Separata publicada en Brecha el 26/12/2014

EL AGRO EN URUGUAY

LOS CAMBIOS DETRS DE LOS CAMBIOS

Cambios estructurales en el sector agropecuario en Uruguay

Ignacio Narbondo1

En los ltimos aos la economa uruguaya viene registrando un indudable dinamismo econmico, de la mano de un contexto internacional favorable y de un conjunto de polticas y cambios institucionales que promovieron la inversin y el crecimiento. Entre 1998 y 2013 la economa creci casi un 50%, con un especial dinamismo en el perodo 2002-2013 en el que elcrecimiento fue de alrededor del 5,2% anual, superando ntidamente la tasa de crecimiento de largo plazo de la economa uruguaya (3% anual). El sector agropecuario acompa este proceso atravesando profundas transformaciones aunque con una tasa de crecimiento algo inferior (4,2% anual). El pas ganadero heredado de la colonia que domin el paisaje agrario hasta fines del siglo XX ha dado paso un pas que se ha convertido tambin en agrcola y forestal. Si bien la ganadera sigue constituyendo la ocupacin predominante del suelo, la forestacin pas de ocupar cerca de 190.000 hectreas en 1990 al entorno del milln de hectreas en 2013. La agricultura extensiva trep de las 340.000 hectreas en el ao 2000 a 1.300.000 hectreas en 2012/13 en un proceso liderado por la soja, que pas de ser un cultivomarginal a constituirse en la vedette de la agricultura que lleg a 1.320.000 hectreas en la zafra 2013/14. Estos cambios en el uso del suelo se tradujeron en cambios en el peso econmico relativo de los distintos rubros: entre 1998 y 2013 la agricultura aument de un 25% a un 41% del PBI agropecuario y la ganadera cay de un 68% a un 52%, y en importantes cambios en las exportaciones que crecieron cerca de un 200% entre 1997/99 y 2010/12 y modificaron su composicin: los granos desplazaron a la carne como principal producto de exportacin y la celulosa adquiri una mayor relevancia.

Este crecimiento fue dinamizado por incrementos en la productividad de los principales rubros agropecuarios. La ganadera vacuna de carne muestra indicios de reversin de su tendencia secular al estancamiento y registra un incremento de la productividad de un 45% desde 1980, fundamentalmente por el aumento de la eficiencia en la fase de engorde. Para el mismo perodo la produccin ovina aument ms de 3 veces la productividad por animal. En la produccin lechera a pesar de la reduccin de la superficie ocupada la produccin total, por hectrea y por vaca, han crecido de manera ininterrumpida. Tambin en la agricultura la productividad de la tierra y el trabajo se han incrementado fundamentalmente por la incorporacin de maquinaria moderna y el aumento en la intensidad en el uso del suelo (doble cultivo anual).

1 Ingeniero Agrnomo, maestrando en el Programa de Historia Econmica y Social (UdelaR).

La magnitud de estas transformaciones impone la necesidad de un anlisis sobre sus caractersticas, profundidad e impactos a mediano y largo plazo. El pensamiento econmico latinoamericano tiene una larga tradicin de reflexin sobre la cuestin del cambio estructural con el surgimiento a fines de los 40 del estructuralismo latinoamericano. Este enfoque pona nfasis en la composicin sectorial de las economas como clave para explicar las diferencias de crecimiento y desarrollo entre pases. El planteo, grosso modo, sealaba queel proceso de divergencia de las economas latinoamericanas respecto a las centrales obedeca a la especializacin de las primeras en la produccin de bienes primarios (alimentos y materiasprimas), cuyos precios tendan a evolucionar menos favorablemente que los productos industriales, en los que se especializaban las economas centrales y desde las cuales deban importarse. La clave en trminos de poltica consista entonces en la promocin de un cambio estructural (en el sentido de composicin sectorial de la economa) por medio de la industrializacin, que transformara el perfil de especializacin de las economas latinoamericanas. Ms adelante desde el propio estructuralismo surgieron enfoques complementarios que analizan el cambio estructural poniendo nfasis no solo en el dinamismo de la demanda de los productos (la eficiencia keynesiana) sino tambin en el dinamismo tecnolgico dentro de cada sector (la eficiencia schumpeteriana). Sobre esta base terica en Uruguay se ha producido una polmica en torno a si las transformaciones ocurridas en la economa y en el sector agropecuario permiten hablar de la existencia de un cambio estructural. El debate se ha ubicado en torno a la magnitud de los cambios en el perfil de especializacin (qu se produce), en los cambios en el dinamismo tecnolgico de la produccin agropecuaria (cmo y cunto se produce), y en los efectos de esos cambios sobre el patrn de desarrollo de la economa.

