El Federalismo en América Latina - Francisco Fernández Segado

Cuadernos Constitucionales Mxico-CentroamricaFrancisco Fernndez Segado

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EL FEDERALISMO EN AMRICA LATINA

Centro de Estudios Constitucionales Mxico-Centroamrica Instituto de Investigaciones Jurdicas Universidad Nacional Autnoma de Mxico Corte de Constitucionalidad Repblica de Guatemala

CUADERNOS CONSTITUCIONALES MXICO-CENTROAMRICA 15. BECERRA RAMREZ, Manuel, La Constitucin rusa de 1993 . 16. BLANCO VALDS , Roberto L., El problema americano en las primeras cortes liberales espaolas, 1810-1814. 17. GONZLEZ, Mara del Refugio, El derecho indiano y el derecho provincial novohispano; marco historiogrfico y conceptual. 18. GARCA LAGUARDIA, Jorge Mario, Anlisis del registro civil en Nicaragua y bases para la elaboracin de un registro electoral permanente. 19. VARIOS, La reforma constitucional en Mxico y Argentina. 20. GUERRA ROLDN, Mario Roberto, El sistema electoral guatemalteco. Fundamentos filosficos constitucionales y legales. 21. ADAME G ODDARD, Jorge, Naturaleza, persona y derechos humanos. 22. MALDONADO AGUIRRE, Alejandro, Bolvar. El acierto del estadista y el fracaso del poltico. 23. ORDEZ CIFUENTES, Jos Emilio Rolando, La cuestin tnico nacional y derechos humanos: El etnocidio. 24. ORDEZ CIFUENTES, Jos Emilio Rolando, Rostros de las prcticas etno cidas en Guatemala. 25. ANDRADE SNCHEZ, Eduardo, La reforma poltica de 1996 en Mxico. 26. VARIOS, Estudios sobre la libertad de prensa en Mxico. 27. CIFUENTES M UOZ, Eduardo, La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares. 28. SOBERANES FERNNDEZ , Jos Luis y VEGA GMEZ , Juan Manuel, El tratado de Guadalupe Hidalgo en su sesquicentenario . 29. GARCA LAGUARDIA, Jorge Mario, El procurador de los derechos humanos de Guatemala. Primer ombudsman de Amrica Latina. Primera dcada. 30. ORDEZ CIFUENTES , Jos Emilio Rolando, La opinin consultiva de la Corte de Guatemala sobre la constitucionalidad del Convenio 169 de la OIT. 31. MARTNEZ B ULL GOYRI , Vctor M., Los derechos humanos en el Mxico del siglo XX. 32. RODRGUEZ LOZANO , Amador, La reforma al Poder Legislativo en Mxico . 33. GONZLEZ M ARTN, Nuria, Rgimen jurdico de la nacionalidad en Mxico . 34. GARCA LAGUARDIA, Mario, Honduras: evolucin poltico constitucional 1824-1936. 35. EGUIGUREN P., Francisco J., Poder Judicial, Tribunal constitucional y habeas data en el constitucionalismo peruano. 36. ARCE G ORDILLO, Juan Pablo, Anlisis comparativo entre los criterios del defensor del pueblo (Espaa) y del procurador de los derechos humanos (Guatemala), en materia de derechos econmicos, sociales y culturales. 37. SOBERANES FERNNDEZ, Jos Luis, Sistema jurisdiccional mexicano . 38. QUINZIO FIGUEIREDO, Jorge Mario, Justicia constitucional en Chile. 39. KAPLAN, Marcos, Neocesarismo y constitucionalismo: el caso Chvez y Venezuela. 40. FERNNDEZ SEGADO, Francisco, La jurisdiccin constitucional en Bolivia.


CUADERNOS CONSTITUCIONALES MXICO-CENTROAMRICA 41INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO Director Diego Valads Secretario acadmico Hugo A. Concha Cant Secretaria administrativa Mara Luisa Mendoza Tello Jefe de Publicaciones Ral Mrquez Romero Coordinadora de Distribucin, Promocin y Fomento Editorial Elda Carola Lagunes Solana CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD REPBLICA DE GUATEMALA

Magistrados titulares Sal Dighero Herrera Mario Guillermo Ruiz Wong Cipriano Soto Tobar Juan Francisco Flores Jurez Rodolfo Rohrmoser Valdeavellano Magistrados suplentes Carlos Enrique Reinoso Gil Gloria Melgar de Aguilar Romeo Alvarado Polanco Carlos Enrique Luna Villacorta Francisco Jos Palomo Tejeda

Coordinador del Centro de Estudios Constitucionales Mxico-Centroamrica y de la coleccin: Jorge Mario Garca Laguardia

FRANCISCO FERNNDEZ SEGADO


UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD DE GUATEMALA M XICO, 2003

Primera edicin: 2003 DR 2003. Universidad Nacional Autnoma de Mxico I NSTITUTODE I NVESTIGACIONES

JURDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 970-32-0889-4

CONTENIDO

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jorge CARPIZO Captulo primero Pluralidad de Estados federales y rasgos identificadores del Estado federal . . . . . . . . . . . . Captulo segundo El contexto peculiar del federalismo en Latinoam rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Captulo tercero Federalismo dual, centralizado y cooperativo en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . Captulo cuarto El federalismo latinoamericano en su evolucin histrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Captulo quinto Los rasgos peculiares del sistema federal y su con formacin en Amrica Latina . . . . . . . . . . I. La existencia de una Constitucin federal rgida y la participacin de los estados miembros en su reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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II. El reconocimiento a los estados miembros del principio de autonoma . . . . . . . . . . . III. La existencia de un rgano encargado de dirimir los conflictos entre la Federacin y los estados miembros y salvaguardar la primaca de la Constitucin federal . . . . . . . . . . . . . . . IV. El diseo de un cauce de participacin de los es tados miembros en la formacin de la voluntad federal: el bicameralismo y la cmara de los es tados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. La distribucin constitucional de competencias entre la Federacin y los estados miembros . . . 1. Introduccin: principio de subsidiariedad y distribucin de competencias . . . . . . . . . 2. Tcnicas de distribucin de competencias . . 3. La distribucin competencial en los sistemas fe derales latinoamericanos . . . . . . . . . A. La divisin tripartita de competencias en Ve nezuela y Brasil . . . . . . . . . . . . B. El federalismo residual de corte norteamericano . . . . . . . . . . . . . . . . . C. La diversidad de sistemas jurdicos en Norteamrica y Amrica Latina y su impacto en el mbito competencial . . . . . . . . . D. La opcin por una distribucin horizontal de competencias . . . . . . . . . . . . . a . Argentina y Mxico: el sistema de ca de competencias federales . b. Venezuela: un sistema hbrido de ca de competencias federales . lista . . lista . .

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E. La distribucin de competencias legislativas 101 ni. . 101 ni. . 107

c. Brasil: un sistema de listas mltiples . . 111

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VI. La compensacin financiera VII. La intervencin federal Captulo sexto

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La realidad federal en Latinoamrica y sus perspectivas de futuro . . . . . . . . . . . . . . . . 157 Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

PRLOGO El distinguido catedrtico espaol Francisco Fernndez Segado nos entrega una nueva obra de su autora; resulta asom brosa la cantidad y la calidad de su produccin jurdica, en la cual resalta su inters por Amrica Latina, desde varias perspectivas: la promocin de libros colectivos sobre diversos aspectos de derecho constitucional en esta regin del mundo; su presencia fsica en congresos, seminarios, conferencias y asesoras en varios de nuestros pases, lo cual lo ha ubicado como uno de los profesores espaoles ms cercanos y que ms conoce a Amrica Latina; sus diversos estudios relativos al derecho constitucional en esta parte del Continente Ame ricano, entre los cuales se encuentran sus importantes anlisis sobre la justicia constitucional; no hace mucho tiempo, decidi profundizar sobre otra gran cuestin: nuestros sistemas federales, y comenz a publicar artculos relacionados con el tema. El autor plantea como asunto a dilucidar en esta obra si los sistemas federales en Amrica Latina ----Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela---- responden a un modelo mnimamente homogneo que permita referirse a un federalismo latinoamericano, con algunos rasgos peculiares, o si, por el contrario, prevalecen las diferencias sobre las semejanzas. Ciertamente, esos cuatro regmenes federales fueron inspirados y, en parte, siguieron el modelo norteamericano, cuando menos en sus comienzos y en la letra de sus Constituciones. No obstante, imposible resulta desconocer la influencia espaola en la existencia de municipios y cabildos y, primordialmente, a partir de la Constitucin de Cdiz de 1812 con el establecimiento de las diputaciones provinciales, que en elXIII

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especfico caso de Mxico es el origen de nuestro federalismo, y que uni a las provincias que al inicio de nuestra vida independiente se estaban desuniendo. Brasil conoci un proceso similar. En este tema especfico del sistema federal en Amrica Latina, como en muchos otros, no es posible desconocer que nuestras leyes fundamentales, en muy buena parte, no han constituido el cauce normativo a travs del cual transcurra la realidad poltico-social; sta ha sido y an contina siendo marcadamente centralista, aunque en algunos de esos pases parece ser que, al respecto, se vislumbran cambios pequeos. Amrica Latina, y concretamente los cuatro pases federalistas, y estos aspectos los plasma muy bien nuestro autor, han sufrido, en diversos grados, de inestabilidad constitucional, de un peso desproporcionado de la ciudad capital federal, de hiperpresidencialismo, de golpes de Estado, de gobiernos militares, de dictaduras, de concentracin de poder y recursos econmicos en el gobierno federal, a grado tal que las entidades federativas para cubrir su presupuesto, dependen en enorme parte de la voluntad de la Federacin; de las intervenciones federales o desconocimiento de los gobiernos locales por parte del nacional; y de la carencia histrica de la necesaria sensibilidad requerida por el principio federal. El profesor de la Universidad Complutense de Madrid examina esplndidamente el federalismo dual, el centralizado y el cooperativo referido a nuestra Amrica Latina. La esencia de un rgimen federal se encuentra en la descentralizacin poltica. Este principio es el que permite realmente contemplar en qu grado un Estado responde a la nocin federal o a la central, en virtud de que no existe, ni puede existir, un Estado cien por ciento descentralizado o centralizado polticamente. Desde esta perspectiva considero, y siempre es arriesgado hacer esta clase de afirmaciones, que Venezuela ha sido y es el sistema ms centralizado de nuestros cuatro pases que se denominan federales. De los otros tres, la definicin depende de la poca analizada; por ejem plo, Mxico de 1940 a 1997, con la existencia de un partido poltico hegemnico y un hiperpresidencialismo, sufri alta

