ISSN 1726-9350 print / 1811-3109 online © 2017 by Taiwan Foundation for Democracy / Vol. 14, No. 3 / September 2017

《臺灣民主季刊》第十四卷，第三期 (2017年9月)：147-52 147

臺灣民主季刊

r 書評：Public Participation for 21st Century Democracy〔21 世紀民主的公眾參與〕by Tina Nabatchi and Matt Leighninger〔蒂娜•納芭琪與麥

特 • 藍 尼 格 〕（John Wiley & Son, Inc., 2015, Hardback, 351pp., ISBN 9781118688403）

傅凱若

政治大學

我們對於民主的理解隨著時間不停地在演化，總是在民主的實踐過程中受

到挑戰，尤其過往在政府決策過程中只要納入大眾參與就可以被視為「民主」，

讓公眾參與在多數的民主國家中成為政府制定決策時合法的要求或者是前提條

件，然而，近年來有越來越多的證據顯示民眾與政府之間互不相關甚至對政府

作為無感，本書作者 Tina Nabatchi和Matt Leighninger直指現今美國政府在處

理大眾參與時常與政策的結果失準，其主要原因是現代政府仍被 20世紀舊時

的公眾參與模式所困住。因此，本書主要目的是讓這些傳統公眾參與對民主的

挑戰，透過轉換美國共和政治系統，讓大眾參與的直接民主精神導引出公民解

決問題的潛能，結合規範性理論與概念性的框架，並且提供豐富的實證技巧，

讓實務界和有興趣的學者對於未來公務體系如何舉辦好的公民參與指引出方

向。

傅凱若　 政治大學公共行政系助理教授。研究領域包括公共管理、組織行為理論、人力資源管理、公民參與。

Kai-Jo Fu is an assistant professor in the Department of Public Administration at the Cheng-Chi University. Her research interests include public management, human resource management, and citizen participation.

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所謂公眾參與是一個總稱，作者在書中定義為人們為了所關切的、自我

需求、個人利益和價值參與的活動被納入公共政策和議題的決策和行動中，

但是特別聚焦在直接的公民參與，因為直接的公民參與可以讓民眾親身投入

在參與中，做出決定並解決問題，在提出公眾參與改革的同時，Nabatchi和

Leighninger也為成功的公眾參與設計出一系列六項的結構組件，包含散播資訊

（disseminating information）、蒐集輸入和數據（gathering input and data）、討

論和連結（discussing and connecting）、促成小規模的決策成功（enabling small-

scale decision making）、促成大規模決策成功（enabling large-scale decision

making），並且鼓勵大眾動起來（enabling public work），此分析架構的根基是

仰賴系統的支持，必須要能夠讓這種策略性重新調整是由下而上，才能夠抑制

制度和資源的適應不良從而改變公民領域。這些系統的改變包括對參與領導者

的誘因、技巧發展和培訓、適當的財政資源，以及可信賴的標竿促使承擔新的

角色，彼此連結不同的活動，並有制度支持這些努力。

本書分成三大部分。第一部分是建立本書論述的基礎，定義公眾參與的基

本形式，包括傳統的（conventional）、淺薄的（thin）和厚實的（thick）公眾

參與，並且提供美國公眾參與的歷史概況。作者指出傳統的參與系統有兩大問

題，首先，政府權威系統常常忽略教育的發展、科技的進步以及社群的相互聯

繫已經讓公民具備承擔起公共問題討論的能力，反而將美國大眾視為無知的、

沒有組織與敵對的一方，這使得公民視政府官員為冷漠的官僚。再者，傳統的

公眾參與並沒有包含一些近年由社區學者和專家們所發展的創新公民參與技

巧，為了讓公民得以擴張他們的政治能力，這些新發展的參與模式和技巧多應

用在小型的地方社群中，並且著重在整合更為實質和持久的公民與政府的互動

關係，作者提出用厚實的參與技巧搭配更為靈活的淺薄參與途徑，不論淺薄的

還是厚實的公眾參與都可用不同的方式賦權公民並且協助行政官員，也就是說

淺薄的參與提供個人有表達自己意見和想法的機會，而且所需時間不長，像是

簽署請願或是填寫問卷等，而厚實的參與是屬於直接的大眾參與形式，讓公

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民能夠超越表達自己的意見，真正的學習、對公眾事務做出決定並且採取行