Cambio estructural?

En el documento Cambios en la dinmica agropecuaria y agroindustrial del Uruguay y las polticas pblicas2 se presenta un anlisis que apunta a evidenciar la existencia de un cambio estructural significativo en el agro uruguayo. Los autores destacan que an en un contexto de precios internacionales favorables el crecimiento de las exportaciones obedeci ms al aumento del volumen producido que al de los precios. Esto refleja las transformaciones en la base productiva del sector agropecuario, que se expresan en indicadores de productividad crecientes tanto a nivel global como de los principales subsectores, en el incremento sustancialde la inversin en maquinaria e infraestructura de acopio, y en el desarrollo nuevas formas organizacionales, logsticas y de gestin. Pero el dinamismo del sector agropecuario no se agota en s mismo. Segn las estimaciones presentadas en el documento, el agro es el sector con mayores encadenamientos y por tanto mayor capacidad de dinamizacin de otros sectores de la economa (es el de mayor efecto multiplicador), con lo cual su crecimiento se traduce tambin en importantes impactos en el resto de la economa. Tampoco se termina en la cantidad: se destacan un conjunto de procesos que habran contribuido a sofisticar los productos de exportacin, posibilitando su diferenciacin y eventualmente el acceso a mercados ms exigentes, exclusivos y con mejores precios. Ejemplos de ello seran la trazabilidad de la carne vacuna, el desarrollo de la poltica de control de la erosin en la agricultura a travs de los planes de uso y manejo del suelo (que posibilitaran una eventual certificacin ambiental de la produccin de granos), y la promocin de polticas de adaptacin al cambio climtico. Ello, sumado al desarrollo de polticas transversales de promocin de inversiones, investigacin y desarrollo, y formacin de recursos humanos (la Universidad Tecnolgica), constituira una plataforma de competitividad que coloca a la economa uruguayaen mejores condiciones para insertarse en la economa mundial.

2 Paolino, C.; Pittaluga, L.; Mondelli, M. 2014. Cambios en la dinmica agropecuaria y agroindustrial delUruguay y las polticas pblicas. CEPAL. Serie Estudios y Perspectivas. No15. Montevideo. 100 p.

En definitiva se identifica un proceso de profundo cambio estructural resumido en tres aspectos: diversificacin de las exportaciones, cambio tcnico y aumento de la productividad en los principales rubros (eficiencia schumpeteriana), y la construccin de una plataforma institucional de competitividad sistmica que contribuye a sofisticar los productos de exportacin y permite el acceso a mejores mercados (la eficiencia keynesiana). As planteado, el cambio estructural no sera contradictorio con la especializacin creciente en productos agroindustriales, sino que se sustentara la mejora creciente de su cantidad y calidad.

Otra perspectiva ofrece el Programa de Historia Econmica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la UdelaR3. Partiendo de una mirada global de la economa constata que no han existido cambios significativos en su composicin sectorial entre 1998 y 2012. El trabajo discute la profundidad del cambio estructural a partir de la evolucin del perfil de especializacin de la economa, evaluado en funcin de la composicin de las exportaciones. Recurriendo a un conjunto de metodologas e indicadores arriba a las siguientes conclusiones: a) ha existido un proceso de primarizacin de las exportaciones en la medida que los productos primarios y los basados en recursos naturales pasaron de representar 60% de las exportaciones en 1997/99 a representar el 74% en 2009-2011); b) la sofisticacin relativa de la canasta de exportaciones (en comparacin con las canastas de los pases desarrollados) se ha reducido o no ha cambiado sustancialmente. Esto sera un indicio de que los cambios de losltimos aos no han sido suficientes para transformar la vulnerabilidad estructural del sector externo de la economa, reproduciendo un patrn segn el cual las importaciones resultan msdinmicas que las exportaciones, con los potenciales problemas en la balanza de pagos y consecuentemente en la sostenibilidad del crecimiento.

Si bien el enfoque no niega la existencia de procesos de dinamismo tecnolgico, organizacionale institucional relevantes en muchos rubros del sector agropecuario, considera que las mejorasen la eficiencia schumpeteriana y keynesiana no son suficientes para cambiar el perfil de especializacin de la economa hacia uno que siente las bases para un crecimiento elevado y sostenido.

