 549 14,203 3,433 18,185PAPIR 486 6,844 2,247 9,577PRODESCA 63 7,359 1,186 8,608PROFEMOR 2005 546 14,109 4,306 18,961PAPIR 375 12,551 3,475 16,401PRODESCA 171 1,558 831 2,560PROFEMOR 2006 2,217 16,296 4,590 7 23,110PAPIR 948 7,257 3,193 - 11,398PRODESCA 118 2,911 480 7 3,516PROFEMOR 1,151 6,128 917 - 8,196

Total general 9,638 94,258 18,918 391 123,205 Fuente: Lista de beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural 2002-2005. *PBIT: Productores de Bajos Ingresos en Transición, PBIZM: Productores de Bajos Ingresos en Zonas Marginadas, PBIZN: Productores de Bajos Ingresos en Zonas No Marginadas, RP: Resto de Productores.

Por otra parte, la atención del PRODESCA a PBIT ha sido relativamente baja, en comparación con el PAPIR, y ha ido en notable descenso, hasta alcanzar en 2006 sólo un 29% del logrado en 2002. En lo que se refiere al PBIZM, dentro del mismo PRODESCA, hubo un notable crecimiento hacia el año 2003 de casi ocho veces del año 2002, reduciéndose hasta un 20% en el año 2005 y en 2006 vuelve a incrementarse en un 49% respecto a 2002. El PBIZN no fue atendido en el año 2002, inició en 2003 y decreció notablemente hasta un 15% en 2006. Asimismo, el PROFEMOR atendió la mayor cantidad de beneficiarios del tipo PBIT en el año 2002, y es significativamente sustancialmente para el 2003 hasta en 4%, y dejó de atender a este tipo de productor en los años subsiguientes hasta 2005, por lo que en 2006 alcanzo únicamente un 36.90%. En lo que se refiere al tipo PBIZM, en el año 2002 el PROFEMOR atendió la mayor cantidad de beneficiarios y se redujo hasta en


Veracruz 21

aproximadamente 20%, para después desaparecer, retomando en 2006 para alcanzar un 50%. Esto, sugiere que la integralidad que se plantea para la operación del Programa queda como un área de oportunidad. En términos globales, como se muestra en el cuadro que sigue, los apoyos otorgados por el PDR se concentran en el tipo de productor I y II2 –según la clasificación de FAO-, que corresponderían al PBIZM y PBIZN –según RO-, lo cual, como se dijo anteriormente, mantiene la congruencia en el sentido de que la mayor cantidad de recursos se destinan a esta población objetivo. Cuadro 6. Distribución % de recursos por tipo de productor en el PDR (2001–2006).

Tipo de productor 2001 2002 2003 2004 2005 2006*

I 16.82 36.19 40.60 41.06 41.30 35.19II 52.34 58.75 27.07 54.59 53.40 49.23III 21.50 5.06 27.82 4.35 5.20 12.78IV 9.35 4.51 4.62V

Fuente: Elaboración propia con base en los informes de evaluación de 2003, 2004 y 2005, y con base en la base de datos de encuestas a beneficiarios. (*) Datos promedio de los años previos.

Finalmente, en el siguiente cuadro puede verse cómo se distribuyeron las solicitudes por eslabón de la cadena agroalimentaria, destacando que en los procesos de producción primaria la cantidad de solicitudes atendidas creció de 2002 a 2005 casi en 100%, y los apoyos a actividades de posproducción crecieron sólo 26.5%. En términos generales, el número de solicitudes atendidas se redujo hasta en 57% de 2002 a 2005, aunque el monto de inversión general y por productor creció en el mismo periodo. Algo que adicionalmente se podría señalar aquí es que los apoyos se destinan en su gran mayoría a actividades primarias, y mucho menos a actividades de posproducción.

Cuadro 7. Número de solicitudes apoyadas por eslabón de la cadena productiva. Eslabón/Actividad 2002 2003 2004 2005 2006 Total Posproducción 83 110 55 105 170 523Agrícola 47 26 13 25 43 154No Agropecuaria 30 77 40 77 125 349Pecuaria 6 7 2 3 5 23Primaria 631 700 348 1,256 830 3,765Agrícola 184 197 92 344 227 1,044No Agropecuaria 45 71 72 101 66 355Pecuaria 402 428 184 804 531 2,349Indeterminado 4 7 6 17No Determinado 2,660 1,293 1,461 595 522 6,531

2 La FAO define cinco tipos de productores de acuerdo con las siguientes variables: el nivel tecnológico, el capital de trabajo o monto de activos fijos, el grado de educación formal con que cuenta el productor, y la superficie disponible; siendo el productor tipo I aquel que cuenta las condiciones menos favorables en las variables señaladas, y el tipo V el que tiene las mejores condiciones.


Veracruz 22

Eslabón/Actividad 2002 2003 2004 2005 2006 Total Servicios 1,293 1,027 595 522 3,437Indeterminado 2,660 434 3,094

Total general 3,374 2,103 1,864 1,956 1,522 10,819

Fuente: Lista de beneficiarios del Programa de Desarrollo Rural 2002-2006.

2.2. Cobertura, eficiencia operativa y cumplimiento de metas 2006

En relación con la población objetivo del PDR, de acuerdo con el VII Censo Agropecuario del INEGI, existen en la entidad 364,159 UPR para el caso de Fomento Agrícola, 119,194 UPR para Fomento Ganadero, y 457,596 UPR para el caso de Desarrollo Rural. En ese sentido, en el siguiente cuadro se indica el número de beneficiarios por programa de la APC en el estado; como se observa, el PDR ocupa el segundo lugar en promedio en cuanto al número de beneficiarios se refiere durante el periodo 2001-2006.

Cuadro 8. Beneficiarios de la APC 2001-2006 en el Estado de Veracruz.

Programa/año 2001* 2002 2003 2004 2005** 2006** Promedio TMAC***F. Agrícola 15,151 28,418 25,200 94,599 104,636 39,011 51,169 8.2%

F. Ganadero 1,742 6,733 7,516 6,031 4,906 3,874 5,134 -12.9%Desarrollo Rural 7,764 78,596 35,294 33,663 23,637 17,503 32,743 -31.3%

Subtotal 24,657 113,747 68,010 134,293 133,179 60,388 89,046 -14.6%Otros**** 126,369 71,970 111,272 78,794 105,841 104,809 99,843 9.9%TOTAL 151,026 185,717 179,282 213,087 239,020 230,822 199,826 -2.9%

Fuente: Elaboración propia con base en los datos de Cierres Físicos (2002-2004), Avances (2005 y 2006) Padrones de (*) No se tienen datos completos, (**) En base a los Anexos Técnicos, (***) Periodo de cálculo de 2002-2006. (****) Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria, SNIDRUS, Acuacultura y Pesca. Beneficiarios (2006) y Anexos Técnicos (2006) de la APC en la Entidad.

Considerando únicamente la población beneficiada por el PDR en el periodo 2001-2006 se tiene una cifra de 196,457 beneficiarios, lo que representa poco más del 42% de las UPR que de acuerdo al citado Censo serían las propias a atender por el PDR. Pero si a la cifra anterior se le sumara el resto de los beneficiarios del Programa desde que inició su operación en 1996, esto es de 1996 al 2000, seguramente rebasaría la cifra considerada por dicho Censo en cuanto al total de UPR, lo que haría suponer que por lo menos habría habido un apoyo en cada una de las UPR para operar el Programa objeto de evaluación y contribuir así al desarrollo rural del estado. El comentario anterior sería cierto, en términos de cobertura, sí y sólo sí, se le hubiese proporcionado exclusivamente un apoyo –una sola vez- a cada una de las UPR durante el periodo 1996-2006, y si es que también se pudiera considerar que un subsidio promedio de aproximadamente $5,000.00-$7,000.00 serían suficientes para detonar el desarrollo rural en lo individual (UPR). Sin embargo, cabe señalar que la experiencia acumulada indica que en no pocas ocasiones un productor ha podido acceder a más de un apoyo en diversas ocasiones, lo que indica que no es muy probable que a todos los productores posibles de atenderse con el Programa se les haya asignado un subsidio, de tal manera que no podría considerarse posible la cobertura total de las UPR.


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Es claro que ante la escasez de recursos un camino a seguir para tener mayores posibilidades de éxito para el logro del desarrollo rural es la organización de productores, de ahí que resulte muy relevante la estrategia del Programa en el sentido de buscar la integralidad de las acciones aplicadas a través de sus tres subprogramas básicos: PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR, por lo que es preciso buscar una verdadera integración de estos subprogramas para garantizar en mayor medida el éxito del Programa, frente a la creciente demanda sería mejor identificar con claridad qué proyectos realmente garantizan beneficios económicos, sociales, ambientales, ya que el Programa sólo tiene la capacidad para apoyar al 10-15% de los solicitantes, por lo que con los nieles históricos de inversión siempre existirá una amplia demanda insatisfecha. En este sentido el PDR, para el ejercicio 2006 apoyo al 26% de las solicitudes recibidas, las cuales están conformadas por un promedio de 6 a 10 productores por solicitud (Cuadro 9).

Cuadro 9. Cobertura alcanzada con el ejercicio del programa en 2006 Descripción Número

Solicitudes recibidas 6,413Solicitudes aprobadas 1,685Beneficiarios programados (metas definidas en anexos técnicos u otros documentos de planeación)

12,640

Beneficiarios con apoyo aprobado 12,610

Fuente: Cedula de la gestión estatal de la Alianza para el Campo 2006 El cumplimiento de metas se alcanza de acuerdo a lo dispuesto en las RO y a lo programado en los anexos técnicos, dicho documento se constituye como la herramienta principal de planeación, por lo que su formulación debe de constituir un proceso de planeación participativa del desarrollo rural. El cumplimiento de metas se alcanza de acuerdo a lo dispuesto en las RO y a lo programado en los anexos técnicos, este documento se instituye como la herramienta principal de planeación, por lo que su formulación debe de constituir un proceso de planeación participativa del desarrollo rural En el siguiente cuadro se muestra el cumplimiento de la inversión realizada por el Programa correspondiente al ejercicio 2006. Cuadro 10. Metas de financiamiento convenido y pagado por concepto 2006.