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centralizacin poltica, situacin que, con titubeos e indecisiones, comienza a modificarse, al existir un sistema tripartito de partidos polticos, y con el fortalecimiento de los poderes Legislativo y Judicial federales. Por el contrario, todo parece indicar que, en algn grado, en las ltimas Constituciones de Brasil y Venezuela se da un retroceso institucional al proceso descentralizador. El profesor Fernndez Segado realiza un recorrido histrico de nuestros sistemas federales, mismo que es muy til, debido a que nos otorga una perspectiva, que resulta indispensable para la comprensin de esos sistemas en los pases al sur del Ro Bravo. Con posterioridad, se adentra en la parte nodal de esta obra: el anlisis de los rasgos peculiares del sistema federal y su conformacin en Amrica Latina; expone con claridad y profundidad: a) la existencia de la Constitucin rgida y la participacin de las entidades federativas en su reforma; actualmente slo Brasil y Mxico siguen este principio; b) el reconocimiento de autonoma a los estados miembros, siendo Argentina el pas donde tal nocin se encuentra mejor protegida; c) la salvaguardia de la primaca de la Constitucin federal, aspecto que los cuatro pases reconocen y protegen; d) la participacin de los estados miembros en la formacin de la voluntad federal, que principalmente se identifica con la integracin del senado con igual nmero de re-presentantes por cada entidad federativa, idea que se encuentra en Argentina, Brasil y Mxico; considero que este aspecto hoy en da est ms relacionado con las ventajas o inconvenientes de un sistema bicameral que con el rgimen federal. Nuestro autor contina examinando esos rasgos en esta regin: e) la distribucin de competencias entre la federacin y los estados miembros, reglas en las que Argentina y Mxico aparentemente siguen el sistema norteamericano, y Venezuela no se aleja mucho de ste, siendo el brasileo el que presenta particularidades propias que, en opinin de nuestro autor, parece influido por el sistema alemn; f ) la compensacin financiera, que es un aspecto esencial del sistema, en virtud de que no existe federalismo donde las entidades federativas estn subordinadas econmicamente a la Federacin; en Am -

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rica Latina se ha dado una paulatina prdida de facultades tributarias de los estados miembros en favor del poder central o nacional, como es el caso de Argentina, Mxico y Venezuela y, probablemente, con menor intensidad en Brasil, y g) la intervencin federal. El insigne tratadista espaol concluye que: a) el largo proceso de crisis, que han enfrentado los cuatro pases estudiados, ha desvirtuado los presupuestos caractersticos del modelo federal; b) sin embargo, los continuos ajustes del modelo a la realidad se muestran en el paso del federalismo dual al cooperativo, aunque existe un gran desequilibrio en favor del poder federal o nacional, en lo cual ha influido en forma determinante la concentracin de facultades en los poderes ejecutivos federales; c) el federalismo latinoamericano es de cuo esencialmente centralista y, en este aspecto, mucho han influido las constantes intervenciones federales, cuando menos en diversas pocas, y cuando menos en tres de esos pases; d) las reformas constitucionales y las nuevas Constituciones siguen una lnea centralizadora, aunque existen algunos matices de carcter descentralizador; e) no obstante, se pueden observar pasos tmidos hacia un federalismo de corte cooperativo, aunque el futuro del sistema federal sea incierto, a pesar de tenues signos optimistas; f) stos ltimos deben fortalecerse con nuevos equilibrios entre los niveles de gobierno, con reales autonomas polticas y econmicas, y con una recproca cooperacin entre los distintos entes territoriales, caminando en la senda del federalismo de concertacin . Hoy en da, ms que nunca, considero que la denominacin de sistema federal en un pas, no expresa la naturaleza real de la forma de Estado; el quid de ste se encuentra en el grado de descentralizacin poltica y financiera que existe en aqul. Desde este punto de vista, en Espaa, que constitucionalmente es un Estado unitario, sus regiones autonmicas gozan de un grado de descentralizacin poltica y financiera que ninguno de los cuatro sistemas federales de Amrica Latina se aproxima a l. En el mundo actual ocurren dos fenmenos, aparentemente contradictorios, que son complementarios, un nuevo nfasis

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en la globalizacin, y el fortalecimiento de las regiones, entidades federativas, provincias, municipios y ciudades. El fe nmeno de la globalizacin trae aparejado una lucha por mayor descentralizacin poltica y econmica en las regiones o entidades del Estado, as como un impulso al reconocimiento cultural propio. Esta nueva obra del connotado y reconocido tratadista espaol, quien en buena parte es tambin latinoamericano, invita al lector a la reflexin sobre un tema importantsimo que, al final de cuentas, es parte de la ardua lucha del hom bre para alcanzar su libertad y, despus y de inmediato, pre servarla y fortalecerla. Jorge CARPIZO

C APTULO PRIMERO PLURALIDAD DE ESTADOS FEDERALES Y RASGOS IDENTIFICADORES DEL ESTADO FEDERAL* I. El Estado federal, como acertadamente escribiera Scheuner en 1962, 1 es, gracias a su complicada construccin y a su estrecha vinculacin con las cambiantes situaciones histricas, una formacin estatal cuya esencia y peculiaridad debe siempre captarse, realmente, en el caso concreto. Su imagen debe ser construida ms bien desde una consideracin histrico-pragmtica, antes que desde una teora abstracta. La estructura mvil y delicada del Estado federal requiere ser com prendida y vivida, no tanto ser construida tericamente. Precisamente porque el federalismo debe ser contemplado como un proceso dinmico y no como un proyecto esttico, cualquier designio o modelo de competencias o jurisdicciones ser meramente, segn Friedrich, 2 una fase, un ensayo de cierta realidad poltica en constante evolucin.* Ponencia presentada al Corso di Formazione Superiore in Diritto Cos tituzionale, Siena, septiembre de 2001. 1 Scheuner, Ulrich, Struktur und Aufgabe des Bundesstates in der Gegenwart. Zur Lehre vom Bundesstaat, Die ffentliche Verwaltung , 1962, p. 641. Citado por Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, Documentacin Administrativa, nm. 193, enero-marzo de 1982, pp. 77 y ss.; en concreto, p. 80. 2 Cfr., al efecto, Friedrich, Carl J., Trends of Federalism in Theory and Practice, Londres, The Mall Pall Press, 1968. Federalism ----dir Friedrich (p. 7)---- is also and perhaps primarily the process of federalizing a political community, that is so say, the process by which a number of separate political communities enter into arrangements for working out solutions, adopting joint policies, and making joint decisions on joint problems, and, con1

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Quiz por este permanente dinamismo de la realidad fe deral, resulta harto dificultoso, si no imposible, formular una definicin universal y abstracta del federalismo, cuando se pretende utilizarla para sustentar las bases de una cierta tipologa. Y es que no hay un modelo acabado de Estado federal que pueda ser universalmente utilizado. Como al respecto dice Rosenn, 3 no hay formula mgica para el federalismo. Ello no significa que no puedan vertebrarse determinadas tipologas con base en ciertos elementos configuradores del Estado federal. As, por poner un ejemplo relativo al Continente Americano, en Amrica Latina es clsica la tipologa llevada a cabo por Snchez Viamonte, que agrupa los Estados federales en un trptico, segn la intervencin que los estados miembros tengan en la reforma de la Constitucin federal. 4 Sin embargo, estas clasificaciones, que en el fondo son tribu tarias de la continua propensin formal de los anlisis del federalismo, sobre la que ya ilustrara y previniera Wheare, 5 no son, per se, reveladoras de una caracterizacin comn de

versely, also the process by which a unitary political community becomes differenciated into a federally organized whole. 3 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Amricas, una comparacin perspectiva, V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1988, pp. 791 y ss.; en concreto, p. 809. 4 Snchez Viamonte clasifica los Estados federales con arreglo al siguiente trptico: 1) Estados, como Suiza, Estados Unidos, Mxico, Brasil y Venezuela, en los que los estados miembros de la Federacin conservan un poder constituyente, habiendo de intervenir, consecuentemente, en toda reforma constitucional federal. 2) Estados, como Argentina y Sudfrica, en donde las colectividades territoriales estatales carecen de poder constitu yente, limitndose a participar por intermedio del Senado en la aprobacin de la reforma constitucional. Y 3) Estados federales, como Austria o la Ale mania anterior al Tercer Reich, en los que los Lnder no interfieren en la aprobacin de una reforma constitucional, si no es a travs de un veto suspensivo. Snchez Viamonte, Carlos, Manual de derecho constitucional, Buenos Aires, 1967, p. 79. Nos limitaremos a precisar que la ubicacin de los Estados que hace Snchez Viamonte ya no sera vlida hoy en todos los casos; as, por ejemplo, en el de Venezuela. 5 Cfr., al efecto, Wheare, Kenneth C., Federal Government, 4a. ed., Londres, Oxford University Press, 1963.


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los Estados agrupados en cada tipo, ms all del rasgo puramente formal que sirve de criterio clasificador. La realidad de cada Estado federal es muy dispar y se halla en permanente evolucin. Ello propicia una multiplicidad de frmulas federales. Wright6 ha llegado a diferenciar cuarenta y cuatro tipos distintos. Esta pluralidad llega al extremo de que algunos Estados federales se hallen muy prximos al Estado unitario, como sostena Carro en la dcada de los sesenta, refirindose precisamente a algunos Estados federales iberoamericanos. 7 Y por otro lado, el ideal simtrico del sistema federal no siempre se corresponde con la realidad de muchas federaciones, caracterizadas por la existencia de rasgos asimtricos, como ya sealara en la dcada de los sesenta Tarlton. 8 II. La muy notable diferencia que en la realidad presentan los Estados federales no impide tratar de individualizar aquellos elementos que podran ser considerados como caractersticos del Estado federal. Su anlisis particularizado es necesario, en un estudio comparado como el que pretendemos realizar, para ver si los Estados federales de Amrica Latina, esto es, Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela, responden a un modelo no digamos ----en sintona con lo anteriormente expuesto---- comn, pero s mnimamente homogneo, que pueda propiciar hablar de un federalismo latinoamericano, con algunos rasgos peculiares, o si, por el contrario, se nos6 Wright, Deil S., Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos de Amrica: una nueva perspectiva de la actuacin recproca entre el gobierno nacional, estatal y local, Revista de Estudios Polticos, nueva poca, nm. 6, noviembre-diciembre de 1978, pp. 5 y ss. Cfr., asimismo, Wright, Deil S., Understanding Intergovernmental Relations, 2a. ed., Monterrey, Books-Cole Publishing Co., 1982. 7 Carro Martnez, Antonio, Derecho poltico, 3a. ed., Madrid, Universidad de Madrid, 1965, p. 237. 8 Tarlton, Charles D., Symmetry and Asymmetry, as Elements of Federalism: a Theoretical Speculation, The Journal of Politics, vol. 27, nm. 4, 1965, pp. 861 y ss. Entre la doctrina espaola, cfr. Seijas Villadangos, Esther, Un nuevo estadio en el discurso federal: el federalismo asimtrico, Pensamiento Constitucional, Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per, 2000, nm. 7, pp. 343 y ss.

