Universidad Politcnica de Madrid

E.T.S. de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos

INGENIERA PORTUARIA

EL RGIMEN JURDICO DE LOS PUERTOS DEL ESTADO

Jos Luis Almazn Grate Prof. Dr. Ing. de Caminos, Canales y Puertos

Manuel Estepa Montero Clbdor. Dr. en Derecho

A Mara Jos.

Trabajo realizado de conformidad con los objetivos del Proyecto sobre Servicios Econmicos Regulados, ref. SEJ2005-03219/JUR del Ministerio de Educacin y Ciencia. Investigador principal: Dr. Juan Alfonso Santamara Pastor. Duracin 3 aos.

NDICE GENERAL. ABREVIATURAS UTILIZADAS. TTULO PRIMERO.- DESARROLLO HISTRICO DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL. CAPTULO I.- EL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL DURANTE EL REINADO DE ISABEL II, LA APROBACIN DEL REAL DECRETO DE 17 DE DICIEMBRE DE 1.851. 1.-Introduccin. 2.- Caractersticas generales del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y de su Reglamento de ejecucin. 1) La titularidad general del Ministerio de Fomento respecto del rgimen de gestin de los puertos, de la realizacin de obras pblicas en los mismos, as como de la elaboracin de la normativa aplicable. 2) La recaudacin de todos los impuestos establecidos para el funcionamiento de los puertos competa al Ministerio de Hacienda. 3) La constitucin de un fondo de reserva en el Ministerio de Hacienda destinado a garantizar el funcionamiento del servicio pblico portuario y la realizacin de obras de mejora. 4) Clasifica los puertos en dos grandes categoras: puertos de inters general y puertos de inters local. 5) La competencia para la financiacin y ejecucin de las obras pblicas portuarias se atribua en exclusiva al Estado para los puertos de inters general, mientras que era compartida con los respectivos Ayuntamientos para las que se realizaran en los puertos de inters local. 6) Los arbitrios o tasas establecidos en los puertos quedaban refundidos en slo dos, denominados de fondeadero y de carga y descarga. 3.- Conclusiones respecto del nuevo sistema de gestin de puertos introducido por el Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y el Reglamento de 30 de enero de 1.852.

CAPTULO II.- LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL DESDE LA RESTAURACIN MONRQUICA DE 1.874 HASTA LOS AOS TREINTA DEL SIGLO XX. LA LEY DE 7 DE MAYO DE 1.880 Y EL REAL DECRETO-LEY DE 19 DE ENERO DE 1.928. 1.- Esquema general de la Ley de 7 de mayo de 1.880 y del Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1.928. 2.- La clasificacin de puertos. 3.- El rgimen de ejecucin de las obras portuarias, la gestin y administracin de los puertos. 4.- El Real Decreto-Ley sobre Puertos, de 19 de enero de 1.928. CAPTULO III.- LA ADMINISTRACIN DE LOS PUERTOS DURANTE LA II REPBLICA ESPAOLA Y EL RGIMEN DEL GENERAL FRANCO. 1.- La administracin de los puertos durante la II Repblica espaola. 2.- La gestin portuaria del Rgimen del General Franco durante el periodo de la autarqua econmica, 1.939-1.975. 3.- El rgimen de puertos durante la etapa del desarrollo econmico espaol, de 1.964 a 1.975. 1) Condicionantes sociales y econmicos del desarrollo espaol durante los aos 60 y su necesaria incidencia en el rgimen de la organizacin, gestin y financiacin de los puertos. 2) El sistema de financiacin de los puertos espaoles durante la etapa del desarrollo econmico. 3) El modelo de organizacin y gestin de los puertos espaoles durante los aos 60, hacia una mayor autonoma administrativa.

TTULO SEGUNDO.- LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA MERCANTE. LA ELECCIN DEL MODELO DE AUTORIDAD PORTUARIA. CAPTULO I.- LA LEY DE PUERTOS DE 1.992 Y EL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL: ANTECEDENTES, ORGANIZACIN Y UTILIZACIN DEL MBITO PORTUARIO. 1.- Introduccin. 2.- La Ley de Puertos. Tipologa de la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre. Gnesis y antecedentes del texto legal. 3.- Objetivos que pretenda cubrir la nueva regulacin sobre los puertos del Estado contenida en el texto legal de 24 de noviembre de 1.992. CAPTULO II.- EL CONCEPTO DE PUERTO Y EL TRFICO MARTIMO EN LA LEY DE PUERTOS DE 1.992. 1.- El concepto de puerto en la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre. 2.- La nocin de trfico portuario o de trfico martimo en los puertos. CAPTULO III.- TIPOLOGA DE PUERTOS EN LA LEY DE PUERTOS 27/1.992. 1.- Los puertos comerciales. 2.- Las instalaciones martimas. 3.- Los puertos de inters general. CAPTULO IV.- LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DE LOS PUERTOS. LA TITULARIDAD PORTUARIA Y LOS MODELOS DE GESTIN DE PUERTOS. 1.- La titularidad y los modelos de gestin de los puertos en el contexto internacional. 2.- La gestin de los puertos en Espaa diseada originariamente por la Ley 27/1.992 de 24 de noviembre. 3.- El modelo de gestin de los puertos espaoles.

CAPTULO V.- LOS INSTRUMENTOS LEGALES PARA LA DELIMITACIN Y ORDENACIN DEL ESPACIO PORTUARIO EN LA REDACCIN ORIGINARIA DE LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO DEL ESTADO Y DE LA MARINA MERCANTE. 1.- El Plan de utilizacin de los espacios portuarios. 2.- El Plan Especial de ordenacin urbanstica del puerto. CAPTULO VI.- LA UTILIZACIN DEL DOMINIO PBLICO EN LA REDACCIN ORIGINARIA DE LA LEY DE PUERTOS DE 1.992. 1.- El dominio pblico portuario como parte integrante del dominio pblico martimo-terrestre. 2.- El uso directo por los particulares del dominio pblico portuario. 3.- El uso del puerto mediante la utilizacin de los servicios portuarios. TTULO TERCERO.- LA ACTUALIZACIN Y RENOVACIN DEL SISTEMA PORTUARIO ESTATAL. CAPTULO I.- LA LEY 62/1.997 DE 26 DE DICIEMBRE DE MODIFICACIN DE LA LEY DE PUERTOS DEL ESTADO Y DE LA MARINA MERCANTE: CAMBIOS OPERADOS EN LA ORGANIZACIN PORTUARIA. 1.- Modificaciones relativas a la pretensin de configurar al ente pblico Puertos del Estado como rgano encargado del control de las facultades que ejerce en nombre del Estado, de la ejecucin de la poltica portuaria y de la coordinacin y el control de la eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal, ejerciendo adems funciones consultivas y de asesoramiento. 2.- Modificaciones referidas a la regulacin de la mayor participacin de las Comunidades Autnomas en la estructura y organizacin de los puertos de inters general. 3.- Modificaciones en relacin con el reforzamiento de la autonoma funcional y de gestin de las Autoridades Portuarias. 4.- Modificaciones en cuanto a la meta propuesta de profesionalizacin de la gestin en cada uno de los puertos del sistema portuario estatal.

CAPTULO II.- LA LEY DE 26 DE NOVIEMBRE DEL 2.003 POR LA QUE SE APRUEBA EL RGIMEN ECONMICO Y DE PRESTACIN DE SERVICIOS DE LOS PUERTOS DE INTERS GENERAL. CAPTULO III.- EL RGIMEN ECONMICO DEL SISTEMA PORTUARIO ESTATAL. CAPTULO IV.- EL RGIMEN DE PRESTACIN DE SERVICIOS EN LOS PUERTOS DE INTERS GENERAL. CAPTULO V.- EL RGIMEN DEL DOMINIO PBLICO EN LOS PUERTOS DE TITULARIDAD DEL ESTADO. 1.- El modelo de gestin y la determinacin del dominio pblico portuario estatal. 2.- La utilizacin del dominio pblico portuario en los puertos de inters general. 3.- La planificacin de la utilizacin del dominio pblico en los puertos del Estado, el Plan de utilizacin de los espacios portuarios. 4.- Las autorizaciones y concesiones demaniales. REFERENCIA BIBLIOGRFICA.

ABREVIATURAS UTILIZADAS.

Se expone a continuacin la relacin de abreviaturas que se han utilizado en la composicin de la presente obra para la comodidad del lector. Ello no obstante, cabe destacar que, al tiempo de aparecer por primer vez una abreviatura en el transcurso del texto, se advierte oportunamente de su significado mediante la trascripcin completa de la correspondiente expresin. Otras veces, la abreviatura acompaa permanentemente a la expresin empleada como apoyo a la lectura. BOE Cc CE DPMT DPPE ED. F.J. FMI MOPTMA N LC LJPYEA LP LPDA LPMM LREYPSPIG LRFPE LRJAPYPAC LS OECE OCDE P PIB PP PDT PGMOU RC RDLP/28 RJP S.M. SS. STC STS V.GR. VID.

Boletn Oficial del Estado. Cdigo Civil. Constitucin espaola. Dominio pblico martimo terrestre. Dominio pblico portuario estatal. Editorial. Fundamento jurdico. Fondo Monetario Internacional. Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y Medio Ambiente. Nmero. Ley de Costas. Ley de Juntas de Puertos y Estatuto de Autonoma. Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880. Ley de Puertos Deportivos de Andaluca. Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Ley de Rgimen Econmico y de Prestacin de Servicios en Puertos de Inters General. Ley de Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles. Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn. Ley del Suelo. Organizacin Europea de Cooperacin Econmica. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico. Pgina. Producto Interior Bruto. Pginas. Plan Director Territorial. Plan General Municipal de Ordenacin Urbana. Reglamento de Costas. Real Decreto-Ley sobre Puertos de 19 de enero de 1.928. Reglamento sobre Juntas de Puertos. Su Majestad. Siguientes. Sentencia del Tribunal Constitucional. Sentencia del Tribunal Supremo. Verbi gracia. Ver.

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TTULO PRIMERO.

DESARROLLO HISTRICO DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL.