動，這也是需要相當密集且花費大量時間進行的方式，通常是透過小團體的

審議過程，例如審議論壇和公民陪審團。作者在書引用了 Thomas Jefferson相

互關聯的超地方（hyper-local）政治生態系統，也是後來學者所謂的微觀民主

（microdemocracies），Nabatchi和 Leighninger綜觀古今歷史發展巧妙地將殖民

時期城鎮會議、鄰里協會與當代美國政治景象中由社區啟動的許許多多的民主

實驗連結在一起，儘管許多的公共問題都擴大成為區域性或全球性的挑戰，參

與仍然大量的存在地區社群中，這個現象地區性的計畫比較容易招募參與者，

民眾對切身的公眾事務有感才可能進一步改變社會，因此我們可以從中發現，

社區行動者是這場新運動的贏家，而政府需要整合這些途徑到參與制度的系統

中。

在書中第二部分，作者強調在三個政策領域中公眾參與的發展，包括教育、

健康和城市規劃，並且在每一章的政策領域中探索上述六項的結構組件如何支

持行政系統的變革，這些都需要伴隨著策略性的改變。在第七章，作者將原本

在地方社群討論的土地利用政策議題，放置到州和聯邦政府層次，討論行政系

統如何促進大眾參與的能力，在 2008年當時仍是參議員的總統候選人歐巴馬

用激昂的語言捍衛美國民主的擴張，讓一般民眾認為政府正在調整腳步越來越

貼近民心。然而，Nabatchi和 Leighninger卻是輕描淡寫這種樂觀的評估，轉

而強調由於選舉任期的時間限制以及政治上動聽的語言並沒有帶來一連串的改

變，在歐巴馬選後的聯邦政府和州政府的參與式變革，絕大多數是聚焦在最簡

單的資訊散播，再者，行政機構仍被法規委任辦理傳統式的大眾參與所限制住，

因此，這些無法實現的承諾讓美國人更不滿意政治過程，要扭轉這種困境，政

府應該要與既有的網絡結盟，像是非營利組織、學校和媒體系統才能夠朝向理

想的公眾參與前進。

第三部分強調在特定的方案和策略上，加強參與的技巧，同時也讓參與的

技術升級，並且將有效參與的基礎架構組合起來，特別著重讓地方層級的參與

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能夠有更多的結果產出，這部分對於這些想要用現代的觀點來檢視參與過程，

並且可以採取新的方式來思考他們工作的實務者或是專家而言格外有幫助，

雖然本書對於民主創新參與技巧並非全面性的介紹，囿限於美國本土的經驗

沒有包含其他區域或是新興國家，像是 Fung和Wright在 2003年撰寫的《深

化民主—授權參與式民主的制度創新》（Deepening Democracy: Institutional

Innovations in Empowered Participatory Democracy），提供全球視野的創新參與，

但本書檢閱 12種策略技巧適時地補充更新公眾參與領域的策略技巧，若相較

於 James Creighton於 2013年出版的《公眾參與手冊》（The Public Participation

Handbook），Nabatchi和 Leighninger在本書提供更廣泛的理論論述也提供近期

公眾參與發展的視野，是一本理論與個案實踐兼具的教材。

對政府治理系統的信賴，若是要跟上 21世紀的資訊溝通科技的方式、人

與人之間的關係以及解決政府目前逐漸擴大的不信任感，本書作者堅持擁護

「參與」在民主系統中是道德上迫切需要的一環。Nabatchi和 Leighninger在第

一部分描繪傳統參與模式中政府與民眾之間的互動是一種依法在結構化的討論

機制下進行，像是公聽會或公民在市政議會提出建言，這種按照規則、結構和

程序單向傳達的模式屬於家長對小孩的關係（parent-child relationship）。作者

認為規劃良善的參與模式要能促進理性和審慎思辯，也就是一種成人對成人的

關係（adult-adult relationship），這有別於情緒化的反應，強調發自內心的、自

願性屬於民眾的參與。因此，作者所期望理想上的治理論壇是要將治理的責任

轉移，從原本正式的治理體系到結構化的民主參與，可以提升價值和道德層次，

這種結構化的民主參與其結構和程序的設計是圍繞在民主的基本價值，例如個

人權利、效率、社會公正以及代表性等。不過我們該如何保證這種 21世紀的

參與模式是擁抱這些民主價值，或是解決民選官員常面臨的價值權衡與主流規

範的衝突 ?特別像是社會公正的價值可能有部分在社群中被合法保障，但對社

會公正的期待和承擔的責任常常會說不出口，大眾普遍可以接受的道德方式是

由專業的行政官僚來負責說出這個說不出口的價值，這個責任傳統上是由政府

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來承擔，但是誰會在參與的場域上承擔這個道德的責任，說出這個說不出口的