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presentan como Estados federales en los que priman las divergencias sobre las posibles similitudes. Los rasgos que, de forma general, identifican al Estado fe deral, y a los que vamos a atender en este estudio comparado, son los siguientes: A) La existencia de una Constitucin, rgida normalmente, en cuya reforma han de participar, como regla general, los entes territoriales constitutivos de la Federacin. B) El reconocimiento a los estados miembros de la Federacin del principio de autonoma, cuya manifestacin primigenia es la elaboracin o reforma de su propia Constitucin, siempre dentro del marco delimitado por la Constitucin fe deral. C) La existencia de un rgano, normalmente jurisdiccional, encargado de dirimir los conflictos entre la Federacin y los estados miembros, as como de salvaguardar la primaca de la Constitucin federal. D) El diseo de un cauce de participacin de los estados miembros en la formacin de la voluntad federal, cauce que suele encontrar su manifestacin peculiar en la estructura bicameral del Poder Legislativo federal con la subsiguiente existencia de una cmara de los estados. E) El reparto constitucional de competencias entre la Fe deracin y los estados miembros. F) La compensacin financiera, que se manifiesta en un conjunto de reglas ordenadoras de la divisin de competencias tributarias entre la Federacin y los estados miembros. G) La intervencin federal, que es una tcnica especfica encaminada, como se ha dicho, 9 a mantener, caso de violacin, la integridad territorial, poltica y constitucional del Estado federal, principio ste que ha revestido una excepcional relevancia en el funcionamiento del federalismo de algunos pases de la zona.9 Machado Horta, Ral, Problemas do Federalismo, Perspectivas do Federalismo Brasileiro (Estudios sociais e polticos), Belo Horizonte, Edies da Revista Brasileira de Estudos Polticos, Universidade Federal de Minas Gerais, 1958, pp. 14 y 15.


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III. El federalismo no puede ser interpretado en clave de relaciones jerrquicas o estratificadas. Bien al contrario, el espritu inicial del Estado federal, que como sealara Durand, 1 0 es dar cabida tanto a las tendencias particularistas como a las unionistas, asegurar su coexistencia, temperar las unas mediante las otras y provocar transacciones entre ellas, sigue hallndose plenamente vigente. Y es que, como significara Mouskheli, 11 el Estado federal presenta una dualidad de aspectos de difcil ensamblaje, que le hacen aparecer en ciertas relaciones como un Estado unitario, mientras que en otras se presenta como una agrupacin de colectividades inferiores federadas que contribuyen a formar la voluntad del Estado. Esta pluralidad de respuestas que nos ofrece el Estado fe deral quiz sea una de las razones, probablemente de las de mayor peso, que explica que el federalismo siga siendo una va institucional perfectamente vlida o, como dice Ribeiro, 1 2 que se nos presente todava en nuestros das como un principio rector que encuentra gran receptividad y resonancia en la vida de muchos pases, posiblemente porque el principio federal, lejos de desactualizarse, ha sabido encontrar nuevos fundamentos ms all de aqullos en los que hall su origen. Y a ello no se opone en modo alguno la ya aludida diversidad del federalismo contemporneo, pues la idea federal, como bien dice Oliveira, pese a tener sus rasgos y objetivos fundamentales perfectamente definidos e identificados, no precisa de mecanismos idnticos. 13

10 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo , en Berger, G. et al., Federalismo y federalismo europeo, Madrid, Tecnos, 1965, pp. 171 y ss.; en concreto, p. 209. 11 Mouskheli, M., La thorie juridique de ltat Fdral, Pars, A. Pedone, Editeur, 1931, p. 125. Traduccin espaola de A. Lzaro y Ros, Madrid, Aguilar, 1931. 12 Ribeiro Bastos, Celso, Curso de Direito Constitucional, 14a. ed., So Paulo, Editora Saraiva, 1992, p. 246. 13 Oliveira Baracho, Jos Alfredo de, Teoria geral do federalismo, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1986, p. 317.

C APTULO SEGUNDO EL CONTEXTO PECULIAR DEL FEDERALISMO EN LATINOAMRICA Amrica Latina nos ofrece algunos rasgos peculiares que han de ser tenidos en cuenta a la hora de llevar a cabo un anlisis de los cuatro sistemas federales existentes en el rea. 1 4 Ante todo, parece obligado destacar el fuerte influjo que en Amrica Latina ha ejercido el constitucionalismo norteamericano en general y, en lo que ahora interesa, el sistema federal estadounidense. De la Cueva 15 se hara eco de la atraccin ejercida por el modelo norteamericano sobre Mxico y los dems pueblos de la Amrica espaola que, escarmentados del centralismo ejercido durante siglos desde Madrid, contemplaban con aprensin el nuevo centralismo que se pretenda ejercer sobre los hombres y los pueblos desde las ciudades de14 En el pasado, existieron algunas otras experiencias federales en el rea. As, los Estados centroamericanos, al separarse de Mxico en 1821, crearon la Repblica Federal de Centroamrica. Chile adopt el sistema federal en 1826, dividindose el pas en ocho provincias, pero un ao ms tarde la Asamblea Nacional dej en suspenso dicha forma de Estado, bien que en Chile ha subsistido en alguna medida un cierto espritu federal que hoy tiene su reflejo en una no muy amplia autonoma regional (cfr., al efecto, Nogueira Alcal, Humberto, El rgimen jurdico-constitucional del gobierno y la administracin regional y provincial en Chile , Homenaje a Carlos Restrepo Piedrahita. Simposio Internacional sobre Derecho del Estado , Santa Fe de Bogot, Universidad Externado de Colombia, 1993, t. II, pp. 341 y ss.). Tambin en Colombia la Constitucin de 1853 opt por la frmula federal, que perdurara hasta la Constitucin de 1886 que la aboli. 15 De la Cueva, Mario, La Constitucin de 5 de febrero de 1857, El constitucionalismo a mediados del siglo XIX, Mxico, UNAM, Publicaciones de la Facultad de Derecho, 1957, p. 1224.

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Mxico o Buenos Aires. Tan fuerte ha sido esa influencia que, como se ha dicho, el federalismo de los pases latinoamericanos que optaron por ese sistema, se ha medido en muchas ocasiones por su aproximacin o alejamiento del modelo norteamericano.1 6 Sin embargo, no puede olvidarse ni minusvalorarse la fuerte influencia de la estructura territorial implantada por Espaa en Amrica, a travs de los municipios, cabildos, intendencias y diputaciones provinciales, en la implantacin del sistema federal por algunos pases tras la Independencia, Argentina y Mxico muy particularmente. Quiere ello decir que la adopcin del federalismo no responde a una mera mmesis del modelo norteamericano; por otro lado, el sistema federal o, ms bien, los sistemas federales latinoamericanos, pues existen diferencias notables entre algunos de ellos, nos pre sentan particularidades propias. Una serie de circunstancias de dispar naturaleza, social, cultural, poltica y aun jurdica, han incidido, en ocasiones notablemente, sobre el asentamiento del sistema federal en Latinoamrica, impidiendo, como dice Wheare, 17 o por lo me nos dificultando seriamente, su firme establecimiento, su con solidacin. La endmica inestabilidad constitucional de algunos pases, como es el caso de Venezuela, ha lastrado el arraigo de la forma de organizacin federal del Estado. Otro factor peculiar ha sido el que se ha dado en llamar hiperpresidencialismo latinoamericano. La tradicional concentracin de poder en el gobierno federal y, dentro de ste, en el presidente de la Repblica, de lo que constituye un ejemplo paradigmtico el presidencialismo mexicano durante la etapa de predominio absoluto del Partido Revolucionario Institucional (PRI), ha contribuido fuertemente a la desfederaliza16 Picard de Orsini, Marie, Consideraciones sobre los problemas y logros de la descentralizacin en Venezuela (estudio comparado de Per), en Combellas, Ricardo (coord.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano , Caracas, Konrad Adenauer Stiftung (y otras), 1996, vol. I, pp. 443 y ss.; en concreto, p. 447. 17 Wheare, Kenneth C., Federal Government, cit., nota 5, p. 22.


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cin, en tanto que el federalismo, como lcidos estudiosos del mismo han subrayado, como es el caso de Georges Scelle y de Michel Mouskhely, se asienta en una ley no escrita, la ley de la colaboracin y del equilibrio. Las frecuentes quiebras del sistema constitucional no han dejado de impactar sobre el sistema federal. As, como re cuerda Rosenn, 1 8 la militarizacin del rgimen poltico brasileo entre 1964 y 1985 se tradujo en una fuerte centralizacin del poder en detrimento de los estados miembros de la Unin. Ello fue la consecuencia, en buena medida, de la con centracin de las facultades tributarias en el gobierno federal. El retorno a la democracia constitucional no alterara esta situacin; bien al contrario, como significa Pinto Ferreira, el poder creciente de la Unin sobre los estados miembros en el mbito financiero cada da se ha ido acentuando ms. 19 Y en Mxico, como dice Valads, 2 0 los gobiernos dictatoriales o prximos a la dictadura propiciaron que se pasara con gran prontitud de la utopa a la ficcin. De la utopa federal que represent la Constitucin de 1824 hasta la ficcin o ficciones en que se traducen todas las Constituciones de carcter estrictamente nominal, cuando no semntico, por la presencia reiterada de gobiernos de corte autoritario, con lo que ello entraa de decepcin frente al sistema formalmente en vigor. El funcionamiento del sistema federal se ha visto asimismo afectado por condicionamientos de carcter cultural; as lo ha puesto de relieve Valads 21 refirindose a Mxico, aunque su reflexin puede extrapolarse a otros pases latinoamericanos. A todo ello habra que unir la inhibicin de amplios sectores ciudadanos ante un sistema que en la realidad prctica18 Rosenn, Keith S., El federalismo en las Amricas..., op. cit., nota 3, p. 808. 19 Pinto Ferreira, Luz, Curso de Direito Constitucional , 5a. ed., So Paulo, Editorial Saraiva, 1991, p. 553. 20 Valads, Diego, Presupuestos histricos del federalismo mexicano, en Valads, Diego y Carpizo, Jorge, Problemas del federalismo mexicano, en Trujillo, Gumersindo (coord.), Federalismo y regionalismo, Madrid, CEC, 1979, pp. 197 y ss.; en concreto, p. 206. 21 Ibidem, p. 208.