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TTULO PRIMERO. DESARROLLO HISTRICO DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL. CAPTULO I EL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL DURANTE EL REINADO DE ISABEL II, LA APROBACIN DEL REAL DECRETO DE 17 DE DICIEMBRE DE 1.851. 1.-Introduccin. En el ao 1.849, Isabel II accede al Reino de Espaa al alcanzar la mayora de edad, inicindose una etapa general de desarrollo econmico coincidente con la marcha general de la economa europea que dar lugar a la implantacin en Espaa de las bases del actual sistema econmico. Los aspectos ms destacados del desarrollo de la economa promovido por la nueva burguesa liberal estn representados por el auge de la industria textil en Catalua, la intensificacin de la explotacin minera en la cornisa cantbrica y Andaluca y por el progreso de la industria metalrgica en diversas zonas de la pennsula (Andaluca, Pas Vasco y Levante). A lo anterior ha de unirse la creacin de un novedoso sistema financiero con la implantacin de nuevos bancos y, finalmente, el diseo y la puesta en marcha de modernos sistemas de transporte, fruto del desarrollo tecnolgico concretado en la mquina de vapor, como son el ferrocarril y los barcos de vapor1. Respecto a los cambios operados en los medios de transporte, cabe destacar que en el ao 1.848 tiene su gnesis la implantacin del ferrocarril en Espaa, proyectndose a travs del sistema de concesiones la red bsica del ferrocarril en el territorio peninsular 2. As, durante los aos subsiguientes, se ponen en servicio las primeras lneas frreas de largo recorrido (las primeras lneas fueron las establecidas entre Madrid y Aranjuez y entre Barcelona y Matar); y el ferrocarril recibe un impulso definitivo con la aprobacin de la Ley de Ferrocarriles en 1.8553.

1 J.A. LACOMBA, J.U. MARTNEZ CARRERAS, L. NAVARRO Y J. SNCHEZ JIMNEZ: Historia Contempornea, de las Revoluciones Burguesas a 1.914, ed. Alhambra, Madrid, 1.982, pp. 189-191. 2 F. WEISS, Historia general de los ferrocarriles espaoles, 1.830-1.941, Madrid, 1.967, pp. 54-56, se refiere a los debates suscitados en el Senado con ocasin de las concesiones de ferrocarriles. 3 V. PALACIO ATARD, La Espaa del siglo XIX, 1.808-1.898, ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1.981, pp. 353-359.

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Paralelamente a este impulso del ferrocarril en Espaa, se proyecta una reorganizacin general del sistema portuario, esencial para el desarrollo del comercio exterior del pas, hasta entonces regido por la administracin militar y ms concretamente por el Ministerio de Marina. As, el 14 de noviembre de 1.849, el Ministro de Comercio, Industria y Obras Pblicas present en las Cortes Generales un proyecto de ley relativo a la organizacin y administracin de los puertos del Reino4. El proyecto tena como principales objetivos: 1 La modificacin del sistema de gestin de los puertos espaoles ya que, como hemos adelantado, hasta aquel momento los puertos principales se encontraban directamente gestionados por la administracin del Ministerio de Marina. 2 La implantacin de un sistema general uniforme de administracin de los puertos que permitiera derogar las singularidades administrativas derivadas del propio desarrollo histrico de los distintos enclaves portuarios5. 3 Por ltimo, se pretenda tambin establecer un sistema de financiacin de los puertos mediante la aprobacin de un rgimen de ingresos propios que remediara las graves carencias que sufran los puertos espaoles tanto respecto de la administracin corriente de los mismos como en cuanto a la puesta en marcha de nuevas obras de mejora cuya necesidad se dejaba sentir en unos tiempos de cambio tecnolgico. Como ejemplo de la penuria econmica de la Administracin portuaria, baste decir que para el ao 1.852, y en espera de la aprobacin definitiva de la normativa sobre puertos, se haban paralizado todas las obras portuarias al no haberse habilitado en el presupuesto una partida especfica para su realizacin 6.

4 La inclusin en una norma expresa de carcter general de la competencia del Ministerio de Fomento sobre los puertos no se produjo hasta el Real Decreto de 9 de noviembre de 1.852 que fij los sectores dependientes del Ministerio. 5 L. COSCULLUELA MONTANER, La Administracin Portuaria, ed. Tcnos, 1.973, p. 39, seala que hasta el reinado de Carlos III, la administracin de los puertos slo estaba uniformemente regulada en cuanto al rgimen estrictamente naval mientras que respecto del rgimen comercial o la construccin de muelles exista una pluralidad de disposiciones singulares, siendo su competencia de los Ayuntamientos y de instituciones locales como las Juntas de comercio o los gremios de comerciantes. 6 T. GARCA DEL REAL, A. BENTBOL Y URETA, P. MARTNEZ PARDO, Legislacin de Puertos, Imprenta lvarez Hermanos, Madrid, 1.880, pp. 10 y 11. Se recoge en la Exposicin de Motivos del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 .

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El proyecto de ley sobre puertos, a pesar de ser reconocido por las Comisiones de estudio de las Cortes Generales como una mejora notable respecto de la situacin hasta entonces existente de administracin de los puertos espaoles, y de coincidir con los objetivos de la poltica econmica del Gobierno liberal, de modernizacin de los sistemas de transporte, sufri una paralizacin en su tramitacin con carcter indefinido debido a la acumulacin de proyectos legislativos pendientes de aprobacin por las Cortes Generales. Ante dicha situacin, el nuevo titular de la Cartera de Fomento, D. Mariano Miguel de Reinoso, present a la consideracin del Gobierno la necesidad de aprobar y dar inmediata vigencia a un Decreto que contuviera esencialmente el proyecto sometido dos aos antes a las Cortes. As, el referido Decreto consigui la sancin real el 17 de diciembre de 1.8517. La norma, con todo, se someti previamente a la consideracin de trece Diputaciones provinciales con litoral y a las catorce Juntas de Comercio que emitieron dictmenes favorables sobre el mismo, si bien no exentos de crticas. As, a modo de ejemplo, puede citarse que nueve de las entidades informantes reputaron excesivo el alcance de los derechos econmicos propuestos sobre las operaciones de carga y descarga de buques. El Real Decreto finalmente aprobado constaba de 11 artculos que sentaban las bases de la nueva organizacin portuaria en Espaa siendo completado, seguidamente, con la publicacin de su Reglamento de ejecucin, aprobado el da 30 de enero de 1.852, que constaba de otros 17 artculos de mayor extensin y que se aprobaba a penas dos das antes de la entrada en vigor del Real Decreto, el da 1 de febrero de 1.852. 2.- Caractersticas generales del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y de su Reglamento de ejecucin. Del contenido del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 que llevaba como ttulo , pueden extraerse las caractersticas generales de la nueva organizacin del rgimen portuario que se pretenda establecer en Espaa y que, con intencin clarificadora, cabe resumir en los siguientes apartados. 1) La titularidad general del Ministerio de Fomento respecto del rgimen de gestin de los puertos, de la realizacin de obras pblicas en los mismos, as como de la elaboracin de la normativa aplicable.

7 La nueva normativa no comenzara, sin embargo, su vigencia hasta el da 1 de febrero de 1.852, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 10 del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851.

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El artculo 1 del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 sentaba como principio general del nuevo sistema que la administracin y servicio de los puertos de la pennsula e islas adyacentes, as como la limpieza, conservacin y obras a realizar en aqullos, perteneca al Gobierno y que su ejecucin correra a cargo del Ministerio de Fomento. Como consecuencia de lo anterior, la asignacin de la titularidad sobre la gestin y obras en los puertos espaoles recay en el citado Ministerio especializado en las obras pblicas, que asuma igualmente la competencia para elaborar las diversas ordenanzas y reglamentos correspondientes al servicio portuario as como para proceder a la organizacin de la estructura de personal, necesaria para poner en marcha las nuevas tareas que le eran asignadas relativas a la construccin, conservacin y funcionamiento de las instalaciones portuarias (segn indicaba el artculo 1 del Reglamento)8. El artculo 17 del Reglamento de Puertos, por su parte, residenciaba asimismo en el Ministerio de Fomento la potestad reglamentaria en materia portuaria, al sealar que sera dicho Ministerio el que procedera a las modificaciones que precisara el Reglamento aprobado as como a elaborar y publicar todas las reglas y disposiciones necesarias para el mejor servicio de la administracin, construccin y polica de conservacin de las obras en los puertos con carcter general. 2) La recaudacin de todos los impuestos establecidos para el funcionamiento de los puertos competa al Ministerio de Hacienda. El artculo 2 del Real Decreto declaraba que la recaudacin de los impuestos que en el mismo se establecan correra a cargo de los servicios del Ministerio de Hacienda. Atribucin reiterada igualmente el artculo 2 del Reglamento. En este ltimo artculo se aada, no obstante, que las cantidades que se hubieren recaudado por el Ministerio de Hacienda se mantendran a disposicin del Ministerio de Fomento , con el objetivo de garantizar la disponibilidad permanente de fondos para la gestin de los puertos. De este modo, la atribucin general de competencias sobre los derechos econmicos obtenidos del funcionamiento del sistema portuario a favor del Ministerio de Hacienda se encontraba ntimamente relacionada con el siguiente principio general que sentaba el aludido Decreto, que no es otro que la constitucin de un que asegurara el funcionamiento y el progreso del sistema portuario. 3) La constitucin de un fondo de reserva en el Ministerio de Hacienda destinado a garantizar el funcionamiento del servicio pblico portuario y la realizacin de obras de mejora.

8 El 15 de junio de 1.864 se aprobaba el Real Decreto del Ministerio de Marina . En consecuencia, a partir de la entrada en vigor de dicha norma, tambin dejaba de ser servicio general de la Marina la carga y descarga de buques y, por lo tanto, de cobrar la tarifa correspondiente.

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El artculo 7 del Real Decreto sobre Puertos afirmaba categricamente, al respecto, que los productos de los impuestos obtenidos de los puertos se aplicaran necesariamente, y con exclusin de cualquier otro objeto, a la limpia, conservacin y dems obras en los puertos; especificando, adems, que su importe se asignara cada ao como una partida del presupuesto del Ministerio de Fomento. En el Reglamento de Puertos (artculos 2 y 3) se recoga, por otra parte, la obligacin del Tesoro Pblico de mantener los fondos obtenidos sobre los arbitrios implantados en los puertos siempre a disposicin del Ministerio de Fomento. De este modo, sera el propio Ministerio de Fomento el que pedira al Tesoro Pblico, cuando lo necesitara, y por cuenta del producto de los referidos impuestos, las sumas necesarias para el pago de los servicios y las obras realizadas en los puertos. El destino permanente de los fondos procedentes de los arbitrios portuarios para el funcionamiento general del sistema de puertos vena consagrado, adems, de modo expreso en el artculo 17 del Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851, detallando el artculo 3 del Reglamento que si al final de un ejercicio presupuestario hubiere existencias, se incluiran en el general siguiente pero siendo obligatoria su aplicacin a la partida de puertos. As, en definitiva, se constituy un ciclo financiero permanente que aseguraba tanto la eficacia recaudatoria como la suficiencia de fondos para la gestin. La recaudacin y el gasto se encomendaban a dos rganos distintos pero asegurndose que los ingresos obtenidos en los puertos se dedicaran exclusivamente a satisfacer las necesidades de stos. 4) Clasifica los puertos en dos grandes categoras: puertos de inters general y puertos de inters local. El artculo 4 del Reglamento de Puertos de 30 de enero de 1.852 clasificaba, con carcter global, a todos los puertos espaoles atendiendo tanto a su relevancia para la actividad econmica general como a su utilidad para servir de punto de abrigo para los buques en caso de temporal. La clasificacin sealada distingua dos grandes categoras de puertos, aludindose por un lado a puertos de inters general y por otro a puertos de inters local. A su vez, los puertos de inters local se dividiran en puertos de primer y de segundo orden. El Reglamento de Puertos defina los puertos de inters general como aqullos cuyo comercio pudiere interesar a un gran nmero de provincias y, al mismo tiempo, estuvieran en comunicacin directa con los principales centros de produccin del interior de la pennsula, as como aqullos que facilitaran a dichos centros la importacin y adquisicin de los objetos que recibieran y fueran precisos para la prosperidad y el fomento de la agricultura o la industria. Igualmente consideraba puertos de inters general los que resultasen precisos para asegurar el abrigo de los buques en caso de temporal, dndoles el nombre de puertos de refugio ya que, como aada la norma, su establecimiento era conveniente para el comercio en general9. 9 Mediante la Real Orden de 22 de junio de 1.865, se nombra lo que demuestra la importancia concedida a este tipo de puertos dadas las

