Consulta comunitaria:

El caso de Darin, Panam

Carlos PerafnHeli Nessim

Serie de informes de buenas prcticas delDepartamento de Desarrollo Sostenible

Mapa Base Regional Provincia de Darin.

Si desea una copia de este mapa, le agradecer contactar a sds/ind@iadb.org

Consulta comunitaria:

El caso de Darin, Panam

Carlos PerafnHeli Nessim

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.

Serie de informes de buenas prcticasdel Departamento de Desarrollo Sostenible

Catalogacin (Cataloging-in-Publication):Banco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Perafn Simmonds, Carlos Csar. Consulta comunitaria: el caso de Darin, Panam/Carlos Perafn, Heli Nessim.

Includes bibliographical references. p. cm. (Sustainable Development Dept. Best practices series; IND-107).

1. Highway planning--Panama--Citizen participation. 2. Highway planning--Panama--Citizen participation--Methodology. 3. Community development--Panama. I. Nessim, Heli. II. Inter-American DevelopmentBank. Sustainable Development Dept.Indigenous Peoples and Community Development. III. Title. IV. Series.

323.42 P852--dc21

Carlos Perafn es funcionario de la Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo Comunitario del Departamentode Desarrollo Sostenible. Heli Nessim es funcionario de la Divisin de Medio Ambiente de la Regin 2, cuyombito geogrfico incluye a Panam y fue el jefe del equipo de proyecto a cargo de la preparacin de esteproyecto. Durante la etapa de diseo del proyecto que aqu se describe coordin la consulta comunitaria encalidad de consultor. Cont con la colaboracin de Luis Jos Azcrate, Mara Claudia Pabn, Luz TeresaGutirrez, Hctor Huertas, Julio Serge, Adran vila, Erik Jimnez, Pedro Guerrero, Ral Ramos, SebastinSnchez, Rodolfo Gonzlez, Israel de Len, Enrique Vargas, Neyra Herrera y Zaskia Noriega. Se conttambin con un equipo de apoyo y traduccin de la Coordinadora Nacional de Pueblos Indgenas de Panam(COONAPIP) compuesto por Luzmil Chanchor, Camilo Bastidas, Abigail Grajales y Cndido Meza.

El equipo de proyecto del Banco estuvo conformado por Marko Erlich (SDS/ENV), Anne Deruyttere(SDS/IND), Dana Martin (LEG), Jorge L. Lestani (COF/CPN), y Steven Stone, Luis Zavaleta, SilviaEchavarra y Heli Nessim (RE2/EN2). El Comit Asesor del Programa estuvo conformado por AlexanderWatson (Nature Conservancy), Thomas Lovejoy (Smithsonian Institute) Yolanda Kakabadse (InternationalUnion for the Conservation of Nature and Natural Resources), Jorge Cabrera (Comisin Centroamericana deAmbiente y Desarrollo), Mirei Endara (Autoridad Nacional del Ambiente), Monseor Rmulo Emiliani(Vicario Apostlico de Darin), Rosadela de Pinzn (MEF), Jos Agustn Espino (Technoserve), NarcisoPacheco (Congreso General Embera-Wounaan) y Leonardo Teucama (Congreso de Tierras ColectivasEmbera-Wounaan). En el Banco colaboraron con el proyecto Walter Arensberg (SDS/ENV), Robert Kaplan(RE2/EN2) y los representantes del Banco en Panam, John Hastings y Camille Gaskin-Reyes. La UnidadCoordinadora del Programa en el MEF estuvo conformada por Julieta Daz y Orlando Osorio.

Este documento ha sido presentado en varios seminarios y reuniones, entre otros el Taller Tcnico sobrePueblos Indgenas y Proyectos del Sector Social auspiciado por el BID, el Banco Mundial y la OrganizacinPanamericana de la Salud en abril de 2000. Este documento incorpora los comentarios recibidos en esoseventos. Las opiniones expresadas en este documento son de responsabilidad exclusiva del autor y no reflejanla posicin oficial del BID, el Banco Mundial o la OPS.

febrero de 2001

Copias adicionales de esta publicacin (No. IND-107) pueden obtenerse dirigindose a:Unidad de Pueblos Indgenas y Desarrollo ComunitarioParada W-0502Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577

Telefax 202-623-1463Correo electrnico: sds/ind@iadb.orgPgina Web: www.iadb.org/sds/ind

INDCE

I. ANTECEDENTES 1El medio fsicoLa poblacinEl concepto del Programa de Desarrollo Sostenible de Darin

II. METODOLOGA 8Identificacin de sujetos socialesReflexin/confrontacinComplementariedad de factoresEstudios de lnea de base sociocultural

III. LA CONSULTA COMUNITARIA 16CoberturaAnlisis de la consulta comunitaria

IV. RESULTADOS DE LA CONSULTA 24Aspecto propositivo de la consultaEstrategia de regularizacin de la tenencia de la tierraEstrategia de manejo territorial participativo

V. LECCIONES 39Reconocimiento previoSecuenciamientoCultura de la participacinEsquema institucional de participacinManejo de conflictosGneroMemoria institucional del ProgramaCanales de informacinRecursos

BIBLIOGRAFA 43

ANEXOS

ANEXO 1. USOS CULTURALES AFRODARIENITASANEXO 2. RELATORAS DE CONSULTAANEXO 3. PERFILES DE PROYECTOS COMUNITARIOSANEXO 4. FICHAS DE DINMICA SOCIOECONMICA

PRLOGO

Como ejemplo de buenas prcticas, se presenta la experiencia de la consulta comunitaria realizadaentre 1997 y 1998 en Darin, Panam, dentro del proceso de formulacin del Programa deDesarrollo Sostenible de Darin. Este trabajo describe los antecedentes que llevaron al Gobierno dePanam y al Banco a transformar un proyecto de rehabilitacin de la carretera en el tramo Bayano-Yaviza en un proyecto de desarrollo sostenible y participativo, tendiente a crear las condiciones deordenamiento territorial y de mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin de la provinciade Darin, que al mismo tiempo permitiera mitigar los impactos de la obra de rehabilitacin delcamino. El documento registra los lineamientos metodolgicos de la consulta y los estudios de lneade base, necesarios para llevarlos a cabo. Analiza los resultados de la consulta, anota las dificultadesencontradas y describe la manera como, en las siguientes experiencias, se han ido abordando demanera proactiva esas dificultades para tratar de superarlas.

Por tratarse de una metodologa novedosa, a la cual estn acudiendo de manera creciente los equiposde proyecto para reproducirla en proyectos donde es menester realizar consultas focalizadas encomunidades y donde se espera su participacin en las actividades de proyectos complejos, el Bancoha considerado de utilidad la publicacin de la experiencia de la consulta comunitaria en el programade Desarrollo Sostenible de Darin. Se espera que este documento sea tambin consultado por otrosorganismos multilaterales, gobiernos y consultores para el diseo de polticas, estrategias y programasy para la elaboracin de estudios de impacto ambiental y de evaluaciones socioculturales. De igualmanera, est dirigido a las ONG que tengan a su cargo procesos de esta naturaleza.

Anne DeruyttereJefe, Unidad de Pueblos Indgenasy Desarrollo Comunitario, SDS/IND

Robert KaplanJefe, Divisin de Administracin de RecursosNaturales y Medio Ambiente, RE2/EN2

1I. ANTECEDENTES

El medio fsico

En el plioceno, aproximadamente hace unos 3millones de aos, por efecto de la derivacontinental impulsada por la tectnica de placas,las masas continentales norte y suramericanafueron conectadas por el Istmo de Panam.Hasta ese momento, con la excepcin de unperodo de conexin en el eoceno, desdela particin de Pangea en el mesozoico, laevolucin de la vida haba recorrido caminosdiferentes en ambos continentes. A partir delestablecimiento del puente terrestre que los havenido uniendo en pocas recientes, se haestablecido una comunicacin que ha permitidomigraciones de especies e intercambios genti-cos. Tambin se constituy en el corredora travs del cual se pobl Sur Amrica, enoleadas sucesivas de migraciones de cazado-res/recolectores de chopper tools, cazadores demegafauna y ms tarde, cultivadores, convir-tindose en la principal va de difusin del maz,la gramnea americana por excelencia. Sinembargo, ni el tiempo ha sido suficiente, ni elmedio propicio como para que se hubieselogrado una homogeneizacin de la vida. Nortey Sur Amrica siguen siendo continentes conalta incidencia de especies y zonas de vidaendgenas, incluyendo microorganismos, deespecial importancia en la actitud de los gobie r-nos y de la comunidad internacional proclive amantener el aislamiento.

El medio poco propicio para fomentar unamayor comunicacin entre ambos continentes,es el llamado Tapn de Darin, una selva espesay hmeda, localizada entre Panam y Colombia,precisamente en el sitio del anclaje de laabduccin del istmo en el continente surameri-cano, que remata en elevaciones medianas debosques de niebla conocidos como la Serrana deDarin. Es paradjico que dos continentes queposeen comunicacin continental se hayanmantenido aislados en trminos de vas decomunicacin, mientras en otras partes del

mundo se invierten esfuerzos considerablespara establecer comunicaciones terrestres. Laconexin final de la carretera panamericanaentre Centro y Sur Amrica ha sido una viejaaspiracin de los Gobiernos de Colombia yPanam. A pesar de ello y sin contar con lasdificultades logsticas para lograrlo enespecial en el trayecto colombiano, existenvarias razones que motivan a la comunidadinternacional, ambiental y financiera, a dar pordescontado cualquier apoyo a esta iniciativa.

Primero en la lista se encuentra el tema dela aftosa. Las cepas presentes en ambos conti-nentes son diferentes y las suramericanas, queslo causan morbilidad a los ganados de esecontinente, son mortales para el norteamericano.Segundo, se temen impactos ecolgicos variadosen trminos de la difusin de especies yotras enfermedades. Tercero, la comunicacinterrestre podra expandir el espacio geogrficode los santuarios suramericanos de siembra decultivos ilcitos y convertirse en va expeditapara el narcotrfico. Por ltimo, existe aprehen-sin sobre las migraciones. La va terrestre sepodra convertir en el vehculo para un aumentoconsiderable de los asentamientos humanos yde la deforestacin en los frgiles ecosistemas deDarin colombiano y empeorar el impacto actualque se observa en la riqueza biolgica y recursosnaturales de Darin panameo: la cuarta partedel rea se encuentra deforestada, observndoseuna tasa de deforestacin de 14.000 has./ao(Dames y Moore, mayo de 1998). El mercadode la tierra podra afectarse en el Darinpanameo con la compra de tierras por partede colonos antioqueos, acrecentndose laspresiones sobre las poblaciones y culturasautctonas indgenas y afrodarienitas y comoimpacto secundario, sera previsible un aumentode la inmigracin ilegal a Centro Amrica y alos Estados Unidos. Adicionalmente, ha surgidoen aos recientes otro factor de preocupacin: elconflicto armado colombiano, que ya ha ocasio-nado secuelas en territorio panameo.

