Estado Economía y Hacienda Pública 15

XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2008

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Adolfo García de la Sienra

Samuel Lichtensztejn Teszler

Neoliberalismo, globalización y filosofía social

Efectos observados y efectos inesperados de la crisis global

Aportaciones de David Ricardo a la teoría de la Hacienda Pública

Vitalia López Decuir y Esther Borja Castañeda

Benjamín Sigüenza Salcedo

Teresa García López

Fiscalización y rendición de cuentas. Infraestructura para el desarrollo y auditoría a la obra pública

La evaluación en la planeación y control.Importancia y relaciones

CONSEJO ASESOR INTERNACIONAL

Maite Vilalta i. Ferrer, Mercé Costa Cuberta, Alejandro Esteller Moré

(Universidad de Barcelona)Tania García López

(Universidad Anáhuac-Xalapa)Pedro Puy Fraga

(Universidad de Santiago de Compostela)Raúl Arias Lovillo, Octavio A. Ochoa Contreras, Adolfo García de la Sienra

(Universidad Veracruzana)

COMITÉ EDITORIAL

Ivonne Carrillo DewarJulio César Cruz Salas

Adolfo Fernández TorresFrancisco Meléndez Hernández

Benjamín Sigüenza SalcedoRonald Martínez Rodríguez

EDITOR ASOCIADO

Esther Borja Castañeda

EDITOR

Vitalia López Decuir

PRODUCCIÓN:

Diseño: Francisco J. Cobos Prior

Formación: Aída Pozos Villanueva

FOTOGRAFÍA:Juan

Corral AguirreRaúl Arias Lovillo

Rector

Ricardo Corzo RamírezSecretario Académico

Víctor Aguilar PizarroSecretario de Administración y Finanzas

Leticia Rodríguez AudiracDirector General de Apoyo al Desarrollo

Académico

Jesús Samuel Cruz SánchezDirector de Investigaciones

Fidel Saavedra UribeDirector General del Área Económico-Administrativa

Luz Angélica Gutiérrez BonillaDirectora del Instituto de Investigaciones

y Estudios Superiores Económicos y Sociales

ISSN 1665-6121 (EAN-13). RESERVA DE DERECHOS DE AUTOR: 04-2003-033118043900-10. CERTIFICADO DE LICITUD DE TÍTULO: 12483. CERTIFICADO DE LICITUD DE CONTENIDO: 10054

Estado, Economía y Hacienda Pública es un órgano oficial del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana, cuyo propósito es participar en el debate reciente acerca del Estado y de su relación con la Economía, así como de su concreción en la esfera de los sistemas hacendarios; está abierto a todos los estudiosos que con rigor científico y desde cualquiera de las perspectivas disciplinarias contribuyen al conocimiento teórico y empírico en esta temática. Se publica dos veces al año. Las opiniones expresadas en los trabajos firmados son de la responsabilidad de sus autores. Los trabajos que aparecen en esta revista pueden reproducirse siempre que se mencione la fuente, excepto cuando se trate de reproducción con fines comerciales; en este caso, se requerirá autorización por escrito.

XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2008

ARTÍCULOS

Adolfo García de la Sienra


Samuel Lichtensztejn Teszler

Efectos observados e inesperados de la crisis global

Vitalia López Decuir y Esther Borja Castañeda


Benjamín Sigüenza Salcedo

Fiscalización y rendición de cuentas.

Infraestructura para el desarrollo y auditoría a la obra pública

Teresa García López

La evaluación en la planeación y control. Importancia y relaciones

3

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57

RESUMEN

Este trabajo empieza mostrando que la utopía, la cual no

es más que una representación imaginaria de una socie-

dad en la que se habría realizado el ideal humanista

secular de la personalidad libre y autónoma, es inviable y

necesaria como criterio direccional para la crítica del pro-

ceso de globalización. Introduce en segundo término una

concepción filosófica que reconoce la nomicidad del

mundo (su sujeción a leyes naturales y normas suprarbi-

trarias de diferentes tipos), para mostrar que el proceso

de integración mundial está impulsado por dicha nomici-

dad, si bien distorsionado debido a una relativa desobe-

diencia a la misma. Concluye con una apreciación de

dicho proceso pero también con la exigencia de poner en

vigor ciertas normas de desarrollo histórico que lo dirijan

por una senda más equilibrada y justa.

Introducción

Se ha dicho que la crítica del neoliberalismo requiere la

“recuperación de la utopía”. La utopía siempre ha fungi-

do como una especie de representación imaginativa de

una realidad o situación social posible que, además de

alentar la acción política hacia la realización de la

misma, sirve como marco comparativo con respecto al

cual se contrasta la realidad efectivamente existente. La

utopía es la expresión de una dirección determinada.

Ante una situación que se considera como indeseable,

la utopía aparece como la imagen de lo que sería la

situación deseable. Así, la utopía viene siendo en la

práctica la expresión de un ideal que asume un carácter

normativo para la acción.

Quiero empezar este trabajo mostrando que la uto-

pía es inviable e innecesaria para la crítica de la realidad

social. La razón principal por la que es inviable es que la

utopía encierra una antinomia fundamental e irresoluble

entre dos polos dialécticamente opuestos pero indisolu-

blemente unidos: el ideal (humanista secular) de la liber-

tad y el ideal del control, los cuales constituyen la estruc-

tura del motivo religioso humanista secular. En segundo

lugar, es la misma utopía la que dirige tanto al liberalis-

mo económico (del cual el neoliberalismo es una expre-

sión contemporánea), como a su aparentemente “acé-

3

Neoliberalismo, globalización

y filosofía social

Adolfo García de la Sienra*

* Director del Instituto de Investigaciones Filosóficas y

Profesor de la Facultad de Economía. Universidad

Veracruzana. Email: [email protected]

NOTA: El Comité Editorial de esta revista agradece a Maribel

Galán, secretaria editorial de Diánoia, Revista del Instituto de

Investigaciones Filosóficas de la Universidad Nacional

Autónoma de México, su autorización para la reproducción de

este artículo que originalmente apareció en Diánoia, vol XLVIII,

núm. 51, noviembre de 2003.

rrimo” enemigo, el estatismo. Esto no es accidental,

sino el resultado del énfasis que el primero pone en la

“libertad económica” para realizar el ideal de la liber-

tad, frente al énfasis que el segundo pone en el control

para alcanzar ese mismo ideal. Así –como deberá

quedar claro en la primera sección–, la polémica entre

estatismo y liberalismo es un pleito entre dos sectas

de la misma comunidad de fe.

Una vez desechada la utopía como punto de refe-

rencia direccional, surge la pregunta de dónde habrá

de encontrarse dicho punto. La segunda sección intro-

duce la distinción entre estructura y dirección para

argumentar que la dirección debe encontrarse en la

estructura del mundo, la cual está constituida en parte

por leyes y normas suprarbitrarias. Desde este venta-

joso punto de vista, la tercera sección reintroduce la

clásica polémica de la Methodenstreit para argumentar

que no hay en realidad conflicto entre el método de la

idealización y el aislamiento en economía, por un lado,

y el de la reconstrucción de los procesos económicos

concretos, por el otro. Sólo que (contrariamente a la

concepción weberiana) la base del análisis no se debe

encontrar en los tipos ideales, sino en las leyes tipo (o

idionomías) suprarbitrarias. Termino haciendo una crí-

tica del neoliberalismo, en la cuarta y última sección,

desde la perspectiva desarrollada en la sección ante-

rior. La alternativa al neoliberalismo que de ella resul-

ta es un retorno a una “ética protestante generalizada”

que recupera el “espíritu original” del “capitalismo”, el

cual no es la acumulación, sino la austeridad y la racio-

nalidad tanto en la adopción de los fines sociales como

en el uso de los recursos.

1. Inviabilidad de la utopía

El humanismo secular es, fundamentalmente, la

expresión de un motivo religioso básico que hizo su

aparición en Europa hacia finales de la Edad Media.

Un motivo religioso básico es una creencia básica, una

convicción que se apodera de una persona y, una vez

que se halla profundamente arraigada en el núcleo de

la misma persona, tiende a anular las demás creen-

cias que entren en conflicto con la misma y se con-

vierte en el principio organizador de su estructura noé-

tica. La creencia básica que define al humanismo

secular es que la realización de la naturaleza humana

requiere de la absoluta autonomía para la personali-

dad humana, la cual consiste en una supuesta capaci-

dad del ser humano para “legislar sus propias máxi-

mas morales” e implica afirmar la autoridad de la razón

frente a las autoridades eclesiásticas, la tradición, los

libros considerados como sagrados y toda autoridad

externa”. Esto es lo que se llama “el motivo libertad”.

Una creencia básica como ésta es caracterizada como

religiosa porque involucra una toma de posición que

limita el rango de lo que puede ser considerado como

divino (en el sentido griego1), esto es autosubsistente,

excluyendo ciertas posibilidades y permitiendo otras.

Para el humanismo secular, particularmente,

la idea de un Dios personal sólo podría ser aceptada

en tanto que la personalidad autónoma tuviera nece-

sidad de ella. Esta idea podría ser aceptada como

fundamento metafísico para la verdad del pensa-

miento matemático (Descartes), como un postulado

de la razón práctica (Kant), o como un requerimiento

del sentimiento religioso (Rousseau). Podría ser

aceptada en cualquier otra forma humanista, pero

nunca se podría admitir que fuera el fruto de la auto-

rrevelación de un Dios soberano.2

Cualquier motivo religioso que postule como absoluto

un ente, propiedad o relación inmanente al universo

4


1 Para una profunda discusión del concepto griego de lo

divino (to theion), véase Werner Jaeger, La teología de los

primeros filósofos griegos, principalmente el capítulo I.

2 Herman Dooyeweerd, A New Critique of Theoretical

Thought, vol. I, p. 191. La traducción es mía.

implica un motivo religioso que le es opuesto y antinó-

mico. Junto con él constituye así un sistema de polos

que conforman un motivo religioso dialéctico. El moti-

vo religioso humanista es dialéctico porque su motivo

religioso básico –el motivo libertad– produce el motivo

del dominio de la naturaleza, por lo que se le conoce

también como el motivo naturaleza/libertad. Pues el

motivo básico libertad

desde sus propias profundidades llama al motivo del

dominio de la naturaleza, y conduce así a una religión

de la ciencia autónoma objetiva en la que no hay

lugar para la personalidad libre.3

Es dentro del marco de este motivo religioso básico

que debe entenderse la disputa entre estatismo y libe-

ralismo, así como la utopía que éstos presuponen de

manera compartida. Esto se ve claramente en la críti-

ca que Marx hace del liberalismo a través de su teoría

del valor. La teoría del valor de Marx no es una eco-

nomía política, si por ‘economía política’ entendemos

una teoría que pretenda aportar elementos para hacer

que funcione bien el modo de producción capitalista.

Más bien, la teoría del valor pretende aportar los fun-

damentos que explican por qué hay algo en principio

fallido en ese modo de producción: esto es lo que quie-

re dar a entender Marx cuando dice que su teoría es

una critica de la economía política. Se podría pensar

que el rechazo radical por Marx del sistema capitalista

se halla en la desigualdad social que este sistema

genera, pero esa es una visión muy superficial de su

pensamiento. Para Marx, una sociedad burguesa con

una buena distribución de la riqueza seguirla siendo

indeseable, pues el problema de la sociedad capitalis-

ta para Marx es más fundamental que el de la mera

distribución de la riqueza. El problema es que las rela-

ciones capitalistas de producción, según Marx, consti-

tuyen un freno a ese desarrollo de las fuerzas produc-

tivas humanas que es necesario para la superación

del reino de la necesidad y el logro de la utopía, es

decir, del ideal humanista secular de la personalidad

autónoma y libre.

El proyecto de Marx no es resolver el problema de

la pobreza dentro del sistema capitalista, sino transfor-

mar radicalmente ese sistema desde una perspectiva

filosófica determinada. A Marx le interesa criticar la

economía política porque para él “la justicia social

tiene que ver con la totalidad de las relaciones huma-

nas y cómo estas relaciones impiden o impulsan el

desarrollo de la racionalidad, la autoconciencia y la

libertad”.4 Marx soñaba con un reino de prosperidad y

abundancia, donde la humanidad estuviera liberada de

la necesidad (y por lo tanto del problema de la distri-

bución de la riqueza) y en el cual, dejando de estar

“gobernada por leyes trascendentales físicas, religio-

sas, ontológicas, o económicas, los hombres y las

mujeres serían libres de crear sus propias formas de

arreglos sociales, junto con sus propias historias”.5

Esta es la verdadera utopía que dio dirección al pen-

samiento crítico de Marx. Marx encontró el concepto

de libertad que habría de guiarlo en todo su pensa-

miento posterior en la filosofía de Epicuro (precursor

del humanismo secular) pero, como señaló O’Rourke

en su importante estudio sobre el concepto marxista

de la libertad:

5

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 15 julio-diciembre 2008, pp. 3-18

3 Ibid., p. 190. La traducción es mía. En esta conexión es

interesante ver el optimismo de Condorcet, quien declara-

ra “que la naturaleza no ha fijado límite alguno al perfec-

cionamiento de las facultades humanas, que la perfectibi-

lidad del hombre es realmente indefinida. El progreso de

esta perfectibilidad no tiene otro límite que la duración del

planeta donde la naturaleza nos ha puesto”. Marie Jean A.

de Condorcet, Esquisse d’un tableau historique des pro-

grés de l’esprit humain, p. 3. Citado por J. Habermas,

Teoría de la acción comunicativa, I, p. 201.

4 George E. McCarthy, Marx and the Ancients, p. 264.

5 Ibid.

Lo que es más importante para Marx es que Epicuro

subordina su filosofía natural a una concepción moral

del hombre. Señala que la meta real de la filosofía

natural epicúrea no es el establecimiento del conoci-

miento científico sino “la ataraxia de la autoconcien-

cia”. Cualquier cosa que pudiera perturbar el desarro-

llo autónomo, autocontenido del espíritu humano

hacia este ideal debe ser rechazada, incluyendo tanto

las leyes físicas como los así llamados cuerpos celes-

tes divinos. De hecho, la autonomía del hombre es

concebida de una manera tan radical que no puede

haber “nada bueno que se encuentre fuera de él; el

único bien que tiene en relación con el mundo es el

movimiento negativo, ser libre de él”.6

Esta ataraxia es la meta ética final de la Revolución y

de la liquidación del sistema capitalista de produc-

ción. Como se puede ver, el proyecto de Marx no es

otra cosa que el de la realización plena del ideal reli-

gioso humanista secular de la libertad, con su típico

desconocimiento y rechazo de leyes “externas”

suprarbitrarias.

¿Es viable la utopía que presupone el pensamien-

to crítico de Marx? Sostengo que no. La antinomia reli-

giosa fundamental del humanismo secular hace impo-

sible lograr, simultáneamente, el control absoluto de la

naturaleza (el cual además requiere que no haya

externalidades ni limitaciones en los recursos natura-

les) y la absoluta autonomía de la voluntad. Pues el

primero presupone que la naturaleza (y la sociedad)

están regidas por leyes “trascendentales” (e.e. suprar-

bitrarias) cuyo conocimiento y actuar conforme a las

cuales hace posible el control; mientras que la segun-

da requiere que no haya tales leyes, sino que los

humanos \superen el reino de la necesidad” y sean

libres de crear los arreglos sociales de manera entera-

mente autónoma. No se puede arrasar con las leyes y

normas que gobiernan el cosmos natural y la vida

humana al mismo tiempo que se hace uso de las mis-

mas para dominar la naturaleza y moldear la sociedad

conforme a los dictados arbitrarios del hombre.

Pero es precisamente la existencia de externalida-

des y limitaciones lo que da testimonio de que la natu-

raleza y la sociedad están sujetas a leyes suprarbitra-

rias que hacen imposible “la superación de la necesi-

dad”. Creo que este es el punto crucial de quiebre, de

toma de posición direccional que tiene que admitir un

nuevo discurso abocado a la crítica del neoliberalismo.

Pero esa crítica también habrá de tocar al estatismo,

pues uno y otro –a pesar de apariencias en contrario–

no son sino caras de la misma moneda; son expresio-

nes de los polos dialécticos, indisolublemente unidos,

del mismo motivo religioso.

2. Estructura y dirección

Contra la visión humanista secular de una humanidad

capaz de proveerse sus propias normas y leyes ad

placitum, de superar el “reino de la necesidad”, se

erige la infranqueable barrera de la Ley. La Ley es la

estructura del cosmos, la constitución originaria de

cada cosa, lo que hacer ser a cada entidad lo que es.

La respuesta de los seres humanos a la Ley es la

dirección, por virtud de la cual las mismas cosas son

ordenadas de manera obediente o desobediente a la

Ley. Por ejemplo, la idionomía o ley tipo de la familia

es la norma constante de la familia, la norma por virtud

de la cual es posible reconocer familias en diferentes

épocas históricas y juzgar a las mismas como “norma-

les” (conforme a la norma) o no. Sin embargo, una

familia puede estar mal dirigida, de modo que aunque

sea efectivamente una familia y reconocible como tal,

no deja de resultar un tanto anómala. Por ejemplo, la

violación de la norma de fidelidad conyugal genera

6


6 James O’Rourke, The Problem of Freedom in Marxist

Thought: An Analysis of the Treatment of Human Freedom

by Marx, Engels, Lenin, and Contemporary Soviet

Philosophy, p. 14.

muchas situaciones de sufrimiento o desajuste conyu-

gal que no siempre culminan en la destrucción de la

familia. Aquí la falta de respeto a la ley tipo no nece-

sariamente provoca la destrucción de la estructura

matrimonial concreta, pero sí una dirección fallida de

la misma. Así, la dirección puede ser una distorsión de

la ley tipo –si es desobediente a la norma– o bien un

cumplimiento de la misma. Sostengo que sin esta dis-

tinción es imposible juzgar cualquier institución o fenó-

meno social como la globalización, la tendencia a la

privatización, o los problemas sociales que plantean

los mercados actuales.

Es importante en este punto subrayar la diferencia

que hay entre el orden nómico del mundo, por un lado,

y la estructura fáctica que tienen las cosas reales con-

cretas. Por ejemplo, una cierta familia puede estar

organizada de una manera distorsionada y reflejar así

la idionomía de la familia de una manera indirecta u

opaca. Esta organización peculiar de esta familia con-

creta es la estructura concreta de la misma, la cual no

debe ser confundida con la ley tipo correspondiente.

A pesar de ser meridianamente clara, esta distin-

ción entre estructura y dirección ha sido continuamen-

te confundida o ignorada en la historia de la cultura

occidental. Una de las confusiones más típicas, desde

luego, es la que da lugar al monaquismo. Dentro de la

tradición cristiana occidental, el monaquismo es una

fuga mística del mundo, basada precisamente en una

confusión de los dos sentidos de la palabra ‘mundo’

que aparecen en las Escrituras. Conforme al primer

sentido, `mundo’ significa precisamente el cosmos, la

Ley y las cosas en el existente; conforme al segundo,

‘mundo’ significa la dirección que las personas, comu-

nidades o estructuras sociales concretas han adopta-

do.7 El monaquismo medieval (al igual que el anabap-

tismo, el cual es una expresión extrema del monaquis-

mo), abrumado por la maldad imperante y de antema-

no derrotado ante la misma, pensó que la maldad era

intrínseca al mundo, que era parte de su estructura

nómica (debida a la Caída), y no podía concebir que

fuera posible reformar o restaurar las instituciones

concretas conforme a su norma originaria. La cosmo-

visión revolucionaria de inspiración humanista secular,

en cambio, pretende destruir de raíz dichas estructu-

ras concretas, para crear un “nuevo hombre” libre de

la Ley. Así, mientras los monjes huyen de las estructu-

ras concretas, al considerarlas perversas e irredimi-

bles, los revolucionarios ignoran la Ley para buscar en

la Utopía (=el lugar inexistente) una forma de construir

el mundo que pretender desconocer el orden nómico.

Contra estas concepciones es menester tomarse

en serio la idea de que el mundo está sujeto a leyes y

normas suprarbitrarias y que los males que lo aquejan

no pueden ser conceptualizados sino como transgre-

siones a dichas leyes. Creo que ésta es la única mane-

ra apropiada de replantearse un discurso crítico del

neoliberalismo y la globalización que no tienda a sata-

nizar este proceso. Por lo tanto, la filosofía social apro-

piada para estos menesteres debe estar fundamenta-

da en una ontología que concibe el cosmos como una

integridad definida en sus trazos generales por tres

distinciones fundamentales, a saber:

1) la distinción entre ley y sujeto;

2) la distinción de varios aspectos modales;

3) la distinción entre tipicalidad y modalidad.

7


7 Un texto típico del primer sentido es, por ejemplo, “el

mundo por [el Verbo] fue hecho” (Jn 1:10); uno del segun-

do es “[los discípulos] no son del mundo, como tampoco

yo soy del mundo” (Jn 17:14). Al decir que sus discípulos

no son del mundo, Jesús estaba diciendo que ya no

siguen la dirección apóstata y desobediente a la Ley, sino

que ahora han sido regenerados para que entren en un

pacto de obediencia a la misma. (Jn 17:14). Al decir que

sus discípulos no son del mundo, Jesús estaba diciendo

que ya no siguen la dirección apóstata y desobediente a la

Ley, sino que ahora han sido regenerados para que entren

en un pacto de obediencia a la misma.

Procederé a discutir cada una de estas distincio-

nes por separado.

2.1. La distinción entre ley y sujeto

Es necesario distinguir en el cosmos dos lados consti-

tutivos mutuamente irreducibles e imprescindibles: el

lado ley y el lado sujeto. En el mundo encontramos no

solamente cosas, procesos, eventos y agregados con-

cretos, sino también que los mismos están sujetos a

leyes. De hecho, la investigación científica tiene que

presuponer que los tales están sujetos a leyes, pues

una de sus metas es determinar precisamente cuáles

son éstas. Si no hubiera leyes que determinar, sería

imposible encontrar regularidades y explicaciones de

los fenómenos empíricos y la investigación científica

carecería de sentido.

El hecho de que no hay una teoría del campo uni-

ficado en física, así como la existencia de diversas

interpretaciones de la física, ha dado pie a los histori-

cistas para introducir una forma de relativismo incluso

en el nivel de las ciencias naturales. Según este rela-

tivismo, no hay leyes a las que los fenómenos están

sujetos, sino que estos mismos fenómenos están

constituidos por esquemas conceptuales diversos que

dan lugar a diferentes “mundos”.

Dejando de lado las incoherencias de esta extraña

doctrina,8 está claro que incluso la experiencia preteó-

rica tiene un sentido bastante agudo del hecho de que

no todo va. Para lograr objetivos prácticos tenemos

que seguir ciertas directrices y obedecer ciertas leyes,

aun cuando nadie tenga la teoría general de las mis-

mas: la técnica y la tecnología están basadas en este

hecho.

Pero la constatación de este hecho no debe con-

ducirnos a una forma de imperialismo naturalista en

las ciencias sociales. A diferencia de las leyes natura-

les –aritméticas, espaciales, cinemáticas, físicas, bióti-

cas y psicológicas–, las cuales no es posible desobe-

decer, las leyes que rigen otros aspectos de la vida

humana son de carácter normativo y pueden ser deso-

bedecidas. La ley de la gravedad, por virtud de la cual

los cuerpos tienden hacia los centros de masa de los

cuerpos más masivos, no puede ser desobedecida

pues los cuerpos están continuamente sujetos a la

misma, sin que para ello medie la voluntad o la con-

ciencia. La conciencia de la ley de gravedad puede

conducir a reglas prácticas positivas, como “no saltar

al vacío desde una altura grande”, pero estas máximas

prácticas presuponen que las leyes naturales siempre

operan. Las normas de otros aspectos operan también

siempre, pero los efectos de su violación generalmen-

te son sociales y tardan en manifestarse. Por ejemplo,

el trato grosero en una organización puede provocar

resentimientos que terminen por dificultar la interac-

ción y terminen por disolverla; regalar calificaciones en

una institución académica causa la pérdida de reputa-

ción de la misma; la falta en aplicar la ley por parte del

gobierno de un Estado puede hacer que crezca la

delincuencia y que se ponga en riesgo su viabilidad

institucional. La tesis central que defiendo en este

escrito es que los males sociales que vemos son el

efecto de la violación de las normas suprarbitrarias: las

sociedades humanas actuales están cosechando el

fruto de la semilla que sembraron.

El correlato de la ley es aquello que está sujetado

a la ley. Los entes, los procesos, los eventos indivi-

duales concretos, incluyendo a los humanos así como

las organizaciones sociales, están todos sujetos a

leyes y normas. Es característico del ser concreto el

estar por debajo de la ley y tener que desenvolverse

8


8 Ya enseñada por Epicuro y sostenida por Karl Marx, como

vimos arriba. Para una cr¡tica del historicismo, véase Roy

A. Clouser, “A Critique of Historicism” ; Adolfo García de la

Sienra, “La dialéctica del realismo interno”; y Guillermo

Hurtado, “La incoherencia del realismo interno”.

conforme a condiciones para poder mantenerse en la

existencia. Este carácter de sujeción se expresa en el

hecho de que los entes pertenecen a conjuntos y cla-

ses: si bien hay conjuntos arbitrariamente construidos,

toda ley define un conjunto, a saber, el conjunto de los

entes que satisfacen o cumplen dicha ley.

2.2. La distinción de varios aspectos modales

La experiencia científica y la reflexión filosófica han

puesto de manifiesto que el lado ley del cosmos está

constituido por una multitud de niveles, estratos o

modalidades de leyes que son irreducibles entre sí.

Así, es posible distinguir varias modalidades, a saber,

las “naturales” (la numérica, la espacial, la cinemática,

la física, la biótica y la psíquica) así como las normati-

vas (la analítica, la cultural, la lingual, la social, la eco-

nómica, la estética, la diquética,9 la ética y la fídica).

Las leyes modales definen reinos pero eso no quiere

decir que necesariamente sujeten sólo a los entes per-

tenecientes a un reino.

Por ejemplo, los habitantes del reino de las plantas

están sujetos no sólo a las leyes bióticas modales,

sino también a las físicas. Los animales están sujetos

no sólo a las psíquicas, sino también a las anterior-

mente mencionadas. El hombre es el único ser sujeto

a todas las leyes pero en general las cosas concretas

con las que nos topamos en el diario vivir están suje-

tas a más de una modalidad de leyes. “Las esferas de

leyes modales están constituidas por relaciones gene-

rales, no especificas, entre cosas o eventos [además

de procesos y agregados] independientemente de su

carácter”.10

Ninguna de estas modalidades es más fundamen-

tal que las demás en un sentido ontológico, pues son

interdependientes. Esto no quiere decir, por ejemplo,

que no pueda existir ningún ente en el reino mineral

sin que exista un ser con mente (funcionando en el

aspecto psíquico) que sea conciente de aquél. Lo que

quiere decir es que el núcleo de una modalidad remite

a otras modalidades ya sea anticipándolas o reflejan-

do las anteriores. En efecto, las modalidades están

ordenadas de un modo lineal, el cual se observa en

que propiedades de modalidades anteriores pueden

tener ejemplificaciones que no tienen propiedades de

las posteriores y, más aún, en que los miembros de un

reino posterior siempre están sujetados a las leyes de

un reino anterior.

2.3. Tipicalidad y modalidad

Los entes, procesos, eventos y agregados individuales

concretos están sujetos a multitud de leyes. Los lla-

mados reinos de entes están definidos precisamente

por la “más alta” modalidad de leyes a la que están

sujetos. Por ejemplo, las piedras están sujetas a leyes

físicas pero no a leyes bióticas. Las plantas están suje-

tas también a leyes físicas pero además lo están a las

bióticas. Los animales están sujetos a las anteriores

pero también a leyes psíquicas.

El hombre, en cambio, está sujeto a todas las

leyes naturales pero además también lo está a nor-

mas. Los entes individuales no humanos tienen una

idionomía típica que los ubica en una clase natural,

como por ejemplo el átomo de helio, el pino o la balle-

na azul. Las leyes que definen esta idionomía típica –o

la clase de los entes que la poseen– son llamadas

leyes típicas. Las leyes modales, en cambio, valen

para todo un reino de entes, y en este sentido decimos

que tienen validez “universal”.

9


9 Del griego diké‚ que significa justicia. `Diquético’ significa

relativo a la justicia.

10 Marinus D. Stafleu, “The Idionomy of Natural Kinds and

the Biological Concept of a Species”, p. 155.

