Etica Si Deontologia Functionarilor Publici

Etica şi deontologia funcţionarilor publici_____________________________________________________________________________________

Specializarea: Tehnician in administraţie

ETICA ŞI DEONTOLOGIA FUNCŢIONARILOR PUBLICI

SIBIU, 2008

1


Opis

Opis................................................................................................................................................................2Argument.......................................................................................................................................................21. Funcţia publică...........................................................................................................................................22. Funcţionarul public....................................................................................................................................2

2.1. Conceptul de “funcţionar public”.......................................................................................................22.2. Categorii de funcţionari publici..........................................................................................................22.3. Cariera funcţionarilor publici..............................................................................................................2

2.3.1 Recrutarea funcţionarilor publici...........................................................................................22.3.2 Numirea funcţionarilor publici..............................................................................................22.3.3 Promovarea funcţionarilor publici.........................................................................................2

2.4. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici....................................................................................22.5 . Răspunderea funcţionarilor publici..............................................................................................2

3. Etica funcţionarilor publici........................................................................................................................23.1. Consideraţii generale..........................................................................................................................23.2. Rolul eticii în funcţia publică..............................................................................................................23.3. Scopul principiilor etice......................................................................................................................23.4. Principii etice......................................................................................................................................23.5. Etica în administraţia publică.............................................................................................................2

4. Deontologia funcţionarilor publici.............................................................................................................24.1.Definirea termenului de ‘deontologie’.................................................................................................24.2. Deontologia magistraţilor...................................................................................................................2

4.2.1. Principiile deontologice specifice magistraţilor..........................................................................24.2.2. Deontologia Magistraţilor în România, potrivit reglementărilor actuale....................................2

4.3. Deontologia medicală.........................................................................................................................24.3.1. Receptarea în dreptul pozitiv a unor reguli privind profesiunea medicală..................................24.3.2. Valorile apărate de deontologia medicală actuală.......................................................................2

4.4. Se poate vorbi de o deontologie a funcţionarilor publici?..................................................................24.4.1. Principiile deontologiei administrative........................................................................................24.4.2. Dreptul deontologic al funcţionarilor din administraţia publică..................................................24.4.3. Concluzii privind deontologia administrativă..............................................................................2

Studiu de caz 1. privind INFRACŢIUNEA DE DARE DE MITĂ...........................................................2Studiu de caz 2. privind Decizia de imputare emisă funcţionarului public...............................................2Lipsa procedurii prealabile. Consecinţe.....................................................................................................2

Concluzii........................................................................................................................................................2Bibliografie selectivă.....................................................................................................................................2

Legislaţie....................................................................................................................................................2

2


Argument

Una dintre cărămizile societăţii moderne, dacă o putem numi aşa, este funcţia publică. Această

parte importantă a dezvoltării umane a apărut din cele mai vechi timpuri, odată cu cei care strângeau

taxele de la oameni. Aceştia au fost primii funcţionari publici. În zilele noastre funcţia publică are mai

multe ramuri, pe cât de neînsemnate, pe atât de importante în societate

În prezenta lucrare am tratat problemele referitoare la etica si deontologia funcţionarilor publici

din mai multe puncte de vedere, după cum urmează:

În primul capitol am considerat necesară abordarea problemei din prisma funcţiei publice. Astfel

ne-am axat atenţia asupra generalităţilor ce ţin de funcţia publică.

În cel de-al doilea capitol am dezvoltat noţiunea de funcţionar public. Am expus de asemenea

aspectele ce ţin de cariera acestuie, din momentul numirii în funcţie până la promovarea în funcţia

publică. Am enumerat de asemenea drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici.

Cel de-al treilea capitol a fost dedicat eticii, în aceeaşi măsură tratării unor aspecte privind etica

funcţionarilor publici, cât şi a unor aspecte de etică în genere şi principii ale acesteia.

În cel de-al patrulea capitol ne-am îndreptat atenţia asupra unor aspecte generale ale deontologiei,

evidenţiind-o în domeniul funcţionarilor publici, evidenţiindu-se şi unele aspecte din terţe domenii, cum

ar fi magistratură şi medicină. Am tras de asemenea şi o serie de concluzii privind dreptul deontologic al

funcţionarilor publici şi deontologia administrativă.

În ceea ce priveşte partea practică am considerat oportună efectuarea unui studiu de caz ,

analizând ca atare o speţă judecată la Tribunalul Bucureşti, având ca obiect o nerespectare a codului

deontologic al funcţionarilor publici,şi o a doua judecată la Curtea de Apel Iaşi referitoare la

neîndeplinirea atribuţiilor unui funcţionar public.

Concluziile regăsite în partea finală a lucrării reflectă atât opiniile specialiştilor în domeniu, cât şi

opinia personală.

Viaţa socială a pus dintotdeauna multiple probleme, îndeosebi de ordin administrativ. Nevoia a

dus la apariţia funcţiei publice şi a funcţiilor care să o îndeplinească. Comunitatea umană n-ar fi avut

acces la progres dacă nu şi-ar fi creat un întreg organism social, căruia i-a dat viabilitate prin personalul

investit în diversitatea de funcţii statornicite de-a lungul timpului.

Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţia publica necesită o extrem de

variată gamă de prestaţiuni realizate prin serviciile publice, ca şi un personal cu pregătire profesională

diversă. Satisfacearea nevoilor cotidiene ale colectivităţii, a nevoilor omului care trăieşte într-o grupare

3


organizată, rămâne finalitatea esenţială şi singura justificare a administraţiei publice, atât de diversificată,

mai ales in prestaţiunile sale către populaţie. Privită din punct de vedere sociologic, administraţia publică

nu reprezintă altceva decât o suma de colectivităţi umane care organizează anumite acţiuni în favoarea

altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucrează în administraţie capătă o

importanţă considerabilă. Oricât de perfectă ar fi organizarea unui organism social şi oricât de bune legi şi

decizii ar fi, rămâne doar o simplă schemă, fără viabilitate, dacă nu există oameni competenţi, activi şi

devotaţi pentru realizarea scopului stabilit.

Funcţia în cadrul administraţiei publice poate fi definită ca un ansablu de atribuţii stabilite prin

lege sau prin actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le indeplineşte o

persoană fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a îndeplini

aceste atribuţii ale administraţiei publice.

Administraţia publică presupune, indiferent de natura sistemului administrativ, responsabilitatea

exercitării actului în sine şi direcţionarea lui prioritară spre cetăţean, cu întreaga lui arie de preocupări,

interese şi trebuinţe.

Pentru a pune bazele unei administraţii publice eficiente şi moderne pentru a imbunătăţi serviciile

oferite de aceasta cetăţeanului trebuie elaborate standarde de performanţă în baza cărora să fie creată o

matrice a interacţiunii dintre cetăţeni şi funcţionari.

Nu se poate face nici un fel de abstracţie în promovarea principiilor administrative publice de

calitatea deciziilor, de calitatea personalului angajat în susţinerea, în urmărirea lor, de calitatea serviciilor

oferite şi garantate membrilor comunităţii, de calitatea actelor de comunicare şi informare.

Pentru a putea ocupa o funcţie publică, indiferent de tipul sistemului administrativ, este necesară

îndeplinirea unor cerinţe de tip educaţional. Dacă mai demult pregătirea avea loc, de cele mai multe ori, la

locul de muncă, acum pregătirea iniţiala are un rol determinat. O mare importanţă se acordă şi

perfecţionării continue a funcţionarilor publici.

Dar una din problemele celel mai importante cu care se confruntă administraţiile este migraţia

funcţionarilor publici, dinspre şi înspre mediul politic respectiv sectorul public şi cel privat.

4


1. Funcţia publică

Diversitatea sarcinilor pe care le are de îndeplinit administraţia publică necesită o gamă extrem de

largă de prestaţii realizate prin serviciile publice, ca şi un personal cu pregătire profesională diversă.

Satisfacerea nevoilor cotidiene ale colectivităţii, a nevoilor omului care trăieşte într-o grupare organizată,

rămâne finalitatea esenţială şi singura justificare a administraţiei publice, atât de diversificată, mai ales în

prestaţiile sale către populaţie.

Privită din punct de vedere sociologic, administraţia publică nu reprezintă altceva decât o sumă de

colectivităţii umane care organizează anumite acţiuni în favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere,

problema oamenilor care lucrează în administraţie capătă importanţă considerabilă.

Oricât de perfectă ar fi organizarea unui organism social şi oricât de bune legi şi decizii ar fi,

rămâne, doar o simplă schemă, fără viabilitate, dacă nu există oameni competenţi, activi şi devotaţi pentru

realizarea scopului stabilit.

De aceea, se poate spune că eficacitatea administraţiei publice depinde de calitatea umană şi

capacitatea tehnică a celor care alcătuiesc organele administraţiei publice, a funcţionarilor care lucrează în

administraţie publică, îndeplinind o funcţie de stat, o funcţie publică.

Exercitarea unor atribuţii pe baza unor însărcinări în cadrul organelor administraţiei publice

constituie funcţii în cadrul acestor organe, iar cei care le realizează au calitatea de funcţionari ai organelor

administraţiei publice.

Funcţia, în cadrul administraţiei publice, poate fi definită „ca un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi

stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia

publică centrală şi locală”1.

2. Funcţionarul public

2.1. Conceptul de “funcţionar public”

Funcţionarul public este persoana fizică investită cu o funcţie publică cu caracter de permanenţă în

serviciile autorităţii centrale sau locale, ori în instituţiile publice care aparţin de acestea. Ocuparea funcţiei de

către funcţionar, în mod legal, se face prin simpla investire sau prin investirea urmată de încheierea unui

contract de muncă sau prin simpla încheiere a unui contract de muncă.

1 Legea nr. 188/1999, privind statul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr.161/2003, Titlul III - Reglementări privind funcţia publică şi funcţionarii publici

5


Facem precizarea că învestirea este un act unilateral de putere, iar contractul de muncă este un acord

de voinţă.

Funcţionarii din administraţia publică locală pot fi grupaţi în mai multe categorii, în raport de

criteriile folosite :

a) în raport de gradul de independenţă în exercitarea funcţiei nominalizăm :

-înalţi funcţionari publici, categorie nouă de funcţionari publici reglementată prin Legea nr.