Subprograma Concepto Federal Estatal Mpios Productores Total

PAPIR Convenido 148,770 50,000 0 70,247 269,017Pagado 147,554 49,750 2,891 92,576 292,771

PRODESCA Convenido 20,307 0 0 0 20,307Pagado 13,692 0 0 0 13,692

PROFEMOR Convenido 34,398 0 0 1,465 35,863Pagado 30,825 0 1,435 1,435 33,695

Total PDR Convenido 203,475 50,000 0 71,712 325,187Pagado 192,071 49,750 4,326 94,011 340,158

Fuente: Cierre físico y financiero. SAGARPA 2006 al 26 de abril de 2007.


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En el Cuadro 10, puede verse que al mes de abril lo referente a la inversión del Gobierno Federal esta pendiente de ejercer en un 5% aproximadamente. Se destaca que en el financiamiento ejercido por los productores indica una superación al monto convenido en un 31%, además de que los municipios han participado con un 1.27% del monto pagado.

2.3. Valoración global respecto a la relevancia del PDR en el desarrollo rural

En esta sección se expresar la relevancia del Programa en el desarrollo rural del Estado de Veracruz, con la información presentada anteriormente puede afirmarse que el PDR tiene un amplio potencial para contribuir al desarrollo rural del estado, sin embargo, el Programa en general presenta un área de oportunidad -sobre todo en la asignación de recursos para alcanzar un más eficiente y eficaz uso de los recursos públicos. Al respecto, y de acuerdo con Mir (2005), muchos de los puntos débiles de la APC, en general, y del PDR, en particular, se resumen en los siguientes términos: “En el caso de la APC, programa de fomento a la capitalización del medio rural a través de un programa de subsidios, se prevé que la asignación de recursos considere una selección de beneficiarios rigurosa y con base en criterios técnicos y económicos, que permita que el presupuesto se destine a inversiones que fomenten el desarrollo económico y social. A pesar de lo anterior, en la práctica se observa, que en muchos casos se pierde el sentido general del Programa y se asignan recursos con base en criterios que fragmentan el impacto de las inversiones y se alejan del objetivo de capitalización que se persigue. En ese sentido, la inadecuada asignación implica un despilfarro de recursos. Dos de las razones para que esto se dé, tanto en la APC como en el PDR, son: 1) Condiciones normativas tales como el calendario fiscal que obliga a comprometer los recursos antes del final del año, que se complica por los retrasos en los acuerdos de los Anexos Técnicos, y que los tiempos de recepción y procesamiento de solicitudes son más largos, por lo que la toma de decisiones para ejercer el presupuesto a tiempo, en estas condiciones afectan el análisis y selección de los beneficiarios. 2) Condiciones sociales. El cumplimiento estricto de lo establecido en las Reglas de Operación, enfrenta fuertes presiones con respecto a la asignación de recursos, lo que desincentiva el estricto cumplimiento de la normatividad. En virtud de la complejidad actual de la economía y de la realidad rural, obliga a desplegar políticas públicas diversas y cuya puesta en marcha implica abarcar múltiples objetivos y alcances a través de instrumentos complejos y con muchos agentes involucrados en cada etapa de su gestión. El PDR de la Alianza para el Campo, en general, constituye un buen ejemplo, ya que en su financiamiento y operación existe corresponsabilidad con los gobiernos estatales y municipales y con los propios productores. De este modo, la APC es un instrumento que a la vez que busca incrementar el ingreso y el empleo en el medio rural, se constituye en un elemento clave para apoyar la estrategia del fomento del federalismo que establece la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. En síntesis, y de acuerdo con lo manifestado en algunos otros documentos relacionados con la evaluación de programas de desarrollo rural en el Estado de Veracruz y en México, puede decirse que a pesar de las dificultades que se han tenido que enfrentar en la


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operación de tan importante programa, la experiencia acumulada da pauta a reflexionar sobre la necesidad de buscar una estrategia para contribuir de manera más eficiente y eficaz al desarrollo rural. Se dispone de los elementos legales y programáticos, pero se requiere de un esfuerzo generalizado de parte de todos los actores involucrados.


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Capítulo 3 Evolución de la gestión del Programa

El propósito de este capítulo es analizar temas relevantes que tienen que ver con la gestión del Programa en el Estado de Veracruz, durante el periodo 2001-2006, para identificar áreas de oportunidad que contribuyan al logro de un mejor desempeño del mismo.

3.1. Instrumentación del diseño del Programa

En congruencia con la información presentada en los capítulos anteriores , la EEE percibe que el PDR contribuye al desarrollo rural del estado, sobre todo porque representa una significativa aportación complementaria a la inversión directa del Gobierno del Estado para el desarrollo rural, en lo general de acuerdo con el Plan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010, se procura maximizar los recursos de los programas federales que atienden a la población veracruzana, para dar cumplimiento a los objetivos trazados en dicho Plan en materia de desarrollo rural. El PDR se toma en cuenta de manera importante en el diseño de política de desarrollo rural lo cual se manifiesta en el siguiente párrafo del Programa Veracruzano de Agricultura, Ganadería, Forestal, Pesca y Alimentación 2005-2010, donde elementos de política del PDR han sido incluidos en dicho programa estatal: “…La marcada presencia de diferentes tipos de productores (productores de bajos ingresos en zonas marginales, productores transicionales y otros tipos), requiere de buscar estrategias de concurrencia de los diferentes niveles de gobierno, y que se incluyan acciones a diferentes ámbitos de las diferentes cadenas productivas”. Asimismo, la instrumentación de la política agropecuaria y rural del programa estatal creado para esos fines refiere: “... La Ley de Desarrollo Rural Sustentable menciona que debe contarse con instrumentos integradores y ordenadores de las acciones de las diferentes dependencias y entidades gubernamentales participantes, que propicie la coordinación institucional, los nuevos esquemas organizativos y la madurez de la sociedad rural que den como resultado una redefinición de las atribuciones y responsabilidades que asuman los Gobiernos Estatales para propiciar una mejor instrumentación de los programas a nivel estatal, regional y municipal, tomando como eje rector las disposiciones de la misma Ley de Desarrollo Rural Sustentable”. Esos instrumentos se refieren al Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable, como instancia de concertación para la toma de decisiones, donde la relación y participación coordinada de los productores del sector se conjunta con los gobiernos federal y estatal; lo mismo sucede con los Consejos Distritales y Municipales de Desarrollo Rural Sustentable. Por otra parte, la experiencia acumulada en la operación del programa APC, en general, y del PDR, en particular, permite disponer de suficiente información que muestran su evolución, a partir de las cuales podrían diseñarse estrategias para acelerar el logro del desarrollo rural sustentable.


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Una de las principales conclusiones a las que se ha llegado en una gran cantidad de estudios al respecto es la necesidad de desarrollar un proceso de planeación del desarrollo rural, por lo que se debe tener en cuenta que la APC no es tan solo un proceso administrativo orientado al cumplimiento de metas físicas y financieras, sino también el instrumento para propiciar la planeación del desarrollo rural, atender solo la operación sin atender la planeación puede perder la eficacia y el rumbo del programa. Así también, el Programa contiene elementos conceptuales importantes como el Enfoque multisectorial de la economía rural, ya que hasta hace pocos años lo rural se identificaba exclusivamente con la actividad agropecuaria; no obstante, la realidad actual muestra que en el campo las actividades económicas son muy diversas y no se limitan a este sector, lo que determina una creciente importancia de las actividades no agropecuarias en el ingreso y empleo de la población rural. Por esta razón, el diseño de políticas públicas debe incorporar esta visión e impulsar las actividades no agropecuarias y de transformación. Por otra parte, se considera que las acciones del PDR deben complementarse con la estrategia del PESA para la atención de localidades de muy alta marginación, y del SINACATRI para atender las necesidades de capacitación en el medio rural, así como con las acciones llevadas a cabo por el PIASRE que tienen como propósito contribuir a la preservación del capital físico, particularmente suelo y agua, en general el concepto amplio del desarrollo rural obliga a concebir la participación de todos los programas contenidos en el Programa Especial Concurrente. El Programa además ha contribuido a la descentralización de la gestión pública, llevando este proceso hasta el nivel municipal, incidiendo positivamente en la participación social, contribuyendo a la transparencia y agilidad de su operación, se requiere mejorar la operación del programa para fortalecer esta estrategia, entre otras consiguiendo que los que los tiempos de liberación de los recursos coincidan con los ciclos productivos, y que los productores cuenten con capacitación previa y durante la puesta en marcha del proyecto. Finalmente, el PDR ha realizado un esfuerzo importante en la consolidación de la estrategia de municipalización, cuyos avances para el Estado se puede observar en el siguiente cuadro.


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Cuadro 11. Grado de formalización de la operación municipalizada en el Estado de Veracruz.

1 Municipios y DDR que existen en el estado Municipios DDR 212 12

2 Municipios del estado que operaron el Programa en 2006 Modalidad 1 Modalidad 2

119 72

3 Municipios del estado en los que operan el PESA y el SINACATRI

Municipios PESA

Municipios SINACATRI

23 16

4 Coordinadores de Consejos de Desarrollo Rural Sustentable que operaron en el 2006 con recursos PROFEMOR

Municipales Distritales

211 12

5 Planes municipales y distritales de desarrollo rural sustentable vigentes

Planes municipales

Planes distritales

152 12

Fuente: Cédula de gestión del PDR.

En ese sentido, y de acuerdo con Mir (2005), en su trabajo intitulado ‘gestión y asignación de recursos en un programa de gobierno’ expresa que…“A pesar de que la normatividad, el diseño y las reglas de operación de los programas federales permiten en principio, garantizar que los recursos se asignarán de acuerdo con esas prioridades de desarrollo previamente determinadas, en la práctica hay aspectos de la operación e implementación de las políticas que tienden a alejarlos de un funcionamiento óptimo y se traducen frecuentemente en un costoso uso ineficiente y dispendioso de los recursos”. Se debe revisar permanentemente la relación beneficio costo de estos programas con normas federales operados por los Gobiernos Locales y Municipales para maximizar los resultados primeros y minimizar los segundos, en beneficio de los propósitos estratégicos del programa. En síntesis, puede considerarse que hay avances en cuanto al proceso de aprendizaje en la instrumentación de la estrategia del PDR de la APC; sin embargo, deben adoptarse estrategias para su mejoramiento en el PDR en lo particular, mediante la colaboración de los diferentes niveles de gobierno, para hacer del proceso de desarrollo rural sustentable una responsabilidad compartida. Al respecto, el PVD 2005-2010 establece que en la actualidad… “El funcionamiento del gobierno es más complejo, a causa de la creciente independencia de los sistemas sociales. Si antes el sistema político concentraba casi todo el poder de una sociedad y la mayoría de las decisiones, ahora éste se encuentra cada vez más distribuido en otros sistemas, como el económico, científico y educativo. Ante una sociedad con múltiples centros de poder y ámbitos de la vida con mayor autonomía, es indispensable que el Estado actúe como vínculo articulador; debe incrementarse la capacidad de generar decisiones que mantengan la cohesión social y la unidad de visión y objetivos. Esas decisiones tendrán que ser producto de acuerdos basados en la autonomía de los diversos actores sociales y en su disposición a colaborar”.


