El cambio de rumbo de la política económica: de la ... · fenómeno de la globalización, la...

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El cambio de rumbo de la política

económica:de la estabilización

a la estabilidadJuan Iranzo

Director General del Instituto de Estudios Económicos

C L M . E C O N O M Í A , N º 1 , S e g u n d o S e m e s t r e d e 2 0 0 2 . P á g s . 1 2 3 - 1 4 6

Artículo entregado en julio de 2002.

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E L C A M B I O D E R U M B O D E L A P O L Í T I C A E C O N Ó M I C A : D E L A E S TA B I L I Z A C I Ó N A L A E S TA B I L I D A D

1. El cambio de paradigmade política económica: ¿el fin de los ciclos?

A lo largo de la última década la economía mundial ha sidotestigo de profundas transformaciones que, impulsadas por elfenómeno de la globalización, la revolución de las nuevas tecno-logías de la información y los cambios estructurales en el tejidoproductivo y en las técnicas de organización y gestión empresarial,han propiciado la aparición de un nuevo contexto, que algunosexpertos han venido a denominar "Nueva Economía", identificadacon la continuidad de largos periodos de crecimiento sostenido yestable en el tiempo. A nuestro parecer, la "Nueva Economía" no esel resultado inevitable de estas transformaciones sino que vieneavalada por la aplicación de un nuevo paradigma de políticaeconómica y en particular por la mayor sensibilización de losgobiernos nacionales hacia los efectos perversos de la utilizaciónindiscriminada de políticas de demanda para estabilizar laeconomía. "Esta nueva realidad nos obliga a adoptar nuevasaptitudes, las políticas de demanda deben ser de estabilidad,pasando del crowding-out al crowding-in y la política monetariadebe ser de relojería moviéndose los tipos de interés en un margenmuy estrecho. Contra el ciclo no se debe luchar, sólo hay quecambiarlo y si conseguimos el nuevo reto del crecimiento yestabilidad estaremos ante lo que podríamos denominar un NuevoCiclo" (Ciclo de conferencias del ICO sobre EstabilidadMacroeconómica que tuvo lugar en Madrid, Abril de 2002).

En esta dirección se enmarca la política económica adoptadaen España a partir de la segunda mitad de los 90, que ha logradoreducir la inflación y el déficit público a niveles históricamente bajosy crear un entorno más propicio para la inversión y el crecimiento

C L M . E C O N O M Í A

del empleo. De esta forma, se está poniendo de manifiesto quesólo en economías abiertas y en presencia de mercados deproductos y factores suficientemente flexibles y eficientes en sufunción de asignadores de recursos, las políticas de demandapueden perseguir el objetivo de estabilidad y contribuir al logro deun crecimiento sostenido. Así, lo que se pide a las políticas macro-económicas, más que contribuir a la estabilización, es que seanestables, cobrando relevancia las políticas de oferta orientadas a lamejora de la competitividad y flexibilidad de las economías, comomecanismo para incrementar el bienestar económico.

No hay duda de que un objetivo altamente deseable yperseguido por las autoridades económicas de un país es laprolongación de su fase alcista del ciclo económico, en cuanto deello se derivan mejoras en el bienestar social, asociadas a aumentosde la renta per cápita, empleo e incremento de la productividadnacional. Sin embargo, largos periodos de expansión económicasuelen generar desequilibrios que resultan difícilmente sosteniblesen el tiempo. El estudio del ciclo económico recobra interés afinales de los 70, alentado por la revolución metodológica de lasexpectativas racionales y el aparente fracaso del hasta entoncesdominante paradigma keynesiano, pero queda relegado a unsegundo plano a finales de los 80 y principios de los 90, eclipsadopor el renovado interés por los fenómenos dinámicos en el largoplazo que despiertan las nuevas teorías sobre crecimientoendógeno (Bricall y De Juan, 1999). Sin embargo, el convencimientode que el estudio del ciclo económico continúa siendo másasequible y fructífero para los economistas que el análisis de losdeterminantes del crecimiento económico, así como el hecho deque la capacidad de influir sobre los gobiernos en la adopción depolíticas deseables para la estabilidad macroeconómica es mayorque la de influir sobre aquellas que estimulen el crecimiento en ellargo plazo, en cuanto sus vínculos son más difusos y su impactomenos predecible, ha dado lugar a un renovado interés por elestudio de estos fenómenos.

Entre los aspectos prioritarios que interesan a los estudiososdel ciclo económico en la actualidad destaca, ante todo, el intentode determinar en qué medida los ciclos económicos han suavizadosu amplitud en el tiempo o han reducido su volatilidad, hasta el126


punto de que existen voces que abogan por la casi total desapa-rición de los mismos y en segundo lugar, cuál ha sido el papel dela política económica en la generación o amortiguación de las fluc-tuaciones cíclicas. Desde un punto de vista empírico, los estudiosrealizados sobre el comportamiento del ciclo económico (Backus yKehoe, 1992; Bergman, Bordo y Jonung, 1998 y Basu y Taylor, 1999)en diferentes países del globo y periodos de tiempo, realizados através del análisis de la desviación típica de las principales variablesmacroeconómicas, parecen indicar que la volatilidad del ciclo, trasincrementar bruscamente en el periodo de entreguerras, se hareducido tras la segunda guerra mundial y en particular en el actualperiodo de flotación, si bien dadas las incertidumbres o cautelasmetodológicas derivadas de la interpretación de datos históricoscon periodicidad anual, todavía la experiencia no es inequívoca.

