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Em uma Encruzilhada Ensino Superior na América Latina e Caribe María Marta Ferreyra, Ciro Avitabile, Javier Botero Álvarez, Francisco Haimovich Paz, e Sergio Urzúa Panorama DIREÇÃO DO DESENVOLVIMENTO Desenvolvimento Humano

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Em uma Encruzilhada Ensino Superior na América Latina e Caribe

María Marta Ferreyra, Ciro Avitabile, Javier Botero Álvarez, Francisco Haimovich Paz, e Sergio Urzúa

Panorama

D I R E Ç Ã O D O D E S E N V O L V I M E N T O Desenvolvimento Humano

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Em uma EncruzilhadaEnsino Superior na América Latina e Caribe

María Marta Ferreyra, Ciro Avitabile, Javier Botero Álvarez, Francisco Haimovich Paz, e Sergio Urzúa

Panorama

D I R E Ç Ã O D O D E S E N V O L V I M E N T ODesenvolvimento Humano

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Atribuição— Favor citar o trabalho como segue: Ferreyra, María Marta, Ciro Avitabile, Javier Botero Álvarez, Francisco Haimovich Paz, e Sergio Urzúa. 2017. “Em uma Encruzilhada: Ensino Superior na América Latina e Caribe.” Panorama. Banco Mundial, Washington, D.C. Licença: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

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Conteúdo do Livro vAgradecimentos viiSobre os Autores ixSiglas xi

Panorama 1Alunos, Instituições e o Formulador de Políticas 3Alguns Fatos Estilizados 7Lições Aprendidas 26Algumas Considerações para Políticas Públicas 33Estrutura do Relatório 38Notas 39Referências 40

Conteúdo do Panorama

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Panorama

Introdução

Capítulo 1 A Rápida Expansão do Ensino Superior no Novo Século Ciro Avitabile

Capítulo 2 Equidade, Qualidade e Variedade do Ensino Superior Francisco Haimovich Paz

Capítulo 3 O Impacto Econômico do Ensino Superior Sergio Urzua

Capítulo 4 O Lado da Demanda na Ampliação do Ensino Superior María Marta Ferreyra

Capítulo 5 O Lado da Oferta na Ampliação do Ensino Superior María Marta Ferreyra

Capítulo 6 O Panorama Atual das Políticas e Instituições de Ensino Superior

Javier Botero Álvarez

Capítulo 7 O Caminho à Frente

Glossário

Conteúdo do Livro

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Este livro foi elaborado por María Marta Ferreyra (líder da equipe encarregada deste projeto), Javier Botero Álvarez (co-líder da equipe do projeto), Ciro Avitabile, Francisco Haimovich Paz e Sergio Urzúa. As pessoas a seguir deram contribuições importantes: Paola Bordón, Juan Esteban Carranza, Jesse Cunha, Ricardo Espinoza, Chao Fu, Carlos Garriga, Ana Gazmuri, Jean-Francois Houde, Rodolfo Manuelli, Christopher Neilson e Miguel Székely. A equipe recebeu a assistência imprescindível de: Angélica Sánchez Díaz, Uriel Kejsefman, Alonso Bucarey, Nathalie González Prieto, Silvia Guallar Artal, Amanda Loyola, Octavio Medina e Emmanuel Vazquez. Este trabalho foi realizado sob a orientação geral de Augusto de la Torre, economista-chefe do Banco Mundial para a região da América Latina e Caribe, com subsídios importantes de Daniel Lederman, vice economista-chefe regional, e Reema Nayar, gerente da Prática Global de Educação.

A equipe teve a sorte de contar com o aconselhamento e as orientações de três notáveis revisores: Eric Bettinger, Francisco Marmolejo e Hugo Ñopo. Embora a equipe seja muito grata pelas orientações recebidas, estes revisores não são res-ponsáveis por quaisquer erros remanescentes, omissões ou interpretações. Somos muito gratos pelas contribuições adicionais de Karthik Athreya, María Paula Gerardino, Clement Joubert, Soo Lee, Mario Macis, Julián Messina, Francisco Pérez Arce, Krzysztof Wozniak e de outros participantes de um workshop reali-zado em 12 e 13 de novembro de 2015. A equipe agradece à Rita Almeida, Sandra Baum, Vinicius Botelho, José Joaquín Brunner, Barbara Bruns, Stephanie Cellini, Matthew Chingos, Laura Chioda, David Deming, Elizabeth Fordham, Ana García de Fanelli, Alieto Guadagni, Ítalo Gutiérrez, Jesko Hentzel, Kevin James, Carlos Medina, Ángel Melguizo, Tatiana Melguizo, Paulo Meyer Nascimento, Renato Pedrosa, Samuel Pienknagura, Christian Posso, Alberto Rodríguez, Jamele Rigolini, Joana Silva e Juan Vázquez Mora pelas conversas, informações e comentários valiosos. A equipe é grata pela ajuda de Enrique Alasino, Ana Balsa, Marcelo Becerra, Leandro Costa, Michael Drabble, Alexandra Escobar, Tabaré Fernandez, Fernando Landa, Pablo Landoni, André Loureiro, Erick Meave, Harriet Nanyonjo, Tatiana Velasco e Hongyu Yang em nossa busca por informações em nível de país. A equipe é grata a Joseph Coohill pela edição do manuscrito. Por último - mas não menos importante - a equipe agradece à Ruth Delgado e Jacqueline Larrabure por seu apoio administrativo infalível.

Agradecimentos

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María Marta Ferreyra é economista sênior do Escritório do Economista-Chefe para a América Latina e Caribe do Banco Mundial. Sua área de pesquisa é a economia da educação, com ênfase especial aos efeitos das reformas de grande escala. Suas pesquisas já foram publicadas em diversos periódicos, como a American Economic Review, o Journal of Public Economics e o American Economic Journal–Economic Policy. Antes de trabalhar no Banco Mundial, ela atuou como docente na Tepper Business School da Universidade Carnegie Mellon. Ela possui PhD em economia pela Universidade de Wisconsin-Madison.

Ciro Avitabile é economista sênior da Prática Global de Educação do Banco Mundial e professor sênior da Universidade de Surrey, no Reino Unido. Ele pos-sui bacharelado pela Universidade de Bocconi e PhD em economia pela University College London. Antes do Banco Mundial, Dr. Avitabile trabalhou no Banco Interamericano de Desenvolvimento e na Universidade de Nápoles. Suas pesquisas se concentram em nutrição, transferências de renda e escolhas educa-cionais nos países em desenvolvimento. Ele já publicou artigos na American Economic Journal, Applied Economics, The Journal of Human Resources e Journal of Law and Economics.

Javier Botero Álvarez é especialista líder em educação no Banco Mundial. Ele recebeu o título de PhD em física pela Universidade Estadual de Louisiana em 1986. Antes de entrar para o Banco Mundial, ele ocupou diversos cargos de liderança no setor de educação na Colômbia. Ele abriu o Centro de Pesquisas e Estudos Especiais da Escuela Colombiana de Ingeniería, onde atuou como reitor e presidente. Dr. Álvarez foi Vice-Ministro da Educação em 2002. Ele também foi o primeiro Vice-Ministro para o ensino superior do país, cargo que ocupou e durante 2002-07 e 2010-12. Antes de atuar na esfera pública, ele ocupou diver-sos cargos acadêmicos e de pesquisa em instituições como a Universidade de Freiburg (Alemanha), a Escuela Colombiana de Ingeniería (Bogotá), o Laboratório Nacional de Oak Ridge (Universidade de Tennesee, Estados Unidos), a Unidade de Dados Atômicos e Moleculares da Agência Internacional de Energia Atômica (Viena) e a Universidade de Ulm (Alemanha). Suas pesquisas no campo da física

Sobre os Autores

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x Sobre os Autores

já foram publicadas em diversos periódicos, incluindo o Physical Review Letters, Physical Review A, Journal of Physics B e o Zeitschrift fur Physik D, e também em várias publicações.

Francisco Haimovich Paz trabalha como economista na Prática Global de Educação do Grupo do Banco Mundial desde 2015. Antes de entrar para a Prática Global de Educação, ele trabalhou na Unidade de Redução da Pobreza e Equidade e na Unidade do Setor de Desenvolvimento Humano na Europa e Ásia Central do Banco Mundial, e também para o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Ele também trabalhou como pesquisador no Centro de Estudos Distributivos, Trabalhistas e Sociais da Universidade Nacional de La Plata, na Argentina. Ele é especialista em microeconomia aplicada, com ênfase especial em educação, mercados de trabalho e distribuição de renda. Suas pes-quisas já foram publicadas no Journal of Applied Economics e no Journal of International Development. Ele tem PhD em economia pela Universidade da Califórnia em Los Angeles.

Sergio Urzúa é professor associado de economia na Universidade de Maryland. Ele também é pesquisador associado do Escritório Nacional de Pesquisa Econômica, pesquisador do Instituto para o Estudo do Trabalho e pesquisador junto ao Clapes-UC (Chile). Suas pesquisas se concentram no papel determi-nante das habilidades, competências e incertezas sobre as decisões escolares, os resultados no mercado de trabalho e os comportamentos sociais. Sua pesquisa em econometria analisa modelos de seleção com heterogeneidade não obser-vada. Sua agenda de pesquisas inclui a avaliação de programas sociais e sistemas educacionais em economias em desenvolvimento.

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B50 Os 50 por cento mais pobres (bottom 50 percent)ARWU Classificação Acadêmica das Universidades Mundiais (Academic

Ranking of World Universities)PIB Produto Interno Bruto

IES Instituição de Ensino Superior

EM Escola / Ensino Médio

EEM Evasão do Ensino Médio

SM Salário Mínimo

PPC Paridade de Poder de Compra

PSU Prova de Seleção Universitária (do Chile)

PIA População em Idade Ativa

Siglas

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Panorama

Na busca por crescimento e equidade, nenhum país pode se dar ao luxo de ignorar o ensino superior. Com o ensino superior, o país forma mão de obra qualificada e fomenta a capacidade de gerar conhecimentos e inovação - que, por sua vez, aumentam a produtividade e o crescimento econômico. A aquisi-ção de habilidades mais avançadas aumenta a produtividade e a renda dos tra-balhadores; portanto, um sistema de ensino de qualidade faz parte da base necessária para aumentar a equidade e a prosperidade compartilhada para toda a sociedade. Principalmente nas sociedades com taxas de desigualdade altas e persistentes, o ensino superior pode ser um “grande equalizador”: a principal via para a igualdade de oportunidades e a última esperança para os pais que anseiam por um futuro melhor para seus filhos.

Neste estudo, nós investigamos três aspectos importantes do ensino superior na América Latina e Caribe: qualidade, variedade e equidade. Um bom sistema de ensino superior oferece qualidade, variedade e equidade para maximizar o potencial dos alunos considerando suas capacidades inatas, interesses, motiva-ções e o nível de preparo acadêmico ao final do ensino médio. Visto que as pessoas diferem nesses aspectos e que a economia necessita de diversos tipos de habilidades, a oferta de uma ampla variedade de oportunidades possibilita que cada aluno encontre a opção mais adequada para si. Um bom sistema de ensino superior forma diversos tipos de profissionais - engenheiros, economistas e assis-tentes administrativos, entre outros. Além disso, um bom sistema de ensino superior oferece cursos de qualidade que maximizam o potencial dos alunos, considerando a melhor opção para cada um. A variedade e a qualidade, sozinhas, não garantem o sucesso dos alunos, ou mesmo seu acesso a essas opções; os sis-temas de ensino superior só terão equidade quando todos os alunos tiverem igual acesso às oportunidades.

As sociedades medem a equidade no ensino superior de várias formas dife-rentes, dependendo do que consideram “justo.” Por exemplo, algumas socieda-des consideram justo que todos alunos tenham o mesmo nível de preparo acadêmico para acessarem as mesmas oportunidades; outras consideram justo

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conceder a todos os alunos acesso às mesmas oportunidades, apesar das dife-renças de preparo acadêmico ou outras características. Independentemente de seu ponto de vista sobre a equidade, os sistemas de ensino superior se deparam com uma situação de interdependência entre os conceitos de qualidade, varie-dade e equidade. Por exemplo, o acesso de alunos desfavorecidos ao ensino superior pode até aumentar a equidade, mas isso possivelmente ocorrerá à custa da qualidade, caso os alunos fiquem limitados a opções de ensino supe-rior de baixa qualidade.

Assim, a melhor forma de promover a equidade é dar aos alunos acesso a cursos de alta qualidade em que possam ter sucesso - e esse resultado é mais provável com a oferta de vários cursos.

O ensino superior na região tem se ampliado dramaticamente nos últimos 15 anos, à medida que a taxa bruta de matrícula (definida como a relação entre as matrículas no ensino superior e a população de 18 - 24 anos)1 aumentou de 21 para 43 por cento, entre 2000 e 2013. Atualmente, o sistema inclui aproxima-damente 20 milhões de alunos, 10.000 instituições e 60.000 cursos. O sistema de ensino superior tem uma rica história que remete ao início dos anos 1500, com a fundação da Universidade de Santo Domingo, seguida pela (então) Pontifícia Universidade de San Marcos (Lima) e pela Universidade Real e Pontifícia do México (Brunner 1990).

Hoje, o ensino superior encontra-se em uma encruzilhada. A grande amplia-ção que vem ocorrendo desde o início dos anos 2000 criou um panorama novo e complexo. Preocupados com as questões de acesso e mobilidade social, os for-muladores de políticas ampliaram o sistema em uma época de crescimento eco-nômico, abundância fiscal e ascensão da classe média. O resultado foi o aumento do acesso para todos os alunos, mas principalmente nos segmentos de renda baixa e média. Estes “novos” alunos, antes sub-representados no ensino superior, são uma peça fundamental desse novo panorama, assim como as instituições de ensino superior (IES) e os cursos dirigidos a esses alunos.

Problemas de qualidade pairam sobre os grandes avanços de equidade ocorridos nos sistemas de ensino superior da região. A rápida expansão dos sistemas, as características dos “novos” alunos e, talvez, as regras mais flexíveis de algumas IES têm gerado questionamentos sobre a qualidade dos cursos e, por conseguinte, a equidade de um sistema em que nem todos os alunos têm acesso a opções de alta qualidade.

Nesta encruzilhada, a América Latina e o Caribe estão diante de uma opor-tunidade que não podem deixar escapar. As decisões e políticas implementadas há 10 ou 15 anos trouxeram profundas consequências para o ambiente atual. Da mesma forma, as decisões de hoje trarão consequências amplas e duradouras para o futuro da região.

