Entre El Neoliberalismo Crecimiento Con Equidad

7/31/2019 Entre El Neoliberalismo Crecimiento Con Equidad

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NUEVA SOCIEDAD Ricardo Ffrench-Davis

Ricardo Ffrench-Davis

Ricardo Ffrench-Davis: asesor regional principal de la Cepal; profesor de Economa de la Universi-dad de Chile, Santiago.Palabras clave: reformas econmicas, desarrollo, neoliberalismo, Chile.Nota: Las opiniones expresadas en este artculo son de mi exclusiva responsabilidad. Las reformas yestrategias econmicas de Chile las examinamos en detalle en Entre el neoliberalismo y el crecimiento

con equidad en Chile; tres dcadas de poltica econmica, Dolmen Ediciones, Santiago, 2 ed., 2001; y enEconomic Reforms in Chile: From Dictatorship to Democracy, University of Michigan Press, Ann Arbor,2002.

Chile, entre el

neoliberalismoy el crecimientocon equidad

En Chile, durante la dictadurase produjeron diversas

modernizaciones. Muchasconstituyen logros permanentespara las estrategias democrticasde desarrollo, sin embargo elcrecimiento entre 1973 y 1989 fuemediocre y la distribucin delingreso se deterior notablemente.Las reformas adolecieron de

fallas con efectos sobre elcrecimiento potencial y elbienestar social. En los aos 90,los gobiernos de la Concertacinimpulsaron reformas a lasreformas, con el objetivo deintroducirles pragmatismo. Seprocur disminuir la

vulnerabilidad frente a un entornoexterno de creciente volatilidad.El resultado fue que hubo unaexpansin vigorosa de lacapacidad productiva, junto conla significativa reduccin de lapobreza.

En este artculo hacemos un breve recuento de los rasgos ms sobresalientesde la economa chilena en el rgimen de Augusto Pinochet (1973-1990) yen los dos gobiernos democrticos de la dcada de los 90.


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NUEVA SOCIEDADChile, entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad

La estrategia neoliberal, 1973-1990

Las preocupaciones iniciales del gobierno dictatorial de Pinochet se encamina-ron a controlar los desequilibrios macroeconmicos y en particular la

hiperinflacin heredada (600% en 1973); luego, la argumentacin se traslad al

terreno de las ineficiencias del sistema econmico imperante, de acuerdo con el

discurso neoliberal que en los aos siguientes se populariz internacionalmen-

te. A medida que un grupo ultra-neoliberal ampliaba su poder hasta hegemo-

nizar la conduccin de la poltica pblica, se fue extremando la gama y profun-

didad de los cambios estructurales.

Las principales reformas fueron: eliminacin de los controles de precios; aper-tura indiscriminada de las importaciones; liberalizacin del mercado financie-

ro, tanto en trminos del acceso de nuevas instituciones como de las tasas de

inters y de la asignacin del crdito, seguida a fines de la dcada de una am-

plia liberalizacin de los flujos internacionales de capitales; reduccin del ta-

mao del sector pblico y restricciones del accionar de empresas del sector;

devolucin a sus antiguos propietarios de empresas y tierras expropiadas; pri-

vatizacin de empresas pblicas tradicionales; supresin de la mayora de los

derechos sindicales existentes al inicio del rgimen; y una reforma tributaria

que junto con eliminar algunas distorsiones (p. ej., los efectos en cascada delimpuesto a las ventas, al reemplazarlo por el impuesto al valor agregado), re-

dujo fuertemente la participacin de los tributos directos y de mayor progresi-

vidad. El papel tradicional del Estado como empresario, promotor de la inver-

sin y la industrializacin, deba reducirse en el ms breve plazo posible para

que estos procesos resultaran exclusivamente de las decisiones tomadas por

los agentes privados en mercados liberados y abiertos al exterior.

La aplicacin de esta estrategia se vio perturbada por dos factores fuertemente

gravitantes en la economa chilena durante la mayor parte de la dcada de los

70: una inflacin altsima, que una poltica de estabilizacin monetarista tuvo

grandes dificultades para controlar; y el primer shock del petrleo, que junto

con el fuerte deterioro del precio del cobre en 1975 gener condiciones muy

adversas en la balanza de pagos. En los primeros 12 meses que siguieron al

golpe militar, la tasa de uso de los recursos se haba recuperado. La disciplina

laboral impuesta mediante la represin sindical, la puesta al da de precios y

tarifas atrasadas, la devaluacin cambiaria, un fuerte aumento de la inversin

pblica y un elevado precio del cobre, removieron cuellos de botella que obsta-culizaban el mayor uso del PIB potencial. Un alza del precio del cobre en 1973-

1974 compens con creces el aumento del gasto en importaciones de petrleo,


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con un mejoramiento de los trminos del intercambio equivalente a 5% del PIB

en 1974 respecto de 1972. Estas condiciones permitieron una disminucin de la

inflacin a 370% en 1974. Sin embargo, el precio del cobre descendi fuerte-mente durante el segundo semestre de ese ao, en tanto que el shock petrolero

subsisti, con un efecto negativo equivalente a 6,4% del PIB en 1975 respecto de

1972. Este fuerte impacto, unido a la persistencia de la inflacin, llevaron al

Gobierno a iniciar un fuerte ajuste basado en la reduccin de la demanda agre-

gada liderada por contraccin fiscal y monetaria, y una devaluacin cambiaria

significativa.

A poco andar, la actividad econmica empez a disminuir, con un brusco des-

censo de las importaciones y un aumento de las exportaciones no tradicionales.Una vez ms qued en evidencia la intensa y rpida respuesta del saldo comer-

cial a grandes shocks de la demanda agregada. Lo novedoso para Chile fue la

fuerza del aumento del volumen de las exportaciones (v. cuadro 1). Ello fue

resultado de cuatro efectos: una devaluacin real muy intensa, capacidad ins-

talada exportadora generada en aos precedentes, remocin de cuellos de bo-

tella en el sector y una gran reduccin de la demanda interna (v. Ffrench-Davis

1979). La inflacin, en cambio, no respondi con igual presteza. La indexacin

existente y expectativas inerciales implicaron que la restriccin de la demanda

agregada impactara principalmente sobre el nivel de actividad. Por tres aos,la tasa de inflacin se mantuvo cerca de 300%, reducindose solo despus de

mediados de 1976 cuando, adems del control monetario, el Gobierno recurri

a otros mecanismos de estabilizacin (Foxley; Ramos 1978). Uno de los mecanis-

mos fue muy peculiar, pues consisti en una desindexacin implcita va mani-

pulacin del Indice de Precios al Consumidor, el que se subestim mes tras mes

entre 1976 y 1978 (v. Cortzar/Marshall); otro mecanismo consisti en reva-

luaciones cambiarias publicitadas profusamente (v. Ffrench-Davis 2001, cap. 4).

