Estrategia de las 4 patas

MEJORES PRÁCTICAS INTERNACIONALES PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS

Condicionantes del escenario actual, y claves del éxito en el diseño, estructuración e implementación de proyectos de

concesiones y otras modalidades de APPs

FORO DE ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS4 de marzo de 2009 – Crowne Plaza, Asunción - Paraguay

Expositor: Dr. Ignacio AragoneDivisión “Infrastructure, Government & Utilities”

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El escenario actual El escenario actual para los proyectos de para los proyectos de

infraestructurasinfraestructuras

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El escenario actual (1)

• Prácticamente todos los países de Latinoamérica están promoviendo amplios programas de inversión en infraestructuras a través de contratos de obra pública, concesiones y APPs en general (estas dos últimas modalidades, particularmente, para proyectos de mayor inversión). Algunos de estos programas han sido adecuadamente elaborados; otros, sólo son una “bolsa” de proyectos.

• En este escenario, determinadas inversiones en infraestructuras se vuelven impostergables, tanto para mantener niveles de ocupación o actividad, como para generar un entorno de mayor competitividad de las empresas nacionales en los mercados

• Existen importantes limitaciones en la financiación tradicionalmente disponible en el mercado. Se están gestando nuevas modalidades que, a su vez, requieren de otras condiciones.

• Con la abundante oferta de proyectos existente, los que primariamente interesarán al mercado serán los que, situados o planteados en un contexto adecuado (“entorno marco”), estén bien concebidos, diseñados, estructurados, y respaldados (“entorno micro”).

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El escenario actual (2)

• Tener o no un buen proyecto no sólo pasa por las características del mismo, sino también, del “socio” (concesionario, contratista) que selecciona el Estado para llevar adelante el mismo. Este debe formar parte de un grupo sólido, con reconocida experiencia internacional y trayectoria en el desarrollo de proyectos similares, con solvencia financiera, y tradición de cumplimiento de contratos

• El desafío es cómo hacerlo, especialmente, cuando los resultados en varios países de Latinoamérica en este campo han estado lejos de ser espectaculares.

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La diferencia entre el éxito y el fracaso…

¿Cuáles son las razones por las que lo que se desea lograr a través de los proyectos de infraestructura bajo modelos de concesiones o APP, no es lo que se

logra al final del día?

¿Cuáles son las razones por las que determinados programas o proyectos de infraestructuras sean exitosos y otros no?

¿Qué hacer para que en un país funcione un modelo que en otros países es exitoso?

•¿Será que hay que “reinventar la rueda” o es posible aprender de las experiencias y prácticas internacionales y aplicar principios o premisas que son “leyes universales”?

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Las claves del cambio (I): el “entorno macro”

de los proyectos

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¿Qué aspectos hacen al “entorno macro” de los proyectos? Notas y ejemplos de casos en diferentes países (1)

• Escenario general del país: tradición y respeto de las instituciones, estabilidad macroeconómica, tratamiento de la inversión extranjera, generación de incentivos adecuados, seguridad jurídica, funcionamiento político, etc.

• Escenario político: convicción y consenso, esenciales para establecer “políticas de Estado”

• Escenario “cultural”: entorno conceptual en lo jurídico, administrativo y social; que cuando es incompatible con los modelos que se quieren aplicar, cierra la puerta a su viabilidad, eficiencia y aplicación

• Escenario regulatorio: marco normativo general, marco sectorial, regulación de las concesiones y las PPP, características de la regulación, etc.

• Escenario institucional: instituciones involucradas en los procesos de concesiones y APPs y sus competencias, funcionamiento interinstitucional, etc.

• Escenario funcionarial: conformación de unidades, profesionalización, capacitación, accountability, etc.

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• Escenario metodológico: existencia o no de metodologías o parámetros básicos para estructurar o definir proyectos

• Escenario de planificación: calidad de los diagnósticos y relevamientos a nivel general, sectorial y subsectorial, definición de objetivos y objetivos en el marco de programas, definición de estrategias, previsión de acciones, etc.