O restante deste texto está organizado da seguinte forma. Começamos com a caracterização do papel e das capacidades de cada ator do sistema de ensino superior (alunos, instituições e formuladores de políticas), bem como as caracte-rísticas distintivas do ensino superior do ponto de vista econômico. Em seguida, apresentamos os principais fatos documentados no relatório e discutimos as

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principais lições aprendidas com o trabalho analítico do relatório. Concluímos com algumas considerações sobre as políticas.

É importante ressaltar que o estudo se concentra em um dos papéis desempe-nhados pelo sistema de ensino superior: a instrução de alunos de graduação. Embora os sistemas de ensino superior tenham outras funções (por exemplo, a produção e divulgação de pesquisas, a formação de alunos de pós-graduação e de novos pesquisadores e cursos de extensão voltados para a comunidade em geral), nem todas as IES desempenham essas funções no mesmo nível, e há poucos dados disponíveis sobre essas outras funções. Além disso, a instrução de alunos de graduação é o principal papel desempenhado pelas IES na América Latina e Caribe. Ademais, este estudo centra-se, principalmente, sobre os retornos priva-dos do ensino superior. Embora o ensino superior

produza retornos para a sociedade como um todo, por questões técnicas e de dados, optamos por restringir o âmbito da análise aos retornos privados. Embora o aumento do financiamento para a educação seja um aspecto importante dos sistemas de ensino superior, um estudo detalhado desta questão fica além do escopo deste relatório.

Alunos, Instituições e o Formulador de Políticas

Considerando a encruzilhada em que se encontra o ensino superior, é importante lembrar do que os atores do ensino superior (alunos e suas famílias, IES e formu-ladores de políticas) podem e não podem fazer, bem como seus motivos para atuar no ensino superior.

O resultado final alcançado por um aluno no ensino superior (por exemplo, emprego, avaliação final de curso ou aceitação em um curso de pós-graduação) decorre da contribuição de diversos insumos. Estes insumos incluem o esforço, a habilidade nata e o preparo acadêmico do aluno. Também há os insumos proporcionados pela IES, como professores, colegas, laboratórios e outras ins-talações. É importante entender que o esforço e o preparo acadêmico dos alunos são, de fato, insumos, e que as políticas que se limitam a garantir o acesso ao ensino superior - sem levar em conta o preparo acadêmico dos alunos ou incentivá- los a se esforçar - produzirão benefícios aquém do desejado.

A possibilidade de os alunos não concluírem o curso suscita outro ponto importante: o ensino superior é um investimento de risco. Este risco afeta alguns alunos mais do que outros, já que alguns alunos têm menos preparo acadêmico para o ensino superior do que outros e também maior probabilidade de abando-nar os estudos.

Ao tomarem decisões, os alunos e suas famílias encaram os cursos de ensino superior como “pacotes”, compostos por elementos como o conteúdo programá-tico, os colegas, o esforço exigido dos alunos, os retornos esperados no mercado de trabalho, a expectativa de fazer novos contatos sociais e no mercado de traba-lho e a distância até locais de interesse. Este relatório demonstra que nem todos os alunos atribuem a mesma importância a cada um desses fatores. Por exemplo, os alunos de alta capacidade cognitiva tendem a se preocupar mais com a

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capacidade de seus pares do que os alunos de menor capacidade.2 Além disso, uma característica distinta e regional é a forte preferência dos alunos por estudar em uma IES perto de casa.3 Estes dois elementos têm consequências importantes na estrutura do mercado.

Embora alguns alunos busquem o ensino superior para melhorar suas pers-pectivas econômicas, outros buscam a oportunidade de aprender um assunto de seu interesse e se preocupam menos com os retornos econômicos. Outras pessoas querem ter a “experiência da faculdade,” definida subjetivamente como a imersão em um novo ambiente, com novos colegas, e a exposição a novas ideias e perspectivas. A variedade de metas apresenta um desafio para o formulador de políticas que busca regular o setor (Deming e Figlio 2016). No entanto, independentemente de seus objetivos, vários alunos fazem uma aná-lise de custo- benefício antes de decidir pelo ensino superior e selecionar sua opção. Se decidirem frequentar a faculdade, terão de arcar com mensalidades e outras despesas, tais como livros e transporte, e receberão salários condizen-tes com esse nível de ensino após a formatura. Se não fizerem faculdade, provavelmente os salários serão equivalentes ao nível de ensino médio. A capacidade de projetar sistemas de financiamento eficientes, responsáveis e equitativos talvez seja a maneira mais óbvia dos formuladores de políticas afetarem as decisões dos alunos - embora não seja a única.

Independentemente do tipo, a intervenção do formulador de políticas é necessária porque se o mercado agir sozinho, não chegará à situação social ideal de maximizar o potencial de cada pessoa e atender às necessidades da economia com as competências certas. Várias razões contribuem para esse desfecho. Primeiro, o ensino superior traz benefícios não só para a pessoa que o recebe, mas também para a sociedade em geral. Mesmo quando o mercado recompensa o desempenho de uma pessoa que concluiu o ensino superior, a sociedade tam-bém tira proveito das contribuições dessa pessoa - na forma de inovações, conhe-cimentos produzidos e resultados de pesquisas. Além disso, a sociedade se beneficia da presença de egressos do ensino superior de maneiras que não são totalmente recompensadas pelo mercado. Por exemplo, os egressos do ensino superior podem se tornar cidadãos mais participativos e criar filhos mais saudá-veis. Na presença dessas externalidades, os alunos que contemplam o ensino superior não internalizarão todos os benefícios sociais e investirão menos que o ótimo social nesse nível de ensino.

Em segundo lugar, os alunos que podem tirar o maior proveito dos cursos especiais podem não conseguir custeá-los. Essas restrições de liquidez que afetam pessoas talentosas comprometem tanto a equidade quanto a eficiência, já que a economia não consegue perceber seu potencial produtivo. Uma advertência: embora as restrições de liquidez constituam um obstáculo ao acesso, outro obs-táculo pode ser a falta de preparo acadêmico para o trabalho exigido no ensino superior. Conforme evidencia o presente relatório, os alunos de famílias de baixa renda costumam ter menos preparo acadêmico que os de famílias de renda mais alta, o que pode indicar desigualdades nos sistemas de ensino fundamental e médio.

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Embora o mercado de crédito possa, em princípio, mitigar as restrições de liquidez de curto prazo, esse mercado é imperfeito. O financiamento estudantil para o ensino superior não costuma incluir as garantias exigidas pelas institui-ções financeiras, já que os alunos tomam empréstimos para financiar investi-mentos em si mesmos. Além disso, esse tipo de empréstimo (para financiar o ensino superior) seria arriscado para um banco, já que ele não dispõe de infor-mações precisas sobre a rentabilidade do empréstimo. Da mesma forma, o aluno pode não ter certeza se conseguirá se formar ou saber quais serão os retornos de longo prazo do curso de ensino superior que decidir cursar. Assim, se não houver qualquer interferência, o mercado de crédito terá um papel reduzido (ou mesmo inexistente) no financiamento do ensino superior em relação ao ótimo social.

Em terceiro lugar, o ensino superior é um “produto” complexo, caracterizado por fortes assimetrias de informações - é difícil para os alunos e os pais avaliarem a qualidade e a variedade de cursos oferecidos. Tomemos como exemplo uma aluna interessada em biologia que tenta escolher um curso que a possibilite trabalhar nesse setor. Talvez ela não saiba quais cursos específicos são mais adequados para quem quer trabalhar no setor e quais são mais indicados para quem prefere a área de pesquisa. Ela pode se deparar com cursos semelhantes e não saber diferenciá-los, talvez porque as próprias IES optem por não revelar as informações relevantes. Ou ela pode saber que as pessoas que concluem um curso específico conseguem empregos com salários altos após a formatura, sem saber que isso, na realidade, deve-se à capacidade do curso de selecionar alunos de alto desempenho, ou do rigor de sua instrução e formação. Essa falta de informação faz com que alguns alunos façam escolhas inadequadas, como a de se matricular em cursos de baixa qualidade com financiamentos estudantis onerosos.

Para complicar ainda mais, alguns alunos e pais “processam informações” melhor que outros - ou seja, conseguem avaliar a qualidade e a variedade de cursos de ensino superior e comparar os custos e benefícios de longo prazo de outras trajetórias profissionais e opções de financiamento de longo prazo. Essas disparidades, associadas à trajetória e nível de ensino dos pais (Castleman 2013; Horn et al. 2003; Tornatzky et al. 2002), acabam exacerbando as desigualdades. Os vieses cognitivos também impedem que os alunos tomem decisões sensatas, fazendo-os superestimar os retornos do curso e suas chances de sucesso.4 Na América Latina e Caribe, onde a transferência entre cursos é bastante difícil, uma decisão errada pode custar caro. Isso aumenta os riscos de uma decisão em que não existe a oportunidade de “aprender na prática”, já que a maioria das pessoas toma essa decisão apenas uma vez (ou algumas poucas vezes) ao longo da vida.

Assimetrias de informação, dificuldades de processamento de informações, vieses cognitivos e os custos de tomada de decisão podem interferir com a capa-cidade do sistema de ensino superior de formar as competências necessárias para o mercado de trabalho. Por exemplo, determinada economia pode sofrer uma escassez de programadores de computador e, ao mesmo tempo, ter um excedente

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de jornalistas. Embora os salários praticados no mercado possam servir como indicadores de relativa escassez para os futuros formados (ou seja, os programa-dores de computador devem ganhar mais, em média, do que os jornalistas), os alunos podem não usar esta informação ao fazer suas escolhas, ou podem não perceber sua própria falta de preparo acadêmico para frequentar um curso com salários mais altos após a formatura.

Em quarto lugar, os mercados de ensino superior são caracterizados por com-petição imperfeita. A criação e gestão de uma IES é cara e, por isso, é natural que o sistema tenha relativamente poucos prestadores com muito poder de mer-cado. O nível real de concentração depende, em grande medida, das barreiras legais e regulatórias relativas à entrada de novas IES; se houver poucas barreiras, o sistema terá um influxo de vários novos prestadores e a concentração será relativamente baixa. No entanto, mesmo com a entrada de novas IES, o fato de cada uma oferecer um produto diferenciado (por exemplo, localização geográfica, tipo de curso, capacidade dos professores, enfoque curricular, rigor acadêmico e expectativas) possibilita que as instituições de ensino superior concorram em várias dimensões; isso dá a cada IES um certo poder de mercado sobre os alunos que a escolhem.

Por exemplo, a maioria dos alunos da América Latina e Caribe frequenta uma IES perto de casa. As IES, portanto, detêm um poder de mercado consi-derável em suas respectivas áreas geográficas. Da mesma forma, os mercados de ensino superior nos Estados Unidos eram bastante localizados há algumas décadas e, à medida que se tornaram mais integrados geograficamente, passa-ram a ficar mais competitivos (Hoxby 2009). Assim, embora a ampliação do ensino superior para novos locais tem a capacidade de aumentar o acesso dos alunos dessas localidades, é necessário cuidado especial para evitar que essas IES tirem vantagem de seu poder natural de mercado e ofereçam serviços de baixa qualidade.

Outro exemplo de concorrência imperfeita são os subsídios às mensalidades dos alunos matriculados em IES públicas, uma prática comum a todos os países da América Latina e Caribe - alguns até oferecem educação gratuita nas IES públicas. Quando os formuladores de políticas subsidiam as IES públicas, mas não fornecem ajuda financeira às IES particulares, eles contribuem para a criação de uma demanda cativa por IES públicas, composta por alunos que não têm outra opção. Disponibilizar o ensino para esses alunos pode ser algo desejável, mas os formuladores de políticas devem prestar muita atenção no poder de mer-cado que isso traz para as IES públicas.

Outra questão muito preocupante é o segmento de mercado composto por alunos mal informados sobre os cursos de ensino superior e seus retornos, finan-ceiramente analfabetos e academicamente despreparados para o ensino supe-rior. Talvez esses alunos precisem gastar as parcas economias de suas famílias ou contrair empréstimos estudantis para financiar o ensino superior. É natural que esse segmento motive a entrada de IES de baixa qualidade e alto custo - essa questão merece muita atenção dos formuladores de políticas.

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Além disso, nos mercados tipicamente competitivos, a saída de firmas acaba disciplinando o mercado e forçando os produtos de baixa demanda (e, pre-sumidamente, de mais baixa qualidade) para fora do mercado. No entanto, uma diferença fundamental entre esses mercados e o mercado de ensino superior é que a saída de uma IES pode ser bastante onerosa para os alunos, principalmente os matriculados em IES. Saídas frequentes de IES do mercado são demasiada-mente onerosas para a sociedade.

Considerando-se que os alunos diferem em nível de renda, capacidade, local de residência, gênero, escolaridade dos pais, preferências e objetivos no ensino superior, existe espaço suficiente para o sistema oferecer uma ampla gama de opções de ensino superior. Como resultado, os alunos podem classificar os diver-sos cursos e IES. Essa classificação tem três consequências importantes. A pri-meira é que nem todos os alunos têm acesso às mesmas opções. Alunos de baixa capacidade, por exemplo, não conseguem acesso a cursos seletivos - embora isso não signifique, necessariamente, que os cursos sejam de baixa qualidade. Os alunos de alta capacidade preferem frequentar o ensino superior com outros alunos de alta capacidade; por isso, forçar cursos seletivos a admitirem alunos de capacidade mais baixa fará com que alguns alunos de alta capacidade mudem de curso.

A segunda consequência da classificação é a segmentação do mercado por tipo de IES, e nem todos os segmentos seguem a onda de expansão. Visto que o segmento seletivo se expande, principalmente, para admitir alunos de alta capacidade, cabe ao segmento não-seletivo admitir alunos de capacidade mais baixa. Como há muitos alunos de baixa capacidade, as IES e os cursos não-seletivos competem por esses alunos - e às vezes a concorrência é feroz. A terceira consequência da classificação é que os esforços - em matéria de política ou análise - relacionados ao ensino superior devem considerar a forte heterogeneidade do setor e evitar uma abordagem única para todos os casos. A heterogeneidade entre os alunos, instituições e cursos é um dos temas de nosso estudo.

Alguns Fatos Estilizados

Nesta encruzilhada, é útil descrever alguns fatos estilizados da recente expansão. Estes fatos mostram uma paisagem complexa, com alguns aspectos muito positi-vos, mas também algumas advertências.

