Elementos Constitutivos del Estado y Organización Territorial del Estado · 2020. 5. 5. ·...
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ÍNDICE
1. Unidad 2: La Constitución del Ecuador del 2008. .................................................3
Tema 1: Elementos Constitutivos del Estado y Organización Territorial del Estado...... 3
Objetivo:................................................................................................................................................. 3
Introducción:......................................................................................................................................... 3
2. Información de los subtemas .............................................................................4
2.1 Subtema 1: Preámbulo de la Constitución. Principios Fundamentales.
Ciudadanas y Ciudadanos. .............................................................................................................. 4
2.2 Subtema 2: Principios Generales y Organización del Territorio. ........................... 10
2.3 Subtema 3: Gobiernos Autónomos, Descentralizados y Regímenes Especiales.
13
2.4 Subtema 4: Las Constituciones Latinoamericanas en el Siglo XX ...................... 15
3. Bibliografía ...................................................................................................... 18
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1. Unidad 2: La Constitucio n del Ecuador del 2008.
Tema 1: Elementos Constitutivos del Estado y Organización Territorial del Estado.
Objetivo:
Conocer los elementos fundamentales que componen la estructura de la constitución
de Ecuador de 2008, los cambios realizados en comparación con la constitución de
1998, los derechos reconocidos y los fortalecidos, y nuevas formas de manejo del
Estado.
Introducción:
La Constitución ecuatoriana del 2008, sufrió un proceso político desde su nacimiento,
de tal forma que los actores establecieron estrategias para que se convierta en una
herramienta del gobierno de turno, con el fin de establecer su ruta de gobierno para su
mandato durante los próximos años, considerando que ese camino empezó dese el
año 2006. Este referéndum fue el cuarto del presidente Rafael Correa, aprobado con
el 63.99% de votos. Analicemos los referéndums anteriores, así, el primero, es la
segunda vuelta presidencial del 2006, cuando gana con el 56,67% de la votación.
Posterior la convocatoria a Asamblea Constituyente al aprobarse con el 81,72%, en la
Consulta Popular realizada el 15 de abril del 2007. Y el tercero es la elección de
asambleístas, al obtener 73 de los 130 escaños
En la Constitución del 2008 se establece un Estado plurinacional e intercultural, a
diferencia de la Constitución de 1998, en la cual se reconocía al estado como
pluricultural y multiétnico; esto se debe a que la diversidad cultural no se debe
considerar como un cuestionamiento externo al sistema de derechos que una
Constitución establece, sino que tiene un gran peso sobre varios de estos mismos
derechos. El Ecuador, a nivel de la región latinoamericana, evidencia un desarrollo
importante del reconocimiento de la diversidad cultural a nivel constitucional formal
reconociendo esto desde la constitución de 1998; ratificando y fortaleciéndolo en la
nueva constitución del 2008, al otorgar titularidad de estos derechos, a los pueblos
indígenas (comunidades y nacionalidades), negros o afroecuatorianos y a pueblos
montubios.
La Constitución del 2008 elimina las clasificaciones tradicionales de derechos, con la
intención de enfatizar la igualdad de todos los derechos constitucionales.
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2. Informacio n de los subtemas
2.1 Subtema 1: Preámbulo de la Constitución. Principios Fundamentales. Ciudadanas y Ciudadanos.
El preámbulo de la Constitución tiene un significado jurídico, pese a que de su lectura,
podrían presumirse aspectos sentimentales o ideales utópicos; los preámbulos
incluyen una exposición de motivos, en los cuales se han basado las decisiones
políticas fundamentales que se encuentran incluidas en el texto constitucional,
expresando de esta forma cual fue la voluntad del legislador y de la ley como tal.