En cualquier caso, es evidente que la última década ha sidoprobablemente la más estable del siglo en términos macroeconó-micos, como también lo es el hecho de que la política económicaha contribuido sensiblemente a crear un entorno de mayor estabi-lidad. Así, la experiencia histórica sugiere que la política económicaha estado detrás de las fluctuaciones económicas surgidas en elperiodo de posguerra, pero aún así sería injusto negar su responsa-bilidad, en determinados momentos, en la amortiguación de losciclos económicos, atenuando la severidad de las recesiones e impi-diendo la aparición de periodos de desinflación mundial (pese a losaugurios), como los surgidos en el periodo de entreguerras. Portanto, la instrumentación de una política macroeconómica estable,creíble y predecible es el mejor modo de reducir incertidumbres ygenerar confianza en la sostenibilidad e intensidad de los ciclosexpansivos.

En este sentido, existe una confirmación empírica de que larelación entre la actividad económica e inflación es asimétrica. Estoes, un exceso de demanda tiene un efecto sobre la inflación mayorque el efecto de control de inflación procedente de un exceso deoferta. Así, existen estudios empíricos que señalan que el efectoinflacionista de que la actividad supere al output gap (brecha de pro-ducción existente entre el PIB potencial y su evolución real) es delorden de cuatro veces superior al efecto deflacionista de que la acti-vidad opere a la misma distancia del output gap, pero por debajo

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(Turner, 1995). De esta forma, cuando se adoptan políticas deestabilización inflacionista, éstas han de ser de tal intensidad que ala postre su efecto contractivo sobre el crecimiento sea de mayormagnitud que el incremento del producto conseguido anterior-mente cuando se permitió incrementar la inflación. Estacircunstancia es la que justifica el hecho de que, en la actualidad,las autoridades económicas estén más centradas en políticaseconómicas preventivas de la inflación, más que en políticas com-pensadoras de la misma a posteriori. Es más, los efectos asimétricosde la actividad sobre la inflación hacen que la política económicapueda aumentar el nivel de crecimiento de la economía a largoplazo, simplemente actuando de forma rápida e inmediata ante losshocks de demanda, para reducir al mínimo las variaciones del pro-ducto a lo largo de su tendencia.

La evidencia empírica de los efectos de la estabilidad macro-económica sobre el crecimiento es del todo visible y la estamosexperimentando en España, cuando, con los presupuestos máscontractivos de los últimos años y los mayores avances en la luchacontra la inflación, se ha conseguido alcanzar un crecimiento de laactividad desconocido para nosotros en la década de los noventa,por encima de la Unión Europea. Pero, por si todavía existe algunaduda, es conveniente tener presente un reciente estudio del FondoMonetario Internacional (1997), en el que se compara la evoluciónmedia de los últimos veinticinco años de las variables de estabilidadmacroeconómica, por un lado, y de crecimiento económico yconvergencia real, por el otro, agrupadas todas ellas en función delnivel de crecimiento económico alcanzado por los países. La con-clusión principal a la que llega es que, prácticamente sin excepción,los países que han reducido su inflación y mantenido bajos nivelesde déficit público, que a su vez son los mismos que han tenido uncrecimiento económico más intenso, son los que han establecidomejores bases para el desarrollo económico (inversión y ahorro).Aquí, cabe recordar que el vínculo principal que une a la estabilidaddel entorno macroeconómico con el crecimiento es el de lareducción de incertidumbres y generación de confianza en lasostenibilidad e intensidad de los ciclos expansivos, variables clavespara estimular las decisiones de ahorro e inversión interno y apelarsin excesivos costes a la financiación exterior, circunstancia estaúltima que se ve a su vez favorecida tanto por la credibilidad en la128


sostenibilidad futura de las políticas de estabilidad acometidas,como por el hecho de que el entorno macroeconómico, además deser estable, sea predecible.

2. Las políticas monetariasse reorientan en pos dela estabilidad de precios.

Teniendo en cuenta que la inflación conlleva costes para elcrecimiento económico, una política monetaria orientada a la esta-bilidad de precios es condición necesaria para lograr la senda deestabilidad que requiere todo proceso de crecimiento sostenido. Laestabilidad de precios mejora la transparencia del mecanismo deprecios relativos contribuyendo a una asignación más eficiente delos recursos en el mercado y a elevar el potencial productivo de laeconomía. En este sentido, la estabilidad de precios es una premisanecesaria para la efectividad de las reformas estructurales orien-tadas a aumentar la flexibilidad y eficiencia de los mercados.Asimismo, la credibilidad derivada de una estrategia de estabilidadde precios, evita, al reducir la incertidumbre sobre el nivel futuro delos precios, desviar recursos reales en operaciones de coberturacontra la inflación o deflación, incurrir en "costes de menú" ocostes administrativos derivados de la necesidad de las empresasde revisar los precios de sus productos y minimiza la prima deriesgo de la inflación incorporada a los tipos de interés a largoplazo, reduciendo el nivel de éstos y promoviendo la inversión y elcrecimiento económico. Asimismo, la estabilidad de precioselimina las ineficiencias que el proceso inflacionista introduce en laeconomía a través de su interacción con el sistema impositivo yevita la redistribución arbitraria de renta y riqueza, contribuyendo amantener la cohesión social. Finalmente, cuando se carece del ins-trumento cambiario, el mantener un diferencial permanente deprecios equivale a una apreciación continua del tipo de cambioefectivo real, que al perjudicar a la competitividad, acaba afectandoal crecimiento, que se ve drenado por el sector exterior, obligandoa la postre a adoptar duras medidas de estabilización, como sonpor ejemplo la deflación de precios y salarios o la movilidad de los 129


factores. Todo ello evidencia que existe un vínculo teórico entreestabilidad de precios y mejora del bienestar social.

