PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, EN LA INAUGURACIÓN DEL CICLO DE CONFERENCIAS ORGANIZADO POR LA SECRETARÍA DE CONTRALORÍA Y DESARROLLO ADMINISTRATIVO CON MOTIVO DE LA PUBLICACIÓN DE LA NUEVA LEY DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, EN EL AUDITORIO DE LA MISMA SECRETARÍA, EN LA CIUDAD DE MÉXICO, EL 21 DE MAYO DE 2002.

EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS Y LA SUPLETORIEDAD PROCESAL.

Diferenciar es conveniente.

“Un poder situado por encima de toda responsabilidad humana debe estar fuera del alcance de todo ser humano.”

Charles Caleb Colton.

I. La Responsabilidad administrativa de los

Servidores Públicos.Es un principio general del derecho que todo

aquél que cause un daño a otro debe resarcirlo. Esta

obligación de reparar el daño puede tener distinta

naturaleza y sujetos a quienes se debe reparar

dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o

penal; sin embargo, por la naturaleza y alcances que

tiene el servicio público, la responsabilidad que tienen

quienes se desempeñan en él es de tal envergadura

que ha dado lugar a una forma de responsabilidad

distinta a las tradicionales.

Así, la responsabilidad administrativa de los

servidores públicos surge como consecuencia del

actuar ilícito de un funcionario, diferenciando esa

responsabilidad de las penales y civiles a que también

está sujeto.

Por una parte, la responsabilidad civil del servidor

público se traduce en la obligación de reparar el daño

por parte de su causante frente a la persona

concretamente perjudicada, a diferencia de la penal,

en la que responde frente a la sociedad representada

por el Estado. De manera que un mismo hecho puede

dar lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la

responsabilidad penal siempre será subjetiva, como se

dice muy comúnmente: delinquen las personas, no las

instituciones, puesto que las personas jurídicas

públicas actúan mediante voluntades humanas que se

ponen a su servicio.

Aunque hoy existe una tendencia académica que

parece haber tenido eco en la legislatura respecto a

que el Estado debe ser solidariamente responsable

respecto a los daños y perjuicios ocasionados por sus

funcionarios, en todos los casos, no sólo cuando estos

actúen dolosamente.

Por lo tanto, al hablar de responsabilidad

administrativa sólo se hace referencia a la

responsabilidad civil de las personas públicas.1

Conforme a esta idea, se considera que un

servidor público debe responder por sus actos

indebidos o ilícitos, según lo establezcan las leyes.

I.1. AntecedentesPero la responsabilidad de los servidores públicos

ha sido siempre motivo de preocupación en las

sociedades políticas de todos los tiempos y hoy

nuestro país no es la excepción, por lo que he

considerado necesario reseñar brevemente algunos

antecedentes.

Se pueden encontrar diversas referencias del

sistema de responsabilidades que ha regulado a la

1 Rodríguez R., Libardo. Derecho Administrativo general y colombiano. 10ª edición, Temis, Bogotá, 1998, p.

369.

burocracia desde el derecho romano2 y los sistemas

jurídicos que le siguieron en el continente europeo,

hasta en disposiciones del derecho náhuatl, que sería

ocioso reseñar.

Sin embargo, cabe destacar que durante la época

colonial hay una permanente preocupación por esta

cuestión, evidenciada principalmente en las normas

relativas al juicio de residencia, mismo que

experimentó una continua evolución, presentándose

con variadas modalidades. Así, puede decirse que su

finalidad consistía en radicar o arraigar a un

funcionario público que hubiese terminado su cargo,

hasta en tanto no se recibieran y resolvieran por un

juez las quejas que, contra su desempeño, tuvieran los

gobernados o el poder público.

Adicionalmente, en el México independiente se

comenzó a desarrollar un sistema de

responsabilidades, que recogía y rebasaba al juicio de

residencia, no

2 Un buen ejemplo de ello es la llamada acción popular, que podía ejercitarse por cualquier ciudadano (civis de populo). Vid. Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I, Teoría general. 2ª edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1977, p. 780.

obstante que hasta la segunda mitad del siglo XX

fueron conservados algunos vestigios de éste.

I.2. Bases constitucionales.Por otra parte, cabe recordar que no obstante que

las constituciones políticas del siglo XIX hacen

referencia a las responsabilidades de los servidores

públicos de manera no muy sistemática, la constante

preocupación de la sociedad mexicana por establecer

un régimen de responsabilidades era clara y

evidente.3

Primeramente, cabe recordar que el constituyente

de 1917 dedicó el título cuarto de la Carta Magna a

“las responsabilidades de los Funcionarios y

Empleados de la Federación, del Departamento y

Territorios Federales”, mismo que fue abrogado por

una ley publicada en diciembre de 1979, la cual, a su

vez, fue suplida por la de 1982.

En efecto, el 28 de diciembre de 1982, fue

reformado el título cuarto de la Constitución en

materia

3 Vid. Barragan, Barragan José. El juicio de responsabilidad en la Constitución de 1824; (antecedente inmediato del amparo). Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1978.

de responsabilidades de los servidores públicos, al

establecer el actual sistema de responsabilidades en

sus artículos 108 a 114, y la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos,

estableciéndose, con ello, un esquema legislativo que

solamente hasta fechas recientes ha sido

sustancialmente modificado.

Dicho esquema constitucional es el siguiente:

“DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS.

(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO DE 1996)Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.

(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.

II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y

III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones .

Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

Las leyes determinarán los casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten substancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales

sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.

Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo.

(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO DE 1996)Art. 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)

Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables.

(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O. 22 DE AGOSTO DE 1996)Art. 111. Para proceder penalmente contra los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)

Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrálugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara deSenadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.

(REFORMADO, D.O. 31 DE DICIEMBRE DE 1994)Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las declaraciones y resoluciones de la (sic) Cámaras de Diputados (sic) Senadores son inatacables.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 112. No se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo 111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su encargo.

Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funciones propias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otro cargo distinto, pero de los enumerados por el artículo 111, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas . Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados.

(REFORMADO, D.O. 28 DE DICIEMBRE DE 1982)Art. 114. El Procedimiento de juicio político sólo podrá iniciarse durante el período en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las sanciones correspondientes se aplicarán en un período no mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.

La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la Ley penal, que nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el servidor público desempeña alguno de los encargos a que hace referencia el artículo 111.