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3.2. Arreglo Institucional

El artículo 53 del DPEF prevé que los recursos otorgados mediante programas de subsidios como los de la APC, se sujeten a criterios de equidad, transparencia y oportunidad, y que busquen, entre otras cosas, “asegurar la coordinación de las acciones entre dependencias y entidades, para evitar la duplicación en el ejercicio de los recursos y reducir gastos administrativos”. Sin embargo, las disposiciones de las reglas de operación del programa generan un entramado institucional para su gestión y que para ser eficaz en el logro de sus objetivos, es indispensable una buena coordinación entre los actores involucrados (federación, gobiernos estatales, gobiernos municipales, órganos colegiados, productores). Crear los incentivos para que las diversas instancias persigan los mismos fines (y más importantes para la sociedad) y que estos se reflejen en la asignación de recursos. En la práctica se observa que esto es difícil de lograr, a la complejidad del arreglo se suman la divergencia de intereses y concepciones de desarrollo rural que existen entre las entidades federativas y el gobierno federal. Adicionalmente, ante un proceso inacabado de descentralización ambos niveles de gobierno asumen funciones tanto ejecutivas como operativas, en un marco impreciso de definición de atribuciones que en algunos casos implica duplicar funciones y en otros, que existan vacios de responsabilidad. Así, los problemas de gestión y falta de coordinación entre instancias encarecen los procesos, produciendo costosas ineficiencias operativas. Éstas limitan las posibilidades de asignar los recursos del Programa de manera eficaz y oportuna, por lo que finalmente limitan su desempeño. No obstante lo anterior, las autoridades responsables de operar el Programa de manera reiterada expresan su opinión en el sentido que existe buena coordinación entre las instancias participantes, pero esta requiere manifestarse en la toma de decisiones relativas a la planeación y operación del programa. Asimismo, Mir (2005) también plantea: “…es posible concluir que en el caso de toda política pública, cuando a una serie de procesos operativos ineficientes y altamente costosos se le suman deficiencias en materia de eficacia en la orientación de los recursos, los objetivos del programa difícilmente serán cumplidos, y se procederá a una simple colocación de recursos que no considera los fines para los que fueron previstos, lo que genera costos para la sociedad…”. En ese mismo orden de ideas, es preciso señalar que el proceso de municipalización del Programa es un gran avance conceptual, por cumplir con el sustento legal de la LDRS , en la práctica se requieren esfuerzos adicionales para incrementar los recursos, y la capacitación de las autoridades municipales para diseñar una estrategia de desarrollo rural a nivel municipal. Lo anterior, es un argumento más que fortalece la propuesta que se plantean en el documento, en el sentido de que el Programa requieren urgentemente una reformulación de estrategias, basado en lo dispuesto por la LDRS relativo a la integración de los niveles de gobierno federal, estatal y municipal, para articular a los sectores público, privado y las organizaciones sociales, en consideración de las siguientes líneas de acción:


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El fomento de la sustentabilidad y el uso racional de los recursos naturales. La operación de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable. La creación de instancias de participación en los niveles Estatal, Distrital y

Municipal. El diseño y desarrollo de un Programa Especial Concurrente y Programas

Sectoriales a nivel estatal, distrital y municipal. La definición de sistemas para generar proyectos estratégicos y apoyos

multianuales. La orientación e integración de estrategias en materia de seguridad alimentaría.

3.3. Asignación de recursos

Con el propósito de identificar el uso de los criterios para determinar prioridades estatales y su relación con la asignación de los recursos del PDR, se analizaron opiniones de funcionarios estatales y federales, relacionados con el Programa en el estado, en el periodo 2002-2006, así como la cédula de gestión para tal fin. Un proceso eficaz de asignación de recursos debe permitir recoger las prioridades de desarrollo y de la población objetivo definido en los procesos de planeación estratégica. En el caso concreto de la APC, la toma de decisiones con respecto a las solicitudes que recibirán apoyo debe ser selectiva y con base en criterios de viabilidad e impacto, adicionalmente al criterio básico de “primero en tiempo, primero en derecho” y asignar recursos a todas las solicitudes presentadas para cumplir con el requisito de comprometer el gasto en una fecha determinada. Es muy recomendable la creación de proyectos estratégicos que generen polos de desarrollo en las diferentes regiones del estado de acuerdo con su potencialidad. Existe la opinión generalizada de parte de los responsables del Programa que la asignación de recursos a los productores se da en el marco de las reglas de operación de la APC; sin embargo, aún cuando los apoyos se otorgan preferentemente vía proyectos productivos y éstos cumplen con los requisitos administrativos se requiere dar seguimiento para comprobar el alcance de las metas económicas como son la generación de ingresos y creación de empleos. Los principales criterios empleados para la asignación de recursos del Programa 2006, son: 1) atención prioritaria a regiones de alta y muy alta marginación; 2) atención a grupos prioritarios definidos en las RO; 3) impulso a la organización económica de los productores; 4) apoyo a la municipalización; y 5) población que participa en el PESA. Se prevé que la asignación de recursos considere una selección de beneficiarios rigurosa y con base en criterios técnicos y económicos, que permita que el presupuesto se destine a inversiones que fomenten el desarrollo económico y social, empero la asignación también obedece criterios que fragmentan el impacto de las inversiones y se alejan del objetivo de capitalización, de ahí que sea urgente acelerar la asignación de los mismos mediante proyectos estratégicos de desarrollo comunitarios, ejidales, municipales, regionales, etc., para alcanzar mayores resultados en términos de empleo, ingreso, productividad, organización, desarrollo de capacidades. La asignación de recursos se realiza de acuerdo con su comportamiento histórico, las instancias operativas se encargan de distribuir los recursos que se adjudican, quedando


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pendiente la oportunidad de realizar un ejercicio de planeación estratégica previa a esta asignación.

Cuadro 12. Porcentaje de solicitudes con proyecto y demanda libre.

Programa 2004 2005 2006

Proyecto Demanda libre Proyecto Demanda

libre Proyecto Demanda libre

PDR 75 25 100 0 100 0 Fuente: Elaboración propia con base en la cédula de información verificable del PDR.

3.4. Procesos operativos del Programa

En esta sección se hace referencia a los procesos que se desarrollan desde la firma del anexo técnico hasta la entrega de los apoyos al productor. Como se observa en la figura 10, se da inicio el proceso de operación del Programa con la emisión de la convocatoria y apertura de ventanillas para la recepción de solicitudes, seguida de la revisión, validación, autorización del pago y, finalmente, el pago del recurso al productor. Normalmente la operación del Programa ha presentado retrasos en algunas de estas etapas, principalmente en la emisión de la convocatoria y, por tanto, la apertura de ventanillas, y, desde luego, en el pago de los recursos al productor que en ocasiones rebasa del año de ejercicio, no obstante se cumple con el proceso operativo, lo que falta por realizar es el proceso de planeación estratégica para determinar las prioridades y el rumbo del programa. Con el único fin de ilustrar el circuito operativo del Programa, en la Figura 10 se presenta un diagrama de flujo donde se muestran los actores, las responsabilidades y los tiempos que consume el procedimiento. Puede verse en la misma figura que después de abrirse la convocatoria y las ventanillas de recepción (DDR, CMDRS, INVEDER, SAGARPA, etc.) hay un periodo de 13 días hasta el cierre de ventanillas. El proceso de revisión de las solicitudes por la UTOE usa 8 días y la validación que realiza la CEDR toma 36 días, finalmente el FIVERFAP ocupa 19 días para autorizar el pago, y 3 semanas más en llegar la comprobación y pago del apoyo. Desde un punto de vista normativo el proceso completo toma 97 días, que es el tiempo que la instancia operativa gasta de acuerdo con la interpretación que se tiene de la norma.


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Figura 10. Diagrama de flujo del circuito operativo 2006.

Fuente Elaboración propia con base en comunicación personal.

No obstante lo anterior, y en referencia a las ventanillas de recepción de solicitudes, se requiere eficientar su operación para disminuir los tiempos del proceso, así como su relación con las áreas técnicas operativas que deciden sobre la aprobación de las solicitudes, para la selección de las mejores en términos de su factibilidad social, técnica y económica y por último la operación del sistema de información básico para la evaluación y la transparencia del proceso.

3.5. Desarrollo de capacidades

El PRODESCA interactúa con los demás subprogramas; este programa es fundamental para el desarrollo rural, por eso permanentemente el Programa se ha acompañado por este componente para proporcionar conocimiento a los productores para que éstos tengan mayores elementos para la toma de decisiones en su búsqueda de desarrollo. En ese sentido, se debe reforzar la aplicación de ese componente para lograr que el productor aproveche al máximo los apoyos por disponer del conocimiento pleno de su manejo, su aplicación asegura el aprovechamiento pleno de la inversión pública. Para este propósito es importante la disposición de proyectos estratégicos que faciliten la participación, porque se contaría con un instrumento de acción colectiva que efectivamente muestre y desarrolle las potencialidades técnicas, sociales, económicas, ambientales. El componente de capacitación debe también diseñarse y operarse adicionalmente para los productores y orientarse a la totalidad de los agentes que intervienen en el programa, especialmente a las instancias de apoyo normativo y técnico; esto es, requieren de capacitación: los presidentes municipales, los directores de desarrollo rural, los PSP, los miembros de órganos colegiados como la CEDR, el CEDRS, el CMDRS, etc. Con un proceso de capacitación (enseñanza-aprendizaje) se estaría en mayores posibilidades de acceder al desarrollo rural sustentable


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En ese sentido, adicionalmente a la participación de los PSP en el proceso de capacitación es fundamental una estrategia integral para del desarrollo rural sustentable, reforzando su tarea con la participación de los Centros de Enseñanza e Investigación, Universidades, Fundaciones, en especial mediante el desarrollo de proyectos de impacto regional o por sistemas producto porque se tendría mejores perspectivas por la experiencia y responsabilidad de estas instancias públicas y/o privadas, facilitándose la participación de los PSP para obtener un mayor aprendizaje que facilite trasladar estos procesos en diferentes localidades. La intención, finalmente, es que los PSP tiendan a ser más eficientes en la realización de su trabajo y, por tanto, a fortalecer su mercado de servicios profesionales en proyectos donde se conciba con claridad una estrategia de desarrollo rural sustentable. El diseño de proyectos estratégicos permitiría que el PSP tendrá mayores posibilidades de consolidar un mercado de servicios profesionales de orden privado, para mostrar su capacidad a plenitud.