2Los Gobiernos de Colombia y Panam habanunido tradicionalmente sus esfuerzos para buscarconsensos con las entidades financieras multila-terales para financiar la obra. Con la firmadel tratado de Ro de Janeiro, el nfasis se havenido desviando hacia temas relativos almanejo ambiental. Ambos pases han creadoparques nacionales en sus respectivas fronteras,el Parque Nacional Darin en Panam, declaradopor la UNESCO patrimonio mundial (1981) yreserva del hombre y de la biosfera (1983) yel Parque Nacional Natural Los Katos, enColombia. Se ha conformado una Comisin deVecindad entre ambos pases, que posee en suagenda la coordinacin de actividades en la zonafronteriza, sin haberse podido llegar a niveles decoadministracin de los parques, ya que se hapriorizado el tratamiento de otros temas:violencia fronteriza y migracin.

En 1996, surge un cambio en la estrategia deambos pases. El Gobierno de Panam, iniciaconversaciones con el BID tendientes a financiarla pavimentacin (rehabilitacin) de la carreterade piedra preexistente, en el tramo (de 183kilmetros) Bayano-Yaviza, que conecta aCiudad de Panam con el ro Tuira obstculonatural para el avance de la carretera y porlo tanto frontera actual de la colonizacincampesina, manifestando que abandona supretensin de construir el tramo Yavizafrontera con Colombia. La pavimentacin deeste tramo vena siendo demandada por loscampesinos de Darin, con el apoyo de laPrefectura Apostlica, como un medio demejorar la comercializacin de la regin ycontribuir en la lucha contra la pobreza. ElGobierno de Colombia decide mantener suposicin de continuar con el proyecto para laconstruccin de su tramo de la carretera paname-ricana, an si ello pudiere implicar verseobligado a financiarlo con sus propios recursos.El Instituto Nacional de Vas de Colombiacontrata los estudios de impacto ambientalcorrespondientes, pero el Ministerio del MedioAmbiente niega la solicitud de licencia ambien-tal una vez evala los resultados de estosestudios.

El Darin panameo es una provincia que estconformada por las cuencas que desembocan enel golfo de San Miguel (ros Tuira, Congo,Sabana y Samb) y por la cuenca del ro Jaqu,que recoge las aguas de la cordillera costera delfilo del Sapo, en el litoral pacfico. Las corren-tas fluyen en su totalidad al ocano Pacfico,estando enmarcadas por tres elevaciones. Haciael noreste se encuentra la serrana de San Blas,prolongacin occidental de la espina dorsal delistmo, que la limita con la comarca Kuna-Yala,una angosta franja continental de clima martimoy de orientacin caribea, que es territorio kuna.Hacia el sureste limita con Colombia, estando depor medio la serrana de Darin y hacia elsuroeste el mencionado filo del Sapo. Por laparte central, discurren varias serranas de bajaaltura, que dividen las cuencas internas, comoson el filo del Tallo entre los ros Chucunaque ySabana, la serrana de Caazas, entre los RosSabana y Congo y la serrana del Bagre, entrelos ros Samb y Balsas.

A pesar de la percepcin popular de Darincomo una selva tropical hmeda, en realidad laprovincia comprende una alta variedad de zonasde vida (7 de las 12 presentes en Panam), quese localizan en reas desde xerofticas de baja ahmedas de alta pluviosidad, contribuyendo a sunotable biodiversidad1. Se pueden distinguir, agrosso modo, cuatro ecosistemas: las faldas delas elevaciones, que son selvas hmedas tropi-cales, aunque los ramales centrales (filo delTallo, cordillera de Caazas) se encuentranaltamente intervenidos; las zonas interfluviales,que son bosques de cuipo en su mayora, demediana a alta humedad; las zonas secas deGarachin y del eje de la carretera, que son debaja pluviosidad y los manglares, alrededor delgolfo de San Miguel y de sus afluentes, unecosistema alimentado por la alta diferencia delas mareas, que puede alcanzar hasta 5 metros dealtura, llegando el agua salada hasta 20 kilme-tros arriba de la desembocadura del Tuira.El golfo de San Miguel, verdadera batidora de 1 412 especies y subespecies de aves; 14 de mangle;6 especies de aves nicas en Cerro Pirre y variasespecies declaradas como amenazadas o en peligro deextincin (Candanedo, Indra, 1997).

3aguas saladas y dulces, es estuario propicio parala cra del camarn blanco, que es la principalriqueza de la provincia, hoy sobre explotada porla pesca industrial.

La cuenca del ro Tuira, cuyas aguas discurrenpor la mitad de la provincia, alimentadas por lasdel ro Chucunaque al norte y Balsas al sur, esde lejos la mayor en la provincia. Su curso,demarca un hito de asentamiento que divideel Darin tradicional o martimo de los asen-tamientos de colonizacin ms recientes,propiciados por la construccin de la carretera.De esta manera, es la zona alrededor de lacarretera entre Caazas y Yaviza la ms afectadapor la deforestacin y por los conflictos entre eluso actual y el potencial del suelo. Las tierrasde Darin son en su mayora de uso potencialforestal. Slo un 7% son de uso agrcola. Lapresencia de maderas finas y de maderas paraplywood gener en los ltimos 35 aos laexplotacin incontrolada del recurso, que abriespacios para asentamientos de colonos y el pasoa procesos de deforestacin permanente. Secalcula que se ha deforestado en los ltimos20 aos el 23% de la cobertura forestal naturalde Darin, establecindose una dinmica dereemplazo del bosque por pastos, intermediandola agricultura.

La poblacin

A la llegada de los espaoles, la provincia estabahabitada por indgenas de la familia lingsticaChibcha que ellos denominaron cuevas, ascen-dientes, al menos en parte, de los actuales kuna.Los chibcha comprenden en Panam hoy en daa los teribe, gnobe, bugl y kuna. La familiaChibcha era el grupo mayoritario de culti-vadores que se extenda desde Costa Rica hastaColombia. En 1513, Vasco Nuez de Balboadescubre para los espaoles el mar Pacfico. Eldeseo de los conquistadores de acceder a tierrascontinentales por la va de este mar los lleva aexplorar los manglares al sur de la Ciudad dePanam, en excursiones infructuosas en lasselvas hmedas tropicales hasta el Ecuador. EnDarin fundan la ciudad de El Real de Darin(no el actual Real) y se fortifican en Yaviza,

iniciando algunas explotaciones mineras de oro.Desde 1719 a 1726, se vive un episodio derebelin kuna. En 1763, se expide la Real Ordende Reduccin de los indios kuna. Algunosautores consideran que los espaoles introduje-ron a los embera como fuerza de choquecontra los kuna y que habran utilizado apoblacin negra del Choc colombiano tambinpara este propsito.

Los indgenas

La poblacin embera, en proceso de expansindurante la colonia, es un pueblo de pescadoresfluviales/cultivadores, que pertenece al grupolingstico Choc, de posible origen circumama-znico y de migracin en direccin surnorte. Sea como haya sido, fomentado por losespaoles o en virtud de su propia dinmicade expansin, los embera terminaron despla-zando a los kuna hacia las estribaciones delcerro Takarkun-Yala y hacia las cabecerasdel ro Chucunaque, donde se asientan hoy enda en la provincia de Darin (comunidades dePcuro/Paya y de Wargandi/Wala/Mort). Losembera se posesionaron de las riveras de los rosBajos, en las cuencas de Jaqu, Samb, Marea,Balsas y Chucunaque, estableciendo unaeconoma de pesca y cultivo de maz. Para1993, la poblacin indgena en Darin (14.787personas) eran 73,2% embera, 16,3% wounaan,10,4% kuna y 0,1% gnobe-bugl.

Hacia 1960, cuando se inicia el proceso de losembera para obtener del Estado la delimitacinde una comarca, se estrechan los lazos con elpueblo wounaan, tambin Choc, que habitan elro San Juan en Colombia y se fomenta por partede los embera su migracin y la conformacinde alianzas matrimoniales entre ambos grupos,con el nimo de lograr niveles poblacionalesaceptables a los ojos del gobierno para laobtencin de su comarca. En 1983, logran sucometido, conformndose la comarca en dosreas separadas de terreno, la de Cmaco alnoroeste del ro Chucunaque y la de Samb, aambos lados del ro del mismo nombre. Lasolucin dej por fuera de los territorios comar-cales al 51% de la poblacin embera-wounaan.Este sector es el conocido como de tierras

4colectivas, al haberse limitado su demandaactual a la titulacin colectiva de los terrenos desus comunidades dispersas, que no poseencontinuidad territorial ni poblacin suficientepara clasificar como distritos o corregimientos,condicin indispensable para solicitar la con-formacin de una comarca. La poblacinindgena se ha mantenido relativamente estableen los ltimos 20 aos en trminos de suporcentaje en la provincia, que es del 30% de lapoblacin total, gracias a que aunque la pobla-cin latina ha aumentado considerablemente, laafrodarienita ha disminuido. Esta estabilidaddebe ser correlacionada con la existencia de lacomarca como rea de proteccin y de comuni-dades de tierras colectivas organizadas para ladefensa de sus tierras.

Los afrodarienitas

La poblacin de ascendencia africana, conocidacomo afrodarienita, es originaria del Choccolombiano. Una parte fue trada para trabajaren minas de oro, en especial en la mina Elguila, en la serrana de Darin, hoy abando-nada; pero la mayora de los afrodarienitasprovienen de migraciones ms recientes, quedatan del Siglo XX, cuando en uso de sulibertad, fueron atrados por las explotacionesmadereras y las plantaciones de banano. Dadala localizacin de los asentamientos indgenas,que prefieren terrenos no inundables para suagricultura itinerante del maz y el hecho de queni los kuna darienitas ni los choc son pescado-res martimos, los afrodarienitas lograronestablecer su nicho en los manglares (pescaartesanal) y en las terrazas aluviales (pltano) sinmayores conflictos con los indgenas (con laexcepcin de Jaqu). La poblacin afrodarienitaera la mayoritaria en 1970 (70%). Hoy en da esla minoritaria (23%).

Las causas que han llevado al descenso de supoblacin, aparte del crecimiento por inmigra-cin de colonos latinos, han sido la crisis de laeconoma extractiva (oro, madera, ipecacuana,ndigo de mangle), la desaparicin del cultivodel banano (Jaqu, Tuira) y en especial, ladesaparicin del rgimen gubernamental desubsidios a la compra de productos agrcolas, a

los cuales se haban adaptado. Hoy en da, lapoblacin afrodarienita presenta una tendencia ala urbanizacin en la provincia y a la migracina Ciudad de Panam. Algunas comunidadesmadereras y agrcolas (Chepigana, El Real) sonverdaderos pueblos fantasmas, mientras que slola pesca del camarn blanco fomenta pobladosafrodarienitas en crecimiento. Un factor impor-tante de mencionar en esta dinmica es el hechode que los afrodarienitas no poseen proteccinterritorial, como, parcialmente, s es el caso paralos indgenas. Los asentamientos de la medialuna afrodarienita al sur del ro Tuira hanlogrado mantenerse separados de la presin delos colonos latinos, en virtud de que por mediose encuentra el ro y que la carretera slo llegahasta Yaviza.