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ignora los postulados a los que tericamente debe responder, lo que ha conducido, por ejemplo, en Venezuela, 22 a que el federalismo se vea carente de los necesarios cimientos sociopolticos requeridos para su instauracin real, que no puramente formal. Y a todo ello habra que unir un nuevo factor relacionado ahora con los partidos polticos. La ausencia de partidos de mbito estatal, de un lado, y el arraigado centralismo y falta de sensibilidad hacia la idea federal de los partidos de mbito nacional, de otro, iban a incidir an ms si cabe en la desvirtuacin del sistema federal. Se ha afirmado2 3 que la verdadera garanta del federalismo sera la existencia de partidos estrictamente regionales o estatales. No compartimos esta opinin, que la realidad poltica de bastantes Estados federales se encarga por lo dems de desvirtuar. Pero lo que s parece irrefutable es que las fuerzas polticas de los cuatro pases cuyo rgimen federal analizamos han carecido histricamente de la necesaria sensibilidad requerida por el principio federal. Si la estructura federal, como es opinin doctrinal comnmente compartida, 24 se encuentra en ntima conexin con la democracia, que en el Estado federal no se proyecta sobre una nica organizacin, sino sobre una pluralidad de centros de decisin, a la vista de todo lo expuesto se comprende que el dficit democrtico de estos pases, especialmente patente en alguno de ellos y en determinadas etapas histricas, haya ido estrechamente unido a la desnaturalizacin del sistema federal por lo que, a la inversa, el sistema federal no ha po22 As lo entiende Alfonso Rivas Quintero, Anlisis crtico del proceso federativo venezolano y diferencias con el sistema federal argentino, en Combellas, Ricardo (coord.), El nuevo derecho..., cit., nota 16, vol. I, pp. 357 y ss.; en concreto, p. 362. 23 Sigmann, Jean, Las aplicaciones del federalismo en Alemania, espe cialmente desde 1945, en Berger, G. et al., Federalismo..., cit., nota 10, pp. 281 y ss.; en concreto, p. 297. 24 As, por ejemplo, Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental (captulo XII), en Benda et al., Manual de derecho constitucional, Madrid, IVAP-Marcial Pons, 1996, p. 622.


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dido operar como instrumento democratizador del poder, contribuyendo de esta forma a la vivificacin de la democracia, una de las ms caracterizadas funciones del federalismo, como bien advierte Schambeck. 2 5 Para terminar de describir el panorama tan desfavorable para el federalismo en Latinoamrica habra que recordar algo que aunque no forma parte del contexto, pues se trata sin ms de un empleo desviado de un instrumento caracterstico del sistema federal, bien podramos decir que se ha contextualizado por su uso frecuente y desnaturalizado. Nos referimos al recurso exagerado y abusivo a la tcnica de la intervencin federal. Loewenstein 26 ha aludido a ello, subrayando que el recurso frecuente a la intervencin federal con virti el federalismo en una ficcin, eliminando de facto la verticalidad recproca de la estructura federal.

25 Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites del federalismo, op. cit., nota 1, p. 87. 26 Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, 2a. ed., Barcelona, Ariel, 1970, p. 380.

C APTULO TERCERO FEDERALISMO DUAL, CENTRALIZADO Y COOPERATIVO EN AMRICA LATINA I. En un momento anterior ya destacamos el dinamismo del sistema federal y la multiplicidad de Estados federales o, si as se prefiere, de rasgos peculiares de los distintos Estados que han adoptado esta forma de organizacin, no siempre reconducibles a un modelo. Ello, sin embargo, no ha impedido que la doctrina trate de reconducir los sistemas federales, o un mismo sistema en su devenir histrico, a un conjunto de modelos. 27 Nosotros nos vamos a referir, sucesivamente, al federalismo dual, al cooperativo y al centralizado, en cuanto que, en mayor o menor grado y en uno u otro momento histrico, estos modelos identifican, a veces en una versin distorsionada, los distintos sistemas federales latinoamericanos en su trayectoria histrica. II. El concepto de federalismo dual (dual federalism) empez a ser popularizado por Corwin en 1934, 2 8 remitiendo su origen a las tesis de Hamilton, plasmadas en los artculos 39 y 46 de El Federalista. El federalismo dual se asienta en la concepcin de la Constitucin federal de 1787 como un27 Lpez Aranguren diferencia los siguientes modelos: el federalismo dual, el federalismo cooperativo, con sus variaciones conceptuales del federalismo creativo y del nuevo federalismo, y el federalismo centralizado. Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano: las relaciones entre poderes en Estados Unidos, Madrid, IEAL, 1987, pp. 33 y ss. 28 Corwin, Edward S., The Twilight of the Supreme Court. A History of our Constitutional Theory, New Haven, Yale Unviersity Press, 1934.

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convenio o acuerdo entre los estados, de acuerdo con el cual stos mantendran su soberana sobre una serie de cuestiones. Fruto de ello sera la existencia de dos mbitos de poder, mutuamente exclusivos y recprocamente limitados, con unos gobiernos respectivos situados en un plano de absoluta igualdad en cuanto igualmente soberanos. La doctrina del dual federalism sera expresada por el celebrrimo texto de la dcima enmienda, a cuyo tenor: Los poderes no delegados a los Estados Unidos y no expresamente negados a los Estados son reservados a los Estados respectivamente o al pueblo . La enmienda vena, pues, a establecer una esfera reservada a la Unin y otra esfera privativa de los estados miembros, constituyendo el soporte del federalismo dual. En 1835, Tocqueville interpretara esta clusula en el sentido de que el gobierno federal no era ms que la excepcin, siendo la regla el gobierno de los estados. La doctrina del federalismo dual, como seala Mathiot, 2 9 no estaba exenta de segundas intenciones polticas que le iban a dar una vida ms dilatada de lo que se hubiera sos pechado. En efecto, la doctrina era la resultante lgica de la desconfianza inicial de unos estados que acababan de renunciar a su independencia con respecto a la Unin que acababa de nacer. Ya en el siglo XIX el Tribunal Supremo haba adoptado esta doctrina, como recuerda Pritchett, 30 considerando que los dos niveles de gobierno, federal y estatal, eran igualmente cosoberanos y, cada uno, supremo dentro de su propia esfera. La teora del federalismo dual recibi su ms clara enunciacin en el caso Hammer vs. Dagenhart (1918). 3 1 Por una votacin muy ajustada (de cinco a cuatro), el Tribunal invalid una ley del Congreso que limitaba la circulacin, en el29 Mathiot, Andr, El federalismo en Estados Unidos , en Berger, G. et al., Federalismo..., cit., nota 10, pp. 216 y ss.; en concreto, p. 229. 30 Pritchett, C. Herman, La Constitucin americana, Buenos Aires, Tipogrfica Editora Argentina, 1965, p. 93. 31 Ibidem, p. 94.


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comercio interestatal, de mercancas producidas por el trabajo de los menores. Por la mayora, el juez Day expresaba que nunca poda olvidarse que los poderes no expresamente delegados al gobierno nacional son reservados a los estados y al pueblo, por la dcima enmienda. Esta jurisprudencia perdurara hasta que el fallo dictado en el caso United States vs. Darby Lumber Co. (1941) la dejara sin efecto. La crisis econmica, las necesidades derivadas de la guerra y las transformaciones de las colectividades pblicas contribuiran notablemente al abandono del modelo del federalismo dual, que responda a unas finalidades opuestas a las que inspiraron el New Deal y a las nuevas exigencias del intervencionismo econmico y social. Bien es cierto que, doctrinalmente, habran an de pasar unos lustros hasta que dicho modelo fuera objeto de un enjuiciamiento crtico. 3 2 El modelo del federalismo dual sera, formalmente al me nos, seguido de cerca por los primeros sistemas federales latinoamericanos, dejando su impronta en ellos. Como recuerda Carpizo,3 3 los cuatro pases siguen el llamado sistema norteamericano de acuerdo con el cual todo aquello que no est expresamente concedido a la Federacin son facultades reservadas a las entidades federativas. Bien es verdad que aunque la regla pareca clara, en la prctica, la cuestin no iba a ser de tan fcil solucin. Pero al margen ya de la formalizacin32 Como recuerda Lpez Aranguren (en El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 43), la tarea de demolicin crtica del modelo del federalismo dual, en la vida acadmica, se debe sobre todo a Grodzins, formulador de la hiptesis de las funciones compartidas (en el sistema federal, todos los niveles de poder participan significativamente en todas las actividades de gobierno) e inspirador fundamental de un modelo alternativo en cuya base se encuentra el concepto de cooperacin. Cfr., al efecto, Grodzins, Morton, The American System. A New View of Government in the United States, Chicago, Rand Mac Nally, 1966. Aadamos que ya en 1957 el propio Corwin haba reformulado sus tesis iniciales en torno al dual federalism. Cfr., al efecto, Corwin, Edward S., The Passing of Dual Federalism, en McCloskey, Robert G. (ed.), Essays in Constitutional Law, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1957. 33 Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, Mxico, UNAM, 1973, p. 35.

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de este sistema distributivo de competencias, por lo menos en las primeras etapas del federalismo de algunos pases del rea, el rasgo peculiar del federalismo dual, esto es, la con cepcin de dos mbitos de poder mutuamente exclusivos y recprocamente limitados, se iba a manifestar con claridad. En Argentina, la unin de provincias preexistentes que fragua la Constitucin de 1853-1860, se lleva a cabo, segn Linares Quintana,34 sobre la base de la transformacin de la soberana originaria de las provincias en autonoma, delegando una medida definida de poderes originarios en el gobierno federal que se crea por dicha unin, y reservndose el remanente de tales poderes, en una medida indefinida. En esta direccin, el artculo 121 de la Constitucin segua el modelo de la dcima enmienda. Tambin en Mxico, el artculo 40 de la Constitucin de 1917 se sustenta en el principio de la cosoberana. De acuerdo con esa norma, Mxico es un Estado federal por voluntad del pueblo, hallndose constituido por estados libres y sobe ranos, pero unidos en una Federacin. Sin embargo, como expone Carpizo 3 5 siguiendo al maestro Mario de la Cueva, el concepto de la cosoberana est asentado en una contradiccin, pues el artculo 39 declara que: La soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo. Entonces, cmo es que los estados miembros son cosoberanos, si el nico soberano es el pueblo mexicano? En Brasil, la doctrina que ha examinado el federalismo clsico no olvida destacar, como uno de sus rasgos ms significativos, la coexistencia dentro de la Unin, que goza de soberana, de estados y municipios, que gozan de autonoma, o sea, de la capacidad decisoria en todo aquello que les es propio. No obstante no poder sostener el principio de cosoberana en la Constitucin de 1891, ni siquiera formalmente,34 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal en la Constitucin argentina, Estudios en homenaje al doctor Hctor Fix-Zamudio , t. I: Derecho constitucional, Mxico, UNAM, 1988, pp. 403 y ss.; en concreto, p. 404. 35 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, 11a. ed., Mxico, Porra, 1998, p. 228.