(Castella, 2009)
Según una extendida clasificación, las normas pueden ser declarativas, operativas y
programáticas. En breve, las normas declarativas simplemente reflejan una realidad o
una aspiración del legislador o constituyente; las operativas mandan, prohíben o
permiten cosas concretas para el hoy y ahora, o constituyen instituciones; y las
programáticas fijan más una meta u objetivo que de algún modo se conquistará en el
futuro. La doctrina es unánime en considerar a los preámbulos como normas
declarativas. (Riofrio, 2015, p. 3)
Algunos doctrinarios, han señalado que el preámbulo dentro de la Constitución
del Ecuador, cumple funciones de carácter político, siendo el nexo entre el tiempo y el
pueblo, debiendo fijar la identidad y los ideales generacionales
El preámbulo puede incluir dos tipos de contenido básicos: uno informativo y otro
ideológico. Pueden informar acerca de: (i) el nombre del Estado; (ii) qué clase de
instrumento normativo se emite (“constitución”, “ley orgánica”, etc.); (iii) el
procedimiento seguido por el legislador o el constituyente; (iv) el órgano que aprobó,
expidió o sancionó la norma. Todos estos son datos históricos o aclaratorios. Pero
además puede incluir contenidos relacionados con la perspectiva, la opinión, las
aspiraciones, las creencias o las razones de legislador o constituyente. Así, los
preámbulos también pueden contener: (i) los fines o propósitos buscados por quien
emite la norma; (ii) la explicación de los poderes con los que actúa el legislador y en
nombre de quién legisla; (iii) la determinación del fundamento de la obligatoriedad de
la Constitución. (Riofrio, 2015, p. 6)
Nuestras constituciones, han poseído preámbulos informativos, pero así mismo han
comentado parte del proceso histórico constituyente. Las constituciones de los años
1998 y 2008, a diferencia de todas las anteriores excedieron las tres líneas que
generalmente tenían de preámbulo. La Constitución actual, en su preámbulo, ha
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pretendido explicar el fundamento de la ley, con aportes de la filosofía del derecho. De
tal manera que se puede establecer que es rico en fundamentación, razón por la cual
es extenso, considerando que en el mismo se ha señalado que su fin es “alcanzar el
buen vivir, el sumak kawsay”
El preámbulo vigente contesta preguntas existenciales y da razón de las cuatro causas
clásicas. La Constitución es un precepto racional (causas formal y material) dictado por
el soberano (causa eficiente) que organiza el pueblo y los bienes ecuatorianos, donde
destaca un bien, la naturaleza, que es vital para nuestra existencia”. Desde esta
perspectiva, el pueblo y la naturaleza se constituyen como verdaderos fundamentos
de la Constitución (son la materia organizada) (Riofrio, 2015, p. 7) El preámbulo, es
aquella parte de la ley, que la torna obligatoria frente al pueblo, estableciendo en ella
el poder por el cual se ha dictado la norma, razón por la cual deberá cumplirse lo
señalado en la Constitución.
Es de recalcar que las constituciones del siglo XIX ponían como productor directo o
indirectamente de la norma suprema a Dios, reconociéndolo como “Autor y Legislador
del Universo” o “Creador y Supremo Legislador”, y en el pueblo o nación. Empero,
considerando la evolución de las últimas constituciones, estas solo invocan el poder
divino, y otorgan al pueblo el fundamento directo de creación.
El preámbulo de la Constitución (2008) vigente señala:
NOSOTRAS Y NOSOTROS, el pueblo soberano del Ecuador RECONOCIENDO nuestras
raíces milenarias, forjadas por mujeres y hombres de distintos pueblos, CELEBRANDO a
la naturaleza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital para nuestra
existencia, INVOCANDO el nombre de Dios y reconociendo nuestras diversas formas
de religiosidad y espiritualidad, APELANDO a la sabiduría de todas las culturas que nos
enriquecen como sociedad, COMO HEREDEROS de las luchas sociales de liberación
frente a todas las formas de dominación y colonialismo, Y con un profundo
compromiso con el presente y el futuro, Decidimos construir una nueva forma de
convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza, para alcanzar el
buen vivir, el sumak kawsay; una sociedad que respeta, en todas sus dimensiones, la
dignidad de las personas y las colectividades; un país democrático, comprometido con
la integración latinoamericana –sueño de Bolívar y Alfaro–, la paz y la solidaridad con
todos los pueblos de la tierra; y, en ejercicio de nuestra soberanía, en Ciudad Alfaro,
Montecristi, provincia de Manabí, nos damos la presente: CONSTITUCIÓN DE LA
REPÚBLICA DEL ECUADOR
De la lectura del preámbulo, se puede establecer que ciertamente, es uno de los
mejores logrados, habiendo recogido los aspectos más sobresalientes de las
constituciones anteriores; siendo su mayor acierto el reconocimiento del sumak
kawsay como fin constitucional.
