Eloy Fisher / Giancarlo Roach Rivas - · PDF filede las externalidades positivas (en materia...

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  • Desempeo Macroeconmico, Desigualdad, Productividad y Pobreza

    en Amrica Latina y PanamEloy Fisher / Giancarlo Roach Rivas

    Resumen

    Este documento de trabajo analiza cmo la desigualdad y la pobreza inciden en el desempeo macroeconmico de Panam, compara la trayectoria de estos in-dicadores y diagnostica la eficacia del gasto pblico gubernamental. Utilizando estadsticas descriptivas e indicadores, el documento busca explicar qu relacin tiene la reciente expansin macroeconmica de la regin con los avances en re-duccin de pobreza y desigualdad, a la vez que provee luces sobre el trasfondo productivo y el desempeo fiscal en hacerle frente a estos retos sociales. Tras este diagnstico, se analizarn brevemente programas especficos en torno a subsidios al consumo y transferencias condicionadas que buscan mitigar la pobreza y la des-igualdad en Panam. El documento concluye con un balance de los retos a futuro en materia de polticas pblicas en materia social y macroeconmica y algunas recomendaciones para su posible solucin.

    ANLISISFES PANAM- No 1/2013

    GUATEMALA | HoNDURASEL SALVADoR | CoSTA RICA

    NICARAGUA | PANAM

    Seccin I: Introduccin

    Este documento de trabajo intenta rese-ar terica y empricamente los efectos macroeconmicos de la desigualdad y la informalidad en Amrica Latina, con especial nfasis en Panam. A partir de pruebas descriptivas y un estudio cua-litativo sobre la efectividad del marco de polticas diseadas para disminuir la desigualdad, la informalidad y la po-breza, se busca explicar los nexos entre la expansin macroeconmica de la re-gin y en especial el crecimiento pana-meo, con los avances en materia social, a fin de desentraar sus efectos en el trasfondo productivo y el impacto del desempeo fiscal y las polticas pblicas para paliar estos problemas.

    En las ltimas dcadas, la teora econ-mica y sus derivados de polticas pbli-cas se decantaron en dos grandes cam-pos tericos y prcticos. Por un lado, quienes enfatizan los efectos del supply-side (o lado de la oferta) de la economa hacen hincapi en el dinamismo del mecanismo de mercado que permite el ajuste eficiente de los factores pro-ductivos a travs de su funcionamien-to ininterrumpido. Si bien, esta visin domin el pensamiento econmico y an forma parte de las recomenda-ciones en materia social y econmica, fallas de mercado en materia de bienes pblicos (como salud y educacin), propici a organismos internacionales como el Banco Mundial a hacer nfa-sis en polticas pro-pobres por el lado de la demanda, a fin de corregir brechas econmicas y con ello disminuir bre-

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    Desempeo Macroeconmico, Desigualdad, Productividad y Pobreza en Amrica Latina y Panam

    chas sociales para garantizar estabilidad en materia poltica y econmica. Visto que cabe razn en am-bas visiones, existe inters en saber cmo es po-sible calibrar y desarrollar una visin econmica y social que permita dinamizar el funcionamiento del mecanismo de mercado a travs del diseo e im-plementacin de polticas inteligentes y focalizadas que garanticen un crecimiento amplio e incluyente.

    Lo anterior no quiere decir que no existan tensio-nes a corto plazo entre polticas que favorezcan el crecimiento, y la reduccin de la pobreza y la des-igualdad. Las polticas que tienden al supply-side im-plcitamente asumen que la poblacin espera que los beneficios lleguen a todas las esquinas de la so-ciedad. Asimismo, se espera que tales polticas no esten sujetas a retrocesos sociales o taras que otor-guen acceso desigual a factores productivos. Un c-mulo de nuevos estudios resalta que el crecimiento econmico se ve afectado en la medida que el ajuste econmico sea desigual y afecte desproporcionada-mente a algunos grupos sociales. Por eso, hoy existe el incentivo de aumentar el impacto del crecimiento en la disminucin de la pobreza, implementando polticas que a su vez disminuyan los niveles de des-igualdad.

    En Amrica Latina, la desigualdad puede ser vista como la dificultad para acceder al mercado laboral. Producto de cuestiones estructurales y regulatorias, al trabajador de la regin se le dificulta entrar al rue-do formal y por consiguiente, por opcin o por ne-cesidad entra a la informalidad en la cual el acceso a capital y mano de obra no cuenta con suficientes garantas legales y econmicas. Es de esperar que en medio de ese contexto, la productividad del sec-tor informal sea mucho menor.

    Y si bien la desigualdad disminuy a lo largo y an-cho del continente en medio de un contexto de cre-cimiento vigoroso, existen retos a superar. Por un lado, en la medida que este crecimiento econmico que no est afincado en instituciones que incidan en mayores ndices de productividad, este crecimiento econmico permanecer vulnerable y, en caso de una crisis, podra revertir las ganancias hasta ahora experimentadas. Asimismo, concentrar productivi-dad y trabajo en enclaves econmicos especficos en medio de pesadas regulaciones y desenfocadas po-lticas laborales, no propicia la inclusin laboral de

    grandes contingentes de trabajadores. Marginados de las externalidades positivas (en materia de en-trenamiento y experiencia) propias al acceso del mercado formal, estos contingentes de trabajadores quedan atrapados en un crculo vicioso, que en ca-sos de frustracin generalizada, puede desembocar en crisis polticas e institucionales.