El otro cambio estructural

Las transformaciones ocurridas en el agro no se restringen a su composicin sectorial ni a su dinamismo tecnolgico. El abordaje del cambio estructural no debera limitarse al anlisis de lacantidad y calidad de la produccin, ni a los marcos institucionales necesarios para promover cambios en ambas dimensiones. La estructura econmica refiere tambin al conjunto de relaciones sociales en torno a las cuales se organiza la produccin, que son siempre relaciones de poder, y a las relaciones tcnicas que la sociedad establece con la naturaleza para producir bienes y servicios. Dejar de lado estos aspectos supone obviar la importancia del problema de la soberana y el poder (quin controla y decide sobre la produccin y cmo se distribuye) as como de los impactos ecolgicos de las transformaciones productivas. Precisamente en estas dimensiones los cambios han sido tan o ms profundos y sin embargo menos problematizados.

El indudable dinamismo productivo ha ido de la mano de un proceso creciente de diferenciacin social, concentracin y extranjerizacin de la tierra. Los datos del ltimo Censo General Agropecuario arrojan que entre 2000 y 2011 desaparecieron alrededor de 12.000 explotaciones agropecuarias, en su inmensa mayora productores familiares, consolidando una estructura agraria sumamente concentrada en la que las explotaciones de ms de 1.000 hectreas siendo el 9% del total controlan el 60% de la tierra. Asociado a este proceso ocurri

3 Brtola, L.; Isabella, S.; Saavedra, C. 2013. El ciclo econmico de Uruguay, 1998-2012. Programa deHistoria econmica y social, Facultad de Ciencias Sociales. UdelaR. Montevideo.

un fenmeno de creciente anonimato en la propiedad de la tierra donde entre 2000 y 2011 las personas jurdicas (sociedades annimas en su mayora) pasaron de controlar de un 1% a un 43,1% del territorio, apropindose de casi 7 millones de hectreas. A su vez estimaciones recientes evidencian que 27 grupos transnacionales controlan 1.640.000 hectreas, claro reflejo de los procesos de extranjerizacin de la tierra que han ocurrido en sectores clave del sector agropecuario, como la agricultura extensiva y la forestacin.

En el plano de la distribucin del ingreso (ver en esta separata Renta, ganancias y salarios en el agro 2000-2013) tambin ha ocurrido un proceso concentrador. Si bien los salarios rurales han crecido en trminos absolutos su peso relativo en el Valor Agregado Bruto (VAB) agropecuario cay de 30% a 17% del ao 2000 al 2013. Considerando en conjunto los ingresos de asalariados y productores familiares, estos pasaron de un 40% a un 24% del VAB, cuando los ingresos del capital pasaron de 40% a 53% y los ingresos de los terratenientes pasaron de 8% a 16%. En definitiva, este modelo de crecimiento aumenta los ingresos y reduce la pobreza absoluta en el medio rural (que cay de 18% a menos de 5% entre 2006 y 2012), pero incrementa la pobreza relativa de asalariados y productores familiares pero incrementa la pobreza relativa de asalariados y productores familiares por la conjuncin de dosfactores: el aumento de la productividad del trabajo (no compensada por los incrementos salariales de los ltimos aos) y el desplazamiento de productores familiares.

En lo que respecta a la dimensin ecolgica el dinamismo productivo evidencia impactos sobre el suelo, el agua y la biodiversidad. En el caso de los suelos el proceso de intensificacin de la agricultura supuso un incremento sustancial de los riesgos de erosin y degradacin como resultado de al menos tres aspectos: la sustitucin de las rotaciones de cultivos con pasturas por sistemas de agricultura continua, el incremento de la frecuencia de la soja en las rotaciones, y la expansin de la agricultura hacia zonas no tradicionales con suelos con mayor riesgo de degradacin4. En el caso del agua, en los ltimos aos se ha registrado contaminacin por elevadas cargas de nutrientes en distintas cuencas, lo que estara asociado a un modelo tecnolgico que provoca altos niveles de erosin. La constatacin de la contaminacin del ro Santa Luca a comienzos del 2013 parece ser la punta del iceberg de un problema bastante ms generalizado y de larga data. Finalmente la progresiva reduccin de la superficie de campo natural, que cay en 2 millones de hectreas entre 1990 y 2011 supone tambin la prdida de una importante fuente de biodiversidad as como de otros servicios ecosistmicos asociados.