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lo cierto ser que se seguir muy de cerca el modelo federal norteamericano, entre otras razones, por el gran influjo del insigne jurista Rui Barbosa, uno de los principales autores de la carta republicana de 1891. 3 6 Por lo dems, es opinin com partida por la doctrina 3 7 que los estados, durante la Primera Repblica (1889-1930), gozaron de una ms que notable autonoma. Por todo ello, no nos cabe duda de que tambin en Brasil puede hablarse de federalismo dual para identificar la primera etapa de la evolucin de su rgimen federal. En Venezuela, la Constitucin de 1864, primera que proclama el sistema federal, reuni a veinte provincias que se declaraban independientes y reconocan recprocamente su autonoma, pero la Federacin venezolana, como escribe Oropeza, 3 8 no fue un producto espontneo de la historia, sino una creacin artificial, lo que se tradujo en que la Federacin no pudo funcionar en los trminos establecidos por la carta, porque la soberana de los estados no fue originaria sino con cedida por la ley, razn por la cual las poblaciones de los estados nunca se alarmaron ni protestaron por los continuos atentados a su independencia de parte del poder nacional. Formalmente, tambin en Venezuela fue notorio el influjo del modelo federal norteamericano, pero en la realidad de los acontecimientos difcilmente puede recurrirse al modelo del dual federalism para identificar el federalismo venezolano ni tan siquiera de la primera poca. En definitiva, aunque el primer federalismo de algunos pases de Amrica Latina pudiera acomodarse al dual federalism, la realidad federal iberoamericana iba a ser bien pronto muy distinta de la estadounidense, pues desde los primeros momentos aparecera una pauta tendencial centralizadora del poder poltico en la Federacin y, particularmente, en el Ejecutivo federal, viendo progresivamente los estados aminorada

Pinto Ferreira, Luz, Curso..., cit., nota 19, p. 273. Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 257. Oropeza, Ambrosio, La nueva Constitucin venezolana. 1961, Caracas, Panapo, 1992, p. 200.36 37 38

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su autonoma y alejndose con rapidez estos sistemas de los presupuestos encarnados por el modelo del federalismo dual. III. Al federalismo dual se ha querido oponer el neofederalismo, en el que los estados miembros no tendran prcticamente ms que lo que el legislador federal quisiera darles. En tales casos, como dice Durand, 39 lo que se est produciendo ms bien es un deslizamiento del federalismo hacia la nocin bien distinta de la descentralizacin administrativa. Dicho de otro modo, el marco jurdico del Estado federal subsiste, pero apenas se corresponde con su contenido propiamente dicho ni con el espritu que anima la vida poltica. De alguna manera, el federalismo en Venezuela respondera a esta situacin. Como rotundamente afirma Rivas Quintero,40 nunca en Venezuela pudo hablarse de una verdadera Federacin, para aadir despus que la importacin del modelo clsico norteamericano no se ajust a la realidad socio-poltica de la nacin venezolana a la hora de erigirse en Estado compuesto, pues faltaron los factores determinantes para catalogar a las provincias como centros de poder perfectamente diferenciados entre s. Sin embargo, por lo menos para los restantes sistemas fe derales iberoamericanos, no parece apropiado hablar de un neofederalismo . A nuestro juicio, resulta ms ajustada su catalogacin dentro del modelo del federalismo centralizado cuyos supuestos esenciales son: el inequvoco predominio del poder nacional o central, la naturaleza jerrquica del poder y de la autoridad y la existencia de una relacin de dependencia de unos poderes respecto de otros. 4 1 Ciertamente, el fuerte incremento de las funciones del Estado, fruto de la transformacin experimentada por el mismo, que de ser un Estado guardin del orden se ha convertido en un Estado de actuacin e intervencin en la vida social y39 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, pp. 212 y 213. 40 Rivas Quintero, Alfonso, Anlisis crtico del proceso federativo venezolano..., op. cit., nota 22, p. 375. 41 Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 57.


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econmica, ha incidido en el federalismo. Friedrich, 4 2 al re ferirse a este proceso, llegar a la conclusin de que es una nueva forma de democracia la que ha modificado el concepto americano del federalismo. Y Konrad Hesse entender que las nuevas circunstancias descritas nos conducen a lo que denomina la Unitarisierung del Estado, lo que se traducira como el Estado federal unitario.4 3 La atribucin a la competencia federal de la totalidad o de la mayor parte de la legislacin en el mbito econmico y social ha roto el equilibrio existente en los Estados federales en beneficio de tendencias unificadoras. Como dice Durand, 4 4 hace ya casi cuatro dcadas (por lo tanto, en funcin del ao en que escribe, 1965, se remite a la dcada de los veinte o treinta), con relacin a la nocin del Estado federal tradicional, el marco jurdico permanece, el ttulo subsiste, pero el contenido y el funcionamiento han cambiado, sobre todo por la aminoracin de la situacin jurdica de los estados miem bros, por la prdida de autonoma. Buena prueba de ello es que la norma habitual segn la cual, en caso de silencio de los textos, una materia es de la competencia exclusiva de los estados miembros, no responde ya a la realidad. Vogel, refirindose a la Alemania de Bonn, subraya a su vez que aunque desde que entr en vigor la Bonner Grundgesetz no se ha cuestionado el federalismo, como principio jurdico-poltico, se ha lamentado, sin embargo, un desplazamiento de la balanza hacia el lado de la Federacin y un paulatino vaciamiento de las competencias de los Lnder. 45

42 Friedrich, Carl J., Origin and Development of the Concept of Federalism in the United States, Jahrbuch des ffentlichen Rechts der Gegenwart, Tbingen, 1960, t. 9, pp. 36 y 37. 43 Citado por Lojendio e Irure, Ignacio Ma. de, Autonoma y consenso, en Trujillo, Gumersindo (coord.), Federalismo y regionalismo, cit., nota 20, pp. 51 y ss.; en concreto, p. 63. 44 Durand, Charles, El Estado federal en el derecho positivo, op. cit., nota 10, p. 211. 45 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit., nota 24, p. 619.

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En definitiva, es denominador comn de todos los sistemas federales de nuestro tiempo, y ello viene de lejos, la tendencia al fortalecimiento del poder federal ms all incluso de las previsiones constitucionales y el subsiguiente debilitamiento de los estados miembros, rasgo que es casi consubs tancial al siglo XX, pues en los Estados Unidos comenz a manifestarse patentemente a travs de la interpretacin cada vez ms extensiva de los implied powers de la administracin federal, desde el momento de la aprobacin de la Enmienda XVI (1913), que facultaba al Congreso para imponer y recaudar contribuciones sobre la renta, sea cual fuere su origen, sin necesidad de distribucin proporcional entre los varios estados, 4 6 y por poner otro ejemplo significativo, en Alemania, como recuerda Puhle, 47 en la vida administrativa cotidiana de la Repblica de Weimar. Es claro, pues, por todo lo dicho, la existencia de un proceso que podramos llamar centralizador en el seno de los Estados federales, proceso que se retrotrae a las primeras dcadas del pasado siglo XX. Sin embargo, el modelo a que antes aludamos, el federalismo centralizado, no pretende identificar esta evolucin generalizada de los sistemas federales, sino a un federalismo diferente, en el que los poderes regionales y locales dependen totalmente de decisiones de alcance nacional tomadas por el poder central, siendo a la par insignificante el impacto de los poderes regionales y locales en las decisiones polticas determinantes. 4 8 Pues bien, este modelo de federalismo centralizado bien puede servirnos para identificar los Estados federales de Latinoamrica, con la salvedad quiz de Venezuela, por lo me 46 Acerca de las causas del crecimiento del poder federal en los Estados Unidos, cfr. Mathiot, Andr, El federalismo en los Estados Unidos , en Berger, G. et al. , Federalismo..., cit., nota 10, pp. 215 y ss.; en concreto, pp. 229 y ss. 47 Puhle, Hans-Jrgen, Problemas del federalismo alemn, en Trujillo, Gumersindo (coord.), Federalismo y regionalismo, cit., nota 20, pp. 87 y ss.; en concreto, p. 103. 48 Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 57.


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nos hasta 1989, en donde era ms propio, como ya se dijo, hablar de un neofederalismo . En Argentina, la garanta federal de la autonoma poltica y econmica de las provincias ha sido quebrantada hasta en sus mismos cimientos por el paulatino pero firme e ininterrumpido avance del poder central sobre el mbito de gobierno propio reservado a las regiones, y ello, como dice Linares Quintana, 49 a travs de un complejo proceso sociolgico-poltico-econmico de centralizacin, que ha ido acelerando su ritmo, favorecido an ms por los frecuentes y prolongados interregnos de facto soportados por el pas, siendo un ejemplo ilustrativo de semejante involucin institucional el sistema de coparticipacin nacional-provincial de impuestos, a travs de leyes-contratos nacionales que establecen el rgimen, al cual se adhieren sin reserva alguna las provincias. En Brasil, aunque en la Primera Repblica (que llega hasta 1930), como ya indicamos con anterioridad, la autonoma de los estados es notable, sin embargo, ya desde la misma Constitucin de 1891, se inicia un proceso de progresivo declive del orden federal, como fruto de la accin cada vez mayor del poder central. 5 0 Este proceso de centralizacin no ha hecho sino avanzar con el siglo XX hasta culminar en la Constitucin de 1988, respecto de la cual se han formulado juicios demoledores acerca de la virtualidad del sistema federal que formalmente reconoce. As, Ribeiro Bastos 5 1 cree que con esta Constitucin el Estado brasileo alcanza niveles de centralizacin superiores a la mayora de los Estados que se consideran unitarios y que, por la va de la descentralizacin re gional o provincial, consiguen un nivel de transferencias competenciales muy superior al alcanzado en Brasil. La conclusin del citado autor es que Brasil no slo contina con una Constitucin eminentemente centralizadora, sino que si alguna di49 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal en la Constitucin argentina, op. cit., nota 34, p. 408. 50 Oliveira Baracho, Jos Alfredo de, Teoria geral do federalismo, cit., nota 13, p. 187. 51 Ribeiro Bastos, Celso, Curso..., cit., nota 12, p. 258.