La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años.” (énfasis añadido)

Como puede observarse, nuestra Constitución

establece un régimen de responsabilidades que busca

tutelar el correcto y cabal desarrollo de la función

administrativa y establecer, a favor de los ciudadanos,

principios rectores de la función pública que se

traducen en un derecho subjetivo, en una garantía a

favor de gobernados y servidores públicos, para que

estos se conduzcan con apego a la legalidad y a los

principios constitucionales de honradez, lealtad,

imparcialidad, y eficiencia en el servicio público.

La existencia de sistemas de control y

fiscalización de la Administración Pública es

indispensable para la eficiencia y buen

funcionamiento de cualquier régimen democrático.

I.3. Naturaleza de la responsabilidad.Esta garantía a favor de los gobernados se

establece en distintos ámbitos de responsabilidad. Así,

pueden distinguirse los siguientes:

1. Política o constitucional.

2. Penal.

3. Civil.

4. Laboral; y

5. Administrativa.

Así ha sido interpretado por el Poder Judicial de la

Federación en las tesis siguientes:

RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES

PUBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO

CON EL TITULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De

acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al

114 de la Constitución Federal, el sistema de

responsabilidades de los servidores públicos se

conforma por cuatro vertientes: A).- La

responsabilidad política para ciertas categorías de

servidores públicos de alto rango, por la comisión

de actos u omisiones que redunden en perjuicio de

los intereses públicos fundamentales o de su buen

despacho; B).- La responsabilidad penal para los

servidores públicos que incurran en delito; C).- La

responsabilidad administrativa para los que falten a

la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y

eficiencia en la función pública, y D).- La

responsabilidad civil para los servidores públicos

que con su actuación ilícita causen daños

patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa

en un principio de autonomía, conforme al cual para

cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos,

procedimientos, supuestos y sanciones propias,

aunque algunas de éstas coincidan desde el punto

de vista material, como ocurre tratándose de las

sanciones económicas aplicables tanto a la

responsabilidad política, a la administrativa o penal,

así como la inhabilitación prevista para las dos

primeras, de modo que un servidor público puede

ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo

mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes

vías y con distintas sanciones.

Amparo en revisión 237/94. Federico Vera Copca y

otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once

votos. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretaria:

Adriana Campuzano de Ortiz.4

“SERVIDOR PÚBLICO, LA RESPONSABILIDAD

DEL, TIENE DIVERSOS ÁMBITOS LEGALES DE

APLICACIÓN (ADMINISTRATIVA, LABORAL,

POLÍTICA, PENAL, CIVIL). El vínculo existente entre

el servidor público y el Estado, acorde al sistema

constitucional y legal que lo rige, involucra una

diversidad de aspectos jurídicos en sus relaciones,

entre los que destacan ámbitos legales de

naturaleza distinta, como son el laboral, en su

carácter de trabajador, dado que efectúa una

especial prestación de servicios de forma

subordinada, el administrativo, en cuanto a que el

desarrollo de su labor implica el de una función

pública, ocasionalmente el político cuando así está

previsto acorde a la investidura, y además el penal

y el civil, pues como ente (persona), sujeto de

derechos y obligaciones debe responder de las

conductas que le son atribuibles, de manera que al

servidor público le pueda resultar responsabilidad

4 Novena Epoca, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: III, Abril de 1996, Tesis: P. LX/96, Página 128.

desde el punto de vista administrativo, penal, civil e

inclusive político en los supuestos que establece la

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, o la Constitución Local correspondiente

y así mismo la laboral, y por lo tanto, no se incurre

en la imposición de una doble sanción cuando

éstas, aunque tienen su origen en una misma

conducta, sin embargo tienen su fundamento y

sustento en legislación de distinta materia

(administrativa, laboral, penal, etc.).

Revisión fiscal 31/99. Contraloría Interna en la

Secretaría de Energía. 1o. de junio de 1999.

Unanimidad de votos. Ponente: José R. Medrano

González. Secretario: José Manuel de la Fuente

Pérez.5

Esta diversidad de aspectos jurídicos en las

relaciones que los servidores públicos desarrollan en

lo fáctico, implica necesariamente la distinción de los

actos u omisiones de acuerdo a su naturaleza para

determinar la aplicación del procedimiento que

5 Tesis IV.1º.A.T.16 A, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo del Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de

1999, página 799.

corresponda y, por consecuencia, la legislación que

resulta aplicable al hecho concreto.

De tal suerte que resulta necesario hacer, cuando

menos, una apretada explicación de algunos de los

más importantes aspectos que a cada ámbito de

responsabilidad corresponden.

I.3.1. Responsabilidad penalExiste responsabilidad penal cuando el servidor

público incurra en actos u omisiones tipificados como

delitos por la legislación federal o local, por lo que

únicamente las conductas que estén tipificadas como

delictivas traen aparejada una responsabilidad de esta

naturaleza.

Excepción a lo anterior lo constituye el caso del

Presidente de la República, quien, durante el tiempo

que dure su encargo, sólo podrá ser acusado de

traición a la patria y por delitos graves del orden

común (Tal como aparece en la tesis que pueden

ustedes apreciar en pantalla).

JUICIO POLÍTICO. LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE

LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS SÓLO

EXCLUYE DE SU PROCEDENCIA AL PRESIDENTE

DE LA REPÚBLICA, LO QUE NO PUEDEN HACER

LAS CONSTITUCIONES LOCALES RESPECTO DE

LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS. El título

cuarto de la Constitución Federal excluyó al

presidente de la República de responsabilidad

oficial y de la procedencia del juicio político en su

contra, porque sólo puede ser acusado por traición

a la patria y delitos graves del orden común, de

conformidad con lo dispuesto por sus artículos 108

y 110. Este sistema de responsabilidad no puede

ser emulado por las Constituciones Locales para

asignarlo a sus gobernadores, toda vez que la Ley

Fundamental los señala expresamente como

sujetos de responsabilidad política, de conformidad

con los artículos 109, fracción I y 110, párrafo

segundo, lo que debe ser establecido y regulado

por las leyes de responsabilidad federal y de cada

Estado, además de que no puede existir analogía

entre el presidente de la República y los

gobernadores de las entidades federativas que

sustente una forma de regulación similar por las

Legislaturas Locales, puesto que el primero tiene el

carácter de representante del Estado mexicano, por

lo que aparece inadecuado, en el ámbito de las

relaciones internas e internacionales, que pueda

ser sujeto de juicio político, situación que no ocurre

con los depositarios del Poder Ejecutivo de los

Estados, por no tener esa calidad.

Controversia constitucional 21/99. Congreso del

Estado de Morelos. 3 de febrero de 2000.

Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús

Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.