Estos elementos intentan evidenciar que detrs del dinamismo del sector agropecuario se ha configurado un modelo de desarrollo fuertemente concentrador de la tierra y del ingreso, que profundiza relaciones de poder asimtricas, afecta seriamente la soberana sobre el territorio y muestra sntomas de insustentabildad ambiental. Sin una reflexin que coloque en el centro estas problemticas pierde potencia la discusin sobre el cambio estructural planteada nicamente en trminos de qu y cunto se produce, corriendo el riesgo de reproducir miradasacrticas y celebratorias que identifican las transformaciones de los ltimos aos con una supuesta revolucin que compatibiliza dinamismo tecnolgico y productivo con sostenibilidad social y ambiental5.

En clave proyectiva, si la apuesta es a la construccin de una sociedad con niveles crecientes de democracia econmica y sociopoltica, debera apuntarse a un modelo de cambio estructuralque erosione las asimetras de poder en lugar de agudizarlas. Para esto se hacen necesarias 4 Tras 10 aos de expansin agrcola, en 2013 el MGAP impuls una poltica que obliga a los agricultores apresentar planes de uso y manejo del suelo que demuestren generar niveles de erosin menores altolerable. Sin embargo las capacidades de fiscalizacin por parte del Estado, base para garantizar elcumplimiento de los planes, son muy limitadas. 5 La revolucin agro-inteligente. Zamora, A. 9-10-2014. http://www.rebelion.org/noticia.php?id=190548

http://www.rebelion.org/noticia.php?id=190548

polticas que regulen el mercado de tierras, capten ganancias extraordinarias para financiar polticas estratgicas, e incrementen la apropiacin social de la riqueza a travs de los salarios.Asimismo es preciso apostar a modelos tcnicos que supongan formas armnicas de relacionamiento con la naturaleza, compatibilizando la produccin de bienes agropecuarios de calidad con la preservacin de las funciones de los ecosistemas y la potenciacin de sus servicios. La perspectiva terico-conceptual y prctica de la agroecologa, as como el ms reciente desarrollo del enfoque de la intensificacin ecolgica constituyen una orientacin concreta en ese sentido6.

6 Ver por ejemplo Tittonell, P. 2013. Hacia una intensificacin ecolgica de la agricultura para la seguridady la soberana alimentaria mundial Revista Ae. No 14. Sobre la base de este paradigma existeninvestigaciones y experiencias regionales concretas de manejo tecnolgico en produccin ganadera sobrecampo natural que evidencian la posibilidad de aumentar la productividad y al mismo tiempo preservar losservicios ecosistmicos.

Renta, ganancias y salarios en el agro 2000 - 2013

Gabriel Oyhantabal7 y Martn Sanguinetti8

La preocupacin en torno a la generacin y la distribucin del ingreso (del valor) fue uno de lostemas fundacionales de la economa poltica como ciencia. La cuestin se ligaba a la necesidad de comprender no slo la forma y la dinmica del proceso de acumulacin en el capitalismo naciente, sino tambin dilucidar quines generaban la riqueza, y quines y bajo qu formas la apropiaban. Doscientos aos despus esta preocupacin sigue manteniendo la misma vigencia,por ms que las perspectivas econmicas dominantes oscurezcan deliberadamente estas temticas. Por estos motivos, analizar cmo se proces la distribucin del valor en el sector agropecuario en Uruguay desde el ao 2000 cobra particular inters a la hora de identificar quines han sido los principales beneficiados de los cambios, qu magnitud ha tenido, si es que ha existido, el derrame, y qu elementos se desprenden para el diseo de polticas pblicas.

El abordaje parti del valor efectivamente apropiado por los sujetos que participan del proceso productivo incorporando al Estado como agente tributario y como propietario de tierras, analizando cmo se distribuyen salarios, rentas y ganancias, las formas de remuneracin de las clases sociales fundamentales: trabajadores, terratenientes y capitalistas. En este nivel de anlisis se consider la superposicin en una misma figura econmica de varias formas de remuneracin, lo que implica que los capitalistas apropian ganancias (por definicin), pero tambin renta cuando son dueos de la tierra y salario cuando trabajan; los terratenientes sloapropian renta del suelo; los productores directos que utilizan su fuerza de trabajo (los productores familiares) apropian salario como trabajadores y renta cuando son dueos de la tierra; y los asalariados perciben salario por la venta de su fuerza de trabajo. Finalmente el Estado apropia una parte de la plusvala social como tributos y como renta del suelo a travs del Instituto Nacional de Colonizacin.