La idionomía de una clase natural es un racimo de

leyes que determina “qué propiedades y qué propen-

siones tiene un sujeto [ente, proceso, evento, agrega-

do], cómo se relaciona con su entorno, bajo qué cir-

cunstancia existe, cómo llega a ser, cambia y pere-

ce”.11 Por ejemplo, la idionomía de una especie de

mariposa establece bajo qué condiciones se gesta una

nueva oruga, bajo qué condiciones puede vivir y desa-

rrollarse normalmente, cuáles son los pasos de la

secuencia del desarrollo normal, de qué manera se

puede relacionar con el entorno para alimentarse (o

servir de alimento), cómo se transforma en mariposa,

su duración, las condiciones que la hacen perecer,

etcétera. La idionomía de la mariposa determina todo

el conjunto de posibilidades objetivas de la mariposa,

las cuales pueden realizarse o no, dependiendo de las

condiciones en que quede puesta.

Este concepto de idionomía nos permitirá abordar

desde una nueva luz la vieja pero crucial (para la filo-

sofía social) polémica de la Methodenstreit.

3. La Methodenstreit revisada

La cuestión de la ausencia o no del sujeto social con-

creto en las construcciones del conocimiento econó-

mico sólo se puede plantear dentro de la discusión

relativa a si la economía debe ser una disciplina abs-

tracta y matemática, construida más conforme al

modelo de las ciencias naturales, o una disciplina

“concreta” e “histórica” que responda a las demandas

ontológicas y epistemológicas relevantes. Pero esta

discusión no es nueva, pues se planteó con gran pro-

fundidad en el contexto de la Methodenstreit (Batalla

de los Métodos), aquella famosa polémica que tuvo

lugar en Alemania a fines del siglo XIX.

Si por “sujeto social concreto” entendemos algo

así como “la sociedad en su concreción” o “los indivi-

duos concretos en sus relaciones concretas”, enton-

ces en la teoría económica abstracta es muy mediada

e indirecta la referencia al sujeto social concreto, pues

se da usualmente a través del concepto de homo–eco-

nomicus o de “agente”, donde el agente es caracteri-

zado mediante una función de utilidad que posee

características matemáticamente “agradables” (conti-

nuidad, diferenciabilidad, etcétera). Este concepto de

agente no permite imaginar algo así como un sujeto

social concreto, sino en todo caso varios sujetos (un

agente puede representar una persona individual, un

hogar o una institución). De hecho el concepto de suje-

to social sugiere algo así como una persona o grupo

social con un grado de cohesión tal que puede ser

considerada como una sola conciencia o voluntad.

Pero esto nos conduce a otro problema, que es el de

la disputa entre individualismo y colectivismo, el cual

habré de abordar adelante.

A mi modo de ver, la cuestión de una teoría eco-

nómica en la que el o los sujetos (personas y grupos

humanos) son considerados en su concreción nos

remite a la vieja polémica de si la economía debe ser

una Naturwissenschaft o una Gesellschaftswi-ssens-

chaft. Como lo ha argumentado Mirowski,12 mucho de

la teoría económica actual –particularmente la que

está basada en la obra de Pareto y Edgeworth– está

construida siguiendo el modelo de la física matemáti-

ca y por lo tanto está concientemente construida como

una Naturwissenschaft. Sin embargo, ya Gustav von

Schmoller insistía en que la Gesellschaftswissenschaft

era una ciencia unitaria que

debiera estudiar las relaciones no sólo entre el hom-

bre y los bienes materiales, sino entre el hombre y

sus congéneres... El orden económico ha de ser con-

10


11 Ibid. 12 Philip Mirowski, More Heat than Light.

siderado sólo como un aspecto y parte integral de la

vida social entera y como tal ha de ser evaluado

desde un punto de vista ético.13

Lo que está proponiendo Schmoller, desde luego, es

una especie de ciencia total de la sociedad, criticando

implícitamente la viabilidad o incluso posibilidad de

una economía como ciencia especial. La tesis que yo

defiendo es que las dos son necesarias: la filosofía

social debe proveer el enfoque fundamental, dentro

del cual ha de construirse e interpretarse la economía

como ciencia especial y, además, la economía debe

reflejar (anticipar o retrocipar) las otras esferas nómi-

cas en su propia estructura conceptual interna. Esto se

puede hacer a través de lo que he llamado una función

normativa,14 la cual refleja normas de diferentes

modalidades. A grandes rasgos, una función normati-

va sustituiría a la típica función de bienestar social, con

lo que el “análisis del bienestar” tendría que ser susti-

tuido con un “análisis ético”, es decir un análisis del

cumplimiento de las normas sociales. No es aventura-

do anticipar que los óptimos de Pareto de las usuales

funciones de utilidad se hallarán muy lejos de los ópti-

mos de estas funciones normativas.

El concepto de función normativa permite combi-

nar el enfoque “concreto” con el abstracto. El enfoque

abstracto se caracteriza por aislar algunos aspectos

de la vida social para ver qué efectos tienen ciertas

tendencias si se dejasen operar libremente. Como ha

argumentado Uskali Mäki, el método del aislamiento

(isolation) o idealización permite captarla esencia del

fenómeno sin interferencias externas.15 La función

normativa permite caracterizar la idea de sistemas de

necesidades “éticamente” (e.e. nómicamente) ópti-

mos, haciendo abstracción del sujeto social y las rela-

ciones de poder. En cualquier caso, la interpretación

de la teoría abstracta (el “desaislamiento”, para usar la

terminología de Mäki), requiere de una filosofía social

“concreta”.

El problema del “sujeto social” aparece nuevamen-

te en conexión con las funciones normativas. La agen-

da liberal siempre ha requerido que las funciones que

hayan de ser utilizadas para evaluar los efectos socia-

les de las políticas públicas o de los mercados sean el

resultado de una especie de agregación de “preferen-

cias” individuales sobre “estados sociales” posibles. El

Teorema de Imposibilidad de Arrow, al mostrar que tal

agregación es lógicamente imposible, ha replanteado

nuevamente el problema de la “elección social”.

¿Quién ha de determinar o cómo ha de determinarse

la función de “bienestar social” que determine cuáles

son los estados sociales más “deseables”? La conclu-

sión de Arrow es que no es posible hacer esa determi-

nación de manera democrática, a menos que exista un

consenso social previo con respecto a los “fines” de la

sociedad.16 Esta es la manera en que la Ley impone

su eficacia en el terreno de la teoría de la elección

social: estos fines no son otros que los estipulados en

las idionomías de las formas sociales. Las funciones

normativas son implícitamente determinadas por suje-

tos sociales concientes y responsables –comunida-

des– que asumen como propias estas funciones nor-

mativas, convencidos de que las mismas reflejan el

orden nómico que rige la vida social.

En cualquier caso, la elaboración teórica y sistemá-

tica de las funciones normativas requiere de la filosofía

11


13 Citado por George G. Iggers (ed.), The German

Conception of History: the National Tradition of Historical

Thought from Herder to the Present (Middleton:

Wesleyan University Press, 1983), pp. 131ss.

14 En Adolfo García de la Sienra, “Reformational Economic

Theory”.

15 Véase, por ejemplo, Uskali Mäki, “On the Method of

Isolation in Economics” y “The Market as an Isolated

Causal Process: A Metaphysical Ground for Realism”.

16 Kenneth J. Arrow, Social Choice and Individual Values, p.

88. Discuto este tópico con cierto detalle en “A New

Agenda for Economic Theory”.

social pero además la filosofía social es necesaria para

entender la globalización, pues no es posible entender

el complejo fenómeno de la globalización desde el

punto de visto exclusivo de la economía abstracta.

Esto ha llevado a plantear el problema de si es posi-

ble usar nuevos conceptos procedentes de otras discipli-

nas de las ciencias sociales para el entendimiento de la

globalización. La inquietud es legítima pero está mal plan-

teada porque no es posible importar conceptos de otras

ciencias sociales sin una filosofía social que los coordine,

so pena de correr el riesgo de caer en la diletancia. La

cuestión fundamental no es si es posible importar con-

ceptos de otras disciplinas, sino si es posible prescindir

de una filosofía social en el análisis de los fenómenos

sociales. Ya desde principios del siglo XIX, con la intro-

ducción de la sociología como una “ciencia independien-

te”, algunos pensaron que era posible una ciencia afilo-

sófica de la realidad social. Por lo tanto, el problema fun-

damental que hay que tratar antes que nada es el de si la

sociología así entendida es la que debe proporcionar ese

enfoque total de la sociedad. Herman Dooyeweerd plan-

teó el problema con gran claridad:

Pero si todo aspecto modal posible de la sociedad

humana pertenece ya al campo de indagación de una

ciencia especial ¿cómo puede quedar algún lugar

para la sociología como una ciencia especial? ¿Qué

las ciencias de la geografía social, la psicología y la

historia social, la filología y la lingüística, la economía

social y la jurisprudencia, la ética social, la antropolo-

gía de la religión y otras no han ya subsumido el ente-

ro campo de investigación sobre las relaciones huma-

nas sociales? ¿Puede la aún inmadura ciencia de la

sociología, por lo tanto, ser algo más que un resumen

diletante de lo que todas las ciencias sociales espe-

ciales (cada una en su territorio) nos han enseñado a

través de su sofisticada investigación de nuestra

sociedad humana?17

Si la sociología es concebida como una ciencia espe-

cial (y ésta es una concepción que se enfrenta a serias

dificultades) entonces sigue abierta la cuestión de una

visión total de la sociedad. Pero la concepción de la

sociología como una teoría de la totalidad de la socie-

dad humana se enfrenta a los siguientes problemas.

1. Una teoría de la totalidad social está forzada a con-

siderar las relaciones mutuas y la coherencia de las

diferentes modalidades o esferas sociales, lo cual

no se puede hacer sin presuponer alguna concep-

ción filosófica. Pero entonces la sociología no

puede meramente seguir los métodos de investiga-

ción de las ciencias especiales, pues más bien debe

establecer los fundamentos de estas ciencias. Esto

hecha por tierra la pretensión de la sociología de ser

una ciencia “empírica”, independiente de la filosofía,

que trata con la totalidad de la vida social.

2. La sociología no resuelve el problema filosófico

básico de una teoría de la totalidad social, el cual es

el relativo a la naturaleza de las estructuras de tota-

lidad típicas de las relaciones sociales en toda su

diversidad modal. Todo tipo de estructura social fun-

ciona simultáneamente en todas las modalidades,

por lo que la representación teórica de su idionomía

debe tener en cuenta este hecho.

3. Otro problema de la sociología es el de su pretendi-

do enfoque “libre de valores” y “apegado a los

hechos”. El problema es que no es posible entender

los hechos sociales sin referencia a valores, supo-

niendo por lo tanto que los tales son efectivamente

valores. Tampoco es posible proveer explicaciones

causales sin suponer estos valores.

Por lo tanto, la Gesellschaftswissenschaft tiene que

ser necesariamente una filosofía social. Es a partir de

la filosofía que he esbozado que debe ser analizado

12


17 Herman Dooyeweerd,, A Christian Theory of Social

Institutions, p. 32.

el proceso de globalización y sometido a crítica el

“neoliberalismo”, pero es necesario introducir otras

categorías y distinciones antes de proceder a esta

tarea.

La primera distinción que es necesario introducir

es la que hay entre las comunidades diferenciadas y

las indiferenciadas. Las comunidades indiferenciadas

se caracterizan por un lazo comunal (por ejemplo:

lazos consanguíneos o un juramento de lealtad) den-

tro del cual se realizan los más diversos principios

estructurales (económico, diquético, fídico, etcétera),

los cuales quedan peculiarmente entrelazados por ese

nexo. Un ejemplo de comunidad indiferenciada organi-

zada sobre el principio de la familia es el clan o la fami-

lia patriarcal. En un clan, el lazo sanguíneo prevalece

y ordena todas las actividades sociales, las cuales por

lo mismo no están claramente diferenciadas. Así, dife-

rentes funciones recaen sobre la misma figura huma-

na y en cualquier caso no existen órganos especiales

específicos para cumplir las diferentes funciones (eco-

nómica, jurídica, cúltica), así como tampoco aparece la

figura del individuo: esto es los miembros de la comu-

nidad no conocen la idea de intereses personales al

margen del metabolismo de la comunidad. Para el gre-

mio medieval, la comunidad indígena mexicana actual

(o las hermandades que describe Manuel Payno), por

ejemplo, la descripción sigue siendo válida, si bien allí

el principio organizador no es de carácter familiar, sino

político o étnico.

El proceso histórico de diferenciación, el cual

siempre va a la par con el proceso de individuación,

tiene el efecto de disolver las comunidades indiferen-

ciadas y de generar tanto instituciones organizadas

diferenciadas como la figura del interés personal de

los miembros de las mismas. Así, aparecen por un

lado relaciones comunales (institucionales) diferencia-

das (aparte del matrimonio o la familia nuclear, las

cuales son de carácter natural) y por otro, relaciones

interindividuales de un carácter no comunal. Tanto

unas como las otras tienen una idionomía que regula

sus diferentes formas concretas positivas.

El proceso de diferenciación viene siendo el aná-

logo social de la aparición de diversos especímenes

conforme a su idionomía en el proceso evolutivo natu-

ral. As¡ como la vida se puede manifestar en organis-

mos con una estructura indiferenciada y dar lugar a

estructuras orgánicas más diferenciadas, la sociedad

humana pasa de etapas indiferenciadas a una gran

complejidad en cuanto a la multiplicación de sus órga-

nos (lo cual fomenta la división social del trabajo). La

diferencia entre la aparición de órganos naturales y

sociales es que las idionomías de los segundos sólo

pueden asumir una forma concreta positiva a través de

la acción formativa humana.

A diferencia del individualismo burgués, que con-

cibe a los miembros de la sociedad como “indivi-

duos”, como algo anterior y en principio indepen-

diente de las comunidades (indiferenciadas o no),

esta filosofía social sostiene que los “individuos” no

pueden existir al margen de toda comunidad, sino

que el ser humano es completamente dependiente

de las instituciones para su existencia. El caso de

Robinson Crusoe no es un contraejemplo a esta

tesis sino al contrario: las habilidades que le permi-

ten sobrevivir en la isla desierta sólo pudo haberlas

adquirido en sociedad y no sólo eso: incluso no pudo

haber sobrevivido durante sus primeros años sin

otros humanos o animales que le dieran sustento y

cuidado. Esta filosofía social rechaza, por lo tanto, la

fantasía del “contrato social”: la figura del contrato

no explica ni la génesis ni la preservación de los

lazos intercomunales, sino tan sólo el de las asocia-

ciones libres, esto es, las generadas a partir de la

voluntad de concretar relaciones interindividuales.

Las primeras siempre se basan en una relación de

autoridad y subordinación; las segundas no. Las pri-

meras no se pueden romper con facilidad y en prin-

cipio son para toda la vida; las segundas se rompen

13


con más facilidad (desde todos los puntos de vista,

es más difícil divorciarse que abandonar el club de

golf o la asociación filantrópica; o cambiar de nacio-

nalidad que cambiar de peña futbolística).

En oposición a la concepción individualista bur-

guesa (pero siempre dentro del mismo motivo reli-

gioso del humanismo secular), el colectivismo en

sus diversas formas (nacionalsocialistas, socialistas

y comunistas) tiende a negar no sólo la supuesta

independencia del “individuo” frente a la “sociedad”,

sino incluso a elevar una de sus esferas diferencia-

das al rango de “totalidad” (generalmente el estado),

para luego tratar de revertir los procesos de diferen-

ciación e individuación atribuyéndoles el carácter de

“perversiones burguesas”. Esto tiende a anular el

ámbito de intereses particulares de la persona así

como la función propia de las otras esferas sociales,

al constituir un intento por someterlas todas a la fun-

ción guía propia de la esfera que se ha postulado

como “totalidad social”. La idea de que las diferentes

esferas son soberanas ha sido expresada como una

relativa a la imposibilidad de reducir las propiedades

y leyes de una modalidad a otra(s). El materialismo

reductivo,18 sostiene que las esferas son soberanas,

pero que las modalidades “más altas” (las que se eri-

gen sobre la física, como la biótica, y luego las que

se erigen sobre éstas) no pueden existir sin las “más

bajas”, pero las más bajas sí pueden existir sin las

más altas. El argumento que utiliza el materialismo

reductivo para establecer esto está basado en la

teoría de la evolución, la cual implica que pueden

existir sujetos cualificados por leyes de la modalidad

física sin que existan sujetos cualificados por la bió-

tica o la psíquica, pero no viceversa:

La teoría de la evolución y la cosmología implican una

estructura de niveles que tiene aproximadamente la

siguiente forma (empezando con el nivel más bajo):

partículas elementales, núcleos atómicos, moléculas,

cuerpos, organismos pasivos, organismos activos,

organismos presíquicos, organismos con una psyche

sensorial, y organismos con una psyche intelectual

–la conciencia humana.19

Esto es desde luego aceptable, pero no es lo mismo

decir que no pueden existir sujetos vivos sin cuerpos

físicos que decir que no pueden existir leyes bióticas

sin leyes físicas. Pues las leyes no pueden ser propie-

dades individuales. La famosa idea de la transforma-

ción de los cambios cuantitativos en cualitativos es

una forma tosca o inexacta de expresar que hay con-

formidad a la ley no sólo dentro de los niveles, sino

entre ellos. Esto significa que la emergencia de seres

con propiedades de un nivel más alto está regida por

leyes, lo cual sería imposible si tales leyes no tuvieran

una eficacia anterior a la aparición de las nuevas enti-

dades. En especial para los niveles sociales, vemos

que esas leyes interniveles dirigen un proceso de

apertura y diferenciación de la cultura, dando lugar a

una vastedad de instituciones y relaciones sociales de

diversos tipos. Estas leyes abren la conciencia, el len-

guaje y el modo lógico de pensar; pero también el uso

de herramientas y la positivación de idionomías a tra-

vés del libre diseño basado en el conocimiento de las

propiedades de las cosas.

Las leyes interniveles son precisamente las idio-

nomías, las cuales establecen, como vimos arriba,

qué propiedades y qué propensiones tiene un sujeto

(ente, proceso, evento, agregado), cómo se relaciona

con su entorno, bajo qué circunstancia existe, cómo

llega a ser, cambia y perece. El proceso evolutivo es

impensable sin la eficacia universal y omnipresente

de las idionomías, pues son éstas las que establecen

14


18 Esta posición está representada por pensadores tan

importantes como Samuel Alexander, Nicolai Hartman,

Roman Ingarden, Michael Polanyi, Mario Bunge e Igvar

Johansson. 19 Igvar Johansson, Ontological Investigations, p. 23.

las condiciones bajo las cuales emergen los especí-

menes de una clase natural, en el proceso evolutivo

natural, o las organizaciones y relaciones sociales en

el proceso evolutivo mediado por la conciencia huma-

na. Esto significa que los factores integrativos son

precisamente las idionomías tanto de las comunida-

des como de las relaciones sociales interindividuales.

Las normas suprarbitrarias contenidas en las idiono-

mías, al ser positivadas en la constitución de una ins-

titución o relación interindividual, unifican voluntades

(o ponen a los agentes en relaciones de antagonis-

mo) a través del apego a las normas positivas resul-

tantes que le dan una estructura concreta a la misma

institución o relación.

Una antropología filosófica cristiana debe aceptar

estos argumentos pero también debe afirmar el hecho

de que el hombre no puede ser definido meramente en

términos de las funciones que lo caracterizan y que se

manifiestan en los órganos sociales. Pues además de

funcionar en las modalidades correspondientes, de

estar sujeto a toda suerte de leyes y normas, el hom-

bre está abierto en principio a la idea de algo que tras-

ciende la inmanencia; que trasciende tanto el lado

sujeto como el lado ley del cosmos. El hombre es

esencialmente homo religiosus y por ello siempre está

obligado a construir su vida personal y comunitaria

sobre la base de un motivo religioso u otro. El mate-

rialismo reductivo, por ejemplo, tiende a atribuir exis-

tencia eterna (divina, en el sentido técnico de la pala-

bra) a la energía física, aunque hay concepciones reli-

giosas variadas dentro del mismo como la de

Johansson, quien sostiene que lo que tiene existencia

autosubsistente es el espacio entendido de manera no

relacional sino absoluta. A diferencia del materialismo

reductivo, el teísmo sostiene que el espacio es rela-

cional y que tanto éste como la energía física, los

números, y desde luego el cosmos en todos sus lados

y aspectos, fueron creados por una divinidad trascen-

dente de la cual dependen existencialmente todos

ellos. Así, el teísmo acepta la evolución pero no el evo-

lucionismo, pues al no tener que poner un Grund inma-

nente al cosmos puede concebir perfectamente que

los niveles o modalidades tienen una eficacia previa a

y condicionante de el proceso evolutivo. Pero esta

antropología filosófica tiene implicaciones políticas e

implicaciones importantes para el análisis de la globa-

lización. A tal análisis procedo finalmente.

4. Crítica del neoliberalismo:

¿reforma o revolución?

Ante la estrepitosa caída de los regimenes burocráti-

cos socialistas de Europa del Este, los correligionarios

humanistas seculares de los comunistas –los libera-

les– se han apresurado a decretar el Triunfo Final de

la Weltanschauung burguesa y sus nuevas formas de

organizar la sociedad humana. Este decreto se ha

dado en medio de un proceso de integración de mer-

cados (principalmente financieros) a nivel mundial,

conocido como “globalización”, y de una proclamación

del fetiche del “mercado” como mecanismo automático

de organización social. Esta proclamación es lo que se

conoce como “neoliberalismo”. Así, a diferencia de la

globalización, que es el modo histórico concreto (si

bien distorsionado) en que está avanzando el proceso

evolutivo de integración dirigido por las idionomías, el

neoliberalismo es una mera ideología que pone los

derechos a la propiedad privada, el consumo y la

ganancia como los principios absolutos y omnicom-

prensivos de la vida humana.

El problema principal con el neoliberalismo y su

práctica es que tiende a arrasar las estructuras socia-

les a través de una indebida expansión de una de

ellas, cual es el mercado, pero ni siquiera el mercado

en su integridad, sino el mercado de capital financiero.

Una de las normas suprarbitrarias que gobiernan el

devenir histórico es la norma de economía cultural, la

15


cual demanda que el desarrollo de una sociedad sea

“balanceado” en el sentido de que todas las esferas e

instituciones deben irse desarrollándose simultánea-

mente. No es factible tener, por ejemplo, una industria

muy integrada y dinámica combinada con un estado

débil y carente de autoridad. El “desarrollo” social

debe ser simultáneo en todas las áreas de la vida. La

globalización es una perversión precisamente porque

es un proceso de integración mal dirigido, ya que viola

(entre otras) la norma de la economía cultural. La viola

en cuanto que pretende la creación de un mercado

mundial sin un desarrollo correlativo de otras institu-

ciones mundiales, notablemente un estado mundial.

Pero también la viola en cuanto que el movimiento del

capital financiero no está acompañado con un movi-

miento correlativo del capital en bienes y servicios.

Como señala Goudzwaard, sólo cinco por ciento de

las transferencias internacionales de dinero tienen el

propósito de comprar o vender bienes o servicios no

financieros.20

La solución que los globalifóbicos proponen a

estos problemas es netamente “anabaptista”: cerrar

las fronteras e impedir el proceso de integración mun-

dial. La respuesta a esto es que ello es imposible por-

que constituirla otra violación del orden nómico, el cual

conduce a la humanidad hacia la integración en todos

los aspectos. Ésta es la razón fundamental por la que

los proyectos de clausura étnica (como a veces pare-

ce ser el del EZLN) o el nacionalismo a ultranza están

condenados al fracaso final. Más bien, lo que se

requiere es redirigir el proceso de integración.

El sujeto social a cargo de redirigir el proceso

debe ser una humanidad crecientemente conciente

de la Ley y además responsable. El proceso debe ser

redirigido hacia una integración mundial armónica,

que respete la norma de economía cultural, y que

genere un mercado mundial responsable con la justi-

cia y el medio ambiente. Los mercados no son, en

efecto, mecanismos ciegos, sino instituciones que

deben ser construidas de manera responsable y con-

ciente. Para dar una imagen concreta del significado

de esta aseveración, considérese una comunidad que

comparte una montaña boscosa y un valle agrícola.

Un mercado responsable consistiría de una división

social del trabajo entre agricultores, cazadores y pre-

servadores del bosque. Los preservadores del bos-

que tienen por tarea cuidarlo para que pueda haber

recarga de mantos freáticos y caza abundante; los

cazadores no cazan más de lo que permite una recu-

peración y reproducción apropiada de las especies;

los agricultores usan el agua para producir granos y

hortalizas para los cazadores y los preservadores del

bosque. Todos reciben una porción del producto total

y los precios reflejan las relaciones sociales que

hacen posible la sustentabilidad del sistema. Esto

requiere –quiérase o no– una actitud reproductiva res-

ponsable que permita reemplazar a los individuos sin

presionar más los recursos naturales. Este no es un

ejemplo utópico sino que existe y se ha dado en la

realidad, aunque difícilmente gracias a un supuesto

automatismo de los mercados.

La elección de un sistema de necesidades es un

problema de elección social pero –en contra del neoli-

beralismo– esta elección no se puede hacer mera-

mente sobre la base de “preferencias individuales”

despojadas de todo sentido de las normas suprarbitra-

rias. Las preferencias de la gente también están suje-

tas a normas y deben ser apropiadamente redirigidas.

La reforma de la vida involucra también la transforma-

ción de los hábitos y las preferencias de las personas.

En particular, para entender la discordancia entre

el movimiento del capital financiero y el movimiento de

bienes y servicios a nivel internacional (o local) se

hace menester un retorno a la teoría del valor trabajo.

En efecto, es de suyo evidente que las ganancias

16


20 Bob Goudzwaard, Globalization and the Kingdom of

God, p. 23.

especulativas del capital financiero se basan en siste-

mas de precios que no están “amarrados” a la produc-

ción. La teoría del valor trabajo nos dice cuáles son los

precios “reales” que deben regir en el mercado para

soportar una cierta distribución del producto social una

vez que el sistema de necesidades ha sido fijado. No

es que el valor de los bienes y servicios sea una “can-

tidad congelada de trabajo social”, sino que los valores

son precios normativos (precios sombra) que se deter-

minan una vez fijadas las reglas sociales (ponderacio-

nes) de asignación del producto social a los producto-

res. Insistir ad nauseam en que dicha reglas se fijan

por el mismo “mercado” es poner nuevamente la cau-

salidad de determinación de los precios en las prefe-

rencias individuales, pero las preferencias individuales

pueden ser inducidas de manera que transgredan una

función normativa que puede parecer razonable inclu-

so a la mayoría. Mi propuesta pone las cosas al dere-

cho: las preferencias individuales deben ser cultivadas

y reformadas de manera que se adecuen a una fun-

ción normativa “racional” (que se ajuste a las normas

suprarbitrarias), y se deben crear hábitos por ejemplo

de justicia social que impidan reglas injustas de distri-

bución del producto social. Esto determina los precios

“reales” en un sentido científicamente preciso.21

En el límite, el capital financiero debe reflejar el

movimiento de los procesos de producción de bienes

y servicios en su totalidad. Cuando ello ocurre, la tasa

de interés se aproxima a la tasa de ganancia de las

empresas.22 Pero ello requiere, por supuesto, que el

crédito está respaldado por la producción misma, esto

es, el valor total del crédito en un periodo determinado

no debe superar el valor de la producción en ese

mismo periodo. Me parece que esto conduce a lo que

me gustaría llamar la Norma del Jubileo: créditos que

no están respaldados por la producción a corto plazo,

en el sentido de que son pagaderos con bienes y ser-

vicios de modo que permitan una apropiada reproduc-

ción del sistema, son créditos perdidos y su pérdida

debe ser asumida por quienes los otorgaron. Deudas

nacionales que impiden la integración armoniosa de

las naciones deudoras al mercado mundial represen-

tan también créditos perdidos.

También para reflejar el movimiento de los proce-

sos de producción de bienes y servicios en su totali-

dad, a nivel internacional, las transferencias de dinero

deben ir pegadas a las transferencias de bienes y ser-

vicios. Chivo saltado, chivo pagado. Como el mismo

George Soros ha reconocido, el desorden que preva-

lece en los mercados financieros mundiales (del cual

él se ha beneficiado como ninguno) no puede conti-

nuar indefinidamente. El dinero virtual debe desapare-

cer para dar lugar al dinero que carga en sí bienes y

servicios.

Parte importante en el reordenamiento de los mer-

cados financieros lo tiene que jugar un órgano regula-

dor internacional. De manera democrática e inclusiva,

el mundo se tiene que ir moviendo hacia un estado

global que asuma funciones de regulación análogas a

las que los gobiernos nacionales llevan (o debieran lle-

var) a cabo internamente en sus respectivos países.

Pero ninguna institución internacional o global puede

sustituir la responsabilidad de los humanos en su res-

puesta obediente a la Ley.

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17


21 Ver los detalles en mi artículo “La medición del trabajo

abstracto”.

22 Para una demostración, ver mi libro The Logical

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Strauss, Daniel F. M. and Michelle Botting (eds.).

Contemporary Reflections on the Philosophy of

Herman Dooyeweerd. Lewiston/Queenston/

Lampeter: The Edwin Mellen Press, 2000.