    Este trabajo enfatiza el caso panameo, cuya trada de crecimiento, desigualdad e informalidad defi-ne en gran parte su economa. En efecto, la eco-noma informal en Panam tiene un tamao con-mensurable al 50% de su economa formal, tal y como aparece descrito en algunos estudios citados a continuacin. Nuestros resultados indican que la productividad laboral en Panam se circunscribe a sectores econmicos estrechos que a pesar de su dinamismo y aporte al crecimiento econmico no pueden absorber formalmente el contingente de trabajadores. Estas fracturas sectoriales en la eco-noma panamea apuntan a una dbil relacin a corto plazo entre el vigoroso crecimiento del lti-mo lustro y la disminucin en la desigualdad, a la vez que tambin sugiere un papel importante de las polticas de gasto estatal en hacerle frente a estos retos.

    Desde otra perspectiva, analizamos dos tipos de polticas sociales implementadas en Panam: los subsidios al consumo de servicios pblicos y los subsidios de apoyo a grupos vulnerables. En el caso de los primeros, estos subsidios fallan en generar impactos positivos: la oferta de dichos servicios es escasa en disponibilidad y calidad y suele ser regre-siva ya que no reconoce diferencias en las circuns-tancias de la poblacin objetivo y en la extensin de sus necesidades. En cambio, si bien la implementa-cin de las transferencias a grupos vulnerables ha sido ms exitosa y focalizada, estas tambin cuentan con deficiencias. Por un lado, se desconoce en gran parte el nivel de cumplimiento con las condiciones del programa (respecto a objetivos de educacin y salud), pues no se cuenta con un sistema adecuado de informacin y seguimiento. Adicionalmente, el subsidio podra impactar de forma diferente a un grupo heterogneo de beneficiarios -en especial los hogares indgenas- que tienen mayores dificultades para acceder a los servicios pblicos. Esto apun-ta hacia la posibilidad que el impacto de la Red de Oportunidades, aunque positivas, puedan estar so-

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    ELoy FISHER | GIANCARLo RoACH RIVAS

    breestimadas. El dbil seguimiento a los beneficia-rios de la Red; as como la carencia de criterios (ba-sados en experiencias similares o en lo que sugiere la teora) dificultan la evaluacin del xito o fracaso de estas polticas.

    Por eso, se hace imperativo repensar algunas carac-tersticas del modelo de crecimiento panameo, y el diseo e implementacin de polticas pblicas para hacerle frente a estos retos. En un primer ni-vel, urge una reforma al sistema de subsidios a fin de que impacten a las poblaciones vulnerables que ms lo necesitan. Asimismo, se necesita reformar el sistema de informacin y seguimiento de estos pro-gramas para mejorar el monitoreo y la evaluacin peridica de sus objetivos.

    A un nivel ms general, es necesario iniciar polti-cas pblicas que busquen la difusin de rendimien-tos marginales crecientes (es decir, externalidades positivas) a lo largo y ancho de la economa. Por ejemplo, urge apoyo e inversin en educacin, re-entrenamiento tcnico y capital productivo, al igual que apoyo e inversin en sectores claves de alta productividad (especialmente en sectores cuyo impacto neto sea positivo en el contexto de costos ambientales y sociales) en medio de un contexto re-gulatorio favorable. Al incentivar polticas pblicas que fortalezcan la institucionalidad legal, la difusin de tecnologa y las garantas a emprendedores en sectores competitivos se aumenta la productividad de la economa, y su capacidad de absorber los tra-bajadores en el sector formal. Slo as se podrn mantener y hacer sostenibles a futuro los beneficios acumulados producto del actual dinamismo econ-mico nacional.

    El presente documento tras esta breve introduc-cin, en su segunda seccin resea los aspectos te-ricos que vinculan el desempeo macroeconmico con la desigualdad, la pobreza y la informalidad, y se repasa brevemente el caso de la regin latinoa-mericana desde los noventas hasta nuestros das. La tercera seccin enfoca el caso panameo y presenta una perspectiva macro de empleo, productividad e informalidad en la economa. A rengln seguido, tambin aporta apuntes sobre la situacin de los subsidios al consumo y las transferencias condicio-nadas en Panam. La cuarta y ltima seccin con-cluye con algunas recomendaciones.

    Seccin II: Los nexos entre desigualdad, pobreza y actividad macroeconmica en Amrica Latina

    II.a Teoras sobre el crecimiento, la desigualdad y la pobreza

    Existen posiciones encontradas respecto a los efec-tos de la desigualdad y la pobreza en el desempeo macroeconmico y en el crecimien