La distribucin del Valor Agregado Bruto (VAB) o PBI agropecuario de 2000 a 2013 (Grfico 1) evidencia un incremento relativo y absoluto de la plusvala, considerada como el ingreso de capitalistas, terratenientes y el Estado. En trminos relativos crece de 59% a 77% del VAB, mientras que en trminos absolutos pasa de 761 a 3.484 millones de dlares. El crecimiento absoluto responde a que mientras la serie comienza en plena crisis econmica finaliza luego dems de 10 aos de crecimiento econmico ininterrumpido en un contexto de precios

7 Ingeniero Agrnomo, magister en Ciencias Sociales Agrarias (UdelaR).8 Economista, maestrando en Manejo Costero Integrado (UdelaR).

NOTA METODOLGICA: La estimacin de las variables utilizadas para el clculo de ladistribucin del valor se bas en diversas fuentes. El Valor Agregado Bruto (VAB) del sector y lamasa salarial hasta 2005 se tomaron de las Cuentas Nacionales del BCU. La masa salarial deasalariados de 2006 a 2013 se calcul utilizando la Encuesta Continua de Hogares del INE (ECH),aportes patronales y personales de BPS, sin incluir impuesto a los salarios. El ingreso de losproductores directos se estim en base a la ECH tomando los datos de los cuenta propia conlocal e inversin. Los tributos recaudados por el fisco se basaron en los anuarios de la OPYPA,DGI y BPS, mientras que la renta del suelo apropiada por el Estado se extrajo de los balancesanuales del Instituto Nacional de Colonizacin. La renta del suelo en campos privados (98% de lasuperficie productiva) se calcul a partir de las series de precios de arrendamiento anual porrubro productivo que publica la DIEA (MGAP). La distribucin de la renta entre terratenientes,empresarios y productores directos se ponder segn tenencia del suelo por rubro productivo,deduciendo los impuestos a la renta en el caso de terratenientes y empresarios. La gananciaempresarial se calcul como diferencia entre el VAB y los ingresos de asalariados, productoresdirectos, terratenientes y el Estado. En el caso de productores directos, capitalistas yterratenientes se trata de ingresos brutos ya que no se pudo calcular el consumo de capital fijo.

internacionales extraordinarios. Sin embargo, es interesante notar que el crecimiento relativo de la plusvala implica que, como prevee la teora, el efecto de las crisis fue restablecer las condiciones para la rentabilidad del capital deteriorando el peso de los salarios en el producto.

La distribucin de la plusvala muestra que son capitalistas y terratenientes los que apropian lamayor parte pasando de 51% a 69% del VAB, cuando el Estado mantiene su nivel en un 8% llegando a un piso de 4% en 2003 producto de las exoneraciones tributarias al sector. Es decir que el fuerte dinamismo que atraves el sector agropecuario fue resultado de, y dialcticamente produjo, una recuperacin de los niveles de ganancia. Si observamos las cifrasen su magnitud absoluta, el valor apropiado por los capitalistas pas de 558 a 2.412 millones de dlares mientras que el valor apropiado por los terratenientes creci de 102 a 712 millones de dlares. La plusvala apropiada por el Estado tambin crece pasando de 102 a 360 millones de dlares, pero sin afectar su peso en el PBI sectorial.

La contracara del crecimiento relativo de la plusvala fue la reduccin del peso de los salarios en el VAB agropecuario de 31% a 17%, lo que supuso una reduccin en la participacin del trabajo en el valor total. Su evolucin en el perodo 2000-2013 muestra una primera etapa de reduccin relativa y absoluta entre el 2000 y el 2004 donde bajan de 396 a 271 millones de dlares reflejando tanto prdida de puestos de trabajo como deterioro del poder de compra de los salarios (rasgo caracterstico de la economa en esos aos) factor que, junto a la suba de los precios internacionales, permiti restablecer las condiciones de acumulacin. En una segunda etapa, desde 2005, la masa salarial crece en trminos absolutos llegando a 769 millones de dlares en 2013 pero sin modificar su peso relativo. Este crecimiento fue resultadofundamentalmente de la mejora sustantiva en el poder de compra de los salarios que en algunos sectores llega a alrededor de 100% en trminos reales, efecto no del derrame del sector, sino de la organizacin de los trabajadores y de polticas pblicas dirigidas. En particular destaca la convocatoria por primera vez en la historia en el ao 2005 de los Consejos de Salarios para trabajadores agropecuarios, la poltica de crecimiento salarial impulsada por el Ministerio de Trabajo, las leyes de proteccin y promocin de la actividad sindical, y el incremento de los aportes patronales aprobados con la reforma tributaria de 2007.