價值，尤其是政府官員沒有正式權威的時候，除非這場參與是由有代表性的公

民所組成，或者是由有想法的主持人來主持。本書作者都有考慮到類似這樣的

挑戰，因此，他們強調成功的參與行動是具有權威和影響性的，這種民主參與

的進化不僅是奠基在參與者中成人對成人之間的關係，更應是在參與者與政府

官員之間成人對成人的關係。

不過，成人對成人的關係可能並不如書中所引述這麼容易就可以被創造與

維繫出來，也許作者並不是要簡化這種說法，本書雖然提供相當多的例子，呈

現出公眾參與的成功是按照成人對成人之間的關係而努力，但是將現代社會關

係簡化成同質或是常識，事實上挑戰著個人獨立思考判斷的能力，因為生活在

成人生活的世界，並不如我們所相信的是一種常識，如果是這麼普遍的現象，

我們便可以期待在所有專業的公眾參與發展計畫中強調參與者的積極聆聽。

當公眾參與不再是 21世紀民主發展的萬靈丹，參與在民主過程扮演的角

色大打折扣時，我們其實應該更加謹慎，讓這一波參與的推進與懷疑論者的看

法留給公共行政專業處理，本書作者預見未來在 21世紀專家在公眾參與的啟

動中所扮演的角色將越形重要，因為在參與的過程總是要對複雜的價值面向做

出決定，一方面是決定社區想要的或者是政治上可接受的，另一方面是決策的

可能性或者是行政可行性，這都是使得資料來源和接收更加複雜，本書作者認

為政府組織應保持其專業性，必須更靈敏的廣納這些沒有被正式認可的專業人

士，換句話說，政府行政的專業不僅具備更好的技巧依據政治上的目標去協助

社區理解何謂行政的可行性，並且發展一套思維模式縮小社區和政府組織之間

的差距。再者，他們必須有能力不在政治妥協下達成參與的目標，不會在行政

組織環境中喪失其專業和可信度。

綜觀本書 Nabatchi和 Leighninger向讀者展示出民主生活中的三個關鍵趨

勢，說明古老的公眾參與其基礎結構是可以隨著時代而改變，首先是人民與資

訊的關係不停演進，傳統的參與讓資訊的傳播成為首要的考慮之一，政府可以

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提供資訊讓民眾在參與前先被告知，並運用網路科技讓資訊隨時可得，網路無

所不知的特性讓民眾可以隨時提問，政客、記者以及行政領導必須視公民為知

識製造者而不只是消費知識者。除此之外，由於近來經濟的劇烈波動，民眾對

於財政穩定的議題益加關切，隨著參與式預算的試驗在全球開展遍地開花，大

眾期待行政體系可以給予公民更多的權利參與監督資源分配，人們可以更熟悉

參與資源分配的過程，讓參與式民主得以成功的鑲嵌在制度之中。最後，美國

和許多國家都呈現越來越多元的文化，多元的社群需要擴大管道參與社會認同

與政治的生活，因此政治系統必須為公眾參與提供更大的空間確保人們不同需

求被滿足和背景複雜的敘說被聽見。

書中所論及公眾參與的趨勢與台灣民主發展的方向貼近，結合規範性理

論、政策發展以及參與技巧，提供更新版的參與策略對於公眾參與具有全方面

的思考，對於學界與實務工作者提供相當好的教材參考。

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參考書目

Fung, Archon and Erik Olin Wright (2003). Deepening Democracy: Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance. The Real Utopias Project IV. London: Verso.

Creighton, James L. (2013). The Public Participation Handbook: Making Better Decisions through Ctizen Involvement. Johanneshov: MTM.