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El mismo Reglamento sobre Puertos inclua una clasificacin de puertos de inters general en la que figuraban los puertos de Barcelona, Valencia, Mlaga, Sevilla, Vigo, Santander, Palma de Mallorca. Adems se clasificaban de inters general, pero de refugio, los puertos de Rosas, Mahn, Alfaques, Bilbao (Abra) y otro en Asturias pendiente de clasificacin. Por su parte, eran calificados, como puertos de inters local de primer orden. los enclaves portuarios cuyas obras eran de inters no solamente para la localidad o provincia en que estuvieren situados, sino, adems, para otras localidades, territorios o provincias, siendo los dems declarados de segundo orden. Pues bien, el Reglamento dictado en ejecucin del Real Decreto de Puertos clasificaba, como puertos de inters local de primer orden, los de Tarragona, Alicante, Almera, Bonanza, Huelva, Pontevedra, Gijn y San Sebastin. El artculo 5 del Reglamento de 30 de enero de 1.852 estableca, por su parte, que tanto el sistema de reclasificacin de los puertos de inters local como el propio de los de inters general sera competencia del Gobierno que debera resolver el oportuno expediente. Adems, la citada norma exiga que durante la tramitacin del procedimiento informaran favorablemente los Gobernadores Civiles, las Diputaciones Provinciales, las Juntas de Comercio y Agricultura, as como las Sociedades de Amigos del Pas de tres provincias limtrofes a aqulla en la que se hallara el puerto interesado, en los supuestos en los que se pretendiera la declaracin de un puerto como de inters local de primer orden. Para ser declarado puerto de inters general, en cambio, el procedimiento era ms riguroso ya que el nmero provincias cuyos organismos y corporaciones deban informar pasaba a ser de seis. Asimismo, se exiga para proceder a la reclasificacin de un puerto como de inters general que se probara el incremento sucesivo que haba tenido la actividad portuaria en la instalacin de que se tratara, as como las facilidades que ofreca para la exportacin de los productos de las provincias limtrofes y para la importacin de los productos ajenos que, como sealaba el Reglamento, fueran "necesarios para su subsistencia y progreso". 5) La competencia para la financiacin y ejecucin de las obras pblicas portuarias se atribua en exclusiva al Estado para los puertos de inters general, mientras que era compartida con los respectivos Ayuntamientos para las que se realizaran en los puertos de inters local. El artculo 6 del Reglamento de Puertos sealaba que la designacin de las sumas destinadas a las obras portuarias se establecera en el presupuesto anual del Ministerio de Fomento al objeto de que la distribucin de los fondos destinados a los puertos de inters local fuera lo ms equitativa posible al realizarse la asignacin tras un anlisis de las necesidades generales del sistema portuario. Asimismo, se indicaba la obligacin de los condiciones de navegacin de la poca. En particular, el plan general de puertos de refugio deba indicar el nmero y situacin de los mismos, su clasificacin, segn la naturaleza de los buques a los que con frecuencia solan prestar auxilio, indicando, finalmente, las principales condiciones que deberan asumir los anteproyectos de este tipo de puertos as como los sistemas de construccin ms idneos para que cumplieran su finalidad.

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Gobernadores Civiles, una vez odos los Ingenieros Jefes de los Distritos y de las Corporaciones Locales, de remitir, dentro del ltimo trimestre del ao anterior al que correspondiera la designacin, una nota en la que manifestaran la importancia de las obras necesarias en los puertos comprendidos en la provincia de su mando. Finalmente, se indicaba que la competencia para la ejecucin de las obras pblicas recaa en la Direccin General de Obras Pblicas del Ministerio de Fomento. El artculo 7, por su parte, contena una previsin relativa a la posibilidad de aumentar la cuota de los impuestos procedentes de las actividades portuarias en aquellos puertos en los que la cuanta de las obras pblicas a financiar lo hiciera necesario. En tal caso, debera realizarse la solicitud por las Juntas de Comercio y ser informadas por las Diputaciones Provinciales respectivas, dedicndose los mayores ingresos obtenidos, exclusivamente, a la realizacin de las obras propuestas. Por consiguiente, tales arbitrios adquiran la naturaleza de contribuciones especiales por razn de la finalidad especfica a la que eran destinadas, facilitar el pago del coste total de la obra, y por su carcter transitorio en el tiempo respecto a la cuanta ordinaria del tributo. 6) Los arbitrios o tasas establecidos en los puertos quedaban refundidos en slo dos, denominados de fondeadero y de carga y descarga. El artculo 4 del Real Decreto sobre Puertos de 17 de diciembre de 1.851 dispona una reglamentacin precisa sobre el establecimiento y la exaccin de los nuevos arbitrios que se aprobaran por la prestacin de los servicios portuarios. En efecto, el citado artculo contena las siguientes reglas: Primera. Los buques mercantes espaoles que entraran y salieran de los puertos de la pennsula e islas adyacentes pagaran un real por cada tonelada que pesaran (, segn la terminologa de la poca), y un octavo de real por quintal de los efectos que embarcaran y desembarcaran. Segunda. Los buques mercantes extranjeros que entraran y salieran de los puertos de la pennsula e islas adyacentes pagaran dos reales por tonelada, y un cuartillo de real por quintal de los efectos que embarcaran y desembarcaran. Tercera. Los buques que pesaran ms de veinte toneladas y no llegaran a sesenta, pagaran la mitad del derecho de fondeadero y completo el de carga y descarga. Cuarta. Los buques que pesaran ms de sesenta toneladas, pagaran por completo ambos derechos. Quinta. Los que pesaran menos de veinte toneladas, estaran libres del pago del derecho de fondeadero, y por el de carga y descarga slo pagaran la mitad de la cuota fijada.

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Finalmente, en la regla sexta, se haca la salvedad de que lo dispuesto respecto de los buques extranjeros se entenda sin perjuicio de lo establecido en los tratados vigentes. Por su parte, los artculos 5 y 6 del Real Decreto sobre Puertos y el artculo 7 del Reglamento de ejecucin precisaban el momento del devengo de los citados tributos sealando que el impuesto de fondeadero se pagara en un solo puerto, que sera el primero de los utilizados en su ruta o expedicin por el buque mientras que el de carga o descarga se pagara en todos los puertos en funcin del volumen de las operaciones que se practicaran. 3.- Conclusiones respecto del nuevo sistema de gestin de puertos introducido por el Real Decreto de 17 de diciembre de 1.851 y el Reglamento de 30 de enero de 1.852. La relevancia de la normativa estudiada deriva del cambio que introduce respecto de la situacin precedente de los puertos espaoles caracterizada, como hemos visto, por la exclusin de la Administracin civil del Estado y la competencia exclusiva de la Armada en materia portuaria auxiliada por la participacin de entidades y organizaciones locales y corporativas en tareas comerciales y de financiacin de obras. En especial, merecen destacarse, como variaciones ms sustanciales que introduce la referida normativa respecto del rgimen portuario hasta entonces vigente, las que se exponen a continuacin.

En primer lugar, ha de destacarse el cambio operado en la titularidad de competencias relativas a la gestin de obras, servicios, conservacin y limpieza en los puertos que pasa al Ministerio de Fomento cuando hasta ese momento haban sido ejercidas por el Ministerio de Marina10. As la competencia para la direccin y ejecucin de las obras portuarias deja de ser ejercida por los Ingenieros Hidrulicos de la Armada para ser asumida por los Ingenieros de Caminos, Canales, Puertos y Faros del Ministerio de Fomento. Con todo, ha de sealarse que se dispuso un procedimiento que asegurara la necesaria coordinacin e informacin de los Ingenieros de Caminos con los Ingenieros militares para no perjudicar las posibilidades de defensa de las instalaciones portuarias11. Este cambio, sin embargo, no estuvo exento inicialmente de conflictos, derivados de la subsistencia dentro de los recintos portuarios de las competencias propias de los Capitanes de puerto pertenecientes a la Armada que dirigan el trfico general de buques en las aguas de los puertos. As, para resolver toda controversia al respecto, se dict un ao despus, en 1.853, el Real Decreto de 3 de febrero que ordenaba que los Ingenieros de Caminos

10 El 3 de febrero de 1.853 se aprob el Real Decreto . Dicha norma declaraba subsistente el Tratado V, Ttulo VII, de las Ordenanzas Generales de la Armada Naval que ordenaba las atribuciones y facultades de los Capitanes de puertos. 11 La Real Orden de 15 de octubre de 1.852 dicta, . La citada disposicin prescriba la obligatoriedad de verificar el reconocimiento y estudio de los emplazamientos de las obras conjuntamente por los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y Militares. Asimismo dispona la remisin por los respectivos Ingenieros del proyecto acordado tanto a la Direccin General de Obras Pblicas para su aprobacin como al Ministerio de la Guerra para su conocimiento.

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recibieran de los Capitanes de puerto cuantos auxilios fueran necesarios para la ejecucin de las obras consultando, cuando fuera necesario, al Capitn General de su Departamento. En segundo lugar, el Real Decreto sobre Puertos procedi a la clasificacin general del sistema portuario, distinguiendo entre los puertos de inters general y los de inters local de primero y segundo orden, definiendo con claridad ambos conceptos y estableciendo el procedimiento de reclasificacin que igualmente se residenciaba en el Ministerio de Fomento. En tercer lugar, la normativa estudiada se caracteriza por la implantacin de un nuevo sistema de financiacin de los puertos espaoles que destaca por su uniformidad, al ser general para todos los puertos, y por su operatividad, al reducirse la obligacin de pago de los buques a slo dos conceptos (fondeadero y carga y descarga)12. Adems, para eliminar cualquier resquicio de arbitrariedad, en el propio Real Decreto se delimitaban con detalle tanto las cuantas como las reglas precisas para obtener la cuota definitiva a satisfacer. Finalmente, las nuevas disposiciones nacan con la clara vocacin de dotar de estabilidad econmica al sistema portuario al prever la creacin de un fondo de reserva que garantizara la operatividad y la mejora constante del conjunto de los puertos de titularidad del Estado. En este punto, merece destacarse especialmente que todos los ingresos provenientes de los arbitrios exigidos en los puertos habran de destinarse, necesariamente, a los gastos de mantenimiento, conservacin y ejecucin de obras y, adems, las cantidades no empleadas en un ejercicio presupuestario deberan reservarse para las necesidades de periodos posteriores.