La cada brusca del PIB en 1975 primero, de 17%, y luego la gradualidad de la

recuperacin, implicaron una elevada subutilizacin promedio del PIB poten-

cial entre 1975 y 1979. El predominio de polticas contractivas de la demanda

agregada por sobre polticas reasignadoras del gasto y de la produccin, expli-

ca la significativa subutilizacin de la capacidad productiva. Su contrapartida

fue un elevado desempleo, salarios deprimidos, numerosas quiebras y el des-

aliento de la formacin de capital. Sin embargo, al ser muy profunda la rece-

sin inicial, el pas estuvo en condiciones de sostener una recuperacin por

varios aos, con tasas significativas de aumento del PIB efectivo, a pesar de queel PIB potencial se elevaba lentamente. A partir de la notoria recuperacin se

gener una imagen de xito econmico y financiero, con la cual se enfrent el


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plebiscito de 1980 que institucionaliz el rgimen autoritario. Algo similar ocu-

rri en los aos 80, con el ciclo iniciado en la crisis de 1982-1983, para ser segui-

da de una recuperacin y terminar el periodo en plena expansin econmica,

copando en 1989 la capacidad productiva potencial.

En 1979 se pas a una nueva etapa de automatismo, cuando el Gobierno adop-

t plenamente el enfoque monetario de la balanza de pagos. Haba logrado un

supervit fiscal y un rgimen de libre importacin, con un arancel uniforme de

10%. En ese marco congel el tipo de cambio nominal. Con ello se esperaba an-

clar a la economa nacional al ritmo de la inflacin internacional, que aunque

entonces era de dos dgitos, representaba solo un tercio de la tasa interna de 36%

anual. Esta poltica fue apoyada por un intenso endeudamiento externo, que

cubri con exceso, hasta 1981, una brecha externa en expansin. Hubo xito en

cuanto a frenar la inflacin, pues a inicios de 1982 estaba situada en el nivel inter-

nacional. Pero, una vez ms en la historia econmica de Chile, se desestim lagravedad de otros desequilibrios macroeconmicos gestados durante la esta-

bilizacin de los precios, descuidndose el equilibrio externo y la inversin en

capital fsico y humano. Desde 1979, el tipo de cambio real perdi un tercio de su

poder adquisitivo, la deuda externa se duplic, el auge exportador retrocedi en

1981-1982 y el dficit en cuenta corriente se empin a 21% del PIB de 19811.

Cuadro 1

Composicin y evolucin de las exportaciones, 1960-2000

% del PIB Crecimiento Composicin porcentual

Cobre No cobre

1960-1970 12,0 3,6 69,5 30,51971-1973 10,0 -4,2 74,4 25,61974-1981 20,7 13,6 53,8 46,21982-1989 28,3 7,8 45,8 54,21990-2000 37,2 9,3 39,2 60,8

1960-2000 23,5 7,3 54,1 45,9

Fuente: Banco Central de Chile. Participacin de las exportaciones de bienes y servicios en el PIB ycrecimiento anual, segn cuentas nacionales en pesos constantes de 1986. La composicin se calculcon base en las exportaciones de bienes, en dlares corrientes.

1. Cifra calculada con el tipo de cambio de 1976-1978. Con el tipo atrasado de 1981, el dficit es 14,5%

del PIB. Recurdese que el valor del PIB en dlares corrientes fue de 15.400 millones de dlares en1978, 32.600 millones en 1981 y 19.800 millones en 1983. Dada la enorme volatilidad en esos aos,para hacer comparaciones intertemporales y orientar decisiones de polticas anticclicas, es aconse-

jable normalizar por el tipo de cambio.


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Detrs de estos desequilibrios hubo un grave error de diagnstico. El Gobierno

presumi que, dado que tena un supervit fiscal y el endeudamiento externo

se realizaba entre agentes privados, no era posible una crisis cambiaria. Porsegunda vez en una dcada, la economa chilena se vio afectada por una crisis

recesiva de magnitud considerable, la mayor de toda Amrica Latina: en 1982-

1983 el PIB cay 14% (v. cuadro 2).

Cuadro 2

Comparacin de variables macroeconmicas clave, 1959-2001a

Variable Durante el gobierno de:

Alessandri Frei Allende Pinochet Aylwin Frei T. Lagos

58-64 64-70 70-73 73-90 90-94 94-00 00-01

Crecimiento del PIBb 3,7 4,0 1,2 2,9 7,7 5,6 3,6Crecimiento exportacionesc 6,2 2,3 -4,2 10,6 9,6 9,4 7,9Tasa de inflacind 26,6 26,3 293,8 79,9 17,7 6,1 3,6Tasa de desempleo 5,2 5,9 4,7 18,1e 7,3 7,4e 10,3e

Salario real (1970=100) 62,2 84,2 89,7 81,9 99,8 123,4 135,7Inversin bruta fija (% del PIB)f

En pesos de 1986 18,0 24,6 30,0 26,7En pesos de 1977 20,7 19,3 15,9 15,6 19,9 24,1 22,4

Supervit del gobierno general -4,7 -2,5 -11,5 0,3 1,7 1,2 -0,1(% del PIB)

a) Tasas acumulativas anuales de crecimiento del PIB y exportaciones; tasas anuales promedio eninflacin y desempleo. b) Hasta 1985, en pesos de 1977; para 1986-1999, en pesos de 1986; para 2000-2001 en pesos de 1996. c) Exportaciones de bienes y servicios en pesos de 1977 para 1959-1985, y enpesos de 1986 para 1985-2000. d) Diciembre a diciembre. e) Incluye los programas de empleo; la cifrasin ellos es 13,3% en 1974-1989, y 7,3% en 1994-1999 y 9,2 en 2000.Fuentes: Banco Central de Chile y Dipres; Larran/Vergara; Marcel/Meller.