18


RESUMEN

Se elabora una interpretación de los efectos de la crisis

financiera actual sobre la producción, el empleo y las

condiciones sociopolíticas en América Latina, a contra-

punto de lo ocurrido en países desarrollados. Se distin-

guen tanto las consecuencias espontáneas como las

provocadas por las políticas instauradas por los gobier-

nos, no siempre atinadas con relación a los objetivos

previstos. El examen objetivo de los aciertos y desacier-

tos en tales políticas, aunado al de las coyunturas des-

favorables en los mercados mundiales, tienden a gene-

rar una suerte de desaliento por los efectos inespera-

dos, de cara al futuro próximo de las sociedades y las

economías latinoamericanas.

Introducción

Desatada la crisis financiera internacional y la debacle

producida en el sistema financiero de los Estados

Unidos, –muchos estudios ubican su comienzo a fines

del año 2007– los efectos que han sido observados en

la dinámica económica de ese país en el curso del año

2008 son de diversa naturaleza y entidad. En la prime-

ra sección de este trabajo se manejan tres tipos de

efectos que han sido especialmente examinados en

los Estados Unidos: a) el crítico y negativo desempeño

de la producción; b) el dramático crecimiento del

desempleo; y c) la revisión de ciertos preceptos teóri-

cos y el nuevo rol de la Reserva Federal.

Seguidamente se analizan algunos efectos visibles

que la crisis tendrá sobre América Latina.

1. Efectos observados

A partir de las bancarrotas originadas en el sistema de

hipotecas en los Estados Unidos, las cuales arrastraron

a otros mercados en las economías desarrolladas, en

primer término, la atención estuvo puesta en la inciden-

cia de ese fenómeno sobre la marcha del sector de la

construcción. Posteriormente, dada la enorme contrac-

ción que se manifestó en ese sector y sus vínculos con

otros sectores productivos, el estudio de los efectos

comenzó a centrarse en la evolución del consumo y su

repercusión sobre la economía estadounidense en su

conjunto.

19

Efectos observados yefectos inesperados

de la crisis global

Samuel Lichtensztejn Teszler*

* Coordinador del Programa de Estudios sobre Integración

Regional y Desarrollo América-Europa. Universidad

Veracruzana.

Pese a los datos pesimistas que al inicio emergían

de las grandes variables macroproductivas, la expre-

sión que oficialmente se acuñaba era el de una desa-

celeración en el crecimiento económico, evitando en

todos los casos referirse al proceso como una rece-

sión. Se señalaba que para admitir formalmente la

existencia de una recesión era indispensable que el

producto interno se redujera durante dos trimestres

sucesivos. Pese a esa discutible inferencia estadística,

la pregunta que en todos los casos flotaba en los ámbi-

tos económicos y financieros era si los Estados Unidos

no se encontraban ya en un estadio recesivo en su

desarrollo productivo.

Avanzado el año 2008, a la discusión anterior

sobre el estado de la economía de los Estados Unidos,

se acoplaron las informaciones ya confirmadas de una

recesión reconocida de la economía europea y japo-

nesa. Y por si fuera poco se anunciaba que la econo-

mía china presentaba los primeros signos de desace-

leración en sus altísimas tasas de crecimiento de los

últimos años. Todo lo cual ponía al descubierto un

efecto negativo global en la marcha del producto de

los países desarrollados.

Al perfilarse el segundo semestre del 2008, se ofi-

cializaron las quiebras y rescates anunciados de los

grandes bancos de inversión y bancos comerciales.

En consecuencia, ya no hubo reticencias para recono-

cer que la actividad productiva de los Estados Unidos

estaba ya en plena recesión. La tormenta financiera no

sólo se abatía sobre los bancos y los fondos de inver-

sión (en sus múltiples formas no reguladas) sino que

la falta de créditos, entre otros sectores, exponía a la

gran industria automotriz a una inminente quiebra. Ya

no se hablaba sólo de ayudar y rescatar a grandes fir-

mas financieras centenarias sino a empresas que,

como las automotrices, han sido símbolos del poderío

económico de los Estados Unidos.

Pese a que la Reserva Federal disminuía su tasa

de interés de referencia hasta el grado de ubicarla

prácticamente en el cero por ciento, esa medida no

lograba el objetivo de reanimar la economía y lo único

que demostraba era la confirmación inexorable de que

la economía estadounidense se encontraba en franca

recesión. Por lo tanto, se acrecentaban los temores de

una baja más pronunciada del consumo interno y las

repercusiones que ello significaría sobre aquellos paí-

ses que son exportadores a los Estados Unidos.

En segundo lugar, ese proceso regresivo en mate-

ria financiera y productiva comenzó a golpear fuerte-

mente el mercado de trabajo. Cuando las empresas de

construcción y las entidades financieras –estas últi-

mas, en su afán de bajar costos y así demostrar su

voluntad de disminuir sus enormes pérdidas– comen-

zaron a despedir a miles de empleados, se pensó que

el desempleo estaba asociado al impacto en esos dos

sectores. Cuando esa propagación de despidos (esti-

mados aproximadamente en 2.6 millones para fines

del año 2008) involucró también a las empresas auto-

motrices, a otros sectores industriales y al gran comer-

cio, entonces el concepto que comenzó a manejarse

fue más allá del de recesión. En esas circunstancias,

con alusiones cada vez más directas a la crisis de

1929, empezó a configurarse un proceso de depresión

económica, en el cual se agudizan, al mismo tiempo,

los problemas productivos y de desempleo. El número

de subsidios a los desempleados se elevaban y ya se

pronostican tasas de desempleo en los Estados

Unidos cercanos al 10% en el año 2009.

Finalmente, cabe reconocer que ese proceso de

retroceso económico y caos financiero en los Estados

Unidos, ha determinado la caída de ciertos preceptos

de la teoría económica oficial y algunos de sus princi-

pios institucionales. No se profundizará, en este caso,

en el fuerte intervencionismo económico –tildado por

mucho como un neokeynesianismo– que ha caracteri-

zado las decisiones del gobierno contrastando con el

aparente liberalismo que impregnaba sus orientacio-

nes en el pasado. Vale decir, una suerte de revaloriza-

20


ción del papel estatal vis a vis el fundamentalismo

basado en el supuesto de que las fuerzas del merca-

do resolvían por sí mismas los problemas económicos.

En cambio, se hará referencia, por un lado, a la nueva

lectura teórica que cabe hacer respecto a los límites

que la crisis actual ha impuesto a ciertas posiciones

que suelen adoptarse respecto de los procesos de glo-

balización y la transnacionalización. Y, por otro lado, a

la transformación producida en los objetivos de la

Reserva Federal y al cambio experimentado en su

grado de autonomía frente al gobierno.

A medida que los procesos de transnacionaliza-

ción financiera y económica fueron avanzando desde

la década de los años 60 del siglo XX, se fue acep-

tando la posición que confería a las grandes empre-

sas a escala internacional una imagen de omnipoten-

cia y de inmunidad creciente frente a las regulaciones

y controles estatales. A favor de esta tesis abonaban

diversos factores: a) la gravitación de sus enormes

recursos materiales, humanos, tecnológicos y finan-

cieros que le permiten controlar un gran porcentaje

de la producción, el comercio y las finanzas mundia-

les; b) sus estrategias de valorización global que las

dota de una gran concentración y una alta coheren-

cia en sus decisiones que facilita su capacidad de

movilizar recursos y la posibilidad de diferenciar sus

políticas en los diversos países donde se radica; c) la

ampliación de los espacios y los flujos económicos

propios a través de las relaciones intrafirmas; y d) su

aptitud para inducir corrientes político–ideológicas,

mediante su dominio de los medios de comunicación

y la influencia que ejercen sobre los diversos orga-

nismos internacionales.

En fin, la realidad y la exaltación de esos poderes

fue conformando un pensamiento dominante que se

sintetizó en el concepto de la globalización, entendida

como un macroproceso que sobrepasa las fronteras y

las soberanías nacionales y, por lo tanto, erosiona los

poderes de los Estados y sus radios de maniobra.

No obstante, aun reconociendo que la transnacio-

nalización del capital y la globalización económica

tienden a desbordar lo nacional, al mismo tiempo,

debe admitirse que lo contiene y redefine, especial-

mente en lo que atañe al papel del Estado. En el plano

de la política económica, la globalización tiende histó-

ricamente a concordar con un pensamiento neoliberal

que postula otorgar plena libertad al funcionamiento de

los mercados y a fijar mínimas regulaciones públicas

de los mismos. Sin embargo, en los álgidos momentos

de una crisis, cuando estallan fuertes contradicciones

y situaciones conflictivas a nivel social, esa política

económica exige corregirse. En esas circunstancias,

como las que se viven actualmente en los Estados

Unidos y los principales países de la Unión Europea,

las poderosas empresas transnacionales (como las

bancarias y automotrices) se refugian en sus países

de origen y buscan cubrir sus pérdidas, sus activida-

des especulativas o su falta de competitividad, recla-

mando con renovados fervores nacionalistas el apoyo

financiero de sus Estados. Sin duda, hay repercusio-

nes globales que atañen al sistema capitalista en su

conjunto. Pero la asunción de sus efectos concretos

se realiza mediante el reforzamiento de las políticas

económicas nacionales de apoyo a las grandes

empresas oligopólicas, cuyos costos se descargan

sobre la mayoría de los ciudadanos en detrimento de

sus ingresos, sus ahorros o sus empleos.

En cuanto a los objetivos, la Reserva Federal (el

Banco Central estadounidense) siempre fue un orga-

nismo atento fundamentalmente a evitar presiones

inflacionarias en la economía. Al respecto, ha utilizado

frecuentemente las alzas en su tasa de interés para

enviar señales a los bancos que, en última instancia,

llevarían a que éstos limitasen sus posibilidades de

conceder créditos. De esa manera se pretendía actuar

monetariamente sobre la inflación por la vía de la

demanda. Dígase de paso que esa forma de actuar

poco afecta a aquella inflación que se origina por la vía

21


de la oferta que, entre otros factores, está ligada a pro-

blemas de costos cuando no a la especulación, como

la vivida en 2008 en materia energética y alimenticia.

Ahora bien, ante un panorama claramente recesi-

vo, la Reserva Federal, pero también los Bancos

Centrales de Europa y de otros países desarrollados,

optaron por tratar de incentivar el crédito y la demanda

a través de una tasa de interés casi nula y de apoyar

los planes de rescate financiero de grandes bancos y

empresas comprometidas. Por cierto, cabe destacar

que, particularmente, la Reserva Federal, empujada

por la crítica situación, ha pasado a adoptar un papel

poco común de ser un factor reactivador de la econo-

mía estadounidense, sin asumir su clásico rol antiinfla-

cionario. Conviene señalar, no obstante, que esa políti-

ca de reactivación ha tenido poco éxito en el corto

plazo, dado el descenso pronunciado del nivel de la

demanda interna (dominada más bien por los factores

de desempleo que por el acceso al crédito) y la persis-

tencia en la inestabilidad de su sistema financiero.

En materia institucional, merece destacarse que la

Reserva Federal, organismo que se preciaba de la

autonomía en sus decisiones, ha estado sometida en

los últimos meses a las directivas del Tesoro del

gobierno de Estados Unidos. La pregonada indepen-

dencia de criterios para manejar la política monetaria

–la misma que ha llevado a promover la autonomía de

los Bancos Centrales en América Latina– práctica-

mente ha desaparecido ante la crisis. El gobierno esta-

dounidense, con el beneplácito de la propia Reserva

Federal, ha asumido las riendas de los multibillonarios

rescates financieros y, por lo mismo, ha debido subor-

dinar los tradicionales objetivos antiinflacionarios a los

objetivos anticrisis y anticíclicos definidos por el

gobierno estadounidense. En ese contexto debe

incluirse la adopción ya comentada de una tasa de

interés cero de parte de la Reserva Federal.

Si bien el impacto de la crisis sobre América Latina

está estrechamente vinculado a la onda recesiva que

sacude a los Estados Unidos, también se relaciona

fuertemente con la que viven los países de la Unión

Europea y Japón, así como con la desaceleración eco-

nómica de países como China e India. La tendencia a

la caída de los precios de los bienes básicos (agroin-

dustriales, minerales y energéticos) ha sido una de las

primeras consecuencias, dado el patrón de crecimien-

to latinoamericano basado fundamentalmente en la

exportación de productos primarios o semielaborados.

Tarde o temprano, al efecto–precio se sumarán las

repercusiones que la crisis tendrá sobre los volúmenes

de las principales exportaciones latinoamericanas. Por

cierto, el resultado final será tanto o más negativo

cuanto más dependiente sea la economía de la

demanda interna de los Estados Unidos. En esa situa-

ción se encuentran sobre todo las economías venezo-

lana, mexicana y centroamericana. Las dos últimas

deberán sufrir además, la disminución en las remesas

y en el turismo originadas en aquel país. No obstante,

dado el carácter global de la crisis, aunque con cierto

rezago, otros países latinoamericanos como

Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, con mercados de

destino más diversificados, también se verán afecta-

dos tanto en los ingresos de capitales externos como

en sus exportaciones. Asimismo, sus niveles de inver-

sión, crecimiento y empleo se verán deteriorados

como consecuencia de lo anterior.

2. Efectos inesperados

Según las revistas especializadas y las declaraciones

emitidas por los economistas, especialmente de los

países desarrollados, el análisis de los efectos de la

crisis financiera y económica en el año 2009 se con-

centrará en seguir de cerca las intensas repercusiones

de la recesión económica, el desempleo y los esfuer-

zos de recuperación por la vía de los nuevos rescates

multibillonarios en los Estados Unidos y países euro-

22


peos. Las expectativas, las previsiones y las proyec-

ciones que usualmente se construyen tienen como

objetivo principal observar el comportamiento de esas

variables.

Para los fines de este trabajo, se trata de estable-

cer un enfoque alternativo dirigido más bien a plantear

ciertas hipótesis sobre aquellos fenómenos y efectos

que aún no son percibidos ni suficientemente conside-

rados, pero que pueden caracterizar la coyuntura eco-

nómica, social, política e institucional, en especial de

los países latinoamericanos.

En el campo económico, por ejemplo, las medidas

proteccionistas que se adopten o puedan llegar a

adoptarse pueden considerarse inesperadas porque

seguramente serán esquivadas en virtud de que podrí-

an dañar el espíritu, los acuerdos regionales y los tra-

tados basados en el principio del libre comercio inter-

nacional.

Sin embargo, la depresión económica que carac-

terizó los años 30 del siglo XX, que frecuentemente

sirve de referencia a la crisis actual, se caracterizó por

prácticas proteccionistas que tomaron los diversos

países en defensa de la producción, la exportación y el

empleo. No sólo se quebró el patrón oro y se dio lugar

a depreciaciones cambiarias, sino que se levantaron

barreras arancelarias, se utilizaron prácticas de dum-

ping y cartelización, e incluso en algunos casos se lle-

varon a cabo acuerdos comerciales de trueque y com-

pensación bilateral de bienes y servicios.

Por cierto, desde entonces, las estructuras, las

políticas y la institucionalización comercial y financiera

internacional han cambiado profundamente. No obs-

tante, en lo cambiario no se ha logrado aún establecer

un sistema estable, por lo cual los países pueden,

mediante el sistema de flotación sucia –o sea, con

intervención estatal– incidir actualmente en el tipo de

cambio para favorecer sus exportaciones o el ingreso

de capitales financieros. En el terreno comercial, la

realidad internacional no se ha correspondido con una

ideología librecambista. El fracaso de la Organización

Mundial de Comercio en abatir las prácticas proteccio-

nistas de los países desarrollados es una clara ilustra-

ción de ello.

En el contexto de la crisis actual, no es de extrañar

que aparezcan intentos de países subdesarrollados

para utilizar barreras no arancelarias a fin de proteger

la producción, el consumo y los precios internos de

determinados productos. Ello es así a tal grado que ya

se perciben indicios de esa clase de comportamientos

cuando ciertos países han procurado impedir o limitar

la exportación de ciertos productos (arroz en Asia y

carne en Argentina) con vistas a abastecer el mercado

interno y contener el alza de sus precios. En el mismo

sentido, no deberá llamar la atención que en un futuro

inmediato, diversos gobiernos alienten una cultura

orientada a fomentar la compra de productos naciona-

les para impulsar el empleo. A todo ello cabe agregar

las recientes medidas brasileñas, luego parcialmente

anuladas, consistentes en imponer una licencia previa

y obligatoria de importación a casi un 60 por ciento de

sus compras en el exterior, con vistas a limitar esas

compras externas y así corregir su desequilibrada

balanza comercial por la intensa caída de sus expor-

taciones con motivo de la crisis.

En materia de cartelización, esta práctica comer-

cial se ha incrementado, ya que a la conocida en mate-

ria petrolera (OPEP) se ha agregado recientemente la

conformación del cartel del gas, realizada a iniciativa

de Rusia y con el apoyo, de Venezuela, Ecuador y

Bolivia, entre otros países.

Finalmente, en lo que atañe a los acuerdos regio-

nales, éstos se verán afectados por la crisis, ahondan-

do de este modo sus actuales contradicciones inter-

nas. Esto llevará inexorablemente a que los países

tomen medidas o intenten tomarlas al margen o contra

las normas regionales. Una situación similar se ha

observado tanto en los países de la Unión Europea (al

no ponerse de acuerdo en un paquete de rescate

23


común), como entre los países que constituyen el

Mercosur. No es de extrañar tampoco que, en el corto

plazo, los Tratados de Libre Comercio, especialmente

los establecidos con países latinoamericanos por parte

de los Estados Unidos, sean objeto de revisión en su

contenido y alcance.

Todo lo anterior anticipa, por lo tanto, que el pro-

teccionismo –sin teorías que aún lo apoyen como sí

sucedió luego de la depresión de 1929– reaparezca

como un conjunto disperso de prácticas económicas

defensivas que deben ser identificadas y analizadas

como tales, en tanto componentes de los efectos de la

crisis actual.

En el ámbito social, lo que justifica que aún no

existan los efectos esperados de la crisis obedece en

buena parte a la creencia –o a veces el deseo– de que

la crisis no llegue en su clímax a estallidos sociales no

controlados. Las recientes afirmaciones del ex–presi-

dente Zedillo en el Foro de Davos sobre que el resca-

te bancario en México, llevado a cabo durante su

administración, representó un 20 por ciento del pro-

ducto de este país y fue mayor al presente rescate

estadounidense, no es sólo una comparación cuantita-

tiva de costos. Implícitamente constituye una sobreva-

loración de su conducción económica y una minimiza-

ción de los costos sociales, lo que concuerda con una

confianza a priori en la sustentabilidad social y política

del país ante una crisis.

Por cierto, hasta el presente no existen situaciones

extremas de conflictividad social que pudiesen atri-

buirse a la crisis reinante. Del mismo modo, el aumen-

to del desempleo que se experimenta en los países

desarrollados (en especial, Estados Unidos y España)

no se ha reflejado con igual intensidad en la mayoría

de los países latinoamericanos. El aumento generado

en el empleo en algunos países de la región debido al

auge productivo en los últimos años y a la emigración

ha representado un colchón ante un fenómeno gene-

ralizado de desocupación. No obstante, ese colchón

se reducirá a medida que la crisis golpee con más

fuerza en el futuro inmediato y, con ello, aumenten las

dificultades de conseguir empleo con su repercusión

sobre el nivel de la pobreza. A todo ello cabe agregar

la presencia de conflictos que en la esfera de los

empresarios puedan surgir en busca de lograr medi-

das de apoyo gubernamental con el argumento de evi-

tar, o más bien atenuar, los costos de la recesión, su

falta de competitividad y de rentabilidad.

Los factores sociales sensibles a la crisis y al

efecto del desempleo no son comparables a otras

experiencias vividas en el pasado. En efecto, por lo

menos en América Latina, las generaciones jóvenes

tuvieron en su momento la oportunidad de buscar en

el exterior fuentes de trabajo mejor remuneradas.

Este camino se ha visto enormemente limitado por-

que la crisis actual no es sólo interna sino también

internacional. No son únicamente los jóvenes con

voluntad de emigrar los que ven restringida esa posi-

bilidad, sino hasta los ciudadanos más calificados

comienzan a encontrar dificultades para su inserción

laboral interna y externa. La sensibilidad social a un

futuro incierto en materia ocupacional, ya presente

en las cohortes maduras de la población, alcanza así

a la generación joven educada.

En materia laboral, por su parte, ¿qué actitud de

defensa o resistencia pueden adoptar trabajadores

que, por ejemplo, deben enfrentar el cierre, la quiebra,

la menor actividad de las empresas, los paros técnicos

o la transformación y disminución del personal, la crea-

ción de contratos temporales o la rotación del perso-

nal? No sólo hay muy poco espacio de maniobra para

los sindicatos, sino que una pregunta del mismo tenor

se puede extender a nivel empresarial, sobre todo a

los empresarios medianos y pequeños, cuando en

razón de la crisis enfrentan problemas de falta de cré-

dito, contracción en las ventas y déficit crecientes en

sus balances operativos. En tales circunstancias y con

un gasto público a la baja en términos reales y una

24


menor demanda interna, las relaciones obrero–patro-

nales tienden a tensarse y abren paso así a conflictos

que afectan la marcha de la economía en su conjunto.

Las futuras discusiones sobre reducciones del per-

sonal, disminución de remuneraciones, acortamiento

de las jornadas de trabajo u otras propuestas a consi-

derar en su oportunidad cuentan con pocas posibilida-

des de llegar a rápidos acuerdos. En especial, la opo-

sición a disminuir ingresos reales y empleo se obser-

vará con más fuerza, como ocurrió en el pasado, allí

donde el corporativismo sindical es más fuerte, tal

como se observa en materia de educación, salud,

transporte y, en general, en las empresas públicas.

Los gobiernos han estado atentos a la ocurrencia

de esos problemas en el campo laboral conforme

avanza el año 2008. Al respecto, han adoptado distin-

tas medidas para mitigar sus efectos presentando pla-

nes “anticrisis” (el más notorio y ambicioso es el de los

Estados Unidos, y en América Latina los correspon-

dientes a Chile, Brasil, Argentina, México y Perú).

Estos planes buscan moderar los efectos negativos

previsibles que la crisis puede producir sobre el mer-

cado laboral y, más que nada, promover actividades

generadoras de empleo. Son planes con distintos

objetivos pero que en materia de empleo apuntan

sobre todo a aumentar las inversiones en infraestruc-

tura, bajo la hipótesis de que pueden tener efectos

positivos importantes y más o menos inmediatos.

Sin embargo, estos planes anticrisis contienen

ciertas debilidades por las que no alcanzan a desarti-

cular los conflictos sociales y laborales que se ciernen

sobre los países. Por una parte, tienden a redistribuir

el gasto público pero éste no propende a aumentar en

términos reales. Por otra parte, están muy lejos de

abarcar al importante y creciente sector informal. Este

sector no sólo no participa de las oportunidades que

esos planes generan, sino que se verá incrementado

por os desocupados excedentes, presionando así las

condiciones de inseguridad urbana en un amplio sen-

tido. Por otra parte, las inversiones en infraestructura

pueden atraer en buena parte a personas del sexo

masculino y de baja formación educativa. Pero las

mismas no constituyen una alternativa para las muje-

res y los jóvenes en general con formación universita-

ria, quienes alimentan crecientemente el contingente

de desempleados.

La insatisfacción acumulada por problemas de

empleo e ingresos que provoca la crisis, no siempre se

expresa y explota bajo la forma de conflictos abiertos

en el mercado laboral. Hay fracturas de la convivencia,

la tolerancia y la ética social consagradas, que la crisis

ciertamente acentuará a raíz del inminente crecimien-

to del sector informal urbano, y de la inseguridad y la

incertidumbre ciudadanas ocasionadas por vivir en la

pobreza o por el empobrecimiento de las clases

medias (dada la falta de empleo, de ingresos y la des-

valorización de sus ahorros). Esa conflictividad poten-

cial tiene sus raíces, asimismo, en los obstáculos cre-

cientes para acceder a la educación, la salud, la

vivienda y a otros bienes y servicios básicos, dificulta-

des que contrastan cada vez más con las formas ape-

nas disimuladas de la corrupción y la ostentación de la

riqueza que exhiben minúsculos sectores de la socie-

dad. Esa frustración empuja a movimientos ciudada-

nos en los niveles locales, regionales o nacionales a

manifestar su disconformidad ante la creciente insegu-

ridad, la falta de oportunidades de empleo, y la caren-

cia o privación de servicios públicos, así como del

incumplimiento de las propuestas gubernamentales o

su insuficiencia ante las situaciones críticas.

Ante la crisis actual, no está en el espíritu de este

trabajo el anticipar o predecir qué movimientos y con-

flictos sociales sucederán ni con qué intensidad. Pero

sí el afirmar que están dadas las condiciones para que

situaciones explosivas surjan, se apaguen y reaparez-

can por diferentes motivos y con más frecuencia en los

países latinoamericanos, pero también en los países

desarrollados.

25


Los efectos de la crisis financiera y económica en

el plano político pudieron ser parcialmente observados

en las últimas elecciones de los Estados Unidos, cuan-

do se le atribuyó a aquélla un papel muy decisivo en el

triunfo demócrata en el orden de los poderes Ejecutivo

y Legislativo en ese país. Pero, en América Latina, no

se contemplan efectos en ese terreno porque se con-

fía en la solidez de los sistemas políticos y en que la

influencia del descontento y las protestas sociales que

pueda ocasionar la crisis, no afectarán la gobernabili-

dad democrática prevaleciente.

A la fecha, no se han manejado hipótesis sobre la

continuidad o cambio en el rumbo de los gobiernos

que pudieran surgir de los efectos de la crisis. Quizá

ello obedece a la fortaleza y legitimidad que se atribu-

ye a las estructuras democráticas de las que emanan

los gobiernos actualmente en funciones y a la solidez

de los partidos que configuran mayoritariamente el

espectro político y electoral que caracteriza a los

Estados Unidos, Europa Occidental y América Latina.

En esta última región, no existen –como sí sucedió en

la crisis de los años 2001 y 2002– países que vivieron

amenazas reales o potenciales a su gobernabilidad

(Argentina, Brasil y Uruguay), o los que tuvieron la

fractura y la crisis de los partidos políticos tradiciona-

les (Venezuela, Ecuador, Bolivia y Paraguay). En

ambos casos emergieron triunfantes diferentes gobier-

nos de izquierda o progresistas que se identifican

como tales, entre otros atributos, por su rechazo a las

políticas neoliberales llevadas a cabo en el pasado y

que desembocaron en crisis económicas, sociales y

políticas.

No obstante lo anterior, en América Latina existen

futuros eventos electorales en los que se elegirá

Presidente y en los cuales el riesgo de perder las

mayorías parlamentarias de los partidos en el gobier-

no es digno de consideración. Esta es la situación de

países como Uruguay (2009); Chile y Brasil (2010); y

Argentina (2011). Las fuerzas políticas de izquierda o

progresistas que actualmente gobiernan en esos paí-

ses no sufren conmociones internas que hagan pensar

en una pérdida de predominio electoral. Por ejemplo,

la alta popularidad de los presidentes Tabaré Vázquez

y Lula Da Silva en los casos uruguayo y brasileño, res-

pectivamente, no hace pensar que aquélla se vea muy

erosionada por la crisis. Tampoco la fuerza de las coa-

liciones que constituyen la Concertación chilena y el

Peronismo argentino se verá disminuida en el terreno

electoral en los respectivos países.

Según las encuestas, sin embargo, existen indi-

cios de un relativo agotamiento de esos regímenes, lo

que sumado a los efectos de la crisis importada, no

cabe duda, incidirá en los futuros acontecimientos

electorales. Los indicios citados en los cuatro casos

demuestran un leve crecimiento de la oposición de

centro–derecha, que ante la posibilidad de una segun-

da vuelta puede llevar a coaliciones formales, o de

hecho a que permitan aspirar a la investidura presi-

dencial y hasta a una mayoría parlamentaria.

Por el contrario, en Centroamérica, la elección pre-

sidencial de El Salvador augura un triunfo del

Movimiento Nacional Farabundo Martí de Liberación

Nacional (FMLN), lo que acompañaría a las corrientes

de izquierda que ya representa el Frente Sandinista

del presidente Daniel Ortega en Nicaragua.

Si todo lo anterior sucede, aunque sea parcial-

mente, es posible que en el futuro se redefinan las

posiciones y las alianzas del Cono Sur latinoamerica-

no y el Cono Medio-Norte (Bolivia, Ecuador,

Venezuela, Nicaragua y El Salvador). No cabe desde-

ñar que esa redefinición puede estar atizada por la

nueva Administración estadounidense, interesada en

prestar más atención a los factores y actores geopolí-

ticos en la región latinoamericana.