161/2003 ;

-funcţionarii cu munci de răspundere, deci funcţionarii de decizie şi control; aceştia au ca

principale atribuţii conducerea şi coordonarea activităţii celorlalţi angajaţi, putând adopta şi

acte decizionale;

-funcţionarii de execuţie, aceştia desfăşoară mai mult o activitate faptică, fie de pregătire a

actelor decizionale, fie de punere a lor în executare, activitatea lor fiind strict îndrumată.

Este necesar un echilibru între numărul funcţionarilor de decizie şi control şi acela al funcţionarilor de

execuţie, echilibru care este strict uniform (funcţiile de conducere fiind de maxim 12% din numărul total al

funcţiilor publice).

2.2. Categorii de funcţionari publici

În capitolul I, secţiunea 1 al Legii, se arată că funcţionarii publici pot fi debutanţi şi definitivi.

Pentru orice fel de funcţie trebuie să existe o perioadă de probă. Cum legea prevede stabilitatea

funcţionarului public, cunoaşterea profilului său profesional şi personal cât mai completă, sub toate

aspectele, impune un anumit timp de verificare.

Funcţionarul public debutant este deci persoana care ocupă, în urma unui concurs sau a unui

examen o funcţie publică. Ocuparea acestei funcţii are un caracter provizoriu, până la definitivarea pe

funcţie. Definitivarea se face după trecerea unui termen de cel puţin şase luni, dar nu mai mare de doi ani.

S-a considerat că un asemenea termen este suficient, dar şi necesar pentru cunoaşterea sub toate aspectele

a viitorului funcţionar public definitiv.

Nivelul studiilor funcţionarului este determinat în stabilirea categoriei sale, şi anume:

Categoria A – solicitanţii să aibă studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă

de licenţă sau cu o diplomă echivalentă cu aceasta;

Categoria B – solicitanţii supuşi definitivării trebuie să fi urmat studii superioare de scurtă

durată, absolvite cu diplomă;

Categoria C – absolvenţii cu studii medii, liceale sau postliceale, cu diplomă.

6


Nivelul studiilor funcţinarului public determină şi activităţile pe care le poate desfăşura acesta,

astfel:

o Funcţionari publici din categoria A pot să desfăşoare activităţi de aplicare şi executare a legilor,

de control, consiliere, coordonare, conducere, elaborare de reglemantări, luare a deciziilor sau

alte activităţi care necesită cunoştinţe superioare de specialitate.

o Funcţionarii publici din categoria B efectuează activităţi de aplicare şi executare a legilor, studii,

îndrumare, elaborare a unor proiecte de reglmentări, lucrări pregătitoare pentru luarea deciziilor,

unele activităţi de conducere, precum şi alte activităţi care necesită pregătire superioare de scurtă

durată.

o Funcţionarii publici din categoria C efectuează activităţi de aplicare şi executare a legilor şi a

altor reglementări, activităţi de birou sau de control care necesită o cultură generală medie şi

cunoştinţe tehnice sau profesionale de nivel mediu.

Această ierarhizare a categoriilor funcţionarilor publici conform studiilor determină deci şi

domeniul activităţilor pe care le pot desfăşura. Se stabileşte, astfel, un sistem piramidal, în cadrul căruia

fiecare funcţionar public ocupă un loc şi are competenţe corespunzătoare nivelului său de pregătire.

Se pune astfel punct unui sistem potrivit căruia studiile nu erau determinante în ocuparea unor

posturi. Potrivit legii există astfel garanţia că fiecare funcţionar public se va situa în postul potrivit

competenţei sale. Se poate spera în acest fel că într-un viitor previzibil, cetăţeanul care se va adresa

funcţionarului public va veni în contact cu o persoană competentă, care ocupă un loc potrivit cu pregătirea

sa profesională.

2.3. Cariera funcţionarilor publici

2.3.1 Recrutarea funcţionarilor publici

Poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii:

a)are cetăţenie română şi domiciliul în România ;

b)cunoaşte limba română, scris şi vorbit;

c)are vârsta de minim 18 ani împliniţi;

d)are capacitate deplină de exerciţiu ;

e)are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de

examen medical de specialitate ;

f)îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică ;

g)îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice ;

7


h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unor infracţiuni (contra umanităţii,

contra statului, de serviciu, a unor fapte de corupţie);

h)nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;

i)j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită de lege.

Ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs.

2.3.2 Numirea funcţionarilor publici

Numirea în funcţiile publice se face prin actul administrativ emis de către conducătorii autorităţilor

sau instituţiilor publice din administraţia publică sau centrală.

Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii, numele

funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică,

drepturile salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii.

Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul administrativ de numire, iar o copie a

acesteia se înmânează funcţionarului public.

La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de credinţă în

termen de 3 zile de la numirea în funcţia publică definitivă, în următoarea formulă: „Jur să respect

Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără părtinire legile

ţării, să păstrez secretul profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi

ajute Dumnezeu!2"

Refuzul depunerii jurământului atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică.

2.3.3 Promovarea funcţionarilor publici

In carieră, funcţionarul public beneficiază de dreptul de a promova în funcţia publică şi de a avansa în

gradele de salarizare.

Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice superioare

vacante. Promovarea într-o funcţie publică superioară vacantă se face prin concurs sau examen.

Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de execuţie din gradul

profesional superior, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii minime :

să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional

principal sau 4 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent, în clasa

corespunzătoare studiilor absolvite ;

2 Legea nr. 188/1999 privind Statutul functionarilor publici, art.55, alin. (2)8


să fi obţinut la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puţin

calificativul „foarte bine" ;

să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului. Pentru ocuparea funcţiilor

publice de conducere pot participa persoanele care îndeplinesc următoarele condiţii:

sunt absolvente ale programelor de formare specializată şi perfecţionare în administraţia

publică ;

au fost numite într-o funcţie publică din clasa I;

îndeplinesc cerinţele specifice prevăzute în fişa postului, precum şi condiţiile de vechime.

Astfel sunt necesari: minimum doi ani, pentru funcţiile de şef de birou, şef serviciu şi secretar al

comunei şi minimum cinci ani pentru celelalte funcţii publice.

2.4. Drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici

a)Drepturile funcţionarilor publici sunt de două categorii, în funcţie de normele juridice

care le prevăd: administrative sau drepturi de funcţiune, necesare funcţiei cu care sunt investiţii;

personale sau drepturi ale muncii, în calitatea lor de salariaţi, reflectate de Codul muncii.

Drepturile de funcţiune sau administrative sunt prevăzute de normele juridice de organizare şi

funcţionare a organului din care face parte funcţionarul, constituind atribuţiile funcţiei respective.

Exercitarea drepturilor de funcţiune este, deci, obligatorie pentru funcţionarul public şi din

această cauză el este apărat în mod special faţă de acei care ar căuta să aducă o atingere exerciţiului

atribuţiilor sale.

Drepturile personale sunt drepturi oricum comune pentru toţi funcţionarii publici, printre care se

numără : dreptul de a i se asigura un loc de muncă, dreptul la salariu (salariu de bază, de merit, indemnizaţie

de conducere, sporuri), dreptul la stabilitate în muncă, dreptul la opinie (este interzisă orice discriminare pe

criteriul opiniilor politice, sindicale, filozofice sau religioase), dreptul la promovare în categorii de

încadrare sau funcţii superioare; dreptul la asociere sindicală, dreptul la grevă; dreptul la concediu şi la repaus

săptămânal; dreptul la folosirea bazei materiale; dreptul la perfecţionare profesională; dreptul la asigurări

sociale.

b) Obligaţiile funcţionarilor publici sunt, de asemenea, de două categorii, distincţia

bazându-se pe aceleaşi criterii ca şi în cazul drepturilor. Prima categorie o formează obligaţia de

funcţiune prevăzută de normele juridice de reglementare a organizării şi funcţionării, iar refuzul

îndeplinirii lor constituie infracţiune. A doua categorie o formează obligaţiile personale care decurg din

calitatea de salariat, iar încălcarea lor constituie abatere disciplinară.

9


Deci, funcţionarii au ca obligaţii : respectarea programului de lucru şi folosirea integrală şi cu

eficienţă a timpului de muncă, ridicarea necontenită a nivelului de calificare profesională, îndeplinirea

sarcinilor de subordonare ierarhică, prin care se asigură o unitate de acţiune în diferitele domenii de

activitate ale administraţiei publice şi totodată se realizează autoritatea ierarhică.

O altă obligaţie importantă este aceea de a păstra secretul şi discreţia în legătură cu problemele de

serviciu, atât în interiorul instituţiei unde lucrează, cât şi în afara acesteia.

2.5 . Răspunderea funcţionarilor publici

Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei

publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de lege constituie

abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.

Constituie abateri disciplinare următoarele fapte :

-întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor ;

-neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor ;

-absenţe nemotivate de la serviciu ;

-nerespectarea în mod repetat a programului de lucru ;

-intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;

-nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter ;

-manifestări care aduc atingerea prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară

activitatea ;

-desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;

-refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu ;

-încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi

interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;

-stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea soluţionării

cererilor acestora.

-Sancţiunile disciplinare sunt:

-mustrarea scrisă;

-diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;

-suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau după caz, de promovare în

funcţia publică pe o perioadă de la 1-3 ani;

-trecerea într-o funcţie publică inferioară pe o perioadă de până la l an, cu diminuarea

corespunzătoare a salariului,

-destituirea din funcţia publică.

10


În Statutul funcţionarilor publici este reglementată instituţia „cazierului administrativ", definit ca

fiind actul care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public şi care nu au fost radiate în

condiţiile legii.

Acest document este necesar în următoarele situaţii:

-desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea

funcţionarilor publici;

-desemnarea unor funcţionari publici în calitate de preşedinte şi membru în comisia de

disciplină;

-desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară ;

-ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau

categoriei funcţionarilor publici de conducere.

3. Etica funcţionarilor publici

3.1. Consideraţii generale

Ca valoare de bază în noua cultură organizaţională care se conturează acum în România, am ales

pentru a finaliza subiectul acestei lucrări de atestat, etica.