O Ensino Superior na Região passou por uma Grande e Rápida Expansão desde o início da década de 2000Em média, a taxa de matrícula bruta no ensino superior na América Latina e Caribe aumentou de 17 por cento em 1991 para 21 por cento em 2000 e 40 por cento em 2010. Desde a década de 2000, a expansão vem sendo ampla e rápida em relação aos padrões internacionais (Figura O.1). Por exemplo, embora a Ásia Central apresentasse uma taxa de matrícula bruta semelhante à da América

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8 Panorama

Latina e Caribe em 2000, em 2010 a taxa era de apenas 27 por cento. O aumento da taxa de matrículas na região tem sido acompanhado por uma grande expansão do lado da oferta. Desde o início dos anos 2000, cerca de 2.300 novas IES abri-ram suas portas e 30.000 novos cursos foram criados. Portanto, cerca de um quarto das IES e metade dos cursos que existem atualmente foram criados a partir do início dos anos 2000.

Embora as taxas de matrícula meçam o número de alunos atualmente matri-culados, em grande parte deste estudo nós focamos em outro indicador: a taxa de acesso. Isso inclui a parcela de indivíduos entre 18 e 24 anos de idade que em algum momento tiveram acesso ao ensino superior. Embora algumas dessas pessoas possam ainda estar matriculadas, outras podem já ter concluído - ou mesmo abandonado - o curso.5 O acesso também aumentou dramaticamente, de 18 para 28 por cento entre 2000 e 2013. Podemos decompor o aumento da taxa de acesso em uma parte que resulta de taxas mais altas de conclusão do ensino médio e outra parte decorrente de taxas mais altas de ingresso na facul-dade por parte dos egressos do ensino médio. A decomposição indica que, em média, 78 por cento do aumento das taxas de acesso podem ser atribuídos à taxa mais alta de conclusão do ensino médio, embora com grande variação entre os países (Figura O.2).

Na verdade, o aumento das taxas de ingresso na faculdade é responsável pela maior parte do crescimento nos próprios países onde o acesso mais aumentou, como Chile, Colômbia, Equador e Peru. Nesses países, os formula-dores de políticas implementaram políticas agressivas visando ampliar o acesso. O setor privado também desempenhou um papel importante, e políticas como o financiamento estudantil e as bolsas de estudo facilitaram o acesso às IES particulares.

Figura O.1 Referências Internacionais das Taxas de Matrícula Brutas, 2000, 2005 e 2010

0102030405060708090

Mundo EstadosÁrabes

EuropaCentral e

LesteEuropeu

Porc

enta

gem

ÁsiaCentral

ÁsiaOriental e

Pacífico

AméricaLatina eCaribe

América doNorte eOeste

Europeu

Sul da Ásiae Ásia

Ocidental

ÁfricaSubsaariana

2000 2005 2010

Fonte: Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), http://data.uis.unesco.org/?queryid=142.Nota: Total de matrículas no ensino superior (ISCED 5-8), independentemente da idade, express ghf9o como percentagem do total da população com idade dentro dos cinco anos após a idade teórica de conclusão do ensino médio. Em cada região, a figura apresenta a média ponderada dos países correspondentes.

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Panorama 9

O Acesso ao Ensino Superior ficou mais igualitário, embora o Acesso ainda seja mais Prevalecente nos Níveis de Renda mais AltaEmbora o ensino superior seja o nível educacional com acesso mais desigual na região (Figura O.3, painel a), houve grandes avanços nos últimos 15 anos, com uma taxa cada vez mais alta de participação no ensino superior entre os grupos de renda baixa e, principalmente, de renda média (Figura O.3, painel b). Embora os 50 por cento mais pobres da população (B50) representassem apenas 16 por cento dos alunos do ensino superior em 2000, este mesmo grupo representava cerca de 24 por cento dos alunos do ensino superior em 2012. Com base em nossas estimativas, atualmente há 3 milhões de alunos a mais do grupo de B50 matriculados no ensino superior do que em 2000. Ao todo, os alunos B50 repre-sentam cerca de 45 por cento do aumento da taxa de matrículas. Assim, o aluno médio cuja representação vem crescendo no ensino superior (o aluno “novo”) vem de uma família de baixa renda e tem menos preparo acadêmico que seus colegas mais favorecidos.

Apesar do acesso mais equitativo, os jovens do quintil de renda mais alto ainda têm uma probabilidade 45 pontos percentuais maior de terem acesso ao ensino superior do que jovens no quintil mais baixo. No entanto, 56 por cento desta diferença pode ser explicada pelas taxas mais baixas de conclusão do ensino médio entre os jovens mais pobres (Figura O.4). Em outras palavras, esses jovens apresentam menor probabilidade de acesso ao ensino superior, principalmente, porque não concluíram o ensino médio. O quadro é semelhante em relação às diferenças de acesso entre o quintil de renda mais alto e o segundo, terceiro e quarto quintis.

Figura O.2 Decomposição das Mudanças na Taxa de Acesso entre 2000 e 2013

–10

0

10

Pont

os

20

30

Colombia

Bolivia

PeruChile

Paraguay

Ecuador

Costa Rica

Brazil

Uruguay

Mexico

Honduras

Nicaragua

Dominican Republic

Panama

El Salvador

Argentin

a

Guatemala

Taxa de conclusão do ensino médio Taxa de ingresso no ensino superior

Fonte: Cálculos do Banco Mundial com base na SEDLAC.Nota: As barras verticais representam a mudança na taxa de acesso, em pontos percentuais. A mudança é calculada como a diferença entre o período de aproximadamente 2013 e 2000. Em cada uma das barras, a parte laranja corresponde à mudança explicada pelas alterações na taxa de ingresso no ensino superior e a parte azul corresponde à mudança explicada pelas alterações na taxa de conclusão do ensino médio.

Page 24: Em uma Encruzilhada - World Bank

10 Panorama

Figura O.3 Desigualdade no Acesso na América Latina e Caribe, por Nível de Escolaridade, cerca de 2000 e 2012

1 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

100

Porc

enta

gem

Percentil

908070605040302010

0

a. Probabilidade de acesso por percentilde renda domiciliar per capita,

por volta de 2012

b. Probabilidade de acesso porpercentil de renda domiciliar per capita,

por volta de 2000 e de 2012

Ensino fundamentalEnsino médio

Ensino superiorPercentil

Porc

enta

gem

70

60

50

40

30

20

10

0

Cerca de 2000 Cerca de 2012

Fonte: Cálculos do Banco Mundial com base na SEDLAC.Nota: A probabilidade de acesso ao ensino superior é a parcela de pessoas de 18 a 24 anos de idade que já tiveram acesso ao ensino superior. A probabilidade de matrícula no ensino médio é a parcela de pessoas de 12 a 18 anos de idade que já tiveram acesso ao ensino médio. A probabilidade de matrícula no ensino fundamental é a parcela de pessoas de 6 a 12 anos de idade que já tiveram acesso ao ensino fundamental. A figura apresenta médias simples em relação aos indicadores dos países.

Figura O.4 Decomposição das Lacunas de Acesso ao Ensino Superior entre os Jovens de 18-24 anos de Idade, na América Latina e Caribe, Cerca de 2013

0

10

20

30

Pont

os

40

50

Q5–Q1

Q5–Q2

Q5–Q3

Q5–Q4

EM–EEM

(pais)

Urbano –

rural

Branco –

não-branco

s

Região à frente –

atrás

Feminino –

Masculin

o

Taxas de conclusão do ensino médio Taxas de ingresso

Fonte: Cálculos do Banco Mundial com base na SEDLAC.Nota: Cada barra vertical representa a lacuna de acesso entre jovens de dois grupos distintos. Por exemplo, a primeira barra indica que os jovens do quintil mais alto são 45 pontos percentuais mais propensos a terem acesso ao ensino superior do que jovens do quintil mais baixo. Em cada barra, a parte azul indica a lacuna devido às taxas de conclusão do ensino médio; a parte laranja indica a lacuna resultante das taxas de ingresso no ensino superior. Cada barra representa a média simples dos países. EM = ensino médio (concluído); EEM = evasão do ensino médio; Q = quintil (Q5 é o mais rico; Q1 é o mais pobre). Região à frente (atrás) refere-se às regiões onde o acesso ao ensino superior fica acima (abaixo) da média nacional de acesso.

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Panorama 11

O preenchimento da lacuna na taxa de conclusão do ensino médio, no entanto, não eliminará a lacuna no acesso ao ensino superior, devido à diferença remanes-cente na taxa de ingresso (ou de matrícula) na faculdade dos egressos do ensino médio. Dados da Colômbia mostram que as diferenças de preparo acadêmico explicam 41 por cento da lacuna de ingresso entre as faixas de renda mais alta e mais baixa no grupo de egressos do ensino médio; já as diferenças de preparo acadêmico e educação materna explicam 71 por cento da lacuna (Figura O.5, painel a). Em outras palavras, nem todos os egressos do ensino médio estão igual-mente preparados para a faculdade. O resultado é que as taxas de ingresso na faculdade são mais baixas entre os alunos de menor capacidade, independente-mente da renda (Figura O.5, painel b).

Ao contrário da crença de que os gastos com o ensino superior são regressivos porque os alunos de renda mais alta se beneficiam deles desproporcionalmente, constatamos que os gastos atuais com o ensino superior são (pelo menos leve-mente) progressivos devido ao aumento da presença de alunos de baixa e média renda. Além disso, um cálculo simples indica que as despesas associadas à expan-são da cobertura de ensino superior são quatro vezes mais progressivas do que a média de gastos com o ensino superior.

Figura O.5 Lacunas na Taxa de Ingresso no Ensino Superior e Preparo Acadêmico, Colômbia, 2009

b. Taxas de ingresso, por quintil decapacidade e nível de renda (percentagem)

1 2 3 4 5

5+ SM

3–5 SM

2–3 SM

1–2 SM

<1 SM

Taxa geral de ingresso = 39,03%

12–25 25–37 37–50 50–62 62–74

faixa derenda

Quintil de capacidade

a. Diferenças na taxa de ingresso entreegressos do ensino médio de alta renda

e de baixa renda

0

10

20

30

Pont

os

40

50

Sem controlesControle dopreparo acadêmico

Controle do preparoacadêmico e educaçãoda mãe

Fonte: Cálculos do Banco Mundial utilizando o Sabre 11 e a SPADIES e Carranza e Ferreyra (2017).Nota: A taxa de ingresso é o percentual de egressos do ensino médio que fizeram o Sabre 11 em 2009 e que entram na faculdade em até cinco anos a partir da conclusão do ensino médio. O painel A apresenta a diferença nas taxas de ingresso entre os alunos de famílias de alta renda (renda domiciliar de 5 ou mais vezes o salário mínimo) e de famílias de baixa renda (renda domiciliar inferior ao salário mínimo). Apresentamos a diferença incondicional (barra azul), a diferença condicionada à Sabre 11 (barra laranja) e a diferença condicionada à Saber 11 e à educação da mãe (barra verde). O preparo acadêmico é representado indiretamente pela nota da Saber 11, padronizada por semestre. O painel B apresenta as taxas de ingresso na faculdade por quintil de capacidade (com base na nota da Sabre 11) e faixa de renda domiciliar dos egressos do ensino médio. SM= Salário Mínimo.

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12 Panorama

O setor Privado teve um Papel Fundamental na Expansão do Ensino SuperiorEm média, a parcela de mercado das IES particulares aumentou de 43 para 50 por cento entre o início dos anos 2000 e 2013. A maioria dos novos cursos e das novas IES foi introduzida no mercado pelo setor privado (Figuras O.6 e O.7). Para atender mais alunos, as IES podem ampliar seus cursos já existentes ou abrir cursos novos. Em países com dados disponíveis, observa-se que, embora as IES públicas tenham sido mais propensas a ampliar cursos já existentes do que abrir cursos, entre as IES particulares ocorre o contrário.

As IES particulares abrem novos cursos por vários motivos. Às vezes, abrem uma versão não-seletiva de um curso seletivo oferecido por outra instituição (esse é o caso dos Cursos de Direito não-seletivos voltados para alunos que não seriam admitidos em Cursos de Direito seletivos). Outras vezes, elas oferecem um curso mais atraente e também uma versão mais focada de um curso já oferecido por outra instituição (por exemplo, um curso de jornalismo esportivo, sendo que o curso de comunicação social oferecido por uma IES concorrente oferece algumas das mesmas capacidades). No entanto, em outros casos, eles oferecem um ambiente estruturado, previsível que combina com alguns alunos melhor do que as IES públicas, ou que fazem tanto o aluno e o IES mais res-ponsáveis por suas ações.6

As IES particulares atraem alunos de renda mais alta que as IES públicas, mas, em média, tanto as IES públicas quanto as particulares atendem uma parcela maior de alunos de baixa renda agora do que no início dos anos 2000. Além disso,

Figura O.6 Mudança do Número de IES Públicas e Particulares, América Latina e Caribe, Cerca de 2000-13

0

200

400

600

800

1.000

Núm

ero

Núm

ero

Brasil México Argentina

a. Países com mudanças maiores

–100

–50

0

50

Colômbia Bolívia Uruguai CostaRica

Equador

b. Países com mudanças menores

Chile Peru

Públicas Particulares

Fonte: Informações administrativas dos países; veja informações mais detalhadas no Anexo 5A do livro principal.Nota: A figura ilustra a mudança do número de IES públicas e privadas durante o período de, aproximadamente, 2000 e 2013. A grande queda do número de IES particulares no Chile explica-se, principalmente, pelo fechamento de institutos tecnológicos. No Peru, decorre do fechamento de instituições de formação de professores. Notas específicas a cada país em relação à contagem de IES: Chile: novas filiais de IES já existentes não são contabilizadas como novas IES, para manter a consistência com os outros países. Colômbia: o Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) e as instituições especializadas em pós-graduação não são incluídos; As IES são identificadas pelo código junto ao Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES), e não pelo nome. México: as instituições especializadas em cursos de pós-graduação são incluídas; as instituições exclusivamente online não são incluídas. Bolívia e Equador: somente as universidades são incluídas. Costa Rica: cinco IES internacionais não são incluídas devido à falta de dados de matrícula. IES = Instituição de Ensino Superior.

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Panorama 13

as IES públicas e particulares agora atendem uma parcela maior de alunos que residem fora das áreas urbanas.

Apesar de sua renda relativamente baixa, esses “novos” alunos têm conseguido custear o ensino superior particular graças às bolsas de estudo e financiamentos estudantis implementados em alguns países e ao recente aumento do nível de renda das famílias. Na verdade, a maior capacidade financeira de arcar com o ensino superior é outra manifestação da ascensão da classe média, documentada por Ferreira et al. (2013).