Mientras en 1970 (Dickison, 1984) la poblacinlatina era slo el 10% de la provincia, hoysupera el 47%. La tasa de crecimiento de Darinen 1978, en el momento del estudio de la OEA,era del 1,56%. Desde 1970 a 1980, aument lapoblacin de la provincia de 22.685 a 26.524habitantes. En 1990, la poblacin era de 43.932,presentando un crecimiento del 5,02% anual.Para el ao 2000 la Contralora General de laRepblica estima una poblacin de 60.000personas, con un crecimiento en el decenio de4,5% anual. Las variaciones del crecimiento pordecenios se deben en su mayor parte a lainmigracin latina (teniendo en cuenta laemigracin afrodarienita) y se explica por laapertura de la carretera a Yaviza en 1978 (vermapas de uso del suelo por decenios, que seanexan).

Los latinos

El trmino latino, se aplica a los inmigrantesde las provincias del interior de Darin queen realidad no conforman una poblacinhomognea, comprendiendo grupos de razablanca y mestizos de diversos componentesde origen. Utilizando el mtodo de la determi-nacin de usos culturales (ver Capitulo IV:Metodologa) los latinos fueron clasificados entres grupos diferentes, con mayor o menor gradode endogamia, conocidos como santeos,veragenses y chiricanos. Tampoco llegaron en

5la misma poca al Darin, existiendo dosperodos de migracin: el marino y el terrestre.En ambos casos fomentados por polticas decolonizacin del Estado. En los aos 60, seestablecieron poblaciones de santeos al sur deYaviza, de chiricanos en el ro Iglesias y deherreranos (con uso chiricano) en Garachin,todos por va martima. La ltima migracin, demayor incidencia, ocurri a partir de 1978, conla apertura de la carretera Bayano-Yaviza. Lapoblacin de latinos localizada al sur del roTuira se ha visto afectada por la existencia dela reserva de Chepigana que les ha impedidoformalizar sus ttulos de propiedad. La distin-cin de los usos culturales entre los latinos esimportante para comprender la dinmica deintervencin y afectacin de reas frgiles.Se han identificado ms de 5.000 posesiones, delas cuales slo existan 489 propiedades inscritasen el registro en 1987 (Potlatch, 1998). Ladificultad de los colonos para obtener sus ttulosse debe a los 77 pasos necesarios para obtenerlo,que toman de 1 a 3 aos para completarlos(Potlatch, idem). Los latinos obtienen slo elllamado derecho posesorio, en realidad lasolicitud de inicio del trmite de titulacin, cuyacopia se negocia en el mercado.

Los usos culturales indgena y afrodarienitatradicionales son sostenibles, pero se han vistoafectados por cambios ocasionados por factoresexgenos, tanto polticos como de mercado.Los usos culturales latinos en cuanto a susostenibilidad son deficientes, causando lamayor parte de la intervencin.

El concepto del Programa deDesarrollo Sostenible de Darin

La carretera, cuya pavimentacin el Gobierno dePanam solicit al Banco, haba sido financiadapor el BID en 1973 a travs de la operacin293/SF-PN por US$15 millones. En eseentonces, no se previeron los impactos negativosde la colonizacin que se pueden observar en losmapas de uso del suelo (ver mapas anexos). Alcontrario, los objetivos del Programa se definie-ron en trminos de incremento de la produccin,estmulo de nuevas explotaciones agropecuarias

y ahorro de los usuarios, dentro una lgicaimperante en esa poca que consideraba losplanes de colonizacin como una respuestaadecuada a las presiones de reforma agraria.Darin era visto como una tierra promisoria yesta imagen se presentaba pblicamente por elgobierno a los campesinos interioranos, enespecial a los de la pennsula de Azuero, queestaban viviendo procesos de expulsin, poragotamiento de los suelos y ampliacin de lafrontera ganadera sobre la agrcola. En Darin,alrededor de la carretera, se repetira el procesode la pennsula de Azuero: tala, implantacinposterior de una agricultura itinerante desubsistencia, conversin de la agriculturaitinerante en permanente o semipermanente porel fomento gubernamental (antiguo subsidio a laproduccin agrcola del Instituto NacionalAgropecuario, INA) y reemplazo de las reas desiembra por pastos para la ganadera. De estamanera, se cuentan en Darin 120.000 has. depraderas subutilizadas para 45.000 reses. Loscampesinos cultivadores de mercado (chirica-nos) van siendo reemplazados por campesinosganaderos (santeos). Slo grupos aislados decampesinos de subsistencia (veragenses)pueden demostrar la sostenibilidad de susposesiones. El Cdigo Agrario, Ley No. 37 de1962, contribuy al impacto sobre los bosquesde Darin, con su concepto de funcin social,que es condicin para la solicitud del ttulo y quese prueba con la siembra o el establecimiento depastos de las dos terceras partes del rea solic i-tada. El Banco de Desarrollo Agropecuariocontribuy igualmente a este proceso con lafinanciacin de las explotaciones.

Al momento de la solicitud, la reaccin delBanco fue la de iniciar conversaciones con elGobierno de Panam (GOP) que apuntaban atransformar la solicitud en un programa dife-rente. Exista el antecedente de un plan dedesarrollo, formulado para la provincia conapoyo de la OEA en 1978, que no fuera imple-mentado. El Banco sopes la posibilidad de unescenario cero, en el cual se negara la solicituddel GOP y lleg a la conclusin que la dinmicaactual, an sin la pavimentacin de la carretera,apuntaba a un deterioro ambiental creciente y aun mantenimiento al menos constante de las

6presiones sobre los territorios indgenas yafrodarienitas. Se propuso al GOP la adopcindel proyecto, en el cual el mejoramiento de lainfraestructura de transporte fuera slo una partede un gran Programa de Desarrollo Sostenible.En febrero de 1997, en visita a la provincia deDarin, en Metet, los presidentes de Panam ydel Banco, reconocieron la importancia de crearun marco sostenible para la proteccin y elmanejo de los recursos naturales, el mejora-miento de la calidad de vida2 de las comunida-des darienitas a travs de actividades sociales,econmicas y de infraestructura y el fortaleci-miento de instituciones y organizaciones tantopblicas, como de la sociedad civil. En estareunin, se estableci que una carretera mejora-da no ira ms all de Yaviza, con lo cual seconservaba la funcin del Tapn de Darin entreColombia y Panam.

Para formular el Programa se consensu entreel Banco y el GOP la necesidad de crearun Comit Asesor, en el cual estuvieranpresentes las fuerzas vivas de la provinciaque inclua representantes indgenas pero noafrodarienitas, el GOP y de ONG internacio-nales3. Como resultado de las actividades deeste Comit, primero que todo, se establecicomo prioridad nacional trabajar en acciones 2 Segn el MIPPE, en Darin la esperanza de vida(1996) es de 63,8 aos, comparada con un promedionacional de 73,7; la mortalidad infantil es de 46,4 por1.000, comparada con el promedio nacional de 22,6;el 70% de la poblacin vive por debajo de la lnea depobreza (78% en el caso de los indgenas); el ndicede satisfaccin de necesidades bsicas se encontrabaen un rango entre el 19,9 y 35,4 sobre 100; el 30% delas viviendas posean piso de tierra, el 65% nocontaba con agua potable; el 82% no posea luzelctrica y el 66% no contaba con sistema dedisposicin de excretas; el 25,7% de la poblacin secalifica como sin instruccin (29,1% para lasmujeres, 33% para los indgenas y 39% para la mujerindgena) y la provincia cuenta con 4,9 mdicos por1.000 personas (promedio nacional, 11,7).3 Adicionalmente, se conformaron otros dos comitsen la etapa de diseo: El Comit Interinstitucionalpara asesorar a la Unidad Coordinadora del Progra-ma, creada en ese entonces en el MIPPE, y el ComitLocal Provincial, como vehculo de comunicacin.

que permitieran enmarcar los alcances deuna operacin de esta naturaleza dentro de unmarco legal e institucional que faltaba en esemomento4. Adicionalmente, se formularon loslineamientos estratgicos del Programa entrminos de adelantar un ordenamiento territorialque mitigara los posibles impactos futuros de laobra. Se decidi iniciar un amplio proceso deconsulta comunitaria para que sus resultadosalimentaran el diseo del Programa y se contra-taron estudios en las reas de ordenamientoterritorial, tenencia de la tierra, estructuranormativa, actividades productivas, infraestruc-tura, servicios bsicos y transporte intermodal.El proceso de formulacin del Programa sedesarroll durante un perodo de tiempo de 16meses.

Concluida la consulta y los estudios, el docu-mento de proyecto fue presentado al Directoriodel Banco en diciembre de 1998 con unasolicitud de crdito por US$72,4 millones, de loscuales slo US$33 millones correspondan alcomponente de infraestructura de transporte.

El Programa se dise con cinco componentes:

ordenamiento territorial, titulacin,manejo y proteccin ambiental;

fortalecimiento institucional; apoyo a la produccin sostenible; mejoramiento de la infraestructura de

transporte; y mejoramiento de los servicios bsicos.

El documento defina los siguientes objetivosdel Programa:

establecer un plan de manejo del uso delsuelo acorde con las caractersticas de losrecursos naturales del rea;

invertir el proceso de deforestacin y losconflictos sobre el uso de la tierra y estabili-zar la frontera agrcola;

4 Expedicin de la Ley General del Ambiente ycreacin de la Autoridad Nacional del Ambiente,1988. Formulacin de la Estrategia y PolticaNacional Ambiental, 1999.

7 fortalecer la capacidad de las institucionesde manejo ambiental;

fortalecer las capacidades de administraciny manejo en los niveles regional, municipaly comarcal (indgena);

promover cambios en los modelos deproduccin y de explotacin de los recursosnaturales para asegurar su sostenibilidad,mejorar su eficiencia y propiciar la diversifi-cacin de la economa local;

rehabilitar el sistema de transporte en unamanera consistente con el plan de manejodel uso del suelo; y

coordinar actividades con donantes y otrasinstituciones.

El Programa no especific inversiones porproyecto, basndose su ejecucin en un planestratgico ambiental y social y en una matriz desecuenciamiento que se implementara a travsde Planes Operativos Anuales (POA). La matrizde secuenciamiento condiciona la aprobacinde desembolsos por tramo de la carretera al

cumplimiento de condiciones, entre las cuales seincluy el catastro, la regularizacin de losterritorios de tierras colectivas y las mesas deconcertacin propuestas en la consulta. Paraefectos de formulacin de los POA5, se establecela obligacin de realizar un proceso paralelo deprogramacin, con base en un proceso deconsulta y concertacin6 con las comunidades7,que pasar a convertirse en el principal indicadorde cumplimiento de la poltica de participacinadoptada por el programa. Se incluy, adicio-nalmente, la obligacin de disear un sistema deevaluacin y seguimiento para el programa.