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ferencia presenta la misma respecto de anteriores cdigos constitucionales, es el agravamiento sensible del rasgo de la centralizacin. 52 No muy diferente ha sido la situacin en Mxico, por lo menos hasta hace muy pocos aos. En 1983, Moreno5 3 constataba que el federalismo mexicano se haba ido deslizando cada vez ms hacia el centralismo. Y Carpizo, 5 4 con mayor contundencia, significaba que desde 1828 a la ltima dcada del siglo XX, el Anhuac 55 ha vivido realmente no el sistema federal, sino un centralismo atemperado en ocasiones y re crudecido en otras. A modo de verificacin emprica de tal hecho, Carpizo trae al recuerdo una peculiar situacin poltica relativa a las autoridades estatales. Los gobernadores de los estados, por lo general, eran designados por la voluntad del presidente de la Repblica o por la oligarqua en el poder, nombrando a su vez los gobernadores, a su libre arbitrio, a los diputados estatales, y no existiendo la autonoma de los poderes judiciales locales, ya que los gobernadores son verdaderos reyecitos en sus Estados . En cuanto a Venezuela, el juicio de Brewer-Caras, 5 6 adems de ser compartido por la mayora de la doctrina, no deja52 Afonso da Silva, repasando la historia constitucional de Brasil, llega a la conclusin de que slo bajo la vigencia de la Constitucin de 1946, hubo un periodo de prctica real del federalismo, con un razonable ajuste entre la norma y la realidad. Afonso da Silva, Jos, Constitucionalismo federal no Brasil nos ltimos 70 anos, El constitucionalismo en las postrimeras del siglo XX, Mxico, UNAM, 1988, t. III, pp. 407 y ss.; en concreto, p. 442. 53 Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, 7a. ed., Mxico, Pax, 1983, p. 365. 54 Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917 , cit., nota 35, p. 238. 55 Se hace referencia con esta mencin al Pacto Federal del Anhuac, un documento de especial inters, obra de Prisciliano Snchez, fechado el 28 de junio de 1823, en el que Snchez asent que la nacin, reiteradamente, se haba pronunciado por el sistema federal. Este documento tuvo un influjo muy notable sobre los primeros federalistas mexicanos. Cfr., al respecto, Snchez, Prisciliano, El Pacto Federal en el Anhuac , Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, nm. 56, 1964. 56 Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, t. II: El poder pblico nacional, estadal y municipal , 3a. ed., Caracas-San Cristbal,


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resquicio alguno a la duda. Segn dicho autor, la configuracin del Estado venezolano como una Federacin parecera indicar que el mismo es el resultado de un pacto entre entidades territoriales autnomas y que, por tanto, son el centro de un esquema descentralizador, poltico y administrativo. Sin embargo, la realidad es completamente distinta. El Estado en Venezuela se ha caracterizado, desde el punto de vista institucional, por su excesiva centralizacin, es decir, por la excesiva concentracin del poder poltico, administrativo y jurdico en los niveles nacionales o de la rama nacional del poder pblico, que no ha sido compartido sino muy parcialmente por los estados y por las municipalidades. Bien es verdad que esta situacin no siempre ha sido igual; segn Bre wer,57 es ms realmente un producto del siglo XX, siendo, por ejemplo, un hito significativo del proceso centralizador venezolano la nacionalizacin de la justicia en 1945, con la subsiguiente prdida por parte de los estados de toda com petencia en materia judicial. Por todo lo expuesto, la autonoma de los estados en Ve nezuela se fue convirtiendo en una autonoma dependiente del poder nacional, en el sentido de que su mbito e importancia, en cierta forma, dependa de lo que los rganos nacionales determinaran. Ciertamente, las asambleas legislativas estatales tenan competencia para legislar sobre materias de la competencia estatal; sin embargo, esta autonoma normativa era inoperante en la realidad por la material ausencia de elementos sobre los cuales legislar. Todo ello condujo a que, como una vez ms sealara Brewer,58 los estados fueran reducidos a entelequias polticas sin competencias normativas ni administrativas de inters, que bsicamente sirvieron para alimentar clientelas poltico-partidistas. En definitiva, y por todo lo expuesto, en Venezuela, por lo menos hasta la apro-

Editorial Jurdica Venezolana-Universidad Catlica del Tchira, 1996, pp. 340 y 341. 57 Ibidem, pp. 345-349. 58 Ibidem, p. 369.

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bacin de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencia del Poder Pblico de 1989, corroborando lo dicho en un momento anterior, parece ms propio hablar de una suerte de neofederalismo que de un federalismo centralizado. IV. Ya en 1938, Clark se refiri a la absoluta necesidad de superar la rivalidad en las relaciones entre el poder central y los entes territoriales autnomos. 59 Poco ms de veinte aos despus, en 1960, Grodzins sentaba las bases del federalismo cooperativo, utilizando una metfora culinaria que viene a plasmar una imagen alternativa de la distribucin del poder y de la autoridad entre los niveles nacional o federal, regional o estatal y local. Segn Grodzins, la distribucin de poderes y funciones en el sistema federal norteamericano no correspondera en absoluto a la distribucin que se encuentra en una tarta de tres estratos (en la que las instituciones y funciones de los poderes nacional, estatal y local se hallan perfectamente separadas), sino a la que se encuentra en una tarta jaspeada ( marble cake), o lo que los ingleses llaman tarta de arco iris (rainbow cake), que se caracteriza por una mezcla inseparable de ingredientes de diferente color. Finalmente, en 1966, Grodzins publicaba la que, como se ha sealado, 6 0 ha sido considerada la Biblia del federalismo cooperativo.61 En definitiva, este nuevo modelo de federalismo presupone la coparticipacin de poderes y funciones entre las distintas entidades de gobierno, bsicamente las federales y las estatales. El federalismo excluye aqu toda rigidez. Admite y fomenta, como dice Mathiot, 6 2 diversas formas de cooperacin que, por su carcter esencialmente prctico, se colocan al margen de las discusiones de juristas sobre la supremaca59 Cfr., al efecto, Clark, Jane Perry, The Rise of a New Federalism. Federal-State Cooperation in the United States, Nueva York, Columbia University Press, 1938. 60 Vase Lpez Aranguren, Eduardo, El federalismo americano..., cit., nota 27, p. 44. 61 Grodzins, Morton, The American System. A New View..., cit., nota 32. 62 Mathiot, Andr, El federalismo en Estados Unidos , op. cit., nota 29, p. 267.


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federal y la soberana de los estados . Se nos presenta, pues, como le ha llamado Walter Leisner, como un dilogo cooperativo. Y esta cooperacin no se circunscribe a la elaboracin de leyes sino que, bien al contrario, se proyecta a la direccin de programas, a la planificacin de actividades... En sntesis, la competicin cede su paso a la cooperacin. Y ello casa a la perfeccin con las exigencias y presupuestos del Estado social y democrtico de derecho. En Alemania, la expresin ms clara de la idea de cooperacin entre el Bund y los Lnder son las tareas comunitarias y las ayudas a la inversin, conforme al artculo 104 a. 4 de la Grundgesetz, introducidas en 1969. Como recuerda Vogel, 6 3 el concepto de federalismo cooperativo fue acuado en el contexto del debate sobre dichas tareas comunitarias y sobre los lmites genricos a las formas de cooperacin admisibles en un Estado federal. Hoy cabe entenderlo como una frmula general para una mejor cooperacin entre Federacin, Lnder y municipios. 6 4 Tambin en Austria se introdujo el federalismo cooperativo a travs de la Bundesgesetzblatt, ley complementaria de la Constitucin Federal nm. 444/1974, que posibilitaba los llamados contratos de los estados miembros, habilitando a la Federacin y a los Lnder y a stos entre s para concertar acuerdos sobre los asuntos de sus respectivas esferas de accin. Latinoamrica no ha permanecido de espaldas a esta nueva visin del sistema federal. Ciertos sectores doctrinales reivindicaron ya en los aos setenta el federalismo cooperativo. Es de destacar especialmente a Paulo Bonavides quien, frente a la abusiva intervencin econmica de la Unin, incluso institucionalizada, que, a su juicio, acab con la autonoma ya muy mermada de los estados brasileos, reivindicara un fe-

63 Vogel, Juan Joaqun, El rgimen federal de la ley fundamental , op. cit., nota 24, pp. 666 y 667. 64 Cfr., al efecto, Albert Rovira, Enoch, Federalismo y cooperacin en la Repblica Federal Alemana, Madrid, CEC, 1988, en especial, pp. 343 y ss.

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deralismo de las regiones de naturaleza esencialmente cooperativa. 65 Sin embargo, no ha sido sino en un periodo relativamente reciente cuando encontramos los primeros atisbos de este modelo de federalismo. Segn Quiroga Lavi, 66 la avanzada orgnica en el tema la ha efectuado Brasil en su nueva Constitucin de 1988. Ello no obstante, no faltan autores que retrotraen a un momento mucho ms lejano, en el propio Brasil, la aparicin de la tcnica propia del federalismo cooperativo. Es el caso de Afonso da Silva, 6 7 para quien la tcnica del federalismo cooperativo fue implantada en la Constitucin de 1934 y desarrollada en la carta de 1946, de lo que sera una buena prueba el sistema de reparto de ingresos tributarios entre la Unin, los estados y los municipios, o tambin el destino de cierto nmero de recursos a las regiones, fruto de lo cual sera la creacin de superintendencias regionales de desarrollo.68 Aun admitiendo la existencia en el texto de 1946 de algn elemento reconducible al modelo del federalismo cooperativo, habra que decir que se trat de una experiencia fugaz y que no tuvo mucha continuidad, pues el movimiento poltico-militar del 1o. de abril de 1964 puso punto final a la Constitucin de 1946 y, con ella, a la etapa de federalismo quiz ms equilibrado de la historia polticoconstitucional brasilea. La carta de 1988, en una direccin que puede aproximarse a la del federalismo cooperativo, atribuye en su artculo 23 a la competencia comn de la Unin, los estados, el Distrito65 Bonavides, Paulo, O Federalismo e a reviso da forma de Estado, Revista de Informao Legislativa, Braslia, nm. 37, enero-marzo de 1973, p. 29. 66 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, Mxico, UNAM, 1991, p. 397. 67 Afonso da Silva, Jos, Constitucionalismo federal no Brasil..., op. cit., nota 52, pp. 438 y 439. 68 Cfr., al efecto, Machado Horta, Ral, Tendncias do Federalismo Brasileiro, Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Horizonte, nm. 28 (nmero especial sobre As novas perspectivas do Federalismo Brasileiro), enero de 1970.