În ţara noastră, etica în administraţia publică are o importanţă aparte faţă de alte state cu

administraţii democratice consolidate. Procesul de aşezare legislativă a administraţiei publice româneşti a

fost el însuşi greu. Statutul Funcţionarului Public, Legea managerului public şi Codul de Conduită au

intrat în vigoare de puţin timp, iar cerinţele lor devin practici instituţionale curente într-un timp destul de

lung. A ignora dezvoltarea pe coordonate etice a administraţiei publice, sub pretextul că este de ajuns

aplicarea legii este tot una cu a ignora faptul că administratorii publici sunt persoane, nu simpli

executanţi, că ei au propriile valori, provin din medii diferite, iar dorinţa lor de afirmare ca profesionişti ai

administraţiei nu se reduce la conformism, datorie pe sarcină, salariu, sancţiune, premiere, ci că

identitatea profesională devine o componentă a identităţii personale.

Împlinirea profesională este o parte a împlinirii omeneşti şi o condiţie a stimei de sine. Zona etică

a administraţiei publice este cu atât mai sensibilă cu cât scopul vizat este menţinerea încrederii publice în

funcţionarea instituţiilor, încredere fără de care democraţia este doar spectacol politic.

Într-o abordare susţinută de comparaţia realizată cu sistemul privat, administraţia publică are

câteva deficienţe majore, care, sperăm să dispară uşor, având în vedere „infuzia” de tineri care „intră” în

administraţie:

- lipsa de cultură politică şi managerială a funcţionarilor publici;

11


- conservatorismul manifestat de „vechea gardă”, concretizat prin păstrarea unor consilieri pensionaţi şi

care nu mai gândesc în termenii contextului actual al schimbărilor;

- dificultatea cu care se completează cunoaşterea şi cu care se asimilează experienţele de succes din alte

ţări;

- slaba cunoaştere a limbilor străine;

- lipsa cunoaşterii nemijlocite a situaţiilor din teren şi adoptarea multor decizii “din birouri”;

- lipsa de informaţie şi mai ales de comunicare privind fapte şi acţiuni concrete desfăşurate cu succes în

alte instituţii similare;

- paralelismul raportării funcţionarilor publici văzut ca flux de informaţii direcţionate de jos în sus pe o

singură direcţie fără colateralităţi (organigramele nu includ şi legăturile de comunicare dintre

compartimente).

Deveniţi de curând “manageri publici”, unii dintre conducătorii instituţiilor publice se află

constant în faţa unor decizii cu implicaţii etice şi sunt adesea obligaţi să opteze între aspiraţii personale şi

responsabilităţi instituţionale.

Interesul public face necesar un cadru moral în care managerii să poată opta. Acest cadru moral

este circumscris unor valori de tipul: demnitate personală, libertate, respect pentru ordine şi lege. Ei au

datoria să abordeze raţional propriul rol în sensul eficienţei (să obţină cel mai bun rezultat cu cel mai

scăzut cost). Din acest motiv abordarea lor trebuie să fie, pe lângă cea deontologistă (legată mai ales de

statutul lor de implementatori de legi) şi una utilitaristă: acţiunea unui administrator public este moral

corectă dacă produce cea mai mare utilitate pentru cel mai mare număr de oameni.

Nu toţi managerii sunt funcţionari publici şi nu toţi funcţionarii publici sunt manageri. Poate

părea un joc de cuvinte dar nu este deloc aşa.

Potrivit lui Harold F. Gortner (1986), manager într-o instituţie publică este: Oricine produce

politici publice sau se îngrijeşte de implementarea politicilor publice. Cei care utilizează resurse publice

care au impact asupra indivizilor sau grupurilor dintr-o societate. Oricine joacă un rol de lider într-o

birocraţie.

Este important să facem distincţia între lideri şi manageri, deşi etica în administraţia publică

vizează ambele categorii.

Funcţionarii de nivel mediu şi cei situaţi pe prima linie joacă un rol foarte important în

administraţie, inclusiv din perspectivă etică şi politică. Raţiunile pentru care considerăm că ar trebui să

aibă acest rol sunt, în principal, următoarele:

- controlează informaţia care ajunge la legislativ şi la manageri şi consiliază ambele categorii (controlul

asupra informaţiei este o formă esenţială a puterii);

- fac lobby pentru diferite grupuri de interese;

12


- orice program de guvernare, indiferent de nivelul căruia i se adresează, trebuie implementat şi aceasta

depinde de administraţia publică ;

- conformismul, în sensul supunerii la norme, primează asupra convingerilor personale şi este criteriu de

menţinere şi promovare în administraţie;

Un manager într-o organizaţie publică trebuie să ţină cont, în ultimă instanţă, de următoarele

aspecte cu valenţe etice:

1. Interesul public general: soluţiile date de această categorie afectează viaţa oamenilor; sunt

formulate în numele interesului public; aplicarea lor antrenează resurse publice.

2. Scopurile politice pentru care lucrează: administraţia publică implementează politici publice.

3. O înţelegere a actorilor implicaţi.

4. Dinamica organizaţiilor în care lucrează .

5. Personalitatea celor cu care interacţionează .

Primele imperative cu care se confruntă managerii publici sunt următoarele:

- să satisfacă standardele de performanţă profesională, comportamentală şi etică ;

- să adere la ceea ce le impun guvernul, politicile publice, publicul însuşi;

- să împace cerinţele legii cu situaţiile reale din viaţa zilnică, pentru fiecare angajat;

- să împace morala privată cu cerinţele codului profesional.

Managerii publici au două priorităţi care uneori pot să fie contradictorii: publicul şi propria

instituţie. Ei lucrează sub presiune iar presiunea cea mai frecventă o reprezintă cea dată de politicile

fiscale, de recompensare, etc. În acelaşi timp ei au şi calitatea de angajaţi ai publicului şi de cetăţeni. În

calitate de angajaţi ai publicului ei nu au dreptul să facă politici partizane ; atfel ar determina neglijarea

obligaţiei legale de a servi publicul. În calitate de cetăţeni ei participă la procesul politic. Dacă se izolează

de politică îşi neglijează îndatoririle de cetăţeni.

Caracteristicile personale ale funcţionarilor publici contează în mod semnificativ, tocmai din

cauza particularităţii muncii lor.

Ei se află într-o aşa numită "zonă gri" în care nu pot să fie nici total altruişti (orientaţi exclusiv pe

interesul public), nici egoişti, orientaţi doar spre interese proprii. Funcţionarii publici lucrează în

comunităţi în care au rude, prieteni, şefi, persoane de care sunt legaţi prin interese proprii. Lor li se cere să

se orienteze neutru şi detaşat spre "public". Prin urmare, ei nu pot să fie decât resurse umane competente

pentru funcţiile pe care le ocupă.

Funcţionarii publici trăiesc într-un climat politic în schimbare, prin urmare, etica lor este una

situaţională. În consecinţă, ataşamentul rigid faţă de un anumit set de valori este disfuncţional. Dacă vor

urma strict procedurile, vor sluji ordinii, stabilităţii, egalităţii de tratament şi eficienţei. Uneori însă

13


"aplicarea multiplelor proceduri" poate să creeaze efecte nedrepte unor cetăţeni, în raport cu alţii. Datoria

morală a funcţionarilor publici este cea de dezvoltare a integrităţii profesionale.

3.2. Rolul eticii în funcţia publică

Ce îi este necesar funcţionarului public pentru a efectua o activitate etică? În primul rând activitate

etică este acea activitate care nu contravine cu scopul iniţial pentru care a fost delegat, iar in ceea ce

priveşte etica, ca şi conduita, este acel mod de organizare al ativităţii administrative care are ca scop

deservirea cetăţeanului, a contribuabilului conform regulilor stabilite de către stat, în conformitate cu

nevoile sectorului pe care administraţia îl deserveşte. O activitate etică este o activitate eficientă, având în

vedere definiţiile pe care le-am dat mai sus. Astfel, ce îi este necesar funcţionarului public pentru a

efectua o activitate etică? După parerea celor mai mulţi dintre noi răspunsul este destul de simplu şi

radical. Funcţionarul nu ar avea nevoie de nimic, pentru că oricum nu se va schimba absout nimic.

Dezamăgirea cetăţeanului român faţă de sistemul actual este mult prea mare pentru a mai crede în

schimbare, cu toate că aceasta este eminentă şi inevitablilă.

Cel puţin în plan teoretic există elemente care aduc schimbarea, elemente care sunt reglementate

de Codul de conduită. În primul rând funcţionarul public are oblgaţia de a asigura un serviciu de calitate,

în beneficiul cetăţenilor, prin participarea activă la luarea deciziilor şi la transpunrea lor în practică. De

asemenea funcţionarii publici au obligatia de a avea un comportament profesionist, precum şi de a asigura

transparenţă administrativă pentru a câştiga şi menţine încrederea publicului în integritatea,

imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor şi instituţiilor publice. în conformitate cu atribuţiile care le revin

şi cu respectarea eticii profesionale, funcţionarii publici au obligaţia de a respecta şi a fi loiali Constituţiei

României, loiali faţă de autorităţile statului şi instituţiile publice.

Lăsând la o parte ceea ce este scris pe hârtie rămâne credinţa oamenilor care sunt în definitiv

funcţionari publici, şi anume regulile în care aceştia cred, cultura care le-a fost administrată până la

această oră, propria nemulţumire faţă de “sistem”, stresul la care sunt supuşi în căminul propriu, condiţiile

de la serviciu, presiunile la care sunt supuşi la locul de muncă şi aşa mai departe! În aceeaşi măsură un rol

decisiv îl joacă gradul de cultură, luat la propriu. Adevărul este că cea mai mare parte a funcţionarilor

publici nu au acea pregătire specială pe care ar trebui să o aibă. Vârsta joacă de asemenea un rol

important în comportamentul funcţionarilor cărora le este destul de greu să se dezobişnuiască de sistemul

trecut şi să îmbraţişeze noul sistem. Aceştia nu conştientizează locul lor în societatea românească,

menirea pe care o au, şi anume de a deservi cetăţeanul. Chiar dacă acestea sunt prevederi ale unei legi,

funcţionarii par să nu fie deranjaţi de faptul că cetăţenii sunt de cele mai multe ori dezamăgiţi de serviciile

publice. Calitatea lor este dată de felul în care sunt primiţi de funcţionari la ghişeuri, de starea de spirit pe

14


care aceştia o generează, de felul în care primesc contribuabilii, funcţionari care sunt de cele mai multe

ori plictisiţi şi gata sa plece lăsându-ne cu problemele noastre.