Con la crisis los sectores productivos, incluida la agricultura, la industria y la

construccin enfrentaron quiebras masivas. Se generaliz el descontento pol-

tico y las manifestaciones de oposicin a una dictadura que haba sido frrea

proliferaron, incluso entre quienes haban apoyado las reformas.

El poder del Gobierno se debilit, con lo cual se vio obligado a rectificar su es-

trategia en varios sentidos. El clima de descontento y de protesta hizo posible

la reconstitucin de algunos movimientos sociales que haban estado muy des-

articulados, especialmente el sindicalismo y los partidos polticos de centro e

izquierda. En el mbito econmico, se hicieron varios ajustes que, entre otros,incluyeron sucesivas devaluaciones, la reintroduccin de cierta proteccin aran-

celaria, regulacin ms estricta del sistema financiero, estatizaciones de la deu-


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da privada, renegociacin de los vencimientos de los crditos externos con los

acreedores bancarios y ayudas financieras masivas al sector privado. El Gobier-

no cedi ante presiones empresariales para que adoptase una estrategia mspragmtica, que estuvo sesgada en favor de medidas notoriamente ventajosas

para sectores de altos ingresos, incluidos subsidios voluminosos; en cambio, se

mantuvo una posicin dura frente a las organizaciones laborales y populares.

Su consecuencia fue un deterioro adicional en la distribucin del ingreso (v.

Ffrench-Davis 2001, cap. 9).

A partir de 1986 se inici una recuperacin fuerte y sostenida de la actividad y

del producto interno. En 1986-1987, la recuperacin se efectu en un marco

macroeconmico sostenible. En el bienio siguiente, la situacin se modific,

acelerndose la expansin de la demanda y de la actividad econmica, lo que

culmin con un sobrecalentamiento de la economa en 1989, cuando se alcanz

una tasa de aumento del PIB de 10%. La desviacin respecto a una expansin

prevista del orden de 5% anual en 1988-1989 estuvo asociada a un aumento dela demanda agregada, resultante de expansin monetaria, reduccin de la

tributacin, rebaja arancelaria y cierto atraso del tipo de cambio que abarataron


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las importaciones. Este proceso se apoy en un notable mejoramiento de los

trminos del intercambio (precio del cobre) observado en 1988-1989 y en la

capacidad instalada disponible entonces.

La dcada de los 80 lleg a su fin con una economa con una alta tasa de utiliza-

cin de su capacidad productiva, sin embargo, exhibiendo algunos desequili-

brios sustanciales. Durante el bienio 1988-1989, una serie de variables macroeco-

nmicas mostraban tendencias inconsistentes a mediano plazo. La demanda

agregada haba crecido en el bienio velozmente, 22%; el PIB haba aumentado

18%. El volumen de las exportaciones aument vigorosamente en el bienio,

pero las importaciones se expandieron an ms rpido. La brecha entre gasto y

produccin fue cubierta por el mejoramiento de los trminos del intercambio,que alcanz 5% del PIB en 1989 respecto de 1987. La produccin, a su vez, pudo

crecer tan fuertemente gracias a la existencia de capacidad ociosa. La capaci-

dad productiva se expandi menos de 8% en el bienio, copndose entonces la

capacidad instalada y registrndose un recalentamiento de la economa. Ello se

expres en una significativa aceleracin de la inflacin y en un deterioro del

sector externo. La inflacin anual lleg a 23%, a comienzos de 1990, con lo que

duplic la tasa de 19882.

Las reformas tuvieron importantes efectos sobre la estructura productiva. Laliberalizacin comercial aplicada simultneamente con la poltica de estabiliza-

cin monetarista indujo una depresin que se manifest en una cada de 26%

de la produccin industrial en 1975. A pesar de numerosas quiebras, el sector

logr recuperarse sobre la base de un aumento en la productividad de las em-

presas que sobrevivieron y la expansin dinmica de las exportaciones. En pro-

medio, entre 1969-1970 y 1978, mientras la produccin industrial creci slo

0,2% al ao, las exportaciones del sector lo hicieron en 15% (Vergara), con una

gran heterogeneidad. Junto con ramas que exhibieron un notable dinamismo

productivo y exportador, muchas no lograron sobrevivir. La fuerte tasa de

mortalidad empresarial no puede atribuirse necesariamente a ineficiencias

amparadas en la estrategia de desarrollo anterior. De hecho, despus de 1973,

la larga recesin, tasas de inters reales con una media de 38% anual y la libera-

lizacin acelerada de las importaciones con revaluaciones cambiarias fueron

determinantes de esa mortalidad empresarial. La industria perdi participa-

cin en el PIB de manera notable. En cambio, las exportaciones fueron escalan-

2. Es la tasa de inflacin en los 12 meses terminados en enero de 1990. La tasa anualizada del alza delIPC registrada entre agosto de 1989 y enero de 1990 se empin a 31%.


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En lo distributivo predominaba una situacin de desigualdades sociales mu-

cho ms intensa que la de dos dcadas atrs. En el plano poltico los movimien-

tos sociales y partidos democrticos pudieron conquistar el retorno a la demo-cracia, aun dentro de las reglas del juego que haba impuesto unilateralmente

la dictadura. Luego del triunfo de la oposicin en el plebiscito de octubre de

1988 y de las elecciones presidenciales de diciembre de 1989, Patricio Aylwin

asumi el poder en marzo de 1990.

Democracia, reformas a las reformas y desarrollo, 1990-2000

La dcada de los 90 estuvo marcada por las administraciones de la Concerta-

cin de Partidos por la Democracia, que asumieron la conduccin del pas en1990 con los sucesivos gobiernos de Aylwin (1990-1994) y de Eduardo Frei Ruiz

Tagle (1994-2000). Ambos dieron forma a uno de los periodos de mayor pros-

peridad de la historia econmica de Chile, con una tasa de crecimiento prome-

dio anual de 7% que se sostuvo entre 1989 y 1998, marcando un claro quiebre

en la tendencia histrica de expansin del PIB, asociado a una alta formacin

de capital, y a un ambiente de estabilidad generalizado hasta 19983.