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Federal y los municipios, una serie de materias que, como dice Schambeck, por su propia naturaleza, constituyen tareas que hoy son significativas para una consideracin cooperadora-federalista, tales como: la proteccin del medio ambiente, la preservacin de la fauna y la flora, la mejora de las con diciones de habitabilidad, la proteccin del patrimonio artstico, la promocin de la integracin social de los sectores ms desfavorecidos... etctera. 6 9 En Argentina, hay una cierta opinin compartida en el sentido de que la reforma constitucional de 1994 perfila algunos rasgos de un federalismo de concertacin o cooperacin, especialmente en materia econmica, 70 nico camino posible, a juicio de Hernndez,7 1 para lograr una Federacin moderna que d una respuesta inteligente a los conflictos generados. 7 2 Con todo, ya poco antes de la reforma, Bidart constataba que el federalismo devaluado estaba cediendo frente a un nuevo federalismo de negociacin y concertacin. 73 En Mxico, la doctrina ha venido reclamando un nuevo federalismo, que identifica con el federalismo cooperativo. 7 4

Schambeck, Herbert, Posibilidades y lmites..., op. cit., nota 1, p. 82. Castorina de Tarquini, Mara Celia, El rgimen federal y la reforma constitucional, en Prez Guilhou, Dardo et al., Derecho constitucional de la reforma de 1994, Buenos Aires-Mendoza, Depalma, 1995, vol. II, pp. 337 y ss.; en concreto, p. 365. 71 Hernndez, Antonio Ma. (h), El fortalecimiento federal, en Ekmekdjin, Miguel A. et al., Reforma constitucional, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1994, p. 121. 72 No faltan opiniones contrarias, como la de Colomer, quien cree que la reforma constitucional argentina de 1994 ha caminado en sentido contra rio a los requerimientos del federalismo de concertacin. Colomer Viadel, Antonio, El federalismo y la reforma del Estado en Amrica Latina , en Combellas, Ricardo (coord.), El nuevo derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 16, vol. I, pp. 273 y ss.; en concreto, p. 320. 73 Cfr., al efecto, Bidart Campos, Germn J., El federalismo argentino desde 1830 hasta la actualidad, Federalismos latinoamericanos: Mxico-Brasil-Argentina, Mxico, El Colegio de Mxico-Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 352 y ss. 74 Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano a fin de siglo, Mxico, Porra-UNAM, 1995, pp. 298-301.69 70

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Aunque algn sector doctrinal, 7 5 a principios de la dcada de los noventa, ya consideraba que algunas normas constitucionales de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (como los artculos 116, fraccin VI, y 123) implicaban un virtual federalismo cooperativo al contemplar la necesaria convergencia estatal y federal en la ordenacin normativa de algunas materias, como por ejemplo las relaciones laborales, lo cierto es que los atisbos ms ntidos de un cambio de orientacin en el modelo federal mexicano hay que verlos en el Programa para un Nuevo Federalismo. 1995-2000, aprobado por el gobierno federal a travs del Decreto del 6 de agos to de 1997, 76 que, entre otras finalidades, pretendeimpulsar diversos procesos de descentralizacin cuya naturaleza trasciende la esfera meramente administrativa para incidir en una redistribucin del poder pblico, tarea que est considerada como fase necesaria y previa en el proceso de devolu cin de facultades a las entidades federativas.

En Venezuela, ha sido a partir de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico, del 28 de diciembre de 1989, cuando se han empezado a sentar las bases de un nuevo federalismo, 7 7 estableciendo, entre otras novedades, la transferencia progre siva a los estados de competencias concurrentes que el poder nacional haba asumido en materias tales como: educacin, cultura, deporte, empleo, salud, proteccin del medio ambiente, ordenacin del territorio, proteccin al consumidor, obras pblicas... etctera. En desarrollo de la citada Ley se generaron un conjunto de relaciones intergubernamentales entre los niveles de gobierno estatal, municipal y nacional, que vinie75 Quiroga Lavi, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, cit., nota 66, pp. 397 y 398. 76 Cfr., al efecto, Fix-Zamudio, Hctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, Mxico, Porra-UNAM, 1999, pp. 940-942. 77 Brewer-Caras, Allan R., El sistema constitucional venezolano, en Garca Belaunde, Domingo et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, pp. 771 y ss.; en concreto, p. 779.


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ron a presuponer la creacin de una instancia institucional de dilogo y cooperacin intergubernamental de carcter permanente como fue el Consejo Territorial de Gobierno, 7 8 revitalizndose a la par rganos de coordinacin y concertacin de polticas pblicas entre los distintos niveles territoriales antes adormecidos, como aconteci con la Convencin de Gobernadores, especialmente tras la entrada en vigor de la Ley sobre Eleccin y Remocin de los Gobernadores de Estado, sancionada en 1988, reformada en abril de 1989 y aplicada por vez primera en 1990. 7 9 La Constitucin venezolana de 1999, pese a definir la forma de Estado como un Estado federal descentralizado (artculo 4o.) y prever la descentralizacin poltica de la Federacin como una poltica nacional de carcter estratgico (artculo 158), no ha entraado, como con inequvoca razn advierte Brewer, 8 0 avance sustancial alguno respecto del proceso de descentralizacin que se vena desarrollando desde 1989; ms bien, en muchos aspectos, significa un retroceso institucional. Y otro tanto cabe decir respecto de los tmidos pasos dados en la direccin del federalismo de concertacin en los estertores de la Constitucin de 1961, aunque no quepa olvidar la creacin por la Constitucin de algunos rganos de con certacin como sera el caso del Consejo Federal de Gobierno (artculo 185) y de los Consejos Estadales de Planificacin y Coordinacin (artculo 166). Habr que esperar an un tiem po hasta ver la aplicacin real de los mecanismos constitucionales citados para ver si son algo ms que un mero desideratum, como Brewer considera la forma del Estado federal descentralizado constitucionalmente recepcionada, hacia el que, desde luego, se puede ir, pero que no resulta consolidado ni garantizado en el cdigo constitucional.78 Cfr., al efecto, Brewer-Caras, Allan R., Instituciones polticas y constitucionales, cit., nota 56, t. II, pp. 436 y ss. 79 Cfr., al efecto, Delfino, Mara de los ngeles, La descentralizacin en Venezuela (parmetros constitucionales y legales), Caracas, COPRE, 1996, pp. 126 y ss. 80 Brewer-Caras, Allan R., La Constitucin de 1999 comentada, Caracas, Arte, 2000, p. 155.

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V. A modo de balance final, bien puede decirse que el modelo del federalismo dual, aunque presente formalmente en los textos constitucionales por influjo de la Constitucin estadounidense, nunca ha tenido virtualidad prctica en los sistemas federales latinoamericanos, regidos por un principio centralista que desvirtuaba profundamente aquel modelo, cuando no converta el propio rgimen federal en algo puramente nominal, conduciendo a una suerte de neofederalismo, como ha acontecido en Venezuela durante la mayor parte de su existencia como Estado formalmente federal. En los ltimos lustros, el federalismo centralizado ha entrado en crisis, crisis que, como advierte Carmagnani, 8 1 pone en tela de juicio no tanto el pacto federal, sino el funcionamiento del mismo, lo que nos est indicando que posiblemente estemos en presencia de una nueva reformulacin del principio federal, que parece evidente por las ltimas reformas constitucionales y legales y por la propia dinmica federal de los ltimos aos, que se dirige por los caminos trazados por el federalismo cooperativo. En definitiva, no sin ciertos matices, los sistemas federales latinoamericanos han iniciado, o as lo parece, un proceso de reversin de su tendencia centralizadora que da la impresin de tener como meta un modelo de cooperacin en las relaciones entre los poderes de los distintos niveles territoriales, en sintona con la que puede ser considerada como pauta tendencial dominante del federalismo de nuestro tiempo. En todo caso, el proceso iniciado, no sin patentes contradicciones en algunos supuestos, marcha a un ritmo en exceso lento y su futuro suscita an numerosas incgnitas.

81 Carmagnani, Marcello, Conclusin: el federalismo, historia de una nueva forma de gobierno, Federalismos latinoamericanos: Mxico-Brasil-Ar gentina, cit., nota 73, p. 416.

C APTULO CUARTO EL FEDERALISMO LATINOAMERICANO EN SU EVOLUCIN HISTRICA I. Un somero repaso a la evolucin histrica del federalismo siempre pude aportar elementos de compresin de la realidad de la estructura federal en cada momento y pas concreto, pues, como seala Pizzorusso,82 es fundamental la distincin entre las hiptesis en las cuales el Estado federal surge como una confederacin de Estados soberanos y aquellas en las que constituye un modo de articular la soberana de un Estado unitario, en el momento en que nace o logra la independencia, o bien luego de ese momento. Anticipemos que la evolucin histrica del federalismo en los cuatro pases examinados revela notables diferencias, tanto en el momento histrico de opcin por la frmula federal, como en la pervivencia de la misma y en los presupuestos histricos de partida, entre otros varios aspectos. II. Mxico fue el primer pas latinoamericano que opt por el principio organizativo federal, no desde luego sin debate y discusin, pues, como se ha dicho,83 la pugna centralismofederalismo fue terrible, no tanto por la forma poltica en s, cuanto por los intereses comarcanos o la bsqueda de pre dominios de una ciudad. Aunque no faltan posiciones que ven en la organizacin poltica prehispnica de los pueblos del Anhuac el antece82 Pizzorusso, Alessandro, Curso de derecho comparado, Barcelona, Ariel, 1987, p. 109. 83 Moreno, Daniel, Derecho constitucional mexicano, cit., nota 53, p. 363.

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dente ms remoto del federalismo mexicano, 8 4 y tambin es proverbial, como recuerda Ferrer, 8 5 la insistencia en el influjo del federalismo angloamericano, a travs del esquema jurdico de su texto constitucional y de la doctrina poltica contenida en El Federalista,8 6 la tesis ms convincente y extendida, 87 sin que ello presuponga ignorar otras influencias, particularmente la del federalismo estadounidense, es la que considera que el sistema federal instaurado en la Constitucin de 1824 y desarrollado a lo largo del siglo XIX, era deudor de la anterior experiencia administrativa de la Nueva Espaa: el sistema francs de intendencias, a las que corresponde una cierta demarcacin territorial ----que sera, significativamente, el punto de referencia adoptado para la demarcacin de los lmites de los estados ----, establecido a partir de 1786, y la creacin de las diputaciones provinciales, con base en las intendencias, fruto de las determinaciones de la Constitucin de Cdiz de 1812.

84 Cfr., al respecto, Cuevas, Agustn, El federalismo mexicano, Mxico, Libro Mex Editores, 1960, pp. 9 y ss. 85 Ferrer Muoz, Manuel, La doctrina federal en el primer constitucionalismo mexicano, V Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 1998, pp. 245 y ss.; en concreto, p. 262. 86 Hamilton, Alexander et al. , El Federalista, 1a. reimp. de la 2a. ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1974. La influencia de esta obra sobre los federalistas mexicanos ha sido largamente debatida. El prologuista de la traduccin espaola, Gustavo R. Velasco, relativiza ese influjo, entre otros argumentos, por el hecho de que la primera traduccin al castellano de la obra no se imprimi hasta 1868, en Argentina, aunque no parece que ello fuere decisivo, pues, como recuerda Reyes Heroles, ya en 1828 circulaban las traducciones de determinados artculos sueltos de El Federalista. Cfr., al efecto, Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, 3 vols., Mxico, UNAM, Facultad de Derecho, 19571961; en concreto, vol. III, pp. 338, 339 y 343-345. 87 As, y entre otros, Valencia Carmona, Salvador, El federalismo mexicano: gnesis y transformaciones, Homenaje a Carlos Restrepo Piedrahita..., cit., nota 14, t. II, pp. 575 y ss.; en concreto, pp. 578 y 579. Tambin, Ferrer Muoz, Manuel, La doctrina federal..., op. cit., nota 85, pp. 259 y 260. Y en la misma direccin, Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917, cit., nota 35, p. 229.