3.6. Consolidación organizativa y fomento empresarial

El desarrollo de capital social es un pilar fundamental para el desarrollo rural, por ello es un acierto que el diseño del Programa considere el apoyo a la consolidación organizativa y el fomento empresarial. En un análisis de las organizaciones que han recibido apoyos del PDR, se identifica que las prácticas empresariales de dichas organizaciones son incipientes, lo que las hace vulnerables ante la competencia y las condiciones del entorno. Ante esta situación, el PROFEMOR impulsa acciones para fortalecer y profesionalizar las estructuras de las organizaciones económicas (OE) del medio rural. Para el caso del Estado de Veracruz, en el periodo 2001-2003 la base de datos reporta que sólo el 18% de los productores beneficiados por el PDR pertenecen a una organización de productores.

3.7. Seguimiento a recomendaciones de evaluación previas

El DPEF en su artículo 53-IV prevé que los subsidios se canalicen de tal manera que sea fácil “…la obtención de información y la evaluación de los beneficios económicos y sociales de su asignación y aplicación…”. En la evaluación externa de Alianza se destaca que las acciones de seguimiento a los proyectos son relativamente limitadas, por lo que no existen datos confiables con respecto al desenvolvimiento y consolidación de las inversiones; es decir, la participación gubernamental en dichos proyectos termina con el pago del recurso a los productores o a los proveedores de servicios, pero no se llevan a cabo acciones sistemáticas que permitan un monitoreo posterior de impactos (Mir, 2005). En ese sentido, se observa que existen dificultades y falta de incentivos para determinar el impacto del proceso de asignación de recursos que se realiza en cada estado. Parte importante de ese problema se deriva de que en la asignación de recursos no se establecen metas o indicadores que permitan medir el desempeño y que existen pocas posibilidades de sancionar el uso ineficiente de los recursos. Así, los tomadores de decisiones no buscan necesariamente maximizar el impacto o valor de los recursos considerando que éstos son escasos y que en cada decisión de inversión se incurre en un costo de oportunidad que impacta negativamente a la población en su conjunto.


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En relación con la evaluación, es importante destacar que en el artículo 55 del DPEF se prevén recursos para la elaboración de evaluaciones internas de los programas, con frecuencia trimestral, y adicionalmente para la evaluación externa de frecuencia anual. El objetivo de la evaluación externa, planteado en el DPEF, está ligado a su utilidad en el proceso de análisis y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación del siguiente ejercicio fiscal. Se requiere que la evaluación contenga información sobre los recursos entregados a los beneficiarios, un análisis de impacto y resultados de los programas sobre el bienestar y la equidad, entre otros. Sin embargo, para potenciar los beneficios de la inversión en evaluaciones, tanto internas como externas, es necesario que éstas sean de utilidad para la toma de decisiones en materia de asignación presupuestal por parte del H. Cámara de Diputados, y sirvan de información y retroalimentación del gobierno federal y estatal. Esto es, para que la asignación de recursos a la evaluación de programas realmente genere beneficios, la información y recomendaciones que surgen del seguimiento a los proyectos y la provista por las diferentes instancias evaluadoras, deben ser incorporadas en los procesos estratégicos (de diseño y de planeación de las políticas públicas) tanto a nivel federal como estatal y municipal. Así, la asignación de los recursos de evaluación es eficaz si las recomendaciones emitidas en las evaluaciones son útiles y tomadas en cuenta por los tomadores de decisiones. El principio que orienta la operación del PDR, es la inercia operativa comprometiendo recursos con el criterio de no incurrir en faltas administrativas como el subejercicio de recursos y las disposiciones de las RO, por lo anterior se observan pocos incentivos por parte de los operadores para aprovechar los resultados de las evaluaciones que ofrecen opciones para la mejora de procesos tanto de planeación como operativos, para maximizar el impacto de las inversiones. Las evaluaciones tienen que percibirse por parte de los tomadores de decisión como una obligación para la rendición de cuentas ante las instancias correspondientes y un instrumento de retroalimentación que permita hacer ajustes en las distintas fases de la gestión de los programa. Las evaluaciones recomendaron la conveniencia de considerar el desarrollo rural mas allá de lo agropecuario, y que debería implicar cambios estructurales, asimismo se ha insistido en la planeación como una actividad fundamental para promover el desarrollo rural, en especial la adopción por parte de la Cámara de Diputados y el Ejecutivo de las recomendaciones sobre la composición y el monto de las inversiones en este programa. Finalmente, en el Estado de Veracruz, la adopción de las recomendaciones derivadas de la evaluación del PDR, se ha incrementado, con el sistema informático de seguimiento a las recomendaciones creado por la SAGARPA en 2005 para dar seguimiento a las recomendaciones de 2004, se propicio una mayor retroalimentación entre los responsables operativos de los programas y la instancia responsable del proceso de evaluación. Para el seguimiento de las recomendaciones derivadas de la evaluación del ejercicio 2005 del PDR, los responsables de la evaluación aportaron recomendaciones con mayor


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factibilidad, precisión del área responsable y el tiempo de atención, se ha logrado cada vez más, una mayor interacción entre los operativos de los programas y las instancias evaluadoras para definir con mayor precisión las recomendaciones que habrán de llevarse a la práctica según lo capturado en el sistema informático respectivo. En relación con lo anterior, es importante precisar el nivel de responsabilidad que conlleva atender la recomendación en especial cuando se refieren a los niveles de planeación.

3.8. Valoración global de la gestión del programa

Con base a lo anteriormente expuesto, puede decirse en pocas palabras que los cambios en el PDR apuntan conceptualmente a una adecuada dirección; sin embargo, es fundamental reflexionar para tomar decisiones para acelerar el proceso del desarrollo rural. Existe la información suficiente, para diseñar y adoptar las medidas correctivas necesarias para tener una mejor oportunidad de acceder al desarrollo rural, en general. los elementos legales y programáticos están disponibles y claras las responsabilidades de los actores sociales participantes en el Programa.


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Capítulo 4 Evaluación de Impactos

En el presente capítulo se analiza la magnitud de los impactos generados por el Programa en las actividades donde se aplicaron los apoyos, así como los factores más relevantes que influyeron en su determinación. Con este análisis se tendrán mayores elementos para una evaluación que contribuyan al cumplimiento de los objetivos del Programa. El análisis de los de impactos (ingreso y empleo) se hará considerando las bases de datos correspondientes a los beneficiarios 2001-2003, comparando el comportamiento durante ese período de los indicadores más relevantes. Asimismo, dicho análisis se realizará, cuando se considere relevante, diferenciando los datos numéricos por tipo de beneficiario, por nivel de marginación de las localidades apoyadas y por tipo de actividad (agrícola, pecuaria y no agropecuaria), así como con la presencia o ausencia de los servicios del PRODESCA.

4.1. Características generales de los beneficiarios y de las inversiones

Aquí cabe señalar que las RO de la APC, en su Artículo 73, definen como población objetivo a los productores de bajos ingresos en zonas marginadas, no marginadas y en transición, y contempla también apoyos a la competitividad al resto de productores. Asimismo, precisa que “al menos 70% de los recursos deberán destinarse a las localidades de alta y muy alta marginación, y al menos 20% de los apoyos serán para grupos prioritarios”. Estando definida la población objetivo del PDR, es relevante analizar hacia dónde se dirigieron los recursos del Programa, para analizar la focalización del mismo. Los resultados de la encuesta por muestreo3 aplicada a beneficiarios de la Alianza 2006, muestran que cerca de 85% de los productores apoyados se ubican en los estratos I y II, que corresponderían a los productores de más bajos ingresos, lo cual es congruente en términos de la población objetivo del PDR. La media escolar de beneficiarios 2006 es de 6.46 años de estudio aprobados, pero existen fuertes diferencias entre estratos, ya que mientras en el estrato I es de 5.20 años, en el V el promedio es de 12 años. La edad media es de 44.6 años con poca variación entre los estratos I y II, pero entre éstos y los estratos III y IV sí existe una diferencia importante, lo que hace pensar que la gente más preparada académicamente (estrato III y IV) tiende a manejarse con más criterio empresarial que las personas de mayor edad y con menor nivel de estudios (Cuadro 12).

3 Se encuestaron 263 beneficiarios del PDR para el ejercicio 2006 de acuerdo con la metodología FAO.


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Cuadro 13. Características básicas de los beneficiarios 2006 por estrato. Características Tipo de productor Total PDR I II III IV

Recibieron el apoyo asignado1/ (%) 13.62 69.26 16.73 0.39 100.0% Edad promedio (años) 47.40 44.68 42.23 33.00 44.60 Escolaridad media (años) 5.20 6.12 8.72 12.00 6.46 Capital promedio2/ ($) 59,356.86 111,525.17 284,841.74 908,500.00 136,520.10 Bovinos equivalentes promedio 3.38 5.04 14.65 56.00 6.62 Superficie de riego equivalente (ha) 1.62 3.27 7.32 13.25 3.76 Nivel tecnológico promedio 0.16 0.30 0.46 0.61 0.31

Fuente: Encuesta a beneficiarios 2006. 1/ Proporción de beneficiarios a los que se les asignó el apoyo y sí lo recibieron (98%). 2/ El capital promedio se calcula sin considerar la tierra ni el ganado. En relación con el nivel tecnológico, en este mismo cuadro se observa que la media total es de 0.31; sin embargo, efectivamente los estratos de productores con mayor nivel socioeconómico presentan un nivel tecnológico ligeramente superior que los de estrato bajo, lo que hace reflexionar que tal vez la diferencia en los niveles de producción estaría más bien marcada por la escala de producción más que por la productividad. Por otra parte, el nivel de capitalización de los beneficiarios de 2006 aunque presenta ciertos contrastes entre estratos, y se marca claramente la diferencia, realmente no lo es tanto si se considera que a nivel nacional la diferencia entre el tipo de productor V con el I llega a ser de mil veces, y en el caso del Estado de Veracruz, la diferencia es solo de cinco veces, lo que indica que efectivamente se atendió prioritariamente a productores de bajos ingresos, en congruencia con lo que señala la normatividad respectiva. En el caso de los demás indicadores, como puede verse, el comportamiento es similar, por lo tanto en la Entidad se cumple estrictamente con lo dispuesto por la norma.