Quando é Medida por Resultados, a Qualidade do Ensino Superior se revela DeficitáriaMedir a qualidade da educação é uma tarefa complexa, por várias razões. Um motivo é a falta de consenso sobre os resultados esperados da escolaridade. Os conjuntos de dados padrão costumam medir alguns resultados - como, p. ex., a taxa de conclusão do ensino superior e a renda pós-conclusão - mas raramente outros. Portanto, as medidas de qualidade escolhidas são, em grande parte, ditadas pela disponibilidade de dados.

Ao medirmos a qualidade da educação, outro desafio crítico é separar a contribuição dos diversos insumos, que é necessário para quantificarmos a contribuição específica das IES. Por exemplo, se medirmos o produto do ensino superior de determinado aluno como sua nota em um exame de com-petência ao final da faculdade, então os insumos serão: (a) a capacidade, o esforço e o preparo acadêmico do aluno para o ensino superior; (b) a capaci-dade e esforço de seus pares; e (c) o valor agregado pela IES através do ensino, treinamento e fornecimento de materiais, como equipamentos de laboratório.

Figura O.7 Mudança do Número de Cursos de IES Públicas e Particulares, América Latina e Caribe, Cerca de 2000-13

Públicas Particulares

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

Núm

ero

de c

urso

s

Núm

ero

de c

urso

s

Brasil0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

Chile Colômbia Argentina Bolívia

a. Países com grande mudança b. Países com pequena mudança

Fonte: Informações administrativas dos países; veja informações mais detalhadas no Anexo 5A no livro principal.Nota: Os dados referem-se aos anos relacionados abaixo: Argentina (2005, 2013), Bolívia (2000, 2011), Brasil (2001, 2013), Chile (2005, 2015) e Colômbia (2000, 2013).

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14 Panorama

Seria útil comparar o valor agregado pela IES aos resultados - p. ex., notas nos exames de competência ao fim da faculdade e salários dos formados. Os dados necessários geralmente não estão disponíveis; mesmo quando eles estão dispo-níveis, os resultados das medições de valor agregado são altamente sensíveis às técnicas de estimação e seleção de amostras (Melguizo et al. 2015; Shavelson et al. 2016). Portanto, neste relatório nos concentramos nos resultados e insu-mos do sistema.

A julgar por seus resultados, o desempenho do sistema é decepcionante. Em média, cerca de metade da população de 25-29 anos que iniciou o ensino superior não concluiu o curso - seja porque ainda estão estudando ou porque desistiram do curso (Figura O.8). Somente o México e o Peru têm taxas de conclusão próximas às dos Estados Unidos (iguais a 65 por cento). Além disso, a taxa de conclusão tem diminuído com o tempo: as pessoas com 60-65 anos apresentam uma taxa média de conclusão de 73 por cento (Szekely 2016).

Usando dados administrativos da Colômbia, estimamos que cerca de 37 por cento dos alunos que iniciam um curso de bacharelado acabam se evadindo do sistema de ensino superior.7,8 Essa parcela sobe para cerca de 53 por cento entre os alunos que iniciam cursos de curta duração, com consequências importantes para a variedade.9 Não é surpresa que os alunos de renda e capacidade mais bai-xas apresentem maior probabilidade de evasão que seus pares mais favorecidos.

Figura O.8 Taxas de Conclusão de Jovens com 25-29 Anos de Idade, América Latina e Caribe, cerca de 2013

0

20

40

60

80

90

70

50

30

10

100

México PeruChile

Paraguai

Nicarágua

Brazil

Equador

Colômbia

Guatemala

El Salvador

Panamá

Argentin

a

República D

ominicana

Uruguai

Costa Rica

Honduras

Bolívia

Por c

ento

Concluíram o ensino superior Abandonaram Ainda matriculados

Fonte: Cálculos do Banco Mundial com base na SEDLAC.Nota: Em cada país, as pessoas com idades entre 25 e 29 anos que em algum momento iniciaram o ensino superior são classificadas em três grupos: as que concluíram o curso, as que desistiram e as que ainda estão matriculadas. As taxas de conclusão são a relação entre os jovens de 25 a 29 anos que concluíram um curso de ensino superior e o número de pessoas de 25-29 anos que já iniciaram algum curso de ensino superior.

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Panorama 15

Além disso, cerca de 36 por cento de todas as pessoas que desistem do curso na Colômbia abandonam o sistema ao final do primeiro ano (Figura O.9), em contraste a aproximadamente 15 por cento nos Estados Unidos. Apesar da concentração das desistências no início da carreira universitária, quase 30 por cento de todos os desistentes abandonam o sistema depois de quatro anos de curso.

Nos países com dados disponíveis, o prazo máximo para concluir o curso (TTD, time-to-degree) é elevado (em média, 36 por cento a mais do que o tempo estipulado); em alguns países, os alunos levam o dobro do tempo que deveriam para se formar. Embora o TTD médio seja comparável ao dos Estados Unidos, o fato da duração dos cursos na América Latina e Caribe ser tipicamente mais longa do que nos EUA significa que os alunos passam mais anos no ensino supe-rior na América Latina e Caribe e, portanto, arcam com um custo de oportuni-dade mais elevado representado pelos salários que poderiam ter recebido. Quando demoram muito tempo para se formar, os alunos também demoram mais a começar a receber salários condizentes com a conclusão do ensino supe-rior, pondo em risco a chance de conclusão do curso (embora alguns alunos possam ter o incentivo de não terminar o curso devido aos retornos prevalecentes do ensino superior incompleto). Além disso, os alunos que se formam com atraso (ou que não se formam) consomem recursos fiscais importantes quando recebem financiamento público.

Os rankings, ou classificações, costumam ser utilizados como indicadores de qualidade do ensino superior. Tais classificações sofrem de várias defi-ciências (Deming e Figlio 2016), mas suas informações podem ser úteis. No caso da América Latina e do Caribe, as notícias não são animadoras. Das 500 melhores IES do mundo, apenas cerca de 10 ficam na América Latina e no Caribe; a África é a única região com menos IES entre as Top 500 (Figura O.10).

Figura O.9 Percentual de Alunos que Abandonam o Sistema de Ensino Superior a cada Ano em Relação a todos os Desistentes, Colômbia, 2006

0

10

20

30

40

Por c

ento

1 ano 2 ano 3 ano 4 ano 5 ano 6 ano 7 ano

Fonte: Cálculos do Banco Mundial com base na SPADIES.Nota: A imagem mostra a percentagem de alunos que abandonam o sistema em cada ano da faculdade, em relação a todos os alunos desistentes. Por exemplo, 35,5 por cento de todos os alunos que abandonam o curso o fazem durante o primeiro ano.

Page 30: Em uma Encruzilhada - World Bank

16 Panorama

Quando medido em Termos de Insumos, o Panorama do Ensino Superior apresenta Altos e BaixosO insumo crítico no ensino superior (e na educação em geral) é a capacidade do aluno. Neste relatório, nós usamos uma definição ampla da capacidade do aluno, para incluir não só o seu talento inato, mas também seu preparo acadêmico para o ensino superior, medido pelo seu desempenho no exame de conclusão do ensino médio ou de acesso ao ensino superior. Segundo essa definição, um aluno de “baixa capacidade” pode ser alguém naturalmente talentoso, mas que passou por um ensino fundamental e médio de baixa qualidade e, portanto, está pouco preparado para a faculdade. Visto que existe uma correlação positiva entre a capacidade dos alunos e a renda domiciliar, os alunos de baixa renda são, em média, alunos de baixa capacidade. Os sistemas de ensino superior na América Latina e no Caribe, portanto, absorveram um número expressivo de alunos com preparo acadêmico inadequado para o trabalho exigido no ensino superior. Conclusões sobre a possível deterioração dos produtos devem também levar em conta essa “deterioração dos insumos”.

Os professores também são insumos críticos. Como mostra a Figura O.11, em média, a relação aluno-professor na região é equiparável à dos países desenvolvi-dos e a outros países comparáveis na Europa Central e Oriental e na Ásia Oriental e Pacífico. Porém, ao contrário dos países desenvolvidos, a região da América Latina e Caribe gasta uma parcela maior de seus recursos vinculados ao ensino superior com os salários dos professores e funcionários (ao invés de gastar com instalações, materiais e equipamentos). Em comparação a outros profissio-nais que se formaram em IES na América Latina e no Caribe, os egressos que se tornam professores recebem, em média, salários mais altos e trabalham menos horas. Eles apresentam maior probabilidade de sindicalização e de desfrutar de benefícios previdenciários e de saúde por meio do emprego (figuras O.12 e O.13). Isso, juntamente com a grande parcela dos gastos com o ensino superior dedicada aos salários, sugere que os professores e funcionários sindicalizados detêm alto poder de negociação em diversos países.

Figura O.10 Universidades do Ranking Top 500 da ARWU, por Região, 2014

250

Núm

ero

de u

nive

rsid

ades

200

150

100

50

0Europa Estados

Unidos eCanadá

Asia Asiaa Oceania LatinAmerica

África

Fonte: Classificação Acadêmica das Universidades Mundiais 2014. Shanghai Ranking Consultancy, http://www.shanghairanking.com/.a. Menos Japão e China.

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Panorama 17

Figura O.11 Proporção Aluno-Professor, Cerca de 2013

05

10152025303540

Ilhas C

ayman

República D

ominicana

HondurasBeliz

eBrasil

El Salvador

Colômbia

Argentin

aChile

EquadorHaiti

Guiana

Venezuela, R

B

PanamáAru

ba

Uruguai

St. Lúcia

México

Antigua e Barb

uda

Núm

ero

de a

luno

s po

rpr

ofes

sor

Cuba

Turquia

Indonésia

República Checa

Tailândia

Polônia

Reino Unido

Malásia

Hungria

Coreia do Sul

Estados U

nidos

Lituânia

Croácia

Países da América Latina e Caribe Países de comparação

Fonte: Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), http://data.uis.unesco.org/index.aspx?queryid=180.

Figura O.12 Percentil de Renda da Mediana dos Professores e dos Egressos do Ensino Superior, 2012

60 70 80 90 100

Honduras

Percentil

MéxicoEquador

Panamá

Bolívia

Nicarágua

Chile

Peru

Costa Rica

Uruguai

Argentina

Estados Unidos

Brasil

República Dominicana

Colômbia

El Salvador

Mediana do egresso do ensino superiorMediana do professor de ensino superior

Fonte: Cálculos do Banco Mundial usando a SEDLAC (América Latina e Caribe) e a IPUMS (Integrated Public Use Microdata Series; Estados Unidos).Nota: Para identificar os professores nas pesquisas domiciliares, combinamos informações sobre a principal atividade econômica, a área profissional de atuação e o nível educacional. Mais especificamente, nós consideramos que a pessoa é professora se (a) ela informar que está empregada como professora no ensino superior; ou (b) ela informar que está empregada no ensino superior e que se formou em um curso superior.

Page 32: Em uma Encruzilhada - World Bank

18 Panorama

A média de gastos por aluno é menor, em termos absolutos, do que no mundo desenvolvido ou em países comparáveis do Leste da Ásia e Pacífico, embora seja equiparável a de países comparáveis na Europa Central e Oriental (Figura O.14, painel a). Professores, laboratórios e equipamentos de alta qualidade são caros e, por isso, podem estar fora do alcance da América Latina e Caribe. Ao mesmo tempo, quando medimos os gastos por aluno no ensino superior em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) per capita, vemos que os gastos são equiparáveis aos dos países desenvolvidos. Isso indica que a região está fazendo esforços (em rela-ção à renda) semelhantes aos países mais ricos, embora a região seja mais pobre (Figura O.14, painel b). Além disso, em vários países da região, os gastos por aluno em relação à renda ficam apenas ligeiramente abaixo da média da Ásia Oriental e Pacífico, e bem acima das médias da América do Norte, Europa Ocidental e Europa Central e Oriental.

Nos últimos anos, a maioria dos países da região implementou processos de garantia de qualidade e criou órgãos de credenciamento. Embora as evidên-cias de seu impacto sejam mistas - o que talvez indique a importância da concepção - esses órgãos têm conseguido definir e fazer cumprir os requisitos mínimos de ingresso na faculdade, currículos e infraestrutura. Com base nesses requisitos, os órgãos fecharam alguns cursos de baixa qualidade e impediram a abertura de outros.

Figura O.13 Carga Horária Semanal Média de Todos os Trabalhadores, Professores do Ensino Superior, e Outros Trabalhadores com Curso Superior Completo, 2012

0 10 20

Carga horária média

30 40 50

Peru

Honduras

Uruguai

Panamá

Brasil

Equador

Argentina

Rep. Dominicana

El Salvador

México

Chile

Costa Rica

Bolívia

Nicarágua

Colômbia

Todos os trabalhadoresTrabalhadores com curso superior completo

Professores de ensino superior

Fonte: Cálculos do Banco Mundial baseados no Banco de Dados Socioeconômico para América Latina e Caribe (SEDLAC).

Page 33: Em uma Encruzilhada - World Bank

Panorama 19

Assim, ao medirmos a qualidade com base nos insumos, vemos uma região que (a) gasta (em relação à renda) e recruta professores para a sala de aula em linha com o mundo desenvolvido e, em algumas comparações, ainda melhor - embora talvez com menos eficiência; (b) incorporou um grande número de alunos com baixo preparo acadêmico para o trabalho que é desenvolvido no ensino superior; e (c) implementou processos de garantia de qualidade e credenciamento.

Figura O.14 Gasto Público em Educação Superior, 2009

Pública Privada

a. Gasto público total (US$) emeducação terciária por aluno

US$, PPC

0 5.000 10.000 15.000

Lituânia

Croácia

República Checa

Indonésia

Rep. da Coréia

Paraguai

Guiana

Guatemala

Panamá

Argentina

Barbados

Europa Central eLeste Europeu

Colômbia

Chile

México

Leste Asiático ePacífico

América do Norte eEuropa Ocidental

% do PIB per capita

b. Gasto público total (porcentagemdo PIB) em educação terciária por aluno

0 50 100 150

Lituânia

República Checa

Croácia

Rep. da Coréia

Indonésia

Argentina

Panamá

Europa Central eLeste Europeu

Barbados

América do Norte eEuropa Ocidental

Paraguai

Chile

Guiana

Guatemala

México

Colômbia

Leste Asiático ePacífico

Fonte: Cálculos do Banco Mundial com base no UNESCO Global Education Digest 2011 e Indicadores de Desenvolvimento Mundial.Obs.: O México não foi incluído no grupo de países da América do Norte e Europa Ocidental. O Leste Asiático e Pacífico incluem a Austrália, Indonésia, Japão, Nova Zelândia e República da Coréia. Para os indicadores regionais, a figura apresenta médias simples sobre os indicadores dos países correspondentes. Educação “pública” é financiada pelo governo, e educação “privada” não é financiada pelo governo. PPC = paridade do poder de compra.

