臺南市0-2歲幼兒托育公共化可行性策略之探討

托育公共化與策略目標{

一、前言

根據內政部戶政司(2011a)資料顯示，2000年全台0歲至未滿

3歲幼兒約為84萬人，至2010年僅餘55萬人，10年之間已減少逾

30萬人，2010年總生育率僅1.06%與德國並列為全球生育率最低

的國家，如果生育率繼續下降，少子化之問題將日趨嚴重。

內政部為推動國家與社會共同分擔家庭照顧嬰幼兒之責

任，2009年起推動「建構友善托育環境～保母托育管理與托育

費用補助實施計畫」，該政策之重要目標為「以『工作、福

利』模式，提供平價、可靠的普及托育服務。考量我國未滿2歲

幼兒價格低廉的平價托嬰中心數量與比例均不足，2012年更參

考國外幼兒托育制度公共化之理念推出「公私協力平價托嬰中

心補助計畫」，由政府及民間協力合辦普及化之托育機構，目

前新北市成立8處，臺東縣1處、基隆市1處其他縣市亦陸續規劃

推動中，此種由家長與政府共同分擔營運成本，建立公共利益

及幼兒需求為前提之托育照顧制度，可調和當前高度市場化、

營利化之托育環境。而兩計畫之最終目的均是為了支持父母兼

顧就業和育兒，協助解決托兒問題，以減輕家庭照顧及經濟負

擔。

臺灣現階段之托育政策強調提供普及式之公共托育服務，

但在擴大托育服務的同時，並未考慮台灣城鄉差距的問題，也

忽略各縣市有其不同需求與發展程度，若過度強調「公共化」

或「公共托育普及化」，缺乏對在地托育現況及可運用資源

之了解，將使「公共托育化」，淪為簡化的口號，使國人對托

育政策產生誤解及不當的期待。臺南市幅員遼闊且位居五都之

一，各項褔利政策之推動必定引來其他縣市關注與比較，然本

婦女及兒童少年褔利科 / 楊小萱 社會工作師 王美珠 科長 白淳瑜

074

12Chapter社福政策專文

臺南市政府社會局

市之財力及托育資源均不如臺北或高雄等

直轄市豐富，因此在推動托育公共化的過

程中，可能面臨的挑戰與考驗必定與其他

直轄縣市有所差異。

有鑑於此，本文擬針對本市0-2歲幼

兒托育服務政策發展及使用現況、幼兒托

育公共化等概念進行探討，並藉由國內外

公共托育經驗之整理，研提本市推動幼兒

托育公共化之政策性目標、政府應扮演角

色與分擔之責任及提供平價優質之幼兒托

育相關政策方案及配套措施，以做為未來

政策推動之建議。

二、托育公共化之概念

我國的托育服務長期以來傾向於市場

化的發展，相對於「市場化」強調育兒責

任係由家庭承擔並仰賴自由市場提供托育

服務，「托育公共化」在政策意識型態

或價值取向上則是強調「托育」為「公領

域」而非「私領域」事務，兒童托育服務

應該由政府負責，或者至少由政府與家庭

共同分擔兒童委外照顧責任，以下整理目

前對於托育公共化之定義與反思：

(一)何謂托育公共化

就「公共化」的字面理解上，似乎容

易產生「公立=公共」的謬誤，實際上公

共化主張：「多元社會中的各種族群、

團體或領域，應有平等參與公共事務或討

論公共利益有關議題的權利；且能共同承

擔、管理且公平合理地分享公共利益有關

的事務。」，因此公共化著重在政府與民

間均能參與決策與推動之過程，邱志鵬就

指出公共化不等同於「公有、公立化」，

也不等同於「公辦民營或公私協力」。

以積極性社會福利的概念而言，托育

服務公共化應有之作為係由國家生產良好

的托育服務系統，並設定大多數民眾可以

負擔的合理價格，以解決一般托育服務

市場化的各種弊端，如：價格昂貴、勞動

力剝削、品質堪虞等問題。不論公私部門

彼此以何種型態運作，只要形成「公共化