En relación el grado de marginación, en el cuadro que sigue puede que tanto para el caso de la distribución de los recursos por el grado de marginación así como la recepción del apoyo por tipo de productor y su grado de marginación, la focalización puede considerarse adecuada –de acuerdo con la norma- toda vez que en general más del 80% de los apoyos recaen en los productores de más bajos ingresos en áreas de alto grado de marginación, y la distribución de los recursos es similar.

Cuadro 14. Clasificación de beneficiarios 2006 por grado de marginación y estrato -

Distribución de recursos PAPIR por grado de marginación. Beneficiarios 2006 que recibieron el apoyo (%)

Grado de marginación1 Muy Alta Alta Media Baja Muy Baja Total

No recibió apoyo 0.76 0.38 1.14 0.00 0.00 2.28% Tipo I 4.94 0.76 5.70 1.52 0.38 13.31% Tipo II 25.48 7.22 26.62 7.22 1.14 67.68% Tipo III 5.70 1.14 8.75 0.76 0.00 16.35% Tipo IV 0.38 0.00 0.00 0.00 0.00 0.38% Total 37.3 9.5 42.2 9.5 1.5 100.0

Distribución de los recursos PAPIR ejercidos en 2006 por grado de marginación Recursos PAPIR 2006 (%) 37.5% 9.5% 42.2% 9.5% 1.5% 100.0%

Fuente: Encuesta a beneficiarios 2006. Nota 1) De acuerdo con la clasificación de localidades del CONAPO.


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4.2. Indicadores de primer nivel

El objetivo general de Alianza establece de manera explícita el propósito de incrementar el ingreso de los beneficiarios y elevar su calidad de vida, así como propiciar la diversificación de las fuentes de empleo y fomentar el arraigo en el campo, por lo que el análisis del Programa pone especial atención al impacto en el ingreso y el empleo.

4.2.1. Ingreso

En las actividades productivas el ingreso monetario es función directa de la cantidad producida (IQ), los costos de producción y el precio de venta (IP), variables en las que el Programa procura incidir a través de inversiones, asesoría técnica y fortalecimiento de la organización. El siguiente cuadro muestra los impactos del Programa en el ingreso bruto (IYB) generado por las actividades agrícolas y pecuarias apoyadas, así como los factores que determinaron tales impactos; asimismo, los resultados están referidos sólo para los cultivos o para la especie que fueron apoyados, y no a los ingresos de la UPR en su conjunto. Este cuadro exhibe, pues, los índices que expresan los impactos de los apoyos 2001-2003. Puede verse que, en general, hubo un incremento de 27% en el ingreso bruto generado para los beneficiarios que recibieron apoyo para actividades agrícolas. El estrato que muestra un mayor incremento (158%) corresponde al Tipo I, influido sobre todo por el aumento de la producción (IQ) y de su escala (IEp), lo cual es lógico si se considera que éste es un tipo de productor de muy escasos recursos y que con el apoyo otorgado –por pequeño que sea- va tener posibilidad de obtener mayores ingresos, aunque una cosa es incrementar los ingresos y otra es elevar el nivel de vida. Para el resto de los productores, y en prácticamente todos los índices, el cambio es prácticamente nulo, lo que evidencia, una vez más, que una cosa es cumplir con la normatividad en términos de población objetivo, y otra muy distinta lograr los objetivos de desarrollo.

Cuadro 15. Impactos en la variable ingreso de los beneficiarios 2001-2003 del

PAPIR por estrato y tipo de actividad apoyada. Beneficiarios 2001-2003 Variable

Actividad apoyada Estrato Ingreso bruto

(IYB)Producción

(IQ)Escala(IEp)

Rendimiento (IR) Precio (IP)

Agrícola

Tipo I 2.587 3.576 3.555 1.006 0.723 Tipo II 1.008 1.009 1.007 1.002 1.000 Tipo III 0.999 1.004 1.000 1.004 0.995 Tipo IV 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 Total promedio 1.27 1.65 1.63 1.005 1.00

Pecuaria

Tipo I 1.207 1.207 1.129 1.069 1.000 Tipo II 1.443 1.379 1.308 1.054 1.047 Tipo III 1.185 1.173 1.124 1.044 1.010 Tipo IV 1.400 1.400 1.000 1.400 1.000 Total promedio 1.31 1.30 1.14 1.15 1.01

Fuente: Encuesta a beneficiarios 2001-2003.

Para el caso de la actividad pecuaria, en general, se observa que hubo un incremento de los ingresos en 31%, siendo, el tipo de productor IV y II los que manifiestan un mayor incremento. En este caso la interpretación es similar a la correspondiente a la actividad


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agrícola, a diferencia que aquí el cambio en el ingreso estuvo ligeramente más influenciado por el aumento de la producción (IQ) y el rendimiento (IR). En cuanto a las actividades no agropecuarias se refiere, de acuerdo con los datos 2001-2003, se encuentra que el cambio manifestado en los ingresos es de alrededor de 17%. Si el análisis se hace con base en el grado de marginación, los datos más lógicos muestran que el cambio en el ingreso, tanto en las actividades agrícolas como pecuarias, son mayores en las localidades de bajo grado de marginación; siendo los factores producción y aumento de escala los que mayormente influyen en dichos cambios de ingreso (Cuadro 15).

Cuadro 16. Impactos en la variable ingreso de los beneficiarios 2001-2003 del PAPIR por grado de marginación de la localidad apoyada y tipo de actividad.

Beneficiarios 2001-2003 VariableActividad apoyada

Grado de marginación

Ingreso bruto (IYB)

Producción (IQ)

Escala (IEp)

Rendimiento (IR) Precio (IP)

Agrícola

Muy Alta 1.140 1.937 1.897 1.021 0.588 Alta 1.013 1.014 1.012 1.002 0.999 Media 1.093 1.087 1.081 1.006 1.005 Baja 1.815 1.815 1.815 1.000 1.000 Total AA 1.27 1.46 1.45 1.01 0.90

Pecuaria

Muy Alta 1.202 1.186 1.177 1.007 1.013 Alta 1.436 1.374 1.280 1.073 1.045 Media 1.129 1.125 1.110 1.014 1.003 Baja 1.599 1.594 1.514 1.053 1.003 Total AP 1.31 1.32 1.28 1.04 1.02

Fuente: FAO, encuesta a beneficiarios 2001-2003. AA: Actividades Agrícolas. AP: Actividades Pecuarias. Por otra parte, dentro de las actividades agrícolas, la rama de producción que más contribuye a la generación de ingresos es la de frutales y/o plantaciones (185%), seguida de los cultivos agroindustriales (35.2%), y los granos y semillas (7.9%). Para el caso de la actividad pecuaria, la rama de producción que contribuye a incrementar los ingresos en mayor medida es la de porcinos (116.6%), seguida de la de ovinos (42.8%), y de la de caprinos (39.3%). Con el propósito de determinar la importancia del PRODESCA, cabe señalar que los datos efectivamente reportan una contribución positiva de la acción de capacitación toda vez que en presencia de la misma se alcanza en promedio un incremento del ingreso de alrededor de 45%, encontrándose un mayor efecto en las actividades no agropecuarias, seguidas, en orden de importancia, por las pecuarias y las agrícolas. Esto, ratifica de alguna forma la relevancia del PDR en términos de la búsqueda de integralidad de sus acciones.

4.2.2. Empleo

La generación y diversificación del empleo es un objetivo general de la APC, pero es particularmente relevante para el Programa de Desarrollo Rural, debido al grave problema de desempleo y migración que caracterizan a la población rural de las zonas marginadas


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del país, por lo que se requiere prestar especial atención al efecto del Programa en la creación de fuentes de trabajo. No obstante lo anterior, es conveniente clarificar que el fenómeno de la migración rebasa por mucho la influencia de este Programa, por lo que los resultados encontrados más bien reflejan que el productor se ocupa en mayor medida con la presencia de un apoyo del Programa, que causas explicativas del fenómeno de la emigración del campo. En ese sentido, para valorar los impactos de las inversiones del PDR en la generación de empleo, hay que tener presente las particularidades del empleo en el medio rural distinta a la de los sectores industriales y de servicios. Un rasgo que lo distingue es la estacionalidad de la actividad primaria, que hace que la demanda de mano de obra se concentre en ciertas épocas del año, seguidas de otras de baja intensidad. Debido a ésta y otras diferencias se han establecido algunos supuestos para la definición del empleo rural, por lo que al estimar los empleos generados se contabilizaron sólo los jornales nuevos empleados en la actividad apoyada. Para el cálculo de un empleo se tomó el dato convencional aceptado para empleo rural que es de 270 jornales anuales. A su vez, los jornales netos creados se dividieron en familiares y contratados, lo cual es importante si se considera que la mayoría de beneficiarios del PDR tienen bajos ingresos y escalas de producción reducida, por lo cual la principal mano de obra es del propio productor y su familia, siendo inviable económicamente contratar asalariados fijos. De manera que en algunos casos el dato del indicador podría significar que el empleo generado es del propio productor, en cuyo supuesto el Programa habría contribuido a retener en su UPR al beneficiario de las inversiones apoyadas por el PAPIR. En este sentido, el PAPIR canalizó en 2003 apoyos a beneficiarios con actividades primarias, para posproducción agrícola y pecuaria y para actividades no agropecuarias como talleres de costura, tortillerías, panaderías, entre otras. Cada uno de estos tipos de actividad tiene distinto efecto en la generación del empleo rural. Además, por las diferencias que se registran según el estrato del productor y nivel de marginación de la zona donde se ubica la UPR, es importante analizar estas variaciones. En ese sentido, para el periodo 2002-2003 la actividad pecuaria (AP) es la que más contribuyo al empleo (42.3%) y es en esta misma actividad la que más recursos del PAPIR se invirtió (55.5%); le siguen en orden de importancia las actividades agrícolas con el 30.3% de inversión y 34.9% de contribución al empleo; y las actividades no agropecuarias que a pesar de haber tenido una menor inversión (14.2%) generaron casi el doble en puntos porcentuales de empleo (22.8%) (Figura 11).