Secretario: Humberto Suárez Camacho.6

La acusación, en este caso (presidente), se hará

ante la Cámara de Senadores, la que resolverá al

respecto.

Ante la comisión de delitos por parte de cualquier

otro servidor público, se actuará conforme dispongan

el Código Penal o la ley que tipifique el acto u omisión.

Aunque, en algunos casos,7 se requiera previamente

que la Cámara de diputados, por mayoría de sus

miembros presentes en sesión, apruebe actuar contra

el inculpado.

6 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI, Febrero de 2000, Tesis: P./J. 3/2000, página: 628. 7 Esto es, diputados federales y senadores, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, secretarios de Estado, jefes de departamento administrativo, representantes a la Asamblea del Distrito Federal,

Procurador General de la República y Procurador General de Justicia del Distrito Federal.

Si la resolución de la Cámara es negativa, se

suspenderá todo procedimiento; pero ello no será

obstáculo para que la imputación por la comisión del

delito reanude su curso cuando el inculpado haya

concluido su cargo o empleo, pues la misma no juzga

los fundamentos de la acusación. Sin embargo, si la

Cámara declara que ha lugar a proceder, el inculpado

deberá quedar a disposición del órgano competente

para que se actúe conforme a derecho.

Por su parte, para proceder penalmente por

delitos federales contra los gobernadores de los

Estados, diputados locales y magistrados de los

tribunales superiores de justicia de las entidades

federativas, se seguirá el procedimiento establecido

para los funcionarios federales, pero la declaración de

procedencia se hará para el efecto de que se

comunique a la legislatura local a fin de que esta, en

el ejercicio de su competencia, actúe como

corresponda.

Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras

de diputados y senadores en materia de

responsabilidades, no admiten recurso alguno.

La responsabilidad por delitos cometidos durante

su encargo por cualquier servidor público, será

exigible según los plazos de prescripción establecidos

en la legislación penal, pero nunca serán inferiores a

tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen

cuando el servidor público desempeñe algún cargo

con fuero constitucional en los términos del artículo

111 de la Ley Suprema.

Asimismo, cabe señalar que cuando se presente

una nueva denuncia contra un servidor público de los

mencionados en los artículos 110 y 111

constitucionales, se deberán acumular hasta agotar la

instrucción de los diversos procedimientos, de los que

se formularán en un solo documento las conclusiones

que comprenderán el resultado de todos ellos.

I.3.2. Responsabilidad civilPor otra parte, la responsabilidad civil se da por

causar daños y perjuicios, que puedan ser

cuantificables en dinero.

En efecto, cuando se trata de demandas que se

entablen contra cualquier servidor público por

cuestiones que causen daños y perjuicios, se estará

en

presencia de una responsabilidad civil. Dicha

demanda no requerirá declaración de procedencia o

desafuero y se regirá por los principios del derecho

común.

El sistema de regulación de este tipo de

responsabilidad se encuentra contenido,

esencialmente en los artículos del Código Civil Federal

que a continuación aparecen:

C.C.F. LIBRO PRIMERO. De las personas.

TÍTULO TERCERO. Del domicilio.

Artículo 31. Se reputa domicilio legal:

VI. De los servidores públicos, el lugar donde

desempeñan sus funciones por más de seis meses;

C.C.F. LIBRO CUARTO. De las obligaciones.

PRIMERA PARTE. De las obligaciones en general.

TÍTULO PRIMERO. Fuentes de las obligaciones.

CAPÍTULO V. De las obligaciones que nacen de

los actos ilícitos.

Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de

mecanismos, instrumentos, aparatos o sustancias

peligrosas por sí mismos, por la velocidad que

desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable,

por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o

por otras causas análogas, está obligada a responder

del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no

ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o

negligencia inexcusable de la víctima.

Artículo 1916. Por daño moral se entiende la

afectación que una persona sufre en sus sentimientos,

afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida

privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la

consideración que de sí misma tienen los demás. Se

presumirá que hubo daño moral cuando se vulnere o

menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad

física o psíquica de las personas.

Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan

un daño moral, el responsable del mismo tendrá la

obligación de repararlo mediante una indemnización en

dinero, con independencia de que se haya causado

daño material, tanto en responsabilidad contractual

como extracontractual. Igual obligación de reparar el

daño moral tendrá quien incurra en responsabilidad

objetiva conforme al artículo 1913, así como el Estado

y sus servidores públicos, conforme a los artículos

1927 y 1928, todos ellos del presente código.

La acción de reparación no es transmisible a

terceros por acto entre vivos y sólo pasa a los

herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la

acción en vida.

El monto de la indemnización lo determinará el

Juez tomando en cuenta los derechos lesionados, el

grado de responsabilidad, la situación económica del

responsable, y la de la víctima, así como las demás

circunstancias del caso.

Cuando el daño moral haya afectado a la víctima

en su decoro, honor, reputación o consideración, el

Juez ordenará, a petición de ésta y con cargo al

responsable, la publicación de un extracto de la

sentencia que refleje adecuadamente la naturaleza y

alcance de la misma, a través de los medios

informativos que considere convenientes. En los casos

en que el daño derive de un acto que haya tenido

difusión en los medios informativos, el Juez ordenará

que los mismos den publicidad al extracto de la

sentencia, con la misma relevancia que hubiere tenido

la difusión original.

Artículo 1927. El Estado tiene obligación de responder

del pago de los daños y perjuicios causados por sus

servidores públicos con motivo del ejercicio de las

atribuciones que les estén encomendadas. Esta

responsabilidad será solidaria tratándose de actos

ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en

los que sólo podrá hacerse efectiva en contra del

Estado cuando el servidor público directamente

responsable no tenga bienes o los que tenga no sean

suficientes para responder de los daños y perjuicios

causados por sus servidores públicos.

Artículo 1928. El que paga los daños y perjuicios

causados por sus sirvientes, empleados, funcionarios y

operarios, puede repetir de ellos lo que hubiere

pagado.

Este tipo de responsabilidad se ha venido

incrementando en cantidad y complejidad, debido,

principalmente, a los fenómenos inéditos y nuevos

retos que nuestra modernidad afronta.

Nadie duda hoy que el Derecho Civil ha sufrido

una transformación que ha venido a romper con

muchos de los paradigmas que le han sustentado

durante siglos, el primero de ellos, considero, la

diferenciación del contrato de trabajo como un

contrato no civil y, los más recientes, los retos que la

biotecnología le plantea.