Por ltimo, dada la sensibilidad del tema, eldirectorio lo aprob (Prstamo 1160/OC-PN)condicionndolo a la continuacin de funcionespor parte del equipo de proyecto y a revisionesanuales sobre el avance de su ejecucin.El primer ao de ejecucin del Programa seafect por problemas de contrapartida, en razna restricciones ocasionadas por la crisis fiscal yel cambio de Gobierno en Panam.

5 Aunque los componentes del Programa incluyenalgunas de las propuestas de la consulta, como el plande catastro y titulacin y el apoyo a la produccinsostenible, existen varias decisiones que quedaronaplazadas para los POA, como el apoyo a losproyectos productivos comunales o la definicin deacciones frente al condicionamiento de la titulacinpara garantizar cambios en los usos del suelo, frenteal tema forestal y a la pesca artesanal.6 De esta manera, la fase de concertacin para eldiseo del Programa, como parte de la estrategia departicipacin que se adoptara desde el inicio delPrograma, qued aplazada para la etapa de ejecucindel mismo.7 ESIR, pgina 35, noviembre de 1998.

Mapa Provincia de Darin. Uso Actual de la Tierra - 1980.

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Mapa Provincia de Darin. Uso Actual de la Tierra - 1987.

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Mapa Provincia de Darin. Uso Actual de la Tierra - 1997.

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8II. METODOLOGA

Los trminos de referencia para contratar laimplementacin de la consulta comunitariaestablecan lo siguiente: el objetivo de laconsultora es el de acompaar a los sectoressociales presentes en la provincia (indgenas,afrodarienitas y latinos) en la fase de consultadel proceso de participacin, tendiente a labsqueda de consensos internos de cada comu-nidad y acuerdos entre ellas, para efectos dematerializar sus propuestas, diseo ambiental,econmico, organizativo, normativo y deadecuacin institucional del Programa que tengaen cuenta sus particularidades tnicas y cultura-les, estableciendo estrategias y formulando unpaquete de perfiles de proyectos, correspon-dientes a dichas estrategias, como insumopreparatorio para una segunda y posterior fasede concertacin con las instituciones y el sectorprivado que buscar el consenso necesario parala ejecucin del Programa. Se facultaba a losconsultores para que establecieran la metodolo-ga necesaria para el cumplimiento del objetivo,en coordinacin con el Banco.

Los consultores encargados de la consultacomunitaria iniciaron sus labores en octubrede 1997, para concluir el proceso, materiade este documento, en mayo de 1998. Conposterioridad, se les asign a ellos mismos laresponsabilidad del estudio de tenencia dela tierra.

Una buena manera de comprender la metodolo-ga que se acord, es subrayar lo que ella no es:no se trata de la elaboracin de diagnsticosrurales participativos. Tampoco, de una evalua-cin de necesidades de las comunidades. Poruna parte, la metodologa pone en duda elconcepto de comunidad local, buscando identif i-car los sujetos sociales bajo criterios cultura-les8. Por otra parte, trata de evitar que los

8 El componente cultural es fundamental en laconcepcin metodolgica, en cuanto al Programa

resultados de las consultas terminen siendo unalista de necesidades de una localidad (que porlo general da como resultado, por lista deprioridades, lo siguiente: vas de comunicacin,escuelas y puestos de salud; lo que ha sidodenominado una demanda inducida por la ofertainstitucional)9. La metodologa se focaliza enfomentar un proceso proactivo de reflexinpor parte de los stakeholders, acerca de laproblemtica de que se trate; en este caso, de laposibilidad de su participacin en el desarrollosostenible del rea del proyecto, dentro de unproceso que establezca un escenario de derechosy de obligaciones, que abra las puertas a unadinmica de feedback para los diseadores delproyecto y al establecimiento de una agendapara dar paso a la concertacin de la proyeccin,ejecucin y seguimiento del Programa.

La metodologa comprende los siguientes ele-mentos:

identificacin de sujetos sociales a serconsultados;

facilitamiento de talleres de consulta, atravs del mtodo de reflexin/confron-tacin;

aplicacin de una concepcin conducente ala aplicacin de criterios holsticos para el

focaliza los conflictos entre el uso actual y potencialde la tierra, lo que conllevara a la necesidad deplanear cambios en el uso. La metodologa, parte dela premisa de que estos cambios slo son posibles enla prctica, si se califica la sostenibilidad de cada usocultural y se programan los cambios desde cadaconcepcin cultural particular, lo que constituye unava eficiente para la interiorizacin e implemetacinparticipativa de estos cambios. La experiencia anotaque si se opera con un esquema slo normativo,por lo general estos planes no son debidamenteejecutados.9 Renshaw, Jonathan. Guyanas SIMAP AmerindianProgram Evaluation. SDS/IND, 2 de febrero del2000.

9desarrollo sostenible (complementariedadde factores) con nfasis en lo cultural;

elaboracin de estudios de base comple-mentarios a la consulta con el uso de meto-dologas rpidas; y

establecimiento de un plan de participacin.

Identificacin de sujetos sociales

La metodologa intentaba optimizar el acceso alas comunidades como sujetos de consulta,buscando un mtodo para llegar eficientemente aellas. Desde un comienzo, qued en claro que laactividad se reducira a consultar a las comuni-dades y a las Organizaciones de la SociedadCivil (OSC) de carcter estrictamente comunita-rio, lo anterior, en cuanto se trataba de explorarla participacin de las comunidades y susorganizaciones de base en el Programa yporque las dems ONG posean otros espaciosde participacin (Comit Asesor, Comit Local).

Se opt por realizar este cometido a partir delconcepto de sujetos sociales. La identificacinde los sujetos sociales consiste en la clasifica-cin de la poblacin, bajo las categoras de etnia,cultura, grupos endogmicos y unidades deparentesco, en orden descendente, que serelacionan espacialmente (mapas de uso cultu-ral), sincrnicamente (organizacin social yautoridades) y diacrnicamente (dinmicasociodemogrfica). Lo anterior, permite alistaruna clasificacin de segmentos sociales, con susautoridades segmentarias correspondientes, quepasan a ser los sujetos de las consultas y delproceso posterior de concertacin.

Para estos efectos se diferenciaron los conceptosde: organizaciones funcionales y segmentossociales.

Las organizaciones funcionales se definieroncomo aquellos tipos de organizacin que surgenante problemas especficos, como sera el casodel Comit Salvemos el Filo del Tallo en lo quetoca con el problema de suministro de agua a las20 comunidades de la carretera Santa F-Cangln o su nmesis, la Asociacin ProDefensa de los Derechos Posesorios del filo delTallo, que defiende las posesiones de los

campesinos que se ven afectados por las regula-ciones de dicha zona. La caracterstica de estasorganizaciones como aquellas de productores,artesanos, madereros, pescadores, etc. es quela problemtica que los agrupa es lo suficiente-mente aguda falta de agua vs. indefinicinen la tenencia de la tierra, para nuestro ejem-plo y la situacin en que se encuentran, poruna u otra circunstancia, es lo suficientementecrtica ausencia de solucin sostenible alproblema del agua sin la colaboracin de losposeedores del filo del Tallo vs. posibilidad deperder las posesiones o de restricciones ala produccin, que es dable el que estasorganizaciones conviertan el escenario de laconsulta en una oportunidad para expresarpropuestas de acomodamiento a la situacin que,por definicin, son altamente interiorizables ypueden ser fcilmente encauzadas en losesquemas de sostenibilidad que persigue elPrograma.

Los segmentos sociales, se definieron como lasunidades conspicuas, determinables y operantesen la trama de la organizacin social de unasociedad. Se trata de unidades de parentesco,consanguneo y afn (alianzas matrimoniales) apartir de las cuales se teje la trama social. Estasunidades pueden ser influyentes, dentro degrupos ms grandes u operar aisladamente.Cada sociedad tradicional posee su propiosistema, ya que existen varias posibilidades detrazar el parentesco consanguneo y de organizarlos intercambios matrimoniales. Los segmentossociales, no necesariamente corresponden adivisiones geogrficas o se agotan en un readeterminada; as, los segmentos tienden atrascender las localidades y en cada localidad esusual la coexistencia de varios segmentos. Lossegmentos a su vez, estn diferenciados porcircunstancias de gnero y generacin.

El inters de trabajar con este concepto altiempo que con el de la comunidad local estriba,primero, en el hecho de que los segmentospueden ser antagnicos y como consecuenciapuede hacerse difcil o equvocas las concerta-ciones con comunidades locales cuando no todassus unidades segmentarias han sido consultadas.Corolario de lo anterior, es el hecho de quelos consensos se ubican en los segmentos,

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mientras que en las comunidades locales, entresegmentos, internamente, operan los acuerdos.Un detalle que se escapa normalmente en losprocesos de consulta y concertacin y que puedefcilmente conducir a equvocos; segundo, lamanera como se estructura el control social: siun pueblo posee tradicionalmente sistemas decontrol social centralizados como en el casode la institucin de los sakla entre los kuna seobserva un alto nivel de cumplimiento de lasconcertaciones que se realicen directamente conellos o con su participacin, sin la necesidad dela inclusin de sus segmentos de parentesco dedoble descendencia, tpico de los pueblos defilum chibcha al que los kuna pertenecen.

Pero, si tradicionalmente no existe un sistema decontrol social interno centralizado, siendo estede carcter segmentario, como en el caso delos embera, afrodarienitas y campesinos, esdeseable, por fuera de la participacin de susinstancias centralizadas modernas, la participa-cin y ratificacin de los acuerdos por parte delas autoridades segmentarias, tambin llamadosjefes familiares. El hecho de que los embera-wounaan posean en el momento autoridadescentralizadas congresos y nokora locales,congresos y caciques zonales, congresos ycaciques comarcales y de tierras colectivas,como efecto de su coyuntura de relacin con elestado y la sociedad panamea, fenmeno decircunstancias similares al hecho de la tendenciahacia la conformacin de poblados, en el mbitode su racionalizacin por la lucha territorial, nodebe ocultarnos la evidencia de que el controlsocial y la posibilidad de la interiorizacinsigue estando en buena medida localizado en lossegmentos de la organizacin social tradicional,patrilinajes y parentelas, bajo patrilinajesdominantes. Este hecho, ha sido puesto enevidencia en las dificultades encontradas enalgunos casos por caciques y congresos paraimplementar proyectos o simplemente para serobedecidos y en la tendencia de una corriente deasesores indgenas de recuperar la participa-cin de los viejos como consejos de ancianos alinterior de la actual y moderna estructura de loscongresos indgenas.

Entre la poblacin afrodarienita, sus procesos deurbanizacin de vieja data (Yaviza, El Real, La

Palma) dificultan tratarla como comunidadesantes que como miembros de sociedadesorgnicas adaptadas al contorno, empleo eingreso urbano, comercial y burocrtico. Sinembargo, subsisten formas tradicionales deorganizaciones sociales, caracterizadas portroncos matrilocales de familias extensas, contendencia a la neolocalidad masculina y a lamigracin bisexual. La variabilidad de laresidencia masculina y la adaptacin peridica alabores diferentes, sumado a la migracinextraterritorial, hacen relevante destacar elgnero femenino como base de la consultacomunal afrodarienita.