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Figura 11. Generación de empleo por tipo de actividad apoyada comparada con el presupuesto ejercido por PAPIR 2002-2003 (%).

30.3%

14.2%

55.5%

34.9%

22.8%

42.3%

0.0% 20.0% 40.0% 60.0% 80.0% 100.0% 120.0%

AA

ANA

AP

Inversion PAPIR Empleo

Fuente: Encuesta a beneficiarios 2002-2003. AA: Actividades Agrícolas, AP: Actividades Pecuarias, ANA: Actividades No Agropecuarias. Por otra parte, cabe enfatizar que los empleos generados por el Programa se generan más en los beneficiarios de los beneficiarios tipo I al III, ya que es en estos estratos donde se crearon la mayor cantidad de empleos tanto contratados como familiares, lo que indica que el Programa cumple sus objetivos en mantener más ocupación, con mayor impacto en los productores de bajos ingresos. Asimismo, como se observa en el Cuadro 16 el empleo generado por el PDR se presenta en mayor medida precisamente en las zonas de mayor marginación, lo cual es congruente con el propio Programas así como los estratos más generadores de empleo.

Cuadro 17. Importancia relativa del empleo generado por los beneficiarios PAPIR 2001-2003, por grado de marginación de la localidad apoyada (%).

Tipo de mano de obra Grado de marginación Total Muy Alta Alta Media Bajo Familiar 0.9% 6.8% 2.2% 0.9% 10.7%

Contratada 15.3% 40.6% 23.2% 10.2% 89.3% Total 16.2% 47.3% 25.4% 11.1% 100.0%


4.3. Indicadores de segundo nivel

En este subcapítulo se analiza de manera sucinta el segundo nivel de impactos; es decir, a las variables que contribuyen a la obtención de cambios en el ingreso y el empleo. Los indicadores generados son los que se relacionan con la inversión y capitalización de las UPR apoyadas, la producción y productividad de las empresas, la integración productiva hacia el interior de las UPR y los procesos de cambio tecnológico.

4.3.1. Inversión y capitalización de las empresas rurales apoyadas

En este caso, las RO definen en su Artículo 76 el objetivo general de fomentar la inversión en bienes de capital de la población rural elegible a través del apoyo para la puesta en


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marcha de proyectos productivos, y como objetivo específico se propone “incentivar la inversión entre la población rural de menores ingresos, para su capitalización a través del apoyo para la adquisición y aplicación de equipos y bienes de tecnología apropiada a las condiciones organizativas, económicas y potencial de desarrollo de los pobladores rurales, las UPR y sus organizaciones económicas”. En ese sentido, aquí se analizan los efectos del PAPIR en la inducción de la inversión y en la capitalización de las unidades de producción rural. Así, como se observa en el cuadro siguiente, la totalidad de los beneficiarios presentan un nivel de capitalización de 26.5%, mostrando cambios mayores los productores tipo I y II. En ese sentido, similar a lo que se expresó con anterioridad, la capitalización se hace mucho más notoria en los productores tipo I y II, toda vez que ellos son beneficiarios que tienen un bajo nivel de activos, por lo que cuando se les apoya con un bien capital, por muy pequeño que éste sea, significa relativamente un una importante proporción.

Cuadro 18. Índice de capitalización de los beneficiarios PAPIR 2001-2006, por estrato y tipo de actividad.

Actividad apoyada Tipo de Productor Total DR I II III IV Actividades agrícolas 62.8% 21.5% 6.1% 0.0% 30.2% Actividades pecuarias 30.8% 29.5% 8.7% 0.6% 23.3% Actividades no agropecuarias 158.63% 19.8% 120.0% 0.0% 89.8%

Total de beneficiarios 52.45% 27.5% 8.2% 0.4% 26.5% Fuente: Encuesta a beneficiarios 2001-2006.

Por otra parte, en términos absolutos la mayor capitalización se da en los estratos III y IV, observándose que el promedio de capitalización en valor absoluto sea mayor a medida que aumenta el nivel socioeconómico de los beneficiarios. Esto se refleja con claridad en los datos de la figura 12, donde se muestra la inversión individual por beneficiario, la cual crece a medida en que aumenta el nivel socioeconómico del productor, a excepción del productor tipo IV que presenta un comportamiento atípico. Es interesante observar, que los pequeños productores (tipo I y II) tienden a reconocer un papel más relevante del Programa en la capitalización de sus empresas rurales, mientras que entre los más grandes (tipo III y IV) la tendencia es a minimizar su papel, ya que tienen mayor acceso a otras fuentes de financiamiento y a recursos propios.


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Figura 12. Aportación promedio de beneficiarios y del PAPIR 2001-2006, por estrato.

1 0 ,2 9 5

1 1 ,8 8 7

1 3 ,3 7 8

3 ,0 8 8

1 1 ,2 6 9

6 ,3 7 4

7 ,0 1 5

8 ,0 7 2

2 ,6 2 2

6 ,7 9 2

0 2 ,0 0 0 4 ,0 0 0 6 ,0 0 0 8 ,0 0 0 1 0 ,0 0 0 1 2 ,0 0 0 1 4 ,0 0 0 1 6 ,0 0 0

T P I

T P I I

T P I I I

T P IV

P D R

B e n e f ic ia r io G o b ie r n o


4.3.2. Producción y productividad

En la figura siguiente se observa que la influencia del PDR logra aumentar la producción agrícola únicamente en 2.9% debido al cambio en su escala (superficie), lo que confirma lo que se ha venido expresando antes en el sentido que no es lo mismo contribuir al cumplimiento de los objetivos de un programa que afectar positivamente el nivel de vida de los productores de bajos ingresos. Asimismo, se observan diferencias significativas, pues el estrato I muestra los mejores desempeños, producto de un aumento en la escala de producción de 257.6% y una mejora en productividad de tan sólo 0.6%, superior a la del resto de los beneficiarios. Por otro lado, los estratos II y III muestran resultados muy bajos, prácticamente nulos como el caso del estrato IV que no presenta ningún cambio. Lo anterior, puede deberse a que en el caso de los productores tipo I cualquier apoyo otorgado –por pequeño que sea- viene a provocar aumentos relativamente altos en la producción, lo cual no necesariamente es indicativo de un cambio en el nivel de vida.


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Figura 13. Cambio en la producción agrícola de beneficiarios PAPIR 2001-2003 por estrato, en función de la escala y el rendimiento.

0.6%

0.2%

0.4%

0.0%

0.2%

0.9%

0.4%

0.0%

2.9%

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

TP I TP II TP III TP IV Total DR

Porc

enta

je

Rendimiento Escala

257.6%


Para el caso de las actividades pecuarias el comportamiento es distinto, toda vez que, en general, el Programa contribuyó al aumento de la producción en 31.3%, debido más bien, como el caso anterior, a la escala de producción (semovientes) que a la productividad. Por tipo de productor, se observa que el tipo IV es el que mejor desempeño muestra.

Figura 14. Cambio en la producción pecuaria de beneficiarios PAPIR

2001-2003 por estrato, en función de la escala y el rendimiento.

6.9% 5.4% 5.6%

40.0%

4.4%

20.7%

37.9%

17.3%

40.0%

31.3%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

TP I TP II TP III TP IV Total DR

Porc

enta

je

Rendimiento Escala



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4.3.3. Cambio tecnológico

El cambio tecnológico incide en la capacidad de los productores rurales para aumentar su producción y productividad, así como disminuir sus costos de producción, variables que intervienen directamente en el aumento del ingreso de la UPR. En las RO se definen cuatro criterios para la aprobación de las solicitudes de los beneficiarios, siendo el tercero en orden de importancia el que se refiere a que deberán tener “Factibilidad e impacto del proyecto en lo relacionado con cambio tecnológico, modalidad organizativa, integración de cadena y comercialización”. Para medir el cambio en el nivel tecnológico de los beneficiarios se tomó en cuenta, en el caso de las actividades agrícolas, la producción bajo invernadero, la calidad genética de las semillas y plántulas, el riego y la mecanización de las UPR’s. Para los productores pecuarios se analizó la calidad genética de los animales, la infraestructura y equipo disponibles, y la fuente de alimentación. En el caso de las actividades no agropecuarias para esta evaluación se ha incorporado un indicador nuevo que permite calcular la innovación tecnológica en las actividades no agropecuarias, considerando la organización del trabajo, el nivel de mecanización, y la calidad de instalaciones de las UPR apoyadas. En ese sentido, para cada beneficiario se calculó un índice del nivel tecnológico antes del apoyo, el cual indica el grado de tecnificación que tenía la UPR. También se obtuvo el valor del nivel tecnológico después de recibido el apoyo, lo que permitió tener una medida del cambio de tecnología en las UPR apoyadas. Los apoyos de PAPIR 2001-2006 se manifestaron con distinto valor en el indicador de cambio tecnológico de acuerdo con el tipo de actividad apoyada. Este valor se presenta en una escala de 0 a 100%, considerando el 0% como la ausencia de nivel tecnológico y el 100% como el máximo grado de tecnología que alcanza una UPR, de acuerdo con los criterios establecidos para el análisis de la variable. De este modo, como se aprecia en la figura siguiente, el PDR, en general, contribuye sólo en 4.06% al cambio tecnológico en la UPR, presentando una mayor proporción en los primeros tres estratos de productores para el caso de las actividades pecuarias; le sigue en orden de importancia las actividades no agropecuarias. Para el caso de las actividades agrícolas, los cambios son demasiado pequeños, incluso para el estrato de productores III pareciera ser que en lugar de cambiar positivamente, se dio un pequeñísimo retroceso.


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Figura 15 Cambio tecnológico porcentual en las UPR, logrado con el apoyo de PAPIR por tipo de actividad y por estrato (2001-2006).

1.34

9.95

6.95

0.13

4.47

0.90 0.53- - -

4.06

-0.55

-2.00

-

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

Agr

ícol

a

Pec

uaria

No

Agr

op.

Agr

ícol

a

Pec

uaria

No

Agr

op.

Agr

ícol

a

Pec

uaria

No

Agr

op.

Agr

ícol

a

Pec

uaria

TP I TP II TP III TP IV PDRActividad/Tipo de Productor


Los bajos valores que se muestran por efecto del Programa, en opinión de la EEE, no es más que un resultado de la escasa integralidad de la estrategia en la práctica. Cabe recordar, en este sentido, que dentro del programa APC existe un subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología que debería estar atendiendo este importante asunto; sin embargo, puede concluirse que en la situación actual de funcionamiento de la APC, la pretendida búsqueda de sinergias entre programas y/o subprogramas se constituye en una de las principales debilidades a reconsiderar ante un proceso de redefinición del programa APC, en su conjunto.