El escenario internacional: ejemplos de buenas y malas prácticas

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Todo lo anterior, es cierto y constituye barreras aparentemente infranqueables para el éxito de las concesiones y APPs.

Pero no se puede esperar a modificar, por ejemplo, la estructura legal, cultural o ideológico-social de un país para desarrollar proyectos urgentes.

Los eventuales efectos negativos derivados de un entorno macro poco competitivo pueden paliarse e incluso alcanzar muy buenos resultados en los proyectos, si se logra configurar un adecuado entorno micro para cada proyecto.


¿Hay una relación causa/efecto, inexorable, entre las circunstancias de los países (“entorno macro”) y el éxito de los proyectos?

El caso del Transantiago en Chile y del Aeropuerto de Guayaquil en Ecuador

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Las claves del cambio (II): el “entorno micro” de

los proyectos

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Los 10 pasos:

Diagnóstico inicial de factores de incidencia en el proyecto

Inicio (decisión política) y construcción de consensos

Paso 1

Adopción primaria de decisiones estratégicasPaso 3

Estudios de factibilidad

Paso 2

Elección del modelo y estructuración del proyecto

Paso 4

Paso 5

Definición del marco legal y contractual del proyecto y procedimientoPaso 6

Promoción y mercadeo del proyectoPaso 7

Selección del contratista (procedimiento)Paso 8

Asunción del proyecto por parte del contratista seleccionadoPaso 9

Org. y puesta en funcionamiento del sistema de regulación y controlPaso 10

Fases para una exitosa acción de puesta en marcha de proyectos de concesiones y APPs

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1. Diagnóstico inicial de factores de incidencia en el proyecto (1)

■ Condiciones de la infraestructura y/o servicios y sus potencialidades

■ Otras posibles áreas, infraestructuras y/o servicios que deberían ser consideradas en el marco de la operación por su incidencia sobre el proyecto

■ Desempeño del funcionamiento del sistema tradicional en esas áreas, habida cuenta de su incidencia en la elección del modelo de la estructuración

■ Expectativas básicas de diferentes actores afectados o potencialmente involucrados en los proyectos: comunidad, usuarios, trabajadores, sector político, agentes financieros, empresas constructoras y operadoras

■ Entorno institucional: identificación de las instituciones que deben intervenir y la institucionalidad que es necesario desarrollar.

■ Entorno regulatorio: identificación de ajustes necesarios, sea por la vía legal, reglamentaria o contractual

■ Entorno regional/internacional: escenario de proyectos que interconecten o compitan; escenario de financiación; escenario operativo, etc.

■ Potencial equipo a conformar para llevar adelante el programa o proyecto: la constitución de una “task force”

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• Diagnóstico inicial de factores de incidencia en el proyecto (2)

(cont):

■ Potencial equipo a conformar para llevar adelante el programa o proyecto: la constitución de una “task force”

¿Qué ocurre cuando estos aspectos no son adecuadamente abordados?

Ejemplos de casos en Latinoamérica y otras regiones

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• Diagnóstico inicial del proyecto – Determinación previa del interés del Estado (3)

Sobre las bases anteriores corresponde una definición primaria del “interés del Estado” en el proyecto:

Conjunto de motivos o razones que llevan al Estado a decidir iniciar un proyecto de concesión o APP y el impacto de las mismas en decisiones estratégicas respecto

del mismo, así como en la definición adecuada de los parámetros de la estructuración, selección y contratos.

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2. Adopción de la decisión de inicio (convicción política) y construcción de los consensos (1)

La decisión de iniciar o habilitar un proceso tendiente a la estructuración de una concesión o APP debe partir de dos elementos esenciales:

■ Compromiso político con el proyecto o programa - ¿es posible avanzar sin convicción? Los efectos de las vacilaciones.