12 La simplificacin del rgimen impositivo en el sistema portuario espaol, no obstante, llegar a su culminacin con el Decreto de 22 de noviembre de 1.868, aprobado por el Gobierno Provisional presidido por el General Francisco Serrano y Domnguez, . Se llegaba con dicha norma a la unificacin de todos los tributos en uno solo, llamado de descarga y de viajeros. Adems el momento del pago quedaba fijado en el acto de la descarga de la mercanca o del desembarque del pasajero razonando que, al ser el momento en que la operacin comercial haba concluido, resultaba ya realizado el beneficio y, por lo tanto, menos gravoso para el transportista. Por ltimo, se distinguan, a los efectos del pago del tributo, dos clases de navegacin: la de cabotaje y la de altura.

La referida normativa reglamentaria, sin embargo, se vera prontamente modificada mediante un nuevo Decreto de 1 de junio de 1.869, elaborado con el propsito de reducir la cuanta del impuesto en los supuestos de navegacin con los distintos pases europeos mediante la introduccin de una categora intermedia de navegacin a efectos del cobro del impuesto. As, el nuevo Decreto distingua entre: 1) la navegacin de cabotaje, entre los puertos espaoles, incluyendo la que se haca con los presidios de frica; 2) la navegacin con las naciones europeas, incluyendo la que se realizaba con todos los puertos de Mediterrneo y los del Atlntico hasta el cabo Mogador; y, por ltimo, 3) la que se haca entre los puertos espaoles y el resto de los pases del globo.

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CAPTULO II LA ORGANIZACIN DEL SISTEMA PORTUARIO ESPAOL DESDE LA RESTAURACIN MONRQUICA DE 1.874 HASTA LOS AOS TREINTA DEL SIGLO XX. LA LEY DE 7 DE MAYO DE 1.880 Y EL REAL DECRETO-LEY DE 19 DE ENERO DE 1.928. 1.- Esquema general de la Ley de 7 de mayo de 1.880 y del Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1.928. Durante el ltimo tercio del siglo XIX, los transportes en Espaa conocieron una segunda fase de expansin debido, fundamentalmente, a la estabilidad de la vida poltica derivada de la aprobacin, en 1.876, de la Constitucin canovista y a la coyuntura general econmica en el continente europeo de crecimiento sostenido que se prolongar hasta la crisis financiera de Europa en los aos 1.885 a 1.8911. La etapa de estabilidad econmica a la que nos referimos proporcion un periodo de crecimiento econmico general en Espaa y una primera fase de equipamiento industrial moderno. A dicho desarrollo y expansin general de la economa espaola iba a contribuir decisivamente tanto la de capitales europeos, moderada en el periodo 1.871-1.8912, como la publicacin de nuevas normas de apoyo al sector de los transportes. Respecto de stas ltimas, cabe citar la Ley General de Obras Pblicas de 13 de abril de 1.877 y su Reglamento de ejecucin de 6 de julio del mismo ao; la Ley General de Carreteras de 4 de mayo de 1.877 y la Ley General de Ferrocarriles de 23 de noviembre del mismo ao. Pues bien, dentro de este contexto general de expansin de los sistemas generales de transportes, el Gobierno procedi a la promulgacin de una nueva Ley de Puertos sancionada por S.M. el Rey Alfonso XII el da 7 de mayo de 1.880. Respecto de la misma, cabe sentar varias premisas de partida antes de proceder a un anlisis ms detenido de su articulado. En primer lugar, ha de sealarse en cuanto a su contenido que el mismo no se limitaba a la regulacin del sistema portuario espaol sino que se ocupaba de la definicin de conceptos bsicos en materia de costas, respecto de la que constituy una verdadera ley general. As, en los primeros artculos del texto se proceda a definir

1 V. PALACIO ATARD, La Espaa del siglo XIX, 1.808-1.898, ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1.981, pp. 625-634. 2 A. CASARES, Estudio histrico-econmico de las construcciones ferroviarias en Espaa en el siglo XIX, Madrid, 1.973, p. 273.

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conceptos generales de la legislacin costera tales como la zona martimo-terrestre o el mar litoral que quedaban configurados como bienes de dominio pblico y uso nacional. Asimismo, la ley defina como bienes patrimoniales del Estado las islas ya formadas o que se formaran en la zona martimo-terrestre y las instalaciones costeras al Servicio de la Marina espaola (v.gr., fondeaderos, varaderos, astilleros y arsenales). Finalmente, el Captulo VI de la Ley se dedicaba extensamente, en sus artculos 38 a 61, a regular las obras construidas por los particulares en las zonas martimo-terrestres y en el mar litoral. Dentro de este captulo mereci especial dedicacin del legislador la regulacin del sistema de concesiones a los particulares para la realizacin de todo tipo de obras tanto en la costa litoral como en el interior de los puertos. Precisamente ser este Captulo VI de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880 dedicado a las obras de los particulares en el litoral el que se ver ms modificado y, en consecuencia, constituir la novedad esencial derivada de la promulgacin tanto de la nueva Ley de Puertos como de su Reglamento de ejecucin aprobados, respectivamente en virtud de los Reales Decretos-Ley y Decreto, el da 19 de enero de 1.928 durante la Dictadura del General Primo de Rivera. El Real Decreto-Ley, por el contrario, en lo relativo a la regulacin de los puertos, se limitar a eliminar de su articulado los preceptos dedicados a la enumeracin de los puertos de cada una de las categoras previstas, as como a la ejecucin y direccin de las obras portuarias por los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y las Juntas de Obras de Puertos pasando esta ltima regulacin al mencionado Reglamento de ejecucin. Las nuevas disposiciones dictadas durante el gobierno del General Primo de Rivera tienen, por consiguiente, en lo que se refiere a la materia portuaria un carcter continuista, limitndose a la exclusin de la primitiva Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880 de regulaciones puntuales y dejando prcticamente intactas las disposiciones precedentes relativas a los puertos. Se realiza, en consecuencia, inicialmente un anlisis conjunto de ambos textos legales que, como he sealado, mantienen en la materia de puertos una identidad sustancial, si bien se dedica un apartado final a resear las novedades ms destacadas que aporta el texto de 1.928. En segundo lugar, la nueva ley destacaba por su intento de definir, con toda precisin, el concepto de puerto englobando tanto a los que eran fruto de la existencia de condiciones naturales al efecto como a los que eran resultado de obras realizadas por la mano del hombre atendiendo a la utilidad para el trfico de buques. Asimismo, procedi a delimitar la atribucin de competencias entre las distintas Administraciones pblicas y Ministerios relacionados con el sector, distinguiendo al respecto distintas zonas portuarias y funciones a realizar para cubrir las necesidades del trfico martimo. En este sentido, puede destacarse la mencin que haca el texto legal de 7 de mayo de 1.880 de la Junta de Obras del Puerto como organismo encargado de la direccin y el control de la actividad de la obra pblica en el recinto portuario. Y, finalmente, respecto de la legislacin precedente, destaca la omisin de toda regulacin del sistema de financiacin de los puertos en Espaa que pasa, por lo tanto, a integrarse en los mecanismos generales de financiacin de los servicios pblicos mediante

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la exaccin a travs del sistema tributario de la poca y la posterior consignacin de determinadas partidas en los presupuestos generales del Estado. 2.- La clasificacin de puertos. El artculo 13 de la Ley de Puertos de 1.880 defina el concepto de a efectos legales como aquellos parajes de la costa ms o menos abrigados, bien por la disposicin natural del terreno, o bien por obras construidas al efecto, en los cuales existiera de una manera permanente y en debida forma trfico martimo. El artculo 14 completaba la definicin anterior al sealar que tenan asimismo el carcter de puertos las desembocaduras de los ros, hasta donde se hicieran sensibles las mareas; y en donde no las hubiera, hasta donde llegaran las aguas del mar en los temporales ordinarios, alterando su rgimen. Aguas arriba de estos sitios, aada el artculo, las riberas u orillas de los ros conservaran su carcter especial de fluviales. El artculo 15 de la Ley de Puertos, por su parte, proceda a realizar una detallada clasificacin de los puertos distinguiendo, como haca la legislacin anterior, entre puertos de inters general y de inters local. Sin embargo, dentro de los catalogados como de inters general distingua entre los de primer y segundo orden y, dentro de los considerados como de inters local, entre los de carcter provincial y municipal. En concreto, cindonos a los puertos de inters general venan definidos como aqullos destinados especialmente a fondeaderos, depsitos mercantiles, carga y descarga de los buques que se empleaban en la industria y el comercio martimo, cuando el que se verificara por estos puertos pudiera interesar a varias provincias y estuvieran en comunicacin directa con los principales centros de produccin de Espaa. Igualmente inclua como la legislacin anterior, dentro de los puertos de inters general, los denominados de refugio por su situacin y condiciones especiales de capacidad, seguridad y abrigo en los temporales. Por su parte, los puertos de inters local se definan ahora como los destinados principalmente a fondeadero, carga y descarga de los buques que se emplean en la industria y comercio locales. Pues bien, atendiendo a los conceptos sealados, se produjo una ampliacin notable del nmero de puertos de inters general elevndose a un total de 28 y, por lo tanto, se ampli tambin el nmero de enclaves portuarios directamente dependientes de la Administracin del Estado merced, sobre todo, a la nueva categora de puertos de inters general de segundo orden. As, la clasificacin, recogida en el artculo 16 de la Ley, mencionaba como puertos de inters general de primer orden los de Alicante, Barcelona, Bilbao, Cdiz, Cartagena, Ferrol, Mlaga, Palma, Santander, Sevilla, Tarragona, Valencia y Vigo.