En contraste con las posiciones asumidas por los

Bancos Centrales de Estados Unidos y la Unión

Europea, en cuanto a bajar la tasa de interés y tratar de

actuar como factores de reactivación productiva, varios

26


Bancos Centrales latinoamericanos se han resistido a

seguir los pasos de sus instituciones pares en los paí-

ses desarrollados. La ortodoxia monetaria demostrada y

enseñada por estos últimos a lo largo de muchos años

ha calado hondo en muchos Bancos Centrales latinoa-

mericanos. Más aún, éstos han mantenido la defensa

de la autonomía en su quehacer y no han renunciado a

cederla a las pretensiones de sus gobiernos, en un

momento dado, interesados en facilitar el crédito a las

empresas y en presionar menos por el lado del crédito

a la producción y a la demanda internas.

Es cierto que los Bancos Centrales de Chile, Brasil

y México, por ejemplo, han llegado a disminuir sus

tasas de interés de referencia a los bancos comercia-

les, pero lo han hecho manteniendo aún muy altos

niveles. Al mismo tiempo, Argentina se ha negado en

su momento a adoptar una mínima rebaja, y el caso

extremo lo representa Uruguay, en donde esa tasa se

ha elevado sustancialmente y se prevé que aumenta-

rá aún más al iniciar 2009. Esas actitudes deben

entenderse en razón de que esos Bancos Centrales

constituyen, hasta cierto punto, el último reducto del

neoliberalismo en algunos países que, políticamente,

sin embargo, renegaron de esa ideología.

Ante esta crisis, la ortodoxia monetaria que se

señala consiste en apoyar la estabilidad financiera en

detrimento de cualquier otro objetivo, como el de reac-

tivar la demanda interna o la producción. Todo ello a

pesar de que las proyecciones apuntan a que la infla-

ción en América Latina disminuirá en razón de un

menor consumo y porque los precios de alimentos y

energéticos han sufrido descensos en el ámbito inter-

nacional. En el fondo, en esa posición subyacen la

velada intención de no afectar el ingreso de capitales

externos o de evitar la fuga de ahorros en moneda

nacional a moneda extranjera; y, a la vez, de detener

las presiones devaluacionistas del tipo de cambio.

Como conclusión, cabe afirmar que esta posición

resulta más afín a los intereses financieros que a los

de orden productivo.

27


RESUMEN

Vistas en la perspectiva de la continuidad, las contribu-

ciones a la teoría de la Hacienda Pública de David

Ricardo son primordialmente reconocidas por el rigor

metodológico que imprimen al pensamiento clásico en

materia tributaria. Puede afirmarse que la trascendencia

de su obra se explica primordialmente por sus aportes a

la Economía Política, y menos por la originalidad de sus

principios de tributación declarados en el título de su

obra fundamental. No obstante, la validez teórica de su

extensa aportación al análisis de la incidencia tributaria

ha sido siempre reconocida, y sus hipótesis sobre este

tema crecientemente incorporadas a los actuales mode-

los neoclásicos de crecimiento.

ABSTRACT

Seen in the perspective of continuity of David Ricardo’s

theory of Public Finance are primarily recognized by the

methodological strictness which give the classical

Theory of Taxation. It is arguable that the significance of

his work is explained primarily by their contributions to

the overall political economy, and less for the originality

of its taxation principles stated in the title of his seminal

work. However, the theoretical validity of its large contri-

bution to the analysis of tax incidence has always been

recognized, and their hypotheses on this subject are

increasingly incorporated into the current neo-classical

growth models.

Introducción

Los estudios que recuperan y examinan las visiones ori-

ginarias de la teoría de la Hacienda Pública son muy

escasos. Quizás esto se debe al limitado interés en ellos

de la Economía marginalista dominante desde la segun-

da mitad del siglo XIX hasta la década de 1940. Este

programa de investigación prescindió casi por completo

de la presencia del Estado en sus numerosas y comple-

jas elaboraciones teóricas sobre las virtudes del merca-

do, las cuales involucraron altos niveles de abstracción.

Después del fracaso del mercado que representó la

Gran Depresión de la década de 1930, en su Teoría

General del Empleo, el Interés y el dinero, de 1936, J.

29

Aportaciones de David Ricardo

a la teoría de laHacienda Pública

Vitalia López Decuir* y Esther Borja Castañeda*

* Investigadoras del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Económicos y Sociales. Universidad Veracruzana.

M. Keynes muestra cómo al fallar el mecanismo auto-

mático del mercado de forma rotunda, puede confiar-

se al Estado la tarea de corrección de la economía

mediante sus instrumentos estabilizadores. Así, se

reabre el debate sobre las atribuciones fiscales del

Estado y del impacto de sus políticas en el desempe-

ño de la economía, parcial o totalmente considerada.

La recuperación del pensamiento keynesiano por

Richard A. Musgrave, en su clásico tratado Teoría de

la Hacienda Pública de 1959, se concreta en el trata-

miento sistemático de las funciones fiscales tradicio-

nales del Estado, a lo que añade las funciones com-

pensatorias del funcionamiento inestable de las eco-

nomías capitalistas. Teóricamente, la actividad finan-

ciera estatal se consolida entonces como el instru-

mento más poderoso al servicio de la estabilidad eco-

nómica. En otras palabras, la exposición y ampliación

de la teoría musgraviana se convierte en el soporte de

la racionalidad con que han de manejarse los gastos,

los impuestos y las demás categorías fiscales, de tal

manera que se garantice la corrección de la inestabili-

dad inherente al comportamiento del sistema econó-

mico, a través de sus efectos sobre los niveles de pro-

ducción, empleo y precios.

De las valiosas aportaciones de esta obra procede

fundamentalmente la construcción del extenso e ines-

timable instrumental teórico-metodológico en este

campo hasta el momento actual; asimismo, la citada

obra se constituye en el detonante intelectual por el

que numerosos economistas vuelven su atención al

estudio de las implicaciones generales y específicas

que las funciones musgravianas producen, tanto en la

esfera micro como en la macroeconómica.

Este trabajo parte de la idea de que la reconstruc-

ción y análisis de las hipótesis originarias de un cuer-

po teórico-metodológico particular proveen de los ele-

mentos de análisis que aportan información relevante

para contrastarlas con el conocimiento subsecuente,

identificar nuevas líneas de investigación y, eventual-

mente, para acceder a una apropiada interpretación

de las teorías al uso y, en el mejor de los casos, para

revisar y replantear sus propios fundamentos filosófi-

cos y epistemológicos. La extensa literatura en el

campo de la Hacienda Pública a lo largo del siglo XX

ha sobrepasado por mucho los límites de los estudios

presupuestarios y extendido su campo al estudio eco-

nómico integral del agente denominado Sector

Público. Esto parece estar en la base de la explica-

ción del uso cada vez más generalizado, sobre todo

en las últimas dos décadas, del concepto de

Economía Pública para referirse al corpus teórico-

metodológico que tiene por objeto el estudio de las

funciones clásicas de asignación y distribución por

parte del Estado, así como la muy keynesiana función

de estabilización. En otras palabras, se trata de dis-

tinguir la racionalidad económica de las interrelacio-

nes entre el Estado y la economía, así como de sus

múltiples implicaciones positivas y normativas sobre

los diversos agentes que en ella participan.1

30


1 A este respecto, es interesante recordar que el propio

Richard A. Musgrave, al referirse al título en inglés de la

obra en cuestión, The Theory of Public Finance -con el

subtítulo: A study in Public Economy, mismo que desapa-

reció desde la primera versión española- en el Prólogo a

su primera edición, cuestiona la conveniencia de la deno-

minación principal para el libro, por considerar que su con-

tenido es propiamente el de un tratado de Economía

Pública. Veámoslo en sus propias palabras: “En realidad

he estado dudando en considerar este libro como un estu-

dio de la teoría de la Hacienda Pública. Los problemas en

una gran medida no son los de la Hacienda. Son proble-

mas sobre el uso de los recursos y la distribución de la

renta, en lugar de la liquidez o de las ganancias de la

inversión. Por tanto, quizá hubiera sido mejor describir

este como un examen de la teoría de la economía pública,

siguiendo el útil concepto alemán de Staatswirtschaft. Si

se ha usado el título habitual es solamente para evitar que

el consumidos pueda encontrar una etiqueta que no le sea

familiar.” (Musgrave, 1969: LXXIII-LXXIV). Esta explica-

ción del autor parece rebasada por la tendencia creciente

El propósito de este trabajo es contribuir a la iden-

tificación de las propuestas teóricas fundamentales de

David Ricardo en el ámbito de la actuación fiscal del

Estado, de su naturaleza e implicaciones económicas,

así como de su contribución al desarrollo de la teoría

de la Hacienda Pública –o bien a la disciplina cada vez

más referida como Economía Pública. En el primer

apartado se presenta una síntesis de la visión de

Ricardo sobre las teorías del valor y la distribución, a

la luz de las cuales fueron desarrolladas sus aporta-

ciones en materia tributaria; estas últimas contribucio-

nes están contenidas en un segundo apartado, en el

cual se examinan las particularidades teóricas de los

principios creados y/o sistematizados por Ricardo.

Finalmente, se presentan algunas de líneas de refle-

xión a manera de conclusión, buscando identificar las

rupturas y continuidades que alimentaron el pensa-

miento hacendístico ricardiano y que trascendieron a

las ulteriores contribuciones al tema.

1. Teoría del valor y la distribución en Ricardo

Para 1817, año de publicación de los Principios de

Economía y Política y Tributación de David Ricardo,2

la revolución industrial inglesa estaba plenamente con-

solidada y el liberalismo se perfilaba como la ideología

y la práctica dominantes del capitalismo inglés en ese

país. El liberalismo económico iniciado por la escuela

fisiocrática francesa, y especialmente por Adam Smith,

se adopta por los demás economistas clásicos, quie-

nes postulan la existencia de un ‘orden natural’ en las

acciones económicas, que es independiente de la

acción humana. Sus propuestas se sintetizaron en la

defensa de las leyes naturales de la oferta y la deman-

da, de modo que la ‘mano invisible’ del mercado sería

el principio para alcanzar el bienestar general; para la

defensa del régimen de propiedad privada como

incentivo para aumentar la riqueza; así como para la

proposición de que las tareas del Estado deben limi-

tarse a la protección de la sociedad y de los individuos,

y a la provisión de los servicios públicos stricto sensu.

A diferencia de Adam Smith, Ricardo expone sus

principios con un riguroso método deductivo que reem-

plazó la mezcla de deducción e historia mucho menos

rigurosa desarrollada por Smith en La Riqueza de las

Naciones. Al referirse a esta cualidad de la obra de

Ricardo, el célebre economista M. Dobb (1976: 80)

resalta la diferencia entre ambas obras representati-

vas de la economía clásica:

Lo que puede decirse en verdad es que hasta 1817,

el año de la aparición de los Principles de Ricardo, no

hubo nada que pudiera llamarse un simple sistema

teórico de economía política, ni aun como bosquejo

31


a la disciplinariedad en ciencias sociales, que hace que los

economistas busquen delimitar su enfoque teórico y meto-

dológico frente a otras disciplinas que estudian los mismos

fenómenos, no obstante, la Economía Pública es un

campo que necesariamente integra concepciones filosófi-

cas, políticas, jurídicas y otras de naturaleza cuantitativo-

instrumental.

2 Si bien, a todas luces, las aportaciones de A. Smith a la

teoría de la Hacienda Pública son citadas con una fre-

cuencia muy superior a las de Ricardo y, no obstante, el

concepto de ‘tributación’ presente en el título de su obra

principal, los Principios de Economía Política y Tributación,

la trascendencia del pensamiento de David Ricardo le

debe mucho más a su teoría de las ventajas comparativas

en el comercio internacional –discutida y revalorada

hasta nuestros días- y a su teoría de la renta diferencial

de la tierra. Además de ello, al ser reconocida por K.

Marx como científica su teoría del valor-trabajo incorpo-

rado, en El Capital, el pensamiento ricardiano mereció

constituir la base de la teoría marxiana del valor-trabajo

socialmente necesario, que dio origen a su teoría del

plusvalor. Todas estas y otras contribuciones esenciales

a la Economía hacen de Ricardo un personaje que brilla

con luz propia en la historia del pensamiento económico

de todos los tiempos.

preliminar. Una característica de Wealth of Nations

fue su carácter asistemático en lo que concierne a la

teoría. Algunos consideran que quizá sea esta una de

sus principales virtudes; es decir: que era capaz de

iluminar tanto, porque se ocupaba mucho de la histo-

ria y de las situaciones particulares y no se esforzaba

por una unidad conceptual […] Por el contrario, en

Ricardo encontramos algo muy diferente: una teoría

integrada del valor, del beneficio y de las rentas; sus

aspectos o elementos tienen la nitidez y la precisión

de una demostración matemática, a los cuales se les

agregó un corolario de política, de manera muy per-

suasiva.

Los principios esenciales de la teoría del valor y la dis-

tribución en Ricardo se remiten al momento de la

publicación de su influyente Ensayo sobre la influencia

del bajo precio del trigo sobre las utilidades del capital,

de 1815, en el que demuestra la ineficacia de las res-

tricciones impuestas a las importaciones para favore-

cer la producción interna de Inglaterra. Los Principios

de Economía Política y Tributación pueden ser consi-

derados en realidad como una acertada construcción

especializada de las ideas fundamentales presentadas

en el citado Ensayo, sujetas a un admirable manejo de

la argumentación.

No obstante la ácida crítica recién citada de Dobb,

en la elaboración de su teoría del valor, Ricardo discu-

rre en el terreno de un precedente fundamental: el sis-

tema smithiano;3 inicia su exposición de los Principios

precisamente con el capítulo ‘Sobre el Valor’ y enca-

beza la primera sección con una refutación sintética a

la teoría del trabajo comandado de Smith: “El valor de

un artículo, o sea la cantidad de cualquier otro artículo

por la cual pueda cambiarse, depende de la cantidad

relativa de trabajo que se necesita para su producción,

y no de la mayor o menor compensación que se paga

por dicho trabajo.” (Ricardo, 1973: 9).

El trabajo contenido en las mercancías es el que

determina el valor, pero no sólo el presente sino tam-

bién el trabajo pasado. La diferencia reside en que el

trabajo pasado está contenido en los edificios y la

maquinaria como capital fijo, y el trabajo presente en

el trabajo inmediato de los obreros, los salarios y las

materias primas, el capital circulante. Así llega Ricardo

a tratar directamente el tema de la relación entre sala-

rios y beneficios. En el capítulo I, secciones 4 y 5 de

sus Principios, Ricardo analiza cómo los cambios en el

valor del trabajo producen cambios en el valor de la

mercancía, dependiendo de la proporción en que par-

ticipen del capital total. Ricardo demuestra, entonces,

que si se supone una tasa media de beneficio y un

nivel medio de los salarios, las diferencias en la com-

posición del capital (proporción entre el capital fijo y

circulante) modifica el valor de las mercancías.

Al refutar la teoría del valor de Smith, Ricardo sos-

tiene que si bien la utilidad es absolutamente esencial

para determinar el valor de cambio, de ningún modo

constituye su medida. Y precisamente porque los bie-

nes poseen utilidad, éstos obtienen su valor en cambio

tanto de su escasez, como de la cantidad de trabajo

requerida para su producción. A este respecto, Ricardo

32


3 En general, los historiadores del pensamiento económico

no marxistas conceden a Smith y a John Stuart Mill una

influencia intelectual superior a la de Ricardo; así, por

ejemplo, en la muy autorizada opinión de Schumpeter, se

tiene que: “Durante medio siglo o más –en líneas genera-

les, hasta que empezó el éxito de los Principles de J. S.

Mill (1848)-, Adam Smith ha suministrado el grueso de las

ideas del conocimiento medio. En Inglaterra los Principles

de Ricardo (1817) significaron sin duda una concurrencia

importante. Pero fuera de Inglaterra la mayoría de los eco-

nomistas no había llegado a Ricardo, de modo que Smith

siguió dominando universalmente el campo. En esa época

se le otorgó el diploma de ‘fundador’ –que ninguno de sus

contemporáneos le habría concedido- y los economistas

anteriores quedaron situados en la modesta condición de

‘precursores’: resultaba muy agradable encontrar en ellos

ideas que, en cualquier caso, seguían siendo las ‘ideas de

Smith’.” (Schumpeter, 1971: 236).

(1973: 9-10). señala que: “Existen ciertos bienes cuyo

valor está determinado tan sólo por su escasez.

Ningún trabajo puede aumentar la cantidad de dichos

bienes y, por tanto, su valor no puede ser reducido por

una mayor oferta de los mismos...Su valor es total-

mente independiente de la cantidad de trabajo origina-

riamente necesaria para producirlos y varía con la

diversa riqueza y las distintas inclinaciones de quienes

desean poseerlos.” Tal es el caso de las obras de arte,

por ejemplo.

La teoría ricardiana del valor-trabajo se basa en la

presunción de la libre competencia y de que los pre-

cios relativos de los bienes corresponden a los costos

de la fuerza de trabajo, es decir, son precios ‘natura-

les’. Tales conjeturas aún son próximas a la realidad:

en la época de Ricardo prevalece un alto grado de com-

petencia y el Estado sólo mantiene su intervención en

el ámbito del comercio exterior, que aún era objeto de

los privilegios monopólicos heredados del mercantilis-

mo. En este último aspecto, la teoría ricardiana de las

ventajas comparativas constituye la defensa del libre

cambio, con argumentos basados en las diferencias

relativas de productividad del trabajo entre países. El

libre cambio externo evita que la generación de rendi-

mientos decrecientes en la producción interna provo-

que la caída de los beneficios, y a su vez una situación

de estado estacionario en la economía. El intercambio

entre países es entonces conveniente aún para países

con distinto grado de productividad del trabajo, siem-

pre y cuando exista reciprocidad de necesidades.

El interés fundamental de Ricardo se centra en la

distribución del producto, a la que considera el proble-

ma principal de la economía política. Los primeros

párrafos de su Prefacio a los Principios son ilustrativos

de esta aseveración:

El producto de la tierra –todo lo que se obtiene de su

superficie mediante la aplicación aunada del trabajo,

de la maquinaria y del capital– se reparte entre tres

clases de la comunidad, a saber: el propietario de la

tierra, el dueño del capital necesario para su cultivo,

y los trabajadores por cuya actividad se cultiva. Pero

en distintas formas de propiedad, las proporciones

del producto total de la tierra que serán imputadas a

estas tres clases, bajo los nombres de renta, utilidad

y salarios, serán esencialmente diferentes, depen-

diendo principalmente de la fertilidad real del suelo,

de la acumulación de capital y de población y de la

habilidad, del ingenio y de los instrumentos utilizados

en la agricultura. La determinación de las leyes que

rigen esta distribución es el problema primordial de la

Economía Política. (Ricardo, 1973: 5).

La realidad que Ricardo analiza es la de una economía

que se le presenta como plenamente capitalista, com-

puesta por tres clases sociales: trabajadores, capita-

listas y terratenientes. El desarrollo de estas clases

sociales es el objeto de estudio de Ricardo, a partir de

la consideración del modo en que estas tres clases

participan en la distribución del producto social.

A juicio de Ricardo, el aspecto fundamental en el

estudio del proceso productivo es la determinación del

valor y de la evolución de la tasa de beneficio princi-

palmente en lo que concierne a su relación con la tasa

de salario. Esto último es otra forma de referirse a su

objeto de estudio en los Principios, el cual refleja fiel-

mente el pleno conocimiento de Ricardo de la natura-

leza de la economía capitalista; al percibir que el com-

portamiento histórico de la tasa de beneficio es el

determinante de la marcha del proceso capitalista de

producción. Inicialmente, Ricardo plantea que, por una

parte, la evolución de la tasa general del beneficio pre-

valeciente en el sistema económico depende de la

tasa de beneficio en la agricultura y, por otra parte, que

el examen de la tasa de beneficio agrícola es, al

mismo tiempo, un examen de la renta de la tierra.

(Napoleoni, 1981: 69).

En la interpretación de Dobb (1976: 83), la teoría

del beneficio de Ricardo es una teoría del excedente

planteada en términos más claros y explícitos que la

de Smith: “[…para aquél] los beneficios dependían de

33


la diferencia entre el producto marginal de la mano de

obra dedicada al cultivo, y la subsistencia de esa mano

de obra, siendo ambos expresados en grano. En con-

secuencia, el beneficio estaba expresado como una

simple proporción del producto respecto de los sala-

rios, proporción que iba disminuyendo a medida que el

margen se extendía y declinaba el producto de un día

de trabajo.”

A esta teoría del beneficio en términos de grano se

articula la idea ricardiana de que la tasa de beneficio

obtenida en la agricultura determina la tasa de benefi-

cios generales, y que por ello la disminución tenden-

cial de la tasa de beneficio agrícola se sitúa justamen-

te detrás de la caída de la tasa de beneficio del siste-

ma todo. La tasa de beneficio se determina exclusiva-

mente por los cambios en el salario. Asimismo, no es

la competencia capitalista el factor que determina el

nivel de ganancia –como afirma Smith– sino la situa-

ción que guarda la producción de los bienes en que se

gastan los ingresos de los trabajadores. Para precisar

este punto recurrimos a las palabras del propio autor

(Ricardo, 1973: 92):

Las utilidades tienden naturalmente siempre a decre-

cer, puesto que al progresar la sociedad y la riqueza,

la cantidad de alimentos requerida sólo se obtiene

por el sacrificio de una cantidad creciente de mano de

obra. Esta tendencia, esta gravitación de las utilida-

des se ve afortunadamente contrarrestada a interva-

los repetidos por las mejoras en la maquinaria emple-

ada para la producción de los artículos necesarios,

así como por los descubrimientos científicos registra-

dos en el sector agrícola, lo cual nos permite prescin-

dir de una gran cantidad de mano de obra que antes

era necesaria, y en consecuencia, disminuir el precio

de los artículos primarios que necesita el trabajador.

En estas condiciones, el salario de subsistencia –el

‘precio natural’ del trabajo, según la denominación de

Ricardo– tiene un valor igual a la cantidad de trabajo

contenida en los medios de subsistencia. El salario es

históricamente variable y sus cambios obedecen a dos

causas: a la oferta y demanda de mano de obra, y al

precio de los bienes en que el obrero gasta su salario.

No obstante, para Ricardo la posición de los asalaria-

dos es neutra, ya que las cantidades de los bienes

adquiridos por el salario son siempre las mismas, esto

es, el salario real permanece constante para los traba-

jadores y corresponde al nivel de subsistencia, que

concebido como: “…el precio natural de la mano de

obra depende del precio de los alimentos y de los pro-

ductos necesarios y de las comodidades para el sos-

tén del trabajador y de su familia; al disminuir el precio

de aquéllos, bajará el precio natural de la mano de

obra.” (Ricardo, 1973: 71)

Por cuanto a la naturaleza de la renta de la tierra,

cabe citar una vez más la conocida definición de

Ricardo: “La renta es aquella parte del producto de la

tierra pagada al terrateniente por el uso de las ener-

gías originarias e indestructibles del suelo.” La participa-

ción de la renta en la distribución del producto respon-

de a la ley revelada por Ricardo: a medida que aumen-

ta la población y la demanda de alimentos, se requie-

re cultivar tierras cada vez menos fértiles o situadas

menos favorablemente, lo que permite que los propie-

tarios de las tierras más fértiles y con mejor ubicación

respecto al mercado obtengan una ‘renta diferencial’.

Así, por ejemplo, al inicio de un proceso de desa-

rrollo nacional puede suponerse que la demanda

corriente de productos alimenticios se satisface utili-

zando sólo las tierras más fértiles y mejor situadas:

no hay renta y el producto obtenido se traslada al

beneficio del capitalista que ha invertido su capital

sobre esa tierra. A medida que avanza el proceso de

expansión agrícola sobre tierras menos fértiles o

peor situadas surge no sólo una renta absoluta sino

también una renta diferencial sobre la tierra cultivada

en las sucesivas fases de uso del suelo. El beneficio

disminuye conforme la renta crece, dado que el pre-

cio de los alimentos se establece en función de las

34


tierras en las peores condiciones. La renta tiende a

aumentar, mientras que los beneficios tienden a

decrecer, ceteris paribus.

De esta manera, Ricardo propone una teoría de

la distribución sobre la cual se erigen sus razona-

mientos en el tema hacendario, mismos que se con-

centran en la elucidación de la incidencia de los

impuestos, muy probablemente en virtud de su

pleno reconocimiento a la validez de las contribu-

ciones de Smith a los principios generales de la tri-

butación y de las funciones económicas del Estado

expresados en la orientación de su gasto.

2. Contribuciones de los Principios de Ricardo

a la teoría de la Hacienda Pública

2.1 Acerca de la incidencia general de los impuestos

Al referirse a la función del Estado en la economía,

Ricardo reitera que el mercado marcha mejor sin inter-

ferencias aunque desafortunadamente los gastos

públicos son necesarios y también los impuestos para

financiarlos. Su preocupación acerca de los asuntos

financieros del gobierno es muy notable, toda vez que

una parte muy significativa de sus Principios se ocupa

de los efectos de la tributación sobre el bienestar de

los ciudadanos, tanto de los dueños del trabajo como

de los medios de producción.

Al iniciar su tratamiento sobre los impuestos, en el

Capítulo VIII de sus Principios, Ricardo (1973: 114)

declara su preocupación por la incidencia general de

los impuestos sobre la acumulación de capital: todos

los impuestos inciden, en última instancia, o bien en el

capital o bien en el ingreso del país. Los gastos del

gobierno son ‘consumo improductivo’, y si un incre-

mento en los impuestos destinado a aumentar el con-

sumo del gobierno no se acompaña de un incremento

en la producción o de una disminución en el consumo

improductivo de la población, entonces, los impuestos

recaen necesariamente sobre el capital. No existe

impuesto alguno que no incida de forma negativa

sobre el poder de acumulación. Cuando gravan al

capital contraen proporcionalmente la magnitud del

fondo que determina la importancia de las industrias

productivas. Cuando recaen sobre el ingreso, disminu-

yen la acumulación o bien disminuyen proporcional-

mente el consumo no sólo de bienes suntuarios sino

hasta de bienes necesarios.

De este modo, Ricardo (1973: 116) postula que el

gobierno no debe decretar impuestos que incidan ine-

vitablemente sobre el ingreso, toda vez que:

El deseo consustancial a todo ser humano de guardar

su posición en la vida, y de mantener su riqueza a la

altura que haya alcanzado, ocasiona que la mayoría

de los impuestos, ya incidan sobre el capital o sobre

el ingreso, se paguen del ingreso. Por tanto al seguir

su curso la tributación, o al incrementar sus gastos el

gobierno, los disfrutes anuales del pueblo forzosa-

mente quedarán reducidos, a menos que se le capa-

cite para aumentar proporcionalmente su capital y su

ingreso. Los gobiernos deberían seguir esa política

respecto al pueblo, y no instituir impuestos tales que

incidan inevitablemente sobre el capital, puesto que

de hacerlo así, disminuyen los fondos destinados al

sostenimiento de la mano de obra, disminuyendo por

tanto la producción futura del país.

Desde luego, algunos impuestos provocarían estos

efectos en mayor grado que otros, si bien Ricardo

insiste en que la gran inconveniencia de la tributación

se encuentra no tanto en la selección de los graváme-

nes, sino en el monto total de sus efectos de conjunto,

en su incidencia. Al disminuir los capitales de un país

por causa de los impuestos –concluye Ricardo– se

reduce la producción, y si persiste el aumento en el

gasto improductivo del gobierno y del pueblo, los

recursos disminuyen con rapidez, a lo cual siguen la

escasez y la ruina.

35


2.2 Acerca de la incidencia de impuestos particulares

Impuesto sobre la renta de la tierra

Con base en el esquema tributario heredado de Smith,

Ricardo enfoca su atención en los impuestos particu-

lares y, a lo largo del tratamiento del tema, asume una

visión crítica de los preceptos de la doctrina smithiana.

En cuanto al impuesto sobre la renta de la tierra,

Ricardo postula que éste incidiría única y exclusiva-

mente sobre los terratenientes, sin que sea suscepti-

ble de trasladarse a alguna otra persona. Además, en

correspondencia con su teoría de la renta diferencial,

Ricardo sostiene que un impuesto sobre la renta no

puede aplicarse a las tierras marginales, porque éstas

no generan renta. Dado que la tierra es la base sobre

la cual se determina el precio del producto, un impues-

to sobre la renta no puede ser trasladado a ese precio

y por tanto debe ser sufragado por el propietario.

En este contexto, Ricardo (1973: 131) afirma que:

“El terrateniente no podría elevar su renta, porque ello

no alteraría la diferencia entre el producto obtenido de

la tierra menos productiva en cultivo, y el obtenido de

tierras de cualquier otra calidad.” Así, la conclusión

anticipada por Smith de que este impuesto es el más

conveniente frente a todas las otras fuentes de impo-

sición por ser el que menos interfiere en las decisiones

de los agentes económicos, es la misma propuesta

por Ricardo, si bien la argumentación es diferente.