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La Constitución del 2008 tiene 444 artículos, y se establece que se encuentra dividida
en dos partes, dogmática y orgánica; empero, la dogmática debe ser complementada
por un sistema de garantías.
Sin embargo, considerando que el Ecuador es un estado autodenominado como de
derechos y justicia, aquella división básica, se transforma en: los fines, que son
determinados por los derechos, y que corresponde a la parte dogmática de la
Constitución; (2) los medios, que son los órganos y las instituciones, que es la
tradicional e inevitable parte orgánica, y (3) las garantías y cuya originalidad y
tratamiento otorga merecidamente el calificativo de garantista a la Constitución.
(Avila, 2012, p. 183)
En la parte dogmática, la constitución actual, posee un extenso listado de
derechos, recogiendo derechos reconocidos en la Constitución de 1998, y sus
innovaciones importantes, aumentando de esta forma nuevos derechos, vinculados al
sumak kawsay; teniendo como sujetos a las personas, pueblos y naturaleza. Derechos
que fueron reconocidos como respuesta jurídica a las necesidades y problemas de la
población. Frente a los derechos, es necesaria la aplicación de las garantías
normativas, como mecanismo de protección de los derechos reconocidos. (Aguilar,
2009). Así mismo, esta constitución trae consigo nuevos derechos, destacando los
derechos reconocidos a los grupos considerados como atención prioritaria o grupos
vulnerables, identificando las diferencias individuales y las condiciones especiales que
pueden tener cada uno de los miembros de esos grupos, tales como mujeres
embarazadas, adultos mayores, personas con discapacidad entre otros. Estos nuevos
derechos, sin desconocer los derechos civiles ya preexistentes. Los pueblos indígenas
han adquirido mayor participación, reconociéndoles derechos en la sección de
economía y plurinacionalidad de esta carta, denominándolos como derechos de las
comunidades, pueblos y nacionalidades, otorgándoles la oportunidad de exigir
derechos a estas comunidades de forma colectiva o individual.
La parte Orgánica, que presenta la Constitución vigente, cumple con establecer
la estructura organizativa del estado dividiendo el poder público en cinco funciones,
considerando que se reconocen las tres funciones prexistentes en la Constitución de
1998 – legislativa, ejecutiva y judicial- añadiendo la función electoral y de
transparencia y control, cada una de ellas con poderos y rangos diversos. La innovación
de la función de transparencia y control, busca promover la participación ciudadana,
sin embargo en la práctica no cumple con su cometido por su forma de conformación
En torno a las Garantías Constitucionales, es necesario distinguir dos tipos, por
el objeto, dividiéndose en Garantías Materiales, aquellas que buscan reparar
violaciones a los derechos constitucionales, aplicable a casos concretos, conocidas por
cualquier Juez; y garantías formales, son aquellas que buscan resolver la violación a los
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procedimientos o mandatos, esencialmente a situaciones abstractas, siendo conocidas
por la Corte Constitucional.
El Art. 1 señala: “El Ecuador se ha autodenominado como un estado
constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente,
unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se
gobierna de forma descentralizada” (Constitucion del Ecuador, 2008).
Tal como se indicó previamente, esta constitución, considera al pueblo como el
titular de la soberanía, y de quien surge el poder; reconociendo como una forma de
participación contemplada en la carta magna.
En el capítulo primero de la Constitución, se ha señalado que todos los recursos
naturales son patrimonio estatal, siendo inalienables, irrenunciables e imprescriptibles.
Se ha hecho un reconocimiento a los símbolos patrios, determinándose el castellano
como idioma oficial del Ecuador, así como el kichwa y shuar en torno a la
interculturalidad. Anunciándose el Estado como respetuoso e impulsor de los pueblos
indígenas. Con lo cual se ratifica el fortalecimiento del principio de interculturalidad.
Se establecen los espacios comprendidos por el territorio ecuatoriano,
contemplando el legado ancestral; y reconociendo el territorio del Ecuador como
inalienable, irreductible e inviolable, con la prohibición expresa de establecer bases
militares extranjeras
El Art. 3 de la Constitución, señala los deberes primordiales del Estado, así
(2008):
1. Garantizar sin discriminación alguna el efectivo goce de los derechos
establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales, en
particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua
para sus habitantes.