El nivel segmentario tambin es conspicuo entrealgunas comunidades campesinas latinas, espe-cialmente veragenses y santeas, que handesarrollado ya en la zona un sistema cognticode parentesco y que por esta razn es pertinentecon ellos la bsqueda de consensos segmenta-rios, aunque no en el caso del uso culturalchiricano. Los colonos alrededor de la carretera,ganaderos o cultivadores de reas semi-permanentes, asociados en la Asociacin deProductores Independientes de Darin, o la delos taladores asociados en la Asociacin dePequeos Madereros de Darin, nos muestranpoblaciones sin mayor cohesin de parentesco yde alianzas matrimoniales, en donde la posibili-dad de los consensos es funcional o poltica.

En consecuencia, los sujetos sociales escogidospara la realizacin de los 45 talleres, en la etapade consulta del proceso de participacin socialdel Programa, obedecieron a los anteriorescriterios de bsqueda de consensos, bien apartir de su estructura segmentaria/local organi-zativa o a partir de los elementos polticocircunstanciales que los agrupan en organi-zaciones funcionales. Se agreg un criterio deinclusin de gnero y generacional, paraasegurar la voz de jvenes, ancianos y mujeresen los talleres.

Desde el punto de vista de la distribucingeogrfica de la poblacin, se busc un cu-brimiento exhaustivo. Esto ha sido posible,realizando talleres de consulta comunitaria enlos lugares en los cuales no existen organizacio-nes funcionales que aglomeren a las poblaciones

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del rea. A contrario sensu, no se realizconsulta comunitaria en el rea en la cual lapoblacin se encuentra agrupada en una organi-zacin funcional. Teniendo en cuenta que sonlas comunidades latinas las que mayor nmerode estas asociaciones poseen, as fue menor sunmero de consultas comunitarias y mayor suparticipacin en consultas de organizacionesfuncionales de base. La mayor tendencia a laconcentracin urbana por parte de la poblacinafrodarienita hizo que el nmero de talleres deconsulta comunitaria para ellos fuera menor quela indgena, que posee una poblacin con mayordispersin geogrfica de sus asentamientos.

De lo anterior, se colige que el problema no seenfoc en consultar la voz de las comunidades ode sus gremios, sino en asegurar compromisosprcticos para la formulacin del Programa.Sobre lo anterior, es importante aclarar quemuchos de los compromisos se refirieron al temadel cambio de las prcticas actuales no sosteni-bles del uso del suelo. Estos cambios no puedenser implementados sino a travs de dos vas: opor regulaciones coercitivas o por autorregula-ciones. Si se trata de lo segundo, hay que teneren cuenta que la simple voluntad de las organi-zaciones representativas no garantiza estoscumplimientos, siendo necesario contar con lavoluntad participativa que se da o en el caso deconsensos polticos o por vas de la actuacin delos mecanismos segmentarios de consensofamiliar y control social consuetudinario.

Reflexin/confrontacin

Los facilitadores de la fase de consulta, paraefectos de dinamizar los talleres de consulta,utilizaron una metodologa de choque, paraexponer a los consultados su visin de lacalificacin de sostenibilidad del uso culturaldel grupo que se trataba y el Plan Indicativode Ordenamiento Territorial (en el estadode avance en que se encontraba) e inducirlosa presentar sus reflexiones sobre el tema ya proponer sus iniciativas de solucin. Lostalleres se programaron para un da de duraciny contemplaron espacios de tiempo apropiadospara consultas internas entre los consultados. Elpropsito de los facilitadores fue el de esclarecer

las propuestas de los consultados para cumplirdos objetivos: a) la reflexin sobre los temaspropuestos en trminos de sostenibilidad; y b) laidentificacin de propuestas de los consultadosque seran llevadas como iniciativas de proyectoal equipo de diseo del Programa, tratando deque estas propuestas se ajustaran a los compo-nentes acordados de manera estratgica yconducente. Para este efecto, los consultoresquedaron en comunicacin con autoridadessegmentarias y organizaciones de base, parainformarles de los avances de sus trabajos yrealizar las consultas posteriores que fuerannecesarias. Durante la ejecucin del Programa,la bsqueda de acuerdos con las autoridades,frente a las propuestas de las comunidades entrminos de sostenibilidad, se espera que seamateria de concertacin.

El nivel propositivo que se esperaba obtener porparte de los actores sociales consultados, en eldesarrollo de los talleres de consulta, se indujo atravs de una ambientacin metodolgica, en lacual se explicaron los condicionamientos delPrograma y se pidi a la audiencia que determi-nara la o las problemticas del caso bienfuncionales, bien temticas y que presentaselas iniciativas de solucin, bajo la perspectiva deuna negociacin entre dador y recibidor, entrminos de que estara dispuesto a aportar oceder y a cambio de qu. Excepcionalmente,los facilitadores introdujeron temas que nofueron mencionados por los consultados, cuandosu importancia frente a la sostenibilidad deDarin as lo ameritaba.

Esta informacin se decant con la intervencinde los facilitadores de la firma consultora,quienes apoyaron con anlisis sobre la viabilidadtcnica y de regulacin de las propuestas paradesechar aquellas que a grosso modo no seacomodaban a la sostenibilidad del Programa ocuyo costo o dificultad tcnica las haraninelegibles; con el nimo de decantar propuestasgenerales integrales y articuladas a las posibili-dades del Programa.

En el caso de talleres con participacin segmen-taria, se registr el parecer de las autoridadessegmentarias presentes. Se tuvo tambinen cuenta la opinin de gnero y generacin.

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Para esto, se solicit desde un principio siexistan temas que las mujeres, los jvenes o losviejos deseaban introducir en el debate. Detodas maneras, los facilitadores retroalimentaronla informacin de gnero y generacin a lo largodel taller con el mtodo de preguntas cruzadas.

Se busc que los resultados de la consultaapuntaran a formulaciones integrales y propos i-tivas de medidas, programas o iniciativas deproyectos, que obedecieran al tratamiento deproblemticas particulares y a la bsqueda desus soluciones, en ningn caso a la simpleexposicin de una lista de necesidades y a suscorrespondientes proyectos. En todos los casos,los facilitadores trataron de buscar puntosdbiles a las iniciativas, para su fortalecimiento.Para este efecto, se tuvieron en cuenta factoreseconmicos, tcnicos, legales, de sostenibilidady complementariedad de factores. Tratndosede iniciativas econmicas, se inquiri acercade aspectos de rentabilidad, capacitacin,interiorizacin de prcticas, cubrimiento, pro-piedad, responsabilidad de la administracin ycompromisos de ejecucin y seguimiento.Se hizo especial nfasis en las dificultades deejecucin de proyectos indefinidos en sucubrimiento y responsabilidad segmentaria uorganizativa.

Complementariedad de factores

El tema primordial de la consulta consisti en lasostenibilidad de la provincia de Darin, bajo lapremisa de cmo ordenar la casa, para mitigarlos impactos de un programa de desarrollo coninversiones en infraestructura, que conllevara auna mayor presin sobre las tierras y losrecursos de la provincia.

Con el propsito anterior, como leccinaprendida, se incorpor el concepto de com-plementariedad de factores desarrollado en elPrograma de Desarrollo Alternativo PLANTE(Prstamo 984-OC/CO), que consiste enconsiderar la sostenibilidad en funcin de tresfactores: el ambiental, el econmico y elcultural y que entiende al factor cultural como elvehculo sine qua non que hace posible en laprctica la articulacin de los otros dos factores.

Dicho de otra manera, el concepto estableceque es necesario conocer el mbito cultural deluso de la tierra, calificar su sostenibilidad yafectaciones y planear ajustes a partir de lasconcepciones y prcticas de cada grupo social deque se trate.

Para esto, la consultora detecto los llamadosusos culturales del suelo (kuna, embera-wounaan, afrodarienita, santeo, chiricano yveragense) calificando su sostenibilidad10. Estacalificacin trajo como consecuencia:

la identificacin de usos no sosteniblesambientalmente (santeo y chiricano) y pro-blemas de sostenibilidad ambiental en losotros (sobreexplotacin forestal y degrada-cin ictiolgica de los ros en territorios dela comarca embera-wounaan, peligros desobreexplotacin del suelo en el modelo ve-ragense, disminucin de la pesca del cama-rn y de la recoleccin de mariscos en elafrodarienita, falta de un marco regulatorio yjurisdiccional para el ordenamiento territo-rial interno de los territorios indgenas, pro-blemtica de sanidad por carencia de aguapotable e inadecuada disposicin de basurasy de excretas en todos los asentamientos);

la identificacin de problemas de sosteni-bilidad cultural (desproteccin de los territo-rios indgenas y afrodarienitas ante el avancede la colonizacin); y

la identificacin de problemas de sostenib i-lidad econmica (venta de tierras, aumentode la frontera agrcola que sigue a la explo-tacin de las concesiones madereras, emi-gracin afrodarienita por crisis econmica).

Los anteriores impactos fueron ampliamentediscutidos con los consultados, los cualesreflexionaron sobre ellos y manifestaron pro-puestas especficas para su solucin. Dentro delas iniciativas propuestas por los actores socialesen el desarrollo de la consulta encontramos las

10 Vase informes Potlatch Propuesta de ordena-miento territorial y GIS de usos culturales. UCPDarin, 1998.

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siguientes, que presentan elementos evidentes desostenibilidad:

los planes de manejo intraprediales; las vedas a la pesca y la recoleccin de

mariscos; la reforma al sistema de manejo forestal de

las concesiones y de los permisos comunita-rios;

la adecuacin del ordenamiento territorial alos usos culturales sostenibles;

la renuncia a solicitar un programa decomercializacin, basado en la sustentacinde precios;

la tendencia a no priorizar grandes carreterassino sistemas multimodales;

la propuesta de los taladores del cambio demoto sierras por tenencia;

la iniciativa de que la educacin se acompa-e de una oferta de financiacin micro-empresarial a los especialistas;

la iniciativa de que el apoyo a la produccinse base en diversificacin sostenible apartir de paquetes integrales que unan lacapacitacin con la financiacin y la asisten-cia tcnica;

el apoyo a una normativa interna de regula-cin del manejo de recursos naturales en losterritorios indgenas;

la propuesta de realinderamiento de reasprotegidas para la pesca artesanal;

las propuestas de fondos rotatorios para elfomento de la microempresa, de la pescaartesanal y de esquemas de comercializacinde doble va de asociaciones de productores;y

la solicitud de que se establezcan sistemasde disposicin de excretas y de basuras ade-cuadas a las condiciones de la regin.

Estudios de lnea de base sociocultural

Como parte integrante de la consultora serealizaron estudios de lnea de base. La idea fuela de integrar estudios de las actividades deconsulta, a travs de metodologas rpidas, queaprovecharan el contacto de los consultores conlas comunidades. Todos estos estudios tienen

relacin directa con los productos del Programay se justificaron en cuanto serviran de sustentoa las propuestas de sostenibilidad que se espera-ba obtener de las comunidades.