Nimeni nu spune că funcţionarii publici nu trebuie să aibă probleme sau nu ar trebui să simtă stres,

supărare, nemulţumire, dar înţelegând rolul pe care aceştia îl joaca în viaţa civilă, rol care este extrem de

important. Aceştia ar trebui să calmeze, să fie sprijin pentru cei care le plătesc onorariul, nu să fie izvor şi

cauză de stres.

Altă părere ar fi că tocmai pentru că îşi înţeleg rolul şi puterea pe care o au, funcţionarii publici

abuzează de aceasta în nenumarate feluri. Cel mai des utilizat fel este modalitatea lentă de a rezolva

problemele cetăţenilor, sau modul deficitar şi lacunar de rezolvare.

Funcţionarul ideal ar trebui să fie prietenos, deschis conversaţiilor cu publicul în probleme care ţin

de competenţa sa, ar trebui să răspundă prompt cererilor cetăţenilor în vederea eficientizării serviciilor

publice şi a creşterii încrederii în acest serviciu. Funcţionarilor publici le este interzis să se implice în

viaţa politică de orice natură. Aceştia ar tebui să se comporte respectuos faţă de cetăţeni atât ca oameni,

cu atât mai mult ca funcţionari care deservesc interese publice şi care sunt strict în serviciul

contribuabilului, care de altfel, cum am amintit, este plătit de către cel pe care ar trebui să îl deservească

impecabil.

Remuneraţia funcţionarului public ar trebui să fie un factor important în modelarea

comportamentului acestuia. Acesta ar trebui să fie pe măsura muncii şi efortului depus în soluţionarea

problemelor de serviciu. Salariile în sectorul public nu sunt nici pe departe stimulante, şi de aceea în

sectorul privat, unde salariile sunt cu mult mai mari, vom găsi o servire incomparabilă cu cea din sectorul

public.

Etica în activitatea serviciului public dă eficienţă acestui sector. Codul deontologic conţine

prevederi mai mult decât de ajuns pentru a crea o activitate etică. Tot ceea ce este necesar este voinţă şi

deschiderea funcţionarilor de a permite schimbarea. Toate aceste aspecte sunt deja implementate noilor

generaţii de funcţionari publici, pe care noi le reprezentăm, care învaţă înca de pe băncile şcolii că

bunăstarea cetăţeanului este bunăstarea şi mulţumirea unei naţiuni. Şi dacă acest lucru stă în mâna a

câtorva sute de oameni, şi daca acesti oameni suntem noi, de ce să nu realizăm acest lucru? De ce să nu

fim veriga în acest lanţ? De ce să nu lăsăm la o parte interesele personale egoiste în favoarea intereselor

generale ale societăţii care oricum ne va recompensa într-un fel sau altul?

3.3. Scopul principiilor etice

Scopul principiilor etice este de a crea un cadru favorabil menţinerii unei încrederi depline în

administraţia publică şi în funcţionarii publici, stabilind următoarele principii generale:

15


Funcţionarii publici trebuie să-şi desfăşoare activităţile în mod conştiincios şi corect, astfel încât

încrederea în ei şi în administraţiile publice să fie menţinută. Organismele de conducere şi

angajaţii acestora trebuie să acţioneze astfel încât să se supună acestui principiu.

Un comportament corect în activitate este sprijinit de existenţa documentaţiei adecvate, precum şi

de menţinerea jurnalelor şi a evidenţelor deciziilor luate.

3.4. Principii etice

Toate activităţile administaţiei publice trebuie efectuate în baza unui scop corect şi general acceptat.

Sunt interzise tranzacţiile fictive, înţelegerile exprese sau tacite care au ca efect denaturarea instituţiei sau

persoanei pe care o reprezintă funcţionarii publici.

Funcţionarilor publici le este interzis să formuleze explicaţii sau opinii false sau care pot induce în

eroare, asupra modului de funcţionare propriu sau informare. Funcţionarilor publici le este interzisă

dezvăluirea de secrete de serviciu, de informaţii care ar putea prejudicia instituţia reprezentată sau pe

orice altă persoană implicată sau nu.

3.5. Etica în administraţia publică

Waldo a considerat administraţia publică ca pe un proces politic înnăscut încă de când a scris

“Statul Administrativ”. În concepţia lui Dwight Waldo etica în administraţia publică este o problemă

complexă şi complicată. Acest subiect este greu de explicat şi înţeles având în vedere că în secolul nostru

codurile etice s-au schimbat, iar sentimentul că moralitatea este “relativă” a crescut. Dată fiind creşterea

în diversitate a organizaţiilor, se face simţită nevoia de noi repere etice. Cu toate acestea nu se depune nici

un efort în direcţia creării unui nou cod etic adaptat noilor nevoi.

În teoria lui D. Waldo, funcţionarii publici trebuie să ţină cont de 12 obligaţii:

obligaţii faţă de Constituţie;

obligaţii faţă de legi;

obligaţii faţă de naţiune şi ţară;

obligaţii faţă de democraţie;

obligaţii faţă de normele de organizare birocratică;

obligaţii faţă de profesie şi profesionalism;

obligaţii faţă de familie şi prieteni;

obligaţii faţă de sine;

obligaţii faţă de colectivităţile cu care vin în contact;

obligaţii faţă de interesul public sau bunăstarea generală;

16


obligaţii faţă de umanitate sau lume;

obligaţii faţă de Dumnezeu sau religie.

Waldo afirmă despre aceste obligaţii că nu pot fi ierarhizate în funcţie de importanţă, iar numărul

lor poate creşte indefinit, el făcând doar o trecere în revistă a celor mai importante reguli etice în viziunea

lui. El tratează aceste obligaţii la nivelul datoriei individuale, datoria fiecăruia faţă de moralitatea

personală şi nu datoria faţă de organizaţie. Waldo face referinţă la nevoia de a înţelege etica în contextul

teoriei politice.

Waldo este un teoretician al eticii în administraţie care vrea sa explice acest fenomen complex fără

a construi însa nişte reguli clare de urmat în acest domeniu. El conştientizează faptul că cele mai multe

dileme etice din administraţie sunt de cele mai multe ori conflicte între diferitele coduri etice.

În concluzie drepturile omului, interesul public, cerinţele profesionale sunt norme de care

lucrătorii publici trebuie să ţină cont în desfăşurarea activităţii lor şi nu trebuie să se lase influenţaţi de

nici o formă de manipulare sau presiune exercitată asupra lor spre a fi apţi de a lua decizii corecte din

punct de vedere etic.

Astfel, în realiatea administraţiei publice nu tot ceea ce e legal este şi etic. Fie că ne place sau nu,

funcţionarii publici lucrează cu anumite norme legale care nu sunt neapărat etice în criteriu general.

4. Deontologia funcţionarilor publici

4.1.Definirea termenului de ‘deontologie’

Parte a eticii care studiază normele şi obligaţiile specifice unei activităţi profesionale.

Deontologie medicală = totalitatea regulilor şi uzanţelor care reglementează relaţiile dintre medici

sau dintre aceştia şi bolnavii lor; etică medicală. 2. Teorie despre datorie, despre originea,

caracterul şi normele obligaţiei morale în general. [Gen. -iei. / < fr. déontologie, cf. gr. deon –

ceea ce trebuie făcut, logos – studiu].

Ansamblu al normelor de conduită şi obligaţiuni pe care trebuie să le respecte un funcţionar.

Doctrină privitoare la normele de conduită şi la obligaţiile etice ale unei profesiuni.

Etică profesională

17


4.2. Deontologia magistraţilor

4.2.1. Principiile deontologice specifice magistraţilor

Întrucât cariera funcţionarilor publici este dependentă de activitatea magistraţilor în ceea ce

priveşte încălcările legii (în special de natură penală), privitor la îndeplinirea sau neîndeplinirea

responsabilităţilor în legătură cu procesul muncii s-a considerat oportun să se aducă în discuţie şi câteva

aspecte fundamentale legate de etica activităţii magistraţilor.

Magistraţii apar în sec. XVIII, când se impune teoria separaţiei puterilor în stat. Atunci se

cristalizează concepţia modernă, potrivit căreia activitatea jurisdicţională constituie o funcţie

fundamentală a statului, independentă de celelalte, având rolul de a impune supremaţia legii prin

soluţionarea litigiilor deduse judecăţii.

Funcţia socială a justiţiei determină valorile supreme ale profesiunii de magistrat, şi anume:

independenţa şi imparţialitatea judecătorilor. Este evident că, pentru a-şi îndeplini în mod credibil

misiunea, judecătorii trebuie să se remarce prin competenţa profesională şi ţinuta morală ireproşabile. Aşa

se face că profesionalizarea, în sensul instituirii unui învaţământ de specialitate, s-a produs încă din

perioada justiţiei regale, şi odată cu cristalizarea concepţiei moderne privind magistratura au apărut

corpurile de Magistraţi şi regulile de conduită specifice.

La ora actuală magistratura este organizată în mod detaliat, atât prin tratate internaţionale (Curtea

Europeană a Drepturilor Omului, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene etc.), cât şi prin legi naţionale. De

asemenea există coduri deontologice amănunţite, adoptate atât de organizaţiile internaţionale ale

Magistraţilor, cât şi de cele naţionale. Corpul Magistraţilor posedă un drept deontologic consistent şi

organelor profesiunii le este recunoscută competenţa de a sancţiona încălcarea normelor deontologice.

Valorile universale ale activităţii judiciare au generat principiile specifice ale deontologiei

judiciare. Potrivit lui N. Cochinescu3, acestea sunt:

1. Magistratul trebuie să apere suprematia legii;

2. Magistratul trebuie să apere independenţa puterii judecătoreşti;

3. Magistratul trebuie să apere prestigiul puterii judecătoreşti;

4. Magistratul trebuie să promoveze imparţialitatea justiţiei;

5. Magistratul trebuie să apere egalitatea cetăţenilor în faţa legii;

6. Magistratul trebuie să respecte şi să apere demnitatea justiţiabililor;

7. Magistratul trebuie să asigure exercitarea dreptului de apărare al justiţiabililor;

8. Magistratul trebuie să apere respectarea prezumţiei de nevinovăţie;

3 N. COCHINESCU, Introducere în deontologia judiciara, DREPTUL Nr.4/1995, p.6.18


9. Magistratul trebuie să promoveze proporţionalitatea măsurilor coercitive, privative sau restrictive de

drepturi, pe care le ia în virtutea legii;

10. Magistratul trebuie să promoveze celeritatea procedurilor pentru restabilirea cât mai grabnică a ordinii

de drept încălcate.