Esta relación parece estar corroborada por la evidenciaempírica. Varios estudios, referidos a un gran número de países, hanmostrado que aquellas economías con menores tasas de inflaciónhan crecido, por término medio, con mayor rapidez. Las estima-ciones del coste, en términos de crecimiento porcentual, de unaumento de un punto en la tasa de inflación oscilan entre 0,02 y 0,08(De Gregorio, 1993; Fischer, 1993 y Barro, 1995). Para el caso denuestro país, se ha demostrado que si la inflación española durantelos últimos 25 años hubiera sido similar a la media del resto desocios europeos nuestro crecimiento económico en términos realeshubiera sido un 5 por 100 superior (Andrés y Hernando, 1995). Peroademás, se constata que los efectos negativos de la inflación sobreel crecimiento económico se multiplican cuando ésta sobrepasa undeterminado nivel (Motley, 1994) como consecuencia, entre otrasrazones, de las mayores dificultades para estabilizar la economía conmedidas de política económica sin incurrir en situaciones derecesión fruto del retardo que suele producir el ajuste introducidopor la política económica en los precios y salarios.

Justificados los beneficios de la estabilidad de precios, surgeel problema de cómo instrumentar una política monetaria quesea efectiva en la reducción de la variabilidad de la inflación ydel output, contribuyendo a la deseada senda de estabilidad. Laexperiencia histórica de las últimas décadas (en particular losperiodos de inflación y desinflación de los 70 y 80) junto con losnuevos desarrollos teóricos surgidos a la luz de la revolución de lasexpectativas racionales (Usabiaga y O´Kean, 1994) han contribuido amejorar nuestra comprensión sobre la relación entre los fenómenosde inflación y desempleo y el papel que debe desempeñar lapolítica monetaria, especialmente en el medio plazo. La tradicionalcurva de Phillips, ha sido profusamente refutada, existiendo enla actualidad suficiente apoyo empírico y teórico para demostrar lainexistencia de una relación inversa entre inflación y desempleo enlargo plazo (Taylor, 1999). De ello se deduce que la política mone-taria es neutral en el largo plazo o inefectiva para lograr lascombinaciones deseadas de inflación y desempleo o influir en elritmo de la actividad económica. La tasa de desempleo de equilibrio130


o NAIRU es un fenómeno estructural, aunque no constante, y sólopuede ser modificada a través de políticas microeconómicas deoferta, si bien ante fenómenos de histéresis o persistencia del des-empleo (asociados a problemas de segmentación del mercado,fuerte presencia sindical y elevado número de parados de largaduración, entre otros) la política monetaria puede influir en su nivel,como evidencia el comportamiento del desempleo en las eco-nomías europeas tras las políticas de desinflación de los 80. Por ello,existe cierto consenso en la actualidad en que la orientación pre-ponderante de la política monetaria debe dirigirse al logro de laestabilidad de precios, en la medida que a medio y largo plazo elcrecimiento y el empleo están dominados por factores reales y quela inflación es un fenómeno preferentemente monetario.

No obstante, existe suficiente apoyo empírico y teórico quecorrobora la no neutralidad de la política monetaria en el cortoplazo, siempre que ésta logre sorprender a los agentes económicos;circunstancia cada vez más difícil en la medida que la globalizaciónde los mercados y la rápida reacción de los mercados financierosreducen la capacidad de los gobiernos para sorprender y manipularlas expectativas de sus agentes. Los desarrollos teóricos que surgena la luz de la hipótesis de expectativas racionales destacan la impor-tancia de la credibilidad y consistencia temporal de la políticamonetaria como premisas necesarias para su efectividad en elcontrol de la inflación (Bernaldo de Quirós, 2000). Cuanto mayor seala credibilidad de la política antiinflacionista menores serán loscostes a corto plazo, en términos de actividad y desempleo, deadaptarse a una situación de menor inflación.

Además, en la medida que las autoridades se vean tentadas aexplotar la relación de sustitución a corto plazo entre inflación y des-empleo con el objeto de estimular la actividad económica, seproducirán problemas de inconsistencia temporal, que invalidarán laefectividad de la política monetaria en el control de la inflación. Lasolución original dada por la literatura teórica al problema de la incon-sistencia dinámica consistió en sustituir el carácter discrecional de lapolítica monetaria por la aplicación de reglas fijas, en las que se pre-determinara la trayectoria que debían seguir las variables monetariaspara lograr la estabilidad de precios. Sin embargo, la inestabilidad osimple volatilidad de las variables monetarias más relevantes, dificulta 131


la aplicación de reglas fijas y la elección de variables objetivos inter-medios. Por estas razones, un modo de lograr una flexibilidadsuficiente de la política monetaria sin que ésta entrañe sesgos infla-cionistas derivados de la pérdida de credibilidad o inconsistenciatemporal, consiste en otorgar al banco central el cumplimiento de unsolo objetivo: la estabilidad de precios, dotándole de los mediosinstitucionales y técnicos necesarios para ello. En cuanto a qué seentiende por estabilidad de precios, existe cierto consenso en que,para aquellos países que han alcanzado una cierta senda de estabi-lidad, un objetivo de inflación entre el 1 y el 3% parece razonable. Nodebemos olvidar que, al margen de los problemas estadísticos en lamedición de la inflación, el correcto funcionamiento del sistemaeconómico implica cambios constantes en los precios relativos y quela existencia de costes de información y de incertidumbre determinanun comportamiento asimétrico de los mismos, según el cual lasreducciones de precios son más costosas que las elevaciones, por loque una cierta tasa de inflación, puede ser inevitable.