Impuesto sobre los productos primos

Por otra parte, mientras que Smith había sostenido

que un impuesto sobre los productos primos –prima-

rios– es soportado por el terrateniente, Ricardo lo

corrige al argumentar de manera consistente que, por

aumentar el costo de producción en el margen de cul-

tivo, un impuesto de ese tipo es trasladable y por lo

tanto aumenta también el precio del producto. A juicio

de Ricardo (1973: 118), el impuesto no es pagado por

el propietario sino por el consumidor: “El impuesto

sobre el producto primo no sería pagado por el terra-

teniente; tampoco lo pagaría el granjero; pero lo paga-

ría, en la forma de un precio más alto, el consumidor.”

Esto último es cierto, al menos hasta que ocurran

nuevos ajustes, del mismo modo que ocurren cuando

se aplica un impuesto sobre productos manufactura-

dos. En todo caso, resulta claro que un impuesto sobre

bienes-salario no puede ser soportado por el consumi-

dor, dado el supuesto básico de que privan salarios de

subsistencia en la economía. Desde una perspectiva

de equidad, Ricardo advierte que la imposición de este

último tipo de gravamen tendría la misma incidencia si

se incorpora al análisis al capitalista que trabaja la tie-

rra: éste seguiría percibiendo las mismas utilidades, y

el terrateniente las mismas rentas.

Impuesto sobre los salarios

En su crítica al sistema teórico de la incidencia de

Smith, el argumento más agudo de Ricardo es apli-

cado a los impuestos sobre los salarios. En el siste-

ma smithiano, los salarios están determinados por la

demanda de trabajo y por el precio promedio de las

provisiones. En tanto que Smith supone que la oferta

de trabajo es fija en el corto plazo y que la tasa de

salarios es la de subsistencia, un impuesto a los sala-

rios significa que los salarios nominales deben

aumentar. Cuando esto ocurre, los beneficios se

reducen. Ante el aumento en los salarios, el capitalis-

ta trata de recuperar sus beneficios aumentando los

precios, lo cual exigiría un nuevo aumento en los

salarios a fin de mantener el salario de subsistencia

real, lo que a su vez genera un nuevo aumento en los

precios, y así sucesivamente. La respuesta de

Ricardo (1973: 169) a este razonamiento circular es

categórica: “Los argumentos en que se apoya esta

teoría conducen a conclusiones tan absurdas, que

36


desde luego puede afirmarse que el principio es total-

mente indefendible.”

Para determinar dónde recae el impuesto a los

salarios, Ricardo aborda el problema en términos del

uso de los recursos. Toda vez que el producto total es

fijo y, por la vía de los impuestos a los salarios, una

parte de aquél se transfiere al gobierno, alguno de los

destinos de los recursos debe ser recortado, pero este

recorte no puede hacerse al fondo de salarios. En

tanto que el gobierno incurre en consumo improducti-

vo,4 que la oferta de trabajo es fija, y que los salarios

son los de subsistencia, el fondo de salarios (capital

circulante) debe permanecer intacto. Por lo tanto, los

únicos recursos que pueden ser recortados son: el

consumo de los capitalistas y las existencias de capi-

tal fijo. Y dado que ambos son pagados a costa de los

beneficios, es en ellos donde recae el impuesto.

(Musgrave, 1999: 34). Ricardo es contundente al afir-

mar a este respecto que:

Los impuestos sobre salarios aumentarán los sala-

rios, y en consecuencia disminuirán la tasa de utilida-

des del capital…la única diferencia entre un impues-

to sobre artículos necesarios y un impuesto sobre

salarios consiste en que el primero necesariamente

irá acompañado por un alza en los precios de los artí-

culos, y el segundo no…Un impuesto sobre salarios

es, en definitiva, una tributación sobre las utilidades;

un impuesto sobre los artículos necesarios es, en

parte, un impuesto sobre las utilidades y en parte un

impuesto sobre los consumidores ricos. Por consi-

guiente, los efectos últimos que resultarán de tales

impuestos son precisamente los mismos que los

resultantes de un impuesto directo sobre las utilida-

des. (1973: 162).

Impuesto sobre los beneficios

Ricardo aplica el mismo razonamiento expresado en la

cita última para el impuesto sobre los beneficios: este

impuesto no puede ser recuperado mediante precios

más altos porque ello requeriría un aumento en los

salarios; y los salarios tampoco pueden ser aumenta-

dos, toda vez que el fondo de salarios debe mantener-

se intacto para corresponder con la oferta fija de tra-

bajo y su salario de subsistencia. En virtud de que, en

la argumentación ricardiana, un impuesto sobre los

salarios en la práctica es un impuesto sobre los bene-

ficios, Ricardo concluye que: “yo pensaría que tiene

poca importancia si el stock de beneficios o bien los

salarios del trabajo fuesen gravados.” (Citado en

Musgrave, 1999: 34).

Al recapitular acerca de sus razonamientos en

torno a los impuestos parciales o generales sobre

las utilidades de los diversos agentes económicos,

Ricardo (1973: 194) estipula que los impuestos

sobre las utilidades del granjero incidirán en los con-

sumidores de los productos primarios, ya que de no

trasladarlos al precio, sus ganancias se verían redu-

cidas por debajo del nivel general de las utilidades,

lo cual significa que se vería obligado a cambiar de

actividad. Por otra parte, si un impuesto fuese gene-

ral y afectara por igual a todas las utilidades con

independencia de su procedencia, aquél sería paga-

do, tanto en primera como en última instancia, por

los productores.

Impuesto sobre los productos manufacturados

Ricardo anticipó en sus Principios que la incidencia

del impuesto sobre los productos manufacturados

37


4 “No debe olvidarse, en consecuencia, que el producto de

los impuestos, por lo general, se dilapida; siempre se

obtiene a expensas de los disfrutes y comodidades del

pueblo, y por lo común disminuye el capital o retrasa su

acumulación. Al disminuir el capital tiende a disminuir el

fondo real destinado al sostenimiento de la mano de obra;

en consecuencia disminuye la demanda real de ella. Así

los impuestos, por regla general, en cuanto afectan al

capital real de un país, disminuyen la demanda de trabajo

[…].” (Ricardo, 1973: 167).

depende de si el producto es de primera necesidad o

de lujo. Un impuesto sobre los primeros debe recaer

sobre las utilidades, mientras que un impuesto sobre

los bienes suntuarios debe gravar al consumidor, lo

que en ambos casos se traduce en un menor nivel de

bienestar.

A manera de conclusión

Recapitulando mediante una versión simplificada del

complejo sistema ricardiano que, como hemos visto,

involucra muy diversos factores, tenemos que, en el

corto plazo –en el cual la oferta de trabajo y por lo

tanto el fondo salarial en términos reales se mantienen

fijos– Ricardo concluye, por una parte, que los impues-

tos sobre la renta, las utilidades y los bienes suntua-

rios inciden sobre sus respectivos causantes, mientras

que los impuestos sobre los salarios y sobre los bienes

necesarios se trasladan a las utilidades; y, por otra

parte, que las contribuciones del sector privado al

Estado se traducen en una reducción del consumo de

los propietarios de la tierra y del capital, o bien en una

contracción del mantenimiento o de la expansión de

las existencias de capital fijo.

A largo plazo, esta reducción en la acumulación

provocada por las contribuciones al gasto público se

traduce en una caída de la demanda total de trabajo,

la población declina –en concordancia con la teoría

malthusiana– de modo que el fondo de salarios se dis-

tribuye entre un volumen disminuido de trabajadores y

la tasa de salario vuelve a su nivel de subsistencia. El

equilibrio es reestablecido, pues, a un punto en que el

nivel de población se contrae, y en que tanto la renta

como las existencias de capital también se reducen.

Por otra parte, en una visión de muy largo plazo, los

impuestos sobre las utilidades naturalmente aceleran

el arribo al estado estacionario, en virtud de que el ren-

dimiento neto del capital se aproxima a cero, y sólo la

renta de la tierra permanece como un ingreso grava-

ble. Una tarea pendiente en esta recapitulación del

interés ricardiano por la incidencia tributaria consiste

en el examen de cómo y por qué esta teoría se ha

actualizado muy ampliamente en los últimos años,

mediante su creciente incorporación en la construc-

ción de los modelos de crecimiento neoclásicos.

REFERENCIAS

Dobb, Maurice (1976). Teorías del valor y la distribu-

ción desde Adam Smith. Buenos Aires: Siglo

XXI Eds.

Mill, John Stuart (1996). Principios de Economía

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(1848).

Musgrave, Richard A. (1999). “A brief history of fiscal

doctrine”. Alan J. Auerbach & Martin Feldstein

(eds.). Handbook of Public Economics, Vol. 1,

Amsterdam: Elsevier Science Publishers.

(1987).

Musgrave, Richard A. (1969). Teoría de la Hacienda

Pública. Madrid: Aguilar. (1959).

Napoleoni, Claudio (1981). Fisiocracia, Smith,

Ricardo, Marx. Barcelona: Oikos-Tau.

Ricardo, David (1973). Principios de Economía

Política y Tributación. México: Fondo de Cultura

Económica. (1817).

Schumpeter, Joseph A. (1971). Historia del Análisis

Económico. Barcelona: Ariel. (1954).

Smith, Adam (1977). La Riqueza de las Naciones.

Vols. I y II, México: Publicaciones Cruz O.

(1776).

38


RESUMEN

El punto central que da origen a este trabajo es, sin

duda alguna, un tema de actualidad y de vital importan-

cia en el tránsito y la consolidación de una verdadera

vida democrática del Estado mexicano. Su estudio impli-

ca la concurrencia de profesionales en un contexto mul-

tidisciplinario, toda vez que su esencia, relevancia,

extensión y complejidad infiltra la totalidad de la vida

pública; lo anterior se debe a que son numerosos los

enfoques que pueden y deben presentarse para cimen-

tar, en el tejido social, la importancia de la rendición de

cuentas y la fiscalización. Se propone generar una cul-

tura que ayude a incrementar la posibilidad de alcanzar

los objetivos de los proyectos económicos y sociales.

ABSTRACT

The central point that gives rise to this work is undoub-

tedly a topic of vital importance in the transition and con-

solidation of a genuine democratic life of the Mexican

state. Their study involves the concurrence of professio-

nals in a multidisciplinary context, since its essence,

relevance, length and complexity permeates the whole

of public life, the above is that there are many approa-

ches that can and should be submitted to cement in the

social complex, the importance of accountability and

surveillance. It is proposed to create a culture that helps

to increase the chances of achieving the objectives of

economic and social projects.

Introducción

En el desarrollo de este trabajo se abordarán temas que

forman parte del objeto de estudio de disciplinas afines

como el Desarrollo Económico, la Administración, las

Finanzas, las Políticas Públicas y el Derecho; de igual

manera, cuestiones que son competencia de la Ciencia

Política y la Sociología; otras disciplinas como la

Ingeniería y la Arquitectura; así como algunas técnicas

que son indispensables para comprender la naturaleza

de la infraestructura y las particularidades de la obra

pública. También se hará énfasis en su importancia en

39

Fiscalización y rendición de cuentas.

Infraestructura para el desarrollo y auditoría

a la obra pública

Benjamín Sigüenza Salcedo*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Económicos y Sociales. Universidad Veracruzana.

el desarrollo económico y las características que dis-

tinguen a éste del simple crecimiento, si pretendemos

cumplir con los principios y valores que llevan a reali-

zar el proceso de fiscalización.

Asimismo, resulta evidente la necesidad de tener

como referencia, en forma permanente, la figura del

Estado y el régimen democrático que señala nuestra

Constitución, y a ésta, como el vértice de nuestro

marco normativo cuyo respeto y cumplimiento ha sido

objeto, con el paso del tiempo, de múltiples modifica-

ciones como respuesta a situaciones coyunturales.

Esos cambios han llevado al Estado a una pérdida de

cohesión e integralidad, lo que deriva en su demérito y

propicia su manipulación.

En esta línea inicio la exposición mediante la

siguiente expresión: Un Estado que anhela el desa-

rrollo debe contar invariablemente con un marco nor-

mativo que posibilite alcanzar los objetivos del cuer-

po social que lo constituye; un órgano de adminis-

tración, en este caso representado por el Gobierno,

que proporcione los bienes y servicios que el marco

citado le señala como obligación y que genere con-

diciones para obtener la máxima rentabilidad de los

recursos a través del apoyo e impulso a la actividad

económica, la competitividad y el incremento cons-

tante de la calidad; un clima de seguridad y estabili-

dad social apoyado en las instituciones que el pro-

ceso demande, y una práctica permanente y verda-

dera de vida democrática, cuyos límites estarán

determinados por la participación y la voluntad de la

sociedad.

Reitero además que nunca será suficiente señalar

la diferencia sustantiva entre los términos crecimiento

económico y desarrollo económico. La dinámica de

ambos procesos y la problemática que enfrentan las

sociedades modernas interrelacionadas, voluntaria-

mente o no, en el nuevo contexto de la globalización

obligan a tener presente que suficiente ‘cantidad’ de

recursos económicos, sin equidad en la ‘calidad’ de

vida, son propósitos discordantes. La idea de que el

crecimiento es una etapa necesaria y previa al desa-

rrollo ha sido rebasada por los hechos sociales. El pri-

mero se ha estado cumpliendo sin derivar, como era

uno de sus postulados, en la disminución de las desi-

gualdades sociales; el segundo enfrenta grandes obs-

táculos que deben ser superados. Como núcleo del

problema, se ha planteado que la construcción de un

Estado verdaderamente democrático, representa, en

opinión de los estudiosos del tema, un requisito indis-

pensable.

En consecuencia, mantener o incrementar las

tasas de crecimiento económico se convierte en uno

más de los objetivos concretos de un Plan de

Desarrollo Integral que incorpore entre un numeroso

grupo de programas específicos, los enfocados al

combate a la pobreza, al mejoramiento de los siste-

mas educativos y de los servicios de salud, así como

al impulso de los sectores productivos y la elevación

de la eficiencia y la competitividad, además de la

garantía de seguridad y niveles de convivencia perti-

nentes, por citar algunos de los factores relevantes

que incrementan las posibilidades de transitar hacia el

desarrollo.

Desde otra perspectiva, para ello se requiere de un

redimensionamiento del Estado y su órgano de admi-

nistración. Ello implica avanzar en el mejoramiento de

la democracia como categoría del tejido social y del

Gobierno. En esta tarea el respeto a los derechos fun-

damentales del hombre, la transparencia del actuar del

Gobierno y el cumplimiento del derecho a la informa-

ción del ciudadano, asumen la mayor importancia y se

convierten en la base de una verdadera democracia

que se completa, entre otras cosas, con una eficiente,

puntual y rigurosa rendición de cuentas y un escrupu-

loso proceso de fiscalización de cuyo resultado el ciu-

dadano obtendrá los elementos para decidir quiénes

deben ser los conductores del órgano de administra-

ción del Estado.

40

Fiscalización y rendición de cuentas

1. Antecedentes

Respecto a lo anteriormente expresado, no puede

negarse que existen algunos avances, ni que los mis-

mos sean más el resultado de las tensiones genera-

das hacia el interior del tejido social, que el correcto

actuar de los responsables de la conducción de las

acciones de gobierno. Los progresos observados son

el resultado de las demandas sociales por transformar

la tendencia de un pasado en el que los responsables

de la conducción del Estado olvidaron su compromiso

esencial y privilegiaron la concentración del poder eco-

nómico y político, generando un entorno en que la

corrupción, la impunidad, la opacidad, la desigualdad y

la pobreza, por citar lo más relevante, se han conver-

tido en características propias del acontecer cotidiano,

lo cual, aunado a otras prácticas nocivas, inducen al

Estado mexicano a su descomposición.

La modificación del tejido social, que tiende más a

su ruptura que a su consolidación, se manifiesta en

hechos concretos que siguen una tendencia que debe,

como primer paso, detenerse y, como segundo paso,

ser el referente para el diseño y aplicación de las polí-

ticas adecuadas a fin de revertirla. Por ello, quienes

estudian el Derecho, la Economía, la Política y la

Administración Pública, así como quienes las aplican,

se conjugan y abrevan de otras ciencias como la

Sociología, la Historia, la Biología, la Geografía, la

Estadística, la Ecología y sus operadores, y de otros

descubrimientos derivados de un acelerado progreso

de investigaciones y experiencias a los que se les

busca una ubicación en el conjunto del conocimiento,

pero que ya se aplican para esclarecer los problemas

y asumir posiciones que permitan plantear posibilida-

des de soluciones.

Como se señaló, hay avances evidentes. En el

área social, ante la exigencia de combatir y disminuir

la pobreza, se tiene como respuesta el diseño de pro-

gramas concretos dirigidos a ello, cuyos resultados

podrán ser evaluados en el corto plazo. De igual

manera, se habla de una reforma educativa y un forta-

lecimiento de los sistemas que el Gobierno opera para

mejorar y ampliar los servicios de salud, y el reconoci-

miento y defensa de los derechos humanos muestran

progresos significativos; no obstante, permanece

como enorme reto eliminar el clima de inseguridad que

muestra tendencias crecientes y pone en riesgo la

estabilidad social.

Respecto al medio ambiente, cada día es más

relevante la realización de acciones para su conserva-

ción y defensa. En el área económica, se han creado

programas para impulsar y fortalecer las pequeñas y

medianas empresas; además se promueve la genera-

ción de empleos atrayendo al inversionista al simplifi-

car los trámites y procedimientos para la instalación de

nuevos negocios. En el área política, se ha fortalecido

el sistema de partidos y se han creado instituciones

que den certeza y confiabilidad a los procesos políti-

cos con énfasis en las cuestiones electorales.

En la Administración Pública, resalta la importan-

cia otorgada a la rendición de cuentas reestructurando

todo el proceso a partir de reformas a nuestra Ley

Suprema, que dan fortaleza y elevan a rango constitu-

cional la función de fiscalización, cuyo resultado inme-

diato es la promulgación de la Ley de Fiscalización

Superior y la creación de la Auditoría Superior de la

Federación, acciones que adoptan las entidades fede-

rativas y adaptan a sus condiciones propias. También

se propugna por la consolidación del acceso a la infor-

mación y por hacer de la transparencia una práctica

común del quehacer gubernamental. Finalmente, cada

vez es mayor la demanda de una práctica eficiente del

federalismo en todas sus vertientes.

No obstante, debe insistirse en el hecho de que si bien

todo ello apunta a una posible reforma del Estado, los

detentadores del poder y los principales actores sociales,

políticos y económicos mantienen una cerrada lucha que

divide y polariza a la sociedad, en tanto que no hay una

41


manifestación clara de establecer el compromiso formal

para llevar a cabo la reforma citada. En resumen, las posi-

bilidades reales del desarrollo en nuestro país requieren,

además, como condición necesaria, aunque no suficiente,

la reforma del Estado

Lo enunciado, así sea sólo un esbozo de marco de

referencia en el que se inserta la problemática de nues-

tro país y algunos antecedentes macro, nos permite

identificar elementos sustantivos para abordar los temas

integrados en el título de esta presentación, consideran-

do además lo que a continuación se expone.

2. La infraestructura

Implícita como obligación del Gobierno para generar

las condiciones que demanda cualquier Estado que

aspira al desarrollo, la infraestructura constituye un

componente indispensable para él. La infraestructura

se concibe como todo elemento material o conjunto de

éste, construido por el hombre y que incide en la trans-

formación de la naturaleza con el propósito de aprove-

char lo que la constituye, para proporcionar un benefi-

cio a la sociedad.

Al respecto, debe resaltarse el hecho de que esta

transformación de la naturaleza debe realizarse evi-

tando los daños que, si bien tienen su origen en tiem-

pos pasados, en el presente constituyen un problema

adicional cuyas dimensiones ponen en riesgo la super-

vivencia humana. La importancia de preservar los eco-

sistemas es hoy una prioridad que debe hacerse valer

cuando se habla de la construcción de infraestructura

para el desarrollo.

En términos comunes, la manifestación más evi-

dente de la infraestructura la constituyen las obras

materiales construidas por el hombre para atender

demandas generadas por las actividades económicas

o sociales, y en algunos casos, para prevenir o aten-

der los riesgos y daños derivados de contingencias o

desastres naturales. Estas obras pueden clasificarse

en función de diversas categorías; sin embargo, nos

interesa aquélla que tiene como referente el sector de

la sociedad que las realiza, de donde surgen los tér-

minos “pública” o “privada” y cuya ejecución es com-

petencia de los profesionales de la Ingeniería y la

Arquitectura en todas sus ramas y especialidades. En

concordancia con los propósitos del certamen en que

se presenta este trabajo, acotaremos nuestra atención

a la obra realizada por el Gobierno cuyo conjunto inte-

gra la infraestructura pública.

3. Infraestructura y obra pública

Los ejemplos más evidentes de la infraestructura pro-

porcionada por el Gobierno para atender una parte

significativa de las demandas del desarrollo son: vías

de comunicación, sistemas portuarios y aeroportua-

rios, sistemas hidráulicos para el control y mejor apro-

vechamiento del potencial hídrico del país, sistemas

de drenaje y alcantarillado; plantas de tratamiento de

aguas residuales, habilitación de espacios para el

manejo y confinamiento de desechos; sistemas para la

generación de energía eléctrica y de electrificación,

conjuntos habitacionales; escuelas, hospitales, recin-

tos para albergar a las instituciones del Estado, edifi-

caciones que posibilitan el funcionamiento de las

dependencias de la Administración Pública, espacios

habilitados para la recreación y la convivencia social,

parques y corredores industriales.

Desde un enfoque diferente pero indispensable,

debemos tener presente que toda obra y en conse-

cuencia la infraestructura de la que forme parte, tiene

un costo que deriva en la aplicación de recursos finan-

cieros que, como lo señalan los principios de la cien-

cia económica respecto a la diversidad de los recur-

sos, son escasos; que su obtención, manejo y utiliza-

ción demandan racionalidad; por ello, resulta lógico

42


que una administración eficiente y la concurrencia de

profesionales experimentados dará por resultado un

costo justo y una operación adecuada de la obra que,

desde otra óptica, será considerada una inversión. Al

respecto y aunque es por todos conocido o por lo

menos padecido, se debe tener presente que para el

caso que nos ocupa, los recursos financieros requeri-

dos son públicos y su integración es el resultado de la

aportación que, por las distintas vías recaudatorias,

hacemos los ciudadanos como una contribución a la

buena marcha del Estado.

Señalada la importancia que tienen para el desa-

rrollo la existencia de una infraestructura suficiente y

eficiente, la necesidad de recursos financieros para su

realización, así como el origen de tales recursos,

resulta imprescindible establecer la relación que estos

enfoques guardan en el contexto de la rendición de

cuentas y la fiscalización. En consecuencia resulta

pertinente como inducción, así sea de manera general,

saber el estado que guardan nuestra infraestructura y

los recursos financieros que se aplican en el renglón.

El estado que guarda la infraestructura en nuestro

país de acuerdo a estudios especializados está, res-

pecto a la demanda y oferta, en constante crecimiento

y es insuficiente, respectivamente; en función de su

calidad, es baja; su eficiencia, salvo algunos casos, no

alcanza los estándares internacionales, y en relación a

su costo, es cara. Los otros factores que pueden con-

siderarse, como la pertinencia, su proceso constructi-

vo, el mantenimiento y la conservación, guardan o pre-

sentan las mismas condiciones. Baste para ello dos

ejemplos separados en el tiempo por ocho décadas.

La red ferroviaria de nuestro país se ha incremen-

tado en un porcentaje poco significativo desde los

tiempos del Porfiriato y sus condiciones son lamenta-

bles. A esto se añaden el abandono y desinterés por

hacer de este medio la columna vertebral del sistema

de transporte. El segundo caso, la generación de infra-

estructura para atender las demandas del sector petro-

lero y contar con un proceso integrado territorialmente,

se detuvo en la década de los 70’s, y es tema de deba-

te actualmente. En su desarrollo vuelve a evidenciarse

la falta de altura de miras y la polarización de los

detentadores del poder, quienes indistintamente se

aferran al pasado o demandan el reconocimiento del

determinismo de la globalización, sin darnos la certe-

za de que actúan por convicción y no por defender

intereses particulares. Con esa actitud, estos actores

políticos minimizan el riesgo que corre el país si no se

logran los acuerdos que permitan resolver las diferen-

cias, evitando con ello obtener de este sector la renta-

bilidad que tienen otros países con recursos similares.

Si consideramos ciertas las pretensiones del

Gobierno de aumentar la rentabilidad de los recursos

que el país posee, la atención a la infraestructura debe

ser una prioridad en sus planes, lo cual implica una

elevada inversión de recursos financieros y una gran

dosis de conocimientos e imaginación para diseñar

mecanismos que permitan su obtención.

Ahora bien, los trazos realizados para dar una idea del

estado que guarda la infraestructura en el país, así como

los retos que se enfrenta a fin de que ésta resulte eficien-

te para el desarrollo, obliga a voltear la mirada, así sean

meros puntos referenciales, para conocer el comporta-

miento y la relación que mantienen la aplicación del gasto

público y la generación de infraestructura.

4. Los recursos financieros del Estado aplicados

a la infraestructura

A fin de contar con un referente que permita claridad

en la intencionalidad con que mencionamos distintos

términos comúnmente utilizados y evitar confusiones o

interpretaciones sesgadas, hemos recurrido al

Glosario de Términos de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público de la Federación, que establece las

siguientes definiciones:

43


Gasto público. Es el conjunto de erogaciones que rea-

liza el Gobierno federal, estatal y municipal, incluidos

los Poderes Legislativo y Judicial y el sector paraesta-

tal en sus respectivos niveles, en el ejercicio de sus

funciones.

Gasto no programable. Incluye el pago de intereses de

la deuda que corresponde a transacciones financieras,

las participaciones a estados y municipios, y los estí-

mulos fiscales cuyos efectos económicos se materiali-

zan vía erogaciones de los beneficiarios.

Gasto programable. Erogación plenamente identifica-

ble con cada uno de los programas del Presupuesto

de Egresos de la Federación. Incluye las erogaciones

que realiza la Administración Pública Central en la

prestación de servicios y en inversión pública, así

como las asignaciones que las entidades paraestata-

les de control presupuestario directo destinan a la pro-

ducción de bienes y servicios que aumentan en forma

directa la oferta global de los mismos. Excluye el ser-

vicio de la deuda que corresponde a transacciones

financieras, las participaciones a estados y municipios,

y los estímulos fiscales cuyos efectos económicos se

materializan vía las erogaciones de los beneficiarios.

Gasto corriente. Erogación que realiza el sector públi-

co y que no tiene como contrapartida la creación de un

activo, sino que constituye un acto de consumo. Esto

es, los gastos que se destinan a la contratación de los

recursos humanos y a la compra de los bienes y ser-

vicios necesarios para el desarrollo propio de las fun-

ciones administrativas.

Gasto de capital. Es el total de las asignaciones desti-

nadas a la creación de bienes de capital y conserva-

ción de los ya existentes, a la adquisición de bienes

inmuebles y valores por parte del Gobierno federal, así

como los recursos transferidos a otros sectores para

los mismos fines que contribuyen a acrecentar y pre-

servar los activos físicos patrimoniales o financieros de

la nación.

Inversión pública (física). Erogaciones que se destinan

a la construcción o conservación de obra pública y a la

adquisición de bienes de capital para la misma. En el

caso del sector paraestatal se debe incluir la variación

de inventarios.

Con base en ello expresamos que: en el marco de

un sistema integrado que permite la captación, cus-

todia, manejo y aplicación de los recursos financie-

ros que demanda el Gobierno para generar las con-

diciones que posibiliten el desarrollo, en el capítulo

de la inversión y específicamente respecto a los

montos destinados para la construcción y manteni-

miento de la infraestructura, se observa que éstos

alcanzan porcentajes considerables, por lo cual el

gasto en infraestructura se convierte en un tema de

importancia significativa en los procesos de rendi-

ción de cuentas y fiscalización.

Tomamos como referente el Presupuesto de

Egresos de la Federación considerando de manera

agregada los rubros de Gasto Programable y No

Programable, y centramos el análisis en el Gasto

Programable dada su composición y por ser este ren-

glón, de acuerdo a la estructura del presupuesto y las

definiciones que utiliza el que, así sea grosso modo,

provee una idea cercana a la realidad. A falta de un

renglón específico que permita conocer con precisión

el gasto en obra pública o infraestructura, tomamos del

Gasto Programable las cifras del rubro Gastos de

Capital que de acuerdo a la definición oficial puede

considerarse, casi en su totalidad, como gasto en

infraestructura. Para el efecto, se han elegido los

nueve últimos ejercicios fiscales en el que se presen-

tan cifras que nos permitirán realizar algunos señala-

mientos al respecto.