GIS de usos culturales

La identificacin de usos culturales del suelo esvital para la efectividad del diseo de propuestascomunales participativas de sostenibilidad, quepresumen compromisos culturalmente viables deajuste en las prcticas de uso actual. Tradicio-nalmente, para efectos de diagnstico y deformulacin de planes de manejo, se estudian losllamados conflictos de uso con el mtodo desuperponer mapas de uso potencial a mapas deuso actual de una regin y as evaluar lasincompatibilidades. La metodologa que aqu sepropone incorpora un tercer mapa a este anlisis:el de uso cultural, con el propsito de enriquecerla evaluacin y de incorporar el concepto departicipacin en el manejo ambiental.

La identificacin de los usos culturales poseedos escalas: a) el de la identificacin genricade reas por uso cultural; y b) el de la elabora-cin de planos detallados de las categorasinternas de usos, que permitan la planeacin delas condiciones especficas de manejo sostenibleque debern condicionar las titulaciones.

Para Darin, a nivel de mapa (ver mapas anexos)slo se pudo identificar la primera escala, atravs de anlisis multiespectrales de imgenesremotas (Landsat TM 30 metros) y de trabajo decampo. Sin embargo, se elabor un documentoen el que se especificaron las categoras deuso, sus afectaciones y las propuestas desostenibilidad por grupo. Este trabajo11 permitidistinguir tres usos culturales diferentes entre loscampesinos latinos, que hasta ese momentohaban sido tratados como un grupo homogneo,

11 Vase Potlatch, dem. SDS/IND viene adelantan-do una cooperacin tcnica (TC-003017-RG) para eldesarrollo del Software Cultural Land Use Clasifica-tion GIS CLAN, con el propsito de ofrecer esteinstrumento en diferentes escalas y para facilitar a losconsultores la incorporacin de estudios de usocultural a sus trabajos.

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al igual que distinguir cuatro usos culturalesdiferentes entre la poblacin afrodarienita.

Es menester aclarar que la identificacin de losusos culturales slo hace referencia a un aspectodel complejo cultural y no implica que a todoslos usos identificados corresponda una culturaintegral presente en Darin. Mientras los kuna,embera-wounaan y afrodarienitas poseen dichaintegralidad (identificacin de pertenencia,cosmologa, patrones especficos ideales decomportamiento, organizacin social, reproduc-cin tnica y cultural, lengua indgenas,cultura material especfica, territorio, prcticasdentro de las cuales se encuentra el usocultural del suelo ritualidad, control social),esto no es cierto para todas las poblaciones decolonos, con excepcin de los santeos (RoIglesias, Quintn, Agua Fra, Ro Congo), cuyaantigedad en el rea, territorios especficos,organizacin social, alto nivel de endogamia ypatrones de comportamiento ameritan considerara su poblacin como una unidad cultural. De losveragenses se puede decir que poseen estascaractersticas slo en el rea de Cucunat y paralos chiricanos, por su dispersin, es difcil llegara estas conclusiones. Sin embargo, la prcticacultural del uso del suelo es un factor que debeser apreciado en su integralidad, independiente-mente de la existencia de grupos consolidados,ya que es a partir de la concepcin culturalque se tenga de la relacin con la tierra quees plausible disear los correctivos a esasprcticas y hacer de ese proceso una dinmicaparticipativa.

Algunos ejemplos de lo anterior, son lossiguientes: para los ganaderos santeos ychiricanos la posibilidad de mitigar el impactode su prctica de deforestacin, pastificaciny quema de potreros en verano, no estribaen que se bajen del caballo a sembrar hortali-zas, algo contrario a sus patrones culturalesde status, sino que quedndose a caballo,pueden cambiar con los debidos compromisosde titulacin o programas de incentivos osubsidios la prctica extensiva hacia la

intensiva con siembra de pastos, adopcin detcnicas silvopastoriles y reforestacin; lo que,enmarcado en sus culturas, les aumentara elstatus al aumentar el nmero de reses yhara posible el Programa. Un cambio desde lacultura que, por otra parte, sostiene nocambia la cultura. Al menos, esta es lapropuesta de las comunidades consultadas.

Lo mismo puede decirse de los veragenses,cuyas propuestas apuntan a la diversificacin(paquetes integrales de crdito, asistenciatcnica y transferencia de tecnologa) quepermita mantener la frecuencia de rotacin de susistema de barbecho, mantenindola sostenible,mientras se mejora el ingreso. Este grupotambin ha propuesto esquemas de comerciali-zacin a travs de la financiacin de comisaria-tos de doble va manejados comunalmente, quepermitan la reciprocidad de productos agrco-las/mercanca. Esto es preferible a los subsidiosde precios a los productos, que tenderan a unaumento de reas de cultivos tradicionales y auna disminucin de las frecuencias de larotacin del barbecho, hacindolo insostenible ycontribuyendo a la pastificacin, que no es unaprctica cultural de este grupo.

Por su parte, los afrodarienitas proponen vedaspara el marisco y alargue de la veda parael camarn. Los indgenas proponen la elimi-nacin de los permisos comunales de tala yque se les den los instrumentos de titulacin(comarcas kuna, tierras colectivas emberas) yregulatorios (cartas orgnicas) para asumir lajurisdiccin del ordenamiento territorial de susterritorios de acuerdo a los usos culturalestradicionales. En algunos casos (como en el dela explotacin maderera en la comarca deCmaco o el inicio de la ganadera en Mogue),los usos culturales tradicionales estn pasandopor procesos de cambio que afectan su sosteni-bilidad.

Como informacin sobre uno de los resultadosdel anlisis de usos culturales, ver el ejemploafrodarienita en el Anexo 1.

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Mapa Uso Cultural del Suelo en la Provincia del Darin.

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Estudio del uso del dinero

A travs de encuestas corridas con entrevistadosescogidos por los consultores con ocasin de lostalleres de consulta, se evalu la articulacinde las economas de subsistencia al mercado,para identificar el mbito de la existencia deeconomas tradicionales vs. economa de mer-cado.

El propsito de estos estudios fue el de orientar alos consultores en la formulacin de proyectosproductivos. Es decir, el objetivo fue deidentificar la existencia de mecanismos tradicio-nales nomonetarios de reciprocidad y redistribu-cin as como de identificar productos nichopara el mercado. Los estudios tambin sirvieronpara evaluar los cambios y el impacto que se hanproducido sobre la seguridad alimentaria y lasostenibilidad de la trama social. Se pretendias poseer un insumo para orientar la discusintendiente a promover los proyectos que noafecten el colchn de subsistencia sino que, msbien, promuevan el diseo de proyectos quefortalezcan las particularidades culturales y laorganizacin social de las comunidades, dentrode una concepcin de desarrollo con identidad.

Tenencia de la tierra

En consultora aparte, se realiz el estudio detenencia de la tierra y se present una propuestade catastro y titulacin, que incluy la regulari-zacin de los territorios indgenas extracomar-cales (proyectos de comarcas kuna de Wargandi,Pcuro, Paya y propuesta de titulacin de tierrascolectivas embera-wounaan). El tema de latenencia de la tierra fue elemento importante enel desarrollo de la consulta (ver propuesta detenencia de la tierra en el Captulo IV).

Dinmica sociodemogrfica

Este estudio incorpor anlisis censal y trabajode campo para identificar los cambios enlos asentamientos, estableciendo modelos de

dinmica con el propsito de orientar al Progra-ma acerca de las tendencias migratorias de lapoblacin. Se identificaron 26 modelos dedinmica, a travs de fichas, en las cuales seregistr la siguiente informacin: rea, compo-nente tnico, poblacin, uso cultural, conflictosocial, crecimiento de la poblacin, disponibili-dad de servicios, afectacin de reas protegidas,correspondencia entre usos actuales y potencia-les, movilidad y acciones recomendadas. Seanexa Mapa de Dinmica y tres ejemplos deFichas de Dinmica (ver Anexo 4).

Etnoingeniera

Uno de los problemas que surgi reiteradamenteen la consulta fue la carencia de adecuacin delos diseos de infraestructura de serviciosrespecto a las caractersticas ambientales de laregin y culturales de la poblacin. Entre stosse encuentra el de las escuelas y de los puestosde salud que fueron construidos a partir de undiseo homogneo para todo el pas, que en estazona significa que los escolares y usuarios debensoportar el calor bajo techos de zinc sin aisla-miento y espacios sin ventilacin. Sin embargo,el problema priorizado en este aspecto de laconsulta fue el de las letrinas. El diseo de laletrina que las autoridades de salud generaliza-ron en la zona, con ocasin de la pasadaepidemia de clera, se inunda, convirtindose enfoco de infecciones. Los indgenas han dejadode usar las letrinas, retornando a su costumbrede depositar las excretas en el ro, un uso que nopresentaba impactos cuando el patrn deasentamiento era disperso, pero que ahora, conla construccin de poblados, es fuente impor-tante de morbilidad12.

La consultora utiliz el concepto de etnoinge-niera, que consiste en la elaboracin de diseos,adaptados a las condiciones culturales de lapoblacin objeto y present una propuestade modelos de letrinas adecuadas a estascondiciones y a los suelos y pluviosidad deDarin.

12 Vase Potlatch, Estudio de desnutricin en:Informe final de consulta comunitaria, 1998.

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III. LA CONSULTA COMUNITARIA

Cobertura

La consulta comunitaria de los actores presentesen la provincia de Darin se realiz a travs dela implementacin de 45 talleres en los cualesfueron consultados los diferentes sujetos socia-les. Se llevaron a cabo 18 talleres para gruposindgenas, 15 para poblaciones afrodarienitas y12 para poblaciones latinas.

En el caso de los indgenas, se especifica si setrata de kuna, embera-wounaan o gnbe-bugl.Cuando se trata de embera-wounaan, se agregasi las comunidades consultadas se encuentrandentro de la comarca indgena (distritos deCmaco o Samb) o dentro de territorios porfuera de la comarca, identificados como detierras colectivas. As, se llevaron a cabo 2consultas con participacin kuna, 10 parapoblaciones embera, 5 para comunidadeswounaan, y 1 consulta general. El pueblo gnobefue consultado en el taller latino de Chiate.

En el caso afrodarienita, se registra si se trata depoblaciones prioritariamente urbanas, cultivado-ras, pescadoras, ganaderas o mineras. Se aclaraque los grupos de pescadores son tambincultivadores, pero especialmente de autosubsis-tencia. Se organizaron 3 consultas para gruposurbanos, 5 consultas para cultivadores agrcolas,5 para pescadores, 1 para grupos dedicadosa la minera y 1 para aquellos que son ganade-ros.

En el caso de los campesinos interioranos,colonos de primera o subsiguientes generacio-nes, la clasificacin se ha realizado teniendo encuenta el uso cultural de la tierra, predominanteen la zona de la consulta (santea, veragense ychiricana), lo que no quiere decir que toda lapoblacin consultada en cada caso en particular

pertenezca a esa etnia. Se llevaron a cabo 4consultas para la poblacin veragense, 5 para lapoblacin santea y 3 para la chiricana.