Para lograr el objetivo de estabilidad de precios, es necesarioestablecer mecanismos que reduzcan el grado de discrecionalidadde las autoridades monetarias. Un trabajo pionero en esta línea es elde Rogoff (1985), que señala la conveniencia de nombrar a unbanco central con un grado de aversión a la inflación relativamentemayor que el de la sociedad para reducir el problema de sesgoinflacionista. En esta línea son numerosos los trabajos teóricos yempíricos (Alesina y Summers, 1993; Debelle y Fisher, 1995 y DeGregorio, 1996) que apoyan la concesión de elevados grados deautonomía a los bancos centrales en el diseño y ejecución de lapolítica monetaria para lograr la estabilidad de precios. Las razonesque lo justifican se basan en que esto alejará a los bancos centralesde la tentación de perseguir objetivos reales y evitar otro tipo deperturbaciones asociadas con el ciclo electoral. Ello otorgará mayorcredibilidad a la política antiinflacionista, y en la medida en que éstasea transparente facilitará la distinción entre variaciones en el nivelgeneral de precios y variaciones en los precios relativos, favore-ciendo un ajuste más rápido de precios y salarios en respuesta aperturbaciones macroeconómicas, reduciendo la necesidad deutilizar la política monetaria con fines de estabilización.

Esta es la estrategia seguida en la actualidad por numerosos132


bancos centrales, y en particular por el BCE tras el inicio de la tercerafase de la UEM. Con todo, la contribución de un banco central inde-pendiente a la consecución de la estabilidad de precios será tantomás favorable cuanto mayor sea el apoyo que dicho objetivo recibapor parte del resto de políticas económicas. En este sentido, cualquierdesviación de los países miembros respecto de los compromisos asu-midos en el Pacto de Estabilidad podría poner en peligro lareputación antiinflacionista del BCE. Pero además, para los paísesmiembros, la pérdida de autonomía de la política monetaria y la nece-saria aplicación de una política monetaria única e indivisible por partedel BCE, puede conllevar diferencias en las tasas de inflación nacional,cuyo origen se puede deber tanto a asincronías cíclicas, como a laspropias secuelas del proceso de convergencia real (efecto Balassa-Samuelson) o a deficiencias estructurales de los mercados de bienesy factores de los países miembros. Es por ello, y particularmente a laluz de la experiencia reciente de nuestro país, que ante la pérdida delmecanismo cambiario y de una política monetaria autónoma, sólosi el resto de políticas colaboran, con una mayor restricción fiscaly un funcionamiento más eficiente de los mercados de bienes yproductos, será posible gozar de una senda de crecimiento establepara los precios, y de los beneficios asociados a la misma.

3. La reducción delos déficit públicocontribuye al crecimiento

Sabemos que la política fiscal es un condicionante esencial dela política monetaria. De hecho, la financiación de los desequilibriosde las finanzas públicas es uno de los principales factores autó-nomos creadores de liquidez. Así, cuando el déficit se financiamediante la emisión de dinero -el llamado señoriaje- o cuando elbanco central compra la deuda pública emitida por el tesoro o leconcede prestamos directos al mismo se generan tensiones infla-cionistas, a no ser que la política monetaria efectúe accionescompensatorias que drenen la liquidez inyectada al sistema por lasAdministraciones Públicas. En éste último caso, se produce unaelevación del tipo de interés o un efecto expulsión del sector 133


privado o crowding-out que desincentiva la inversión y el creci-miento económico. En economías abiertas, el déficit público puedefinanciarse mediante flujos de capital exterior, en cuyo caso, losefectos sobre las variables macroeconómicas dependerán delrégimen cambiario adoptado. En presencia de tipos de cambioflexibles, la entrada de capitales originará una apreciación del tipode cambio, con el consiguiente deterioro en la balanza por cuentacorriente, mientras con tipos de cambio fijos, ésta generará unaumento de la base monetaria, que en caso de ser compensado poroperaciones de esterilización del banco central, se traducirá en unincremento del tipo de interés interno. No obstante, cuando laapelación al crédito exterior es excesiva, se dificulta la compen-sación de dichas operaciones, con lo que el incremento inicial de labase monetaria puede generar tensiones inflacionistas.