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Por lo dems, la idea federal tuvo en Mxico, como nos recuerda Carpizo, 8 8 un tinte marcadamente poltico porque el federalismo fue la bandera del partido liberal, y el centralismo la enarbolada por el conservador, lo que se tradujo, en la primera mitad del siglo XIX, en que segn fuera el partido en el poder, el pas tuviera una organizacin federal u otra de carcter unitario centralizado. Es importante tener presente la catica situacin existente en Mxico en los momentos precedentes a la aprobacin del Acta Constitutiva de la Unin, en enero de 1824, que consagr el federalismo. El Congreso Constituyente de 1822-1823, iniciado poco despus del logro de la independencia, se desarroll a la par que las provincias iniciaban un proceso de independizacin progresiva. El 5 de junio de 1823, Jalisco declaraba que reasuma su soberana y unos das ms tarde la Diputacin de Jalisco eriga esa provincia en estado libre y soberano. A Jalisco siguieron Oaxaca, Yucatn y Zacatecas. As las cosas, en los ltimos das del Imperio de Iturbide, el Anhuac se encontraba dividido, de hecho, en provincias independientes, cada una de las cuales ejerca su autogobierno. En tales condiciones, es obvio, como constata Carpizo, 8 9 que el gobierno central no exista en esos das en Mxico. Ni siquiera exista, aadiramos nosotros, una suerte de vnculo confederal entre las provincias. Es por lo mismo por lo que Reyes Heroles, el gran estudioso del liberalismo en Mxico, pudo afirmar 9 0 que el llamado voto del Congreso en favor del rgimen federal, el 12 de junio de 1823, confirmado meses despus por el Acta Constitutiva del 31 de enero de 1824, tuvo como particular significacin no desunir lo unido, sino mantener ligado lo que estaba desunido. El artculo 5o. de la citada Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana adoptaba la forma de go88 89

230.

Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 26. Carpizo, Jorge, La Constitucin mexicana de 1917 , cit., nota 35, p.

90 Reyes Heroles, Jess, El liberalismo mexicano, cit., nota 86, ed. de 1974, t. II, p. 359. Citado por Valencia Carmona, Salvador, El federalismo mexicano: gnesis y transformaciones, op. cit., nota 87, p. 580.

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bierno federal, disponiendo el artculo subsiguiente que la Federacin se integraba por Estados independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administracin y gobierno interior . A partir del Acta Constitutiva, se inici la discusin en torno a la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancionada finalmente el 4 de octubre de 1824, cuyo artculo 4o. adoptaba el sistema federal. El enfrentamiento entre las fuerzas polticas en torno a la forma federal del Estado, al que antes aludimos, no iba a dejar de impactar sobre la evolucin constitucional de dicha forma de organizacin territorial del Estado. El predominio del conservadurismo a partir de 1834, bajo la direccin del general y presidente Santa Anna, plasm en las llamadas Siete Leyes Constitucionales de 1836, que implantan un modelo de Estado unitario y centralista. A partir de ese momento, se suceden las alternativas: intento de retorno al federalismo auspiciado por el Congreso Constituyente de 1842; Bases de organizacin poltica de la Repblica Mexicana de 1843, nuevamente centralistas; Acta de Reformas de 1847, que ratifica la vigencia de la Constitucin de 1824 y, por ende, del rgimen federal, y, por ltimo, consagracin definitiva del federalismo por la Constitucin de 1857, cuya vida efectiva qued relativizada en diversos momentos, como durante el efmero Imperio de Maximiliano (1861-1865), y asimismo durante la mucha ms dilatada etapa del gobierno dictatorial de Porfirio Daz. El levantamiento en armas de Carranza, en 1913, contra el Ejecutivo Federal, sobre la base de considerar a su titular como un usurpador, y su concepcin de que las entidades federativas tenan la obligacin de defender la ley fundamental y el rgimen federal, fortaleci el propio sistema federal, 9 1 por lo que la Constitucin de Quertaro, de 1917, hoy vigente como es sabido, no hizo sino consolidar y avanzar en la direccin trazada sesenta aos atrs. Su artculo 4o. consagraba el sistema federal en estos trminos:91

Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 28.


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Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental.

III. El nacimiento del sistema federal en la Argentina pre senta diferencias notables respecto a Mxico en algunos aspectos. Ante todo, como bien dice Carpizo,9 2 el movimiento revolucionario de mayo de 1810 revisti un carcter esencialmente comunal, municipal, pues el levantamiento del Consejo de Buenos Aires fue inmediatamente seguido por el de otros consejos comunales. Este dato tendr su importancia porque parece fuera de toda duda que el sistema municipal colonial ser uno de los elementos desencadenantes, decenios despus, del federalismo argentino. Las provincias, como seala Snchez Viamonte, 9 3 no existan sino como simples divisiones territoriales y distritos administrativos correspondientes a ciudades-cabildos antes de la revolucin de mayo. En realidad, se formaron entre 1813 y 1820, a excepcin de Jujuy, que se separa de Salta en 1834. La mayor parte de ellas fue creada por voluntad del gobierno central. El Congreso de Tucumn proclam la independencia de Espaa en 1816, aprobando tres aos despus la Constitucin unitaria de 1819, que no fue aceptada por las provincias, ya en fase de constitucin o de consolidacin, absolutamente ignoradas por el texto (con una sola excepcin: se las mencionaba en relacin a la competencia de la Corte de Justicia). El nuevo intento de vertebracin constitucional que refleja la carta de 1826, aunque algo ms sensible hacia las provincias, sera de igual forma rechazado por stas, que a partir de 1820 haban iniciado la formalizacin de un sistema de pactos que haba de culminar en el pacto federal del 4 de enero de 1831, firmado en un primer momento por Buenos Aires,Ibidem, p. 21. Snchez Viamonte, Carlos, Manual de derecho poltico, Buenos Aires, Editora Bibliogrfica Argentina, 1959, p. 256.92 93

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Santa Fe y Entre Ros, y al que se adheriran despus Corrientes y otras provincias. El sistema de pactos interprovinciales sera de influencia decisiva en la Constitucin Federal de 1853-1860. As lo re flejara el propio Prembulo de la Constitucin argentina que, como seala Linares Quintana, 9 4 expresa que la organizacin constitucional de la Repblica Argentina fue primordialmente el resultado de los pactos preexistentes, que fueron sealando, a manera de brjula infalible, el rumbo seguro a quienes estructuraron jurdicamente el pas mediante la ley fundamental de 1853-1860. El rechazo antes sealado a la carta de 1826 desencaden una crisis de gobierno cuya manifestacin ms relevante fue la cada, en julio de 1827, de Rivadavia, que propici que las provincias vivieran con cierta independencia hasta 1835, momento del advenimiento del dictador Rosas. Gonzlez Caldern 9 5 considera que entre 1831 (ao del ya citado pacto federal) y 1853, las provincias crearon y vivieron una Federacin (nosotros creemos que ms bien habra que hablar de una confederacin), por convenio o pacto expreso, lo que pudieron lcitamente hacer porque tenan plenos poderes inherentes, que an no haban delegado a un gobierno central. El derrocamiento de Rosas por Urquiza tuvo como uno de sus frutos el llamado Acuerdo de San Nicols, formalizado el 31 de mayo de 1852, en el que se reconoci el carcter de norma suprema del pacto federal de 1831, acordndose, de conformidad con ese pacto, convocar un Congreso general federal. El Congreso General Constituyente reunido en Santa Fe sancionaba el 1o. de mayo de 1853 la Constitucin, en cuyo artculo 1o. la nacin argentina adoptaba para su gobierno la forma representativa republicana federal.

94 Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, p. 403. 95 Gonzlez Caldern, J. A., Curso de derecho constitucional, 2a. ed., Bue nos Aires, Kraft, 1958, p. 73.


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La incorporacin de la provincia de Buenos Aires (que no haba enviado representantes al Congreso Constituyente de Santa Fe) a la Federacin se iba a producir en 1859, formalizndose en el pacto del 11 de noviembre de ese ao, en el que se acept que formulara reformas constitucionales, ulteriormente admitidas por una nueva Convencin reunida en Santa Fe en 1860, razn por la que, habitualmente, se habla de la Constitucin de 1853-1860. La Constitucin de 1853-1860 no fue, como dice Carpizo, 9 6 un capricho de los constituyentes, sino resultado de la realidad y de las necesidades que se impusieron y que condujeron al Estado federal argentino. Entre esas necesidades, Alberdi se referira a las muy diferentes condiciones geogrficas y de hbitat de las provincias, a las enormes distancias entre unas y otras provincias y a la ausencia de un sistema de comunicaciones, as como a la existencia de una organizacin provincial, previa al pacto federal, que inclua un sistema de gobiernos provinciales, una administracin de justicia propia e incluso una cierta organizacin monetaria. La organizacin federal plasmada en la carta de 1853, que, como se ha dicho,9 7 implic la transformacin de la soberana originaria de las provincias en autonoma, ya no sera cuestionada en ningn momento ulterior, a diferencia, por ejem plo, de Mxico, de modo tal que el principio federal, formalmente al menos, no se vera alterado en su esencia en las sucesivas reformas constitucionales (1866, 1898, 1949, 1957, 1972 y 1994). Quiz la diferencia estribe en que, en Argentina, el federalismo no se esgrimi como bandera poltica, en contra de lo que aconteci en Mxico en la primera mitad del siglo XIX. Bien es verdad que, como ya se ha expuesto anteriormente, el no cuestionamiento del principio federal no signific un fortalecimiento de ese mismo sistema. Por el contrario, la conduccin centralizada de las provincias fue la pauta domiCarpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamrica, cit., nota 33, p. 24. Linares Quintana, Segundo V., La garanta del principio federal..., op. cit., nota 34, p. 404.96 97

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nante en el federalismo argentino. Ello explica que la Ley nm. 24.309, declaratoria de la necesidad de la reforma y punto de partida de la reforma constitucional de 1994, habilit para el debate por la Convencin Nacional Constituyente la cuestin del federalismo bajo el rtulo precisamente del fortalecimiento del rgimen federal, ttulo que en s mismo constitua toda una denuncia, como algn diputado constituyente se encargara de expresar. Los juicios que suscitara la reforma llevada a cabo en este mbito seran bastante contradictorios. Desde el positivo y optimista de Hernndez,9 8 para quien la Convencin formul un claro proyecto federal rumbo al siglo XXI, hasta el muy pesimista

El Federalismo en América Latina - Francisco Fernández Segado

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