■ Determinación preliminar del “interés del Estado” en el proyecto - conjunto de motivos o razones que llevan al Estado a decidir iniciar un proyecto de concesión o APP y el impacto de las mismas en decisiones estratégicas respecto del mismo, así como en la definición adecuada de los parámetros de la estructuración, selección y contratos.

Cuando no se cumplen estos objetivos…

Algunos ejemplos de casos en América del Sur y Central y su impacto en los procesos ulteriores

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2. Adopción de la decisión de inicio (convicción política) y construcción de los consensos (2)

La construcción de los consensos:

■ El concepto de la “mesa de 4 patas”: considerar las expectativas básicas de los usuarios, comunidades, sector financiero y empresarial y del Estado. Sus requerimientos esenciales deben estar contemplados en la estructura de la operación, sea concesión u otra modalidad de APP

■ Hacia la búsqueda de los consensos políticos: la diferencia que hacen los países en donde la articulación de estos proyectos constituyen “pactos de Estado”

EL CAMINO ENTRE LO POSIBLE Y LO DESEABLE: Ejemplos de proyectos estructurados sobre estas premisas

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3. Adopción primaria de decisiones estratégicas (1)

Una clara definición de una serie de decisiones estratégicas es una de las claves más importantes del éxito en la estructuración de un proyecto, y debiera abarcar los siguientes aspectos:

■ Determinación primaria del tipo de esquema contractual a utilizar (concesión u otras variantes de APP)

■ Determinación primaria del perfil más atractivo del potencial “socio” que la Administración pretende seleccionar a través de un procedimiento competitivo

■ Determinación primaria del tipo de procedimiento que se utilizará para promover el proyecto: a) procedimiento promovido de oficio, b) procedimiento promovido a partir de iniciativas privadas

■ Determinación del tipo y perfil de las asesorías a contratar

Cuando los aspectos precedentes no son adecuadamente cubiertos…Ejemplos interesantes del panorama internacional

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¿Qué es la iniciativa privada?

La INICIATIVA PRIVADA es una técnica de amplio uso en diferentes países del mundo, en virtud de la cual una empresa privada interesada en la posibilidad de

desarrollar un proyecto a través de una concesión u otra forma de APP, o cualquier modalidad de contrato admitido por la Ley, presenta unilateralmente una solicitud al

Estado quien, luego de instancias de análisis de la información y estudios pertinentes realizados por el privado, en caso de admitir la iniciativa lleva a cabo una licitación pública internacional para su adjudicación, reconociéndole generalmente al proponente ciertas ventajas o derechos, previamente determinados en la normativa

y/o en los pliegos de bases del procedimiento competitivo.


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AUGE DE LA INICIATIVA PRIVADA: Existen una serie de ventajas que presenta el sistema de la iniciativa privada que han impulsado su amplia utilización a escala mundial:

■ Coadyuva a generar una mayor base de proyectos, más enfocados a las necesidades colectivas

■ Reduce costos para el Estado de estudio y preparación de proyectos

■ Genera mayores eficiencias en la preparación y lanzamiento de proyectos

■ Otorga mayores certezas respecto de la adjudicación de los proyectos

Se trata sólo de una variante de procedimiento de identificación y promoción de proyectos.

La decisión final de aceptar o no una iniciativa siempre es del Estado.Es el privado el que asume los riesgos que tras los estudios, el proyecto no sea

rentable, o bien, que el Estado no lo acepte.En cualquier caso, los proyectos originados en iniciativas privadas son

públicamente licitados, cumpliéndose así los principios fundamentales de procedimiento administrativo de contratación.

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En América Latina: En el resto del mundo:• Argentina (Dto. 966/2005 de 17/8/05)• Bolivia (Ley General de Concesiones de Obras

Públicas de Transporte y su Reglamento Orgánico)• Brasil (Dto. No. 5.977 de 1/12/06)• Chile (Decreto 956/97) • Colombia (Ley No. 80 de 28/10/93)• Costa Rica (Ley No. 7762 de 14/4/98 y Decreto No.