Page 34: Em uma Encruzilhada - World Bank

20 Panorama

A Variedade de Instituições e Cursos Cresceu, Mas as Áreas de Estudo Seguem Pouco VariadasDurante a ampliação, o sistema tornou-se mais variado em várias dimensões. IES particulares e não universitárias conquistaram uma maior fatia de mercado na maioria dos países (figuras O.15 e O.16), do mesmo modo que os cursos de curta duração.

O aumento no número de cursos ampliou as opções disponíveis para todos os estudantes, mas sobretudo para os “novos” alunos. A educação superior espalhou- se também para novas localidades, e a crescente variedade tem estimu-lado o ingresso de muitos alunos no sistema.

Por outro lado, falta variedade em uma dimensão importante, as áreas de estudo (tabela O.1). Em média, a região da América Latina e Caribe forma uma proporção menor de cientistas e maior de professores que os Estados Unidos, o Reino Unido, e os países de comparação. O número de formados em Engenharia também é menor na região que nos países de comparação e o número de gradua-dos em Administração de Empresas, Direito ou Ciências Sociais é maior que nos

Figura O.15 Proporção de Matrículas em IES públicas e privadas, América Latina e Caribe, Circa 2000 e 2013

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40

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Por c

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100

c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13

Uruguay Panama Bolivia Argen-tina

Hond-uras

México Equador Guate-mala

Peru Paraguai Domin-ican

República

Colom-bia

ElSalvador

Brasil Chile

Pública Privada

Fonte: Informação administrativa dos países e SEDLAC; para informações detalhadas, veja o anexo 5A do livro principal.Obs.: Os dados apresentados referem-se aos seguintes anos: Argentina (2000, 2013), Bolívia (2000, 2011), Brasil (2001, 2013), Chile (2005, 2015), Colômbia (2000, 2013), Equador (2012, 2014), México (2000, 2013), Peru (2005, 2013), e Uruguai (2000, 2014). O gráfico não inclui matrículas em cursos universitários. Veja observações discriminadas por países na figura 5.5. Os dados administrativos de Honduras, Guatemala, República Dominicana, e El Salvador. c00 = circa 2000; c13 = circa 2013 foram complementados com informações de pesquisas por amostragem de domicílios.

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Panorama 21

Estados Unidos ou no Reino Unido. Algumas dessas tendências podem ter se fortalecido ao longo do tempo, já que a maioria dos novos cursos têm sido de Administração de Empresas, Direito e Ciências Sociais.

Conforme mostram Ledora et al. (2014), historicamente os alunos da região têm mostrado maior tendência de escolher as Ciências Sociais que alunos de lugares como os Estados Unidos e Reino Unido. Mas os autores também salien-tam que o déficit de cientistas e engenheiros na América Latina e Caribe pode estar relacionado com o baixo nível de inovação na região em comparação com os países desenvolvidos.10 Dado o baixo fluxo de formados dessas áreas que entra na força de trabalho, o déficit deve permanecer por algum tempo.11

Embora a região já tenha uma grande proporção de formados em Administração de Empresas, Direito e Ciências Sociais, em alguns países o retorno médio dessas áreas é mais elevado que o de outras áreas. Se considerarmos os retornos, os alu-nos parecem estar tomando decisões racionais. Contudo, os retornos nessas áreas apresentam uma grande variação.

Retornos Altos, Porém Decrescentes e HeterogêneosEm média, o diferencial salarial para a educação superior na América Latina e Caribe é alto com relação aos países desenvolvidos. Mantendo outras caracterís-ticas dos trabalhadores constantes, a remuneração esperada para egressos do ensino superior é, em média, 104 por cento mais elevada que a de egressos do ensino secundário. Embora muitos fatores possam contribuir para os diferen-ciais salariais (ou retornos mincerianos) elevados, a proporção relativamente baixa de trabalhadores com educação superior é claramente um fator. Além disso, mesmo aqueles que abandonam o curso superior antes do fim gozam de um diferencial salarial médio relativamente alto, de 35 por cento, em relação aos que terminam o ensino secundário (Figura O.17). O diferencial salarial

Figura O.16 Proporção de Matrículas em IES públicas e privadas, América Latina e Caribe, Circa 2000 e 2013

0

20

40

60

Por c

ento

80

100

c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13 c00 c13Rep.

DominicaPanamá Uruguai Argentina Chile Peru Brasil Colômbia

Universitária Não universitária

Fonte: Informações administrativas dos países; para informações detalhadas, veja o anexo 5A do livro principal.Obs.: Os dados apresentados referem-se aos seguintes anos: Argentina (2000, 2013), Brasil (2003, 2013), Chile (2005, 2015), Colômbia (2000, 2013), República Dominicana (2006, 2011), Panamá (2002, 2013), Peru (2005, 2013), e Uruguai (2000, 2014). O gráfico não inclui matrículas em cursos universitários. Veja o anexo 5B, tabela 5B.1 para obter detalhes sobre as instuições incluídas no setor universitário e não universitário de cada país. c00 = circa 2000; c13 = circa 2013.

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22 Tabela O.1 Proporção de Pessoas com Curso Superior Completo, por área, Circa 2013

EducaçãoHumanidades

e artes

Ciências Sociais, Administração de

Empresas, e Direito Ciência

Engenharia, Manufatura, e

Construção AgropecuáriaSaúde e

Bem-estar ServiçosNão

especificada

Argentina 16,4 9,9 35,7 8,1 6,0 2,5 17,9 3,4 0,0Bolívia 24,0 2,2 33,2 4,9 10,8 5,6 17,4 0,5 1,7Brasil 20,1 2,4 41,0 5,3 6,7 1,7 14,5 2,8 5,5Chile 15,8 4,2 29,4 4,9 14,3 2,4 21,2 7,8 0,0Colômbia 8,3 3,5 54,1 4,0 18,7 1,7 7,3 2,3 0,0Costa Rica 23,5 2,8 41,8 6,6 6,5 1,3 15,1 2,3 0,0Cuba 23,6 1,0 29,2 2,7 1,4 2,1 32,5 6,3 1,2Rep. Dominicana 17,7 4,7 46,8 4,6 9,8 0,7 14,0 0,6 1,1Equador 21,2 4,1 43,0 6,1 8,8 2,4 10,9 3,6 0,0El Salvador 18,7 4,7 35,9 1,0 21,2 1,4 17,0 0,1 0,0Guatemala 24,7 1,0 37,4 2,6 14,1 7,3 12,8 0,0 0,0Honduras 31,3 1,6 40,5 2,2 10,1 3,5 8,9 1,8 0,0México 12,5 4,4 44,7 5,5 21,3 1,7 9,0 0,7 0,1Panamá 25,0 5,8 34,7 5,8 10,1 0,5 9,9 8,2 0,0Uruguai 3,9 4,0 40,9 7,8 7,8 5,1 27,6 2,9 0,0Venezuela, RB 18,3 0,6 42,9 7,0 19,5 1,2 7,3 3,2 0,0Média América Latina

e Caribe 19,1 3,5 39,5 4,9 11,7 2,6 15,2 2,9 0,6Indonésia 19,5 0,4 38,4 5,5 16,2 5,9 5,8 8,3Malásia 11,1 11,0 28,3 11,1 22,1 2,2 9,2 5,0 0,0Filipinas 16,8 1,9 34,1 13,9 11,6 2,4 8,6 5,8 4,8Croácia 5,0 10,4 42,0 8,4 15,4 3,9 7,9 7,1 0,0República Checa 11,6 8,4 35,9 10,4 12,9 3,8 10,3 5,4 1,3Hungria 11,4 11,0 40,8 6,2 10,6 2,0 8,5 9,5 0,0Lituânia 10,8 7,7 42,9 5,4 16,8 1,8 11,3 3,0 0,2Polônia 15,7 7,2 38,0 6,4 11,0 1,4 12,0 7,8 0,6Turquia 10,1 8,5 46,7 8,6 12,3 3,2 5,7 4,9 0,0Média, comparadores 12,4 7,4 38,6 8,4 14,3 2,9 8,8 6,1 1,7Estados Unidos 7,9 21,0 32,4 8,4 6,4 0,9 15,7 7,2 0,0Reino Unido 9,9 16,1 29,9 16,2 9,0 0,9 15,7 1,5 0,8

Fonte: Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (UNESCO), http://data.uis.unesco.org/index.aspx?queryid=163.Obs.: Indicadores médios são médias simples sobre os indicadores dos países.

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Panorama 23

elevado por um curso superior incompleto pode ainda servir como desincentivo para a conclusão do ensino superior, assim como a longa duração dos cursos e os requisitos de graduação.12

Apesar de elevados, os retornos mincerianos médios para o ensino superior em relação ao ensino secundário vêm caindo desde os anos 2000, quando chegaram a 115 por cento. Boa parte da queda ocorreu entre 2000 e 2010. Messina e Silva (2017) estudaram a redução dos retornos mincerianos para o ensino superior em relação ao ensino primário, um fenômeno devido, em princípio, a fatores de oferta ou demanda. Por exemplo, um aumento na oferta de pessoas com curso superior completo poderia por si só resultar em retornos mincerianos mais baixos do mesmo modo que a entrada no sistema de alunos menos qualificados (que depois obteriam empregos pior remunerados). Embora tais fatores pelo lado da oferta tenham realmente afetado os retornos, houve também um aumento da demanda de mão de obra, junto com respostas assimétricas na oferta de mão de obra qua-lificada e não qualificada. Particularmente, embora a demanda de mão de obra qualificada e não qualificada tenha aumentado nos anos 2000, o fato da oferta de

Figura O.17 Retornos Mincerianos para o Ensino Superior Incompleto contra o Ensino Médio Completo na América Latina e Caribe, meados da década de 2010

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Reto

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min

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anos

Diferencial salarial adicional por conclusão Matrícula (sem diploma)

Colômbia

Bolivia

PeruChile

Paraguai

Equador

Costa Rica

Brasil

Uruguai

Venezuela, R

B

México

Honduras

Nicarágua

Rep. Dominica

na

Panamá

El Salvador

Argentin

a

Guatemala

Fonte: Cálculos do Banco Mundial baseados no Banco de Dados Socioeconômico para América Latina e Caribe (SEDLAC)Obs.: A figura decompõe o retorno por diploma de curso superior (contra ensino secundário completo) em dois componentes: retorno por alguma educação superior (ou curso superior incompleto), e retorno adicional por conclusão do curso. Por exemplo, em Uruguai, o retorno do curso superior completo é de 70 por cento; o retorno do curso superior incompleto é de 20 por cento; e o retorno adicional por conclusão do curso superior (em relação à não conclusão do curso) é de 50 pontos percentuais. Os retornos são calculados como função exponencial do coeficiente estimado da regressão minceriana (menos 1). A estimativa do modelo de Mincer corrige para auto seleção no emprego. Os controles incluem gênero, idade e idade ao quadrado, além de uma série de dummies para a região. Quando multiplicados por 100, os retornos são expressos em porcentagem.

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24 Panorama

mão de obra não qualificada ser menos elástica que a qualificada resultou em maiores aumentos salariais para os trabalhadores não qualificados que para os qualificados. Fatores institucionais como o salário mínimo também contribuíram para o maior aumento salarial dos trabalhadores não qualificados.

Embora os retornos mincerianos forneçam informação sobre o diferencial salarial do ensino superior, não levam em conta os seus custos (incluindo não só custos diretos, como mensalidades, mas também o custo de oportunidade do salário perdido por ter continuado a estudar). Se, por exemplo, o valor presente líquido do ensino superior (ou seja, o salário esperado ao longo da vida menos o custo do ensino superior) exceder o valor presente líquido de não cursar o ensino superior (e, portanto, de receber o salário de uma pessoa com ensino secundário) em 30 por cento, em média, então o retorno médio do ensino superior equivale a 30 por cento.

Fazendo esse cálculo para os países com dados disponíveis, vemos que os retor-nos são marcadamente heterogêneos em todas as áreas de estudo, e em todas as IES. No Chile, por exemplo, os cursos universitários que apresentam os maiores retornos são Engenharia e Tecnologia, seguidos de Direito, Administração de Empresas, e Ciências (tabela O.2). Educação, por outro lado, apresenta o menor retorno, talvez refletindo outros benefícios do emprego (como férias de verão garantidas e estabilidade no emprego), ou simplesmente refletindo o baixo gasto público com ensino primário e secundário, bem como o baixo valor que o setor público atribui ao ensino. Além disso, no Chile quase 10 por cento de todos os alunos estão matriculados em cursos com retornos esperados negati-vos, embora a proporção também varie de acordo com a área de estudo e o tipo de IES (Figura O.18).

Tabela O.2 Retornos por Diploma de Ensino Superior, por Área de Estudo e Tipo de IES, Chile

Centros de treinamento técnico (dois anos de

duração)

Institutos de ensino profissionalizante

(quatro anos de duração)Universidades (cinco

anos de duração) Geral

Agropecuária 35,3 42,5 62,7 52,5Artes 66,1 31,0 49,0 41,2Administração de Empresas 57,1 54,6 126,8 78,2Educação −2,4 9,5 12,7 9,6Engenharia e Tecnologia 109,6 99,8 163,5 125,8Saúde 40,5 40,9 101,5 73,3Humanidades −5,2 12,1 2,3 4,1Direito 61,3 38,6 128,5 115,1Ciência 97,2 115,5 115,3 113,6Ciências Sociais 34,5 18,7 47,0 36,2Total 66,2 58,9 97,5 78,4

Fonte: Espinhosa e Urzúa, 2016.Obs.: Os retornos foram expressos em porcentagem, calculados como o valor presente líquido do ensino superior (descontados os custos de matrícula e mensalidades, e os salários não recebidos por estar cursando o ensino superior). O “total” denota a média ponderada da matrícula nas áreas de estudo. IES = Instituição de Ensino Superior.