Se puede observar que una parte (6) de lasconsultas a latinos (12) no se realiz directa-mente con las comunidades, sino con organiza-ciones (de base, no ONG, por tratarse de actoressociales), como es el caso de la Asociacin deDefensa de Derechos Posesorios de los Morado-res del filo del Tallo, la Asociacin de PequeosMadereros de Darin, la Asociacin de Produc-tores Independientes de Darin, del ComitSalvemos el filo del Tallo, la AsociacinNacional de Ganaderos y la Asociacin deProductores de ame de Santa F. Lo anterior,por razn de la situacin de dispersin de estascomunidades en pequeos asentamientos a cadalado de la carretera y de la existencia de intere-ses especficos de agremiacin. Para estoscasos, tambin se especifica el uso culturalpredominante de los integrantes de dichasorganizaciones. Del total de talleres, se llevarona cabo 9 consultas con organizaciones y 36 concomunidades.

La cobertura geogrfica de la consulta en laprovincia fue la siguiente:

El grupo latino puede clasificarse por su modali-dad migratoria en dos conjuntos:

El martimo. Este da cuenta de los asentamien-tos ms antiguos de colonos llegados a laprovincia por va martima cuando no exista lacarretera y que comprende los asentamientos deCucunat, Ro Iglesias, Setegant-Quintn yGarachin-Samb (que hemos llamado CalleLarga). Estos fueron consultados en su totali-dad (talleres de Moradores del filo del Tallo,Cucunat, Ro Iglesias, La Palma, Setegant,Asociacin de Ganaderos, Quintn y Garachin).

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Cuadro III-1. Talleres realizados por sujeto social consultado*

Coordinadora de Pueblos Indgenas de Panam (indgena). Asociacin de Defensa de Derechos Posesorios de los Moradores del filo del Tallo (latina, chiricano). Asociacin de Pequeos Madereros de Darin (latina, veragense). Asociacin de Productores Independientes de Darin (latina, chiricano). Comit Salvemos el filo del Tallo (latina, santeo). Consejo Indgena Nokora de Samb (Comarca-Samb). Comunidad afrodarienita de Chepigana (cultivadores). Comunidad urbana de La Palma (afrodarienita e indgena). Comunidades latinas (veragense) e indgenas de Cucunat. Comunidad afrodarienita de Ro Congo (pescadores). Asociacin Nacional de Ganaderos, Captulo de Darin (latina-santeo). Asociacin de Productores de ame de Santa F (latina veragense e indgena). Comunidades latinas (veragense) y gnobe-bugl de Chiat. Comunidades latinas, rea de Cangln (chiricana). Comunidad urbana de La Palma (afrodarienita, indgena). Comunidades afrodarienitas de Pinogana y Pirre (cultivadores). Comunidad urbana de El Real (afrodarienita) y Mercadeo (indgena). Comunidad afrodarienita de Camogant (cultivadores). Comunidades afrodarienita y latina de Arret (pescadores). Comunidad latina de Ro Iglesias (santeo). Comunidades afrodarienita (ganaderos) y latina (santeo) de Setegant. Comunidad latina de Quintn (santeo). Comunidad afrodarienita (pescadores) de Punta Alegre. Comunidad afrodarienita de Taimat (pescadores). Comunidad indgena de Cmaco (tierras colectivas, wounaan). Comunidades afrodarienita (pescadores) y latina (veragense y santeo) de Garachin. Comunidad afrodarienita de Jaqu (agricultores). Comunidades indgenas de Jaqu (tierras colectivas, embera). Comunidades indgenas de Samb abajo (Comarca-Samb). Comunidades indgenas Samb arriba (Comarca-Samb). Cooperativa Jumara Carr y Organizacin Artesanal Embera-Neo (Comarca-Samb). Comunidad de Wargandi (indgena kuna). Comunidad de Takarkun-Yala o de Pcuro y Paya (indgena kuna). Comunidades indgenas de los ros Chico y Tupiza (Comarca-Cmaco). Comunidades indgenas de Unin Choc y Capetuira (Comarca-Cmaco). Comunidades indgenas del ro Mogue (tierras colectivas, embera-wounaan). Comunidades indgenas del ro Marea (tierras colectivas, embera). Comunidad indgena de Chulet (tierras colectivas, wounaan). Comunidad afrodarienita de Tucut (mineros). Comunidad indgena de Lajas Blancas (Comarca-Cmaco). Comunidad indgena de Viga (Comarca-Cmaco). Comunidades indgenas de Arimae y Aldea Embera (tierras colectivas, wounaan-embera). Comunidades indgenas de Puerto Lara y Ariza (tierras colectivas, wounaan). Comunidades latinas de Ro Fro y Ro Congo (santeo). Comunidad indgena de Caa Blanca (tierras colectivas, wounaan).* Vase ejemplo de relatora de un taller en Anexo 2.

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El de carretera. Este comprende las msrecientes migraciones, con flujos a lo largo de lava Panamericana, de la carretera Tort-Barrialesy de sus ramificaciones secundarias, muchasveces siguiendo los cortes de los concesionariosmadereros. El grupo latino de carretera com-prende las comunidades de Ro Congo, AguaFra, eje Santa F-Metet, Cangln y Chiat quefueron consultadas en los talleres de Ro Congo,Agua Fra, Cangln y Chiat. Las comunidadesdel eje Santa F-Metet-Cangln, donde seencuentra la mayor y ms dispersa parte de losasentamientos de colonos, fueron consultadas enlos talleres de Asociacin de Pequeos Madere-ros de Darin, de la Asociacin de ProductoresIndependientes de Darin, del Comit Salvemosel filo del Tallo y de la Asociacin de Producto-res de ame de Santa F.

En la consulta latina existi la debilidad de quedos centros urbanos de mayora colona, Metet ySanta F donde se encuentra el grupo deintermediarios madereros, no fueron consulta-dos especficamente dentro del mbito urbano,aunque indirectamente se tratara su problemticaen los talleres del Comit del Filo del Tallo yde la Asociacin de Cultivadores de ame deSanta F.

El grupo afrodarienita puede clasificarse, porrea de ocupacin, entre las poblaciones urbanas(Yaviza, La Palma, El Real), fluvial (reasrurales de Yaviza y El Real, Pirre, Pinogana,Boca de Cupe, Camogant, Tucut los mine-ros y Setegant los ganaderos), estuarina(Arret, Ro Congo, Punta Alegre, Taimat) ymartimas (Garachin, Puerto Pia y Jaqu).Fueron consultados en su totalidad, con laexcepcin de Boca de Cupe, donde no seprogram taller por razones de seguridad.

El grupo indgena comprende comunidades delpueblo kuna (Wargandi y Takarkun Yala),consultadas en su totalidad y de los pueblosembera-wounaan (comunidades de la Comarcaembera-wounaan de los distritos de Samb yCmaco y comunidades de tierras colectivas).

En cuanto al distrito de Samb, se consultaronsus comunidades en los talleres de Ro Abajo,Ro Arriba, as como la Cooperativa JmaraCarr y la Asociacin de Artesanos Embera-Neo, aunque no fue posible en el taller de roArriba (Jingurod), contar con la presencia delas comunidades de Pavarand, por razones dedificultad de transporte (ros secos en verano).

Las comunidades del Distrito de Cmaco, seconsultaron por cuencas ribereas, en los talleresde Lajas Blancas, Nuevo Viga, Ro Chico y RoTuira (Unin Choc Capetuira Yape, queincluyera a las comunidades de tierras colecti-vas del Tuira, Vista Alegre, Bajo Lepe yPuente). Por razones de deficiencias en lacoordinacin, en los talleres de Nuevo Viga yLajas Blancas, no se hicieron presentes lascomunidades correspondientes localizadas roarriba de esas poblaciones.

Las comunidades de tierras colectivas (Arimae,Aldea Embera, Puerto Lara, La Reserva, CaasBlancas, Ro Congo, Cucunat, Ariza, Chulet,Ro Marea, Manen, Ro Tuira, Ro Mogue,Cmaco-Taimat, Playa Muerto y Jaqu) fueronconsultadas en los talleres de Arimae, PuertoLara, Asociacin de Cultivadores de ame deSanta F, Ro Congo, Camarn, Camogant,Chulet, Unin Choc (realizado en Yaviza porrazones de seguridad), Mogue, Cmaco, Jaqu,Puerto Lara y Caas Blancas. Las comunidadesde La Reserva, Playa Muerto y Manen, queda-ron sin consultar por dificultades de comunica-cin y transporte. Sin embargo, Potlatch, dentrode sus labores de consultora de tenencia de latierra, realiz un taller de tierras colectivas enPuerto Lara, al cual acudieron las comunidadesfaltantes.

Por ltimo, la consultora encontr un pequeogrupo gnbe-bugle en las riberas del ro Chiat,que fuera consultado en el taller de Chiat.Adicionalmente, se realizaron dos talleres deconsulta con organizaciones indgenas: con laCoordinadora de Pueblos Indgenas de Panam ycon el Consejo de Nokora de Samb.

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Anlisis de la consulta comunitaria

Los resultados de la consulta comunitaria ade-lantada en la provincia de Darin, se analizan enfuncin de los siguientes indicadores:

Motivacin

Poblacin afrodarienita . La poblacin afroda-rienita consta de grupos urbanos, rurales y depescadores. A la poblacin urbana les motivalas perspectivas de generacin de empleo(fomento a la microempresa), de mejoramientode servicios pblicos y educacin. A los gruposafrodarienitas que viven en zonas rurales lesmueve la perspectiva de la titulacin desus tierras, de un ordenamiento territorialparticipativo y de una adecuacin normativa einstitucional que les d acceso al crdito y a laexplotacin de recursos naturales. Por ltimo lapoblacin pescadora se motiva por la posibilidaddel apoyo a la pesca artesanal y la regulacin devedas y santuarios que les permita la sostenibili-dad de sus capturas.

Poblacin de colonos (latino). A este grupo lemotiva la posibilidad de la titulacin de susposesiones, la generacin de empleo, el mejora-miento de los servicios pblicos y de la educa-cin y la regulacin sostenible de sus explota-ciones, a travs de un ordenamiento territorialparticipativo que les permita acceso regulado alos recursos naturales, diversificacin, mejorasen la comercializacin y posibilidades detransformacin secundaria de sus productos.

Pueblos indgenas. Los pueblos indgenas estnconformados por tres grupos: los embera-wounaan que residen en zonas comarcales, losembera-wounaan de tierras colectivas y loskuna. A los primeros los mueve la posibilidaddel desarrollo de su autonoma poltico-administrativa, el mejoramiento de los serviciosy la educacin y las concertaciones normativasde ordenamiento territorial que les permita elsostenimiento ambiental, econmico y cultural,de acuerdo con sus usos tradicionales. Losembera-wounaan de tierras colectivas semotivan por la perspectiva de la titulacincolectiva de sus tierras y de un ordenamiento

territorial que incorpore sus usos culturales, elmejoramiento de servicios y de educacin. Alos kuna les motiva la expectativa de la legaliza-cin de sus territorios y del logro de autonomapoltico-administrativa dentro de parmetros desostenibilidad cultural, social y econmica.