La nueva administracin concentr sus esfuerzos en estabilizar la economa

despus del boom electoral de 1988-1989; y en lograr imprimir un crecimientoms vigoroso, estable y sostenible del PIB. Ello requera, entre otros esfuerzos,

incrementar la tasa de inversin, aplicar un manejo macroeconmico que lo-

grase equilibrios sostenibles y reducir la vulnerabilidad ante shocks externos, y

dar respuesta a las demandas sociales ms urgentes, permitiendo as que un

mayor sector de la poblacin se beneficiara del proceso de modernizacin eco-

nmica. Con ello, se procuraba conciliar equilibrios macrosociales y macroeco-

nmicos, e instaurar una poltica econmica que resultase legtima en el nuevo

marco democrtico.

Los gobiernos de la Concertacin decidieron evitar los cambios radicales en las

polticas econmicas vigentes y buscaron un cambio en continuidad, rom-

piendo as con la tradicin de varios gobiernos precedentes, caracterizada por

su naturaleza refundacional. Para lograr este objetivo, el gobierno de Aylwin se

esforz en obtener el apoyo de los sindicatos e incorporar a los trabajadores en

el proceso de toma de decisiones macrosociales. Este fue dirigido a beneficiar a

aquellos grupos ms perjudicados por los efectos del largo periodo de ajuste en

los aos 80. En esta tarea, se enfrent el conflicto potencial entre estabilidad3. Colecciones de estudios con perspectivas diversas se encuentran en Cortzar/Vial; Larran/Vergaray Pizarro et al.


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macroeconmica y la necesidad de mayores recursos para ser destinados a los

grupos de menores ingresos. El nuevo gobierno respondi rpidamente al de-

safo, con la presentacin al Parlamento de un proyecto de reforma tributaria,para incrementar los ingresos fiscales, y se modific la composicin del gasto

pblico, aumentando la participacin del gasto social. As se conciliaban balan-

ces macroeconmicos y macrosociales.

Asimismo, el Ejecutivo envi en 1990 al Congreso un proyecto de reforma labo-

ral, que buscaba, entre otros objetivos, equilibrar los poderes de negociacin

del empleador y de los trabajadores, procurando darle mayor legitimidad a la

legislacin laboral. Para la aprobacin de ambas leyes hubo un acuerdo entre

Gobierno, organizaciones laborales y empresariales y la mayora de los parti-dos polticos (Cortzar). Sin embargo, stas y otras reformas acordadas en el

Parlamento fueron siempre de menor alcance que las propuestas gubernamen-

tales originales. Un factor determinante fue la presencia de senadores desig-

nados, de acuerdo con la Constitucin diseada por Pinochet, que compens

con creces la mayora conseguida por los candidatos de la Concertacin en las

sucesivas elecciones parlamentarias.

En 1990 se logr tambin un acuerdo nacional tripartito, entre Gobierno, repre-

sentantes de los trabajadores sindicalizados y de empresarios, que permiti unaumento del salario mnimo real de 28% entre 1989 y 1993. En abril de 1991 se

acord que, despus de esta fase de recuperacin, los aumentos reales futuros del

salario mnimo, deban relacionarse con las ganancias en productividad laboral, y

que se debera utilizar como criterio para su reajuste nominal la inflacin espera-

da en vez de la pasada4. En medio de este clima constructivo se realizaron impor-

tantes avances en la distribucin del ingreso y en la lucha contra la pobreza en los

primeros aos de los 90. Desde 1993 en adelante aparece una cierta congelacin

de los logros en equidad, sin embargo, la pobreza continu en descenso, alcan-

zando a 21% de la poblacin en 2000, reducindose a la mitad de 45% de 1987.

Cabe destacar que este mayor esfuerzo se consigui en paralelo con una gran

responsabilidad fiscal. Los ingresos del Estado aumentaron significativamente

(3% del PIB) como resultado de la reforma tributaria de 19905, de una fuerte

expansin de la actividad econmica y de las importaciones, de un alto precio

del cobre y mayor que lo esperado (captado en parte por Chile gracias a la pro-

4. No obstante, en 1998 se acord un fuerte reajuste real trianual. El salario mnimo cubra aproxima-damente 12% de la fuerza laboral en los 90.5. La oposicin argumentaba que el aumento en el impuesto al valor agregado (IVA), incluido enesta reforma, tendra un efecto regresivo, pues las familias de menores ingresos consumen un por-


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Las polticastuvieron xito

en reducirla entradade capitales

voltilesy de corto plazo

piedad nacional de Codelco), y de una reduccin en la

evasin tributaria. Esto permiti aumentar el gasto p-

blico y en particular el social y, a la vez, elevar el ahorrodel gobierno central de 2% en los aos 80 a alrededor

de 4,5% del PIB en los 90 (v. cuadro 3)6. Este mayor aho-

rro no solo financi la inversin pblica, sino que gene-

r un supervit promedio de 1,4% del PIB en 1990-1999.

Un nuevo acuerdo poltico en 1993 permiti que varias de las modificaciones

previamente transitorias, fueran aprobadas por un periodo ms prolongado.

La evidencia posterior rechaza la prediccin de algunos crticos a la reforma,

quienes argumentaban que sta tendra un impacto negativo sobre la inversinproductiva privada. Despus de una cada en 1991 atribuible al efecto rezaga-

do del ajuste de 1990, sta volvi a incrementarse en 1992 y 1993, para alcanzar,

en el quinquenio siguiente, niveles sin precedentes en las tres dcadas anterio-

res (v. cuadro 2). Esta elevada inversin productiva fue la principal variable

explicativa detrs del notable aumento de la tasa de crecimiento del PIB, desde

una inferior a 3% en 1974-1989 a otra de 6,4% en los aos 90. Los estudios emp-

ricos demuestran que la inversin privada, dada su irreversibilidad, responde

en forma muy positiva a los equilibrios macroeconmicos, siempre que se per-

ciban como sostenibles, en dos aspectos clave. Uno es que la demanda efectivasea consistente con la capacidad productiva que se vaya generando; el otro es

que los macroprecios clave (la tasa de inters y el tipo de cambio) sean correc-

tos (v. Agosin; Ffrench-Davis 1999, cap. VI; Solimano).