La defensa de la persona humana, las nuevas

aristas que derivan de la responsabilidad profesional,

las nuevas tecnologías, el cambio de concepción en la

defensa de los derechos de las víctimas y los nuevos

derechos establecidos incluso ya a nivel constitucional

como el derecho a la intimidad, entre tantas otras

cosas, han transformado la óptica de la rama más

tradicional del derecho privado.

I.3.3. Responsabilidad política ó constitucional.Ahora bien, se estará en presencia de

responsabilidad política cuando, en el desempeño de

sus funciones, los servidores públicos incurran en

actos u omisiones que vayan en perjuicio de los

intereses públicos fundamentales o de su adecuado

despacho. Las sanciones se impondrán mediante

juicio político y

consistirán en la destitución o inhabilitación para

desempeñar función pública de cualquier índole.

Para aplicar sanciones mediante juicio político, la

Cámara de diputados procederá a la acusación

respectiva ante la de senadores, previa decisión de la

mayoría absoluta del número de los miembros

presentes en sesión de aquella Cámara, después de

haber substanciado el procedimiento respectivo y

escuchado al inculpado.

Conociendo de la acusación, la Cámara de

senadores se erigirá en jurado de sentencia, aplicará

la sanción procedente mediante resolución de las dos

terceras partes de los miembros presentes, una vez

practicadas las diligencias correspondientes y

otorgándole audiencia al acusado.

Además, cabe señalar que las declaraciones y

resoluciones de las Cámaras de diputados y senadores

no admiten ningún medio de defensa y que sólo

durante el desempeño de su encargo y hasta un año

después, podrá iniciarse el procedimiento de juicio

político contra algún servidor público. Las sanciones

que deriven del mismo se deberán aplicar en un

período máximo de un

año a partir de iniciado el procedimiento

correspondiente.

Cabe hacer notar que los gobernadores de los

Estados responden no solo por violaciones a los

principios contenidos en los ordenamientos locales,

sino que son sujetos de responsabilidad en los

términos de la Constitución Federal, como lo ilustra la

jurisprudencia que a continuación aparece:

JUICIO POLÍTICO. EL GOBERNADOR DEL ESTADO

DE MORELOS ES SUJETO DE RESPONSABILIDAD

OFICIAL, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 135 DE LA

CONSTITUCIÓN DE ESA ENTIDAD, EN RELACIÓN

CON LOS ARTÍCULOS 109 Y 110 DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con lo

dispuesto por los artículos 109 y 110 de la

Constitución Federal, los gobernadores de los

Estados son sujetos de juicio político, en el ámbito

local, por actos u omisiones que redunden en

perjuicio de los intereses públicos fundamentales o

de su buen despacho, siendo que a las Legislaturas

Estatales corresponde emitir las normas tendientes

a aplicar las sanciones por dicha responsabilidad

oficial. Por su parte, el artículo 135 de la

Constitución del Estado de Morelos, remite a los

postulados del título cuarto de la Carta Magna

Federal, que comprende a los preceptos señalados

en primer término, con lo cual reproduce su

contenido y alcance en cuanto al señalamiento de

la responsabilidad de los servidores públicos

estatales, reconociendo al citado funcionario como

servidor público que puede ser sometido al

procedimiento para resolver sobre su

responsabilidad política, lo que se corrobora con lo

dispuesto en ese sentido por el artículo 6o. de la

Ley de Responsabilidades de los Servidores

Públicos de la entidad. No es óbice a lo anterior que

los artículos 134 y 137 de la referida Constitución

Local dispongan que al depositario del Ejecutivo

Estatal sólo se le podrá exigir responsabilidad por

violación a ese ordenamiento, ataques a la libertad

electoral y delitos graves del orden común,

excluyéndolo de la relación de servidores públicos

que pueden ser sometidos a juicio político, porque

de las exposiciones de motivos de la iniciativa y

decreto de reformas de tales numerales, cuando

introdujeron el sistema de responsabilidades de los

servidores públicos estatales, se aprecia que su

intención fue ajustar

esa normatividad a lo dispuesto en los artículos 109

y 110 de la Constitución Federal, siendo además

que los primeros resultan incongruentes con la

remisión hecha por el artículo 135, la cual debe

prevalecer, con apoyo en lo que dispone el artículo

41 de la Carta Magna Federal, que expresa la

obligación de las entidades federativas de ajustarse

a las prevenciones consagradas en esta Norma

Suprema.8

Controversia constitucional 21/99. Congreso del

Estado de Morelos. 3 de febrero de 2000.

Unanimidad de diez votos. Ausente: José de Jesús

Gudiño Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Güitrón.

Secretario: Humberto Suárez Camacho.

I.3.4. Responsabilidad laboralRespecto a la responsabilidad laboral,

consideramos que se incurre en ésta, por el

incumplimiento de las obligaciones derivadas de la

relación patrón trabajador, es decir de las derivadas

de la prestación de servicios personales de forma

subordinada. Por lo que no podrá demandarse

ninguna acción en la vía laboral cuando se trate de

8 Novena Epoca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI,

responsabilidad administrativa. Así ha sido definido en

la tesis siguiente:

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. NO

PUEDE PLANTEARSE UN PROBLEMA DE

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN LABORAL PARA

DEMANDAR LA REINSTALACIÓN O LA

INDEMNIZACIÓN DE LEY CUANDO LA

DESTITUCIÓN, CESE O SUSPENSIÓN CONSTITUYE

UNA SANCIÓN POR FALTAS ADMINISTRATIVAS,

YA QUE EN ESTE SUPUESTO ES IMPROCEDENTE

LA VÍA LABORAL. De lo dispuesto por los artículos

1o., 2o., 46, 47, 53, fracciones III y IV, 64 y 70 a 75 de

la Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Públicos, deriva que la resolución por la

que se impone a un servidor público la suspensión

o destitución del empleo como sanción por la

comisión de faltas y responsabilidades

administrativas, es materialmente de naturaleza

administrativa y sólo es impugnable ante la propia

autoridad que la impone a través del recurso de

revocación o directamente ante el Tribunal Fiscal de

la Federación, ante el que también puede

combatirse la resolución que recaiga al recurso de

febrero de 2000, Tesis: P./J. 2/2000, página: 515.

revocación, en el entendido de que de obtenerse la

nulidad de la sanción en resolución que cause

ejecutoria, se tiene que restituir al servidor público

en el goce de todos los derechos de que hubiere

sido privado con la ejecución de la sanción

anulada. Por tanto, tratándose del despido, cese o

suspensión de un trabajador burocrático derivado

de una falta o responsabilidad administrativa, no

puede plantearse el problema de prescripción de la

acción laboral para demandar la reinstalación, o

bien, la indemnización de ley por despido o

suspensión injustificada ante el Tribunal Federal de

Conciliación y Arbitraje, en virtud de que esta vía no

procede respecto de un acto que no tiene

naturaleza laboral sino administrativa, como lo es el

cese o suspensión como sanción administrativa y,

además, porque la ley burocrática resulta

inaplicable.