Din cele prezentate rezultă că, în cazul Magistraţilor, suntem în prezenţa unei deontologii, în

sensul strict al termenului, deoarece: profesiunea este organizată prin lege; organelor profesiunii le este

recunoscută capacitatea de a stabili reguli deontologice şi de a sancţiona încălcarea lor; există un drept

deontologic.

Caracteristic pentru deontologia Magistraţilor este reglementarea strictă a obligaţiilor profesionale

şi exigenţa deosebită faţă de conduita membrilor acestei profesiuni.

4.2.2. Deontologia Magistraţilor în România, potrivit reglementărilor actuale

Putem afirma fără nici o reţinere că în România, ca de altfel şi în alte ţări, magistratura este

profesiunea cu cea mai strictă reglementare şi care impune exigente deosebite membrilor săi. Acest fapt

este lesne de înţeles, dacă avem în vedere importanţa socială a misiunii judecătorului într-un stat de drept.

Reglementările fundamentale privind judecătorii se găsesc în Constituţie.

Acestea sunt:

- „judecătorii sunt independenti si se supun numai legii”4;

- „judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt inamovibili, în condiţiile legii”5;

- „propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor sunt de

competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice”6;

- „funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu exceptia funcţiilor

didactice din învăţământul superior”7;

-„ judecătorii nu pot face parte din partide politice”8.

4.3. Deontologia medicală

4.3.1. Receptarea în dreptul pozitiv a unor reguli privind profesiunea medicală

Primele reguli privind profesiunea medicală, receptate în dreptul pozitiv, se referă îndeosebi la

răspunderea medicilor9 şi au apărut încă din antichitate.

4 art.124 alin.35 art. 125 alin.16 art.125 alin.27 art.125 alin.38 art.art.40 alin.39 A.B. TRIF, V. ASTARASTOAE, Responsabilitatea juridica medicala în România – Premise pentru un

19


În Egiptul antic legea faraonică mergea până la pedeapsa capitală pentru cel ce recomandase o

terapie nereuşită. Codul lui Hammurabi10 conţine mai multe articole referitoare la onorariile medicului şi

la sancţiunile aplicabile în caz de culpă medicală, sancţiuni atât de natură civilă, cât şi penală.

În Regatele lui Iuda şi Israel medicii trebuiau să posede diplomă, având obligaţii care nu se

regăseau la alte popoare din vremea aceea. Astfel, suprema obligaţie a medicului era să apere viaţa

bolnavului, până la limita extremă a posibilităţilor. Medicul nu putea executa o operaţie fără

consimţământul bolnavului şi era responsabil, în caz de eşec, faţă de bolnav şi familia acestuia. De

asemenea, medicul răspundea dacă ucidea un bolnav în stare de agonie. Culpa medicală nu se putea

stabili fără participarea medicilor, în calitate de experţi. Nu se practica legea talionului. Responsabilitatea

medicului era de natură civilă.

În India antică Legile lui Manu, redactate cu puţin înaintea erei creştine, prevedeau amenzi pentru

tratamentele nereuşite, al căror cuantum depindea de casta căreia îi aparţinea bolnavul.

În dreptul roman Lex Aquillia, din sec.III î.e.n., prevedea pedeapsa capitală pentru provocarea

morţii unui om liber de către un medic, prin nepricepere, şi despăgubiri civile pentru moartea unui sclav.

Pe parcursul evului mediu sunt menţinute sancţiunile de natură civilă şi penală pentru culpa

medicală, un exemplu în acest sens fiind Constituţia Carolina, din 1532, a lui Carol Quintul11. Aceasta

conţinea texte care sancţionau medicul care a cauzat moartea bolnavului din neglijenţă sau nepricepere,

dacă se constata că a folosit în mod imprudent medicamentele sau a utilizat remedii neautorizate sau

interzise de profesiunea medicală.

Dupa Revoluţia franceză accentul responsabilităţii medicale a căzut pe despăgubirile civile.

În fine sec.XX marchează organizarea prin lege a profesiunii medicale. Legea de organizare a

profesiunii stabileşte condiţiile de acces în profesiune şi principalele obligaţii ale medicilor reglementează

organizarea şi funcţionarea organelor profesiunii şi le recunoaşte acestora puterea de a elabora coduri

deontologice şi de a aplica sancţiuni disciplinare; stabileşte sancţiunile disciplinare şi procedura de

aplicare a acestora. Rezultă de aici că deontologia medicală actuală, în sensul strict al termenului, are

următoarele elemente constitutive: organizarea profesiunii prin lege; profesiunea posedă organe proprii cu

puterea de a impune codul deontologic; stabilirea prin lege a sancţiunilor disciplinare, a procedurii de

aplicare a acestora, a instanţelor disciplinare din cadrul profesiei şi a căilor de atac. Din punct de vedere

juridic toate acestea alcătuiesc dreptul deontologic al profesiunii.

viitor drept medical, Ed. POLIROM, Iasi-2000, pp.13 – 19.10 Rege al Babilonului între 1793 – 1750 î.e.n.11 Carol Quintul (1500 – 1558) – Împarat al Sfântului Imperiu Romano-German.

20


4.3.2. Valorile apărate de deontologia medicală actuală

Valorile cu caracter general apărate de deontologia medicală actuală se regăsesc în Codul

internaţional de etică medicală12, elaborat de Asociaţia Medicală Mondială, în anul 1949.

Acest cod, referindu-se într-o formă generală la normele de conduită profesională, trece în revistă

îndatoririle medicilor faţă de bolnavi şi între ei înşişi, formulând următoarele cerinţe de conduită morală:

1. Grija permanentă a medicului trebuie să fie salvarea vieţii oamenilor;

2. Medicul datorează bolnavului său toate resursele ştiinţei şi tot devotamentul său. Când o boală sau un

tratament depăşesc posibilităţile sale, el trebuie să facă apel la un alt medic mai priceput în materie.

4.4. Se poate vorbi de o deontologie a funcţionarilor publici?

După cum am arătat, se poate afirma, ca idee de principiu, că deontologia este etica aplicată în cazul

unei profesiuni, în sensul de grup social format din profesionişti, adică din oameni ce exercită o anumită

activitate specializată, care necesită cunoştinţe teoretice şi deprinderi practice specifice.

Rezultă că o primă problemă care se pune în legătură cu deontologia funcţionarilor publici este dacă

aceştia constituie o profesiune.

Potrivit definiţiei de maximă generalitate pe care am dat-o funcţionarilor publici, aceştia constituie

un grup heterogen format dintr-o multime de subgrupuri diverse. Din enumerarea orientativă a

categoriilor de funcţionari publici, apare evident că exista grupuri de funcţionari care prin natura lor

exclud însăşi ideea de profesiune. Avem în vedere, cu precădere, parlamentarii şi membrii guvernului. Ei

sunt aleşi sau numiţi pe criterii politice, motiv pentru care îi vom numi “funcţionari politici”. În cazul lor

nu poate fi vorba de deontologie. Aceasta nu înseamnă însă că ei nu sunt supuşi unor reguli etice, însă

răspunderea lor este de natură politică, nu disciplinară.

Pe de altă parte există multe categorii de funcţionari care constituie grupuri profesionale. Asa sunt,

spre exemplu: Magistraţii, funcţionarii din administraţia publică şi cadrele didactice.

În concluzie, nu se poate vorbi de o deontologie a funcţionarilor publici, în general, dar s-ar putea

vorbi de deontologii ale diverselor categorii de funcţionari publici care constituie grupuri profesionale,

grupuri care pot fi invocate sub denumirea de “corpuri de funcţionari”. Acestea au o deontologie, în

sensul strict al termenului, dacă sunt întrunite elementele constitutive ale deontologiei, şi anume:

organizarea corpului este prevăzuta de lege; organele corpului au competenţa de a stabili norme

deontologice şi de a sancţiona încălcarea acestora; corpul posedă un drept deontologic.

12 B. DUTESCU, op.cit., pp.49,50

21


Vom studia, în continuare, situaţia juridică a funcţionarilor din administraţia publică, pentru a vedea

dacă suntem în prezenţa unor profesiuni, dacă acestea posedă o deontologie, şi, dacă da, care sunt

particularităţile acestei deontologii .

4.4.1. Principiile deontologiei administrative

După cum am arătat, misiunea administraţiei publice, raţiunea ei de a fi, este realizarea, la nivelul

executiv, a interesului general stabilit de puterea politică, fie prin acte juridice unilaterale, fie prin

asigurarea serviciilor publice. Din acest motiv, administraţia are ca valoare fundamentală comună servirea

interesului general, căruia i se subordonează. Aceasta determină principiile deontologice comune tuturor

funcţionarilor din administraţia publică. Partea comună a deontologiei administrative cuprinde:

- Principiul legalităţii, care cere ca administraţia să respecte şi să asigure respectarea legii, în sensul cel

mai larg, de la apărarea ordinii şi linistii publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, până la

conformitatea cu legea a tuturor actelor sau acţiunilor administrative. Acest principiu este cât se poate de

firesc, atâta timp cât admitem că expresia interesului general este legea;

- Principiul subordonării ierarhice, care consacră dreptul de comandă al superiorului ierarhic, concomitent

cu obligaţia de supunere a subordonatului;

- Principiul imparţialităţii sau al egalităţii de tratament, care semnifică obligaţia administraţiei publice de

a nu opera nici o discriminare, interzisă de lege, atât în ceea ce priveşte accesul la funcţia publică, cât şi în

exerciţiul funcţiei publice. Acest principiu urmăreşte excluderea partizanatului de orice fel şi a

favoritismului din activitatea administraţiei publice;

- Principiul transparenţei care impune administraţiei să-şi motiveze actele şi să informeze publicul cu

privire la activitatea proprie. Este, de fapt, o formă de control din partea corpului social, pentru a se

garanta conformitatea activităţii administrative cu interesul general;

- Principiul asigurării continuităţii activităţii care reflectă necesitatea, determinată de derularea natural-

continuă a vieţii sociale, ca serviciile publice prestate de administraţie să aibă un caracter continuu,

neîntrerupt;

- Principiul competenţei profesionale care cere, pe de o parte, ca recrutarea şi avansarea funcţionarilor

publici să se faca pe bază de concurs organizat pe criteriul capacităţii profesionale, iar pe de alta, să existe

în cadrul administraţiei un sistem specializat de perfecţionare profesională continuă.