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Panorama 25

A heterogeneidade é grande até mesmo dentro de uma mesma área de estudo. Ainda sobre o Chile, consideremos pessoas com graduação em Administração de Empresas. Embora uma pessoa média com um bacharelado tenha retornos mais altos que uma pessoa média com diploma de um curso de curta duração, estar no 25° percentil da curva de distribuição de retornos de um bacharelado é bastante semelhante a estar no 75° percentil da curva de um curso de curta duração. Em outras palavras, considerando a grande heterogeneidade de retornos, para alguns alunos é possível que o valor de um bacharelado não seja maior que o de um curso de curta duração.

Diversas Características Institucionais Indicam Potenciais IneficiênciasResultados insatisfatórios como esses (alcançados apesar de alguns insumos razoáveis) colocam em cheque a eficiência do sistema, e têm relação com os incentivos recebidos pelos distintos agentes. Certos incentivos podem, de fato, promover ineficiências. Por exemplo, a região tem uma forte tradição de autonomia universitária dos formuladores de políticas públicas e do governo, uma característica que torna incrivelmente difícil responsabilizar as univer-sidades pelo financiamento público que recebem. Além disso, o volume de

Figura O.18 Proporção de Alunos com Expectativa de Retornos Negativos pelo Ensino Superior no Chile, por Área de Estudo e tipo de IES

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8

Administração eGestão de Empresas

Agropecuária

Artes

Ciência

Ciências Sociais

Direito

Proporção de alunos com perspectiva de retorno negativo

Educação

Humanidades

Saúde

Engenharia eTecnologia

UniversidadesInstitutos Técnicos

Institutos de Ensino Pro�ssionalizante

Fonte: Espinhosa e Urzúa, 2016.Obs.: A figura mostra a proporção de alunos com perspectiva de retorno negativo, por área de estudo e tipo de IES. IES = Instituição de Ensino Superior.

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26 Panorama

financiamento concedido para pesquisa às IES (públicas ou privadas) por meio de processos competitivos é muito baixo, o que pode explicar o baixo número de pessoas formadas em Ciência na região. Por outro lado, alunos de IES altamente subsidiadas não precisam prestar contas dos seus resultados acadêmicos; e, em alguns países, os alunos de IES públicas não enfrentam requisitos de admissão nem têm prazo máximo para concluir o curso. Além disso, o fato dos cursos de ensino superior de muitos países da América Latina e Caribe serem mais longos que os de países desenvolvidos, e a difi-culdade de trocar de curso após começar, podem constituir obstáculos para a sua conclusão.13

Lições Aprendidas

À luz desses fatos estilizados, é importante que paremos para refletir sobre as lições da nossa pesquisa analítica, que apesar de ter se concentrado apenas em alguns países devido à disponibilidade de dados, apresenta lições que provavel-mente também se aplicam a outros países da região.

O Acesso ao Ensino Superior Aumentou Devido à Oferta e à DemandaA ampliação do acesso foi de fato um resultado de equilíbrio: fruto da interação entre a oferta e a demanda. A demanda pelo ensino superior cresceu graças ao aumento no número de pessoas concluindo o ensino secundário, ao crescimento da renda pessoal, e à eliminação das barreiras de liquidez por meio de bolsas de estudo e do financiamento estudantil. A oferta de ensino superior aumentou com a ampliação dos cursos existentes, com a criação de novos cursos, e com a aber-tura de novas IES. Com o aumento da demanda surgiram oportunidades de abertura de novos cursos e IES, particularmente para atender os “novos” alunos; com as novas opções de cursos, o aumento da oferta atraiu novos alunos para o mercado e levou outros a mudar as suas opções de curso.

Mais Alunos Conseguiram Entrar—Porém Nem Todos Tiveram Acesso às Mesmas OpçõesPesquisas sobre a Colômbia e o Chile revelam que embora muitos “novos” alunos tenham conseguido ingressar no ensino superior, o acesso aos cursos e às IES não foi igual para todos. Em termos de cursos de bacharelado, ambos países têm um segmento de nível alto, com processos de admissão seletivos, e outro segmento de nível baixo. Alunos com alta capacidade cognitiva conseguiram ingressar em cur-sos seletivos (a maioria dos quais já existia antes da expansão), enquanto alunos com baixa capacidade cognitiva conseguiram entrar em cursos pouco (ou não) seletivos (muitos deles criados durante a expansão). Além disso, muitos alunos com baixa capacidade cognitiva ingressaram em cursos de curta duração.

As figuras O.19 e O.20 ilustram esses acontecimentos na Colômbia, onde as IES públicas são altamente subsidiadas. A Figura O.19 agrupa os alunos em “tipos” de acordo com o nível de renda e a capacidade cognitiva, e demonstra a probabilidade de que os alunos escolham um bacharelado

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Panorama 27

(ao invés de um curso de curta duração), condicionada ao ingresso em IES. Conforme mostra a figura, alunos de alta renda e alta capacidade cognitiva têm maior probabilidade de escolher um bacharelado, e alunos de baixa renda e baixa capacidade cognitiva têm a menor probabilidade.

A Figura O.20, por outro lado, mostra alunos matriculados em cursos de bacharelado. Existe uma clara distribuição de alunos entre tipos de IES de acordo

Figura O.19 Probabilidade de Escolher um Curso de Bacharelado, condicionada ao Ingresso em IES, Colômbia de 2009

1 2 3 4 5

5+ SM

3–5 SM

2–3 SM

1–2 SM

<1 SM

Probabilidade geral = 79,9%

63–70 70–77 77–84 84–91 91–98

Faixade renda

Quintil de capacidade cognitiva

Fonte: Carranza e Ferreira, 2017.Obs.: A figura mostra a probabilidade de escolha de um curso de bacharelado entre alunos que concluíram o ensino secundário em 2009, e efetivaram a matrícula até cinco anos após a formatura. SM = salário mínimo. As probabilidades foram expressas em porcentagem.

Figura O.20 Probabilidade de Cursar Cada Tipo de IES, condicionada à Escolha de um Curso de Bacharelado, Colômbia, 2009

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

5+ SM

3–5 SM

2–3 SM

1–2 SM

<1+ SM

Probabilidade geral = 25% Probabilidade geral = 30,89% Probabilidade geral = 13,2% Probabilidade geral = 30,9%

1–9 9–16 16–24 24–31 31–39 39–47 47–54 54–62 62–69 69–77

c. IES públicas de nível baixo d. IES públicas de nível altoQuintil de capacidade cognitiva Quintil de capacidade cognitiva Quintil de capacidade cognitiva Quintil de capacidade cognitiva

b. IES particulares de nível altoa. IES particulares de nível baixo

Rendafaixa

Fonte: Carranza e Ferreira, 2017.Obs.: A probabilidade refere-se a alunos do primeiro ano do ensino superior, coorte de 2009 (ou seja, que concluíram o ensino secundário em 2009). Os alunos foram classificados em “tipos”; um tipo de aluno é uma combinação de renda e capacidade cognitiva. Para cada tipo de aluno, a soma das probabilidades, expressas em porcentagem, é de 100. SM = salário mínimo.

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28 Panorama

com a renda e a capacidade cognitiva. Em termos gerais, IES particulares de nível alto atraem alunos de alta renda e alta capacidade cognitiva, enquanto IES públi-cas de alto nível atraem alunos de baixa renda e alta capacidade cognitiva. IES particulares de nível baixo atraem alunos de baixa renda e baixa capacidade cognitiva, embora alunos de IES particulares de nível baixo venham de famílias de renda mais alta que alunos de IES públicas de nível baixo.

Cursos seletivos permaneceram seletivos durante a expansão, continuando a atender alunos de alta capacidade cognitiva. No entanto, IES de alto nível na Colômbia também abriram cursos menos seletivos para atender alunos com capacidade cognitiva mais baixa. No Chile, esses alunos têm sido atendidos por IES não seletivas.

O fato de nem todos os alunos terem acesso às mesmas opções (em boa parte devido às diferenças de preparo acadêmico e condição socioeconômica) explica parcialmente a heterogeneidade de retornos, inclusive na mesma área de estudo. Por exemplo, o retorno de um diploma de Direito de uma IES seletiva deve, em média, ser maior que o de uma instituição de nível mais baixo. Assim, o sucesso das tentativas de aumentar a inclusão social por meio do acesso ao ensino supe-rior tem sido limitado devido à heterogeneidade dos alunos, das IES, e dos cursos do sistema, para não falar na heterogeneidade, expressa em porcentagem, dos empregos no mercado de trabalho.

A Expansão Não Só Atraiu Novos Alunos, Como Também Afetou As Suas EscolhasAlém de afetar a margem extensiva (ou seja, se os alunos se matricularam ou não no ensino superior), a expansão afetou a margem intensiva (ou seja, as escolhas que os alunos fazem dentro do sistema ou sua seleção por opções), em grande parte devido à política e à oferta de mudanças no lado da oferta e nas políticas públicas.

Por exemplo, de modo geral, o processo de expansão na Colômbia aumentou a probabilidade de que os alunos escolhessem cursos de curta duração. Porém, aumentou também a probabilidade de que alunos com maior capacidade cognitiva escolhessem cursos de bacharelado. A probabilidade de que alunos de renda ou capacidade cognitiva mais alta ingressassem nas IES particulares que escolheriam usualmente aumentou, e a probabilidade de que alunos de baixa renda e baixa capacidade cognitiva ingressassem nas IES públicas seletivas que escolheriam usualmente diminuiu.

No Chile, a implementação de financiamentos estudantis com garantia do Estado removeu as barreiras de liquidez de um grande número de alunos de baixa renda. Em decorrência, a probabilidade de que cursassem o ensino superior aumentou; como aumentou também a probabilidade de que alguns deles optas-sem por cursos mais longos, com retorno mais baixo, do que teriam feito antes.

IES Buscaram Explorar Novas Oportunidades Abrindo Novos CursosDados detalhados da Colômbia permitiram que estudássemos os fatores que motivam a abertura de novos cursos. A probabilidade de uma IES abrir um novo

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Panorama 29

curso em uma área especifica é maior quando já tem participação nessa área, já que permite o uso da mesma infraestrutura. Um novo programa pode consistir de uma nova apresentação de elementos que já existem, ou de um currículo novo em folha.

Na Colômbia, a comportamento das IES particulares de nível baixo serviu para impulsionar a abertura de cursos em outras IES. Em resposta aos novos cursos abertos por IES particulares de nível baixo, aconteceram duas coisas: (a) IES particulares de alto nível têm aberto cursos semelhantes, porém mais caros, atraindo assim alunos mais ricos; e (b) IES públicas de nível baixo têm aberto cursos semelhantes, porém mais baratos, atraindo alunos de renda mais baixa. As áreas prediletas dos novos cursos de IES de todos os tipos são Administração de Empresas, Economia e Ciências Sociais. Em IES públicas de alto nível, as outras áreas preferidas para novos cursos são Engenharia e Educação.

Considerando os custos fixos elevados, a abertura de novos cursos de Ciência e Tecnologia não mostrou ser uma alternativa rentável para IES par-ticulares a menos que já oferecessem cursos semelhantes. Do ponto de vista estritamente de custo-benefício, tais cursos acarretam perdas econômicas devido ao custo elevado e ao baixo número de matrículas. O mesmo vale para os países desenvolvidos, embora nesses países a alocação competitiva de recursos públicos para universidades (tanto públicas quanto privadas) para fins de pesquisa ajude IES de todos os tipos a aumentar a oferta de cursos de Ciência e Tecnologia.

A Pressão da Concorrência é Mais forte em Cursos de Nível IntermediárioEm países com um setor privado relativamente grande, a admissão de alunos com alta capacidade cognitiva permite que IES de ponta e altamente seletivas fiquem naturalmente protegidas da concorrência de IES menos seletivas. IES altamente seletivas concorrem entre si, mas não muito com IES de outros níveis. Semelhantemente, IES da camada inferior, as menos seletivas, ficam de certo modo isoladas da concorrência por atraírem muitos alunos de fora do mercado. Novamente, estas IES concorrem umas com as outras, mas não enfrentam muita concorrência de IES de nichos mais altos.

Em contrapartida, IES de nível intermediário são as que mais sofrem pressão da concorrência. Enfrentam concorrência de IES mais seletivas, que podem fisgar os seus melhores alunos, e de IES menos seletivas, que podem levar embora os seus alunos oferecendo benefícios não acadêmicos (talvez, inclusive, uma locali-zação mais conveniente). Além disso, concorrem entre si. Talvez por isso o maior crescimento na oferta de cursos tenha ocorrido no segmento de IES de nível intermediário, conforme ilustra a Figura O.21 para o Chile, especialmente com a entrada de novos cursos.

Essa concorrência intensa entre IES do nicho intermediário pode ter resulta-dos tanto positivos quanto negativos. Por um lado, à medida que os cursos vão perdendo alunos para a concorrência, vão baixando os requisitos de admissão para compensar as perdas na matrícula. O resultado é uma perda de capacidade

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30 Panorama

cognitiva dos colegas que ficam. Por outro lado, os cursos poderiam responder à concorrência melhorando a qualidade do conteúdo oferecido, o que poderia melhorar a qualidade do curso. Para entender melhor esses resultados precisamos de mais pesquisas.

Mecanismos de Financiamento podem ter Consequências InesperadasExistem dois instrumentos principais para remover as barreiras de liquidez dos alunos. O primeiro consiste em bolsas de estudo, ou matrículas e mensalidades subsidiadas. Nesse caso as IES são reembolsadas pelos descontos concedidos. Por exemplo, em sistemas de ensino superior onde IES públicas com matrícula e mensalidades subsidiadas recebam financiamento do governo para cobrar valores baixos ou não cobrar nada. Outra possibilidade é que o(a) aluno(a) receba o subsídio diretamente para pagar uma IES da sua escolha. O segundo instru-mento para remover as barreiras de liquidez é o empréstimo estudantil. Embora existam variações de cada instrumento, neste trabalho vamos nos concentrar nos casos extremos de gratuidade universal de matrículas e mensalidades, e financia-mento estudantil sem opção de inadimplência (ou melhor, com multas elevadas por inadimplência). Muitos países da região oferecem ao menos uma dessas modalidades.

Simulações usando o modelo geral de equilíbrio indicam que tanto o financia-mento estudantil quanto a gratuidade universal têm o potencial de relaxar as

Figura O.21 Mudança no Número de Diplomas, por Nota na PSU, Chile, 2007 e 2012

2.000

1.500

1.000

Tota

l de

Dip

lom

as

500

0

300 350 400 450 500 550

PSU

600 650 700 750 800

2007 2012

Fonte: Neilson et al. 2016.Obs.: PSU é o exame de ingresso no ensino superior; o eixo horizontal mostra as notas na PSU. A figura mostra a número de cursos (diplomas) disponíveis para alunos com uma determinada nota na PSU em 2007 e 2012. PSU = Prova de Seleção Universitária.