Contradicción de tesis 2/98. Entre las sustentadas

por el Quinto y el Séptimo Tribunales Colegiados en

Materia de Trabajo del Primer Circuito. 4 de

diciembre de 1998. Cinco votos. Ponente: Mariano

Azuela Güitrón. Secretaria: María Estela Ferrer Mac

Gregor Poisot.9

La diferenciación de la falta, en este caso, es

imprescindible para determinar el ordenamiento que

debe ser aplicado, la competencia y la vía correcta

para ejercitar derechos, así como los criterios para la

aplicación de sanciones y los recursos. Cabe

mencionar que se ha establecido en jurisprudencia

firme un sólo caso de excepción respecto a la

naturaleza de la relación de trabajo que tiene que ver

no con la falta, sino con lo dispuesto por la fracción

XIII del apartado B del artículo 123 constitucional que,

en su parte conducente, señala:

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo

digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán

la creación de empleos y la organización social

para el trabajo, conforme a la ley.

El Congreso de la Unión, sin contravenir a

las bases siguientes, deberá expedir leyes sobre el

trabajo, las cuales regirán:

9 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo:

IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a./J. 13/99. Página: 298.

B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno

del Distrito Federal y sus trabajadores:

XIII. Los militares, marinos, personal del

servicio exterior, agentes del Ministerio Público y

los miembros de las instituciones policiales, se

regirán por sus propias leyes.

El Estado proporcionará a los miembros en

el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las

prestaciones a que se refiere el inciso f) de la

fracción XI de este apartado, en términos similares

y a través del organismo encargado de la seguridad

social de los componentes de dichas instituciones.

Los miembros de las instituciones policiales

de los Municipios, entidades federativas, del

Distrito Federal, así como de la Federación, podrán

ser removidos de su cargo si no cumplen con los

requisitos que las leyes vigentes en el momento de

la remoción señalen para permanecer en dichas

instituciones, sin que proceda su reinstalación o

restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de

defensa para combatir la remoción y, en su caso,

sólo procederá la indemnización. La remoción de

los demás servidores públicos a que se refiere la

presente fracción, se regirá por lo que dispongan

los preceptos legales aplicables.

Como se observa, la propia Constitución ha hecho

una excepción al régimen general establecido en el

artículo 123, apartado B, que genera una

diferenciación entre el común de los Trabajadores al

Servicio del Estado y los militares, marinos y cuerpos

de seguridad pública que se mencionan en dicha

fracción. Lo anterior se corrobora con la lectura de la

jurisprudencia siguiente:

POLICIAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL

SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE

MEXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACION

JURIDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.

La relación Estado-empleado fue, en principio de

naturaleza administrativa, pero en derecho positivo

mexicano, en beneficio y protección de los

empleados, ha transformado la naturaleza de dicha

relación equiparándola a una de carácter laboral y

ha considerado al Estado como un patrón sui

generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general

se encuentran excluidos cuatro grupos a saber: los

militares, los marinos, los cuerpos de seguridad

pública y el personal del servicio exterior, para los

cuales la relación sigue siendo de orden

administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si

los miembros de la policía municipal o judicial del

Estado de México, constituyen un cuerpo de

seguridad pública, están excluidos por la fracción

XIII Apartado B del artículo 123, en relación con los

artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116,

fracción V, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, de la determinación

jurídica que considera la relación del servicio

asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a

un patrón, de donde se concluye que la relación

que guardan con el gobierno del Estado o del

Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige

por las normas también administrativas de la ley y

reglamentos que les correspondan y que, por lo

tanto, las determinaciones que dichas entidades

tomen en torno a ésta no constituyen actos de

particulares, sino de una autoridad, que en el caso

particular referente a la orden de baja del servicio,

hace procedente el juicio de amparo ante el juez de

Distrito.

Contradicción de tesis 11/94. Entre las sustentadas

por el Primero y el Segundo Tribunales Colegiados

del Segundo Circuito. 21 de agosto de 1995.

Unanimidad de once votos. Ponente: Juventino V.

Castro y Castro. Secretario: José Pablo Pérez

Villalba.10

I.3.5. Responsabilidad administrativa.Por su parte, los actos u omisiones de los

servidores públicos que vayan en demérito de la

legalidad, lealtad, honradez, imparcialidad y eficiencia

en el desempeño de sus cargos, empleos o

comisiones, darán lugar a responsabilidad

administrativa, la cual, como hemos venido señalando

en cada uno de los ámbitos de responsabilidad hasta

ahora explicados, es independiente respecto de

cualquier otro tipo de responsabilidad. Así ha sido

establecido por la tesis de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en

el Semanario Judicial de la

10 Novena Epoca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: II, Septiembre de 1995 Tesis: P./J. 24/95 Página: 43

Federación y su Gaceta, Tomo LII, Tercera Parte, página

132, que pueden ustedes leer en la pantalla:

“RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, ES INDEPENDIENTE DE LA PENAL. La circunstancia de que cierta conducta no haya configurado un delito, no es obstáculo para que pueda ser estimada indebida desde el punto de vista civil o administrativo, y para que, por consiguiente, se exija el resarcimiento del daño ocasionado con ella, sin que quepa argüir en contrario que la absolución decretada por el Juez de la causa penal alcanza a la exigencia de índole administrativa formulada por las autoridades fiscales al través de las resoluciones cuya nulidad se demande. Ciertamente la reparación del daño, como resultado de la comisión de un delito y de la comprobación de la responsabilidad de aquel a quien se condena al respecto, forma parte de la pena, por lo que si el Juez de la causa absuelve del delito, necesariamente tendrá que absolver también de tal reparación, sin prejuzgar desde luego acerca de si dicha reparación es o no exigible separadamente por las vías civil o administrativa, en relación con las cuales no se haya ejercitado acción alguna ante dicho Juez.No hay, pues, que confundir la responsabilidad proveniente de delito, que puede acarrear la consiguiente obligación de reparar el daño como consecuencia de la sentencia pronunciada por el Juez Penal que haya conocido del caso, con la responsabilidad derivada de un ilícito civil, que puede válidamente exigirse sin vinculación con aquella. Así lo establecen los artículos 47 y 48 de la Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación, que estatuyen, respectivamente, que "Las responsabilidades que se constituyan a los funcionarios, empleados y agentes de la Federación con manejo de fondos, valores o bienes... tendrán por objeto indemnizar al fisco por los daños y perjuicios que le ocasionen los mismos como resultado de las irregularidades que cometan en su actuación...", y que dichas responsabilidades "se constituirán y exigirán administrativamente, con independencia de las de carácter penal en que también se incurriere y de las

determinaciones que llegaren a dictar las autoridades judiciales acerca de los hechos que la originen... ".