Dados los desequilibrios macroeconmicos gestados en el periodo 1988-1989,

en enero de 1990 se debi aplicar un ajuste, por la va de un aumento de las

tasas de inters, para controlar la expansin de la demanda agregada y el re-

brote inflacionario. Pronto este ajuste se vio complicado por el exceso de entra-

da de capitales que experiment Chile, al igual que otras economas de la re-

gin, desde principios de los 90. La brecha entre las tasas de inters internas y

centaje ms alto de su ingreso. Sin embargo, una comparacin coherente tambin debe considerarque los mayores recursos seran transferidos principalmente a estas familias a travs del aumentodel gasto social. El efecto neto resulta evidentemente progresivo.6. Estas cifras son netas de la depreciacin de bienes de capital de empresas pblicas, que se incluyeen el ahorro privado. Adicionalmente, el sector fiscal gener financiamiento para cubrir el dficit delsistema pblico de seguridad social. Bajo la reforma de seguridad social, el sector pblico continupagando las pensiones vigentes y se hizo cargo de financiar parte de las nuevas, mientras que los in-

gresos fueron traspasados al sistema privado. Las cifras no consideran el dficit cuasifiscal del Ban-co Central, que fue causado inicialmente por la intervencin del Gobierno para prevenir una quie-bra masiva del sistema financiero nacional en 1983 y aumentado, luego, con las prdidas operativasde la esterilizacin para atenuar la apreciacin cambiaria en los aos 90.


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las internacionales haba aumentado de forma significativa, lo que provoc una

fuerte entrada de capitales especulativos de corto plazo, y una cada del tipo de

cambio desde el techo al piso de su banda de fluctuacin de 10%, en la segunda

mitad de 1990. An ms, el Banco Central se vio en la necesidad de comprar

fuertes sumas de dlares para defender el piso de la banda. La fuerte entrada

de capitales, tanto de corto como de mediano plazo, amenaz con reducir, en

gran medida, la capacidad de la autoridad para conducir su poltica monetaria

de manera autnoma, dado que se pretenda evitar fluctuaciones excesivas en

el tipo de cambio real y la demanda agregada. La menor efectividad de la pol-

tica monetaria es especialmente complicada cuando no se cuenta con una pol-

tica fiscal contracclica que contribuya a regular la demanda agregada.

Por otra parte, la autoridad econmica enfrent la necesidad de diferenciar entre

las presiones revaluatorias permanentes, resultantes de las mejoras netas de

Cuadro 3

Ahorro e inversin brutos, 1985-2000

(% del PIB a precios corrientes)

Aos Tasa de Variacin Tasa de ahorro

inversin de Externo Nacional Gobierno FEC Otros

fija existencias central

1985-1989 19,4 1,8 4,9 16,4 2,0 1,5 13,01990-1995 22,9 1,7 2,5 22,1 4,4 0,7 17,01996-1998 25,4 1,7 5,9 21,2 5,2 0,0 16,11999-2000 22,1 0,7 0,9 21,9 3,1 -0,4 19,2

1990 23,1 2,0 1,9 23,2 2,5 2,3 18,41991 19,9 2,6 0,3 22,3 3,6 0,7 18,0

1992 22,4 1,4 2,3 21,5 5,0 0,3 16,21993 24,9 1,6 5,6 20,9 4,9 -0,2 16,21994 23,3 0,8 3,0 21,1 4,9 0,2 16,01995 23,9 1,9 2,0 23,8 5,4 1,1 17,31996 24,8 1,8 5,8 20,8 5,8 0,3 14,71997 25,5 1,7 5,7 21,6 5,6 0,1 16,01998 26,0 1,4 6,2 21,2 4,1 -0,5 17,61999 21,9 0,2 0,2 21,8 2,5 -0,7 20,02000 22,3 1,1 1,6 21,9 3,7 -0,2 18,3

Fuentes: clculos basados en informacin del Banco Central y Dipres. Las cifras para el gobiernocentral incluyen utilidades netas de las empresas pblicas, principalmente de Codelco (la empresa

estatal productora de cobre), recaudadas por la Tesorera. FEC corresponde al Fondo de Estabiliza-cin del Cobre, depositado por Codelco en una cuenta especial de la Tesorera en el Banco Central.Otros incluye ahorros netos privados ms las utilidades de empresas pblicas no transferidas a laTesorera y capitalizadas por estas empresas, y reservas de depreciacin de todas las empresas p-

blicas y privadas.


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productividad registradas en Chile y de la superacin de la crisis de la deuda, y

las presiones coyunturales. Reconocidas las primeras, se trat de evitar las se-

gundas, con el objetivo de defender la competitividad del sector transable. Paraintentar reconciliar estos dos objetivos una tasa de inters que mantenga el

equilibrio interno y un tipo de cambio compatible con el equilibrio externo, en

presencia de una entrada masiva de capitales, la autoridad econmica chilena

implement varias medidas, entre las que se pueden mencionar: una poltica

cambiaria muy activa y operaciones de esterilizacin monetaria; la liberaliza-

cin selectiva de la salida de capitales; el encaje a los prstamos externos de

corto plazo y lquidos; y la extensin de un impuesto, que anteriormente slo

gravaba los prstamos en moneda nacional, a los prstamos en moneda extran-

jera.

Las polticas tuvieron xito en el sentido de reducir la entrada de capitales de

corto plazo y voltiles. En cambio, la inversin extranjera directa (tanto el capi-

tal de riesgo exento del encaje, como los crditos asociados afectos al encaje)

aument significativamente. El volumen de la IED fue estimulado por el atrac-

tivo de la economa chilena, debido a su riqueza en recursos naturales y la

entrega casi gratuita de su renta econmica a los inversionistas (falencia que

demanda una correccin), a la mejor calidad de las polticas macroeconmicas,

y a la percepcin positiva de la transicin a la democracia. Con el elevado nivelde flujos de IED se gener un amplio excedente en la cuenta de capital, mucho

mayor que el dficit en cuenta corriente.

El conjunto de polticas, en particular las que afectan el ingreso de capitales de

corto plazo, contribuy a mantener el dficit en cuenta corriente en niveles

sostenibles (2,5% del PIB en 1990-1995) y a que los pasivos externos ms volti-

les no creciesen en exceso. De este modo, las autoridades econmicas chilenas

aportaron en forma significativa a la estabilidad macroeconmica, a la estrate-

gia exportadora y al crecimiento en general. Una prueba de ello se puede ob-

servar al examinar la crisis mexicana de 1994-1995, de la cual la economa chile-

na sali inclume (Ffrench-Davis 1999, cap. VIII; Ffrench-Davis/Reisen; Stiglitz).