4.4. Valoración de conjunto de los impactos

En síntesis, puede considerarse que el Programa contribuye de alguna manera al cumplimiento de los objetivos del mismo; esto es, hay cambios positivos en el ingreso, el empleo, la capitalización, etc., sin embargo, los resultados son más bien relativos que considerables, es decir, con los cambios cuantitativos manifestados en ingreso, empleo, etc., puede concluirse que la población objetivo realmente no alcanza un mayor nivel de bienestar que se note ni que pueda ser perdurable; más bien parece ser que los apoyos otorgados son un paliativo que poco pueden hacer para disminuir la pobreza en el medio rural veracruzano. En ese sentido, cabe comentar acerca de los procedimientos de la propia evaluación del PDR: el modelo de evaluación de impactos se mantiene casi sin cambios desde hace varios años; esto es, no se está dando -o se da de manera parcial- la evaluación de la estrategia. El riesgo del modelo de evaluación de impactos es que cuando la estrategia opera mal se siguen evaluando los impactos; si éstos son ineficientes para lograr las metas, de cualquier forma se sigue evaluando el impacto y no la estrategia, si los impactos no se logran de acuerdo con lo planeado, lo que debe rediseñarse es la estrategia. Esto, en congruencia con propuestas vertidas en algunas evaluaciones anteriores, es motivo del siguiente capítulo.


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Recapitulando, el PDR podría ser más eficiente en el logro de sus objetivos si atendiera proyectos estrategicos de desarrollo que no tan sólo garanticen la factibilidad financiera, sino además su viabilidad social, ambiental, etc., tal como se propone más adelante. Esto demanda fortalecer la coordinación entre las diversas instancias de concertación y coordinación que tienen que ver con el Programa, de tal modo que todas ellas estén unidas por un mismo hilo conductor que facilite la comunicación y entendimiento de las mismas. Esto, seguramente contribuiría a generar procesos de planeación acordes con la realidad del sector rural, independientemente de los tiempos administrativos que actualmente se consideran en función de las RO, llámese emisión de la convocatoria, apertura de ventanillas, radicación de recursos, administración financiera de la APC, etc. En la selección de los proyectos a apoyar es preciso, además de la buscada transparencia en la asignación de los recursos; 1) definir criterios claros de adjudicación; 2) la instancia responsable de dictaminar los proyectos debe considerar la factibilidad de los mismos en los términos señalados en el párrafo anterior; y 3) se constituya en un ente imparcial que soporte cualquier prueba al respecto; en ese sentido, podría considerarse la posibilidad de contratar eventualmente servicios externos que contribuyan en mayor medida a esa imparcialidad referida. En este caso, es pertinente que el SISER se consolide para que efectivamente se convierta en un elemento importante en la transparencia en el uso de los recursos públicos.


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Capítulo 5 Conclusiones y Recomendaciones

En este capítulo se presenta de manera sintetizada los principales resultados del PDR, con el fin de proponer recomendaciones que contribuyan al mejoramiento de dicho programa, cabe señalar que las observaciones trascienden el propio programa objeto de evaluación, por lo que las propuestas, requieren un proceso de análisis y definición de responsables, la EEE considera que estas son estratégicas para lograr cambios estructurales que contribuyan al mejor uso de los recursos públicos, y al logro del desarrollo rural sustentable, es necesario su planteamiento para cumplir con las políticas y disposiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable-, y hacer más eficaz y eficiente el uso de los recursos. La EEE propone alternativas básicamente sobre los siguientes temas: i) respuesta del Programa a los retos y oportunidades del entorno; ii) gestión del Programa en el estado; iii) impactos del Programa; y iv) valoración de conjunto sobre la pertinencia, justificación y logro de objetivos del PDR. En ese sentido, con el fin de sintetizar lo expuesto hasta el momento, en el cuadro 18, se presentan como un ejercicio de reflexión, algunos de los conceptos que la EEE considera más relevantes del desempeño global del PDR en su desarrollo; aunque, algunas son aplicables en lo general en la APC. En dicho ejercicio se proponen también las principales acciones para integrar una propuesta estratégica para el desarrollo rural sustentable para el Estado de Veracruz.

Cuadro 19. Resumen sobre el desempeño del PDR de la Alianza para el Campo. TEMA DE ANÁLISIS

PERCEPCIÓN DE REALIZACIONES PRINCIPALES RECOMENDACIONES

Adopción de la estrategia del

Programa

La estrategia integral propuesta por el Programa es conceptualmente correcta, sin embargo, se requiere fortalecer la acción conjunta de los tres subprogramas básicos: PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR.

Desarrollar planes de desarrollo, con proyectos productivos integrales, con la participación de los tres subprogramas.

Contribución del Programa a la nueva institucionalidad del

medio rural

Se han conformado prácticamente la totalidad de los CDDRS y CMDRS, cumpliendo con la norma respectiva, se requiere fortalecer la eficacia y eficiencia de su funcionamiento, mediante la mejor participación de los productores y el incremento de la capacidad de los operadores.

En el marco de la estrategia propuesta, orientar las acciones de los CDDRS y CMDRS para desarrollarla, promoviendo ampliamente entre la población rural la conformación de proyectos estratégicos mediante el aprovechamiento de las disposiciones legales y programas diseñados para este propósito


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TEMA DE ANÁLISIS


Se ha logrado constituir una Red de PSP, cuya eficiencia está en constante cuestionamiento, especialmente por la necesidad de mejorar la oportunidad de sus percepciones, así como su selección, capacitación y acompañamiento institucional en sus tareas.

La participación de los PSP debe de orientarse al diseño y desarrollo de proyectos estratégicos que les permita eficientar sus tareas y mejorar el aprovechamiento de sus capacidades y acompañamiento institucional.

.

Planeación

El instrumento fundamental donde se materializa la planeación del desarrollo rural en el estado, es el Anexo Técnico, además de concebirse como un requisito administrativo para la operación del Programa, debe ser una herramienta de planeación donde se definan el rumbo y las acciones prioritarias en materia de desarrollo rural. La planeación debe de aprovechar el cúmulo de instrumentos legales, planes y programas, estudios de evaluación para elaborar un plan estratégico a corto plazo del que derivan los contenidos del Anexo Técnico...

Se recomienda que la elaboraron del Anexo Técnico se integre por proyectos estratégicos elaboradas por las instancias operativas...

Asignación de recursos

La asignación de los recursos debe de atender dos criterios, la atención a necesidades sentidas y la atención problemas estructurales.

El Programa ha procurado atender la por un lado mayor demanda posible, y por otro “proyectos productivos” que agrupan demandantes para satisfacer sus necesidades, no necesariamente con un propósito

Proceder a la asignación de recursos mediante proyectos estratégicos de desarrollo rural integrales, factibles técnica, económica, social y ambiental.

Propiciando la concurrencia de programas para alcanzar las vertientes del desarrollo rural sustentable.

Operación

El PDR procura el cumplimiento de la normatividad operativa contenida en las RO. La aplicación de la norma demanda capacitar a los operadores y beneficiarios para que su cumplimiento sea más eficiente, así como su aplicación para operar los apoyos a proyectos estratégicos que facilitarían su cumplimiento.

Divulgar las normas operativas, capacitar a los operadores y a los beneficiarios.

Analizar la aplicación de la norma operativa para los proyectos estratégicos.

Instrumentación del desarrollo de capacidades

El PAC desde su origen ha considerado el componente de capacitación y otros procesos para la difusión de innovaciones tecnológicas, más recientemente se ha incorporado al PESA y SINACATRI lo que fortalece la integralidad del programa.

Consolidación de la estrategia en el contexto de los referidos proyectos estratégicos de desarrollo, asignando recursos a proyectos que garanticen efectivamente que las inversiones estarán acompañadas del componente de capacitación.


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TEMA DE ANÁLISIS


Avances en la instrumentación de

la estrategia de municipalización

Se instrumentó e inició la capacitación de las instancias municipales y distritales de desarrollo rural sustentable. Se requiere que en esta instancia se promueva la estrategia de diseñar proyectos estratégicos de desarrollo rural sustentable, para conciliar la atención a la demanda social con proyectos factibles, capacitando a los productores y operadores de la instancia.

Determinar las necesidades municipales de capacitación para promover el desarrollo rural, y diseñar proyectos estratégicos de desarrollo rural que contribuyan a mejorar las condiciones socioeconómicas de los productores de su Municipio, y, con ello, eficientar el uso de los recursos públicos y/o privados.

Consolidación organizativa y

fomento empresarial

La organización de productores y el fomento empresarial son un elemento fundamental para el programa de desarrollo rural, maximizar su potencial requiere orientar la inversión y las acciones de organización y fomento empresarial a proyectos estratégicos.

Establecer como propósito estratégico de este componente el desarrollo de las empresas no la integración de organizaciones o proyectos como meta final...

Aplicar los instrumentos del PROFEMOR a los proyectos estratégicos para el desarrollo rural sustentable.

Aportes del Programa a la

sustentabilidad

La percepción es que la magnitud de las demandas sociales para proyectos constituidos por el incremento del capital productivo, sin el acompañamiento del capital de trabajo, dificulta la orientación hacia el cumplimiento de los propósitos de sustentabilidad.

Introducir el componente de sustentabilidad en los proyectos estratégicos que se diseñen para impulsar el desarrollo rural sustentable, iniciando con proyectos pilotos que demuestren que puede compatibilizarse el desarrollo social y económico, con la sustentabilidad.

Perspectivas generales del

Programa

En general, el APC y específicamente el PDR, tienden a la atención de la demanda social y las necesidades sentidas de la población rural,

La trascendencia de este programa es ubicarlo en el marco de los programas diseñados para impulsar el desarrollo rural sustentable contenidos en el Programa Especial Concurrente.

Desarrollar un proceso de planeación que considere todas las vertientes y sus dimensiones del desarrollo rural, para sustentar su apoyo en el conjunto de programas contenidos en el Programa Especial Concurrente, y proponer un arreglo programático presupuestal e institucional que permita la aplicación eficiente y eficaz de estos programas de manera focalizada e integral en las comunidades rurales.