Fuente: elaboracin propia en base a la ECH, BCU, BPS, DIEA y Tambler (2009 y 2013).

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20130

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

4.500.000

5.000.000

Grfico 1. Distribucin del VAB (miles USD)

Productores directos (sal+r+g-imp) Asalariados (salario)Estado (impuesto+renta INC) Terratenientes (renta-imp renta)Capitalistas (g+r+sal-imp)

Mile

s U

SD

Finalmente el valor que apropian los productores directos crece pasando de 140 a 322 millonesde dlares pero se reduce su participacin en el PBI agropecuario de 11% a 7%. Esto es expresin del proceso de diferenciacin social de la produccin familiar donde, a pesar de las mejores condiciones de rentabilidad y de la existencia de polticas pblicas diferenciadas desde2005, se agudiz la tendencia a su desintegracin como resultado del intenso proceso de centralizacin de tierras.

En definitiva, los cambios registrados en el sector agropecuario en los ltimos 13 aos provocaron el incremento absoluto y relativo de los ingresos de capitalistas y terratenientes enun contexto caracterizado por un nuevo sistema tributario y por polticas de crecimiento del salario real, medidas, dicho sea de paso, cuestionadas a viva voz por los representantes gremiales y polticos de estos sectores. De all que las iniciativas estatales orientadas a mejorar la distribucin del valor lograron mantener la participacin de los salarios y del Estado en el PBI pero resultaron ineficaces a la hora de modificar el patrn de distribucin. Siendo ms precisos, el derrame slo fue posible por la accin deliberada del Estado en la economa sin la cual la distribucin sera ms regresiva an, pero slo fue eso.

Quin se queda con la renta?

Una de las formas especficas de apropiacin de la riqueza social es la renta del suelo, categorapresente desde los debates iniciales entre los economistas clsicos. La misma es resultado de laexistencia de un medio de produccin finito, monopolizable y heterogneo que impone leyesespecficas al proceso de acumulacin de capital, provocando que los capitalistas deban cederuna parte de la plusvala a los dueos de estos medios de produccin aunque no participen delproceso productivo. Los propietarios de la tierra apropian renta del suelo a travs de dosformas: (1) como precio de arrendamiento para aquellos que arriendan sus campos aproductores agropecuarios, (2) como parte de la ganancia en el caso de los productores que asu vez son dueos de la tierra. En una economa concreta tambin aparece el Estado queapropia renta a travs de tributos y como propietario de tierras. En Uruguay entre el 2000 y el2013 la renta del suelo pas de 284 a 1831 millones de dlares. La distribucin de la renta delsuelo muestra que creci la participacin de los terratenientes de 30% a 39%, se redujolevemente la participacin de capitalistas y productores directos de 47% a 44% y de 9% a 8%respectivamente, y decreci la participacin del Estado de 14% a 9%. Para tener una idea de lamagnitud de esos porcentajes en millones de dlares, para el ao 2013 la renta apropiada porterratenientes fue de 712, por capitalistas-propietarios de 811 y por el Estado (va impuestos eINC) de 168.

Presin o alivio? La poltica tributaria para el agro

Gabriel Oyhantabal y Martn Sanguinetti

Los tributos (impuestos, tasas y contribuciones)9 son uno de los mecanismos que tiene el Estado en una economa capitalista para apropiar parte del valor generado en el proceso productivo. Con estos el Estado capta recursos para financiar sus gastos, re-distribuye ingresos, hace de capitalista colectivo cuando orienta las inversiones en funcin de las necesidades del proceso de acumulacin (la infraestructura es el caso tpico) y castiga o premia clases sociales, rubros o prcticas productivas en funcin de las prioridades de la poltica pblica. Los cambios en la tributacin del sector agropecuario en los ltimos 20 aos son una muy buena muestra de estos aspectos, en tanto el sector pas por una reforma en 1996, goz de importantes exoneraciones tributarias durante la ltima crisis (1999-2002), atraves por una nueva reforma en 2007 en el contexto general de reforma tributaria, y fue motivo de acaloradas disputas en los ltimos aos por el intento del gobierno de incrementar los gravmenes sobre la renta del suelo.