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barreiras de liquidez, aumentar as taxas de matrícula, e, em última análise, aumentar a mão de obra qualificada na economia. No entanto, de acordo com as nossas simulações, por criarem incentivos diferentes, provavelmente o façam em distintos níveis.

Financiamentos sem opção de inadimplência criam incentivos poderosos para que os alunos se esforcem. Fazem com que os alunos internalizem não só os custos da própria educação como também o risco de não concluírem o curso. Assim, o financiamento estudantil induz os alunos a serem financeiramente res-ponsáveis. Mas, justamente por isso, apenas os alunos com maior probabilidade de completar o curso tomam empréstimos, o que explica por que o financia-mento estudantil tem um potencial menor de aumentar a taxa de matrícula que a gratuidade universal.

A gratuidade universal por si só não tende a não criar incentivos tão desejáveis. Com a gratuidade universal de matrícula e mensalidades o aluno não arca mais com o custo da própria educação, nem com o risco de não concluir o curso. Por isso a gratuidade costuma atrair muitos alunos com grande chance de abandonar o curso. Além disso, até mesmo alunos com chance de se formar possivelmente demorem mais em fazê-lo, podendo até ser reprovados.

Se o custo fiscal de empréstimos concedidos por instituições privadas é relati-vamente baixo,14 o custo fiscal da gratuidade universal é maior devido à necessi-dade de alocação de receitas tributárias para pagar o custo da educação. Além disso, a educação em si, em média, demora mais, já que prazo máximo para concluir o curso é mais longo em cursos com gratuidade universal. Além disso, a gratuidade universal requer recursos tributários não só para pagar pelos alunos que completam o curso, mas também pelos que não o fazem.

O curso é gratuito para os alunos, mas não para a sociedade, que paga impos-tos para financiar a gratuidade das matrículas e mensalidades. Considerando que a gratuidade universal de matrículas e mensalidades para todos subsidia o acesso de alguns alunos que poderiam pagar pelo ensino superior e estariam dispostos a fazê-lo, essa pode ser uma maneira ineficiente de usar as receitas tributárias.

Embora os formuladores de políticas possam se sentir tentados a aumentar as taxas de matrícula através da gratuidade sem ao mesmo tempo aumentar as receitas, a experiência dos Estados Unidos mostra que a diminuição de receitas por aluno está associada a quedas no rendimento acadêmico, o que por sua vez poderia exacerbar os desafios gerados pelo ingresso de alunos com menor capacidade cognitiva. Cursos de reforço e desenvolvimento para alu-nos com menos preparo, que poderiam ser vistos como a solução para o pro-blema da falta de preparo acadêmico, também custam caro para os cofres públicos.15

Considerando o papel da resposta dos alunos aos mecanismos de financia-mento, é importante que os formuladores busquem projetar mecanismos que incentivem os alunos a se esforçar e a concluir o curso. Um exemplo são os sub-sídios com base em desempenho para matrículas e mensalidades de alunos com fluxo/rendimento satisfatório ao longo do curso. De fato, as evidencias sugerem

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que tais mecanismos produzem melhor desempenho acadêmico que mecanis-mos “sem amarras”.16 A recente adoção de programas de ajuda financeira basea-dos em mérito e necessidade, como o Ser Pilo Paga na Colômbia e o Beca 18 no Peru, dão um passo nessa direção.

Há Limites Para o Que Podemos Esperar do Ensino SuperiorA região deposita grandes esperanças na educação como sendo “o grande equali-zador”, mas pesquisas com resultados pouco alentadores contam uma história mais complicada. Nesta seção os trabalhadores com curso superior completo são descritos como “qualificados”, e o “diferencial salarial” é medido como a razão do salário médio de pessoas com ensino superior completo e daquelas com ensino secundário completo.

A população em idade ativa (PIA) compreende indivíduos de 25-65 anos de idade, ou aproximadamente 40 coortes. Em termos gerais, a cada ano uma coorte se aposenta e outra entra no mercado, o que significa que perto de 1/40 da PIA muda a cada ano. Assim, aumentar a proporção de mão de obra qualificada por meio do ensino superior muda uma coorte por ano, ou 1/40 da PIA total. Nesse sentido, serão necessários muitos anos, ou um aumento radical na proporção de mão de obra qualificada nas coortes entrantes, para que o ensino superior cause mudanças substanciais na PIA. Pelo mesmo motivo, a redução no diferencial salarial e na inequidade salarial devido ao crescimento da mão de obra também ocorre lentamente.

Através de simulações, investigamos qual seria o efeito de longo prazo do aumento de 50 por cento no número de pessoas com curso superior completo em todas as coortes entrando na PIA a partir de agora. E devido ao nosso interesse em determinar a margem entre o ensino secundário e o ensino superior, nos con-centramos em indivíduos com pelo menos ensino secundário completo. Considerando as taxas de abandono escolar dos países, esse aumento no número de pessoas com curso superior completo implicaria dobrar as taxas de matrícula no ensino superior, um feito substancial que os países levaram cerca de 10 anos para alcançar.

Neste cenário, ao longo de mais de três décadas, a proporção da PIA qualifi-cada (com relação a todos os trabalhadores com ao menos ensino secundário completo) aumentaria de aproximadamente 25 por cento para 35 ou 37 por cento, e o diferencial salarial por qualificação cairia de 2,8 a 2,4. Os efeitos são consideráveis, já que totalizam um aumento de 50 por cento na proporção de trabalhadores qualificados e uma redução de 14 por cento no diferencial salarial por qualificação. Mesmo assim, a proporção da população qualificada continuaria bem abaixo da dos Estados Unidos (47 por cento), e o diferencial salarial perma-neceria bem acima do diferencial daquele país (1,7).

Embora os resultados específicos dessas simulações sejam uma consequên-cia das suposições do modelo, a mensagem continua sendo que apenas aumen-tar o número de pessoas com curso superior completo (não meramente os matriculados) teria efeitos limitados na desigualdade salarial e na qualificação,

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e levaria décadas para se materializar na íntegra. Essa constatação tem duas implicações em termos de políticas públicas. Em primeiro lugar, em uma região que tem urgência de criar e melhorar o capital humano qualificado, o cardápio de políticas públicas precisa incluir reformas complementares visando injetar velocidade e eficiência no processo de educação superior. Tais reformas poderiam incluir a modernização e o encurtamento de alguns cursos, a revisão dos requisitos de graduação, e o fortalecimento dos vínculos entre a universidade e o mercado de trabalho. Aumentar o preparo acadêmico dos que concluem o ensino secundário é, naturalmente, uma política pública funda-mental. Embora a região tenha dado passos na quantidade de egressos do ensino secundário, tendo sido este o principal impulsionador da expansão do ensino superior, a região não conseguirá formar um capital humano qualifi-cado rapidamente a menos que dê passos semelhantes na qualidade desses mesmos egressos.

A segunda implicação para políticas públicas é que em seus esforços por redu-zir a desigualdade, o formulador de políticas não deve colocar todos os seus ovos no cesto do ensino superior. Conforme salientam Messina e Silva (2017), embora a educação explique 30 por cento da variação transversal nos salários da região, e as características gerais dos trabalhadores expliquem perto de 50 por cento, os 50 por cento restantes são explicados por outros fatores, particularmente pela hete-rogeneidade das empresas. Em outras palavras, alguns indivíduos têm “bons” empregos em “boas” empresas, e outros não. Assim, o desafio para o formulador de políticas está em criar um ambiente onde “boas” empresas possam criar “bons” empregos e fazer “bom” uso produtivo do capital humano formado pelo ensino superior.

Algumas Considerações para Políticas Públicas

Os fatos estilizados mostram a atual encruzilhada do ensino superior na região, e os achados analíticos desvendam alguns dos seus impulsionadores. Dada a urgên-cia da região em aumentar a produtividade em um ambiente de baixo cresci-mento e obstáculos tributários, superar a encruzilhada exigirá a formação de um capital humano qualificado de forma rápida e eficiente. Contudo, os formulado-res de políticas precisam estar atentos tanto aos desafios quanto às limitações da política de educação superior. Também precisam estar atentos ao equilíbrio entre o acesso e a conclusão do ensino superior, já que um tem o potencial de minar o outro. Para lidar com esses desafios e encontrar um ponto de equilibro entre os dois (tradeoffs) há lugar para incentivos, concorrência, monitoramento e informa-ção. Embora dirigir o foco para o setor da educação superior seja fundamental para formular uma política

robusta para o ensino superior, também é essencial mudar o foco para: (a) um sistema de ensino secundário que prepare os alunos para o ensino superior; (b) um mercado de trabalho que acolha as pessoas com curso superior completo, e, claro; (c) para a economia como um todo.

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Desafios e Limitações Inerentes à Política de Ensino SuperiorDeixado por conta própria, o mercado não atingirá o ideal social de maximizar o potencial de cada pessoa e suprir as necessidades de mão de obra qualificada da economia devido a externalidades, restrições de liquidez, problemas relacionados à informação e concorrência imperfeita. Cada uma dessas distorções requer um conjunto distinto de políticas. Em geral:

• Externalidades exigem subsídios governamentais para o ensino superior;• Restrições de liquidez exigem subsídios governamentais ou a habilitação de

mercados de crédito estudantil;• Problemas relacionados com informação exigem a oferta de informação e pro-

teção do consumidor;• A concorrência imperfeita exige a viabilização da concorrência pela escolha

dos alunos, ao mesmo tempo monitorando e regulando o setor.

A existência de múltiplas distorções requer a implementação de múltiplos instrumentos de políticas. Por exemplo, não basta subsidiar o acesso ao ensino superior; os subsídios precisam permitir que os alunos escolham as IES e os cursos, e precisam ter algum nível de fiscalização. O problema, obviamente, é que retirar uma distorção pode piorar outra. Por exemplo, eliminar as res-trições de liquidez com oferta de crédito pode até ampliar o acesso, mas também abre a porta para a entrada de IES e cursos de baixa qualidade com um poder considerável de mercado sobre um segmento de consumidores desinformados.

Assim, a formulação de uma política pública sólida requer um equilíbrio deli-cado entre diversos instrumentos. Mas nem todos os instrumentos são igualmente bons. O sucesso das políticas públicas de ensino superior depende, em última instância, do comportamento dos principais agentes do ensino superior, qual seja, dos alunos e das IES. Assim, um critério útil para escolher os instrumentos é determinar até que ponto incentivam comportamentos desejados e desincenti-vam outros. Quanto maior a escala da política, mais importante é levar em conta esse critério para evitar efeitos negativos indesejados.

É importante ter consciência das consequências não intencionadas que uma política de ensino superior de grande escala pode ter. Igualmente importante é ter ciência das limitações do ensino superior em quanto ferramenta de mobilidade social. Conforme mostra a experiência recente na região, a amplia-ção do acesso permite que alunos menos preparados acessem algumas opções de ensino superior de pior qualidade, que por sua vez podem levar a empregos de pior qualidade, e possivelmente a um certo grau de descontentamento. Além disso, mesmo que dois alunos tenham adquirido o mesmo nível de com-petência em uma área apesar de terem cursado IES diferentes, podem ter diferentes perspectivas de emprego por causa de outros fatores (como conta-tos sociais e profissionais) ou habilidades não acadêmicas (muitas das quais se desenvolveram antes do ensino superior) que ficam fora do campo de ação do ensino superior.

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Tradeoff entre Acesso e Conclusão do Ensino SuperiorFornecer acesso ao ensino superior é um passo crítico para a formação de capital humano qualificado. Existem dois principais paradigmas de acesso: acesso restrito e acesso aberto. As restrições de acesso racionam o acesso com base em habili-dade ou condição financeira, enquanto o acesso aberto não aplica nenhum (ou quase nenhum) racionamento. Assim, sistemas de acesso restrito podem não conferir acesso a alunos que estão academicamente preparados (por exemplo por causa das limitações de capacidade das IES ou pela falta de recursos financeiros do aluno), enquanto sistemas de acesso aberto podem aceitar alunos sem o pre-paro acadêmico necessário.

Ao projetar sistemas de ensino superior, as sociedades costumam pender para um desses paradigmas (particularmente por meio das suas IES públicas). A maioria dos sistemas de ensino superior tem algumas IES com acesso restrito, e outras com acesso aberto. O que realmente importa, contudo, é que o para-digma dá lugar a concessões com consequências importantes. Embora existam aqueles que consideram os regimes de acesso restrito menos justos que os de acesso aberto, por admitirem alunos com maior preparo acadêmico e com maior probabilidade de concluir os estudos, e por investirem mais recursos em cada aluno, os sistemas de acesso restrito podem ter taxas de conclusão mais elevadas. Ademais, a provisão de ajuda financeira para alunos de baixa renda com bom preparo acadêmico pode aumentar substancialmente a equidade entre os regimes.

Regimes de acesso aberto, por sua vez, são vistos por muitos como uma maneira de dar uma “segunda chance” aos alunos. Por exemplo, regimes de acesso aberto beneficiam alunos que receberam uma educação secundária de baixa qualidade e efetivaram a matrícula no ensino superior em idade mais avançada devido a responsabilidades familiares. Todavia, é justamente por matricularem uma proporção maior de alunos menos preparados que os regi-mes de acesso aberto podem ter taxas de conclusão inferiores. Além disso, por não restringirem o acesso, as IES frequentadas por esses alunos podem terminar matriculando alunos demais para os recursos que têm disponíveis, gerando uma insuficiência de recursos por aluno. A consequente combinação de baixo pre-paro acadêmico e insuficiência de recursos por aluno nas IES pode gerar baixos resultados acadêmicos. Essas IES podem ainda precisar de recursos adicionais não só para evitar uma queda no volume de recursos por aluno, mas também para compensar a falta de preparo acadêmico (por exemplo, através de aulas de reforço).

Assim, ao escolher um paradigma de acesso como parte da estratégia de for-mação de capital humano, as sociedades precisam estar cientes dos tradeoffs entre acesso e conclusão. Resulta instrutivo examinar a experiência dos Estados Unidos, onde embora a proporção de alunos matriculados no ensino superior tenha subido de 48 por cento entre alunos que concluíram o ensino secundário em 1972, para 70 por cento entre os que o concluíram em 1992, a proporção dos que concluíram o ensino superior caiu de 50,5 por cento para 45,9 por cento, respectivamente (Bound et al. 2010).