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En cuanto a los puertos de inters general de segundo orden se mencionaban los de Almera, Avils, Ceuta, Corua, Gijn, Huelva, Pasajes, San Sebastin y Santa Cruz de Tenerife. Finalmente, respecto de los puertos de refugio se incluan los de los Alfaques, Algeciras, Muros, Musel, Rosas y Santa Pola. La clasificacin de puertos de inters general sufre un notable incremento respecto de la relacin contenida en el ya mencionado Reglamento de 30 de enero de 1.852 que nicamente reconoca como de inters general, incluidos los de refugio, a 12 puertos frente a los 28 de la nueva relacin. La ampliacin de la categora de puertos de inters general mediante la creacin del subtipo de los puertos de inters general de segundo orden y la importancia creciente del sector posibilitaron dicho incremento. No obstante lo anterior, merece destacarse especialmente, dentro de la clasificacin de puertos, el ascenso experimentado por dos puertos del mediterrneo espaol que pasaron, de ser calificados como de inters local en 1.852, a ser catalogados de inters general de primer orden a partir del ao 1.880 y que son los de Alicante y Tarragona. Finalmente, ha de apuntarse tambin la inclusin, dentro de la clasificacin de puertos de inters general, de los del Ferrol y Cartagena, expresamente excluidos por el anterior Reglamento de 30 de enero de 1.852 debido a su carcter militar. 3.- El rgimen de ejecucin de las obras portuarias, la gestin y administracin de los puertos. La Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880 realiz, en su Captulo IV, una atribucin de competencias de los diferentes servicios portuarios a la Administracin civil del Estado representada por el Ministerio de Fomento y a la militar a travs del Ministerio de Marina, sin perjuicio de las competencias que en los puertos de inters local se atribuan a las Diputaciones Provinciales y a los Ayuntamientos. El artculo 22 de la Ley de Puertos contiene una distribucin general de competencias en materia de puertos entre los dos Ministerios citados al declarar que el servicio de los puertos se divida en dos clases. Una que se refera al , entradas, salidas, fondeo, amarraje, atraque y desatraque en los muelles, remolque y auxilio martimos, la cual se atribua a la Marina. Y otra que comprenda la ejecucin y conservacin de las obras y edificios, las operaciones de carga y descarga en los muelles, la circulacin sobre los mismos y en su zona de servicio, y todo lo que se refiere al uso de las diversas obras destinadas a , que competa al Ministerio de Fomento. Dicho artculo defina pues, con claridad, la naturaleza de las funciones atribuidas a cada uno de los Ministerios, de modo que todas las operaciones relacionadas con la navegacin se atribuan a la Marina y todas

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las operaciones a realizar en los muelles y zonas terrestres de servicio de los puertos quedaban de la competencia del Ministerio de Fomento. En consecuencia, la lnea exterior del muelle o candil ser, fsicamente, el lmite o frontera de las competencias de ambas administraciones en el interior del recinto portuario. En cuanto a las atribuciones especficas del Ministerio de Fomento, los artculos 18 y 21 completaban la relacin de las competencias generales del Ministerio que, adems de las ya mencionadas en el artculo 22, venan constituidas por la realizacin de las obras pblicas portuarias, la elaboracin de las disposiciones generales necesarias, la direccin del personal funcionario y, finalmente, por la direccin del rgimen de conservacin y mantenimiento general de los puertos. En cuanto a la realizacin de las obras pblicas en los puertos de inters general directamente o en rgimen de concesin a los particulares, la Ley de Puertos contena una serie de prescripciones tendentes a agilizar la ejecucin de las obras por el Ministerio de Fomento. As, el artculo 24 sealaba que la direccin facultativa correra a cargo de los Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Los artculos 25 y 26, por su parte, aseguraban la financiacin de los trabajos con cargo a las partidas correspondientes de los Presupuestos Generales del Estado sin perjuicio de que se pudieran establecer en la localidad afectada arbitrios especiales exclusivamente destinados a la realizacin de aqullas. Y, por ltimo, el artculo 27 prevea la reglamentacin de las Juntas de Obras de los Puertos como organismos encargados de todo lo relacionado con las obras pblicas en el espacio portuario. Las previsiones relativas a las Juntas de Obras de Puertos contenidas en los artculos 26 y 27 de la Ley de 7 de mayo de 1.880, y posteriormente en el artculo 27 del Real Decreto-Ley de 19 de enero de 1.928, fueron desarrolladas con cierto detalle en disposiciones de menor rango. En concreto, la Ley de 1.880 fue desarrollada en este extremo por las Reales rdenes de 18 de marzo de 1.881, 23 de marzo de 1.888, 24 de julio de 1.893; 7 de agosto de 1.898; 11 de enero de 1.901 y, en especial, mediante el Real Decreto de 17 de julio de 1.903 por el que se aprob el Reglamento general sobre organizacin y rgimen de las Juntas de Obras de Puertos3. Finalmente, la Ley de 7 de julio de 1.911 supondr un cambio sustancial en el rgimen de las Juntas de Obras de Puertos vinculndose las mismas al Ministerio de Fomento y regulndose el procedimiento para su creacin. En el citado procedimental, participaban todas las autoridades relacionadas con el sector portuario as como las entidades locales afectadas, debiendo informarse especficamente sobre su viabilidad econmica ya que los ingresos obtenidos por arbitrios, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley, deberan superar anualmente las 100.000 pesetas. Por otra parte, esta Ley acentuaba el control econmico de

3 Existen, no obstante, una serie de disposiciones anteriores a la Ley de 7 de mayo de 1.880 que regularon el rgimen de funcionamiento de las Juntas de Puertos. Pueden citarse a este respecto, la Orden de 17 de marzo de 1.873 sobre Juntas de Puertos; la Orden de 14 de mayo de 1.873 que tena como objeto ; y, finalmente, la Real Orden de 30 de noviembre de 1.875 por la que se aprobaba .

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las Juntas por el Estado, llegando incluso a facultrsele para unificar el inters de las deudas que las mismas hubieren contrado. El Real Decreto de 18 de septiembre de 1.922, de otro lado, estableca tres modos distintos de proceder a la construccin de las obras pblicas en los puertos distinguiendo entre la gestin directa por el Estado, la direccin por las Juntas de Obras de Puertos, y, finalmente, la direccin por las Comisiones Administrativas para aquellos puertos en los que, dado su pequeo tamao, no fuere factible el funcionamiento de una Junta.Y las tres formas ya mencionadas de gestin de las obras pblicas vinieron a ser sancionadas, posteriormente, de modo implcito, por el Reglamento de ejecucin de la Ley de Puertos aprobado mediante Real Decreto el 19 de enero de 1.928, detallndose en sus artculos 17 a 51 tanto el rgimen de competencias de los distintos organismos y autoridades como el sistema de financiacin de las obras. El artculo 32 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880 atribua al Gobernador Civil de la Provincia, como mxima autoridad de todos los ramos de la Administracin civil y delegado en la Provincia del Ministerio de Fomento, la distribucin y designacin de las diversas zonas del puerto para los diferentes servicios sobre los muelles, as como la facultad de resolver los incidentes que se promovieran acerca de su uso y polica. Respecto del Ministerio de Marina, al citado Departamento ministerial se le atribuan, adems de todas las funciones relacionadas con el movimiento general de buques en el puerto mencionadas en el artculo 22 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880, la realizacin de obras en los puertos con arsenal militar (v.gr., Ferrol y Cartagena). Asimismo, ejerca las competencias que le conferan los artculos 33, 34, 36 y 37 de la Ley que, en coherencia con la divisin general de funciones apuntada, se referan al ejercicio de las facultades precisas para la direccin de las operaciones de limpieza necesarias en el puerto con motivo de un naufragio; la imposicin de multas a los buques que por descuido causaren desperfectos o ensuciaren el puerto y, finalmente, la titularidad de los denominados de practicaje, alumbrado, vigilancia martima y botes salvavidas. Por ltimo, ha sealarse que, de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 21 y 29 de la Ley de Puertos de 1.880, las Diputaciones Provinciales y los Ayuntamientos ostentaban, sobre las obras en los puertos de inters local, las mismas atribuciones que las ya mencionadas como propias del Ministerio de Fomento respecto de los de inters general. La nica limitacin competencial vena constituida por la necesidad de someter los proyectos de obras pblicas en dichos puertos al Ministerio de Fomento a quien corresponda igualmente la direccin facultativa de las obras y el nombramiento del personal que deba ejecutarlas.

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4.- Las novedades ms destacadas del Real Decreto-Ley de Puertos de 19 de enero de 1.928. El General Primo de Rivera y Orbaneja accede al poder el 15 de septiembre de 1.923 debido al fuerte deterioro ante la opinin pblica del sistema parlamentario liberal provocado por los males endmicos que vena sufriendo el rgimen constitucional desde haca aos, tales como, las disensiones radicales entre los partidos polticos, el caciquismo, la corrupcin o la violencia callejera, sta ltima especialmente destacada en Barcelona. Concurran asimismo a gravar el panorama descrito otro factores de tipo coyuntural, pudiendo destacarse como principales la fuerte cada de la demanda comercial exterior durante el periodo entreguerras, aunque comenzara ya a percibirse desde 1.917, o las consecuencias del empeoramiento de la situacin militar en Marruecos a raz del desastre de Annual en 1.9214. Pues bien, en reaccin ante el panorama descrito, se crea un Estado de corte autoritario, cuyo objetivo primordial ser el de llevar adelante un vasto programa de carcter regeneracionista que permitiera solventar los problemas que asfixiaban el sistema poltico democrtico a la vez que incrementar, de modo urgente, el bienestar material de los ciudadanos. As, en concordancia con las nuevas metas de la poltica econmica y social, Espaa va a disfrutar durante el resto de los aos veinte de una oleada de prosperidad irradiada desde los Estados Unidos de Amrica. A ello contribuye, de modo muy destacado, una serie decisiones tcnicamente adecuadas adoptadas por los responsables de la accin estatal y concretadas, principalmente, en las nuevas leyes que reforzaron el relanzamiento industrial el Real Decreto-ley de 30 de abril de 1.924 y la Ley de 31 de diciembre de 1.927- as como en el otorgamiento de un decisivo protagonismo al sector pblico en la marcha general de la economa. En este sentido, pueden destacarse las medidas tomadas en materia de hidrocarburos con la creacin de CAMPSA; la constitucin de las Confederaciones Hidrogrficas; la creacin del Servicio Nacional de Crdito Agrcola, el establecimiento de las bases del sistema telefnico adjudicando su prestacin a la CTNE; la expansin del sistema nacional de carreteras -se constituye el Patronato del Circuito Nacional de Turismo de Firmes Especiales-, de ferrocarriles y, por ltimo, la poltica portuaria5. En el mbito de los proyectos portuarios, los Gobiernos de la dictadura van a impulsar decididamente la creacin de las 6 en los puertos de Barcelona