Los tributos que en la actualidad gravan al sector se pueden agrupar en dos grandes tipos segn graven la renta del suelo o los ingresos derivados de la produccin. Los primeros afectana los propietarios de los campos que aportan a travs de la Contribucin Inmobiliaria Rural y del Impuesto al Patrimonio (reinstalado parcialmente en 2007 e incrementado en 2013). Mientras que los segundos afectan a los productores (dueos o no de la tierra) a travs de tresmecanismos: impuestos a las ganancias, impuestos indirectos y detracciones. Los impuestos que afectan las ganancias son el IMEBA (Impuesto a la Enajenacin de Bienes Agropecuarios) que grava la produccin enajenada con un porcentaje que vara segn el rubro entre 0,1 y 2%;el IRAE (Impuesto a la Renta de las Actividades Empresariales) que grava con una tasa de 25% las ganancias, y los aportes patronales al BPS. Los impuestos indirectos son el IVA costosy la Tasa de Registro. Y las detracciones, o impuestos a la exportacin, que por Ley 17.780 de mayo de 2004 slo se cobran con una tasa de 5% a los cueros sin procesar.

El actual sistema tributario10 para el agro rige desde la reforma tributaria de 2007 que estableci tres subsistemas de tributacin segn escala y facturacin. Aquellas empresas con ms 1250 hectreas CONEAT 100 o una facturacin anual superior a las 4 millones de unidadesindexadas (UI), as como todas las sociedades annimas, deben tributar IRAE. Aquellos establecimientos con una facturacin anual de 2 a 4 millones de UI pueden optar por pagar un IRAE ficto (en vez de IRAE), que se calcula como IMEBA mximo por 1,5. Y por ltimo los establecimientos con menos de 1250 hectreas CONEAT 100 y una facturacin menor a 2 millones de UI pueden optar por tributar por IMEBA. Cooperativas y sociedades de fomento no pagan IRAE y los servicios agropecuarios deben facturar IRAE si superan los US$ 20.000.

Las principales innovaciones de la reforma de 2007 fueron la instalacin obligatoria del IRAE y la eliminacin del IRA, la reduccin de las tasas del IMEBA y la eliminacin de la exoneracin de aportes patronales (vigente entre el 2000 y el 2007) volviendo al sistema instalado en 1986segn el cual se aporta por superficie (y no por trabajador). Se mantuvo la Contribucin

9 Hay tres grandes tipos de tributos: los impuestos que por definicin no tienen contrapartida (es decirque se recaudan y luego se gasta en cualquier rea); las contribuciones cuya recaudacin tiene undestino pre-establecido (estn afectados); y las tasas que se pagan por algn servicio que brinda elEstado.

10 Una buena fuente sobre las caractersticas y los cambios atravesados por eel sistema tributarioagropecuario son los informes de Adrin Tambler publicados en el Anuario de la Oficina de Planeamientoy Poltica Agropecuaria (OPYPA) del MGAP disponibles en http://www.mgap.gub.uy/portal/page.aspx?2,opypa,opypa-anuarios,O,es,0

http://www.mgap.gub.uy/portal/page.aspx?2,opypa,opypa-anuarios,O,es,0http://www.mgap.gub.uy/portal/page.aspx?2,opypa,opypa-anuarios,O,es,0

Inmobiliaria Rural (CIR) fijada como un 1,2% del valor catastral de la tierra (siete veces ms bajo que el valor de mercado en la actualidad); el Impuesto a la Enajenacin de Semovientes, conocido como Impuesto Municipal, que grava con 1% la venta de semovientes; los adicionalesdel IMEBA para el INIA (0,4% segn rubro) y MEVIR (0,2%); y la Tasa de Registro que financialas cajas negras de los frigorficos. Ms cerca en el tiempo se realizaron nuevos ajustes orientados a captar renta del suelo. El primer intento fue la creacin del Impuesto a la Concentracin de los Inmuebles Rurales (ICIR) aprobado a fines de 2011, luego declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia (sus artculos 1 y 2) desencadenando su derogacin en el Parlamento. El ICIR pretendi gravar a todas las empresas con ms de 2.000 hectreas CONEAT 100 con un impuesto progresivo que abarcaba 1200 propietarios y proyectaba recaudar unos 60 millones de dlares al ao. Adems la Ley modific (captulo II) el rgimen de liquidacin de impuestos para captar recursos de la valorizacin de los campos con destino al Instituto Nacional de Colonizacin. En el proceso de discusin del ICIR se derogel Impuesto a la Enajenacin de Semovientes que cobraban las Intendencias y recaudaba cerca de 25 millones de dlares al ao. La declaracin de inconstitucionalidad del ICIR (del captulo I, no del captulo II) provoc la reinstalacin del Impuesto al Patrimonio (IPAT) a inmuebles rurales para recaudar una cifra equivalente. Este impuesto estableci que unos 1400 propietarios paguen una tasa sobre su patrimonio de entre 0,7% y 3% segn las hectreas controladas, con destino a la UTEC (10%) y caminera rural (90%) en los tres primeros aos de recaudacin.