Participacin

Para la fase de diseo, los trminos de referenciadel Programa definieron dos etapas de participa-cin: la consulta y la concertacin. Se realiz laprimera y se ha iniciado parte de la segunda (conlas mesas de concertacin de conflictos sobre latenencia de la tierra en Bayano y con la instala-cin de Comits Locales de Participacin), quese extiende a la etapa de ejecucin del Programa.Las inversiones sern definidas ao por ao enlos Planes Operativos Anuales (POA), deconformidad con la matriz de secuenciamientoaprobada. Los consultados presentaron pro-puestas, correlacionando demandas de infraes-tructura, legalizacin de la tenencia, apoyo a lageneracin de empleo y educacin, con ofertasde participacin en el ordenamiento territorial,desde el punto de vista de planes de manejo,control y seguimiento. Se prev que estaspropuestas sern estudiadas por el gobierno y elBanco y concertadas con las instituciones y elsector privado en su momento, para que de estamanera se le d una respuesta a las comunidadessobre sus demandas y sobre su eventual partic i-pacin en el ordenamiento territorial de laprovincia. Se prev, tambin, que la participa-cin se extienda a la ejecucin de proyectos porparte de las organizaciones de base y al segui-miento y evaluacin de estos proyectos, que sonmecanismos an por definir.

Alianzas. Se manifestaron alianzas entre losdiferentes grupos indgenas (comarcales yde tierras colectivas), acerca de la necesidadde la legalizacin territorial y de la autono-ma poltico-administrativa; entre stos ylas poblaciones afrodarienitas de ciertaszonas (Congo, Real-Mercado-Pirre-Pinogana,Camogant), acerca de la tenencia de la tierra(territorios multitnicos), la prestacin deservicios y la educacin; entre los sectores decolonos ganaderos de ambas riberas del ro

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Tuira, acerca de un sistema multimodal detransporte (ferry de Chepigana y vas anexas) yde facilidades de comercializacin y entreindgenas y colonos acerca de la posibilidad auna solucin al problema del agua de lascomunidades asentadas a lo largo de la carretera(potabilizadora del ro Chucunaque).

Se manifest una alianza entre los pescadoresartesanales, para solicitar la revisin de loslmites del rea de prohibicin de la pescaindustrial. Igualmente, se manifest una alianzageneral de todas las comunidades para lademanda de la abolicin del sistema de lasconcesiones madereras, que incluye para la granmayora de los indgenas la figura de lospermisos comunitarios madereros.

Tambin, se ha manifestado una alianza entrecolonos y afrodarienitas agricultores, para que sedisee un ordenamiento territorial basado en elreconocimiento de la realidad de las posesionesactuales de los campesinos, entrndose a regularpor concertacin (entre la autoridad ambiental ycada poseedor) el manejo de los bosques,rastrojos, pastos y zonas de cultivo permanentede cada predio (plan de manejo intrapredial).Todo ello bajo los parmetros de una moratoriade tala permanente, como instrumento estratgi-co de un ordenamiento territorial participativo.

Existe un consenso entre los ganaderos desujetarse a un plan de reduccin de reas depastos, si obtienen apoyo para la reforestacin yel mejoramiento de especies y de pastos. Existeun consenso entre los productores acerca de quese requiere un apoyo integral financiero, deasistencia tcnica y de capacitacin, a manera depaquetes tecnolgicos, para la implementacinde alternativas productivas sostenibles, basadasen la diversificacin, antes que en la extensinde reas de cultivos tradicionales.

Conflictos. Se manifestaron contradicciones delos actores sociales de base con el sector de losmadereros, la pesca industrial y de las empresasreforestadoras, proponindose, por parte de lascomunidades, la revisin de las polticas deexplotacin de estos recursos. Las contradiccio-nes sobre tenencia de la tierra son particulares y

localizadas (colonos vs. afros en Garachin,colonos vs. indgenas en tierras colectivas,agricultores y pescadores indgenas y afros deMogue, Punta Alegre, Taimat y Cmaco contraAncn y afros de Punta Pia contra Tropic Star)y permiten la exploracin de soluciones enmesas de concertacin y el apoyo del Programaa los acuerdos de deslinde y de reasentamiento.

Adicionalmente, con la inclusin del rea deBayano en el Programa, se han asumido dosconflictos de tenencia de la tierra entre colonos eindgenas en Madugand y en Ipet-Piriatde dimensiones relativamente importantes.Los conflictos de esa zona fueron generadoscomo consecuencia de los reasentamientos depoblacin indgena al construirse el embalsede Bayano y de procesos de colonizacinposterior, encontrndose las autoridades en morade promover soluciones adecuadas de demar-cacin de la comarca kuna de Madugand, detitulacin de las comunidades embera-wounaande tierras colectivas de Ipet-Piriat y de sanea-miento y proteccin de esos territorios indge-nas. Se convino que estas acciones quedaran acargo del Programa de Desarrollo Sostenible deDarin en razn de que el rea de Bayano, apesar de estar por fuera de la provincia deDarin, es asiento del primer tramo de lacarretera que se planea rehabilitar (PuenteBayano-Caazas).

Se manifest contradiccin sobre el tema de laconformacin de la Reserva Hidrogrfica delFilo del Tallo entre los moradores del filo delTallo y las comunidades que surten sus acue-ductos de nacimientos localizados all, quepueden ser solucionados a travs del recurso dela reforma y reglamentacin de la resolucin decreacin de la reserva.

Capacidades. Las capacidades desarrolladas porlos actores a lo largo de las consultas se relacio-nan con: a) la capacidad de reflexionar acercade sus circunstancias y expectativas bajo laperspectiva de la sostenibilidad, entendida comola armona integral de las sostenibilidadesambiental, sociocultural y econmica; y b) latendencia a comprender la necesidad de organi-zarse comunal o funcionalmente para asegurar,

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con cierto grado de certeza, el cumplimiento delas responsabilidades comunitarias incluidas ensus propias propuestas (control y seguimiento delos planes de manejo intraprediales, controlde ventas de tierra, manejo de esquemas decomercializacin, reforestacin, reduccin dereas de pasto, seleccin de multiplicadorespara ser capacitados, vedas de recoleccin demoluscos y en el caso de los indgenas, controlsocial tradicional para la implementacin denormativas de ordenamiento territorial acordescon sus usos culturales, vedas de pesca fluvial ylimitacin de aprovechamiento forestal deacuerdo con el uso tradicional).

Sobre el tema anterior, se espera en el futuroque:

en la etapa de concertacin, las comunidadesy organizaciones negocien los proyectos delPrograma a partir de criterios de sostenibili-dad participativos;

en la etapa de ejecucin, demuestren lacapacidad de ejecutar directamente parte delos proyectos; y

sus organizaciones participen en los esque-mas de evaluacin y seguimiento que sedefinan concertadamente en el reglamentooperativo del Programa.

Eficiencia

Es muy temprano para evaluar la eficiencia de laincorporacin de los resultados de la consultaen el Programa, porque las actividades deconcertacin con el gobierno han sufridoretrasos y porque la incorporacin de la consultaslo se ir haciendo efectiva ao con ao en ladefinicin de los POA. Sin embargo, se puedenadelantar proyecciones acerca de la eficienciadel Programa, si se llegare a concertar laparticipacin propuesta por los actores socialesen la consulta, en trminos de la participacin delos actores sociales en el ordenamiento territoriala travs del intercambio de legalizacin de susposesiones frente a la regulacin concertada delmanejo de los predios, que implica costos yahorros.

Costos. El mayor costo se prev en dos accio-nes, a mediano plazo: en la de la titulacin deaproximadamente 4.000 posesiones y en ladefinicin para cada predio, de manera concer-tada entre la Autoridad Nacional del Ambientey los poseedores, de sendos planes de manejointrapredial, actividades que debern extenderseen un perodo de tiempo prudencial de variosaos y cuyo costo por calcularse se prev acargo del Programa e implica una reformaprocedimental y tcnica de la Direccin deReforma Agraria y de la Autoridad Nacional delAmbiente para llevarla a cabo.

Para el caso de las comunidades indgenas, setratara de que la legalizacin de sus territorios,localizados por fuera de la actual comarca,tambin se ligara a un ordenamiento territorialespecfico, acorde con los usos culturalestradicionales sostenibles del suelo y con lasculturas kuna y embera-wounaan. Se buscarsolucionar los usos no sostenibles (productodel cambio en las prcticas tradicionales), atravs de la expedicin de las cartas orgnicaspertinentes, su reglamentacin, la alinderacinde las zonas internas de ordenamiento territorialy el fortalecimiento de las autoridades tradicio-nales para el ejercicio de su jurisdiccin en eltema del control y seguimiento de dicho orde-namiento. El costo de inversin en este caso, esel de las alinderaciones, demarcaciones y apoyosa las autoridades tradicionales pertinentes para eldiseo y ejecucin de sus planes de ordena-miento.

Ahorro. Los ahorros de la participacin, a cortoplazo, se relacionan con el hecho de que laejecucin de los proyectos que se concierte acargo de las organizaciones conllevan contra-partidas en trabajo y administracin por parte delos beneficiarios, lo que abarata los costos de losproyectos respectivos. De igual manera, lacontratacin a cargo de dichas organizacionessupone ahorros en costos de oportunidad y unseguimiento directo de los proyectos quegarantiza una mejor eficiencia de la contrata-cin. A largo plazo, la funcin de control yseguimiento de los proyectos en manos de las

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organizaciones de base, abarata su costo, com-parado con aquellos cuando ella estuviere acargo de instituciones o contratistas.

Por ltimo, la participacin de los actoressociales, ser la medida de la eficacia delordenamiento territorial en virtud de su posibleinteriorizacin por parte de los actores socialespresentes en la regin, de su implementacinvoluntaria y del control comunal a su cumpli-miento.

Impacto

Hasta el momento no se puede decir que sehayan alcanzado los ltimos objetivos delPrograma. Para ello, falta ver el avance delproceso de concertacin de los componentes delPrograma en los POA, para evaluar hasta quepunto se tendr en cuenta las propuestas yopiniones de las comunidades. En este sentido,la realizacin de la consulta comunitaria haestablecido un reto al Programa, que estableceparmetros para evaluarlo: el de la adecuadaparticipacin por parte de los sujetos sociales.

El resultado positivo alcanzado hasta el mo-mento en el estado actual del Programa es elconsenso de la voluntad de la participacin.Esto, probablemente, se ha construido a partir dela imagen de abandono en el cual se sientenlos sectores sociales, en especial desde el puntode vista de la indefinicin de la tenencia de latierra y de las limitaciones para el desarrollosostenible, que se cree puedan ser resueltaspor el Programa (propuestas de legalizacin dela tenencia de la tierra y de ordenamientoterritorial).

La reflexin positiva acerca de las alternativasde solucin a las problemticas vividas, se hamanifestado en la consulta, bajo la perspectivadel concepto de sostenibilidad.

As, en el tema de transporte se han priorizadovas de penetracin antes que carreteras. En eltema de la comercializacin, se ha comprendidola insostenibilidad de las soluciones de sistemasde precios subsidiados p