4 Eduardo Gonzlez Calleja, La Espaa de Primo de Rivera. La modernizacin autoritaria 1.923-1.930, Alianza Editorial, Madrid, 2.005, p. 17 y ss. 5 Senen Florensa Palau, Espaa y el Crac de 1.929, Siglo XX, Historia Universal, nmero 12, Historia 16; editorial Grupo 16, Madrid, 1.983, p. 99. Tambin en este punto, puede citarse de nuevo la obra de Eduardo Gonzlez Calleja, La Espaa de Primo de Rivera. La modernizacin autoritaria 1.923-1.930, Alianza Editorial, Madrid, 2.005, pp. 213 a 258. Este ltimo autor menciona precisamente como el principal logro de la poltica portuaria durante el periodo el Real Decreto-Ley sobre Puertos de 19 de enero de 1.928 y su Reglamento. 6 Las eran definidas ya en la poca como aquella parte de un puerto declarada neutra desde el punto de vista aduanero y en la que, por consiguiente, se poda desembarcar los gneros, almacenarlos, cuidarlos, escogerlos, comprarlos, venderlos, manipularlos, disponer de ellos, reembarcarlos y reexportarlos, sin pagar por ellos ningn derecho de aduana y sin proceder a ninguna de las formalidades impuestas por la inspeccin de la Administracin. Vid. en relacin con este trmino la Enciclopedia Universal

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y Cdiz. As en cuanto al primero de ellos, si bien fue el 24 de octubre de 1.916 cuando se concede la creacin en el Delta del Llobregat de una gran zona de depsitos comerciales especializados, no es hasta el ao 1.926 cuando del Consorcio de la Zona Franca decide convocar un concurso internacional de Anteproyectos que permitiera el comienzo de las obras del futuro Puerto Franco7. La iniciativa pretenda convertir a la Ciudad Condal en uno de los principales centros de almacenamiento, transformacin y distribucin de mercancas hacia Europa occidental, el norte de frica y Amrica que superara a los puertos del Mediterrneo (Npoles, Gnova y Marsella) e incluso a alguno del Atlntico como Rtterdam. El proyecto se vio adems favorecido por el bloqueo de los principales puertos europeos durante la 1 guerra mundial lo que converta a los puertos espaoles en enclaves privilegiados en el comercio martimo. Paralelamente a esta experiencia, en Cdiz, tras grandes esfuerzos por iniciar el proyecto de un recinto que gozara de un rgimen fiscal privilegiado, el 11 de junio de 1.929 se otorga a la ciudad mediante Real Decreto-Ley la zona franca, aunque la misma no comenzara a existir fsicamente sino hasta principios de los aos 508.

Para poner en marcha la nueva estrategia en el ramo de puertos se crea, a instancias del Ministro de Fomento, la Junta Central de Puertos, mediante Real Decreto Ley de 30 de abril de 1.926, a la que se le encarga el estudio y la propuesta de aquellas reformas que se estimaran necesarias en materia portuaria, as como el ejercicio de una intervencin fiscalizadora en relacin con las necesidades y los servicios de los puertos. El encargo se concret, desde el punto de vista normativo, principalmente en una labor de revisin de los preceptos del texto legal que regulaban el sector, esto es, de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880. Pues bien, fruto de la tarea encomendada sern la nueva Ley de Puertos y su Reglamento de ejecucin, aprobados respectivamente mediante Real Decreto-ley y Real Decreto de 19 de enero de 1.928. El nuevo texto legal se concibe como una revisin ms de detalle que de concepto, de las disposiciones de la Ley, a fin de ponerlas ms de acuerdo con las circunstancias actuales como destacaba su prembulo. Con todo, el Real Decreto-ley de 19 de enero de 1.928 se consagr en la prctica jurdica, junto con su Reglamento de ejecucin, como la normativa por excelencia que fij definitivamente la regulacin en el mbito portuario dada, por un lado, la centralidad de los aspectos que regulaba (la clasificacin de puertos, la ejecucin y conservacin de las obras de los puertos y del rgimen de polica de los mismos, los servicios anejos y las obras construidas por los particulares) y, por otro, debido al amplsimo periodo de vigencia de que disfrut (que incluye desde el periodo de la dictadura del General Primo de Rivera hasta la primera

Ilustrada Europeo-Americana Espasa Calpe, Tomo 48, Barcelona, 1.922, p. 334. Por otra parte, desde el punto de vista legal, dichas zonas seran reguladas, de modo muy detallado -354 artculos y uno transitorio-, mediante el Real Decreto del Ministerio de Hacienda de 22 de julio de 1.930 sobre Puertos, Zonas y Depsitos Francos. 7 Agustn Guimer y Dolores Romero, Puertos y sistemas portuarios, Madrid 19-21 octubre, 1.995. Madrid: CEHOPU, Ministerio de Fomento, CSIC, 1.996, pp. 371-392. 8 En la dcada de los aos 30 se escalonaran una serie de leyes y decretos para configurar legalmente el Consorcio de la zona franca gaditana. Con todo, los primeros documentos en los que se recoge la configuracin del nuevo recinto fiscal no surgen sino a partir de 1.948. Precisamente un ao antes, mediante Decreto de 20 de junio de 1.947, se haba creado la zona franca de Vigo.

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dcada de la nueva Etapa Constitucional iniciada en 1.9789). En este sentido, debe recordarse que si bien la Ley fue parcialmente derogada por la Ley de Costas 22/1.988, de 28 de julio, en lo tocante al dominio pblico martimo-terrestre, al uso y aprovechamiento del mismo, as como buena parte de los preceptos del Captulo VI (relativo a las obras construidas por particulares), su derogacin total no lleg sino con la promulgacin de la vigente LPEMM 27/1.992, de 24 de noviembre. El Real Decreto-Ley sobre Puertos de 19 de enero constituye, por consiguiente, en el plano puramente legislativo, una somera revisin del articulado de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880. Hasta tal punto es as, que la mayora del articulado originario de la Ley decimonnica permanece inalterado. Ello no obstante, s se observan modificaciones puntuales destacadas, de modo especial en el ya citado Captulo VI relativo al otorgamiento de concesiones a los particulares para ejecutar y explotar obras en la zona martimo-terrestre, pudiendo sealarse como ms significativas las que se exponen a continuacin10.

Desaparece la clasificacin nominativa que haca la antigua LP, en su artculo 16, de los puertos de inters general de primer y segundo orden. Dicha clasificacin no se recoge ahora ni siquiera en el Reglamento de ejecucin. Asimismo, desaparece el precepto contenido en el antiguo artculo 17 que atribua, por defecto, la condicin de puertos de inters local a aqullos que no se hallasen expresamente clasificados como puertos de inters general.

Se residencia en el Ministerio de Fomento la competencia para resolver sobre la cesacin de los permisos otorgados previamente por los Gobernadores Civiles, los Alcaldes y los Comandantes de Marina, segn el caso (artculos 35 y 36 RDLP/28), para levantar barracas o construcciones estacionales con destino al bao as como para establecer otros servicios o aprovechamientos de carcter temporal en la zona martimo-terrestre de dominio pblico. La nueva medida constitua una garanta para el titular de la autorizacin en el sentido de que presupona que la cesacin del permiso, al ser tomada por una 9 Tras la proclamacin de la Repblica, y en virtud del Real Decreto-Ley de 15 de abril de 1.931, se declar la reduccin a rango reglamentario de todos aquellos decretos-leyes dictados durante la Dictadura que no fueran expresamente clasificados como tales antes del 1 de junio de ese mismo ao. La clasificacin no alcanz al Real Decreto-Ley examinado que, en consecuencia, no habra obtenido el definitivo rango legal. Sin embargo, con posterioridad, la prctica administrativa y jurisprudencial (vid., por ejemplo, las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 1.979, Ar. 3.362; 12 de abril y 13 de octubre de 1.980, Ar. 1.332 y 1.053/81) sigui otorgndole rango de ley, y como tal fue derogado por las Leyes actualmente vigentes en materia de costas y puertos del Estado. 10 Las novedades del texto legal, obviamente, tienen su reflejo en el nuevo Reglamento de ejecucin de la Ley de Puertos de 19 de enero de 1.928, hasta el punto de que el desarrollo reglamentario del Captulo VI del Real Decreto-Ley de la misma fecha, sobre obras construidas por los particulares, alcanza a 40 de sus artculos, detallndose con gran precisin tanto los requisitos que deban cumplir los interesados como las distintas fases de las tramitacin de los procedimientos sobre autorizaciones y concesiones en las playas y, en general, en la zona martimo-terrestre. Tambin merecen destacarse, dado su carcter estrictamente portuario, el desarrollo muy pormenorizado que realiza el Reglamento sobre diversos aspectos de la ejecucin y conservacin de las obras de los puertos y del rgimen de polica de los mismos (Captulo IV). En este apartado, la norma reglamentaria puntualiza la autoridad, en cada caso competente, ocupndose asimismo de la regulacin pormenorizada del rgimen econmico de las obras y servicios en los puertos.

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autoridad de rango superior a la que otorg la autorizacin, slo se adoptara cuando objetivamente concurrieran las circunstancias especificadas en el artculo 37 RDLP/28, esto es, por razones de vigilancia y servicio en las playas, de polica o por la conveniencia de otorgar una concesin sobre los mismos terrenos para fines de mayor utilidad pblica.

En cuanto al otorgamiento de las autorizaciones que, en los mismos casos, tuvieran

carcter permanente, el nuevo artculo 38 RDLP/28 (a diferencia del antiguo artculo 42 LP que asignaba la competencia directamente al Ministerio de Fomento) atribua la decisin, en primer lugar, al Gobernador Civil de la provincia, si su parecer fuere de acuerdo con el Ingeniero Jefe de Obras Pblicas y del Comandante de Marina, y slo en caso de discrepancia, corresponda decidir al Ministerio de Fomento. Con ello, en definitiva, se trataba de agilizar la tramitacin de los permisos para realizar construcciones o instalaciones en las playas, ya fueran de carcter temporal o permanente, descentralizando en los representantes del Estado en las Provincias la resolucin de los procedimientos.

Idntico esquema competencial se reproduce en el supuesto de decidir sobre la

concesin de autorizaciones para realizar obras de defensa en las costas con el objetivo de proteger del embate de las olas, edificios y heredades, aunque no fueran permanentes. De este modo, nicamente resolva el Ministerio del ramo en caso de discrepancia entre las mencionadas autoridades provinciales o cuando las obras pendientes de autorizacin versaren sobre la proteccin de poblaciones o de partes importantes del litoral (vid. artculo 40 RDLP/28, a diferencia del artculo 43 LP).