Trebuie să precizăm că fiecare corp de funcţionari publici serveşte o anumită colectivitate, într-un

anumit domeniu de activitate. Acestea sunt determinantele formelor de exprimare a principiilor

deontologice comune, precum şi a principiilor deontologice specifice corpului respectiv.

În fine menţionăm că, după cel de-al doilea război mondial, s-a generalizat instituirea comisiilor

paritare, care funcţionează la nivelul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice. Acestea sunt

22


compuse din reprezentanţi ai funcţionarilor şi din reprezentanţi ai conducerii administraţiei respective, şi

au ca scop ameliorarea activităţii administraţiei, inclusiv sub aspect deontologic, precum şi îmbunătăţirea

condiţiilor de muncă.

4.4.2. Dreptul deontologic al funcţionarilor din administraţia publică

Dreptul deontologic al funcţionarilor din administraţia publică este de fapt dreptul disciplinar

prevăzut în statutul general şi în statutele speciale ale acestora. Dreptul disciplinar are, în această situaţie,

şi vocaţie de drept deontologic, deoarece protejează într-o manieră detaliată şi autoritară şi principiile

deontologice ale funcţiei publice, raportate la activitatea concretă desfăşurată în cadrul administraţiei

publice.

Componentele esenţiale ale dreptului deontologic, care se regăsesc într-o formă sau alta la toate

categoriile de funcţionari din administraţia publică, sunt, după cum este şi firesc, următoarele: definirea

abaterilor disciplinare de natură deontologică, stabilirea sancţiunilor disciplinare, procedura de aplicare a

sancţiunilor şi jurisdictia disciplinară.

Sunt calificate ca abateri disciplinare, cu circumstanţieri specifice diferitelor categorii de

funcţionari publici, în principal următoarele fapte :

a) absenţa nemotivată ori întârzierea repetată de la serviciu;

b) întârzierea sau neglijenţa în efectuarea lucrarilor;

c) refuzul nejustificat de a îndeplini atribuţiile de serviciu sau dispoziţiile superiorilor ierarhic;

d) intervenţiile pentru soluţionarea unor cereri, în afara cadrului legal;

e) comportarea necorespunzătoare în serviciu, familie sau societate, care aduce atingere onoarei, probităţii

profesionale a funcţionarului sau prestigiului administraţiei din care face parte ;

f) operarea unor discriminări interzise de lege;

g) manifestarea, sub orice formă, a partizanatului politic, în exercitiul funcţiunii;

h) nerespectarea confidenţialităţii sau a discreţiei profesionale ;

i) lipsa de solicitudine în relaţiile cu publicul.

Dintre acestea, încalcă în mod evident deontologia faptele descrise la literele d, e si i.

În ceea ce priveşte sancţiunile disciplinare, ele sunt expres şi limitativ prevăzute de statute, şi sunt de

gravităţi diferite, potrivit principiului general al proporţionalităţii pedepselor. Sancţiunea disciplinară cea

mai uşoara este ”avertismentul”. Urmează sancţiunile ce vizează diminuarea salariului, apoi cele ce

afectează cariera, fie prin retrogradarea în funcţie, fie prin suspendarea dreptului de avansare. În fine,

sancţiunea cea mai gravă este destituirea din funcţie. Procedura de aplicare a sancţiunilor disciplinare are

la bază întotdeauna o anchetă administrativă menită să conducă la stabilirea exactă a faptelor, a

23


circumstanţelor în care acestea s-au produs şi a vinovăţiei. Respectarea prezumţiei de nevinovăţie şi a

dreptului la apărare a funcţionarului în cauză este imperativă. De regulă, ancheta administrativă este

condusă de o comisie formată din funcţionari publici din aceeaşi institutie, independentă de conducerea

acesteia, în faţa căreia se aplică principiul contradictorialităţii. Lucrările comisiei se încheie printr-o

propunere adresată conducerii instituţiei, care aplică sancţiunea. Sancţiunea astfel aplicată poate fi

contestată, de regulă, la instanţa de contencios administrativ, ceea ce constituie o altă specificitate a

regimului juridic aplicabil funcţionarilor din administraţia publică.

4.4.3. Concluzii privind deontologia administrativă

Pentru a stabili dacă în cazul funcţionarilor din administraţia publică există o deontologie, în

sensul strict al termenului, trebuie să răspundem la următoarele întrebări :

1. Funcţia publică este o profesiune?

2. Corpul funcţionarilor publici este organizat prin lege?

3. Organele corpului funcţionarilor publici au competenţa de a stabili norme deontologice şi de a

sancţiona încălcarea acestora?

4. Există principii deontologice specifice funcţionarilor publici?

5. Corpul funcţionarilor publici posedă un drept deontologic?

Potrivit celor prezentate anterior, funcţia publică este o profesiune, dacă prin această sintagmă

înţelegem grupul social format din funcţionarii de carieră din administraţia publică. Acest grup social este

alcătuit însă din mai multe subgrupuri de profesionişti constituite pe criteriul specializării sau, cu alte

cuvinte, potrivit calificării şi abilităţilor profesionale specifice. Rezultă ca funcţia publică este o

profesiune heterogenă, spre deosebire de medicină sau avocatură. Trebuie însă precizat că, în pofida

diversităţii de specializări, accesul în funcţia publică de carieră şi avansarea se fac după reguli generale

comune.

Organizarea corpurilor de funcţionari publici este realizată actualmente prin legi, care poartă

denumirea de statute. Reţinem însă că, spre deosebire de profesiunile libere care s-au organizat singure,

organizarea lor fiind recunoscută ulterior de stat prin acte normative, organizarea funcţiei publice este

opera ab initio a statului. Abia mai târziu apar şi se dezvoltă diverse asociaţii ale funcţionarilor publici,

de natură profesională sau sindicală, care îşi aduc contribuţia la organizarea profesiunii. Este şi firesc să

fie aşa, întrucât funcţia publică este un corolar al edificării statului de drept public.

Referitor la competenţa organelor profesiunii din cadrul funcţiei publice, aceasta se deosebeşte

substanţial de competenţa organelor profesiunilor libere. Dacă în cazul profesiunilor libere, organelor

profesionale le este recunoscută o largă competenţă decizională şi jurisdicţională, în cazul funcţiei publice

legea le stabileşte un rol limitat. Ele sunt consultate pentru rezolvarea problemelor funcţionarilor publici,

24


inclusiv în ceea ce priveşte elaborarea normelor deontologice şi asigurarea respectării lor. De asemenea

ele participă la aplicarea sancţiunilor disciplinare. Însă în ambele situaţii decizia aparţine conducerii

administraţiei din care fac parte funcţionarii publici respectivi.

Misiunea socială a corpului funcţionarilor publici – realizarea interesului general şi asigurarea

serviciilor publice, la nivelul executiv – determină o serie de principii deontologice comune tuturor

funcţionarilor publici. Aceste principii pot avea forme de exprimare diferite, la diferitele corpuri de

funcţionari publici. Diferenţele sunt determinate de interesele colectivităţii pe care o serveşte corpul

respectiv, precum şi de domeniul de activitate. De asemenea, la principiile deontologice comune se pot

adăuga reguli specifice, potrivit particularităţilor corpurilor de funcţionari. În ceea ce priveşte dreptul

deontologic, acesta se exprimă sub forma dreptului disciplinar prevăzut în statutele funcţionarilor, iar în

unele cazuri şi/sau în acte normative distincte. Astfel, statutele prevăd abaterile disciplinare, sancţiunile

disciplinare, procedura de aplicare a sancţiunilor şi reglementează jurisdicţia disciplinară.

Pe baza celor învederate, putem afirma că funcţia publică posedă o deontologie proprie, în

sensul strict al termenului, pe care o vom denumi, după autorii francezi, Deontolgie administrativă. Ea

prezintă următoarele caracteristici:

I. Deontologia administrativă aparţine unei profesiuni heterogene, în sensul că include o multitudine de

subgrupuri cu roluri şi specializări profesionale diferite.

II. În pofida diversităţii corpurilor de funcţionari publici şi a specializărilor profesionale, accesul în

funcţia publică, cariera şi conduita funcţionarilor publici respectă anumite condiţii şi principii

deontologice comune. La acestea se adaugă condiţii şi reguli deontologice specifice diferitelor corpuri de

funcţionari.

III. Organele profesiunii au o competenţă limitată. Ele sunt consultate cu privire la regulile deontologice

şi participă la aplicarea sancţiunilor disciplinare, dar decizia aparţine administraţiei din care fac parte. De

aceea putem afirma că deontologia administrativă este autoritară, spre deosebire de deontologia

profesiunilor libere care este democratică. În final, trebuie să precizăm că elementele prezentate formează

latura obiectivă a deontolgiei administrative. Ca şi în cazul celorlalte profesiuni, pentru a ne

afla în prezenţa unei deontologii reale, trebuie să existe şi latura subiectivă. Aceasta nu se poate realiza

decât printr-un învăţământ adecvat şi prin promovarea unei culturi corespunzătoare în cadrul

administraţiei publice.

25


Studii de caz

Studiu de caz 1. privind INFRACŢIUNEA DE DARE DE MITĂ.

Fostul prefectul de Iaşi, Radu Prisăcaru, împreună Crin Antonescu, Relu Fenechiu şi Cristian

Adomniţei au realizat illegal o tranzacţie de 3 hectare.

Pe durata procesului au fost puse capete de acuzare pe numele celor patru suspecţi, dar, la cererea

domnului Radu Prisăcaru Flavius Ioniţă, Cristian Maftei şi Toni Baltag, puşi anterior sub acuzare au fost

eliberaţi de sub acuzare. Radu Prisăcaru, Împreună cu avocaţii dânsului susţin că pe laptopul acestuia s-ar

afla dovezi incriminatoare pentru cei trei, dar acest aparat nu a fost desigilat şi cercetat la data fixată de

Tribunalul Bucureşti. Părerea domnului Prisăcaru este că există o legatură între cei trei suspecţi si acest

eveniment, dar nu are puterea necesară dovedirii acestui lucru.