44


Como se puede observar en la tabla que antecede, para

el periodo seleccionado, el Gasto Programable represen-

tó en promedio 79 por ciento del total del presupuesto y el

Gasto de Capital promedió un 15 por ciento del Gasto

Programable. Aunque en términos absolutos se refleja

una tendencia ascendente en los Gastos de Capital, en

términos porcentuales se observa en ambos rubros un

comportamiento irregular, pues se presentan variaciones

ascendentes y descendentes a lo largo del periodo. Si se

considera la importancia que representa la generación de

infraestructura para impulsar el desarrollo de un país, las

cifras observadas y los porcentajes referidos al Gasto

Público, podemos inferir que no existe una posición defi-

nida ni el compromiso de atender en su justa dimensión el

reglón que nos ocupa.

Al respecto vale la pena señalar que en la formu-

lación del Presupuesto de Egresos de la Federación

para el Ejercicio Fiscal 2008, se presenta un apartado

en el que se expresan los Proyectos de Infraestructura

Productiva de Largo Plazo; sin embargo, ello no es

suficiente para identificar que los mismos compensa-

rán las carencias que se han señalado.

5. Rendición de cuentas y fiscalización

Independientemente del nivel, grado de certeza y perti-

nencia, así como la confiabilidad en las cifras mostradas,

es incuestionable que el monto de los recursos destinados

a la generación de infraestructura, aunque es insuficiente

para los requerimientos en la materia, en términos de su

incidencia en el presupuesto de egresos, resulta significa-

tivo. Por ambas razones, adquiere relevancia propugnar

por un manejo transparente y una revisión exhaustiva de

su aplicación, lo cual nos lleva a establecer el vínculo con

la rendición de cuentas y la fiscalización.

45


Tabla 1

Comportamiento del Presupuesto de Egresos de la Federación

(Cifras en millones de pesos)

Fuente: S.H.C.P. Presupuesto de Egresos de la Federación. 2000 a 2008

Como ha indicado más de un estudioso del tema, la

rendición de cuentas y la fiscalización, si bien tienen

profundas raíces en la historia del Estado mexicano,

sus frutos no han sido los esperados. No es sino hasta

en el pasado reciente, cuando la dinámica social ha

llevado a un replanteamiento de los conceptos,

ampliándolos, actualizándolos y fortaleciéndolos, para

hacer de ellos medios e instrumentos que den mayor

certeza al ciudadano en su innegable derecho de tener

la información que le permita conocer el grado de efi-

ciencia con que se aplican los recursos invertidos para

la buena marcha del Estado.

La rendición de cuentas permite conocer la actuación

de los servidores públicos e implica la posibilidad de eva-

luarla y juzgar si ésta se realizó con transparencia y con

estricto apego a las disposiciones aplicables. Es la posi-

bilidad de saber que la vigilancia y control en el manejo y

utilización de los fondos públicos se hizo de manera

46


Tabla 2

Proyectos de infraestructura productiva de largo plazo

(Pesos)

Fuente: S.H.C.P. Presupuesto de Egresos de la Federación 2008

racional, honesta, rigurosa, puntual, transparente y con el

propósito de cumplir los compromisos contenidos en los

planes y programas gubernamentales.

La fiscalización constituye el proceso institucionaliza-

do que permite a las instancias competentes formular jui-

cios, expresados en informes formales con validez jurídi-

ca, respecto a los resultados obtenidos por la revisión de

la Cuenta Pública con la obligación de informar veraz,

oportuna y detalladamente de ello a la ciudadanía.

Para fines operativos, el órgano de fiscalización,

con el nombre asignado por el nivel de Gobierno

correspondiente, es la institución del Estado mexicano

en el que la sociedad deposita su confianza, en fun-

ción de las facultades que las leyes le confieren, para

vigilar que los recursos públicos sean administrados y

aplicados en partidas de gasto, obras de infraestructu-

ra y acciones autorizadas, concebidas en el marco

normativo aplicable. Esta característica le concede al

proceso de fiscalización y a la institución responsable

de llevarlo a cabo potestades invaluables para incidir

en la consolidación de la vida democrática.

Lo señalado se encausa en un proceso histórico de

la sociedad. Actualmente, se transita en las primeras eta-

pas, pero no deberá perderse la aspiración de alcanzar,

en el mediano plazo, el ejercicio de un proceso completo

que considera, como estadio superior, realizar la evalua-

ción integral del desempeño, tanto del servidor público

como de la entidad destinada para realizar las tareas que

la ley le asigna. Con ello se abonará el camino para que

la corrupción, la ineptitud, la impunidad y la ineficiencia,

entre otros defectos de nuestra Administración Pública,

se conviertan en cosa del pasado.

6. La auditoría como soporte de la fiscalización

En este orden de ideas, es lógico incorporar la aplica-

ción de la auditoría al proceso que concluye en la

materialización y utilización de la obra pública; sin

embargo, se requiere dilucidar algunas de las caracte-

rísticas que identifican a esta modalidad de la audito-

ría, tarea aún inconclusa en tanto que su aplicación ha

puesto de manifiesto carencias e insuficiencias de

carácter conceptual, metodológico, procesal, normati-

vo, operativo e instrumental que limitan, más que el

grado de certeza en los resultados obtenidos, la posi-

bilidad de sancionar conductas irregulares. A continua-

ción presentaré los aspectos relevantes de la auditoría

de obra, señalando los avances y ventajas que repre-

senta su utilización y los obstáculos a que se enfrenta

el auditor de la misma.

Se define a la auditoría de obra como aquélla que

tiene por objeto la obra material constituyente de infra-

estructura y cuya finalidad es determinar con base en

las normas, técnicas y procedimientos aplicables, el

nivel de cumplimiento de las características que pre-

senta la obra, concluida o durante una de sus etapas

de ejecución, respecto a las señaladas en el proyecto

que sustentó su aprobación, el apego al marco nor-

mativo aplicable, el grado de correspondencia entre el

costo de la obra y el gasto efectuado. Incluye una opi-

nión sobre los factores que sustentaron su pertinencia.

Aplicar el contenido de esta definición a la obra

pública implica valerse de una serie de conocimientos

adicionales a los que proporcionan las disciplinas de la

Ingeniería y la Arquitectura. La naturaleza de la obra

pública, cuando ésta es auditada, obliga a considerar

e incorporar, además, razones y motivaciones socia-

les, económicas, administrativas, jurídicas y financie-

ras, por citar las más relevantes. En consecuencia, si

bien la realización de auditoría de obra, designada

también como auditoría técnica, es competencia de los

profesionales de las disciplinas ya citadas, éstos

requieren de la formación adicional y especializada

enfocada a la obtención del conocimiento necesario

para realizar un trabajo eficiente.

Independientemente de lo anterior, las característi-

cas y el perfil de estos especialistas deben coincidir

47


con lo que señalan distintos ordenamientos para quie-

nes se ostentan como ‘auditores’ y de la eventualidad

de apoyarse en otros especialistas para fundamentar

con objetividad, justicia, veracidad, imparcialidad y

equidad el informe de resultados y el dictamen que for-

mula como conclusión de su trabajo.

7. El contexto político administrativo

y el marco normativo

En el mismo marco de referencia que acota este tra-

bajo, se debe abordar otra de las condiciones relevan-

tes que constituyen aspectos centrales del tema. Me

refiero específicamente a la necesidad de considerar

la estructura político-administrativa de nuestro país.

Estar integrados política y socialmente como una

República Democrática, Representativa y Federal nos

obliga a resaltar por una parte, la división del poder

para ser ejercido por tres órganos identificados con las

designaciones de Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y

por otra, los tres distintos niveles de Gobierno, el fede-

ral, el estatal y el municipal, lo que conlleva a conside-

rar en la práctica la importancia del grado de eficiencia

del federalismo y de la democracia en todas sus

modalidades.

En este orden de ideas es imperativo resaltar que

el marco normativo vigente debe, en todo tiempo, res-

ponder a las necesidades generadas por estas carac-

terísticas del Estado mexicano. No obstante, el análi-

sis de los resultados de la tarea responsabilidad del

Poder Legislativo nos lleva a la conclusión de que no

se cumple; las inconsistencias, omisiones, obsoles-

cencia y, en no pocos casos, contradicciones que se

encuentran en el conjunto de documentos que inte-

gran la legislación aplicable, van adquiriendo la cate-

goría de impedimento para un verdadero desarrollo.

Como una consecuencia de ello, debemos consi-

derar que el proceso histórico de las instituciones cita-

das no ha tenido un desarrollo homogéneo y esto

generalmente se atribuye a un federalismo y a una

democracia deficientes, los cuales contribuyen a que

los desequilibrios y desigualdades del Estado mexica-

no se hayan acentuado y representen, para la proble-

mática que se pretende resolver, un esfuerzo de con-

cienciación y coordinación. Éste consiste en que la

forma democrática asumida como eje rector del tejido

social se materialice con estricto apego a los principios

que le dan valor, se fortalezca el reconocimiento de

que se trata de la vía idónea para mantener la cohe-

sión social y se incrementen las posibilidades de

alcanzar los objetivos que la población, como parte

constitutiva del Estado, se ha señalado.

Debido a la composición de este escenario, los

procesos de rendición de cuentas y la fiscalización no

manifiestan aún la eficiencia, homogeneidad e integra-

lidad que conceptualmente deben alcanzar. Es en el

nivel del Gobierno federal donde se observan los

mayores avances que contrastan con lo que se mani-

fiesta en el nivel de las entidades federativas, pues en

éstas se constata una significativa disparidad en el

desarrollo de los procesos, con ejemplos concretos

que fortalecen la valoración formulada. No existe en

todas ellas una Ley de Fiscalización ni el órgano fisca-

lizador correspondiente y en las que cuentan con ello,

se encuentran diferencias reveladoras.

A casi nueve años de haberse institucionalizado

los procesos de rendición de cuentas y fiscalización en

el país, vale la pena el acercamiento a algunos estu-

dios de cómo se han ido desarrollando éstos en las

entidades federativas. Como ejemplo cito el realizado

en forma colegiada por la Universidad de Guadalajara,

cuyos resultados dieron lugar a la elaboración y publi-

cación del libro Cuenta Pública en México. Evaluando

el laberinto legal de la fiscalización superior, en él se

tiene una visión clara de la problemática que se

enfrenta, en este caso, respecto del marco jurídico. En

la obra se exponen, mediante un análisis comparativo,

48


las diferencias entre los distintos marcos normativos

que sustentan el actuar de los órganos fiscalizadores

en las entidades del país y la pertinencia de homoge-

neizarlos.

La radiografía que presenta, así como las conclu-

siones y evaluaciones que contiene, muestran que se

requiere una gran coordinación de esfuerzos y una

enorme voluntad política para alcanzar niveles acepta-

bles de cumplimiento de los principios, normas y pro-

cedimientos que demanda el proceso, y el diseño y

construcción de los instrumentos adecuados.

En relación con los resultados obtenidos en el libro

y otros aspectos de los procesos que abordamos, son

relevantes los casos en que se evidencia el interés por

actualizarse en la materia. Son ejemplo de ello la pro-

mulgación de la Ley de Fiscalización, que incorpora

los principios fundamentales del proceso avalados por

organismos internacionales, así como la creación del

organismo fiscalizador correspondiente en diversas

entidades federativas.

De la misma manera que en el contexto macro se

manifiestan diferencias sustantivas, en lo referente a la

realización de auditoría a la obra pública se enfrentan

condiciones semejantes. Desde el punto de vista par-

ticularmente técnico, que conlleva a constreñir el con-

texto en que actúa el auditor, la revisión de una obra

para determinar el grado de congruencia entre lo pro-

yectado y lo realizado es relativamente llano.

Los avances tecnológicos permiten determinar con

una consistencia aceptable el grado de congruencia

mencionado, aunque esto implique costos elevados en

algunos casos. ¿En qué estriban entonces los proble-

mas? Una primera respuesta es que la realización de

auditoría a la obra pública no es una actividad –como

equivocadamente se concibe– exclusiva o preponde-

rantemente “técnica”. Para contestar y tener una idea

más cercana de los elementos sustantivos que la

estructuran, tendremos que señalar algunas condicio-

nantes que constituyen obstáculos y a las que sólo el

desarrollo y perfeccionamiento del proceso de fiscali-

zación, con todo lo que ello implica, proporcionarán el

instrumental requerido. Nada mejor que ejemplificar

con base en experiencias conocidas.

8. Un caso típico de ineficiencia

y eficacia en obra pública

Si entendemos la eficiencia como la obtención de un

resultado deseado al menor costo posible y la eficacia

como la obtención de un resultado deseado sin impor-

tar el costo de ello, el caso más cercano a nosotros,

que ejemplifica esta aseveración así como el valor de

la fiscalización y la auditoría a la obra pública, es la

construcción de la Planta Nucleoeléctrica de Laguna

Verde, la cual desde el punto de vista técnico es, no

obstante las protestas y debates generados por el

hecho, una muestra de la calidad y eficacia de la inge-

niería mexicana. Técnicamente, dieciocho años des-

pués de su puesta en operación, la planta mantiene la

eficiencia proyectada y ha ampliado su capacidad en

tiempos recientes, pero también es una muestra de

ineficiencia en grado superlativo.

No obstante la validez tanto de las razones que

motivaron su construcción como los cuestionamientos

contra ella, el proceso desarrollado es uno de los

mejores ejemplos de la falta de planeación, presu-

puestación y programación de las acciones, así como

de la impunidad, la corrupción y el dispendio de recur-

sos por falta de controles. El caso ilustra la importan-

cia y complejidad de la práctica de auditoría de obra y

la necesidad de perfeccionarla en función de lo que

demanda el proceso de fiscalización.

Se concibió y se planeó el proyecto en el año 1972

considerando que se requeriría de un plazo de cinco

años para su materialización. Sin embargo, la cons-

trucción de la primera de sus dos unidades se inició el

1º de octubre de 1976 y la segunda, a mediados de

49


1977; es decir, la etapa de planeación abarcó un perio-

do mayor a cuatro años, más del 80% del tiempo total

estimado inicialmente para su construcción. La prime-

ra unidad entró en operación el 14 de agosto de 1990

y la segunda, el 12 de abril de 1995. En total, el pro-

ceso de construcción requirió de un lapso de diecinue-

ve años; conjugando ambas etapas, planeación y

construcción, se obtiene un periodo de veintitrés años.

El tiempo concebido originalmente casi se quintuplicó.

Respecto a su costo y presupuestación, no se

pudo obtener con certeza la información; no obstante,

fuentes indirectas refieren que el incremento entre el

costo originalmente presupuestado y el resultante a la

puesta en operación oscila entre cuatro y cinco veces.

Las críticas formuladas sobre las condiciones que pri-

varon durante todo el proceso, entre ellas el peligro

que representaba para la región, tuvieron como única

respuesta la indicación del entonces presidente,

Carlos Salinas de Gortari, de realizar una auditoría

para determinar si debía ponerse a trabajar de lleno, o

bien, clausurar la planta, pero sólo respecto a si cons-

tituía o no un riesgo.

Sobre esta acción, Greenpeace en su momento

comentó: “...Salinas escogió para hacer la auditoría a

Manuel López Rodríguez, cuya imparcialidad estaba

comprometida por tres factores: era un promotor de la

energía nuclear en España; era amigo de Juan

Eibenshuzt, quien era el padre de la planta, y tenía

relaciones con Hidroeléctrica Española, S. A., uno de

los contratistas de Laguna Verde...”. El resultado,

como es de suponerse, fue que la planta era segura.

El informe de la organización ecologista concluyó que

“...habían presionado a Salinas, pero no pudieron obli-

garlo a hacer una (auditoría) honesta...”.

El caso ilustra en forma contundente la forma en

que se manejaban los fondos públicos en este y otros

renglones de la Administración Pública, ante la falta de

disposiciones legales que de manera explícita, a tra-

vés de instituciones especializadas, atendieran el pro-

blema. La institucionalización, desarrollo y eficiente

control de los procesos de rendición de cuentas y fis-

calización obligarán a actuar con transparencia y

honestidad so pena de enfrentarse a la aplicación de

las sanciones que la ley debe prever. Los daños gene-

rados a la Hacienda Pública y al proceso de desarrollo

por la carencia de este instrumental, han sido incalcu-

lables.

Es correcta la percepción de que lo sucedido en

los niveles estatal y municipal es un reflejo del aconte-

cer en el nivel federal; por ello, en una visión de con-

junto se concluye que la falta de controles para el

correcto manejo de los fondos públicos y el abuso del

poder dieron como resultado graves crisis económi-

cas, cuya consecuencia más evidente y lacerante son

los niveles de pobreza en que se encuentra más del 50

por ciento de la población de nuestro país. Esta situa-

ción, acentuada por las demandas sociales, obligó a

los detentadores del poder a modificar estructuras e

instituciones con el propósito, por lo menos en el dis-

curso, de revertir la tendencia que se observa en la

dinámica social.

Retomando el tema central que nos ocupa y, como

ya se expresó, en el nivel federal, la realización de obra

pública, desde el punto de vista técnico, ha tenido reco-

nocimiento y asombro en algunos rubros, pero en otros

ha sido uno de los puntos más señalados como fuente

de corrupción a través de la cual se ha cometido parte

de los grandes despojos a la riqueza del país.

El dique para contener costumbres viciadas

–nunca será reiterativo mencionarlo- lo constituyen la

rendición de cuentas y la fiscalización, procesos que,

con rumbos definidos para alcanzar su crecimiento y

consolidación, aún están incompletos. Para concluir la

tarea, se demanda la participación de todos aquellos

interesados en generar el conocimiento que se requie-

re para darles solidez y certeza.

Es en los niveles estatal y municipal donde la audi-

toría a la obra pública constituye una tarea que requie-

50


re esfuerzo y celeridad. Una primera respuesta lógica

a ello sería que existiendo sistemas, normas y proce-

dimientos que han probado su eficacia en el nivel fede-

ral, su aplicación en los otros dos niveles de Gobierno

sería la medida más práctica. Sin embargo, esto no es

posible por diversos factores, algunos de los cuales

señalaremos así sea sólo de manera enunciativa, ade-

más de los ya mencionados.

9. La aplicación de la técnica

Como toda auditoría, la aplicada a la obra pública se

estructura en etapas que se integran por funciones o

actividades comunes. Como toda técnica utilizada en

el marco de una organización, para su ejercicio se

requiere identificar la normatividad aplicable en su

contexto, adoptar o diseñar una clasificación de las

obras, establecer o diseñar procedimientos, definir cri-

terios, así como formular planes y programas que

especifiquen objetivos y tiempos para alcanzar resul-

tados, además de contar con el personal calificado

para aplicarla.

De similar importancia es tener a disposición del

auditor los elementos fundamentales que permiten lle-

var a cabo la comparación o contrastación de los

resultados obtenidos a través de la contrastación con

los fijados en los planes y programas citados. En el

caso de la obra pública, estos elementos son: la ‘obra

material’, ejecutada o en proceso; el ‘proyecto ejecuti-

vo’,y el ‘expediente técnico’. La ausencia o deficiencia

en la formulación, integración y realización de los dos

últimos elementos son las causas que generan los pri-

meros y principales problemas para llevar a cabo un

buen proceso de auditoría a la obra. Se requiere tener

a disposición la obra material, pues siendo ésta el

objeto de la auditoría, su revisión y examen son accio-

nes que permiten obtener información fundamental e

indispensable para el objetivo sustantivo de la misma.

Cito algunos elementos o factores relevantes que

deben ser atendidos: ubicación; dimensiones; materia-

les utilizados; técnicas constructivas aplicadas; calidad

de los trabajos realizados; etapa del proceso construc-

tivo en que se encuentre; en una obra concluida, si

está o no operando, etcétera. La información obtenida

debe registrarse en el sistema diseñado para el efec-

to, y se procurará que un representante o el responsa-

ble de la obra esté presente durante la revisión y sus-

criba la validez de la información obtenida.

En forma abreviada, el proyecto ejecutivo es el

documento que detalla, organiza y sustenta los resul-

tados de la planeación y programación de las acciones

que deben realizarse para producir la obra y su impor-

tancia es vital. El documento es el equivalente a los

sistemas de contabilidad y registro que requiere el

auditor financiero para llevar a cabo su cometido.

La correcta elaboración del proyecto ejecutivo

comprende un conjunto de información integrada en

apartados, entre los que destacan y son imprescindi-

bles los siguientes: estudio socioeconómico; proyecto

arquitectónico o de Ingeniería; especificaciones técni-

cas y estudios especiales; presupuesto que determine

el costo estimado a partir del Catálogo de Conceptos,

números generadores y precios unitarios; ‘tramitolo-

gía’ requerida por la normatividad aplicable para su

observancia y los documentos probatorios, y progra-

mas de Obra y Financiero. En todos los casos se

requiere de la identificación del o los responsables de

su elaboración, los cuales deben acreditar su compe-

tencia profesional.

Finalmente, el expediente técnico es el agregado

documental, gráfico o de otra naturaleza que sustenta

las acciones realizadas a partir de la aprobación del

proyecto ejecutivo hasta la conclusión y entrega o

puesta en operación de la obra. No obstante que

forma parte del expediente técnico, se debe resaltar la

importancia de la bitácora de obra, en tanto que cons-

tituye el instrumento de registro y control de las accio-

51


nes realizadas durante el proceso constructivo,

mediante la inscripción de cambios en las condiciones

de trabajo imposibles de controlar o complejos de pre-

ver y al cual generalmente se le concede eficacia pro-

batoria y validez legal.

10. La escala de la obra

Desde el punto de vista de los profesionales idóneos y

responsables de la realización de las obras, uno de los

factores fundamentales es la escala de las mismas, lo

cual influye y condiciona la complejidad o simplicidad

de éstas y consecuentemente la realización de la audi-

toría en una relación directa. Es un hecho que a mayor

escala, mayor complejidad para la construcción y para

la realización de la auditoría.

De igual manera en el contexto político administrati-

vo, la escala de la obra guarda un grado de relación

directa con el nivel de Gobierno que la realiza; así,

vemos que la construcción de las obras de gran escala

generalmente está a cargo de la administración federal.

En el caso de la mayoría de obras de mediana escala y

algunas de gran escala, su construcción es abordada

por el Gobierno estatal y, finalmente, algunas obras de

mediana escala y la gran mayoría de las pequeñas las

realiza el Gobierno de nivel municipal.

Actualmente, las modificaciones realizadas

para hacer efectivo el federalismo tienen como pro-

pósito, a través de la suscripción de convenios de

coordinación, que algunas obras de relevancia,

promovidas por los Gobiernos municipales se efec-

túen mediante la conjugación de recursos financie-

ros de los tres niveles de Gobierno.

Respecto a lo señalado, la experiencia ha demostra-

do que en cuanto a la obra pública realizada por el nivel

del Gobierno federal, en la mayoría de los casos se cum-

ple con la formulación de proyectos ejecutivos.

Asimismo, respecto al desarrollo del proceso de audito-

ría, se cuenta con manuales de procedimientos y demás

elementos requeridos para llevarlo a cabo; similar condi-

ción presenta la integración del expediente técnico.

En el nivel estatal y más acentuadamente en el

municipal no se observa, el cumplimiento de estos

requerimientos, salvo contadas excepciones. Resulta

común la presentación de proyectos ejecutivos incom-

pletos; presupuestos inconsistentes y con ostensibles

faltas de rigor en su elaboración, y expedientes técni-

cos integrados en forma aleatoria. En resumen, las

condiciones de los elementos fundamentales para rea-

lizar la auditoría no permiten llevarla a cabo con el

rigor que la técnica demanda.

Lo expresado lleva a percibir una contradicción.

Por una parte sostenemos que a mayor escala, mayo-

res son los obstáculos que se presentan en la realiza-

ción de la auditoría; sin embargo, para ello se cuenta

con el instrumental necesario, lo cual no sucede en las

obras de mediana y pequeña escala. ¿Cuál es la

causa? La experiencia ha demostrado que el problema

tiene su origen en la aún corta vida de la instauración

del proceso de fiscalización y de la más breve existen-

cia de la realización de auditoría a la obra pública en

los niveles de Gobierno estatal y municipal.

Lo anterior se completa con una falta de con-

gruencia entre la escala de la obra y la estructura orga-

nizacional de la dependencia responsable del proceso

constructivo, deficiencias en la calificación del perso-

nal que las integra y una lenta apreciación, aceptación

y adaptación de nuevos procesos desarrollados en los

ámbitos de la Administración Pública, obstáculos que

deben ser superados.

Todo ello implica los primeros y mayores impedi-

mentos para la realización de la auditoría de obra y, en

consecuencia, la obstaculización del proceso de fisca-

lización, cuyos efectos se traducen generalmente en

daños al patrimonio y la Hacienda Pública. Sólo en

tiempos recientes se han logrado algunos avances en

la conjugación de la auditoría de obra y la fiscalización.

52


Lo anterior es la razón por la cual, anteriormente,

resultaban mínimas las consecuencias generadas

cuando, en una contrastación entre el corolario de la

auditoría (si ésta era realizada) y lo expresado en el

proyecto ejecutivo, se encontraban grandes diferen-

cias, tanto en el resultado material como en lo referen-

te al costo de la obra. Esto es un aspecto que empie-

za a ser atendido dada la promulgación de la Ley de

Fiscalización y la institucionalización de la Auditoría

Superior de la Federación, así como sus similares en

las entidades federativas.

La existencia de esos organismos pretende termi-

nar con prácticas de ineficiencia, corrupción y dispen-

dio de los fondos públicos en la generación de infraes-

tructura y construcción de obra pública, así como de la

impunidad del servidor responsable del manejo y apli-

cación de los fondos citados. El caso de la Planta

Nucleoeléctrica de Laguna Verde, ya expuesto, es un

ejemplo contundente.

11. Algunos problemas por resolver

Consideramos que lo expuesto hasta aquí permite

apreciar los principales problemas que quedan por

resolver para hacer de la auditoría de obra una prácti-

ca que contribuya eficazmente a desahogar el proce-

so de fiscalización y ponderar en su justa dimensión la

rendición de cuentas. Ambas acciones tendrán como

consecuencia el mejor control de los recursos públicos

en la generación de la infraestructura que demanda el

desarrollo del país. A continuación, algunos de los pro-

blemas que deben atenderse:

1. Se debe estructurar una metodología unificada

para la auditoría a la obra pública.

2. Es necesario contar con una tipificación y clasi-

ficación de la obra pública, en función de la

escala de la misma, el nivel de Gobierno que la

realiza y lo que las técnicas de Ingeniería y

Arquitectura aplicable señalan.

3. Formular, sistematizar, estructurar y validar nor-

mas generales y procedimientos.

4. Satisfacer la demanda de criterios generales

para unificar la toma de decisiones del auditor

respecto a la clasificación o tipificación de la

irregularidad detectada.

5. Es urgente satisfacer la demanda de profesio-

nales que la actividad genera y procurar el reco-

nocimiento jurídico de la figura del auditor de

obra.

6. Las dependencias responsables de la realiza-

ción de obra pública deben ser objeto de modi-

ficaciones estructurales que les permitan actuar

con eficiencia y eficacia.

12. El problema principal

Desde mi personal punto de vista y apoyado en la

experiencia generada por la práctica de la auditoría a

la obra pública, considero necesario justipreciar y redi-

mensionar el contexto en el que se circunscribe su

realización, además de llenar los espacios procesales

en que se apoya la autoridad para fundamentar razo-

nada, técnica y jurídicamente el incumplimiento de la

normatividad y las disposiciones contenidas en la

legislación aplicable que, entre otras cosas y en

muchos casos, impiden sancionar la irregularidad o el

ilícito detectado, pero no tipificado o que es imposible

de ser enmarcado, con base en los códigos que

actualmente se aplican.

En este orden de ideas considero pertinente la

conjugación de conocimientos, esfuerzos y experien-

cias para analizar y determinar el peso de las relacio-

nes, la pertinencia de conservarlos o modificarlos y la

relevancia de diversos elementos, factores y agentes

que agrupados en función de características comunes

53


y dotados de suficiencia justifican una propuesta que

juzgo viable y necesaria para colaborar en la cons-

trucción del andamiaje que demandan la rendición de

cuentas y la fiscalización, en lo que corresponde a la

auditoría a la obra pública. Los grupos a los que hago

referencia y sus elementos constitutivos se enuncian a

continuación:

Las condiciones actuantes como: un sistema y un

modelo económico que no parecen propicios para

obtener ventajas del proceso de globalización; un teji-

do social afectado por una tendencia a la polarización

y pérdida de cohesión; una dinámica política que

demanda el fortalecimiento de la democracia y la prác-

tica de un verdadero federalismo; y un crecimiento de

las desigualdades sociales que coloca a más de la

mitad de la población en niveles de pobreza.

Los factores relevantes, entre los que destacan: una

sociedad organizada para satisfacer necesidades

individuales y colectivas; un marco jurídico y norma-

tivo al que deben sujetarse las acciones de la socie-

dad; un ámbito geográfico claramente identificado y

delimitado; una institución responsable de dirigir las

acciones en función de objetivos comunes; los recur-

sos financieros de los que dispone o que genera la

sociedad; una institución que evalúa la gestión públi-

ca en función del manejo de los recursos; un conoci-

miento estructurado sistemáticamente para la solu-

ción de problemas, y las obras como resultados

materiales de la relación entre sociedad y órgano de

gobierno.