Amparo en revisión 1055/61. Carlos Bejarano y García. 5 de octubre de 1961. Mayoría de cuatro votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez.

Las sanciones administrativas previstas para este

tipo de infracciones son la suspensión o la destitución

del puesto, la inhabilitación para desempeñar un

empleo, cargo o comisión en el servicio público, la

amonestación pública o privada de los servidores

públicos y sanciones económicas.

Los medios de defensa contra las resoluciones

administrativas que se dicten contra el servidor

público que resulte responsable por la comisión de

alguna de las conductas establecidas en la ley que

dan lugar a responsabilidad administrativa, son

optativos entre interponer el recurso de revocación o

impugnar ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa dicha resolución.

Como han podido observar, diferenciar la

naturaleza de la infracción es fundamental para

determinar proceso, autoridad, sanción, ley aplicable y

muchos otros detalles que tienen que ver con la

responsabilidad en que se incurre. Por lo que quisiera

entrar ahora al asunto de la supletoriedad procesal,

que esta muy vinculado precisamente al hecho de

diferenciar.

II. La supletoriedad procesal.

II.1. GeneralidadesInicialmente, cabe recordar que, como ustedes

saben, anteriormente era en la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos que se

encontraba regulado todo lo relativo a la

responsabilidad administrativa; pero el pasado 13 de

marzo fue publicada la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, que entró en vigor al día siguiente de su

publicación.

Dicha Ley, derogó lo relativo a las

responsabilidades administrativas que se encontraban

establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades

de los Servidores Públicos, y pretende reglamentar, de

acuerdo al texto de su artículo 1, el Título Cuarto de

nuestra Carta Magna.

Habrán de preguntarse ¿porqué hago este

comentario respecto a la expedición de la ley? Pues

precisamente porque de esta nueva ley deriva en gran

parte lo que quiero señalar respecto a la supletoriedad

procesal y a la innovación que hace respecto del

sistema establecido en la antigua ley. Pero antes

quisiera hacer algunos breves comentarios generales

respecto a la supletoriedad.

II.1.2 Porqué la supletoriedad.La supletoriedad procesal se refiere a la carencia

de alguna disposición que regule cierto hecho o

procedimiento en un cuerpo normativo. Es una

cuestión de aplicación para dar debida coherencia al

sistema jurídico. “Las referencias a leyes supletorias

son la determinación de las fuentes a las cuales una

ley acudirá para deducir sus principios y subsanar sus

omisiones”11.

Para precisar la importancia de la supletoriedad

procesal en la legislación aplicable, se hace necesario

hacer un poco de historia.

11 Gónzalez Oropeza, Manuel. “Ley Supletoria”. Nuevo Diccionario Jurídico Mexicano. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM- Porrúa, México, 2001.

En la antigua Ley que regulaba a los funcionarios

públicos se establecía la supletoriedad de Código

Federal de Procedimientos Civiles; sin embargo, como

se adujo al expedir la ley de 1982, el procedimiento

contenido en éste, resultaba muy largo y complejo y

toda vez que la finalidad de la Ley era, como lo sigue

siendo, el correcto desempeño del servicio público y

evitar la corrupción, pues el cumplimiento de este

objetivo se entorpecía.

En consecuencia, con la expedición de la Ley

Federal de Responsabilidades de los Servidores

Públicos (31 de diciembre de 1982) se modificó el

régimen supletorio incorporando, en su artículo 45 al

Código Federal de Procedimientos Penales como

ordenamiento supletorio en todas las cuestiones

relativas a procedimiento y apreciación de pruebas,

señalando, además que, en lo conducente, serían

aplicables las normas del Código Penal.

La expedición de la nueva Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos (artículo 47), modificó el ordenamiento

supletorio, estableciendo que, para los efectos de esa

ley lo será el Código Federal de Procedimientos

Civiles.

La supletoriedad, es necesaria, entonces, para

llenar los vacíos de la ley en materia de procedimiento

y apreciación de pruebas.

II.2. La interpretación de la Corte.

Bajo la vigencia de la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos (en

materia de responsabilidades administrativas, porque

cabe recordar que sigue vigente en lo que respecta a

las demás materias de su regulación) se suscitaron

diversas contradicciones de criterios respecto al

ordenamiento que debería considerarse supletorio en

tratándose de responsabilidades administrativas,

dando lugar al establecimiento de las jurisprudencias

siguientes:

RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES

PÚBLICOS. EL CÓDIGO FEDERAL DE

PROCEDIMIENTOS PENALES Y, EN SU CASO, EL

CÓDIGO PENAL FEDERAL, SON APLICABLES

SUPLETORIAMENTE A TODOS LOS

PROCEDIMIENTOS QUE ESTABLECE LA LEY

FEDERAL RELATIVA. De la interpretación literal de

lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos, se

advierte que los citados ordenamientos penales

son aplicables supletoriamente "En todas las

cuestiones relativas al procedimiento no previstas

en esta ley, así como en la apreciación de las

pruebas ...", por lo que dicha expresión debe

entenderse en términos generales, esto es, al no

referirse a un título o capítulo de aquélla en

concreto, sino que al decir en "esta ley", se hace

alusión a cualquier procedimiento que se

establezca en este ordenamiento jurídico, como lo

es el de responsabilidad administrativa, ya que si la

ley no distingue, tampoco, en aras de la

interpretación de la norma, puede hacerse

diferenciación alguna, en donde no existe, en

cuanto a su aplicación. Lo anterior se robustece si

se toma en consideración que esta interpretación

es congruente con la naturaleza jurídica

sancionadora de la ley de la materia y con los

principios generales que con ésta se relacionan,

pues si las normas de derecho común que la rigen,

son las relativas al orden penal, se justifica

plenamente que ante la ausencia de un cuadro

normativo general respecto de situaciones jurídicas

que exigen su imperiosa regulación, como son las

cuestiones relativas a alguno de los procedimientos

que en la ley citada se establecen, así como en la

apreciación de pruebas, por seguridad jurídica del

gobernado, se apliquen de manera supletoria las

disposiciones de los ordenamientos penales

señalados.