Por el contrario, cuando la financiación del déficit se efectúamediante deuda pública emitida en condiciones de mercado, en lamedida que la colocación de dicha deuda compite con lasdemandas privadas de recursos, tenderá a aumentar el tipo deinterés de equilibrio, sin que, en principio, se generen tensionesinflacionistas. Sin embargo, sus efectos dependerán del grado deliquidez de la deuda utilizada, de modo que si ésta se materializa enactivos de gran liquidez, al convertirse en sustitutos cercanos aldinero, especialmente cuando su vencimiento es a muy corto plazo,generará un aumento de la inflación de forma inmediata. Peroademás, si la acumulación de la deuda llega a ser de tal magnitudque resulta insostenible para las posibilidades de una economía,incluso un déficit financiado ortodoxamente en condiciones demercado puede generar tensiones inflacionistas. En este sentido,ante cuantiosos déficit persistentes, cuando existen topes a la capa-cidad de imponer impuestos o reducir gastos futuros, puedesuceder que llegue un momento en que la deuda pública acu-mulada como consecuencia del déficit no pueda ya ser acogida enlos mercados financieros sin espectaculares subidas de tipos deinterés, tanto para compensar el riesgo de que para hacer frente adicha deuda hará falta incrementar la base monetaria en el futuro(Sargent y Wallace, 1981), como para retribuir el riesgo soberanoque surge ante la acumulación explosiva de la deuda pública. Anteesta situación, y dado que los agentes económicos actúan tanto enfunción de la inflación presente como esperada, el efecto de dichas134


expectativas inflacionistas se materializará de forma anticipada. Portanto, independientemente de los problemas visibles que unapolítica presupuestaria laxa genera a corto plazo para la estabilidadde precios, generalmente característicos de países con escasodesarrollo de los mercados financieros, déficit presupuestariosfinanciados ortodoxamente pueden minar la credibilidad de lapolítica antiinflacionista y la estrategia de estabilidad de precios si seconvierten en abultados y persistentes.

Las consecuencias de la política fiscal sobre la inflacióndependen, principalmente, de la actitud que tome la política mone-taria respecto de la misma. Por esta razón, con la moneda única, elimpacto inflacionario de la política fiscal se multiplica al perder lapolítica monetaria nacional su capacidad de compensación.Cuando la política monetaria es independiente de la política fiscal,la primera puede diseñarse en aras de compensar los efectosinflacionistas de esta última, aunque con el inconveniente de unaelevación sustancial de los tipos de interés. Con todo, en muchasocasiones, la política fiscal y la política monetaria dependen delmismo poder político, con lo que el cumplimiento del objetivo deinflación se puede ver comprometido firmemente por los déficitpúblicos, si éstos son cuantiosos y persistentes. Cuando surgenestas incoherencias en las diversas ramas de la política económica,las políticas monetarias pierden credibilidad en su lucha antiinfla-cionista y se ven obligadas a forzar tonos tan restrictivos que soninsostenibles en el largo plazo, con lo que se catalizan las expecta-tivas crecientes de inflación. De esta forma, se crea un círculo viciosode difícil salida por el que los déficit públicos persistentes y cuan-tiosos imposibilitan que la política monetaria pueda estabilizar laeconomía, con lo que se traducen inevitablemente en un mayornivel de inflación, con las consecuencias perversas que ello provoca.

Bajo estas consideraciones, la reducción del déficit públicoconstituye una condición necesaria para la creación de un entornono inflacionista, generador de crecimiento y empleo, por lo que lapolítica fiscal debe orientarse a lograr una senda de estabilidad de lasfinanzas públicas. Por estabilidad se entiende el logro de unasfinanzas públicas equilibradas o déficit públicos reducidos, queotorguen un margen de maniobra suficiente para que el juego de losestabilizadores automáticos contribuya a amortiguar situaciones 135


recesivas, sin generar distorsiones en la estabilidad de precios y en lascondiciones de financiación de la economía. Ello sólo es posible si selogra eliminar el componente estructural del déficit público, y conello su carácter procíclico, otorgando un mayor grado de flexibilidada la política fiscal para acomodar perturbaciones adversas. En unaUnión Monetaria se refuerzan las razones a favor del seguimiento deunas finanzas públicas equilibradas. La razón fundamental estriba enque una Unión Monetaria de nueva creación elimina los diferencialesde tipos de interés. Además, la integración financiera permite a losemisores soberanos acceder a un mercado más amplio y líquido queantes diluyendo los costes individuales de una posible situación deinsolvencia en un país miembro entre el resto de socios de la Unión.Así, para aquellos países que habían sido penalizados en términosrelativos en el mercado de deuda, la desaparición de la prima deliquidez y de riesgo, puede hacer más atractivo el recurso al endeu-damiento. En tales circunstancias, déficit excesivos en el ámbitonacional generarán distorsiones en el conjunto de la Unión, general-mente a través de mayores tipos de interés a largo plazo y pérdida decredibilidad de la política antiinflacionista del BCE. Este argumento esla base principal sobre la que se asienta el establecimiento denormas de disciplina fiscal en la UEM, y en particular el Pacto sobreEstabilidad y Crecimiento.