Los principales actores que participan en los proce-

sos, entre los que se identifican: los diversos grupos

sociales con representatividad; el órgano de

Gobierno y las demás instituciones del Estado mexi-

cano; los agentes económicos cuya actividad con-

templa, entre otras, la realización de las obras; los

profesionales facultados para realizar las obras; y la

institución responsable de evaluar la gestión del

Gobierno para la cual la auditoría constituye un ele-

mento fundamental.

13. Una propuesta

La importancia de dichos actores y el rol que juegan en

los procesos en torno a los cuales se formula este tra-

bajo están fuera de discusión; en consecuencia se

debe procurar el reconocimiento de una nueva esfera

de competencia en la que, al igual que las cuestiones

electorales y agrarias, por citar las más conocidas, se

tipifiquen delitos generados por la desviación de las

conductas del servidor público en el ejercicio de una

función que se sustenta en una nueva figura genérica,

la gestión financiera. Nuestra Constitución Política

hace referencia al término y por lo tanto le da recono-

cimiento; en el quinto párrafo de la fracción IV del artí-

culo 64, y a la letra dice: “La revisión de la Cuenta

Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la

gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los

criterios señalados por el Presupuesto y el cumpli-

miento de los objetivos contenidos en los programas.”

Una definición formal del término, en el contexto

de la Administración Pública y con validez jurídica, la

encontramos en la Ley de Fiscalización Superior de la

Federación; en el Título Primero, correspondiente a las

Disposiciones Generales, se asienta en el artículo 2

fracción VII lo siguiente:

Gestión financiera: La actividad de los Poderes de la

Unión y de los entes públicos federales, respecto de

la administración, manejo, custodia y aplicación de

los ingresos, egresos, fondos y en general, de los

recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución

de los objetivos contenidos en los programas federa-

les aprobados, en el periodo que corresponde a una

Cuenta Pública, sujeta a la revisión posterior de la

54


Cámara, a través de la Auditoría Superior de la

Federación, a fin de verificar que dicha gestión se

ajusta a las disposiciones legales, reglamentarias y

administrativas aplicables, así como el cumplimiento

de los programas señalados.

En lo tocante a la realización de obra pública, la expe-

riencia ha demostrado que no obstante la realización

de auditorías cuyos resultados arrojan irregularidades

que derivan en ‘observaciones’, el tratamiento de las

mismas, con base en las faltas o ilícitos tipificados por

los códigos Administrativo y Penal, en la mayoría de

las veces no guarda proporción, en beneficio del

infractor, con la falta cometida dejando en estado de

indefensión al ciudadano, que es el perjudicado por los

daños causados a la Hacienda Pública.

Se requiere, a partir del reconocimiento de esta

nueva esfera de competencia, formular el código que

tipifique, clasifique y defina los “delitos cometidos en el

ejercicio de la gestión financiera”; identificar los ele-

mentos que los constituyen; estructurar los aspectos

procesales; y crear como parte del Poder Judicial la

instancia facultada para aplicar las disposiciones que

la ley señale.

La viabilidad de la propuesta demanda un esfuer-

zo superior; una modificación de las condiciones

actuantes y una conjugación de voluntades de factores

y actores. La tarea no es imposible de realizar y a su

conclusión, se contaría con los instrumentos necesa-

rios para fincar las responsabilidades de derivan del

ejercicio de atribuciones que contravienen la ley y la

tipificación de delitos en códigos específicos, que con

equidad y justicia determinen las sanciones que deben

aplicarse, considerando que ello se hace en defensa

de los intereses de la sociedad.

REFERENCIAS

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México en su Bicentenario. México: Editorial

FUNDAP.

Stiglitz, Joseph E. (2003). “El Rumbo de las

Reformas”. Revista de la CEPAL Nº 80. Nueva

York.

55


RESUMEN

En este trabajo se presentan algunas reflexiones de la

autora acerca de la importancia de la evaluación y su rela-

ción con la calidad y el proceso administrativo particular-

mente con la planeación y el control. A través de la res-

puesta a diversos cuestionamientos como: ¿Qué es eva-

luación? ¿Qué es lo que se evalúa? ¿Cómo se evalúa?

¿Quién debe evaluar? Se fundamenta la importancia del

concepto así como la correspondencia que tiene con la

calidad y la administración. Con fundamento en las refle-

xiones y el análisis de los conceptos descritos en el docu-

mento, la autora presenta un esquema del proceso de

evaluación propuesto para las organizaciones en general.

Abstract

In this paper the author presents some reflections about

the importance of evaluation and its relation to the qua-

lity and management process particularly with the plan-

ning and control. Through the response to various ques-

tions like: What is evaluation? What is evaluated? How

do you assess? Who should evaluate? It argues for the

importance of the concept and the correspondence you

have with the quality and management. Based on the

reflections and analysis of the concepts described en the

document, the author presents an outline of the propo-

sed evaluation process for organizations en general.

Introducción

La práctica del mejoramiento de las actividades del hom-

bre se remonta a épocas anteriores al nacimiento de

Cristo, tiempos en los que se castigaba a los responsa-

bles de realizar obras o productos de mala calidad. Los

fenicios, por ejemplo, utilizaban un programa de acción

correctiva para asegurar la calidad con el objeto de elimi-

nar la repetición de errores; los inspectores, simplemente

cortaban la mano de la persona responsable de la calidad

insatisfactoria (Espinoza, 2004: 1).

Durante la Edad Media, la importancia de productos

de calidad aseguraba la reputación de los mercaderes

(de la seda o porcelana china, por ejemplo), y por tanto,

la percepción de mejores ingresos. Sin embargo, la res-

57

La evaluación en la planeación

y control. Importancia y relaciones

Teresa García López*

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores de las Ciencias Administrativas. Universidad

Veracruzana.

ponsabilidad de la verificación del producto era del

artesano. Con el advenimiento de la era industrial, la

producción masiva orientó la revisión hacia el mejora-

miento de los procesos productivos (más que al pro-

ducto) de acuerdo con estándares establecidos pre-

viamente por los productores, de tal forma que el pro-

ducto simplemente se aceptaba o rechazaba, some-

tiendo estos últimos a un reproceso o eliminación. La

calidad, en este caso, se asociaba a la cadena de pro-

ducción y a la corrección de errores después de haber-

los cometido; compitiendo en la mayoría de los casos

con otras prioridades empresariales y sin poner aten-

ción en el bienestar de la fuerza que los generaba o la

de los consumidores o usuarios (Ganser, 2003: 4).

En la década de 1950 tiene lugar el desarrollo y apli-

cación de técnicas estadísticas para disminuir los costos

de inspección. Con este enfoque estadístico, se logró

extender el concepto de calidad a todo el proceso de pro-

ducción, lográndose mejoras significativas en términos de

calidad, reducción de costos y de productividad. Las ven-

tajas que ofrecía el control estadístico permitieron ampliar

su aplicación a otras áreas de la organización; sin embar-

go, se advirtió que si bien este método mejoraba sustan-

cialmente los resultados de la empresa, era insuficiente

para enfrentar la creciente competitividad.

En la actualidad, la globalización ha dado lugar a

mercados cada vez más agresivos y competitivos

desde el punto de vista comercial, en donde los con-

sumidores y usuarios son el referente que determina la

calidad, lo que obliga a los empresarios a generar y

vender mejores productos que los ofrecidos por com-

petidores nacionales e internacionales. Esta situación

ha dado lugar a la definición, formalización y adopción

de nuevos conceptos como los de calidad total y exce-

lencia, diferentes a los que anteriormente prevalecían.

Los conceptos ahora aceptados consideran desde el

diseño hasta la entrega del producto al consumidor

final, lo que implica una nueva filosofía empresarial de

trabajo, que incide tanto en las acciones de manufac-

tura, como en las administrativas y comerciales, así

como en el servicio y la postventa.

En el ámbito administrativo, particularmente en las

funciones de control y planeación, la evaluación es un

medio fundamental para conocer la relevancia social

de los objetivos planteados, su grado de avance, así

como la eficacia, impacto y eficiencia de las acciones

realizadas. De ahí que la información resultante del

proceso evaluativo constituya una de las bases para

establecer los lineamientos, las políticas y las estrate-

gias que orienten la evolución de las organizaciones

(Cano, 2001: 109).

En este documento interesa presentar algunas

consideraciones acerca del concepto de evaluación,

se destaca su relación con la calidad y la administra-

ción, concentrando la atención en tratar de responder

a interrogantes como: ¿Qué es evaluación? ¿Por qué

es importante? ¿Qué es lo que se evalúa? ¿Cómo se

evalúa? ¿Quién debe evaluar? ¿Cuál es su relación

con la calidad? ¿Y con la administración?

1. El concepto de evaluación

La idea que comúnmente se tiene acerca de la eva-

luación es que constituye una actividad reservada sólo

para expertos y que consiste en valorar algo de acuer-

do a determinados estándares. En cierto modo, la eva-

luación constituye un hecho consciente de hacer apre-

ciaciones acerca del estado de cosas que guarda el

desarrollo o desempeño de personas o de actividades,

de acuerdo a la experiencia o en concordancia con la

interpretación de ciertas medidas o parámetros.

Con la finalidad de introducirse al tema, a conti-

nuación, se presentan algunos conceptos de evalua-

ción propuestos por diversos estudiosos del tema:

La evaluación es un estudio sistemático planificado,

dirigido y realizado con el fin de ayudar a un grupo de

clientes a juzgar y/o perfeccionar el valor y/o mérito

de algún objeto (Stufflebeam, 1987: 67).

58

La evaluación en la planeación y control

La evaluación es un componente estructural de cada

proyecto, de cada programa, de cada acción que

emprendemos. La evaluación es en los proyectos lo

que el color es en las cosas que lo contienen

(Guzmán, 1991: 19).

Se puede definir a la evaluación como el proceso sis-

temático de recolección y análisis de la información,

destinado a describir la realidad y emitir juicios de

valor sobre su adecuación a un patrón o criterio de

referencia establecido como base para la toma de

decisiones (Colomba, 2002: 2).

Evaluar es Conocer con la intención de mejorar.

Conocer los hechos y los factores que los condicio-

nan. Conocer de manera sistemática. El autor

(López, 2002: 21-22) destaca al conocimiento como

apoyo básico para el desarrollo conceptual de la eva-

luación, y subraya:

El conocimiento es recurso esencial para los pla-

nes de mejora.

El conocimiento debe ser resultado de un siste-

mático análisis de la realidad, más allá de una subje-

tiva y personal percepciónDe acuerdo con Medina

(citado en Cardona, 1994: 20), la evaluación es la

actividad reflexiva que nos permite conocer la calidad

de los procesos y los logros alcanzados en el desa-

rrollo del proyecto. Es una valoración sistemática que

facilita el conocimiento minucioso de los procesos

aplicados y fundamentalmente las decisiones futuras

de cambio que nos proponemos llevar a cabo.

La evaluación es el proceso mediante el cual se emite

una serie de juicios sobre la base de cierta informa-

ción recibida; la medición es el proceso que propor-

ciona tal información... y que podríamos ubicarla en

un lugar subordinado y como sirviendo a los propósi-

tos de la evaluación. (Hanitchack, 1971: 27).

La evaluación es un proceso integral que permite

valorar los resultados obtenidos en términos de los

objetivos establecidos, acorde con los recursos utili-

zados y las condiciones existentes. Esto implica la

obtención de información que permitan la elaboración

de juicios válidos acerca del alcance de determinado

objetivo, de la eficiencia de un método, etcétera. Para

la obtención de esa información la evaluación utiliza

la medición, la cual garantiza datos más válidos y

confiables en los cuales fundamentar los juicios.

(Cano, 2001: 102).

En las referencias antes señaladas, se menciona rei-

terativamente la relación de la evaluación con la medi-

ción, por lo que es conveniente aclarar las diferencias

existentes entre cada uno de estos dos conceptos.

Cardona (1994: 75) señala que medir es fundamen-

talmente la acción de comparar una magnitud con su

unidad, proporciona una información que habrá de

enjuiciarse (valorarse) en función de un/os criterio/s.

Morales (citado en Cano, 2001: 101) expresa que la

medición es la expresión objetiva y cuantitativa de un

rasgo y sólo se transforma en elemento de evalua-

ción en cuanto se le relaciona con otras mediciones

del sujeto y se le valora como una totalidad.

La medición es sólo “un dato” que se comprende en

función de un contexto que es la situación humana de

cada alumno, el nivel del grupo, el tipo de institución,

el ámbito socio-económico de la comunidad a la que

pertenece la escuela, etcétera. (Cano, 2001: 102).

Cardona Andujar (1994: 57) señala que la medida es

un elemento imprescindible para la evaluación y pre-

senta en su escrito las diferencias entre evaluación y

medición las cuales se muestran en la tabla 1.

Se puede decir entonces que la evaluación es mucho

más amplia en su concepto que la medición. Es más

compleja, debido a que supone la interrelación de

diversos factores, entre los cuales se encuentra la

medida misma, la cual por si sola no quiere decir nada,

para que tenga verdadero sentido hay que interpretar-

la, y en esta interpretación es en lo que consiste una

parte importante de la evaluación y del valor agregado

a la medida.

59


Evaluar por tanto, no es lo mismo que medir, es inter-

pretar la medida pero para interpretarla se requiere de

objetividad como una característica necesaria a fin de

reducir la subjetividad que puede ser generada por el

juicio humano. Las diversas posibilidades de decisión a

las que se enfrentan los actores de la evaluación, deben

juzgarse en función de algunos aspectos básicos, y en

cualquier problema de decisión (o de grupos de deci-

siones similares) es importante emplear la misma base

para todas o especificar claramente cuando se variarán.

De aquí, la importancia de establecer desde un princi-

pio, criterios o normas para la evaluación.

Clifton Chadwick (citado en Cano, 2001: 104)

sugiere cuatro posibles bases de comparación:

La comparación con hechos o con desempeño previo

en la que el progreso de una persona, programa o

componente se compara con su propio desempeño en

un momento anterior. En esta comparación están

implícitas preguntas tales como: ¿cuán competentes

fuimos el año pasado?, ¿qué logró este programa el

mes pasado?, ¿cómo se compara el desempeño de

hoy con el de ayer?

La comparación con otras entidades similares propone

que el progreso de una persona, programa o compo-

nente comparado con el progreso de otras entidades u

organismos de características similares. En esta com-

paración están implícitas interrogantes como: ¿este

programa es mejor que aquél?, ¿cuál de estos progra-

mas es el más eficaz en función de costos?, ¿cuál de

estos alumnos rindió la mejor prueba?

La comparación con objetivos establecidos plantea

que el progreso de personas, programas, componen-

tes, etcétera, se compara con objetivos que han sido

previamente establecidos. En esta clase de compara-

ción están implícitos cuestionamientos tales como:

¿Qué resultados está dando el programa en función

de sus objetivos? ¿Este programa de mejoramiento

cumple sus propósitos? ¿El alumno logró el criterio

preestablecido?

La comparación con una situación ideal formula que el

progreso de la persona, componente, programa, etcé-

tera, se compara con el ideal dado o el caso hipotéti-

co. En esta clase de comparación están implícitas pre-

guntas como: ¿Es este programa realmente ideal?,

¿Alcanza esta institución educativa los ideales esta-

blecidos para la acreditación?, ¿Estamos realmente

actuando de acuerdo con nuestros ideales?

60


Tabla 1. Diferencias entre evaluación y medición

MEDICIÓN EVALUACIÓN

Es un juicio de valor absoluto. Es un juicio de valor relativo.

Es un momento estanco, no procesual. Equivale a un proceder dinámico.

Esta subsumida en la evaluación. Subsume la medición, teniendo más extensión.

La medición no implica evaluación. Evaluar implica entre otras cosas medir.

Constituye solo un medio para valorar. La evaluación es la misma valoración.

Es simplemente una obtención de datos. Compara datos con unos resultados previstos.

FUENTE: Tomado de Cardona Andújar, José (1994: 57).

Es importante subrayar que la base de comparación

debe aclararse y definirse por los involucrados al inicio

del proceso evaluatorio y debe manifestarse por escri-

to en el informe de la evaluación.

En la figura 1, se muestran las relaciones del con-

cepto de evaluación; se inicia su descripción con la

identificación del proceso que integra como primera

premisa la obtención de información a través de la cual

se formulan juicios que permiten tomar decisiones.

Estas decisiones, generalmente tienen la finalidad de

mejorar, ajustar, reformular o replantear el objeto o

sujeto de la evaluación. Describe los elementos más

representativos del proceso de evaluación, al que, sin

embargo, la autora de este trabajo agregaría algunas

consideraciones relevantes al mismo:

1. Debe ser un estudio sistemático

2. Debe ser un estudio planificado.

3. Debe ser un estudio permanente, por lo que

requiere retroalimentación.

4. Su finalidad es mejorar.

5. Su importancia se encuentra implícita para cual-

quier proyecto.

6. El conocimiento es la base del proceso.

61


FUENTE: Santiago Castillo. Curso: Evaluación Educativa y Promoción Escolar. Xalapa, Veracruz, México. Mayo 1995. Tomado de:

Cano (2001: 105).

7. Involucra decisiones futuras de cambio.

8. La importancia del liderazgo para el éxito del

proceso.

9. La participación de los involucrados o interesa-

dos.

10. El seguimiento de las propuestas generadas en

el proceso deben ser consideradas como parte de él.

2. Evaluación y calidad

Tiana Ferrer (1997: 6) señala que la evaluación puede

tener varias aportaciones destacadas:

a) Sensibilizar a una comunidad acerca de la exis-

tencia de determinados problemas o de las caracterís-

ticas que los mismos presentan en un momento dado.

b) Movilizar la conciencia social en torno a ciertos

asuntos de interés general.

c) Poner de manifiesto la ineficacia de ciertas prác-

ticas o enfoques por más extendidas y arraigadas que

se encuentren.

d) Arrojar luz acerca del impacto real de determi-

nadas actuaciones o políticas más allá de la propa-

ganda difundida sobre las mismas.

e) Obtener información para mejorar el desempe-

ño y la productividad, ya que una evaluación que no

concluya tomando cuerpo en propuestas de mejora,

con su correspondiente proceso de seguimiento de las

mismas, se convierte simplemente en un ejercicio

burocrático y estéril.

Por su parte, la calidad es principalmente una filosofía,

una forma de trabajar y una metodología para lograr

mejores resultados. Algunos aspectos importantes a

considerar para la calidad son: (Garza, 2000: 33)

a) Compromiso de la dirección general

b) Espíritu de reto y motivación de logro.

c) Lograr competitividad internacional.

d) Retribuir con base en resultados, no en el

esfuerzo.

e) Un compromiso de autocrítica y de mejora con-

tinua.

f) Una definición de sus clientes externos e inter-

nos.

g) Un ambiente de confianza y espíritu de colabo-

ración.

h) Espíritu de prevención, no de corrección.

i) Autocontrol como proceso de crecimiento.

j) Búsqueda de la excelencia.

k) Espíritu de servicio.

Varios de estos puntos implican la relación de la eva-

luación con la calidad, la cual se entiende y proyecta

como un sistema de gestión empresarial o de gestión

directiva, tendiente a la mejora continua, como factor de

primer orden para la competitividad de las empresas u

organizaciones, dado que el concepto de calidad, tradi-

cionalmente relacionado sólo con la calidad del produc-

to, se identifica ahora como aplicable a toda la actividad

empresarial y a todo tipo de organización en condicio-

nes siempre de búsqueda de la excelencia. Con rela-

ción a la evaluación, puede señalarse que no es impor-

tante para las organizaciones si no se contextualiza en

ambientes participativos y con personas conocedoras

de la problemática asociada al proceso per se, y com-

prometidas en la resolución de los problemas que pue-

dan surgir como resultado de la misma.

En este momento suenan convenientes las pala-

bras de López (2002: 12) que dicen:

Las incursiones en el territorio de la calidad tienen un

cómplice inevitable y sumamente valioso: la evalua-

ción. Ésta, es el par conceptual y procedimental que

tantas veces es mimetizado bajo una falsa y única

identidad. La calidad es aspiración, búsqueda, objeti-

vo, referente... Evaluación es: conocimiento, datos,

certeza, fiabilidad…

62


En la práctica, como lo refiere Richard J. Schonberger

(citado en Ganser, 2003: 2) uno de los expertos en

esta materia, “... la calidad es como el arte. Todos la

alaban, todos la reconocen cuando la ven, pero cada

uno tiene su propia definición de lo que es”.

Hace algunos años, la calidad era determinada por

los productores o prestadores de servicios, sin tomar

en consideración a los usuarios o consumidores; hoy

en día, es el cliente, quien la determina, por tanto, la

calidad está asociada con la determinación de los ele-

mentos o particularidades de un producto, que son

establecidos por el usuario para cubrir sus necesida-

des. Lo anterior permite comprender la importancia

que tiene el usuario en la valoración del producto hoy

en día, ya que es él, finalmente, quien determina la

calidad de los satisfactores que se le ofrecen.

Así, para dar cumplimiento a las expectativas y

necesidades de los clientes, se hace necesario trans-

formar las estructuras de las organizaciones, tanto pro-

ductivas, como de gestión y actitudinales. Es por ello

que la calidad ahora se asocia, dentro de un nuevo

entorno cultural, como una filosofía, un modo diferente

de ver y hacer las cosas dentro de las organizaciones:

la búsqueda del mejoramiento continuo y sistemático.

El concepto de Calidad Total (CT), originado a par-

tir del concepto ampliado de control de calidad y que

Japón ha hecho de él uno de los pilares de su renaci-

miento industrial, ha permitido uniformar el concepto

de calidad, definiéndola en función del cliente, evitan-

do así diversidad de puntos de vista como sucedía en

la concepción tradicional. Es así como la calidad se

hace total. (Ganser, 2003: 4).

La calidad es total porque comprende todos y cada

uno de los aspectos de la organización, y porque invo-

lucra y compromete a todas y cada una de las perso-

nas que la integran. No es posible la mejora si no parte

de los propios interesados y éstos son los únicos que

pueden mejorar sus propios procesos en su propio

beneficio (Municio, 2002: 38). La calidad tradicional

trataba de arreglar la calidad después de cometer

errores. Pero la Calidad Total se concentra en conse-

guir que las cosas se hagan bien a la primera. La cali-

dad se incorpora al sistema, no es una ocurrencia tar-

día, sino una nueva manera de ver las cosas, y los lla-

mados niveles de calidad antes aceptables, se tornan

cada día más inaceptables en la búsqueda de la exce-

lencia.

Para entender mejor el concepto de Calidad Total

(CT) conviene decir que el objetivo de toda organiza-

ción, grupo de trabajo, área o puesto de trabajo o

inclusive el individuo, es generar un producto o servi-

cio que va a recibir otra organización, otra área u otro

individuo, a quien se denomina usuario, cliente o con-

sumidor. Algunos prefieren referir a cliente cuando se

trata de la compra de un producto tangible como por

ejemplo un automóvil, y a usuario cuando se trata de

un servicio, como por ejemplo la salud o el servicio de

educación o de reparaciones.

Conviene precisar que el término producto se

refiere al resultado que se obtiene de un proceso o de

una actividad. Por consiguiente, en términos genera-

les, este resultado puede ser un producto tangible (por

ejemplo, materiales ensamblados o procesados), o

intangible (por ejemplo, conocimientos o conceptos) o

una combinación de estos. Producto es el trabajo rea-

lizado por un puesto o estación de trabajo. También es

producto el resultado de una asesoría, o un servicio

educativo, etcétera, en general de todas aquellas acti-

vidades donde el resultado obtenido no se percibe

como un producto tangible.

De una manera sencilla se puede decir que en la

expresión calidad total, el término calidad significa que el

producto o servicio debe estar al nivel de satisfacción del

cliente; y el término total, que dicha calidad es lograda

con la participación de todos los miembros de la organi-

zación (Ganser, 2003: 4). La calidad total conforma una

serie de innovaciones en el área de gestión empresarial

que se han difundido por todos los países de Europa y

63


América, aplicándose no sólo a las actividades manu-

factureras, sino también en el sector de servicios, en la

administración pública y en la educación, particularmen-

te. Japón es el país que ha demostrado al mundo que la

calidad es la filosofía que produce resultados y que lleva

a las empresas a niveles de estándares de competitivi-

dad internacional. (Garza, 2000: 33)

La calidad total significa un cambio de paradigmas

en la manera de concebir y gestionar en una organi-

zación. El nuevo paradigma que constituye la razón de

ser de la CT, es el perfeccionamiento constante o

mejoramiento continuo. Por otra parte la CT, es una

estrategia que busca garantizar, a largo plazo, la

supervivencia, el crecimiento y la rentabilidad de una

organización, optimizando su competitividad, median-

te: el aseguramiento permanente de la satisfacción de

los clientes y la eliminación de todo tipo de desperdi-

cios. Esto se logra con la participación activa de todo

el personal bajo nuevos estilos de liderazgo. Si la

estrategia es bien aplicada, responderá a la necesidad

de transformar a las personas, los productos, servi-

cios, procesos, estructuras y cultura de las empresas,

para asegurar su futuro.

Deming (citado en Heller, 2004: 2) afirma que el

85% de los problemas de calidad se deben a defi-

ciencias en los niveles gerenciales y que, por lo

tanto, sólo ellos pueden resolverlos. Es por ello,

que el liderazgo es uno de los elementos primarios

del proceso de calidad. Sin un buen liderazgo no es

posible el cambio de cultura que requiere la Calidad

Total, y en consecuencia, no se alcanzarán nunca

los objetivos de calidad, oportunidad y costos que

demanda el mercado globalizado de hoy.

El nuevo enfoque de calidad requiere una renova-

ción total de la mentalidad de las personas y por tanto,

de una nueva cultura empresarial; ya que entre otros

aspectos, implica poner en práctica un nuevo método

de gestión, desplazando la centralizada para dar paso

a la gestión participativa, en donde impera la revalori-

zación del personal, olvidándose de los modos autori-

tarios de la administración tradicional.

En este contexto, la evaluación es una herramien-

ta que permite a los responsables de las organizacio-

nes conocer y tomar decisiones para mejorar, siempre

que exista la participación de los actores e involucra-

dos en el proceso evaluativo y que éste se realice de

manera sistemática, planificada y metodológicamente

estructurada. Para ser competitiva y lograr la supervi-

vencia en el corto, mediano y largo plazos, la empresa

u organización necesita prepararse con un enfoque

global, es decir, tomar medidas para competir en los

mercados internacionales y no tan sólo en mercados

regionales o nacionales; ya que ser excelente en el

ámbito local ya no es suficiente. Para sobrevivir en el

mundo competitivo actual es necesario también ser

excelente en el escenario mundial.

Desde hace muchos años W. Edwards Deming, en

su obra “Calidad, Productividad y Competitividad, la

salida de la crisis”, editada hace más de tres décadas,

señalaba que la calidad es una vía para la productivi-

dad, y que ésta, a su vez, permitía mantener una posi-

ción competitiva firme. Hoy, hablar de competitividad es

hablar realmente de sobrevivencia (Cano, 2001: 207).

3. Evaluación y administración

Aunque el tema central de este trabajo es la evalua-

ción, es necesario enmarcarlo en el campo del conoci-

miento de interés de la autora, esto es: la administra-

ción. Por tanto, hablar de evaluación conlleva a ubi-

carla en el proceso administrativo, que es el funda-

mento de la teoría administrativa.

Henry Fayol industrial francés conocido como el

padre de la teoría administrativa moderna ha sido, el

precursor más importante de la administración moderna

en Europa y el mundo entero. Definido por Chambers

(1974) como: “Hombre retrospectivo y reposado, diaria-

64


mente anotaba en un diario lo que ocurría en su empre-

sa y así fue acumulando una serie de observaciones

sobre los mas variados temas de administración.”

Desarrolló una concepción de la empresa que aún en la

época actual conserva su vigencia y se aplica a las

organizaciones (citado en Garza, 2000: 21).

Fayol precisó catorce principios que juzgó necesa-

rios aplicar para la buena marcha de un negocios entre

los cuales se encontraban: división del trabajo; autori-

dad; disciplina; unidad de mando; unidad de dirección;

subordinación de los intereses individuales al interés

general; remuneración; centralización; cadena de

mando; orden; equidad; estabilidad del personal; ini-

ciativa y espíritu de grupo. Otra de las aportaciones

importantes de Fayol se refiere a lo que consideraba

como funciones de la administración relacionadas con:

la previsión (planeación), la organización, el mando

(dirección) y el control. Cada una de ellas repercute en

la siguiente y determina su desarrollo (Chiavenato,

2000: 318).