Durante 1990-1995, el crecimiento del PIB excedi 7%. Adems, si se compara

el crecimiento alcanzado en este periodo con el de otros aos de buen desem-

peo en los tres decenios precedentes (1966, 1971, 1981 y 1989), se podr obser-

var que, a diferencia de las ocasiones anteriores, a) el crecimiento del PIB, tanto

efectivo como potencial, fue sostenido por varios aos; b) se dio en un contextode equilibrio macroeconmico, con una elevada inversin productiva; c) sin

presiones inflacionarias o sobre las cuentas externas; y d) con una situacin


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fiscal ordenada. Tanto en 1965-1966 como en los aos 90, esta fuerte expansin

del producto se logr sin causar presiones de importancia sobre la tasa de infla-

cin, pero en 1966 el crecimiento del PIB se sustent en una fuerte expansindel gasto corriente del sector pblico, mientras que en los 90 ste fue impulsa-

do por la expansin de las exportaciones y por la inversin productiva. En los

otros tres episodios de fuerte expansin (1971, 1981 y 1988-1989), se produjeron

desequilibrios de importancia. En 1971 y 1989 se hizo fuerte presin sobre la

capacidad productiva interna, agotndose el ex-

ceso de capacidad, con un impacto infla-

cionario, mientras que en 1981 se

caus un desequilibrio exter-

no notable equivalen-te a 21% del PIB.

Despus

de cada uno

de estos aos de ma-

croeconoma insostenible

en las ltimas cuatro dcadas, fue

necesario llevar a cabo un programa de

ajuste con importantes costos en bienestar. Es-

tos significativos cambios en el ambiente macroeco-

nmico reflejan, en el frente externo, la inestabilidad de los trminos de inter-

cambio y del financiamiento, y en el frente interno, la gran vulnerabilidad delequilibrio externo a variaciones de la demanda agregada, en particular cuando

la economa se encuentra operando cerca de la frontera productiva. El impacto


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del programa de ajuste de 1990, sobre otras variables econmicas, fue menos

severo y se revirti rpidamente. Como lo mencionamos, la inversin se recu-

per rpidamente en 1992, alcanzando un nivel rcord desde 1993 (v. cuadro2). El mayor mrito de las polticas de 1990-1995 fue que se resistieron a la

tentacin de acelerar la reduccin de la inflacin, con una mayor absorcin de

capitales externos, lo que habra implicado aceptar una mayor apreciacin cam-

biaria y un dficit externo ms elevado.

No obstante lo anterior, las polticas implementadas fueron perdiendo fuerza

luego de 1995, y resultaron incapaces de detener una apreciacin real del peso

y un desajuste de las cuentas externas en 1996-1997. Con ello, Chile se adentr

en la zona de vulnerabilidad en la que lo sorprendi la crisis asitica. A quse debi el cambio? Varios factores se pueden mencionar. Primero, la fortaleza

mostrada frente al contagio de la crisis de Mxico en 1995 dio un errado sentido

de inmunidad. La inmunidad prim en Chile porque haba seguido un camino

distinto al de Mxico en 1990-1994, impidiendo un atraso cambiario excesivo,

dficit en cuenta corriente elevado y stock de pasivos externos lquidos signifi-

cativo. Segundo, se registr despus de 1995 un cambio de prioridades, con

predominio del objetivo antiinflacionario. Tercero, la fuerza de la creencia in-

ternacional de que las crisis financieras no tenan espacio en el futuro, que estu-

vo implcito o explcito en profusos planteamientos en pro de la apertura finan-ciera indiscriminada. Comprensiblemente, ese sobreoptimismo fue absorbido

tanto por el sector privado como por algunas autoridades pblicas. Cuarto, el

desempeo notable de Chile lo transform en uno de los destinos preferidos

para los inversionistas extranjeros, en un marco de notable abundancia de fi-

nanciamiento para las economas emergentes; el pas, por su parte, mantuvo

inalteradas las regulaciones a pesar de la avalancha de capitales. El resultado

fue una entrada neta de 10% del PIB en 1997. De este modo, cuando la crisis

asitica se hizo sentir en 1998, con un fuerte deterioro de los trminos del inter-

cambio, la economa chilena haba acumulado desequilibrios importantes, que

incluan una apreciacin real de 16% entre 1995 y octubre de 1997, y un dficit

en cuenta corriente de 5,7% del PIB en 1996-1997 (comparado con 2,5% del PIB

en 1990-1995).

Una vez ms, luego del desequilibrio macroeconmico de 1996-19977, liderado

por flujos de capitales excesivos en ese bienio, se produjo un costoso ajuste

7. Afirmaciones que sindican a la poltica fiscal como responsable del desequilibrio no tienen apoyo

emprico: 90% del exceso de demanda en 1996-1997 se origin en el sector privado y se financi conlas entradas netas de capitales. El gasto fiscal se financi con ingresos propios, en un contexto de lamayor tasa de ahorro del sector pblico registrada (v. cuadro 3). Ello no obsta para sostener, con unenfoque contracclico, que habra sido conveniente moderar el gasto fiscal o elevar la recaudacin


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recesivo. Desde mediados de 1998, la demanda agregada cay bruscamente,

alcanzando una variacin negativa de 10% en 1999, mientras el PIB se contraa

1,1%. Puesto que la capacidad productiva continu creciendo gracias a la in-versin todava alta en 1998, apareci una significativa brecha entre el PIB po-

tencial y el efectivo en 1999-2000 que todava persista en 2001.

Como hemos observado repetidamente, la brecha entre el PIB efectivo y la fron-

tera productiva es seguida, probablemente siempre, por una cada en la inver-

sin productiva. Tal como en Mxico, Argentina en 1995 y Corea en 1998, en

Chile la inversin experiment un brusco retroceso: se redujo 17% en 1999 y se

mantuvo baja durante 2000; la brecha productiva ms

la disminucin de la inversin tuvieron, asimismo,un impacto muy negativo sobre el empleo. Estos fac-

tores alejaron a la economa chilena de la velocidad

de 7% anual, a la que se expanda la frontera pro-

ductiva en la dcada de los 90. A pesar de la brecha

de 1998-2000, el PIB efectivo creci 6% desde 1990,

esto es, ms de dos veces la tasa registrada en los

aos 70 y 80. Sin duda, la fuerza principal detrs de ese desempeo sobresa-

liente fue la elevada inversin productiva de los 90: el cuadro 2 muestra que la

tasa promedio en los 90 (27,9% en 1990-1999) fue 10 puntos mayor que duranteel experimento neoliberal (18% en 1974-1989).