Respecto de las autorizaciones para la formacin de salinas, fbricas u otros

establecimientos que, en todo o en parte, ocuparan terrenos de dominio pblico o con destino al servicio particular, el artculo 42 de la nueva Ley (en contraste con el antiguo artculo 45 LP) haca la precisin en el sentido de que el Ministerio de Fomento resolva en aquellos supuestos en los que fuera necesario construir obras de fbrica o que tuvieran carcter de estabilidad o permanencia, reconducindose por lo tanto el supuesto contrario a lo regulado en el artculo 36 RDLP/28 (antiguo artculo 40 LP). El nuevo artculo 51 RDLP/28 (anterior artculo 54 LP), en cuanto al otorgamiento de concesiones y obras de terrenos en dominio pblico destinadas a construcciones de muelles, embarcaderos, astilleros, diques flotantes, varaderos, fbricas, salinas, pesqueras, almadrabas, corrales, parques de cra y propagacin de mariscos, trataba de clarificar el orden de preferencia de aquellas solicitudes presentadas por los particulares interesados que ofrecieran ventajas anlogas al precisar que la prioridad en el tiempo la tendra aquel expediente en tramitacin que obtuviera del Gobernador Civil, a propuesta de la Jefatura de Obras Pblicas, la declaracin de ostentar una documentacin suficiente. Por ltimo, respecto del contenido de las concesiones de obras pblicas que se otorgasen, el artculo 55 RDLP/28 (a diferencia del artculo 58 LP) estableca una clusula de garanta a favor del Estado al incluir, como contenido obligatorio del documento concesional, el de que transcurrido el plazo sealado en la concesin para el comienzo de las obras sin que stas hubieran comenzado ni se hubiera solicitado prrroga alguna por el concesionario, se considerara anulada la concesin, quedando a favor del Estado la fianza depositada.

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CAPTULO III LA ADMINISTRACIN DE LOS PUERTOS DURANTE LA II REPBLICA ESPAOLA Y EL RGIMEN DEL GENERAL FRANCO. 1.- La administracin de los puertos durante la II Repblica espaola. El advenimiento de la Segunda Repblica espaola el 14 de abril de 1.931 trae consigo un movimiento contrario a los proyectos polticos y a las realizaciones propias de la Dictadura del General Primo de Rivera. En la materia que nos ocupa, el principal logro del rgimen dictatorial lo represent indudablemente la promulgacin del Real Decreto-Ley y del Real Decreto, ambos de 19 de enero de 1.928, por los que se aprob respectivamente la nueva Ley de Puertos y su Reglamento de ejecucin. Con todo dichas normas, como ya se ha advertido, representaron, salvo en cuestiones puntuales referentes al rgimen de la administracin portuaria, una continuidad con el sistema implantado durante la poca de la Restauracin monrquica. Quiz por ello, es decir, por la ausencia de autnticas aportaciones legislativas que fueran herencia del periodo inmediatamente precedente y por el carcter esencialmente tcnico del sector, los cambios que pueden destacarse en el rgimen portuario durante la Segunda Repblica son escasos y se centran sustancialmente en la creacin, mediante Decreto de 27 de octubre de 1.932, de la Direccin General de Puertos en el Ministerio de Obras Pblicas. La citada Direccin General vena a sustituir a la Junta Central de Puertos, creada en virtud del Real Decreto-Ley de 30 de abril de 1.926, que era el organismo encargado de fiscalizar las necesidades y el funcionamiento de los servicios de los puertos. Por consiguiente, se sustitua la estructura corporativa propia de la Dictadura por una organizacin vertical tendente a un ms estrecho control y direccin de los puertos por el Ministerio de Obras Pblicas. La nueva Direccin General naca con la vocacin de racionalizar el funcionamiento de las Juntas y Comisiones de Obras de los Puertos mediante la inspeccin tcnica y administrativa de dichas Juntas y Comisiones por el personal funcionario que se integrase en la misma. Igualmente, el artculo 4 del Decreto prevea el nombramiento de de libre designacin por el Ministro que ejerceran las funciones propias de los Presidentes de las respectivas Juntas y tendran adems la condicin de Delegado del Gobierno en dichos puertos. Pero, adems, durante el periodo republicano tuvo lugar la elaboracin y puesta en marcha del Estatuto de Autonoma de Catalua aprobado el 16 de septiembre de 1.932. Pues bien, fruto del desarrollo del Estatuto de autonoma cataln, se produce el otorgamiento a la nueva entidad poltica de la competencia para la ejecucin de la legislacin sobre puertos de inters general. No obstante lo anterior, mediante un Decreto del ao 1.934, el Estado se reserv la gestin directa de los principales puertos de Catalua, como los de Barcelona y Tarragona.

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2.- La gestin portuaria del Rgimen del General Franco durante el periodo de la autarqua econmica, 1.939-1.975. Inmediatamente despus de terminada la Guerra Civil Espaola, el 26 de abril de 1.939, y con carcter de urgencia, se dictaron dos Decretos destinados a permitir el funcionamiento inmediato del sector. En virtud del primero de ellos, se creaba una Comisin Administrativa de Puertos vinculada directamente al Gobierno para la administracin de todos los puertos espaoles. En lo esencial, el Decreto se limitaba a crear una Comisin Administrativa dependiente directamente del Gobierno que funcionara atenindose a las reglas propias de las Juntas de Obras de los Puertos pero ms simplificadas. De acuerdo con la composicin de la Comisin Administrativa de Puertos establecida en el artculo 1, aqulla quedaba constituida, en su mayora, por funcionarios del Ministerio de Obras Pblicas acompaados por una representacin del Ministerio de Industria y Comercio. Mediante el segundo de los Decretos citados, se dispona la aplicacin del Reglamento general de ejecucin de la Ley de Puertos de 1.928 que estableca tanto el rgimen de organizacin y funcionamiento de las Juntas de Obras y Servicios como el de las Comisiones Administrativas de Puertos, aprobados ambos por el Decreto de 19 de enero de 1.928, derogando asimismo cuantas disposiciones se opusieran a su aplicacin. La anterior organizacin de urgencia se vera completada de modo paulatino por una serie de Decretos y rdenes que vinieron a constituir una organizacin tpicamente administrativa mediante la configuracin, como organismos autnomos dependientes del Ministerio de Obras Pblicas, de las Juntas y Comisiones Administrativas de Puertos. As pueden mencionarse, por ejemplo, el Decreto de 14 de junio de 1.952, la Orden de 12 de abril de 1.960 o el Decreto de 14 de junio de 1.962. Pues bien, de acuerdo con la normativa aprobada, las Juntas y las Comisiones Administrativas funcionaban con personalidad jurdica propia mediante la aplicacin de los principios establecidos por la Ley de Entidades Estatales Autnomas de 26 de diciembre de 1.958. Durante esta etapa, cabe destacar asimismo el Decreto del Ministerio de Obras Pblicas de 5 de julio de 1.946 y la Ley de 22 de diciembre de 1.949 que procedieron a clasificar los puertos de inters general y de refugio del litoral espaol. Dicha clasificacin sera posteriormente revisada a travs del Decreto de 6 de septiembre de 1.961 que constituira la clasificacin vigente durante la mayor parte del periodo presidido por el General Franco. Pues bien, dicho Decreto de 1.961 distingua entre puertos de inters general y de refugio, puertos exclusivamente de inters general y puertos simplemente de refugio, respecto de los cuales el Estado se comprometa a financiar todas las obras que fueran necesarias. Los puertos no mencionados en el Decreto tenan carcter local y sus obras eran costeadas por las Diputaciones Provinciales, los Ayuntamientos o bien por las asociaciones o los particulares interesados en las mismas. Se haca en todo caso la salvedad de que el Estado poda participar en la financiacin pero con una aportacin mxima del 50% del importe total de las obras.

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Entre las instalaciones portuarias clasificadas al mismo tiempo como de refugio e inters general se integraban las de: Pasajes, Bilbao, Santander, Gijn-Musel, Avils, La Corua, El Ferrol del Caudillo, Vigo, Huelva, Cdiz, Algeciras, Mlaga, Motril, Almera, Cartagena, Torrevieja, Alicante, Valencia, Castelln, Vinaroz, Tarragona, Barcelona, Palma de Mallorca, Mahn, Ibiza, La Luz y Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Ceuta y Melilla. El artculo 2 del citado Decreto, por su parte, declaraba puertos de inters general los de: San Sebastin y Zumaya, en Guipzcoa; Ribadesella, San Esteban de Pravia, Luarca y Navia, en Oviedo; Ribadeo, Foz y Vivero en Lugo; Betanzos, Malpica, Corcubin, Noya y Puebla de Caramial en La Corua; Puentecesures, Villagarca de Arosa y Pontevedra-Marn en Pontevedra; Sevilla; Puerto de Santa Mara y Tarifa en Cdiz; guilas en Murcia; Denia, en Alicante; Ganda, en Valencia; Burriana, en Castelln; Los Alfaques, en Tarragona; San Feli de Guixols y Palams, en Gerona; Alcudia y Sller, en Baleares; Puerto del Rosario, Arrecife, Santa Cruz de la Palma y San Sebastin de la Gomera, en Canarias. El listado se completaba con una relacin de unos 120 pequeos puertos que eran clasificados como de refugio y que, como veremos posteriormente, se integraban en la Comisin Administrativa del Grupo de Puertos1. Por ltimo, ha de sealarse que al final de esta primera etapa de la gestin de los puertos durante el rgimen franquista, es decir, a principios de los aos sesenta, se dictan una serie de normas de organizacin administrativa por el Ministerio de Obras Pblicas destinadas realizar, en cada caso, una delegacin de competencias del Ministro del ramo tendente a agilizar tanto la tramitacin de los procedimientos de los proyectos de obras como las liquidaciones subsiguientes. As, en primer lugar, se crea la Subdireccin General de Puertos dentro de la Direccin General de Puertos y Seales Martimas y, en segundo lugar, se desconcentran determinadas funciones del Ministro de Obras Pblicas de aprobacin tcnica de proyectos y de sus liquidaciones en los Inspectores Generales de Demarcacin de Puertos, en las Comisiones Administrativas de Obras y Servicios y en sus Presidentes y Vicepresidentes2. 1 El rgimen clasificatorio se vera posteriormente completado mediante el Decreto de 26 de diciembre de 1.968, sobre relacin actualizada de Juntas de Puertos; el Decreto de 12 de diciembre de 1.980 que reclasifica los puertos de Catalua y el Decreto de 26 de junio de 1.978, sobre reorganizacin de la Comisin Administrativa del Grupo de Puertos. 2 En cuanto al proceso de desconcentracin de funciones sealado, han de citarse los Decretos de 28 de diciembre de 1.961, 9 de julio de 1.962 y 7 de febrero de 1.963.