2. Garantizar y defender la soberanía nacional.
3. Fortalecer la unidad nacional en la diversidad.
4. Garantizar la ética laica como sustento del quehacer público y el
ordenamiento jurídico.
5. Planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo
sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para
acceder al buen vivir.
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6. Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante
el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización.
7. Proteger el patrimonio natural y cultural del país.
8. Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad
integral y a vivir en una sociedad democrática y libre de corrupción.
CIUDADANOS Y CIUDADANAS
La nacionalidad es el “vínculo jurídico político de las personas con el Estado, sin
perjuicio de su pertenencia a alguna de las nacionalidades indígenas que coexisten en
el Ecuador plurinacional.” (Constitucion del Ecuador, 2008). Esta relación permite
exigirle al Estado el reconocimiento y la garantía de los derechos establecidos en la
carta magna; pero así mismo cada individuo se compromete a respetar los deberes y
derechos establecidos en la Constitución.
Ser ciudadano otorga derechos como el sufragio, ser elegido para cargos y
demás que se encuentren establecidos en la Constitución.
La Constitución, establece dos formas de adquirir la ciudadanía, sea esta por
nacimiento o por naturalización, lo cual es acorde a la doctrina, misma que ha
señalado la existencia de dos tipos de nacionalidades, de origen y de elección. El
Ecuador en su constitución actual, ha reconocido un sistema mixto de nacionalidad,
fundamentándose en el jus sanguini y jus soli; las mismas que existían desde el
Derecho Romano.
Así la Constitución (2008), señala:
Art. 7.- Son ecuatorianas y ecuatorianos por nacimiento: 1. Las personas
nacidas en el Ecuador. 2. Las personas nacidas en el extranjero de madre o
padre nacidos en el Ecuador; y sus descendientes hasta el tercer grado de
consanguinidad. 3. Las personas pertenecientes a comunidades, pueblos o
nacionalidades reconocidos por el Ecuador con presencia en las zonas de
frontera.
Art. 8.- Son ecuatorianas y ecuatorianos por naturalización las siguientes
personas: 1. Las que obtengan la carta de naturalización. 2. Las extranjeras
menores de edad adoptadas por una ecuatoriana o ecuatoriano, que
conservarán la nacionalidad ecuatoriana mientras no expresen voluntad
contraria. 3. Las nacidas en el exterior de madre o padre ecuatorianos por
naturalización, mientras aquéllas sean menores de edad; conservarán la
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nacionalidad ecuatoriana si no expresan voluntad contraria. 4. Las que
contraigan matrimonio o mantengan unión de hecho con una ecuatoriana o un
ecuatoriano, de acuerdo con la ley. 19 5. Las que obtengan la nacionalidad
ecuatoriana por haber prestado servicios relevantes al país con su talento o
esfuerzo Individual. Quienes adquieran la nacionalidad ecuatoriana no estarán
obligados a renunciar a su nacionalidad de origen. La nacionalidad ecuatoriana
adquirida por naturalización se perderá por renuncia expresa.
Art. 9.- Las personas extranjeras que se encuentren en el territorio
ecuatoriano tendrán los mismos derechos y deberes que las ecuatorianas, de
acuerdo con la Constitución.
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2.2 Subtema 2: Principios Generales y Organización del Territorio.
El territorio siempre se ha encontrado contemplado dentro de cada una de las
constituciones surgidas a lo largo de la historia ecuatoriana, esto debido a que el
territorio es un componente fuertemente potencial como aspecto político de un
estado, toda vez que permite organizar la administración pública estatal y la
distribución de recursos. La Constitución vigente, ha dividido el territorio en regiones,
provincias, cantones y parroquias, estableciendo en cada una de ellas diversas formas
de gobiernos, así: Consejos regionales, provinciales, Concejos Municipales, Juntas
parroquiales rurales y Concejos Metropolitanos en algunas ciudades. Haciendo un
reconocimiento especial a ciertos territorios por razones ambientales o étnico
culturales. (Constitucion del Ecuador, 2008)
En la carta magna del 2008, se fortalece la figura del Estado Central, mediante
el ordenamiento de sus competencias, adicionándole otras que previamente no se
encontraban asignadas como migración, administración de empresas públicas, entre
otras; pero, a la par se amplían facultades y autonomía de los gobiernos locales y
cantonales, permitiendo gobiernos regionales integrados, compuestos por provincias
colindantes.