Por otra parte, durante los aos 90, la tasa de ahorro nacional alcanz un pro-

medio de 22% (a precios corrientes), la ms alta en los ltimos decenios, y un

tercio superior al ndice de 16,4% obtenido en 1985-1989. La tasa de ahorro

financi 87% de la inversin total, y estuvo asociada al estimulante entorno

macroeconmico enfrentado por las empresas, lo que condujo a una elevada

utilizacin de la capacidad instalada y a mayores tasas de utilidades y niveles

de reinversin (Agosin; Ffrench-Davis 1999, cap. VI)8.

La capacidad de ahorro es afectada fuertemente por los trminos de intercam-

bio. Estos continan siendo extremadamente inestables para Chile. Por ejem-

plo, el alto precio del cobre en 1989 signific entradas adicionales equivalentes

a 3,8% del PIB al Fondo de Estabilizacin del Cobre (FEC), que es una fuente de

tributaria en ese bienio, pero toda la evidencia demuestra que era preciso actuar con fuerza sobre lacausa del desequilibrio, esto es, el exceso de ingreso de capitales en 1996-1997.

8. Reiteramos que la convergencia entre trayectorias de la frontera productiva y la demanda efectivaes un atributo esencial de una poltica macroeconmica eficiente. La ausencia o debilidad de esteequilibrio macroeconmico fundamental ha sido caracterstica en las economas de Amrica Latinadesde los aos 80 (v. Cepal, cap. 8).

Los trminosde intercambiocontinan siendoextremadamenteinestablespara Chile


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ahorro pblico y nacional. Por el contrario, en 1999 el Fondo desacumul el

equivalente a 0,7% del PIB. Resulta una diferencia neta de 4,5%, que debiera

utilizarse para analizar las cifras brutas de ahorro nacional y ahorro pblico, yas medir mejor el esfuerzo efectivo de ahorro en cada ao. Sin embargo, sa es

solo parte de la historia. El FEC corresponde a una fraccin de la mayor recau-

dacin durante el ao por Codelco, por concepto de sobreprecio del producto.

De este modo, hay un efecto residual del cambio de precios del cobre sobre las

utilidades netas de Codelco; estas utilidades son ntegramente transferidas al

gobierno central, por ello, los cambios en este precio tienen un efecto sobre el

ahorro que va ms all de aqul del FEC. Por otro lado, tambin el ahorro pri-

vado es afectado por los trminos de intercambio, particularmente cuando se

ven impactadas las empresas nacionales exportadoras.

Durante 1990-1999, el volumen de las exportaciones de bienes y servicios cre-

ci 9,5% anual, comparado con una expansin del PIB potencial de 7%. De este

modo, tanto las exportaciones como la inversin (que aument 10,4% anual en

el periodo) fueron las principales fuerzas conductoras del crecimiento econ-

mico, aumentando los vnculos externos de la economa chilena9 y su potencial

para un crecimiento sostenido. Es interesante notar que la tasa de crecimiento

de las exportaciones de las tres ltimas dcadas ha sido relativamente similar.

En este contexto, corresponde destacar que el crecimiento del PIB fue notable-mente ms alto en los aos 90 gracias a que el sector no exportador tambin se

expandi con gran dinamismo, lo cual es indicativo de mayor competitividad

sistmica y de la mayor calidad de los equilibrios macroeconmicos.

Los gobiernos de la Concertacin se comparan favorablemente en trminos de

expansin del PIB, inflacin, nivel de los salarios reales y supervit fiscal (v.

cuadros 2 y 3). Es interesante destacar que el desempeo de la inversin y el

ahorro, as como la generacin de nueva capacidad productiva, ha sido nota-

blemente superior. Slo en lo que respecta a la tasa de desempleo, aunque es

inferior a la mitad de la tasa promedio durante el rgimen de Pinochet, no se ha

logrado recuperar los niveles de los aos 60. Ms an, luego del prolongado

desequilibrio recesivo vigente desde mediados de 1998, el desempleo se acen-

tu, y hoy se manifiesta como uno de los mayores desafos para reasumir la

senda de crecimiento con equidad. Otro gran desafo, luego de algunas oscila-

ciones entre el enfoque neoliberal y el de crecimiento con equidad, es reencontrar

9. En 1999 las exportaciones de bienes y servicios representaron 42% del PIB real (a precios de 1986),es decir, 17 puntos porcentuales ms que en 1980. La cifra en precios corrientes para 1999 es de 29%solamente, por causa de precios reales de las exportaciones ms bajos y un tipo de cambio msapreciado que en 1986.


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el modo de volver a los equilibrios macroeconmicos sostenibles y as contri-

buir a recuperar tasas altas de inversin productiva.

Conclusiones

En los aos 90, una vez copada la capacidad ociosa en 1989, la frontera produc-

tiva comenz a moverse con vigor, a tasas anuales de 7%, en respuesta a los

aumentos de la tasa de inversin que, como proporcin del PIB, creci 10 pun-

tos porcentuales entre 1982-1989 y 1990-1998. Las condiciones de gran estabili-

dad interna predominantes durante casi toda la dcada, logradas mediante

polticas preventivas, contracclicas, como la regulacin selectiva de los flujos

de capitales de corto plazo o voltiles, dieron el marco para el crculo virtuosode una mayor tasa de utilizacin de la capacidad instalada, generando mayor

inversin para su ampliacin, y un uso global ms eficiente de los recursos

productivos, reflejado en un crecimiento importante en la productividad efec-

tiva del trabajo y del capital10. La expansin de la capacidad productiva no es

un dato inmutable, sino que es una variable resultante de la accin pblica y

del comportamiento de los agentes econmicos, sociales y polticos. Natural-

mente, tambin depende del entorno externo y de las modas que condicionan el

actuar de unos y otros. El excepcional desempeo de los aos 90 culmin en un

punto de inflexin, con la crisis asitica. No obstante, la inflexin estuvo ade-ms asociada a otros dos factores. Por una parte, uno estructural; el dinamismo