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3.- El rgimen de puertos durante la etapa del desarrollo econmico espaol, de 1.964 a 1.975. 1) Condicionantes sociales y econmicos del desarrollo espaol durante los aos 60 y su necesaria incidencia en el rgimen de la organizacin, gestin y financiacin de los puertos. En 1.959 el capitalismo espaol haba agotado sus marcos y energas fundamentados en los principios del rgimen econmico implantado a partir de 1.939 y que sustancialmente pueden resumirse en una intensa intervencin estatal de la economa, autarqua como forma de organizacin econmica y heterodoxia monetaria. Espaa ingresa en estos aos de finales de los cincuenta en los principales organismos econmicos internacionales como son el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organizacin Europea de Cooperacin Econmica (actual OCDE), recibiendo la visita y los informes de expertos en la economa internacional. Fruto de la coyuntura expuesta, se fragua el Plan de Estabilizacin Econmica que tendr como objetivo el dar un fuerte golpe de timn a la actividad econmica y a la sociedad espaola tratando de acercarla a los modelos de economa avanzada. En efecto, las metas de dicho Plan pueden resumirse en el favorecimiento del mercado interior, la apertura de las fronteras comerciales y, finalmente, en el saneamiento financiero. El resultado del Plan fue positivo ya para finales de 1.960. Pero es en el ao 1.963 cuando se confirma plenamente la recuperacin de nuestra economa consiguiendo detener el crecimiento de los precios y el dficit de la balanza comercial3. Tras el proceso de estabilizacin econmica descrito, Espaa va a entrar en la etapa de desarrollo econmico que se va a plasmar en los denominados Planes de Desarrollo Econmico y Social que, a partir de 1.964, se sucedieron con carcter cuatrienal hasta 1.975. El objetivo principal de los planes de desarrollo era el de conseguir la ruptura estructural que se plasmara principalmente en el crecimiento del Producto Interior Bruto, prestndose especial atencin al crecimiento de las importaciones y exportaciones. Pues bien, si se tiene en cuenta que junto a dichos objetivos se planteaba como mecanismo principal de desarrollo una abrumadora inversin pblica, tendremos el cuadro explicativo de la evolucin del sector portuario durante estos aos. La modernizacin de los puertos se convierte, por consiguiente, en tarea prioritaria del Estado, para lo cual, se hace necesario determinar las partes de la financiacin tanto de los gastos consuntivos como de las inversiones que han de ser sufragadas mediante aportaciones de las distintas autoridades portuarias. Asimismo, la necesaria coordinacin de los transportes aconsejaba que la recaudacin de los organismos portuarios cubriera los gastos de explotacin y conservacin, la depreciacin y un rendimiento razonable de las inversiones4. Finalmente, las distintas situaciones econmicas y financieras de los puertos, el volumen y variedad de su trfico y la requerida agilidad

3 J. OLIVER ALONSO, Profesor de Estructura Econmica de la Universidad de Barcelona, y JACINTE ROS HOMBRAVELLA, Catedrtico de Poltica Econmica de la Universidad Autnoma de Barcelona; Los Planes de Desarrollo, La Espaa del desarrollo, Aos de Boom Econmico; Siglo XX, Historia Universal, nmero 29, Historia 16; ed. Grupo 16, Madrid, 1.985, p. 111 y ss. 4 Los nuevos objetivos de la poltica portuaria vendrn plasmados, como no poda ser menos, en la Exposicin de Motivos de la Ley de Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles de 28 de enero de 1.966.

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administrativa propiciaban el establecimiento de distintos regmenes de administracin, sin perjuicio de la coordinacin y unidad precisas5. La nueva poltica portuaria diseada en coordinacin con el modelo de desarrollo econmico y social puesto en marcha iba a verse traducida en la aprobacin de unas nuevas leyes reguladoras de los puertos espaoles durante el bienio 1.966-1.968. En efecto, fueron durante estos aos cuando se dictaron las Leyes que iban a regular con alcance general el sector portuario y que estaban constituidas, en primer lugar, por la Ley de 28 de enero de 1.966 sobre Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles y, en segundo lugar, por la Ley nmero 27/68, de 20 de junio, relativa a las Juntas de Puertos y los Estatutos de Autonoma. Con ellas se trataba de disear un sistema global de estructura claramente administrativa y funcionamiento en rgimen de derecho pblico, salvo para el caso de los Puertos Autnomos. Ambas normas definen un nuevo sistema de gestin portuaria de carcter global que otorga un mayor grado de autonoma en la gestin a las entidades portuarias en funcin del volumen de trfico martimo que soportaran6. 2) El sistema de financiacin de los puertos espaoles durante la etapa del desarrollo econmico. La Ley de Rgimen Financiero de los Puertos Espaoles de 28 de enero de 1.966 atribua a las Juntas y Comisiones Administrativas de Puertos la gestin y administracin de los recursos financieros establecidos en la Ley que se inspiraba en los principios de rentabilidad y coordinacin del transporte7. En concreto, los recursos financieros venan constituidos por los siguientes conceptos: 1 El rendimiento de las tarifas por servicios generales y especficos. 2 El importe de los cnones derivados de las concesiones y autorizaciones administrativas otorgadas en la zona portuaria. 3 Las subvenciones del Estado y otras Corporaciones Pblicas a cada una de las Juntas y Comisiones Administrativas.

5 La necesidad de dotar al sistema portuario espaol de una diversidad de regmenes administrativos y de gestin se ver satisfecha mediante la Ley sobre Juntas de Puertos y Estatuto de Autonoma nmero 27/1.968, de 20 de junio. 6 Las leyes reguladoras del rgimen general de los puertos espaoles de 1.966 y 1.968 vinieron a ser completadas, casi simultneamente, por la regulacin relativa a los puertos e instalaciones deportivas representada por el Decreto de 24 de marzo de 1.966 sobre Puertos y Zonas Deportivas y la Ley de 26 de abril de 1.969 sobre Puertos Deportivos. El artculo 1 del Decreto 735/66, de 24 de marzo, vena a clasificar los puertos deportivos como de inters general, siempre que tales puertos fueran incorporados al Plan General de Puertos del Estado. 7 Con anterioridad a la Ley de 28 de enero de 1.966, se haban dictado ya normas que venan a modificar el rgimen financiero de los puertos, v.gr., los Decretos de 4 de febrero, 10 y 20 de marzo de 1.960.

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4 Las emisiones de Deuda Pblica y emprstitos que stos pudieran emitir8. 5 Y, finalmente, los dems ingresos de derecho pblico y privado que se autorizaran a los organismos portuarios. No obstante la relacin anterior, los dos principales ingresos venan constituidos por los recursos procedentes de las tarifas exigibles por servicios generales y especficos y por los cnones satisfechos por los concesionarios de la zona portuaria. El producto obtenido de estas dos fuentes de ingresos deberan cubrir, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 3, los gastos de explotacin, conservacin y depreciacin de los bienes e instalaciones del puerto, as como suponer un rendimiento razonable de la inversin neta en activos fijos. A este objetivo atenda, por ejemplo, la frmula de fijacin del valor del canon por la utilizacin de la superficie o de instalaciones en los puertos, por la prestacin de servicios pblicos o por el ejercicio de actividades comerciales e industriales contenida en el artculo 15 LRFPE ya que debera atender, principalmente, al valor de terreno y de las instalaciones (debiendo alcanzar un 5% de su valor total), la utilidad que representara para el puerto y, por ltimo, a la naturaleza y el beneficio que pudiera obtener el concesionario o titular de la autorizacin por la actividad desarrollada. Criterios todos ellos que evidencian la pretensin de ligar los ingresos procedentes de los cnones directamente con la relevancia que para el puerto en cuestin tuviera la actividad desarrollada as como con el rendimiento econmico que obtuvieran los sujetos obligados a satisfacerlos. El excedente de los fondos recaudados en cada puerto se destinara, de conformidad con lo especificado en el artculo 5, a las siguientes finalidades: En primer lugar, los excedentes se destinaran a la dotacin de dos fondos de reserva. El primero denominado de regulacin atendera, si fuere necesario, la insuficiencia en el rendimiento de la explotacin que podra llegar hasta un 10% de los gastos de explotacin del ejercicio que se liquidara. El segundo, por su parte, constituido para reparaciones extraordinarias e imprevistas, se constituira con el 50% de los excedentes netos de cada ejercicio hasta llegar a un porcentaje entre el 20 y el 40% de los ingresos brutos del ejercicio anterior. En segundo lugar, el excedente de los fondos recaudados en cada uno de los puertos del sistema se destinara a la ampliacin y mejora de las instalaciones hasta el lmite fijado por el Gobierno en el Plan financiero. Y, en tercer lugar, el remanente se ingresara en el Tesoro Pblico. 8 El ingreso de Espaa en los organismos econmicos internacionales, como el FMI o la OECE, y la apertura general de nuestra economa determinarn que durante esta etapa se suscriban varias operaciones internacionales de endeudamiento con el objetivo de lograr la modernizacin general del sector. As, v.gr., el Decreto-Ley de 17 de julio de 1.973 aprueba el Convenio de Crdito con el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, suscrito el 27 de marzo de 1.973, para el equipamiento y la modernizacin de determinados puertos espaoles.

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Por ltimo, cabe destacar que la Ley de Financiacin de Puertos estableci un sistema de financiacin fundado en la percepcin de ingresos de derecho pblico (tarifas por la prestacin de servicios pblicos portuarios y cnones por la cesin de suelo e instalaciones en la zona del puerto, principalmente). La gestin financiera se orientaba, en todo caso, a lograr el equilibrio presupuestario y la suficiencia econmica que permitieran, adems del funcionamiento de los servicios portuarios, la realizacin de las obras de mejora y modernizacin necesarias. 3) El modelo de organizacin y gestin de los puertos espaoles durante los aos 60, hacia una mayor autonoma administrativa. La organizacin administrativa y el modelo de gestin portuaria que haba venido operando durante los aos del rgimen del General Franco qued consagrado en la Ley de Juntas de Puertos y Estatuto de Autonoma 27/68 de 20 de Junio (LJPYEA) que, no obstante, contena como novedad la modalidad de los puertos autnomos que constituir el origen del modelo actualmente vigente en Espaa. La ley se encargaba de definir con precisin la estructura, el funcionamiento y la competencia de los rganos encargados de la administracin de los puertos con el objetivo de conseguir la mxima eficacia en la gestin.

El origen del texto legal se encuentra ligado, de modo directo, con la previa reforma del rgimen financiero de los puertos espaoles que haba operado la Ley 1/1.966, de 28 de enero, (vid. Disposicin Final 1), de modo que se acomodara a lo preceptuado en la misma la estructura, el funcionamiento y la competencia de los rganos encargados de la administracin portuaria al objeto de conseguir la mxima eficacia en la gestin. Ello no obstante su contenido obedece, al igual que la Ley previa de rgimen financiero, al objetivo ms amplio de los Gobiernos espaoles de la dcada por sentar, sobre bases econmicas slidas, la poltica desarrollista de aquellos aos concretada en los Planes de Desarrollo Econmico y Social que van obtener un rpido despegue de la actividad econmica pero a costa de importantes desequilibrios sociales y medioambientales. En este sentido, ha de recordarse que el Estado espaol haba suscrito con instituciones financieras como el Banco Mundi