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Os resultados nos Estados Unidos podem ter piorado por causa da redução do preparo acadêmico dos alunos, ou por fatores relacionados com caracterís-ticas dos cursos (p. ex., menos recursos por aluno, ou o tipo de IES que os alunos frequentaram primeiro). As evidências indicam que boa parte da piora nos resultados pode ser atribuída a mudanças nas características dos cursos (Bound et al. 2010, 2012). Em outras palavras, a principal causa da queda nas taxas de conclusão nos Estados Unidos pode ser atribuída ao aumento no número de matrículas sem um aumento concomitante no volume de recursos, sobretudo em IES de acesso livre (IES públicas não seletivas e cursos com duração de dois anos).

Considerando a necessidade de formar capital humano qualificado rapida-mente na América Latina e Caribe, uma opção pode ser aumentar o apoio ofere-cido a alunos academicamente despreparados, seja através de aulas de reforço, ou por alternativas como tutoria, mentoria e aconselhamento. O que importa é que a depender do paradigma de acesso adotado pelo país, a ampliação do acesso pode exigir mais recursos (do setor público ou do setor privado), pelo menos para compensar parcialmente o baixo preparo acadêmico dos “novos” alunos. Embora as sociedades possam escolher investir recursos adicionais no ensino superior, é preciso que estejam cientes do custo de oportunidade, inclusive de melhorar os sistemas de ensino primário e secundário que preparam os futuros alunos do ensino superior.

Incentivos, Concorrência e Opção, Monitoramento e InformaçãoAs evidências que apresentamos, e os incentivos de alguns desses sistemas de educação superior, sugerem que os sistemas podem não estar funcionando efi-cientemente, e que ainda há margem para ganhos de eficiência. Incentivos, con-corrência e opção, monitoramento, e informação desempenham um papel importante no movimento de superação da atual encruzilhada.

Alunos que recebem financiamento estudantil público precisam ser incenti-vados a se formar, e a fazê-lo dentro do prazo. Este objetivo pode não ser alcan-çado pela gratuidade universal de matrículas e mensalidades (especialmente quando acoplada ao acesso irrestrito), mas sim por matrículas e mensalidades subsidiadas com base em desempenho. Mais forte ainda é o incentivo conferido por empréstimos com penalidades por inadimplência. Considerando o atual ambiente tributário de limitação de recursos públicos, pode ser necessário incluir empréstimos estudantis cuidadosamente formulados no debate da política pública. Em termos mais gerais, a formulação de um sistema de financiamento mais equitativo, responsável e eficiente continua sendo um ponto importante da agenda de educação superior da região.

Além disso, as instituições precisam ser incentivadas a contribuir para o sucesso dos seus alunos; precisam ter algo a perder. Tais incentivos não existem, por exemplo, quando IES públicas não precisam prestar contas pelo financia-mento que recebem. Ou quando IES recebem financiamento público (na forma de ajuda financeira concedida aos alunos) independentemente do desempenho acadêmico dos alunos.

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Incentivos são fundamentais para lidar com o fato preocupante de que somente a metade dos alunos matriculados na região conclui o curso até os 25-29 anos de idade, e que perto da metade daqueles que abandonam o curso o fazem no primeiro ano. Características institucionais ou curriculares podem estar contribuindo para a situação. Por exemplo, os alunos da região costumam esco-lher o curso logo ao entrar no ensino superior, ao invés de começar com matérias gerais, como nos Estados Unidos. Caso, após começar o curso, o aluno perceba que o curso não bate com as suas habilidades ou preferências, terá de começar outro curso do zero, ou com sorte pode conseguir aproveitar alguns créditos. Embora alguns alunos abandonem o ensino superior por não terem se adaptado bem, a rigidez curricular pode aumentar mais ainda as taxas de abandono.17

Além disso, é possível que os sistemas de orientação educacional e apoio aos alunos não sejam tão fortes na América Latina e Caribe quanto em países como os Estados Unidos, contribuindo assim para a desorientação dos alunos de pri-meiro ano.

O fato de aproximadamente 30 por cento de todos os alunos que deixam o sistema o façam após quatro anos de estudo deveria ainda levantar um questio-namento quanto à duração e adequação dos cursos. Embora em muitos países da região quatro anos de estudo não bastem para obter um diploma em contabili-dade, talvez devessem bastar para um curso mais curto, de forma a impedir que os alunos saíssem sem ter obtido diploma algum.

Promover a variedade e possibilitar a concorrência entre IES e cursos pode aumentar as escolhas dos alunos e tornar possível que encontrem a opção mais adequada para cada um. Porém, para exercer escolhas, os alunos precisam ter condições financeiras. Quando o financiamento público se restringe a IES públi-cas visando subsídios ou gratuidade de matrícula e mensalidades, as IES particu-lares acabam em posição de desvantagem competitiva. Como algumas IES e cursos privados podem ser mais adequados para alguns alunos do que os seus equivalentes públicos, sistemas de financiamento desse tipo restringem as opções dos alunos e limitam a concorrência. Embora a participação pública no financiamento da educação superior seja motivada pela existência de externali-dades e barreiras de liquidez, não existe um motivo claro para canalizar quase todo (ou todo) o financiamento público para IES públicas.

Como em outras áreas da vida econômica, caracterizadas por assimetrias ubíquas de informação, os resultados podem melhorar com regulação e monito-ramento. As instituições podem ser monitoradas tanto por alunos quanto por formuladores de políticas. Porém o monitoramento é mais dispendioso para alguns alunos que para outros. Assim, é particularmente necessário que os for-muladores de políticas monitorem as IES frequentadas por “novos” alunos que podem ter menos acesso a informação ou menor capacidade de processamento da informação (Ferreira e Liang, 2012). Esse objetivo pode ser alcançado com regulamentos e processos de acreditação cuidadosos, entre outros.

Regulação e monitoramento não bastam para melhorar os resultados de aprendizagem, contudo. Tais ferramentas só são úteis quando o aluno tem a opção de mudar para outra IES, algo que passa a ser possível quando pelo

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menos parte do financiamento é direcionado para os alunos em vez de para as instituições. Porém, monitorar só é possível quando se tem informação ade-quada. Gerar e divulgar informações sobre os resultados dos cursos em termos de taxas de conclusão, emprego e salários dos egressos é fundamental para o novo panorama, assim como a criação de uma cultura em que os alunos e as suas famílias recebam informações de boa qualidade para fundamentar as suas decisões. Chile, Colômbia, e Peru já deram passos nessa direção.

Antes e depois do Ensino SuperiorÀ medida que o progresso tecnológico altera a estrutura de empregos e carreiras, a expectativa é que as pessoas mudem de emprego com mais frequência ao longo da vida, e até mesmo que mudem de carreira. Assim, alguns cursos de ensino superior da região podem precisar ser encurtados ou simplificados, e os requisitos profissionais podem precisar mudar para que as pessoas possam transitar mais facilmente entre profissões mais adiante na vida.

Embora melhorar a qualidade do ensino superior seja extremamente impor-tante, não se pode deixar de lado as etapas anteriores e subsequentes. O ensino superior tende a produzir melhores resultados quando recebe alunos bem prepa-rados. Além disso, pessoas com curso superior completo só conseguem realizar o seu potencial produtivo em um ambiente favorável. Por exemplo, um dos autores deste relatório tem uma amiga que obteve um doutorado em biologia molecular de uma instituição de pesquisa de ponta dos Estados Unidos e um pós-doutorado de outra instituição de ponta do mesmo país. Em seguida ela retornou para uma instituição de ponta no seu país natal na América Latina e Caribe. Quando ela tentou realizar experimentos semelhantes aos que realizava nos Estados Unidos não conseguiu acesso aos materiais de que precisava devido a restrições de impor-tação na economia. Ao tentar descer artigos de periódicos da internet, verificou que a sua conexão era lenta demais, e que a instituição não tinha assinatura de vários periódicos importantes. Chegar ao trabalho de manhã também era um desafio por causa das greves constantes no transporte público. Deparou-se ainda com expectativas mais baixas por parte de outros pesquisadores e assistentes que prejudicavam bastante o ânimo da instituição. Assim, em um período de poucas semanas após voltar ao seu país natal, a sua produtividade despencou, mesmo que o seu capital humano tenha permanecido inalterado.

A mensagem para os formuladores de políticas da região é que para aumentar a produtividade, o crescimento e a equidade não basta formar capital humano, é preciso também criar um ambiente favorável. Novamente, há limites para o que podemos esperar do ensino superior.

Estrutura do Relatório

O Capítulo 1 descreve a recente expansão da educação superior. Documenta a extensão da expansão, descreve os “novos” alunos, e examina padrões de gasto com o ensino superior na América Latina e Caribe em comparação com outras regiões. Examina diversos retornos privados do ensino superior e fornece

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evidências sobre retornos públicos. O Capítulo 2 apresenta indicadores de equi-dade, qualidade e variedade no ensino superior. Descreve ganhos recentes de equidade, apresenta evidências com relação à qualidade, e documenta uma varie-dade de programas e IES na região. O Capítulo 3 mostra retornos salariais do ensino superior, tanto completo quanto incompleto. Documenta a recente queda média nos retornos e a heterogeneidade entre áreas de estudo e tipos de IES.

O Capítulo 4 examina os impulsionadores da recente expansão pelo lado da demanda. Estuda os mecanismos de admissão e financiamento na região, explora a distribuição de alunos entre cursos e IES, e examina como as IES mudaram com a expansão. O capítulo analisa ainda as consequências não intencionadas dos meca-nismos de financiamento. O Capítulo 5 examina os impulsionadores da expansão pelo lado da oferta. Documenta o crescimento da oferta na região e estuda a aber-tura de novos cursos, bem como as estratégias de competitividade dos vários tipos de IES. O Capítulo 6 fornece um resumo dos arranjos institucionais associados à atual política de ensino superior na região. O Capítulo 7 conclui com implicações para políticas públicas, de acordo com a análise realizada no presente relatório.

Notas

1. Para definições da taxa de matrícula veja o glossário no livro principal.

2. Aqui, preparo acadêmico para o ensino superior é usado como indicador indireto ( proxy) da capacidade cognitiva. Em alguns países é medido por meio de exames de conclusão do ensino secundário ou de ingresso no ensino superior.

3. Com base em dados da pesquisa por amostragem domiciliar, em 2013 quase 80 por cento dos alunos do ensino superior com idades de 18-24 anos viviam em casa (ou seja, o aluno era filho ou neto do responsável pelo domicílio). Dados sobre alunos na Colômbia indicam que cerca de três quartos dos alunos frequentam IES localizadas no mesmo estado onde cursaram o ensino secundário.

4. Por exemplo, Hastings et al. (2016) relata que embora em geral o que os alunos acre-ditam sobre o custo dos cursos esteja correto, tende a haver ruídos no que pensam. Mesmo assim, sobre-estimam os retornos dos seus cursos preferidos.

5. Para a definição de taxa de acesso veja o glossário do livro principal.

6. Em alguns países o calendário de aulas e provas das IES públicas sofre interrupções frequentes por causa de greves de professores ou alunos. Nesse sentido, IES particula-res oferecem um ambiente mais tranquilo e previsível. Pais que desejam acompanhar os estudos dos seus filhos de perto costumam achar mais fácil fazê-lo no ambiente estruturado de uma universidade privada. Como as IES particulares têm incentivos financeiros para manter os alunos no curso, costumam estar mais dispostas a lidar com as preocupações de pais e alunos.

7. Para a definição de bacharelado e curso de curta duração veja o glossário do livro principal.

8. O aluno pode abandonar um curso e começar outro. Caso abandone o segundo curso e não se matricule em outro em seguida, terá abandonado o sistema. Assim, a propor-ção de alunos que abandonam o sistema é menor que a proporção dos que abandonam cursos específicos. Calculamos as taxas de abandono do sistema para facilitar compa-rações com os Estados Unidos.

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9. Semelhantemente, as taxas de abandono dos EUA equivalem a 24 por cento e 46 por cento para alunos matriculados em IES de quatro e de dois anos de duração, respectivamente.

10. Pesquisas recentes de Alone e Caicedo (2014) e Toivanen e Väänänen (2016) apoiam essa conjectura.

11. Em relação a engenheiros, Ledora et al. (2014) documentam que países da América Latina e Caribe têm menos engenheiros que a média dos países, e menos do que faria supor o seu atual nível de desenvolvimento. A medida (o número de formados em engenharia por 1.000 habitantes com idades de 15-24 anos) informa sobre o estoque de engenheiros, enquanto a proporção de egressos de cursos de engenharia, construção e produção informa sobre o fluxo de engenheiros.

12. Por exemplo, como requisito de graduação em alguns países os alunos precisam escre-ver uma tese de graduação bastante longa com pouca ajuda dos professores. Evidências anedóticas indicam que, após terminarem as aulas do curso, muitos estudantes come-çam a trabalhar e nunca terminam a tese, o que significa que nunca se formam e recebem o diploma.

13. Por exemplo, em muitos países da América Latina e Caribe a duração regulamentar dos cursos de Administração de Empresas é de cinco anos (sem contar o tempo neces-sário para a tese de graduação que às vezes é exigida), contra apenas quatro anos nos Estados Unidos. Alunos que queiram mudar de um curso para outro (talvez porque o primeiro curso não estava alinhado com suas preferências e habilidades) enfrentam mais dificuldades em muitos países da América Latina e Caribe devido à baixa sobre-posição curricular entre os cursos.

14. Empréstimos concedidos por instituições privadas podem ter um custo tributário caso impliquem subsídios com financiamento público, ou caso tenham garantia do Estado.

15. Para evidências sobre o efeito negativo da queda de recursos nos resultados do ensino superior veja Bianchi (2016) e Bound et al. (2010, 2012). Bettinger et al. (2013) ana-lisaram a literatura sobre cursos de reforço e desenvolvimento no ensino superior, que têm produzido resultados mistos nos Estados Unidos.

16. Dynarski e Scott-Clayton (2013) analisaram a literatura sobre financiamento estudan-til para o ensino superior e concluíram que o financiamento com base no desempenho dos alunos é mais eficaz em termos dos resultados das IES.

17. Bordon e Fu (2015) analisaram os efeitos potenciais no Chile de mudar do sistema atual, em que os alunos escolhem uma IES e um curso no momento da matrícula, para um sistema no qual os alunos escolhem a IES primeiro e o curso mais tarde, após ter passado um tempo estudando na instituição. Segundo eles o novo sistema ajudaria a conseguir um melhor ajuste entre cursos e alunos, particularmente para alunas de baixa renda e baixa capacidade cognitiva.

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