exportador, de flujos de IED e inversin interna tuvo un componente muy sig-

nificativo de recursos naturales (como cobre y forestal) y servicios pblicos (como

energa y telecomunicaciones), con megaproyectos. Su rplica en el nuevo de-

cenio, con esa intensidad, es muy improbable (Moguillansky). Por consiguien-

te, se requeriran ahora muchos proyectos de menor tamao y en sectores ms

intensos en competitividad sistmica. Ello exige una labor ms activa y efectiva

en completar mercados de capital de largo plazo, difusin y adaptacin de tec-

nologa, capacitacin laboral, y acceso a mercados externos de rubros no tradi-

cionales, con acceso de las PyMEs a todos ellos. El otro factor se refiere al entor-

no macroeconmico imperante. Las polticas aplicadas en la segunda mitad de

la dcada perdieron alguna coherencia y fuerza en el control de la vulnerabili-

dad de la economa chilena ante los shocks externos. Con la llegada de la crisis

asitica, en un entorno macroeconmico propicio para ello, resurgi un clima

de inestabilidad que, una vez ms, hizo reaparecer la brecha entre el PIB efecti-

vo y potencial desde mediados de 1998. Esta brecha ha sido el factor determi-

10. Datos ajustados por calidad dan variaciones de la productividad total de factores de -0,4% en losaos 70, -1,4% en los 80, y 1,4% en 1991-1995 (Rolds).


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nante de la cada abrupta de la tasa de inversin en 1999-2000, con la consi-

guiente desarticulacin de alguna capacidad inversora. Doble desafo para re-

tomar el rumbo. Aqu siguen cuatro grupos de conclusiones o lecciones econ-micas sobre los ltimos decenios recorridos por Chile.

En primer lugar, el desafo de compatibilizar el crecimiento con la equidad

distributiva sigue ms vigente que nunca, sobre todo despus del deterioro

ostensible en el nivel de vida de una amplia proporcin de la poblacin en los

aos 70 y 80, y de dos gobiernos democrticos que han respondido slo parcial-

mente a las expectativas generadas en los 90. Est claro que esa compatibilizacin

requiere de acuerdos polticos sustantivos entre los principales sectores socia-

les y polticos, que permitan concertar una secuencia temporal ms equitativade la distribucin de los costos y beneficios del crecimiento econmico, con un

progresivo mejoramiento de la distribucin de las oportunidades, de la pro-

ductividad y el ingreso. En democracia se requiere que crecimiento y equidad

avancen en forma paralela.

En segundo lugar, existe una evidencia abrumadora en el sentido de que los

equilibrios macroeconmicos tienen una importancia crucial para el xito de

cualquier estrategia de desarrollo. Hay un componente que habitualmente no

se incluye entre los equilibrios macroeconmicos, pero que siempre debera serprotagonista: es la relacin entre la creacin de nueva capacidad productiva y

los aumentos de produccin efectiva (o uso de capacidad). Como se ha expues-

to antes, en el rgimen de Pinochet hubo profundos desequilibrios entre ambos

indicadores; la brecha, aunque sin duda en una escala menor, resurgi en 1998-

2001. El costo de perder esos equilibrios es siempre muy elevado. Aparte de

que producen la reversin de los xitos iniciales que se puedan lograr en creci-

miento y redistribucin, la experiencia muestra que tambin se producen pr-

didas polticas muy costosas para los gobiernos que caen en tentaciones popu-

listas. Estas pueden ser de izquierda (p. ej., gastos sociales no financiados) o

derecha (p. ej., rebajas tributarias que impidan financiar la inversin en capital

humano, esencial para la equidad; o aperturas financieras excesivas, que invi-

tan a desequilibrios macroeconmicos). Las formas de alcanzar equilibrios

macroeconmicos pueden ser muy diversas (Cortzar; Ramos 1991): pueden

ser concentradoras o desconcentradoras; ms cclicas o ms estables. Depende,

entre otros, del peso relativo que se le otorgue a distintas variables, de la com-

posicin del gasto e ingreso pblico, de la institucionalidad financiera y de ini-

ciativas pblicas que contribuyan a la mayor capacidad y organizacin de lossectores de menores ingresos. Requerimos balances macroeconmicos sosteni-

bles, y consistentes con los equilibrios macrosociales.


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En tercer lugar, en las dcadas

de los 70 y 80 se produjeron

diversas modernizacionesen la organizacin econ-

mica que, sin duda, mu-

chas de ellas constituyen

logros permanentes y

vlidos para futuras

estrategias democr-

ticas de desarrollo.

Pueden destacarse

el notable creci-miento y diversi-

ficacin de ex-

portaciones; el

ordenamiento

del presupuesto

fiscal; y el desarrollo de

una nueva generacin empresarial

con caractersticas ms dinmicas y moder-

nas que las tradicionales clases empresarias. Estas sonherencias que aportaron significativamente al buen desempe-

o de los 90.

Finalmente, los cambios estructurales adolecieron de variadas fallas que reper-

cutieron severamente sobre el crecimiento potencial de la economa y el bienes-

tar de la poblacin. En los aos 90, se impulsaron importantes reformas a las refor-

mas emprendidas en las dcadas previas, con el objetivo explcito de introducir

ms pragmatismo en ellas. En particular, se incorpor una gran preocupacin

por disminuir la vulnerabilidad de la economa nacional frente a un entorno

globalizado y de creciente volatilidad, junto con avanzar en polticas que favo-

rezcan una mayor equidad en la distribucin del ingreso y las oportunidades.

Los resultados de este cambio de enfoque, a pesar de diversas contradicciones

y retrocesos ms recientes, fueron notables. Durante casi toda la dcada se dis-

frut de una expansin vigorosa de la capacidad productiva sin precedentes en

la historia de Chile, junto con conquistas muy valiosas en la lucha contra la

pobreza. La brecha recesiva de 1999-2001, sin embargo, sac a relucir falencias

e insuficiencias, y la falta de mayores reformas a las reformas. En una perspectivaoptimista, el lado positivo de esta recesin es que puede contribuir a que se

reconozcan estos problemas, y as avanzar en su solucin.


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