El Ecuador, durante los últimos 25 años mantuvo debilidad dentro de su
estructura centralista, manteniendo una organización territorial incapaz de
descentralizarse, únicamente el 5% de las competencias estatales han sido transferidas
a entidades descentralizadas. La participación fiscal de los organismos seccionales no
pasa del 25% del presupuesto. Desde muchos años atrás la fragmentación interna,
basada en pugna de poderes de los gobiernos locales, ha buscado alcanzar la
organización territorial planteada en la Constitución actual. En el Ecuador no existe un
gobierno intermedio que permita coordinar las prefecturas, gobernaciones y las
dependencias públicas; así mismo, el sistema político fragmentado no ha permitido
una verdadera participación ciudadana al tenor de lo señalado en la Carta Magna.
Para consolidarse la estructura señalada en la Constitución vigente, es
necesario crear un sistema de competencias que establezca las reglas para cada
entidad gubernamental. Estas características en el Estado ecuatoriano siguen vigentes
a pesar de las reformas que se ha realizado, la falta de un proyecto de país ha llevado a
que la inercia y las tendencias del mercado pongan sus reglas, profundizando las
diferencias territoriales y acentuando las ciudad-campo y regiones ricas y ganadoras
versus regiones pobres y perdedoras.
La modernización emprendida hace más de 25 años por el neoliberalismo,
entonces no tuvo mayores frutos: el Estado no se redujo, no se descentralizó y se
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implementó una modernización y privatización parcial. El Estado central se debilitó, se
modernizaron funciones favorables al modelo mientras se abandonaban instituciones
vinculadas a la distribución de la riqueza, la equidad y el desarrollo.
Siendo necesario analizar el contenido de la Constitución respecto a la
organización territorial, realizándolo bajo los siguientes parámetros:
• Forma y rol del Estado: Se resolvió mantener el carácter unitario del Estado,
incorporando la plurinacionalidad. Aparte de las competencias exclusivas que constan
en la Constitución de 1998 –defensa, seguridad, relaciones internacionales y políticas
económicas, el Estado será responsable de la planificación, migración, áreas naturales
protegidas, recursos naturales, biodiversidad, empresas públicas nacionales y otras.
• Autonomía: la nueva Constitución utiliza un concepto flexible de autonomía
“política, administrativa y financiera” en la que los gobiernos seccionales, regionales
podrán expedir normas en base a sus competencias y en sus ámbitos territoriales,
acogiéndose a un estatuto que deberá ser aprobado por el legislativo nacional.
Igualmente, los Municipios y Consejos Provinciales podrán dictar ordenanzas, todos los
gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas. Los gobiernos
indígenas por sus derechos colectivos podrán mantener su derecho consuetudinario.
• Entidades territoriales: Se proponen 5 entidades territoriales: juntas
parroquiales rurales, concejos municipales, concejos metropolitanos, consejos
provinciales, y consejos regionales. Creando regímenes especiales, por razones de
conservación ambiental, étnico cultural o demográfica, donde se integran las Islas
Galápagos, circunscripciones territoriales Indígenas y Pluriculturales, y Distritos
Metropolitanos Autónomos. Así mismo reconoce a la Amazonía como circunscripción
especial facilitando su constitución con una ley. Hay que señalar que los Consejos
Provinciales se debilitan, mientras se fortalecen los Municipios y Juntas Parroquiales
que asumen, aparte de la participación y control social, un rol de ejecutores.
• La región: Se propone a esta como gobierno intermedio con mayor nivel de
atribuciones y competencias que la provincia, cuyos gobernadores conforman un
gabinete territorial de consulta, liderado por el presidente de la República. La región se
formará por iniciativa de las provincias colindantes por medio de un estatuto que
deberá pasar por aprobación de la Asamblea Nacional, de la Corte Constitucional y de
la consulta popular. Esta tiene facultades legislativas y ejecutivas, en relación con el
ordenamiento territorial, desarrollo económico, cuencas hidrográficas o vías. Mientras
tanto, el gobierno provincial está sometido a una “muerte lenta”, pues tiene funciones
más reducidas y su poder legislativo pasa a ser controlado por los gobiernos inferiores,
con delegados de los municipios y las parroquias. Otra innovación es que las ciudades
con gran población pueden configurarse como distritos metropolitanos autónomos
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siguiendo el mismo procedimiento que las regiones, es decir previo la aprobación de
un estatuto.