Con todo, es previsible que con la moneda única, los peoresefectos del déficit sobre el crecimiento se manifiesten más que sobretipos de interés vía precios o sector exterior. No obstante, respectoa este último, cabe efectuar algunas consideraciones. Así, si se con-sidera que el saldo de la balanza por cuenta corriente equivale a ladiferencia entre el ahorro privado nacional y la inversión privada másel déficit público, en la medida que el déficit público sea duradero yelevado tenderá a provocar un mayor déficit por cuenta corriente,siempre y cuando la inversión privada no disminuya, ajuste que engran parte, tal y como nos manifiesta el conocido modelo Mundell-Fleming, se produce a través de la apreciación del tipo de cambio. Laexperiencia española de la segunda mitad de los ochenta fue clara,manifestándose un indeseable efecto de expulsión real, en cuanto sefiltraron al exterior los efectos expansivos del déficit por la vía demayores importaciones y una menor progresión de las exporta-ciones, mientras que el efecto contractivo del déficit -tipos de interés136


elevados- permanecía dentro de nuestras fronteras, apreciandoartificialmente nuestro tipo de cambio de la peseta, gracias a lacredibilidad del SME y destruyendo gran parte de nuestros sectoreseconómicos abiertos a la competencia. El resultado no es otro que elsector exterior acaba restando crecimiento. A partir de ahora, con lafijación irrevocable de nuestros tipos de cambio, el ajuste será dis-tinto, y se manifestará más por la vía de tensiones inflacionistasinternas, que por filtraciones exteriores espoleadas por la apreciaciónnominal del tipo de cambio. Sobre todo, si la financiación de losdéficit se efectúa apelando a los capitales foráneos, se incrementarála "base monetaria nacional", con los consiguientes efectos inflacio-nistas, máxime cuando dicha circunstancia no podrá ser esterilizadacon la política monetaria nacional. De esta forma, los efectosinflacionistas sobre la demanda del déficit público, serán mayores enel corto plazo, y ello aunque la creciente apertura de nuestraeconomía nos aumenta la propensión a importar ante tirones dedemanda. No obstante, en el largo plazo, los efectos del déficittambién pueden filtrarse hacia el exterior vía apreciación del tipo decambio efectivo real, lo cual tendría un coste altísimo en términos depérdida de actividad y empleo, a la vista de no poder sercompensado ya con el instrumento cambiario.

Los nuevos desarrollos teóricos basados en la HipótesisExpansiva de la Política Fiscal Restrictiva, muestran que ajustes fiscalesconcebidos adecuadamente pueden ejercer un estímulo a laactividad económica. Así, la experiencia de los procesos deconsolidación fiscal aplicados en la última década en algunos paísesde la OCDE han conducido a expansiones de la actividad económica,sugiriendo la existencia de una relación entre la demanda privaday la política fiscal inversa a la defendida por el paradigma keynesianoy que ha sido teóricamente explicada en la literatura económica porla importancia de las expectativas de los agentes económicos entorno al diseño futuro de la política fiscal. Además de los efectosdirectos del ajuste fiscal (derivados de la reducción de la demanda,disminución de la inflación esperada y caída en el tipo de interés real)existen efectos indirectos, que pueden llevar al sector privado a inter-pretar un programa de consolidación fiscal como una reducciónpermanente de la carga impositiva futura, lo que generará efectosexpansivos tanto por el lado de la demanda como de la oferta. Por el 137


lado de la demanda, los efectos expansivos de una contracción fiscalse canalizan a través de dos mecanismos: el efecto riqueza sobre elconsumo y el efecto credibilidad sobre el tipo de interés. Si el recortedel gasto es percibido como permanente, los consumidoresanticipan una reducción en la carga fiscal que habrán de soportar enel futuro con el consiguiente aumento en su renta disponible. Eneste caso y contrariamente al efecto keynesiano de un recorte en elgasto público, se producirá un aumento del consumo privado, tantomayor cuanto menores sean las restricciones de liquidez a las que seenfrenten los agentes económicos o mayor sea la eficiencia de losmercados financieros. Por otro lado, el aumento de la credibilidad delos gobiernos que acometen ajustes presupuestarios percibidoscomo permanentes y exitosos, tiene efectos positivos sobre lareducción de los tipos de interés reales, al reducir la prima de riesgoasociada a elevadas tasas de inflación y deuda pública. Por el lado dela oferta, las expectativas sobre menores impuestos futuros aso-ciadas a un recorte del gasto público creíble y permanente generanefectos renta y sustitución, afectando a las decisiones de trabajo,ahorro e inversión. Estos efectos indirectos de los déficit se mani-fiestan a través de la acumulación de factores y su consiguienteefecto sobre la productividad. La explicación es que las políticas fis-cales insostenibles son percibidas, la mayoría de las veces, biencomo adelantos temporales de subidas impositivas que acabanafectando a la rentabilidad de los factores empleados, o bien comoanticipos de futuros ajustes de la inversión pública, con el consi-guiente perjuicio para la competitividad (Alesina y Perroti, 1997).Como es obvio, los agentes pueden reaccionar ante esta contin-gencia reduciendo sus niveles de ahorro e inversión, accionesambas que afectan al crecimiento económico negativamente, espe-cialmente si, como normalmente sucede, los déficit generan lailusión financiera de que su pago corresponde a la generación futura.

Los efectos expansivos sobre el crecimiento económico de lacontracción fiscal dependen en gran medida de los instrumentosutilizados para consolidar las finanzas públicas y de las circuns-tancias en que éste se produzca. En primer lugar, el recorte del gastopúblico debe ser percibido como permanente por las economíasdomésticas (Giavazzi y Pagano, 1995), para lo cual se recomiendauna reducción del gasto público lo suficientemente elevada y de138


carácter persistente. No obstante, incluso pequeños recortes en elgasto público pueden producir incrementos considerables en elconsumo privado, si la situación del sector público es tal que uncambio de régimen de política fiscal brusco es esperado debido aque el ratio del consumo público en relación al PIB ha alcanzadoniveles excesivos (Bertola y Drazen, 1993). Finalmente, el diseño dela política fiscal resulta crucial; para que se produzcan los efectosesperados sobre la renta permanente, el ajuste debe acometerse através de un recorte del gasto público y no de una subida deimpuestos (Alesina y Peroti, 1997) . Pero además el recorte del gastopara ser percibido como permanente debe afectar a las partidasestructurales del mismo (gastos sociales, transferencias, salarios yempleo público).