Fuente: Elaboración propia con base en “Informe Global de Evaluación Estatal, Veracruz 2005” y evaluaciones Estatales y nacionales anteriores. En lo que respecta a los proyectos de desarrollo rural sustentables a los que aquí se hace referencia, en la figura 16 se presenta un modelo de los elementos que los caracterizaran. Lo relevante es dar respuesta a varias interrogantes como las que a continuación se enuncian: en el DIAGNÓSTICO -¿Es factible cierta actividad productiva en cierto sitio específico? ¿Se tiene la experiencia? ¿Cuáles son las principales limitantes y/o potencialidades? ¿Quiénes son los participantes? etc.; en la ESTRATEGIA -¿Cuáles son


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las responsabilidades de los participantes? ¿Cómo serán las aportaciones? ¿Cuál es la disponibilidad de recursos organizativos, financieros, tecnológicos, etc.?; en la EVALUACIÓN -¿Qué, cómo y cuándo se medirá? ¿Cuáles son las metas concretas? etc. Lo importante en finalmente aprovechar las experiencias alcanzadas en este programa, con el fin de alcanzar los objetivos del desarrollo rural, en un proceso de enseñanza-aprendizaje.

Figura 16. Esquema lógico para la presentación de proyectos estratégicos de desarrollo rural sustentable en el marco de la APC.

EXPERIENCIA REPLICABLE

• Leyes • Planes y

Programas • Presupuestos

* Ingreso * Empleo

* Tecnología (Bienestar)

INSUMOS

PROCESOS RESULTADOS

Fuente: Elaboración Propia

La necesidad estructural más importante del programa es convertir las inversiones en fuentes consolidadas para el desarrollo económico y social de las familias rurales y paralelamente atender los reclamos sociales. El monto de la inversión gubernamental realizado por el PDR en el período 1996-2006 en el Estado de Veracruz, asciende a $5,265,415,580.00 (a precios de 2002); es un reto para la planeación del desarrollo rural que permita el financiar proyectos de desarrollo rural con rentabilidad social, económica y de sustentabilidad, para asegurar que los recursos invertidos puedan cubrir una mayor proporción de la población rural, porque este programa representa el instrumento fundamental y estratégico para impulsar el desarrollo rural sustentable. En la figura 17 se ilustra una propuesta de modelo institucional para el nivel federal y estatal, como una opción para eficientar los programas para el desarrollo rural sustentable, con énfasis, desde luego, en el ámbito de procesos. Como se observa, se plantea la necesidad de un modelo, que integra una serie de líneas de acción que actúan como un todo en la solución de los problemas del desarrollo rural sustentable; en consecuencia, el enfoque busca motivar un mayor nivel de orden e integralidad de las


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acciones en el nivel estatal y, desde luego, en el municipal, en la búsqueda de este tipo de desarrollo. Figura 17. Propuesta de modelo institucional federal y estatal para la operación del

PDR y la APC en general.

Fuente: Tomado de “Informe Global de Evaluación Estatal, Veracruz 2005”. A manera de consideraciones generales, resulta oportuno citar algunos planteamientos teóricos que pueden contribuir a orientar el planteamiento de estrategias para el desarrollo rural sustentable. Mora y Sumpsi, 2004 señalan que “… los programas convencionales de desarrollo rural dan prioridad a una dimensión determinada, por ejemplo desarrollo productivo, fortalecimiento institucional, dotación de infraestructuras y servicios sociales, pero no las contemplan todas de modo integral. De este modo y en el mejor de los casos, estos programas o proyectos no integrales pueden mejorar uno u otro aspecto de la economía y sociedad rural. A menudo el aumento de la productividad agrícola, objetivo de muchos programas, no se traduce necesariamente en una mejora de la situación económica, renta y de la calidad de vida de los beneficiarios del programa en cuestión. Incluso en algunos casos se ha demostrado que un proyecto para intensificar la producción agrícola ha supuesto una pérdida de ingresos y, por tanto, no ha contribuido a la reducción de la pobreza, ya que el mayor tiempo de trabajo necesario para atender la producción agrícola intensiva reduce el tiempo disponible para empleos no agrarios que obtienen mayor nivel de remuneración”. Asimismo, los programas y proyectos de desarrollo rural local deben articularse e integrarse dentro de una política más amplia de desarrollo regional, pues el desarrollo de la infraestructura, la creación de un ambiente favorable para la inversión rural y la ampliación del mercado de trabajo no puede hacerse en el ámbito local sino en el regional e incluso nacional.


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Al respecto, Schejtman, 20044, plantea que se requiere “evitar el énfasis exclusivo en mejorar las condiciones de producción y productividad sin considerar simultáneamente los aspectos institucionales pues éstos pueden debilitar o incluso contradecir los impactos de las mejoras productivas sobre desigualdad y pobreza”. Es preciso asegurar que las políticas y acciones específicas de desarrollo rural, no vayan a contrapelo de aquellas de carácter ‘macro’, si se quiere lograr la viabilidad y sustentabilidad de las primeras. Los autores antes citados (Mora y Sumpsi, 2004) refieren también, en coincidencia con algunas de las impresiones generadas en la realización de las evaluaciones de los programas de la APC, lo siguiente: “los planes de desarrollo local contienen con la misma o mayor prioridad medidas de corte compensatorio o asistencial, que medidas de desarrollo productivo sostenibles y a más largo plazo. La cultura política local está generalmente caracterizada por el clientelismo, el cortoplacismo o la confrontación de intereses. La participación de los habitantes rurales pobres en los procesos de desarrollo local es aún muy baja, debido a su falta de capacidad organizativa, su bajo nivel educativo y sus escasos medios económicos. En otros casos, la supervivencia a costa del Estado transforma a las organizaciones civiles en actores dependientes de los vaivenes políticos y de los ciclos de las políticas públicas”. Por otra parte, Schejtman, 2004 señala que “el éxito o fracaso de las estrategias de acción colectiva en términos de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales, depende de factores internos (valores, normas de conducta, sistemas de reglas formales, mecanismos para asegurar el cumplimiento de las reglas y los compromisos, y tipo de liderazgo); externos (comunicación y concertación multi-actores y vínculos con ‘motores de sostenibilidad’ de la acción colectiva), y; de contexto (individualismo vs solidaridad en el plano cultural, competencia vs cooperación en el plano económico, democracia vs autoritarismo en el plano político)”. En referencia a las estructuras institucionales propuestas en la LDRS, es relevante señalar lo planteado por Mora y Sumpsi, 2004: “parece evidente que la descentralización es condición necesaria pero no suficiente para reorientar el desarrollo rural y, por tanto, debe continuar el esfuerzo de descentralización de las políticas y programas de desarrollo rural, pero dicho esfuerzo debe ir acompañado por: i) políticas de fortalecimiento de las instituciones de la sociedad civil y de los poderes públicos locales; ii) articulación de los programas locales dentro de programas de desarrollo regional y nacional; iii) creación de instrumentos fiscales y financieros para retener parte del excedente económico generado local y regionalmente, abriendo posibilidades de reinversión en la diversificación de la base económica productiva rural; iv) mejora de los canales y métodos de participación de los actores locales; y v) continuidad de los programas de desarrollo local puestos en marcha”.

Lo anteriormente propuesto, naturalmente, no es cosa sencilla, pero tampoco imposible, sólo exige un alto compromiso y responsabilidad de parte de todas las instancias involucradas en la operación del Programa, para fortalecer su eficiencia y eficacia a partir de las experiencias de su desarrollo.

4 Schejtman, A., 2004. Desarrollo Rural: condicionantes, experiencias y búsqueda de nuevos paradigmas. FODEPAL.


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Finalmente, en el cuadro 19 se presenta las principales recomendaciones del presente estudio.

Cuadro 20. Resumen de las recomendaciones por orden de importancia. No. Ámbito de

aplicación1 Recomendación Plazo Área

ejecutora Condicionantes Impacto

esperado

1 Planeación

Adecuar la planeación del desarrollo rural sustentable, en el marco de la LDRS y de las potencialidades del sector rural del estado, incluyendo su expresión en el Anexo Técnico.

Anual. Consejo Veracruzano de desarrollo Rural Sustentable.

Promover la participación de los productores y de las dependencias estatales y federales del sector rural.

Una integración más eficiente y efectiva del PDR en la Entidad.

2 Asignación de recursos

Otorgar recursos públicos vía proyectos estratégico de desarrollo rural sustentables. Los proyectos deberán priorizarse por su pertinencia social y su factibilidad técnica, social, económica y sustentabilidad.

Anual. Consejo Veracruzano de Desarrollo Rural Sustentable.

Operar las propuestas en el seno de la Comisión Intersecretarial

Disponer de un sistema de programación de la inversión que asegure impactos en el empleo e ingreso.

3 Seguimiento y Evaluación

Los proyectos estratégicos de desarrollo permitirán darle el seguimiento oportuno y evaluar sus impactos en los beneficiarios.

Anual. Comisión de Desarrollo Rural

Deberá establecerse un proceso de seguimiento y evaluación ex ante y ex post del desarrollo de los proyectos

Seguimiento y evaluación con diagnósticos y recomendaciones más precisas y oportuna que permitan tomar decisiones para el mejoramiento del PDR.

Fuente: Elaboración propia.


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http://www.inveder.gob.mx/�

http://www.sedarpa.gob.mx/�


A-1

Anexo Diseño de la muestra de beneficiarios y metodología

empleada De acuerdo con la guía metodológica proporcionada por la FAO, se calculó el tamaño de muestra para el Programa de Desarrollo Rural 2006 en el Estado de Veracruz, dando un resultado de 263 beneficiarios a entrevistar (Cuadro Anexo 1), los cuales fueron seleccionados aleatoriamente. La información de los años anteriores se tomó de la base de datos respectiva. El análisis, en general, fue con base en la propuesta de la FAO.

Cuadro Anexo 1. Parámetros para determinar la muestra de beneficios

Población N Teta 1 + (teta / N) Tamaño de

muestra "n" k = N/n Número

aleatorio = na

s = na * (k-1) + 1

11,279 268.9 1.024 263 42.9 0.98622 42.3

Reemplazos "20% de n" 52.6 214.4 0.96777 207.6

Fuente: elaboración propia. Cabe señalar que en relación con la información correspondiente al ejercicio 2006, ésta servirá de base para análisis subsecuentes, toda vez que dicho año se considera como de línea base, y tiene como propósito poder establecer comparaciones en un futuro así como posibles relaciones de causalidad.

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