Con el pasar de los años, diversos estudiosos de

la administración han realizado contribuciones impor-

tantes como por ejemplo: Frederick W. Taylor (1846-

1915) quien destacó la aplicación del método científi-

co, el uso de la estadística y las técnicas cuantitativas

en la solución de problemas gerenciales (Ballina,

2001: 4); o Elton Mayo (1880-1949) cuyos estudios

generaron lo que se conoce como las relaciones

humanas y otorgaron mayor trascendencia al factor

humano en las organizaciones y la consecución de

sus metas (Garza, 2000: 27) dando lugar a la escuela

del comportamiento humano.

El pensamiento administrativo moderno también

ha tenido recientes contribuciones de diversos autores

entre las que se mencionan (Koontz, 2002: 16):

Peter F. Drucker ha escrito sobre una variedad de

temas generales sobre administración. Keith Davis

nos ha ayudado a entender la organización informal.

El desaparecido W. Edwards Deming y Joseph M.

Jurán dos estadounidenses, han hecho mucho por

mejorar la calidad de los productos japoneses. El

fallecido Lawrence Peter sugirió que, al final, las per-

sonas son promovidas a un nivel en el que son

incompetentes y ninguna promoción adicional es

posible. Lamentablemente esto puede dar como

resultado organizaciones con gente incompetente.

Los antes mencionados son algunos ejemplos de apor-

taciones a la teoría administrativa la cual debido a los

diversos enfoques que se han usado para su estudio,

Koontz ha llamado la jungla de la teoría administrativa1

(2002: 17). Sin embargo, el mismo autor señala que

las funciones de los administradores proveen una

estructura útil para la organización del conocimiento

administrativo. No ha habido nuevas ideas –descubri-

mientos a partir de investigación o técnicas- que no

pueda ser rápidamente clasificado dentro de la pla-

neación, la organización, la dirección o el control.

(2000: 28).

El interés de esta parte del documento no es analizar

la evolución de la teoría administrativa ni las diferentes

vertientes que han dado lugar a teorías y enfoques de

la administración, sino relacionar la evaluación con las

funciones de un administrador –de acuerdo con las

señaladas por Koontz- particularmente con dos de

ellas: la planeación y el control ya que, sin ánimo de

disminuir la importancia de la organización y dirección,

la evaluación parece ser en opinión de la autora, un

soporte importante para ellas.

En la siguiente figura, se muestra la interacción de

las funciones administrativas, así como la secuencia

de las mismas al considerar que el proceso adminis-

trativo desarrolla interacciones entre las funciones,

pero también mantiene una secuencia en la realiza-

65


1 En opinión de Ballina, el mismo Koontz contribuye a incre-

mentar la confusión al no distinguir claramente entre las teo-

rías y los enfoques de la administración (Ballina, 2001: 24)

ción de cada una de ellas, que inicia con la planeación

y concluye con el control como función retroalimenta-

dora de la propia planeación.

A continuación, se describe brevemente cada una

de dichas funciones.

La planeación consiste en fijar el curso concreto de

acción que ha de seguirse, estableciendo los princi-

pios que habrán de orientarlo, la secuencia de opera-

ciones para realizarlo y las determinaciones de tiem-

pos y de números, necesarias para su realización

(Reyes, 1994-1: 165).

Organización es la estructuración técnica de las rela-

ciones que deben existir entre las funciones, niveles y

actividades de los elementos materiales y humanos de

un organismo social, con el fin de lograr su máxima efi-

ciencia dentro de los planes y objetivos señalados

(Reyes 1994-2: 212).

Dirigir es conducir el talento y el esfuerzo de los demás

para conseguir el logro de los resultados esperados,

es decir, influir sobre su desempeño y coordinar su

esfuerzo individual y de equipo (Garza, 2000: 100).

El control tiene como propósito asegurarse de que se

cumplan las actividades como fueron planeadas y se

establezcan medidas correctivas en caso necesario.

Control significa comparar el desempeño real con el

estándar deseado (Garza, 2000: 104). Es determinar

lo que se está haciendo, esto es, evaluar el desempe-

ño y, si es necesario, aplicar medidas correctivas, de

manera que el desempeño esté de acuerdo con los

planes (Terry, 1984: 533).

La planeación es considerada por diversos autores como

la etapa inicial de las funciones que integran el proceso

administrativo y que deben ser desarrolladas por todo

administrador (ejecutivo, gerente, director o empresario).

66


FUENTE: Adaptado de: El proceso administrativo: interacción dinámica de las funciones administrativas (Chiavenato, 2000: 319).

Esta función implica la definición de objetivos y el esfuer-

zo coordinado para alcanzarlos a través de un proceso

conciente y formal realizado por los integrantes de la orga-

nización. Garza (2000: 87) señala que la planeación for-

mal tiene dos características: es un compromiso aceptado

y se aplica una metodología definida ya que es el proceso

de prever el futuro y proponer estrategias para desarro-

llarse y crecer en el contexto futuro.

Sin un proceso formal de planeación, la estructura

de organización corre el peligro de no ser la adecuada

para los objetivos de creación y por tanto la función de

dirección se verá reducida al trabajo de solución de

problemas generados por la mala planeación tanto de

actividades y funciones de los integrantes del organis-

mo como del manejo de los recursos humanos, finan-

cieros y materiales.

Una de las ventajas que se atribuyen a la planea-

ción (Terry, 1984: 206) es que proporciona una base

para el control ya que este último se ejecuta para cer-

ciorarse de que se están produciendo los resultados

que se buscan. El control se encuentra íntimamente

ligado a los procesos de planeación al ser identificado

como el último enlace en la cadena de actividades del

administrador, que le permite a éste saber si los obje-

tivos organizacionales se están cumpliendo o no, y los

motivos de ello. En este contexto, la evaluación puede

proporcionar información valiosa en términos del

grado en el que se lograron los objetivos planeados.

Puede proporcionar también retroalimentación a tra-

vés de la cual desarrollar y analizar los cambios futu-

ros (Montana, 2002: 400).

La planeación es una función importante de la admi-

nistración de empresas, el proceso acompañante median-

te el cual la gerencia implementa sus planes y evalúa los

logros organizacionales para estimar el éxito o fracaso, es

el control. La planeación y el control son inseparables

–son los gemelos siameses de la administración.

Cualquier intento de controlar, sin contar con un plan,

carece de sentido puesto que la gente no tiene manera de

saber si va en la dirección deseada (el resultado de la

tarea de control), a menos que primero sepa hacia dónde

quiere ir (parte de la tarea de planeación). Los planes por

lo tanto, proporcionan las normas de control (Koontz,

2002: 74), como se muestra en la siguiente figura.

67


Relación estrecha entre la planeación y el control

FUENTE: Tomado de Koontz y Weihrich (2002: 74).

La importancia del control se relaciona con tres puntos

(Montana, 2002: 308):

a) Es necesario para medir y evaluar el desem-

peño organizacional.

b) Es un proceso dinámico y progresivo.

c) Involucra a todas las facetas de la empresa.

La administración es el proceso de trabajar con

gente y recursos para alcanzar las metas organiza-

cionales con eficacia y eficiencia. Ser eficaz es

lograr las metas organizacionales y ser eficiente es

hacerlo con el mínimo de recursos (Bateman, 2001:

6). Por lo antes mencionado, la gerencia debe deci-

dir qué desempeño medir, cuándo medirlo y cómo

medirlo (Montana, 2002: 312). Cada organización

necesita sistemas para recopilar y almacenar

datos, rastrear los indicadores clave del desempe-

ño (estándares), identificar y diagnosticar los pro-

blemas y reportar la información crítica para la

estrategia. La información exacta es una guía esen-

cial para la acción (Strickland, 2001: 345).

Es entonces importante que en las organizaciones

se desarrollen indicadores de desempeño, un sistema

de información y mecanismos específicos para super-

visar el avance (Bateman, 2001: 151).

La importancia del establecimiento de estándares

de desempeño radica en que no se puede evaluar si

no se tiene un criterio o estándar para hacerlo. Los

estándares pueden ser absolutos cuando los resulta-

dos se comparan con un valor previamente definido, y

relativos cuando la comparación se realiza entre los

mismos resultados (Garza, 2000: 109). Otra propues-

ta de comparación puede ser la siguiente (Montana,

2002: 309):

a) Comparar con estándares (definición de metas

de unidades organizacionales, establecidas en térmi-

nos de desempeño, concretos y mensurables).

b) Comparar a través del tiempo (resultados actua-

les con los de años anteriores).

c) Comparar con otros (resultados propios con los

de otras compañías en la misma industria).

En muchas ocasiones, para fines de la evaluación, es

recomendable complementar los criterios usados esto

es, no considerar un solo indicador o estándar sino

relacionar diversos indicadores que permitan llegar a

mejores conclusiones acerca de la evaluación. Esta

recomendación se debe a que se pueden presentar

durante el proceso, factores que pueden afectarlo

(Gannon, 1997: 464) entre ellos: información sin vali-

dez, errores al no diferenciar entre actividades y resul-

tados, duración del proceso, la frecuencia de la eva-

luación y la falta de seguimiento de los avances

correctivos.

Por otra parte, el control se considera un proceso

dinámico y progresivo. Se puede clasificar de acuerdo

con la tipología del mismo en: preliminar, concurrente

y de retroalimentación. El control preliminar se da

antes de que inicie la operación y comprende políticas,

procedimientos y reglas diseñados para garantizar que

las actividades planeadas se lleven a cabo en forma

apropiada. El control concurrente tiene lugar al mismo

tiempo que se ejecutan los planes, comprende direc-

ción, supervisión y ajuste de actividades conforme

ocurren. El control de retroalimentación se enfoca en

el uso de la información de resultados para corregir

desviaciones del estándar aceptable después que

éstas se presentan (Bateman, 2001: 580). Cano, con-

firma esta tipología al señalar que el control se visuali-

za bajo tres perspectivas: prealimentativo (mira hacia

el futuro, como la elaboración de los presupuestos);

concurrente (mira hacia el presente, como la supervi-

sión directa) y retroalimentativo (mira hacia el pasado,

el concepto tradicional) (Cano, 2001: 107).

Las actividades de control involucran a todas las

facetas de una organización debido a que proporcionan

68


el enlace fundamental que lleva de regreso (retroalimen-

tación permanente) a la planificación y por tanto a las

demás funciones del proceso administrativo. Es un pro-

ceso esencialmente regulador que mide y evalúa el

desempeño y toma la acción correctiva cuando se nece-

sita (Cabrera, 2003: 19). De aquí la importancia que tiene

la evaluación para ambas funciones administrativas en

las que es una herramienta presente para su desarrollo.

Para concluir este tema, debe señalarse que toda

evaluación supone decisiones. A medida que la eva-

luación es más subjetiva, es decir cuanto más depen-

de del juicio particular del evaluador, más difícil es la

decisión. Cuanto más objetivada está la evaluación y

se limita a comparar los resultados con unos objetivos

iniciales correctamente formulados, menor dificultad

entraña la decisión. De aquí la importancia que desta-

ca la determinación de los objetivos institucionales en

la fase administrativa de planeación.

4. Tipos de evaluación

Cada día las personas efectúan evaluaciones de

manera informal de las actividades que realizan, ya

sea en el hogar, en el trabajo, en algún restaurante o

en cualquier lugar en el que se encuentren, siempre y

cuando tengan en mente un propósito específico espe-

rado como resultado de sus acciones. Así, se pueden

escuchar frases evaluatorias como el desayuno fue

bueno o el oficio es pésimo o el servicio es excelente.

Cada una de estas frases, es resultado de la compa-

ración entre lo que se esperaba y la realidad. Al ir a

desayunar se hace una visualización previa de las

características o atributos deseados en el desayuno

que al compararlos con las del desayuno recibido, dan

lugar a las expresiones de pésimo, bueno o excelente

como consecuencia de la evaluación efectuada en fun-

ción de las diferencias encontradas entre lo supuesto

o imaginado y la realidad.

Uno de los problemas que se presenta en la eva-

luación, es la definición de las características desea-

bles o el deber ser, ya que por ejemplo, para Juan un

excelente desayuno puede ser fruta y cereal y para

Elena o Julio lo sean unos chilaquiles con carne asada

y por tanto el resultado de la evaluación de cada uno

de ellos sea distinto bajo las mismas circunstancias,

ya que de acuerdo con sus gustos, esperan caracte-

rísticas diferentes en un excelente desayuno.

Se podría profundizar un poco más en las expec-

tativas de valoración. Por ejemplo, en el caso de

Elena, los chilaquiles con carne asada pueden ser un

excelente desayuno pero posiblemente la cantidad de

chilaquiles y el tamaño de la carne son elementos que

se consideran en su evaluación. Con lo que para ella,

será excelente sólo si la carne es de 150 grs. y hay

250 grs. de chilaquiles acompañándola. Sin embargo,

para Julio que también considera estos elementos,

solamente será excelente si el tamaño de la carne es

de 350 grs. y hay 350 grs. de chilaquiles. A estos pro-

blemas se pueden agregar otras situaciones como que

si los chilaquiles deben o no picar, o que se deben

acompañar con queso y crema o no, etcétera, situa-

ciones que complican los procesos de evaluación al

introducirse en ellos el juicio y las expectativas perso-

nales de cada individuo.

Algo similar sucede cuando se evalúan los resulta-

dos del trabajo administrativo en las organizaciones,

sólo que en este caso es todavía más compleja la

determinación del deber ser, debido a que intervienen

diferentes personas que esperan diferentes resulta-

dos. Por esta complejidad del deber ser, los evaluado-

res han decidido establecer mediciones cuantificables

que se expresan en términos de metas, sin embargo,

las circunstancias que los rodean y los indicadores

elegidos pueden representar falsamente la realidad,

motivo por el cual es importante no sólo evaluar en

función de un dato, sino también del análisis del entor-

no y de las particularidades del hecho evaluado.

69


El trabajo de los evaluadores está encaminado

a emitir juicios de valor acerca de una realidad

determinada, basándose para ello en una informa-

ción relevante recogida y tratada de manera siste-

mática. Pero lo interesante de la evaluación no

radica sólo en la emisión de juicios u ofrecer ele-

mentos para la toma de decisiones, sino también

en contribuir a mejorar el conocimiento de los pro-

cesos, aportando información relevante y elemen-

tos de reflexión acerca de la misma, tratando de

movilizar voluntades con sentido de la oportunidad

e incluso de la intuición que conlleve a incrementar

la capacidad de negociar acciones de mejora conti-

nua, en beneficio de las instituciones.

La simple o compleja condición de saber interpre-

tar los estándares (indicadores) inherentes a lo que se

evalúa, no vuelve a las personas expertas; lo que hace

valiosas a las personas, con relación al proceso de

evaluación, es el grado de conocimiento, la ética y la

objetividad que tengan en el manejo de la actividad a

evaluar, así como la sensibilidad que agreguen a la

acción evaluatoria dentro de un contexto determinado,

formalizando de este modo al proceso per se.

Con relación a la evaluación, se hace necesario e

importante determinar no sólo el qué, sino también el

quién y el cómo de la evaluación.

El qué, se refiere al objeto mismo de la evaluación,

la cual puede dirigirse a personas en el trabajo

(desempeño) o a los productos, servicios, instituciones

públicas o privadas, áreas funcionales, proyectos,

etcétera. En realidad, su ámbito de aplicación puede

referirse a cualquier cosa, actividad o situación, cuyos

resultados esperados deban ser valorados en el con-

texto de la planeación de su desarrollo, y de los obje-

tivos planteados previamente a su realización o ejecu-

ción. Luego entonces, se puede decir que un médico

evalúa al paciente de acuerdo con determinados pará-

metros de salud que le son conocidos de antemano,

los que le permiten formular un diagnóstico y decidir el

tratamiento más adecuado para curar el mal que aque-

ja al paciente y mejorar su estado de salud.

Dentro de esta línea, es necesario señalar que las

evaluaciones pueden clasificarse de acuerdo con

diversos enfoques (Pérez, 1998: 7):

Según la clase de criterios que se apliquen:

Evaluación jurídica. Cuando los criterios usados

son solamente legales.

Evaluación financiera. Cuando los criterios usados

son solamente económicos.

Evaluación académica. Cuando los criterios son

solamente académicos.

Según el alcance de la evaluación:

Evaluación de resultados.

Evaluación de recursos.

Evaluación holística. Evaluación de los elementos

y las relaciones significativos para los propósitos espe-

cíficos de la evaluación que se está realizando.

Según los propósitos de la evaluación:

Evaluación diagnóstica. Cuyo propósito es definir

acciones de mejora.

Acreditación. Informar a sectores interesados

sobre las cualidades del programa o institución.

Evaluación para decidir la asignación de recursos

financieros.

De acuerdo a los ámbitos de aplicación de la actividad

evaluadora se pueden mencionar tres niveles de apli-

cación (Tiana, 1997: 9):

1. Individual. Evaluación realizada a individuos.

2. Institucional. La evaluación es a un grupo cons-

tituido formalmente.

3. Sistémico. Considera al conjunto de elementos

que integran una organización. También podría deno-

minarse como evaluación integral ya que el proceso se

considera integral en la medida en que se aborda el

70


objeto de evaluación en relación con su contexto y con

su ámbito de influencia.

Desde el punto de vista del quién (los respon-

sables de la evaluación), las tendencias predomi-

nantes son las de asignar esta función a especia-

listas (particulares o inscritos en alguna institución

abocada a tal propósito), los que deben asumir la

función genérica de evaluadores externos de la ins-

titución (los pares), o bien formar un equipo de tra-

bajo de miembros de la misma, pero desvinculados

en mayor o menor grado del resto de los integran-

tes, y por lo tanto, del propio proceso de vida insti-

tucional en sus distintas facetas.

En este sentido, otra clasificación de interés es la

que puede establecerse desde el punto de vista del

ejecutor de la evaluación, (Cruz, 1995: 11), y se distin-

guen dos modalidades:

Evaluación externa: proceso en el que intervienen

especialistas ajenos al programa. El sujeto evaluador

se halla fuera del proceso evaluado y trata de objeti-

varlo para emitir un juicio.

Autoevaluación (Evaluación interna): proceso cuya

planificación, organización, ejecución y supervisión

está a cargo de las personas comprometidas con el

programa educativo. Se realiza un análisis y crítica de

su propio trabajo. La autoevaluación persigue dos pro-

pósitos centrales:

a) Identificar los problemas, dificultades, aciertos y

logros de una organización. En síntesis, sus fortalezas

y debilidades, y

b) Proponer correctivos y comprometerse en la

revisión y ajuste para garantizar un proceso perma-

nente de mejoramiento.

71


El proceso de evaluación en las organizaciones

FUENTE: Elaboración propia.

Por último, es importante señalar que la evaluación

implica necesariamente un proceso. La figura 4 mues-

tra dicho proceso de acuerdo con la autora de este tra-

bajo fundamentado en los conceptos descritos en los

párrafos previos.

El proceso inicia con la elaboración del plan de

evaluación, en el que es necesario determinar el obje-

tivo que permitirá orientar el trabajo de los participan-

tes en el desarrollo de la misma. En este sentido, la

mejora continua, la acreditación o la obtención de

recursos (en caso de organizaciones públicas) pueden

ser algunas de las orientaciones que pueden darse

como objetivo de la evaluación.

Un segundo elemento en el plan, es la especificación

del objeto, esto es, lo que se evaluará, incluyendo el

alcance y ámbito que definirán los límites del proceso eva-

luativo. En función de lo anterior, también deben precisar-

se con claridad las funciones específicas de los respon-

sables del proceso de evaluación, ya sean los pares o per-

sonas de la propia organización, quienes al aceptar con-

vienen en llevar a cabo su relevante papel comprometién-

dose a actuar con ética y objetividad.

Como parte del plan, también debe especificarse

la metodología a desarrollar (el cómo) la cual puede

incluir, además de la secuencia de actividades, el

método de comparación, los estándares o indicadores

que serán usados en la valoración, y las característi-

cas de los instrumentos a utilizar, dependiendo de las

audiencias inherentes al objeto de la evaluación, bus-

cando persistentemente evidencia de calidad en el

quehacer institucional que pueda fundamentar el infor-

me verificatorio.

Una vez diseñado el plan de evaluación, el proce-

so continúa con la recopilación de información, fase

que requiere hacer uso tanto de los indicadores o

estándares establecidos previamente, tanto como del

diseño de los instrumentos que aseguren la obtención

de datos e información, que permitan la reflexión y

objetividad en el juicio de los evaluadores.

El diagnóstico es el resultado de la comparación

entre la realidad y lo esperado, del que se obtiene

conocimiento de lo que verdaderamente está ocurrien-

do con la entidad objeto de la evaluación. Aquí podrán

observarse fortalezas y debilidades, y muy probable-

mente vislumbrar, a través de las evidencias, algunos

caminos para la mejora.

A continuación deberá elaborarse el informe de la

evaluación, cuyo contenido especificará tanto la meto-

dología como las limitaciones que pueden haberse

presentado durante el proceso de evaluación. Es

importante mencionar la importancia de la difusión del

informe entre los miembros del organismo evaluado,

ya que será necesaria tanto la comprensión de los pro-

blemas observados, como la aceptación de los resul-

tados con el fin de obtener el compromiso de ellos, en

la implementación y seguimiento de las propuestas de

mejoramiento.

En el informe, además de los hechos observados

y evaluados, podrán presentarse alternativas para

mejorar o resolver los problemas detectados en los

resultados de la evaluación, para que posteriormente

pueda iniciarse el análisis y discusión de dichas alter-

nativas a fin de seleccionar la o las más viables, de

acuerdo con el consenso de participantes. La alterna-

tiva seleccionada dará lugar a un plan de mejora cuyo

seguimiento (retroalimentación) asegurará lograr el

mejoramiento y la calidad del objeto evaluado.

Conclusiones

Los tiempos presentes son cada vez más difíciles para

toda organización, debido al proceso permanente de

cambio y de competitividad global que vive el mundo.

En este contexto, las organizaciones, sobre todo las

de educación superior, tienen que asumir el protago-

nismo que les corresponde para contribuir al creci-

miento y desarrollo del país, logrando mayor eficiencia

72


y brindando productos y servicios de calidad. Hoy más

que nunca, parece existir un consenso respecto de la

urgente necesidad de que las organizaciones funcio-

nen con calidad, buscando nuevas estrategias para

adaptarse a lo único que parece ser cierto: el cambio,

para poder así, afrontar con éxito a la creciente com-

petencia.

Para lograr lo anterior, las organizaciones de cual-

quier naturaleza deben ser analizadas y evaluadas, de

acuerdo a un sistema lógico de principios e indicado-

res que les permitan conocer su status quo. En esta

época, tales análisis y evaluaciones tienden a realizar-

se de acuerdo a parámetros e indicadores de calidad,

que rompen el esquema punitivo de las evaluaciones

tradicionales.

Así, la evaluación no debe ser vista como una san-

ción o recompensa en el sentido de castigar o premiar,

sino más bien como una forma permanente de control

de calidad, con la intención de mejorar y perfeccionar

el producto, servicio o bien que se ofrece, así como

comprobar el correcto funcionamiento de la institución

y sus procesos, y certificar la calidad del producto o

servicio final.

Por lo anterior, la evaluación no debe verse o enten-

derse como uno de los puntos terminales del proceso de

planeación; sino por el contrario, debe obedecer a un

proceso propio y continuo de control, que verifica el cum-

plimiento de las expectativas y las variaciones que se

observan durante la marcha, para dar paso a nuevas

orientaciones de la actividad de planeación.

En función de lo expuesto, independientemente de

lo que se evalúe, del ámbito de acción o niveles de eje-

cución, toda acción evaluativa debe contener o repre-

sentar una serie de características, para poder cumplir

con su función esencial, estos aspectos son, de acuer-

do con Cardona, los siguientes (1994: 61-63):

a) Ser integral y comprehensiva: debe estar pre-

sente en todas las variables del ámbito donde se vaya

a aplicar, y fundamentarse en cualquier tipo de técni-

cas e instrumentos.

b) Ser indirecta: las variables sólo pueden ser

mensurables y valoradas en sus manifestaciones

observables.

c) Ser científica: observar la rigurosidad tanto en

los instrumentos como en la metodología empleados.

d) Tener un marco referencial: relacionar adecua-

damente, puntualmente, los logros obtenidos con los

objetivos programados.

e) Ser continua: integrada en los procesos de cada

ámbito y formando parte de su dinámica, aportando el

efecto retroalimentador, y

f) Ser cooperativa: como un proceso en el que se

impliquen todos los elementos personales que en él

intervienen.

Es innegable que el tema de la evaluación ha toma-

do carta de naturalización en las instituciones

modernas, sumándole importancia a la autoevalua-

ción (evaluación interna) y a la evaluación realizada

por los pares (en el caso de instituciones educati-

vas), por lo que se ha constituido en el principal

método para la dinamización y el conocimiento pro-

fundo de las organizaciones.

La evaluación debe cumplir cuatro condiciones

fundamentales:

1. Debe ser útil, es decir, estar dirigida a aquellas

personas y/o grupos relacionados directamente con la

tarea de realizar aquello que se está evaluando. Debe

proporcionar informes claros de manera oportuna.

2. Debe ser factible, aplicar controles razonables y

emplear procedimientos que puedan ser utilizados sin

muchas complicaciones.

3. Debe ser ética, estar basada en compromisos

explícitos que aseguren la necesaria cooperación, la

protección de los derechos de las partes implicadas y

la honestidad de los resultados.

73


4. Debe ser exacta, debe describir con claridad el

objeto en su evolución y en su contexto, siendo capaz

de revelar las virtudes y defectos del plan de evalua-

ción, de los procedimientos y de las conclusiones.

De acuerdo con Tiana Ferrer (Tiana, 1997: 14), las

características que ha de reunir una buena propuesta

de mejora con relación a la evaluación son:

1. Ha de ser coherente con la evaluación realizada

2. Fundamentadas en la pertinencia y en la calidad

de la evidencia aportada

3. Contextualizadas al momento y situación de la

unidad evaluada

4. Realistas

5. Viables-factibles para producir los efectos dese-

ados a corto y medio término

6. Priorizadas y consensuadas entre el mayor

número de personas posibles.

7. Creativas para aportar nuevas soluciones a vie-

jos y reiterados problemas

8. Sistematizadas en su diseño.

9. Sostenidas y sostenibles

Por tanto se puede resumir que la evaluación debe

estar planificada previamente; debe ser viable, útil,

defendible técnicamente y aplicada éticamente; la

recopilación y análisis de los datos debe ser objetiva y

por último, debe estar orientada a la toma de decisio-

nes para la optimización y perfeccionamiento de servi-

cios, procesos y productos.

Alba Guzmán (1992: 20) señala que: la evaluación

implica comparar la realidad con el “deber ser”, motivo

por el cual los supuestos son indispensables, sólo que

en vez de apoyarlos solamente con opiniones, deben

también validarse con datos. Al conformarnos única-

mente con calificar, no se obtiene la retroalimentación

para la mejora del proyecto o programa en el que se

esta trabajando.

En el caso de las instituciones de educación supe-

rior, especialmente en sus programas de posgrado, se

debe desarrollar la cultura de la autoevaluación, con el

propósito de instruir a sus integrantes en las implica-

ciones de los procesos evaluatorios tendientes a la

mejora, acreditación de sus planes educativos y la cer-

tificación de sus procedimientos y métodos académi-

co-administrativos, no sólo porque así lo exige la

sociedad contemporánea, sino porque se considera

que es la manera de asegurar la calidad y excelencia

de los mismos.

La participación activa de los miembros de las ins-

tituciones, educativas o no, en los procesos de mejo-

ra, acreditación y certificación de la calidad, permite

obtener más fácilmente su compromiso para mantener

e incluso superar, la calidad de sus productos o servi-

cios. Esta es la tónica de nuestros tiempos.

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htm el 12 de junio de 2003.

76


INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES

Estado, Economía y Hacienda Pública

Los trabajos enviados se sujet arán al dictamen del Comité Editorial, previo arbitraje. Asimismo, toda colaboracióndeberá ajustarse a los siguientes lineamientos:

1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, gráficas, etcétera, en p apel tamaño carta, interli-neado 1.5. Los cuadros, gráficas y diagramas deberán present arse en hojas sep aradas, al final del texto ycon la indicación del lugar en que deben insert arse.

2. Tener una extensión de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5), con un resumen en esp añol e inglésque no exceda las ochenta palabras.

3. Adjuntar un CD que contenga:• Archivos de texto en Word.• Archivos individuales por cuadro, gráficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros deberán

separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrícula.4. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliográficas, y otros textos de apoyo se colo-

carán como notas al pie de página.5. La bibliografía complet a se present ará al final del texto ordenada alfabéticamente, y cada referencia debe

ajustarse al modelo siguiente: PRIMER APELLIDO Segundo apellido, Nombre(s) (año de edición). Título del capítulo o artículo. Título del libro o la revista. Vol. . Núm. . Número de edición si procede. Ciudad. Editorial.

Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusión de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a:

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