管理」的效果，使價格、勞動條件、照顧

品質皆合理即可。公共托育政策追求的是

公共利益利用其所建構的「友善」育兒環

境，作為一種配套政策，以促進性別平

等、女性勞動機會、家庭與就業協調及生

育率提升等。

(二)我國現行托育制度公共化之反思

為挽救低迷的生育率，內政部近年來

推動一系列的托育政策，各地方政府紛紛

配合推出各項獎勵生育政策，如：生育津

貼、育兒津貼、保母托育管理與托育費

用補助、擴大保母托育費用補助、設立

公共托育中心等等……。我國在實行公

共托育的作為上傾向於採「現金補助」

（subsidy）的方式，讓家庭向市場購買

托育服務，這種作法一般被歸類為「市場

化」而非「公共化」政策取向。

公共托育政策主張政府應該投入適當

075

臺南市0-2歲幼兒托育公共化可行性策略之探討

托育公共化與策略目標{

額度的公部門資金於兒童托育服務的「供

給端」，OECD 國家認為公共化是採取將

公共資金投入供給端（提供服務），而

市場化則是公共資金投入需求端（讓家長

自由購買服務，如幼兒教育券、育兒津

貼），我國目前的做法乃是將公部門資金

投入「需求端」而非「供給端」，這種協

助家庭解決育兒經濟壓力問題的做法，對

於建構平價托育服務之助益有限，其經濟

效益也遭質疑。

三、現況分析

(一)臺南市托育現況說明

1、托育方式分

由臺南市政府2012年8月人口統計

資料顯示，本市0-2歲嬰幼兒人數為2萬

8,970人，其中0-2 歲「接受托嬰中心與

社區保母系統等合格保母托育」人數僅為

1,810人，佔本市0-2歲嬰幼兒數6.25%，

由「父母自行照顧」者1萬4,040人，佔本

市0-2歲嬰幼兒數48.46%，其餘由「由祖

父母或親友、或非系統保母照顧」者1萬

3,120人，佔本市0-2歲嬰幼兒數45.29%，

上述數據說明由父母或市民選擇祖父母

或親友、或非系統保母照顧之比例高達

93.75%，顯示本市主要托育方式仍以居家

或社區托育為主(如表1)。

另整理本市各區0-2歲托育資源使用

情形發現，目前在公共托育資源使用部

分，使用率達七成以上之地區分別是北門

區(83%)、玉井區(81%)、左鎮區(74%)、

東山區(73%)、白河區(71%)等5區，而南

化區、鹽水區、將軍區、七股區、楠西

區、大內區、後壁區等7區其使用率則達

六成以上，上述地區申請父母未就業津貼

比例較高，推估可能原因為偏鄉地區之市

民在面對幼童托育時，因就業條件及就業

環境等因素，傾向選擇由父母自行在家托

育。

反觀安平區、新營區、南區、東區、

北區、安南區、永康區、仁德區、歸仁區

及中西區等都會區，其托育資源使用率僅

達四成七，除部分資格條件不符者，亦反

映出本市都會區選擇由祖父母或親友、或

非系統保母照顧的比例較高(如表2)。

2、托育服務現況

(1) 托嬰中心設立與使用限制分析

本市37個行政區域中，僅13區設有

合格立案的私立托嬰中心（含托兒所兼

辦），總所數共計46所，目前東區核准設

項目 托嬰中心與社區保母系統托育

父母自行照顧 祖父母、親友、或非系統保母

合計

人數 1,810人 14,040人 13,120人 28,970人

佔本市0-2歲

嬰幼兒比例 6.25% 48.46% 45.29% 100%

表1 臺南市托育現況統計一覽表

資料來源：作者自行整理

076

12Chapter社福政策專文

臺南市政府社會局

區域 0-2歲

人口

0-2歲

受托數

未就業育

兒津貼

總計

(人)