Judecătorii Curţii de Apel Bucureşti au decis: nici unul dintre inculpaţii din dosarul "Mită la

Prefectură" nu poate fi lăsat în libertate. Pe 2 septembrie, Tribunalul Bucureşti emisese mandate de

arestare preventivă pentru 29 zile pe numele fostului prefect Radu Prisăcaru, ex-şefului ADS Iaşi, Flavius

Ioniţă, afaceristului Cristi Maftei şi avocatului Toni Baltag, sub acuzaţiile de luare de mită şi complicitate

la luare de mită. Potrivit oamenilor legii, Prisăcaru şi Ioniţă ar fi condiţionat un schimb de terenuri pentru

Norina Forna de primirea a 3 hectare, iar Maftei şi Baltag ar fi intermediat această afacere. Ieri, la

judecarea recursului, fostul prefect a declarat că nu este vinovat şi nu a făcut nimic rău. "Nu înţeleg cum

din prefectul numărul 1 am ajuns, împreună cu echipa mea, pericolul public numărul 1", le-a spus el

judecătorilor. Radu Prisăcaru a mai spus că e un om credincios şi a cerut ca măcar ceilalţi trei să fie lăsaţi

în libertate. La rîndul lor, Flavius Ioniţă, Cristian Maftei şi Toni Baltag şi-au păstrat declaraţiile date

iniţial.

Fostul prefect a menţionat şi numele deputaţilor liberali Crin Antonescu, Relu Fenechiu şi Cristian

Adomniţei, care ar figura în aceleaşi declaraţii considerate incriminatoare la adresa lui. El a cerut

tratament egal cu cei trei. "Aşa cum eu am fost arestat abuziv, pe baza a două declaraţii, mă tem că şi

aceştia pot fi arestaţi oricînd", a mai spus Prisăcaru. Preşedintele Organizaţiei Judeţene Iaşi a PNL, Relu

Fenechiu, neagă însă orice implicare în acest dosar. "Să vă spun sincer, informaţia a ajuns la mine în zece

feluri. Printre altele, s-a spus că Radu Prisăcaru mă are înregistrat pe laptop sau că aş fi menţionat în

reclamaţia lui Forna, deşi nu-l cunosc deloc pe acest domn. La fel, a apărut şi informaţia că m-a reclamat

avocatul Baltag. De fapt, Radu Prisăcaru a spus că se simte la fel de nevinovat ca şi alţi oameni politici

implicaţi în diverse speţe, exemplificînd, fără nici o legătură, cu Relu Fenechiu, Cristian Adomniţei sau

Crin Antonescu", susţine dl Fenechiu. Acesta nu se simte "nici vizat, nici lezat" în vreun fel de

26


declaraţiile ex-prefectului. "Am mai declarat nu numai că nu sînt implicat, dar nici nu am ştiut nimic

despre respectiva tranzacţie şi nu l-am văzut în viaţa mea pe acest domn Forna. Dorm foarte liniştit

noaptea, din acest punct de vedere", a completat dl Fenechiu. Şi ceilalţi doi politicieni au negat orice

amestec în această afacere. Ciudat este faptul că, deşi procurorii DNA programaseră pentru ieri dimineaţă

desigilarea laptopului fostului prefect, acest lucru nu s-a întîmplat. Or, potrivit unuia dintre apărătorii lui

Prisăcaru, Gheorghiţă Mateuţ, înregistrarea din laptop "s-ar putea să conţină chiar proba de care are

nevoie fostul prefect pentru răsturnarea oricăror bănuieli privind săvîrşirea unor fapte penale", aceasta

demonstrînd că şi-a îndeplinit atribuţiile. După vizita la instanţă, Prisăcaru a plecat spre DNA. Decizia

Curţii de Apel Bucureşti i-a dezamăgit pe avocaţi. "Asta este. Urmărirea penală va continua cu cei patru

în arest. Probele DNA nu sînt de natură să susţină acuzarea şi nu motivează starea de arest preventiv.

Vinovăţia nu este stabilită şi sînt neconcordanţe în declaraţiile lor. Peste toate astea, judecătorii au

deliberat timp de trei ore, dacă asta au făcut într-adevăr. Nu putem decît să sperăm că urmărirea penală se

va termina repede. Procurorii nu au mai aduse probe noi. Avocatul Toni Baltag şi-a menţinut declaraţia,

însă spune că faptele săvîrşite de el în acest caz nu au caracter penal", a comentat avocatul Tudorel

Toader.

Procesul este încă în curs, dar Radu Prisăcaru susţine că nu este singurul vinovat si speră să se

dovedească vinovăţia tuturor celor implicaţi în tranzacţia de faţă.

27


Studiu de caz 2. privind Decizia de imputare emisă funcţionarului public.

Lipsa procedurii prealabile. Consecinţe

Calitatea de funcţionar public a reclamantului la data emiterii deciziei de imputare atrage

aplicabilitatea prevederilor Legii numărul 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici pentru

litigiul decurgând din răspunderea sa civilă pentru pagubele produse patrimoniului instituţiei

publice.

Întrucât dispoziţiile articolul 89 din acest act normativ prevăd posibilitatea ca funcţionarul

public să se adreseze instanţei de contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ

emis în cadrul raporturilor sale de serviciu, dispoziţii ce se completează cu cele ale Codului Muncii,

nu mai erau incidente prevederile articolului 7 din Legea numărul 554/2004 a contenciosului

administrativ ce reglementează procedura prealabilă.

Tribunalul Iaşi a admis excepţia neefectuării procedurii prealabile prevăzute de articolul 7 din

Legea numărul 554/2006 şi a respins acţiunea promovată de reclamantul F. L. în contradictoriu cu

A.J.O.F.M. Iaşi.

Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de fond a reţinut că reclamantul a fost salariatul pârâtei până

la data de 3 mai 2005, când a demisionat. Prin decizia atacată I s-a imputat suma de 30.526.450 lei.

Decizia de imputare este nelegală, întrucât la data emiterii acesteia reclamantul nu mai avea calitatea de

salariat al pârâtei; prin urmare, pârâta putea să îşi valorifice pretenţiile numai pe calea dreptului comun,

cu atât mai mult cu cât Codul Muncii nu mai reglementează decizia de imputare ca modalitate de

angajare a răspunderii materiale a angajatului.

Referitor la excepţia prematurităţii acţiunii pentru neefectuarea procedurii prealabile, instanţa a

constatat că aceasta este întemeiată. Articolul 7 alineatul (1) din Legea numărul 554/2004 prevede că:

“înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră

vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să

solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în

tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă

acesta există”. Singurele excepţii pe care legea le prevede de la obligativitatea efectuării procedurii

prealabile sunt cele prevăzute în alineatul (5) al aceluiaşi articol, respectiv acţiunile formulate de prefect,

Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici sau acţiunile celor

vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, acţiuni pentru care procedura prealabilă nu este

obligatorie. Reclamantul nu se află în situaţiile prevăzute în mod expres de articolul 7, alineatul (2) din

Legea numărul 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici prevede că: “împotriva ordinului sau

28


dispoziţiei de imputare funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ”.

Statutul funcţionarilor publici nu cuprinde reguli de procedură aplicabile litigiilor în cadrul cărora se

contestă deciziile de imputare, pentru a putea fi considerată lege specială în raport cu dispoziţiile legii

contenciosului administrativ.prin urmare, un astfel de litigiu nu poate fi soluţionat decât în condiţiile

stabilite de dreptul comun în materie, respectiv de Legea contenciosului administrativ numărul 554/2004.

Curtea a constatat că recursul reclamantului este fondat, pentru următoarele considerente:

Reclamantul-recurent a avut, în perioada în care s-a produs pretinsul fapt cauzator a prejudiciului

pentru a cărui recuperare a fost emisă decizia de imputare numărul 4076 din 3 iunie 2005, statut de

funcţionar public.

În atare situaţie, regimul său juridic, inclusiv în ceea ce priveşte răspunderea civilă pentru

pagubele produse patrimoniului instituţiei publice în care a funcţionat, este cel consacrat de Legea

numărul 188/1999, şi nu cel prevăzut în Codul muncii, pentru exercitarea dreptului de a obţine repararea

pagubelor aduse A.J.O.F.M. Iaşi neinteresând dacă la data emiterii deciziei sau la data soluţionării

litigiului raportul de serviciu mai era sau nu în fiinţă, competenţa instanţei stabilindu-se în funcţie de

situaţia actuală a uneia sau alteia dintre părţi.

Curtea a constatat că în mod justificat Tribunalul Iaşi, ca primă instanţă în materia contenciosului

administrativ, s-a considerat competent a soluţiona pricina, raportat la dispoziţiile articolului 73 alineatul

(2) din Legea numărul 188/1999, care statuează că împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare

funcţionarul public în cauză se poate adresa instanţei de contencios administrativ.

Legea numărul 188/1999, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, nu arată însă şi condiţiile în care

funcţionarul public poate sesiza instanţa de contencios administrativ.

În lipsa acestor precizări, prima instanţă trebuia să observe că, potrivit articolului 93 din Legea

numărul 188/1999, dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi

cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, în măsura în care nu contravin

legislaţiei specifice funcţiei.

Având în vedere că, pentru rezolvarea altor situaţii litigioase născute din executarea raportului de

serviciu, cum este cel menţionat la articolul 89 din Legea numărul 188/1999, legiuitorul a prevăzut că

funcţionarul public poatee cere instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ în

termen de 30 de zile de la comunicare, era evident că, pentru identitate de tratament, trebuiau aplicate

prevederile Codului muncii, raporturile de serviciu, prein specificitatea lor, având numeroase asemănări

cu raporturile de muncă.

Or, dispoziţiile cuprinse în Codul muncii referitoare la jurisdicţia muncii nu instituie condiţii

prealabile pentru sesizarea instanţei, astfel că, din moment ce nici Legea numărul 188/1999 nu adoptă alte

principii în această materie decât codul muncii şi consacră doar termenul limită în care acţiunea poate fi

29


introdusă la instanţă, nu era permis a se adăuga la lege, facându-se trimitere la prevederile articolului 7

din Legea numărul 554/2004, întrucât persoana vătămată, la care face referire articolul 1 din acest din

urmă act normati, nu este totuna cu partea din raportul de serviciu care contestă o măsură administrativă

luată împotriva sa de instituţia publică în cadrul căreia funcţionează.