Fuente: Tambler (2000, 2005, 2009, 2013), DGI y BPS.

La evolucin de la recaudacin impositiva (Grfico 1) evidencia tres perodos diferenciados. De 1996 a 2003 cae la recaudacin de 166 a 66 millones de dlares como resultado del efecto combinado de la crisis econmica y las exoneraciones tributarias11, reducindose la participacin de la CIR y de aportes patronales e incrementndose el peso relativo de IMEBA e IVA. De 2004 a 2007 se recupera la recaudacin con la salida de la crisis pero sin alterar el peso relativo de los tributos. Y desde 2008 se incrementa la recaudacin alcanzando los 328 millones de dlares en 2013 y se producen cambios en la composicin relativa de los tributos producto de la reforma de 2007 que incrementa los impuestos sobre la tierra y las ganancias (IRAE). Es interesante notar que la evolucin de la recaudacin acompaa las oscilaciones del

11 Se elimin el impuesto al patrimonio rural, se redujeron las tasas de la CIR, se exoneraron los aportespatronales y se bajaron las tasas del IMEBA.

199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013-50

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18%Grfico 1. Composicin, evolucin y presin fiscal tributos agropecuarios 1997-2013

Devolucin impuestos Otros (IMABA, det., reg., municipal)IVA Aportes patronales BPSGanancias (IMEBA/IREA) Renta del suelo (CIR/IPAT/Prim)

Mill

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PBI agropecuario aunque con diferencias por etapa evidenciando cambios importantes en la presin fiscal agropecuaria (recaudacin total/PBI sectorial). Si entre 1996 y 2001 la presin fiscal fue en promedio de 9,3%, de 2002 a 2007 cae a un promedio a 6,3% (con un piso de 4% en 2003), y de 2008 a 2013, reforma tributaria mediante, se eleva a un promedio de 6,6%evidenciando que la reforma no permiti recuperar el nivel pre-crisis. La misma tendencia sigue la presin fiscal sobre la renta (tributos a la renta sobre renta total), que cae abruptamente del 2000 al 2004 pasando de 16,3% a 6,5%, para luego mantenerse en un nivelsimilar subiendo recin en 2013 a 7,1% con el IPAT rural.

Otra forma de considerar la reduccin en la presin fiscal es analizar la serie de gasto tributario, nombre con el que se denominan las exoneraciones tributarias que ofrece el Estado.En base a los informes publicados por la DGI para el perodo 2005-2012, se obtiene que el gasto tributario imputable al agro a travs del IRAE (datos 2008-2012) y el IPAT (datos 2005-2012) crece de 19 a 173 millones de dlares, representando en 2012 un 4,1% del PBI sectorial, cuando la presin fiscal en ese ao fue de 6,3%.

El ltimo aspecto a considerar refiere a la magnitud de los aportes patronales a la seguridad social. Mientras el sector privado en Uruguay tributa con una tasa genrica de 7,5% sobre el salario nominal de los trabajadores ms un 5% para el FONASA, el agro tributa en funcin de un ndice que considera la cantidad de hectreas explotadas y el ndice CONEAT multiplicado por un porcentaje de una BPC. De esta forma los aportes patronales al BPS no tienen relacin con los trabajadores empleados, sino con el tamao del establecimiento y la fertilidad del suelo, a lo que se suma que no pagan aporte patronal FONASA. En base a la Encuesta Continua de Hogares y ajustando los aportes personales con datos del BPS, la tasa efectiva de aportes patronales del sector para el 2013 fue de 3,6%, por debajo del 12,5% que aporta el resto del sector privado (7,5 seguridad social ms 5 FONASA), y muy por abajo del 24,5% quepaga la administracin central. Slo para tener una idea, si el agro en 2013 hubiera tributado un 12,5% de la masa salarial se hubieran erogado 93 millones de dlares ms al BPS. Una consecuencia directa de esta situacin es que, con cifras de 2013, el agro es el sector donde los aportes patronales por cotizante son menores con 3.046 pesos por ao y que menos tributaen comparacin con los aportes totales del sector con el 16% (Cuadro 1).