使用率

(%) 區域

0-2歲

人口

0-2歲

受托數

未就業育

兒津貼

總計

(人)

使用率

(%)

北門區 178 0 147 147 83 關廟區 451 8 227 235 52

玉井區 153 3 121 124 81 新營區 1081 74 484 558 52

左鎮區 46 0 34 34 74 官田區 290 9 140 149 51

東山區 250 0 183 183 73 南 區 1766 80 801 881 50

白河區 358 4 249 253 71 東 區 2871 388 1041 1429 50

南化區 119 0 79 79 66 六甲區 325 8 151 159 49

鹽水區 353 4 228 232 66 龍崎區 72 0 34 34 47

將軍區 258 7 157 164 64 麻豆區 595 38 241 279 47

七股區 253 1 154 155 61 北 區 2271 240 824 1064 47

楠西區 161 0 98 98 61 安南區 3533 157 1496 1653 47

大內區 143 1 86 87 61 永康區 4137 282 1642 1924 47

後壁區 314 3 188 191 61 仁德區 1244 49 501 550 44

學甲區 371 3 214 217 58 歸仁區 1033 38 411 449 43

西港區 315 6 175 181 57 山上區 108 1 44 45 42

柳營區 243 7 129 136 56 中西區 1018 68 354 422 41

安平區 1103 135 482 617 56 新市區 564 29 202 231 41

新化區 615 54 290 344 56 善化區 743 43 261 304 41

佳里區 817 56 389 445 54 安定區 507 12 193 205 40

下營區 311 2 164 166 53 合計 28,970 1,810 12,614 14,424 49.79

表2 本市各區0-2歲托育資源使用概況表

立所數最多計有12所、北區7所、永康區

7所及安平區5所，新化區4所，新營區 2

所，餘佳里區等7區均僅設置1所，七股區

等11區則未設置托嬰中心，顯示本市托嬰

中心設置集中於都會區，偏鄉地區可能

受限於環境因素及市民使用托育服務之習

慣，設置比例偏低。

另依據本市社會局統計資料顯示，截

至2012年8月底止本市合格立案的私立托

嬰中心（含托兒所兼辦）共46所，保母人

數為215人，核定收托人數為1,075人，實

際共收托0-2歲嬰幼兒數583人，收托率僅

有54.23%，其中將軍區、安南區及歸仁區

均收托5名以下之幼童，顯示本市托嬰中

心之收托比例有待提升。

(2) 保母收托狀況分析

本市已加入社區保母系統合格保母

數為1,129人，共托育0-2歲嬰幼兒數為

077

臺南市0-2歲幼兒托育公共化可行性策略之探討

托育公共化與策略目標{

區域 總所數 收托人數 區域 總所數 收托人數 區域 總所數 收托人數

東區 12 196 仁德區 2 2 七股區 0 0

北區 7 102 鹽水區 0 0 北門區 0 0

永康區 7 72 白河區 0 0 新市區 0 0

安平區 5 71 麻豆區 0 0 安定區 0 0

新化區 4 32 學甲區 0 0 玉井區 0 0

新營區 2 29 柳營區 0 0 南化區 0 0

佳里區 1 25 後壁區 0 0 關廟區 0 0

中西區 1 17 東山區 0 0 山上區 0 0

善化區 1 15 下營區 0 0 楠西區 0 0

南區 1 11 六甲區 0 0 左鎮區 0 0

將軍區 1 5 官田區 0 0 龍崎區 0 0

安南區 1 3 大內區 0 0

歸仁區 1 3 西港區 0 0 合計 46所 583人