• Sistema de representación: la Constitución introduce una nueva composición
de los órganos legislativos tanto a nivel regional, provincial y municipal. En la región los
consejeros serán en forma proporcional urbano rural; en el caso de las provincias los
consejeros serán delegados de los municipios y parroquias, lo que les convierte en
órganos de gestión, controlados por los gobiernos inferiores. En los cantones también
serán representantes electos de manera proporcional a lo urbano y rural.
• Autonomías indígenas: Se reconoce como régimen especial a las
Circunscripciones Territoriales Indígenas, cuyas atribuciones están enmarcadas en los
derechos colectivos. LO que no se encontraba en la Constitución de 1998, para que los
pueblos indígenas puedan en cada gobierno local, como parroquial, municipal, o
provincial, decidir mediante consulta sus formas propias de autogobierno, con
territorio y presupuesto incluidos.
• Sistema de competencias: Este será nacional y obligatorio, buscando superar
los problemas de la Constitución de 1998 donde las atribuciones se asumían ad hoc y
una a una, por iniciativa de los gobiernos locales. Se avanza en la definición de
competencias exclusivas, pero muchas de ellas se repiten en varios niveles de
gobierno. No se define las competencias concurrentes, pero se prevé una ley orgánica
para regular ese sistema.
• Lo fiscal: Se mantiene el esquema anterior, pero se afirma la importancia de
la solidaridad interregional y se amplía la responsabilidad de los gobiernos
subnacionales, especialmente en temas de gestión y de planificación. Se mantiene el
15% y los beneficios para los gobiernos donde se explota recursos no renovables.
• La participación: Se amplia y renueva el marco participativo de la Constitución
de 1998 tanto en derechos, como en organización social, intervención en política
pública local y nacional, pero se incorporan varias innovaciones en términos de la
relación sociedad civil – Estado, tanto en la planificación, en los consejos de derechos,
como en el control social.
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2.3 Subtema 3: Gobiernos Autónomos, Descentralizados y Regímenes Especiales.
Durante la vida republicana del Ecuador y de forma general, el país ha tenido
dificultades para consolidar un Estado democrático de derecho, una de estas podría
ser el conflicto regional, íntimamente ligado a la demanda de descentralización del
Estado, la misma que ha sido insistentemente solicitada y sostenida durante décadas
en el país. La legitimidad del Estado depende de la capacidad del sistema político
institucional para solucionar o canalizar demandas sociales. Si mayor es la capacidad
de este sistema para incluir esas demandas, mayor es su poder para generar
identificaciones ideológicas y políticas de aquellos sujetos sociales que las formulan. El
sistema es más legítimo y estable cuanto más inclusivo es. La debilidad del sistema
político está formada por aquellos sectores sociales cuyas demandas no encuentran
respuesta en el mismo. Este es el borde a partir del cual se forman los excluidos, y la
oposición. (Guerrero, 2008)
Diversas provincias de la costa y varias de la Sierra, han presentado reclamos
constantes y étnicos con la demanda de descentralización. De tal forma, que la
descentralización se convierte en una demanda transversal, razón por la cual la
Constitución de Montecristi, se convirtió en el resultado de un amplio y profundo
movimiento democrático ciudadano, de oposición a las élites políticas y económicas
que dirigieron el Estado ecuatoriano durante los últimos 26 años. (Bastidas, Burbano,
& Ortiz, 2017)
La Constitución actual, reconoce una forma diferenciada de organización del
territorio ecuatoriano, dividido en parroquias, cantones, distritos metropolitanos,
provincias, regiones y circunscripciones territoriales. Los distritos metropolitanos y la
provincia de Galápagos constituyen regímenes especiales, por razones de carácter
ambiental, étnico cultural y de población. (Constitucion del Ecuador, 2008). De
acuerdo a cada una de ellas, se han establecido distintos niveles de gobierno
autónomo descentralizado, como la Junta Parroquial, el Concejo Municipal, el Consejo
Provincial, el Consejo Metropolitano y el Consejo Regional. Además de la parroquia, el
cantón, la provincia y las circunscripciones territoriales indígenas, mismas que ya
constaban en la Constitución del año 1998.