Contradicción de tesis 47/2001-SS. Entre las

sustentadas por el Décimo Tercer Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Segundo Circuito. 31 de

octubre de 2001. Cinco votos. Ponente: Guillermo I.

Ortiz Mayagoitia. Secretaria: Lourdes Margarita

García Galicia. 12

12 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XIV, Diciembre de 2001 Tesis: 2a./J. 60/2001 Página: 279

RESPONSABILIDAD. AGENTES DEL MINISTERIO

PÚBLICO, POLICÍAS JUDICIALES Y PERITOS DE

LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS

PENALES Y, EN SU CASO, EL CÓDIGO PENAL

FEDERAL, SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE

A LO ESTABLECIDO EN LA LEY ORGÁNICA DE

DICHA PROCURADURÍA. En los artículos del 50 al

55 de la citada ley orgánica se regula un específico

sistema de responsabilidades, complementario del

sistema general previsto en la Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Públicos,

mediante el cual se establecen obligaciones a cargo

de los agentes del Ministerio Público Federal, de los

policías judiciales y de los peritos de la

Procuraduría General de la República, a fin de

salvaguardar la legalidad, eficiencia,

profesionalismo y honradez en el desempeño de su

función, así como las sanciones aplicables por los

actos u omisiones en que incurran y los

procedimientos y las autoridades para aplicarlas,

ello en atención a la especial naturaleza de las

funciones desempeñadas por esos servidores

públicos, que constituye una reglamentación de lo

dispuesto en el título IV de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, específicamente

de su artículo 113. De esta manera, para colmar el

vacío legislativo que se advierta en las normas que

integran aquel contexto normativo, deberá estarse a

lo dispuesto en el artículo 45 del último

ordenamiento citado y acudir a lo establecido en el

Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo

conducente, a lo señalado en el Código Penal

Federal, normas supletorias en materia de

responsabilidades administrativas de los

servidores públicos de la Federación, en virtud de

que si la finalidad de los procedimientos previstos

en la señalada ley orgánica es determinar la

responsabilidad administrativa de los referidos

funcionarios, para lo cual es necesario conocer la

verdad real de los actos u omisiones que se les

atribuyan, ese objetivo es congruente y acorde con

el sistema previsto por el referido código procesal

penal que, alejado de las formalidades y

solemnidades que rigen en otras materias, pretende

por encima de las actitudes procesales de las

partes, indagar sobre la realidad de los eventos

materia de examen.

Contradicción de tesis 50/2001-SS. Entre las

sustentadas por el Cuarto y Noveno Tribunales

Colegiados en Materia Administrativa y el Décimo

Segundo Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa, todos del Primer Circuito. 23 de

noviembre de 2001. Cinco votos. Ponente:

Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretario: Alberto

Díaz Díaz.13

Como se aprecia, la segunda sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación estableció la

supletoriedad absoluta del Código Federal de

Procedimientos Penales, debido a que la ley no hacía

distinción alguna respecto de esta materia aludiendo

al criterio de distinción de la naturaleza de la

responsabilidad. Los Ministros de la Segunda Sala, que

en aquél entonces, si no mal recuerdo, presidía el

Señor Ministro Ortíz Mayagoitia con quien hoy tengo el

honor de compartir este foro, no atendieron, como

correspondía dada la naturaleza del asunto

(contradicción de tesis), a otro criterio que no fuera la

legalidad.

13 Novena Epoca. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo:

En consecuencia, establecieron que para todos los

procesos regulados por esa ley, fueran de la

naturaleza que fueran, debía tenerse como

ordenamiento supletorio al Código Federal de

Procedimientos Penales.

II.3. Diferencias en la regulación.Ahora bien, cabe hacer notar que los

procedimientos que se contemplan en ambos códigos

federales, contienen distintos elementos, más o

menos formales y solemnes, lo cual genera diferencias

importantes en cuanto a plazos, medios de prueba y

demás cuestiones relacionadas estrechamente con el

procedimiento.

Vale la pena distinguir, mediante su análisis los

procedimientos que se establecen en cada Código,

por lo que, brevemente, en la medida que el

tiempo lo

permita, (en caso contrario señalar que pueden

apreciarse en pantalla los elementos de distinción)

procederemos a dicho análisis solamente en algunos

aspectos de muestra, como la valoración de las

pruebas, términos y procedimiento.

CÓDIGO FEDERAL DE CÓDIGO FEDERAL DE

XIV, Diciembre de 2001. Tesis: 2a./J. 74/2001 Página: 278

PROCEDIMIENTOS PENALES PROCEDIMIENTOS CIVILES1.Admitecomopruebaslas 1.La autoridad judicial puedeseñaladas en el art. 20, fracción V valerse de cualquier persona (parteconstitucional, siempre y cuando o tercero) y de cualquier cosa osea conducente a la verdad y no documento, sin más limitacionesvaya en contra del derecho, a juicio que las previstas en la Ley, y quedel juez o tribunal. tengan relación con los actos

controvertidos.2. Cuando la autoridad judicial loestime necesario podrá por algún 2. Se limita a las partes en laotro medio de prueba establecer la aportación de pruebas.autenticidad del acto.

3. En la prueba confesional, es 3. El actor debe probar los hechos necesario que sea mayor de 18 de su acción, y el reo los de su años, y que sea realizada ante el excepción.Ministerio Público, o autoridad judicial de la causa, en cualquier tiempo hasta antes de dictar sentencia.

4. Las partes pueden ofrecer las4. En la inspección ocular solo pruebas reconocidas por la ley, ypodrán acudir a la hora, día y lugar las autoridades judiciales puedenseñalado las personas autorizadas invocar hechos notorios, nopara ello, acompañadas de peritos, obstante no hayan sido ofrecidospara la reconstrucción de los como pruebas por las partes.hechos, apreciar declaraciones.

5. Se reconoce como pruebas la5. En la documental, se atenderá a confesional, pericial, testimonial,la presentada por las partes hasta un presuncional, documental pública ydía antes de la audiencia de vista. privada, inspección judicial,

fotográfica y elementos aportadospor la ciencia.

6. Se podrá solicitar la copia de 6. La Inspección ocular se da de

constancias que obren en entidades oficio o a petición de parte, a lafederativas. cual podrán acudir las partes para

precisar hechos.

7. Si el documento se encuentra 7. En la inspección ocular no sefuera de jurisdicción de podrá requiere de conocimientos técnicossolicitar copia de la documental vía especiales, lo que resulta imprecisaexhorto. la inspección.