1,227人。另合格立案之私立托嬰中心，

保母人數為215人，核定收托人數為1,075

人，實際共收托0-2歲嬰幼兒數583人。總

計收托嬰幼兒人數約為1,810人，其中托

嬰中心之保母照顧人力比為2.71人，社區

保母系統保母照顧1,087人，平均本市每

位保母收托1.35名0-2歲幼兒。

(二)平價公私協力托嬰中心設置問題

以新北市為例，新北市公辦民營托育

中心主要受托2歲以下的幼兒為主，目前

2歲以下的幼兒約6萬人，其中有受保母

托嬰需求者約10%；每間托育中心可收托

的幼兒數為75人，已成立8間僅可收托600

人，從新北市的公共托嬰中心設置可發現

以下問題：

1 、設置成本過高：設置及補助成本

高，故全面設置以本市目前財務狀況非常

困難。

2 、拉大城鄉差距：以本市的收托

狀況及城鄉差距現況看來，托嬰中心較

適合設置都會人口密集地區，若政府

補助托嬰中心平均個人單價高於保母補

助，則將拉大城鄉差距，讓社褔資源

集中在都會地區。

(三)臺南市托育服務項目

本市為了落實建構友善托育環境提供

多項支持家長育兒的服務，包括托育費用

補助、設置托育資源站及托育資源中心、

親職教育服務、以及兒童健康服務等，希

表3 本市托嬰中心分佈及收托概況

項 目 托嬰中心 社區保母系統 合計

合格保母數 215人 1,129人 1,344

可收托0-2歲幼兒 1,075人

(每名照顧0-2歲幼童5名)

2,258人

(每名收托0-2歲幼童2名) 3,333

實際收托0-2歲幼兒 583人 1,227人 1,810

保母照顧人力比 2.71人 1.087人 1.35

表4 本市托育現況分析表

提供項目 補 助 內 容

就業者家庭部分

托育費用補助

父母雙方就業且父母(或監護人)所得稅稅率未達 20％者，提供每人每月

2,000元-3,000元之托育費用補助；中低收入戶每人每月 3,000元-4,000

元；低收入戶、發展遲緩或身心障礙幼兒之家庭、特殊境遇家庭、高風險

家庭每人每月最高 4,000元-5,000，補助至幼兒滿 2歲。

父母未就業家庭

育兒津貼

兒童之父母(或監護人)至少一方因育有 2足歲以下兒童需要，致未能就業

者。符合資格者，每月可補助 2,500-5,000元，補助至幼兒滿 2歲。

發展遲緩兒童

早期療育費用補助

提供本市 0~6歲學齡前身心發展遲緩之兒童（領有診斷證明或手冊者）。

補助交通費及療育費。

發展遲緩兒童

早期療育通報轉介暨

個案管理服務

發展提供本市 0~6歲之學齡前兒童具篩檢、通報服務、聯合評估、療育

服務。

社區保母系統父母未

就業家庭育兒津貼

1.協助保母、家長進行托育媒合。2.提供保母人員每年至少 20 小時研習

訓練。3.進行保母人員訪視、輔導。4.建置托育資源中心供家長、保母運

用。5.協助家長申請托育費用補助。6.提供托育諮詢服務、社區親職教育

及宣導專業育兒知識。

托育資源中心 透過托育資源中心的成立，提供社區幼兒遊戲活動場所、親職教育諮詢及

幼兒書籍及玩具借閱與交換之場所、定期辦理親職教育講座親子活動。

表5 本市提供托育服務項目一覽表

(資料來源：作者整理)

(資料來源：作者整理)

(資料來源：臺南市政府社會局)

078

12Chapter社福政策專文

臺南市政府社會局

望透過相關的托育服務內容，來分擔家庭

照顧嬰幼兒之責任，積極營造有利生育、

養育之環境。有關現行提供的0-2 歲托育

服務內容，詳如表5。

四、可行性策略建議

以下試就本市托育現況分析之結果，

針對本市的托育服務所面臨1.托育方式集

中在家自行照顧為主。2.托嬰中心普及率

不足。3.托嬰中心收托率有待提升。4.保

母人力尚有成長空間等4個困境，擬定

短、中、長期針對公共托育本市可努力之

方向：

(一)立即可行之策略(1-2年)