31836)• Ecuador (Ley No. 50 y su Reglam)• El Salvador (Ley de Adquisiciones y Contrataciones de

la Admón Pública)• Paraguay (Dto. 11.967/01 de 25/1/01)• Perú (Ley Marco de Promoción de la Inversión

Descentralizada No. 28.059, de 12/08/2003- DL 1012 de 12/05/08)

• Uruguay (Ley No. 17.555 y Guía de Iniciativa Privada)

• Australia (Partnerships Victoria Guidance Materials y New South Wales Guidelines for Privately Financed Projects)

• Estados Unidos (F.A.R. Subpart 15.6) • Filipinas (BOT Law)• India (Guajarat Infrastructure Development Act No.

11/99)• Indonesia (Presidential Regulation No. 67/05)• República de Corea (Act on Private Participation in

Infrastructure)• República de Sudáfrica (Policy of SANRAL in respect

of Unsolicited Proposals)• Sri Lanka (Guidelines on Private Sector Infrastructure)• Taiwán (Guidelines on Evaluation of Unsolicited

Proposals)

Algunos ejemplos de países que regulan la variante de procedimiento que constituye la iniciativa privada:


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4. Estudio de la factibilidad del proyecto (1)

■ Definición de las características y alcance que deben tener los estudios de factibilidad

■ El impacto y función de los estudios como “foto fija” del proyecto respecto de la Administración y los oferentes. ¿Para qué sirven los estudios de factibilidad?

■ Riesgos derivados de estudios incompletos o inadecuados. En busca de la credibilidad…

■ La asunción de los costos de los estudios ¿a quién corresponde?

■ La articulación del sistema de reparto de riesgos debe resultar de los estudios de factibilidad

■ ¿Qué hacer cuando los proyectos de concesiones no son autofinanciables, o presentan elevados factores de riesgo? Entre la adopción de otra modalidad de APP o la utilización del sistema de concesiones con ayudas del Estado

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Algunos ejemplos de mecanismos de contribuciones públicas:

■ Aportes de capital público a SPV concesionarias

■ Subsidios

■ Inversiones públicas

■ Anticipos reintegrables / préstamos blandos

■ Garantías de ingresos u operaciones mínimas

■ Plazos variables

■ Garantías o avales estatales frente a financiadores del concesionario

■ Garantías estatales frente a incumplimiento de entidades públicas en la provisión de bienes y servicios al concesionario

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Algunos ejemplos de mecanismos de contribuciones públicas (cont.)

■ Exoneraciones tributarias

■ Derecho a la explotación de líneas de negocio conexas

■ Derechos de exclusividad

■ Derechos de preferencia

■ Acuerdos respecto a condiciones de otorgamiento de nuevos proyectos (“condiciones ventajosas”)

■ ¿y las garantías de tasa de retorno mínimo?


Experiencias internacionales de utilización de estos mecanismos

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5. Elección del modelo y la estructuración del proyecto

■ Aspectos a considerar en la determinación de la elección del modelo y estructura operativa de la transacción

■ La importancia de adecuadas metodologías

■ La elección del modelo

■ La elección de la estructura

■ La elección del procedimiento

■ La elección del “perfil” del futuro contratista privado

■ La elección de la variable de adjudicación

■ La elección del momento u oportunidad más adecuada para la promoción del proyecto

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6. Definición del marco legal y contractual del proyecto y procedimiento (1)

■ Es necesario establecer el sistema regulatorio de un proyecto a partir de la articulación de normas de carácter legal, reglamentarias y contractuales.

■ El sistema regulatorio de un proyecto debe prever mecanismos de: a) contención de la discrecionalidad de la entidad pública concedente, de regulación y/o control; b) restricciones formales e informales al cambio del sistema regulatorio; y c) la existencia de instituciones que aseguren el cumplimiento formal

■ La regulación debería tender a la búsqueda de soluciones que equilibren los intereses de las diferentes partes.