8. Análisis de correspondencia y 8. Distingue entre la documentalseñalar si es propia del dueño. pública y la privada.

9. Deben estar en idioma español. 9. Deben estar en idioma español.

10. Derecho de nombrar peritos en 10. Petición de documentales que el proceso, mismos que deberán ser obren en entidad federativa. titulados en el arte o ciencia.

11. Facultad de la autoridad judicial11. Solicitud de cotejo de firmas.

de señalar peritos distintos a efecto 12. Objeción de documentales 3de aclarar los hechos. días antes de su notificación.

13. Ofrecimiento de fotografías o12. Presentación y ratificación del descubrimientos aportados por ladictamen pericial. ciencia.

13. Medidas de apremio por 14. El perito debe ser titulado en elincumplimiento del perito arte o ciencia.nombrado.

15. Nombramiento de perito para14. La testimonial será a petición de probar posturas.parte.

16. Términos para formular,15. Preguntas al testigo adicionar y objetar preguntas.relacionadas a los hechos, y se

objetarán por la autoridad judicial 17. Pago de daños y perjuicios porúnicamente las impertinentes. incumplimiento del perito.

16. No obligación de declarar a 18. Recusación pericial yparientes o con vínculos de honorarios.amistad.

19. Un honorario alto del perito17. Examinar testigos hace incosteable la prueba.separadamente.

20. Obligación de declarar los18. Apercibimiento de incurrir en testigos que tengan conocimientofalsedad de declaraciones y del acto.conducirse con la verdad

21. Limitación de 5 testigos por19. Aclaración de testimonio, hecho o acto. ratificación y firma del mismo.

22. Medida de apremio a los20. Existe la confrontación de testigos que una vez citados apersonas y de dichos a efecto de declarar no asistan.reconocer al autor y su acto.

23. Los gastos y perjuicios que21. Existencia de careos de deriven de los testigos por lapersonas para obtener la verdad de declaración correrán a cargo dellos hechos. solicitante, lo que hace inconsteable

22. En cuanto a la valoración deen algunos casos dicha prueba.

pruebas se atenderá a lo siguiente: 24. Los funcionarios públicos noestán obligados a declarar, salvo

a)La confesional debe reunir que la autoridad considere que esrequisitos indispensable.

b) Documental pública, inspección 25. Término de 15 días para rendir ocular y careos forma prueba plena. prueba.

c) Las demás pruebas forman meros 25. Preguntas verbales, claras,

indicios y se atenderán según las directas y precisas al testigo.circunstancias.

27. Datos del testigo, explicaciones23. Las autoridades judiciales están y razón de su testimonio.obligadas a la motivación de susrazonamientos en cuanto a la 28. Obligación de valorar la pruebavaloración de pruebas. y su justificación.

29. Presunciones forma pruebaplena.

30. Se deja a la autoridad judicialamplia libertad de valoración depruebas y fijación de reglas.

a)Confesional forma prueba plenasi cumple con requisitos.

b) Hechos propios de las partes,documentos públicos, inspecciónocular y presunciones formanprueba plena.

c) La confesional ficta, la existenciade precedentes, medios de pruebaópticos, electrónicos otecnológicos, pericial, testimonial,fotografías y descubrimientos de laciencia, quedan al arbitrio deljuzgador.31. Se dejan al arbitrio del juzgadorla mayoría de las pruebas.

Del cuadro expuesto, claramente se puede

apreciar que, por una parte, el procedimiento penal es

más inquisitorio y a la autoridad le es dable investigar

de oficio, allegándose de todos los medios de prueba

para resolver.

Por el contrario, el procedimiento civil es un

procedimiento dispositivo, donde las partes

establecen las reglas, entre otras, la interposición o no

de recursos y, estando en tránsito el pleito, lo pueden

dar por terminado en cualquier momento.

En este procedimiento dispositivo, el juez es

prácticamente un rector, un espectador del proceso y

un tercero objetivo que no tiene interés en que el caso

se resuelva de una u otra manera; es una litis formal

sobre la base de excepciones y defensas, por lo que,

en todo caso, puede llegar a alejarse de la naturaleza

de la infracción.

Por tanto, no puede equipararse un

procedimiento penal con un procedimiento civil, y

señalar que las ventajas o inconveniencias de uno u

otro sean determinantes en la resolución de los

asuntos, pues como señalábamos al inicio de esta

ponencia: la

responsabilidad administrativa es la responsabilidad

civil de las personas en su actuación pública.

Lo anterior, pudiera dar lugar a pensar que la

supletoriedad establecida en la nueva ley a favor del

Código Federal de Procedimientos Civiles obstaculiza

la defensa del servidor público y, por otra parte,

entorpece la aplicación de procedimientos y sanciones

para efectos de prevenir actos corruptos y sus

respectivas correcciones. Sin embargo, lo anterior es

aparente, puesto que, si bien es cierto existen

diferencias entre ambos procedimientos que los hacen

tener características diversas, ello no significa que

alguno de los códigos en cuestión tenga más ventajas

o inconveniencias respecto del otro, ya que su

naturaleza es distinta.

Así las cosas, pareciera ser que el Congreso de la

Unión consideró conveniente, al expedir la nueva ley,

establecer la supletoriedad del Código Federal de

Procedimientos Civiles para los procedimientos de

responsabilidad administrativa. Y, al respecto,

consideramos que la intención del legislador no es

privilegiar a un Código por sobre otro, ni señalar

ventajas o beneficios que tuvieran que ver con la

aplicación de uno de ellos; sino enfatizar lo que hemos

querido decir durante esta charla; esto es, que en

muchos sentidos la diferenciación de la naturaleza de

la responsabilidad no es sólo es conveniente, sino

necesaria.

III. A modo de conclusión.

Actualmente, las sentencias de los jueces

adquieren mayor importancia y es precisamente en

ese sentido que considero que la expedición de la

nueva ley, y en particular el establecimiento del

Código de Procedimientos Civiles como ordenamiento

supletorio, responden a la interpretación del Poder

Judicial de la Federación que, como ya lo señalamos,

estableció en pocas palabras que “donde la ley no

distingue no tenemos porqué distinguir”.

La complejidad de nuestra vida moderna exige de

la legislación mayor especificidad y mejores

respuestas a los retos que enfrentamos. Las leyes

deben atender

reclamos sociales, pero no solamente eso, sino que

deben atender reclamos jurídicos y prácticos. Demos

entender, todos, que muchas veces, diferenciar es

conveniente.

Muchas Gracias.