本市的托育服務型態集中於在家自行

照顧，機構式托育比例明顯偏低，為回應

本市托育服務之特殊性，可推動下列策

略：

1 、降低祖父母托嬰培訓課程時數：

讓更多由祖父母照顧嬰幼兒的家庭得到經

費協助，並鼓勵年青父母進入勞動市場，

以改善家庭經濟。

2 、鼓勵祖父母取得保母人員資格：

照顧幼童之祖父母修習培訓課程後，除自

己直系親屬外，亦增加照顧其他幼兒以提

升托育率。可訂定獎勵辦法，於開始進入

保母工作6個月後，退回半數培訓費用，

以資獎勵。

3 、強化社區托育資源中心功能：針

對本市廣大的在家自行照顧者而言，有個

能使用公共托育資源的場所，將使托育工

作來得豐富許多。

(1) 增設並提供多元的活動空間及圖

書、玩具資源及福袋：由家長自行照顧、

祖父母、親友或保母照顧，在家自行照顧

環境相對受到限制，本市轄內兒童遊戲空

間較少針對0-3歲的嬰幼兒需要設置，除

了安全與衛生考量外，近便性也相當不

足，未來可以結合各地區圖書館、活動中

心、保母系統托育資源中心以及民間單位

等提供多元的公共親子活動空間及圖書、

玩具資源，並於前揭單位設置「福袋」

（內含玩具、圖書及育兒書籍等物品），

讓家長或在家自行照顧的保母能自行前往

借用。

(2) 政府應主動告知民眾相關托育服

務項目：托育服務的提供應於孕婦產前及

幼兒出生登記時就得實施。並結合本市婦

幼診所及戶政事務所針對孕婦家庭及幼兒

出生時提供相關托育資源及協尋保母相關

資料，使民眾在歡心迎接新生兒到來的同

時也能提供父母相關托育環境與提升育兒

品質，讓家長能放心外出工作，增加勞動

參與率。

(3) 提供親職教育系列性課程：持續

推動與宣導育兒指導的服務，提供新手父

母最及時的協助，並透過社區保母系統、

公共托育中心或是各地圖書館，舉辦親職

079

臺南市0-2歲幼兒托育公共化可行性策略之探討

托育公共化與策略目標{

增能的家長成長課程，包含新手父母、嬰

幼兒分齡發展階段的養育、副食品調製等

家長成長及增能課程。

(4) 建置與整合托育服務資源平台：

藉本市統籌性托育資源中心之成立建置托

育服務E化資訊系統，藉各部門相關活動

訊息發佈，即時推動與宣導，提供整合性

之單一服務入口。

(二)中長程計畫(3-7年)