El gobierno que se encuentra más cercano de la ciudadanía es la Junta
Parroquial, pues la parroquia es una de las unidades políticas territoriales más
pequeñas. Esto debería permitir una mayor participación de los ciudadanos en la vida
política local, y por lo mismo, una mayor identificación de los ciudadanos con el
gobierno local y el Estado ecuatoriano. Sin embargo, las Juntas Parroquiales solo
reconocidas en texto como formas de autogobierno descentralizado para las zonas
rurales. (Ley de Juntas Parroquiales)
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Todos los niveles de gobierno político establecidos en la Constitución son de
elección popular. Y se establece que su elección sea proporcional a la composición de
la población rural y urbana de cada unidad territorial, a partir del cantón. Es decir,
reconoce la necesidad de que la ciudadanía rural esté adecuadamente representada
en los diferentes niveles de gobierno político. La población rural también tiene
representantes en el consejo provincial, que serán elegidos entre los presidentes de las
juntas parroquiales. (Constitucion del Ecuador, 2008)
Las regiones autónomas pueden integrarse entre dos o más provincias con
contigüidad territorial, superficie mayor a 20 mil kilómetros cuadrados y que sus
habitantes sean superiores al 5% de la población nacional. Cada región autónoma
tendrá un gobierno autónomo descentralizado llamado consejo regional, compuesto
por el gobernador, el vicegobernador y los consejeros regionales, todos de elección
popular.
Las competencias de los gobiernos regionales son nueve competencias
exclusivas: planificar el desarrollo regional, gestionar el ordenamiento de las cuencas
hidrográficas, planificar y controlar el tránsito, el transporte y el sistema vial en la
región; determinar la política de investigación e innovación del conocimiento;
fomentar las actividades productivas regionales y la seguridad alimentaria en la
región, y gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus
competencias. (Constitucion del Ecuador, 2008)
En esta Constitución se crean las regiones y los gobiernos regionales autónomos
descentralizados, instituciones que no existían en la Carta Política de 1998. Las
competencias de los gobiernos autónomos son obligatorias y progresivas, para las
provincias que decidan constituirse en regiones autónomas. El texto constitucional
también habla de competencia concurrente entre las regiones autónomas y el Estado
central, pero no la define. En el texto de Montecristi, se establece que una región se
podrá formar al menos con dos provincias contiguas. Es necesario advertir que esta
Constitución crea la posibilidad de que los distritos metropolitanos se conviertan en
gobiernos autónomos descentralizados. Esto equivale a convertir el distrito
metropolitano en una región autónoma. Pero, como hemos visto, las principales
ciudades del país forman parte de sistemas regionales en los cuales cumplen la función
de ser mercados y puertos de exportación de esos sistemas.
Si los distritos metropolitanos se autonomizan de ese modo, dejan de ser
unidades de un sistema económico, social y político regional. A partir de esto, se
volverá difícil la planificación y la ejecución del desarrollo regional.
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2.4 Subtema 4: Las Constituciones Latinoamericanas en el Siglo XX
En las disposiciones transitorias de la Constitución, se estableció la creación y
aprobación de una ley que regule la descentralización territorial y el sistema de
competencias. Ante lo cual la Función Legislativa, creó el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).
El COOTAD agrupa las leyes sobre el Régimen municipal, provincial, juntas parroquiales
y descentralización. Este código, marca el concepto de autonomía, en relación al
gobierno como a sus facultades normativas, señalando en su Art. 5 “el derecho y la
capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y
órganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su
propia responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de
sus habitantes” (COOTAD, 2010)
En esta nueva ley, se separa la autonomía política, fiscal y administrativa, definiendo
requisitos para la creación de los gobiernos locales, así como sus formas de
representación, estableciendo las competencias de los gobiernos autónomos
descentralizados regionales. Así mismo, regula un sistema nacional de competencias,
con carácter obligatorio y progresivo para los gobiernos autónomos descentralizados y
que deben ser acatados por el gobierno central.