Por otra parte, el diseño del ajuste fiscal, la composición y nivelde las distintas partidas de gastos e ingresos es especialmente rele-vante en el análisis de las implicaciones de la política fiscal sobre elcrecimiento económico. Así, en lo relativo a los ingresos, numerosostrabajos demuestran una correlación negativa entre el rápidoaumento de la presión fiscal y el crecimiento económico (Engen ySkinner, 1992). De igual forma, las distorsiones que genera el sistemaimpositivo sobre la eficiencia económica, cuantificadas por elconcepto de exceso de gravamen, aumentan en función del nivelimpositivo, especialmente cuando la estructura del sistema fiscaldescansa, ante todo, en la tributación directa. En concreto, latributación del capital desestimula su acumulación reduciendo elpotencial de crecimiento económico a largo plazo. Se ha demos-trado que los niveles de los tipos impositivos marginales de laimposición de la renta, son uno de los principales factores explica-tivos de las diferencias en las tasas de crecimiento (Easterly y Rebelo,1993). En cuanto a los gastos, parece que el crecimiento económicoestá inversamente relacionado con el nivel alcanzado por el gastopúblico (Levine y Renelt,1992), cuestión lógica si se tiene en cuentael efecto expulsión que ejerce el gasto público sobre el sectorprivado, las ineficiencias derivadas de la asignación de recursos almargen del mercado y los desincentivos que los elevadosimpuestos necesarios para financiarlo introducen en las decisionesde los agentes económicos. No obstante, el impacto del gastopúblico sobre el crecimiento depende de su composición. Así,

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mientras la inversión en actividades productivas (infraestructura,nuevas tecnologías, capital humano) ejerce un efecto positivo sobreel crecimiento económico, al compensar su efecto expulsión porlos efectos benéficos sobre la productividad del sector privado,especialmente cuando la inversión resulta complementaria de lasactividades del sector privado, el consumo corriente y las transfe-rencias perjudican en mayor medida el crecimiento (Raymond,1992). Estas consideraciones deben hacernos reflexionar sobre elfuturo del Estado de Bienestar, máxime ante los nuevos retos quesuponen los cambios demográficos y el propio proceso de globali-zación. La adaptación al nuevo entorno exige un compromiso entrela sostenibilidad de los compromisos sociales y la eliminación dedistorsiones que generan las abultadas partidas de gasto social conel fin de crear economías más eficientes que otorguen mayoresestímulos a la iniciativa privada.

4. Hacia un mayorprotagonismo delas políticas de oferta.

Si las políticas de demanda deben abandonar su función deestabilización económica por la de fomento de la estabilidad,contribuyendo a mejorar el comportamiento macroeconómico delas principales variables de la economía, se requieren economíasflexibles y competitivas que permitan a los agentes económicosadoptar decisiones eficientes y rápidas ante los cambios relativos enel entorno (gustos, precios, costes, tecnología,...) favoreciendo elcorrecto funcionamiento de las fuerzas de mercado. Por ello, las polí-ticas de oferta cobran relevancia en este nuevo paradigma depolítica económica y se convierten en el instrumento clave parafacilitar el funcionamiento competitivo de los mercados y lograr, através de economías más eficientes, mantener crecimientos noinflacionarios y sostenidos en el tiempo en un mercado cada vez másglobal.

Para afrontar los nuevos retos a los que se enfrenta la economíaespañola es imprescindible mejorar la competitividad y flexibilidad140


de nuestra economía, objetivos ambos que difícilmente se puedenalcanzar al margen de las políticas microeconómicas de oferta(OECD, 1996). Una de las manifestaciones de política de oferta máseficaces han sido las reformas estructurales, centradas en el aumentode la competencia en los mercados de bienes, servicios y factores,que además actúa como instrumento disciplinador de los mercadosy perfecciona los mecanismos de adaptación al entorno cambiante.Está demostrado teórica y empíricamente que la competencia es elprincipal motor de la eficiencia, y que cuando se restringe mermanlos incentivos para la innovación y el control de costes, al desapa-recer la penalización de la pérdida del mercado en provecho de loscompetidores y ralentizar los cambios necesarios en la asignación derecursos para adaptarse a los cambios relativos en el entorno (gustos,precios, costes, niveles tecnológicos, etc.) y aprovechar las nuevasoportunidades. Todos estos procesos cobran fuerza, en cambio,cuando se reestablecen los sistemas de incentivos motores de laeconomía, que premian la innovación, la asunción de riesgos, eltrabajo y el ahorro. Por esta razón, una de las prioridades de las polí-ticas centradas en la oferta consiste en eliminar las distorsionesque la intervención pública -y sus secuelas de gasto e ingreso- pro-ducen en las decisiones de los agentes económicos.