本市托嬰中心收托率偏低，收托人數

僅五百餘人，除了市民使用托育服務的習

慣之外，另一個可能思考的方向即為收費

標準是否超過市民所能負擔之價格，因此

中長程可努力之方向如下：

制定居家保母及托嬰中心收費基準：

目前居家保母與托嬰中心收費雖訂有契

約，然收費採自由機制，未來與保母系統

及托嬰中心等相關單位能研擬及制定居家

保母收費基準，制定合理的托育費用，以

利家長緩解托育的經濟壓力，並減輕育有

嬰幼兒家長的經濟負擔。

1 、居家保母方面

(1) 制定本市「平價保母相關計

畫」：一方面穩定保母收托人數及保母收

入，二方面制定收費標準，讓家長能享有

穩定收費且不讓保母以各種名義收取其他

費用。以本市保母收費平均值約在1萬500

元為基準，參與該計畫之保母需依本市制

定之收費項目向家長收取托育費用，中央

依計畫補助每名一般家庭幼兒3,000元，

家長每月只需付7,500元保母費用；另編

列預算穩定保母之收入，參與該計畫之

保母收托2名以上之幼兒，補助該保母第

2名幼兒3,000元之托育獎勵金，並補助硬

體設備費用(如每年500元，增加圖書等設

備)，以求雙贏之局面。

(2) 托育服務不應只是照顧一般家庭

之幼兒，社會角落有許多急需安置的幼

兒，在本市安置機構床位有限情形之下，

常有家防中心社工需安置幼兒卻找不到機

構之窘境。本市社區保母系統內之保母約

有1,200名，若能將保母視為安置單位，

於保母系統內遴選適當之安置保母並與保

母簽定安置計畫並給予適當之安置補助金

額，一方面可提升保母就業率，二方面也

可解決幼兒安置問題。

2 、托嬰中心方面

仿傚教育部合作園所機制，訂定「合

作式托嬰中心計畫」，將本市每間合法立

案之托嬰中心視為社區型之公私協立托嬰

中心，並與各機構簽定計畫契約，參加計

畫之托嬰中心必須依所訂定之收退費標準

向家長收取托育費用，不得自行調整收費

項目及金額，其目的是創造三贏之局面：

(1) 家長福利方面：提供日間、延長

托、臨時及假日托顧等多元型態的托育服

務，讓父母可以安心將孩子交給托育中心

照顧並享有平價之托育費用。

(2) 在園所福利方面：補助合作式托

嬰中心每年硬體設備補助（金額另訂），

080

12Chapter社福政策專文

臺南市政府社會局

讓托育環境更加優質，並由本市編列預算

聘任外聘督導，免費並定期前往各托嬰中

心輔導並瞭解各托嬰中心執行業務上之需

求及問題。

(3) 在托育人員福利方面：補助在托

嬰中心服務之托育人員每月在職津貼，鼓

勵優秀之托育人員留任托育機構（因幼托

整合之後，在托嬰中心服務之教保年資教

育部不予認定，且教育部預計於102年針

對幼兒園任教之教保人員及合格教師補助

每月900元-2,000元之導師補助費，致目

前任職於托嬰中心之教保人員已出現不同

的聲音），讓托育人員安心及用心服務於

托育機構，提升托育品質。

五、小結

由本文整理與分析發現，本市0-2歲

幼童，家庭化照顧仍是最主流，藉由現況

分析整理得知本市托育服務面臨之問題如

下：

(一)托育方式以在家自行照顧為主：父母

或市民選擇祖父母或親友、或非系統保母

照顧之比例高達93.75%，顯示本市主要托

育方式仍以居家或社區托育為主，除了少

數由有酬的保母照顧之外，多數是由無酬

的親屬照顧，此種由父母或親屬照顧的情

形在偏鄉地區則是特別普遍。

(二)托嬰中心普及率不足：本市37個行政

區域中，僅13區設有合格立案的私立托嬰

中心，偏鄉地區高達18區僅有1個或無設

置托嬰中心。

(三)托嬰中心收托率有待提升：核定收托

人數為1,075人，實際共收托0-2歲嬰幼兒

數583人，收托率僅有54.23%。

(四)保母人力尚有成長空間：本市已加入

社區保母系統合格保母數為1,129人，共

托育0-2歲嬰幼兒數為1,227人，照顧人力

比為1,087人，與現行規定每位保母可托

育0-2歲幼童2名，尚有成長空間。

本市在家自行照顧比率非常高，雖然

國內許多研究資料顯示，已婚婦女自己照

顧幼童的比例呈現穩定逐年下降趨勢，然

而在公共托育化的政策制定層面需特別留

意，家庭照顧的內涵可能從已婚女性自行

照顧漸漸轉變由祖父母照顧，意謂著祖父

母的照顧壓力與照顧負擔與公共托育化之

推行有其相當影響力，其中理當包含隔代

教養的問題：另一方面，老年照顧者的健

康與照顧負荷也值得再進一步探討，上述

問題皆是本市未來推動公共托育化的過程

中可能面臨之挑戰。

081