En el informe elaborado sobre el Sistema de Competencias en el Ecuador, se señala, la
definición dada por Tomas de la Quadra Salcedo Fernández del Castillo, catedrático de
Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid, respecto al termino
competencia, siendo: “…el conjunto de potestades y funciones que, en relación con un
ámbito determinado de la acción u organización pública, se reconocen a un órgano o
entidad. La competencia no consiste, así, en los ámbitos concretos en sí, sino en las
funciones y potestades que en relación con los mismos se atribuyen a un órgano o
entidad pública. Por lo tanto, la competencia es un requisito y un presupuesto previo
que habilita y legitima la actuación administrativa (…) Por lo tanto, la competencia es
una circunstancia de carácter subjetivo y no un elemento objetivo, por lo que la
competencia no se “tiene” sino que se “es” competente en virtud de las normas que
atribuyen funciones y potestades para poder actuar. (Luna Lara, 2013)
El Título V del COOTAD, establece una tipología de competencias –privativas,
exclusivas, adicionales, residuales, concurrentes- y dispone la creación del Consejo
Nacional de Competencias, a la vez, regula el proceso de fortalecimiento institucional
para que los gobiernos autónomos descentralizados asuman sus competencias y en
cuanto a los Recursos Económicos, establece el monto de participación en el
presupuesto fiscal, señalando el 21% de ingresos permanentes y el 10% de los no
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permanentes, mediante una norma específica que dispone la estratificación de los
gobiernos autónomos, en base a su producto interno bruto territorial, cálculo de la
capacidad fiscal de cada gobierno autónomo descentralizado y la brecha de
financiamiento por habitante. (Bastidas, Burbano, & Ortiz, 2017, p. 168)
En síntesis, la Constitución y el COOTAD avanzaron de la mano, en la caracterización y
el rol estatal, así como en los derechos territoriales étnicos. Estableciendo las reglas a
seguirse dentro del sistema de competencias; señalando alternativas para la
representación y abriendo alternativas de integración territorial. (Bastidas, Burbano, &
Ortiz, 2017) Siendo el COOTAD la norma que operativiza lo estipulado en la
Constitución
Las etapas de la transferencia de competencias son:
• Un primer elemento que es importante señalar es que la Constitución y el
COOTAD no solo asumieron normas generales para la descentralización, sino
que lo hicieron en detalle.
• En segundo lugar y a diferencia de la Constitución del 1998, donde todo era
descentralizable, excepto las cuatro funciones básicas del Estado -seguridad
interna y externa, gobierno, relaciones exteriores y economía- en la del 2008
las competencias más significativas desde el punto de vista institucional, fiscal y
del personal involucrado quedaron como privativas del Estado central. A esto
hay que agregar que se incluyeron los sectores públicos estratégicos.
• El tercer elemento es que dichas normas delimitaron un nuevo modelo de
descentralización para superar el modelo “a la carta”. En la Constitución y el
COOTAD se propuso un modelo obligatorio, reglamentado, con una clara
definición de competencias y racionalizando las normas fiscales.
• Un cuarto elemento es que se creó una nueva institucionalidad responsable de
conducir el proceso, el Consejo Nacional de Competencias, que nació bajo la
órbita de la SENPLADES en el 2011 y cuyos miembros fueron seleccionados a
partir de colegios constituidos por el Consejo Nacional Electoral, filtro que
impide que los gremios de gobiernos descentralizados tengan una
representación corporativa. (Bastidas, Burbano, & Ortiz, 2017)
El instrumento central y medular de este proceso de competencias, fue el Plan
Nacional de Descentralización para los años 2012-2016, mismo que recopilaba
información desde comienzos del régimen, criticando el proceso de descentralización a
la carta que se había suscitado desde el año 1998 al 2008. El Plan Nacional de
Descentralización contempló tres objetivos: 1. Garantizar que el proceso de
descentralización promueva la equidad social, territorial y fiscal en el país 2. Impulsar
la integralidad y excelencia de la gestión pública 3. Garantizar que el proceso sea
transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales.
(Concejo Nacional de Competencias, 2012)
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El plan finalmente plantea un criterio de diferenciación de competencias de “alta
concentración y baja descentralización”, que quedan en manos del ejecutivo central y
“alta descentralización y baja desconcentración”, que pasan a los GAD. En estas
últimas se encuentran 12 áreas de competencias, de las cuales cinco pasan a “todos”
los GAD, tres a los GAD Provinciales y cuatro a los GAD Municipales. (Bastidas,
Burbano, & Ortiz, 2017)
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