Asimismo, la flexibilidad y la capacidad de adaptación denuestra estructura productiva son también atributos clave paraoperar en un contexto exterior adverso y reaccionar ante losdesajustes que surjan. Las economías más flexibles puedenreorientar sus recursos rápidamente y a bajo coste, en respuesta asituaciones de desequilibrio, obedeciendo a las variaciones de losprecios relativos (Killick,1995). En general, las economías flexiblessuelen dejar mayor margen de actuación al mercado, librándole deregulaciones e injerencias administrativas innecesarias y perturba-doras, por lo que se debe proseguir y profundizar con la políticade desregulación y privatización ya iniciada, que es ahora másnecesaria que nunca, para acelerar el permanente cambioestructural que siempre ha guiado el progreso económico.

De lo anterior se infiere que las reformas estructurales máseficaces son aquellas orientadas a recuperar la competencia comoinstrumento disciplinador de los mercados mediante la supresión delas trabas que entorpecen su funcionamiento eficiente. En este 141


sentido, desde la década de los 80, la privatización, los recortes impo-sitivos la desregulación y liberalización de bienes y servicios se hanido imponiendo como recetas universales de políticas de oferta y laexperiencia de más de más una década en los países anglosajones eincluso la más incipiente liberalización en la economía española(OCDE,1998) nos ofrece abundante evidencia de los efectos posi-tivos para la eficiencia económica de la adopción de estas medidas.Los principales efectos benéficos se manifiestan en la reducción deprecios y mejoras de la productividad, derivadas de una reasignaciónmás eficiente de los recursos, lo que a su vez favorece la creación denuevas oportunidades de negocio e incentiva la inversión y la crea-ción de empleo. Por ello, las distorsiones derivadas de la propiedadinjustificada de empresas públicas o de regulaciones excesivas einadecuadas amparadas en la excusa de los "fallos de mercado"suponen un lastre para la competitividad de la industria nacional yolvidan la presencia de "fallos del Estado" que pueden acarrear dis-torsiones aún mayores de las que trataban de paliar. Estasdistorsiones se muestran no sólo en pérdidas de eficiencia estáticasino también dinámica, por lo que no sólo impiden minimizar costes,sino que además reducen los incentivos a la innovación y al uso detecnologías más eficientes, mermando la capacidad de las empresasde competir en un mercado globalizado.

Pero además, en la actualidad, los avances técnicos ydesarrollos teóricos han permitido revisar la teoría tradicional de laregulación, desdibujando los límites técnicos del monopolionatural, por lo que un gran número de actividades tradicionalmenteexplotadas en régimen de oligopolio protegido, en base a lapresencia de fuertes economías de escala (especialmente en elcampo de las telecomunicaciones y de la energía) en el rango rele-vante de producción, pueden ejercerse en régimen decompetencia, permitiendo la aparición de rivalidad entre opera-dores, sin que por ello reduzcan su eficiencia. En un mundo en elque las condiciones de mercado y la tecnología cambian continua-mente, la rigidez de la actuación gubernamental dificulta unaadaptación eficiente a dichos cambios. La evaluación del papel delsector público debe hacerse desde una nueva óptica, que requiereuna perspectiva global y un análisis dinámico de sus efectos econó-micos. En este sentido, la misión del Estado debe ser la de velar porel efectivo cumplimiento de las condiciones de competencia,142


lo que no le exime, en determinados casos, de establecer un nuevomarco de regulaciones adecuadas para promover la competencia yasegurar el cumplimiento de determinados objetivos sociales. Elloimplica que la privatización de empresas públicas debe acompa-ñarse de una modificación previa de la estructura del sector y de ladefinición de un adecuado marco regulatorio, pues sólo así seevitará que el poder de monopolio se transfiera de manos públicasa manos privadas. La mejora de la calidad de la regulación y de lascondiciones de competencia en el mercado exige la constitución deórganos institucionales con capacidad de supervisión y sanción delas condiciones de competencia. El diseño de los mismos, en lo querespecta a la independencia y transparencia en la ejecución de sutarea resulta crucial para que dicha labor sea efectiva. Además, laimportancia de estos órganos se refuerza en un mundo como elactual en el que las fusiones y concentraciones empresariales semultiplican y cuyos efectos, aún cuando resultan positivos paraalcanzar dimensiones óptimas en un mercado globalizado, puedenafectar negativamente al ejercicio de poder económico, si susprácticas no son correctamente vigiladas.

Si la reforma en los mercados de productos resulta clave paralograr estructuras productivas más competitivas y economías másdinámicas, la eliminación de las rigideces existentes en el mercadode trabajo continúa siendo una prioridad de la política de ofertapara el conjunto de los países de la Unión Europea, y para España enparticular. El funcionamiento eficiente del mercado de trabajo esuna condición necesaria para garantizar una senda de estabilidadde precios y un crecimiento de la renta per cápita en el largo plazo.Estos argumentos se refuerzan en el contexto de la UEM, donde sóloen presencia de mercados laborales lo suficientemente flexiblescomo para acomodar shocks de carácter asimétrico, será posiblelograr una senda de crecimiento estable. Así, la flexibilidad deprecios y salarios junto con la movilidad laboral se convierten eninstrumentos clave, ante la pérdida del mecanismo cambiario y loslímites impuestos a las políticas de estabilización. En definitiva,tanto dentro de la UEM, como inmersos en un mercado global cadavez más competitivo, únicamente si garantizamos la estabilidadde nuestros desequilibrios básicos y liberalizamos los mercados defactores, bienes y servicios, podremos mantener la actual sendade crecimiento estable generador de empleo y bienestar.

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