■ Deben regularse claramente los derechos, las obligaciones y responsabilidades a que están sujetas las partes, evitando intervenciones innecesarias.

■ Deben regularse adecuadamente los supuestos de renegociación o ajuste de los contenidos contractuales de las concesiones: entre la rigidez y la flexibilidad de los contratos

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7. Promoción y mercadeo (1)

Objetivos principales:

■ Ampliar al máximo el universo de potenciales interesados en el proyecto.

■ Mantener, alimentar y profundizar el interés de los interesados que sí se están acercando al proceso y de los que demuestran un nivel de compromiso importante

■ Obtención del “feedback” necesario para la estructura final de los documentos del proyecto

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7. Promoción y mercadeo (2)

Acciones básicas:

■ Definición de la estrategia a seguir para la promoción y el mercadeo

■ Investigación preliminar / identificación de posibles participantes dentro del proceso

■ Preparación de la documentación necesaria para los contactos (teaser, memorando de información, etc.) y acciones de promoción (audiovisuales, folletería, etc.)

■ Difusión e intercambio con el mercado (instancias de teasing, road show, reuniones grupales e individuales, etc.)

■ Implementación del Data Room

■ Ajustes finales a documentos del proyecto

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8. Selección del contratista (procedimiento) (1)

Principios esenciales aplicables a la elección de modelos de procedimientos de selección de contratistas en proyectos de infraestructuras:

■ promoción de la mayor concurrencia (amplia difusión y plazos razonables)

■ eficiencia procedimental (tiempos, cargas administrativas y costos para el Estado y oferentes)

■ economía en la selección (conveniencia de la oferta, fórmulas de valoración y situaciones de temeridad)

■ promoción de la confianza de oferentes (objetividad, imparcialidad, transparencia, capacitación técnica, protección de la confidencialidad de la información, control de resoluciones y accountability)

La experiencia de usar procedimientos inadecuados. Algunos casos críticos a nivel internacional

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8. Selección del contratista (procedimiento) (2)

Convocatoria a precalificación

Precalificación

Data Room interactivo

Convocatoria a presentación de ofertas

Evaluación y adjudicación

Operaciones previas a la firma del contrato

Firma del contrato e instrumentos conexos

Asunción de actividades por el concesionario o contratista

La experiencia de los últimos años pone a la cabeza al procedimiento de “data room interactivo” como el preferido para proyectos de PPP, habida cuenta de sus especiales características que lo hacen por demás conveniente a los intereses de las diferentes

partes. Sus fases son las siguientes:

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9. Asunción del proyecto por parte del contratista seleccionado

■ Desde la adjudicación a la firma del contrato. Operaciones de cumplimiento previo- conformación de la SPV- constitución de garantía de cumplimiento de contrato- constitución de seguros- cierre financiero- instrumentación de acuerdos conexos- cancelación de pagos pendientes al Estado o por su cuenta

■ Transferencia del proyecto

- inventarios

- determinación del momento de toma de posesión y transferencia de la responsabilidad

- otorgamiento de permisos, habilitaciones y autorizaciones administrativas

Ejemplos usuales de situaciones conflictivas

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10. Organización y puesta en funcionamiento del sistema de regulación y control

La importancia del “día después” a la firma del contrato

■ Errores comunes

Ejes medulares del nuevo modelo:

■ Marco regulatorio

■ Instrumentos y procedimientos

■ Organización institucional

■ Coordinación interinstitucional

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¡MUCHAS GRACIAS POR LA ATENCIÓN!

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Información de contacto

Ignacio Aragone RivoirIgnacio Aragone RivoirDirector

Government & Utilities PricewaterhouseCoopers

South and Central America Theatre

++ 598 2 916 04 63 ext. [email protected]

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