Concluzii

Existenţa statului, înţeles sintetic ca putere organizată asupra unei populaţii, pe un anumit terito-

riu, a presupus, încă din momentele sale de început, o continuă adaptare la dinamica vieţii economice, so-

ciale şi politice. Răspunsurile pe care statul le-a oferit cerinţelor venite în număr tot mai mare din partea

societăţii s-au concretizat în creşterea volumului şi a complexităţii funcţiilor sale, în multiplicarea

atribuţiilor autorităţilor şi organelor sale. Pe bună dreptate, Mircea Djuvara considera că „realitatea cea

mai puternică şi cea mai interesantă în drept, cea mai pasionantă de studiat este statul“ 13. Potrivit teoriei

separaţiei puterilor în stat, funcţiile pe care statul le dobândeşte în asigurarea suveranităţii sale, funcţia

legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească nu pot fi realizate decât prin exercitarea lor de către

puteri independente, reprezentate la nivel politico-juridic de organe corespunzătoare. Pentru realizarea

acestor funcţii ale statului se înfiinţează servicii publice, care, la rândul lor, sunt înzestrate cu funcţii pub-

lice – atribuţii, competenţe şi răspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satis-

facerii intereselor generale ale societăţii.

La nivel european au existat puternice preocupări pentru reglementarea funcţiei publice, fără a se

confunda tradiţiile privitoare la funcţia publică cu apariţia unui statut general. Funcţia publică exista cu

siguranţă cu mult înainte de a fi adoptat, în premieră europeană, un statut general al funcţiei publice, în

Spania anului 1852. În România, reglementarea funcţiei publice, în sensul modern al accepţiunii, a fost

realizată prima dată de Regulamentele Organice. Urmează cronologic, prevederi ale Statutului dezvoltător

al Convenţiei de la Paris şi ale Legii electorale din timpul lui Cuza, precum şi cele ale Constituţiei din

1866, pentru ca abia prin Constituţia din 1923 să se considere oportun momentul adoptării unui statut al

funcţionarilor publici, concretizat prin Legea din 19 iunie 1923, în vigoare până în 1940. Evoluţia ulte -

rioară a reglementărilor în materie a fost determinată de cursul evenimentelor care au îndepărtat soci-

etatea românească de pe calea unei democraţii autentice. Un moment relevant în scurta prezentare a is-

toricului reglementării funcţiei publice este adoptarea Constituţiei României din 1991, iar în temeiul aces-

teia adoptarea, nejustificat de târziu, a Statutului funcţionarului public, prin Legea nr. 188/1999.

13 Djuvara, M., Teoria generală a dreptului, Bucureşti, vol. II, 1930, p. 16

30


Doctrina juridică nu a avut şi nu are un punct de vedere unitar asupra problematicii funcţiei pub-

lice, cu atât mai mult cu cât reglementările în materie diferă în funcţie de perioada istorică şi de realitatea

statală la care ne raportăm uneori, aceste reglementări nefiind altceva decât un instrument de impunere a

unor concepţii politice. Asupra naturii juridice a funcţiei publice s-au exprimat diferite puncte de vedere,

cele mai semnificative fiind cele constituite în teoria situaţiei contractuale şi în teoria statului legal. Prima

teorie a încercat definirea funcţiei publice fie prin intermediul unor instituţii de drept civil (contractul de

mandat), fie prin intermediul unor instituţii de drept administrativ (contractul administrativ). Mai recent,

s-a făcut apel la instituţii ale dreptului muncii (contractul individual de muncă) pentru a explica natura ju -

ridică a funcţiei publice. Cea de-a doua teorie importantă infirmă caracterul contractual al funcţiei publice

şi o înţelege ca pe un statut legal, instituit printr-un act de autoritate, concepţie care, aşa cum vom arăta,

este preluată şi de legiuitorul nostru constituant. Dintr-o asemenea perspectivă, definirea funcţiei publice

nu pare a fi o sarcină prea uşoară. În doctrina interbelică, funcţia publică a fost înţeleasă ca fiind „com-

plexul de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a

fi ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, executând puterile în lim-

itele competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea“14. Într-o definiţie

mai recentă, funcţia publică este considerată „situaţia juridică a persoanei fizice – învestită legal cu

atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice – ce constă în ansamblul drepturilor şi obli-

gaţilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a in-

vestit“15. Prezentarea a două dintre definiţiile de referinţă în materie nu a avut pretenţia de epuizare a

posibilelor perspective de analiză a noţiunii de funcţie publică, cu atât mai mult cu cât potrivit definiţiei

legale, întâlnită în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarului public, art. 3 şi în actele normative

care îşi au temeiul în această Lege, funcţia publică este ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor sta -

bilite de autoritatea şi instituţia publică în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale. 3. După o

scurtă prezentare a istoricului reglementării funcţiei publice şi a principalelor probleme care au fost ridi-

cate de către doctrina juridică în ceea ce priveşte natura juridică şi definirea noţiunii de funcţie publică,

vom încerca în cele ce urmează să oferim un punct de vedere asupra semnificaţiei unor prevederi ale Con-

stituţiei României în legătură cu funcţia publică.

Cele mai importante prevederi ale Constituţiei privind funcţia publică se întâlnesc în art. 16 alin.

(3) şi art. 73 alin. (3) lit. j). În art. 16 din Constituţia României din 1991, modificată în 2003, se consacră

principiul potrivit căruia funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare pot fi ocupate, în condiţiile

legii, de către persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea 14 Negulescu, P., Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Institutul de Arte Grafice Bucureşti, 1934, p. 522.

15 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, Editura All Beck, 2001, p. 554.

31


de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi. Prin legea de revizuire a Con-

stituţiei a fost eliminată condiţia de avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi sau

funcţii publice, fiind aşadar posibilă ocuparea de funcţii publice şi de către persoanele care au dublă

cetăţenie, fapt mai apropiat de spiritul reglementărilor europene. Art. 73 alin. (3) din Constituţie, care

statuează categoriile de legi pe care le adoptă Parlamentul, în enumerarea tuturor domeniilor care sunt re-

glementate prin lege organică, menţionează statutul funcţionarilor publici la litera j) şi, separat, la lit. p)

regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială. Semnificaţia

acestei prevederi este diferenţierea între regimul statutar al funcţionarilor publici şi regimul contractual al

celorlalte categorii de salariaţi, pentru că, în concepţia legiuitorului constituant român, funcţionarul public

aparţine ramurii dreptului public, deosebindu-se fundamental de salariat. Totodată prin faptul că domeniul

de reglementare a statutului funcţionarului public este cel al legii organice, este subliniată şi importanţa

deosebită pe care funcţia publică şi funcţionarul public le au în sistemul constituţional şi legal. O discuţie

interesantă este legată de determinarea funcţiilor publice şi implicit a categoriilor de funcţionari publici.

Interpretarea art. 40 alin (3) şi art. 54 alin. (2) din Constituţie, în coroborare cu prevederile altor articole

din Constituţie care fac referire la alte categorii de funcţii publice, ne îndreptăţesc să considerăm că au

calitatea de funcţionari publici nu doar persoanele care ocupă o funcţie publică în autorităţile sau organele

administraţiei publice, ci şi judecătorii Curţii Constituţionale, magistraţii, cadrele active ale armatei,

poliţiştii, personalul didactic (din învăţământul de stat), personalul vamal, personalul silvic. Categoriilor

de funcţionari amintite li se aplică prevederile unor legi speciale, alături, desigur, de dispoziţiile generale

din materie ale Constituţiei şi ale Statutului funcţionarului public. Mai amintim faptul că funcţia de dem-

nitate publică, menţionată de Constituţie în art. 16 alin. (3) nu presupune a fi exercitată de către un

funcţionar public, existând diferenţe semnificative între funcţionarul public şi demnitarul public (preşed-

intele României, deputaţii şi senatorii, miniştrii, preşedintele consiliului judeţean, consilierii consiliului

judeţean, prefectul, primarul, consilierii locali). Legea 188/1999 în art. 5 face precizarea că persoanele nu-

mite sau alese în funcţie de demnitatea publică nu intră sub incidenţa dispoziţiilor ei, iar un alt act norma -

tiv, Legea 154/1998, defineşte, în art. 3, funcţia de demnitate publică ca fiind acea funcţie publică care se

ocupă prin mandat direct, prin alegeri organizate, sau indirect, prin numire, potrivit legii. Stadiul actual al

evoluţiei legislaţiei româneşti nu oferă o unitate de concepţie asupra problematicii funcţiei publice, im-

punându-se cu necesitate anumite modificări pentru corelarea prevederilor diferitelor categorii de acte

normative şi pentru aşezarea acestora la temelia unor raporturi juridice viabile. Ne exprimăm speranţa că

evoluţia procesului integrării europene, pus uneori sub semnul incertitudinii, va însemna şi o reaşezare a

realităţilor juridice, a reconsiderării funcţiei publice.

32


Bibliografie selectivă

1. M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, S. Tănăsescu, Constituţia României revizuită,

comentarii şi explicaţii, Bucureşti, Editura All Beck, 2004.

2. M. Djuvara, Teoria generală a dreptului, Bucureşti, vol. II, 1930, p. 16.

3. ROMULUS IONESCU – Drept administrativ, Bucuresti, 1970

4. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, Editura All Beck, 2001, p. 554.

5. P. Negulescu., Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Institutul de Arte Grafice

Bucureşti, 1934, p. 522.

6. ALEX NEGOITA – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei – Bucuresti, 1993

7. Prisăcaru, V., Funcţionarii publici, Bucureşti Editura All Beck, 2004.

8. Dr. Valentin, Prisăcaru – Tratat de drept administrativ Editura Lumina Lex Bucuresti 1993

9. GHEORGHE T. ZAHARIA – Drept administrativ român vol. I, Editura ANKAROM, Iasi, 1996

Legislaţie

1. Constituţia României

2. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici

3. Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită al funcţionarilor publici

4. Legea nr.554 din 2 decembrie 2004 privind Contenciosul administrative, reactualizată în

02.08.2007

5. Codul penal

6. Codul de procedură penală

7. Codul de conduită al magistraţilor

33

Etica Si Deontologia Functionarilor Publici

Documents

Transcript of Etica Si Deontologia Functionarilor Publici