Eficiência coletiva em arranjos produtivos locais industriais · Obra de navegador episódico, o...

nova Economia_Belo Horizonte_18 (1)_11-32_janeiro-abril de 2008

Eficiência coletiva em arranjos produtivos locais industriais:comentando o conceito

Fabio Stefano ErberProfessor titular do Instituto de Economia da UFRJ

ResumoArranjos produtivos locais (APLs), caracte-rizados como aglomerações territoriais deagentes econômicos, políticos e sociais, quetêm foco em um conjunto específico de ati-vidades econômicas e que apresentam víncu-los entre si, vêm ganhando importância cres-cente como objeto de estudo acadêmico e depolíticas públicas. Parte dessa atenção derivada hipótese que essas aglomerações possibi-litam ganhos de eficiência que os agentes queas compõem não podem atingir individual-mente – ou seja, que nelas está presente uma“eficiência coletiva” que confere às aglome-rações uma vantagem competitiva específi-ca. Baseando-se na literatura sobre APLs in-dustriais, este artigo comenta a base analíticadesta “eficiência coletiva”, fundada em “eco-nomias externas locais” e “ação conjunta”.Os dois fundamentos e os resultados da efi-ciência coletiva em termos de vantagenscompetitivas são discutidos em seções sepa-radas, ficando a seção conclusiva reservadaàs implicações da análise precedente para apolítica econômica.

AbstractAcademic interest in Local Productive Systems

(LPS) is on the rise. So are public policies

specifically directed to such systems, which may

be defined as a territorial agglomeration of

interacting economic, social and political actors

focused on a specific set of economic activities.

Part of such interest derives from the hypothesis

that such agglomerations lead to gains in

efficiency which the components of the system

would not be able to achieve in isolation, i.e.

that in such systems, there is a “collective

efficiency” in operation, which provides the

system with a specific competitive advantage.

Palavras-Chave:arranjos produtivos locais;eficiência coletiva; economiasexternas; ação conjunta;políticas públicas.

Classificação JEL O18; R11;R38.

Key words

local productive systems;

collective efficiency; local

external economies; joint

action; public policies.

JEL Classification O18; R11;

R38.

1_ Introdução:aviso aos navegantes

Arranjos produtivos locais (APLs), ca-racterizados como aglomerações territo-riais de agentes econômicos, políticos esociais, que têm foco em um conjuntoespecífico de atividades econômicas eque apresentam vínculos entre si,1 vêmganhando importância crescente comoobjeto de estudo acadêmico e de políti-cas públicas. Parte dessa atenção derivada hipótese que essas aglomerações pos-sibilitam ganhos de eficiência que osagentes que as compõem não podematingir individualmente – ou seja, que ne-las está presente uma “eficiência coleti-va” que confere às aglomerações umavantagem competitiva específica.

Este artigo, composto de quatro se-ções, além desta, comenta a base analíticadessa “eficiência coletiva”, fundada, segun-do seus proponentes,2 em “economias ex-ternas locais” e “ação conjunta”, que re-dundariam em uma “vantagem compe-titiva” auferida pelos arranjos produtivoslocais. Assim, nas três seções seguintes, dis-cutem-se os dois fundamentos e os resul-tados da eficiência coletiva (EC), reservan-do a seção conclusiva para algumas im-plicações da análise precedente para a polí-tica econômica.

Cabe alertar o leitor quanto a algu-mas limitações explícitas do artigo. A te-mática dos arranjos produtivos locais é umestuário para onde convergem contribui-ções de várias disciplinas das ciências soci-ais: economia, sociologia, política, geogra-fia e história. Há os que vivem nesse es-tuário, especialistas no assunto, e há os quenele navegam ocasionalmente. O autor fazparte do segundo grupo: meu interesse notema, inspirado pelo trabalho de colegasdo Instituto de Economia da UFRJ, temcomo ponto de partida a possibilidade detomar os APLs como unidades objeto depolítica industrial,3 reforçado pela partici-pação, como diretor do BNDES, entre2003 e 2004, na elaboração de políticas pa-ra esses arranjos. Portanto, a análise a se-guir tem como objeto apenas os APLs in-dustriais, com um forte viés nacional. Acomplexidade de implementação de políti-cas para APLs industriais observada noBanco, os trabalhos feitos pela REDESISTno IE/UFRJ e por Hubert Schmitz e seuscolaboradores no Institute of Develop-ment Studies da Universidade de Sussex le-varam-me a tentar aprofundar as idéias deeficiência coletiva e seus nexos com a go-vernança dos arranjos e com as políticaspúblicas. O convite para fazer uma confe-rência de abertura na ALTEC de 2005 deuum objetivo prático a essa indagação.


Eficiência coletiva em arranjos produtivos locais industriais:12

1 A definição é tomada deCassiolato e Lastres (2003,p. 27) e é utilizada amplamente,tanto em universidades quantoem instituições de apoio comoo Sebrae.2 Tomei como referênciaos trabalhos de HubertSchmitz e seus colaboradores,que têm utilizado o conceitoextensamente (Schmitz, 1995,1999, 2004 e 2005; Schmitz eNadvi ,1999; Humphrey eSchmitz, 1996 e 2004).3 Ver a esse respeitoLa Rovere, Hasenclevere Erber (2004).

Obra de navegador episódico, o ar-tigo não tem qualquer pretensão de cober-tura ampla, geral e irrestrita do tema. Paratanto, teria que me transformar em habi-tante do estuário – paisagem fascinante,mas fora do meu alcance presente.

2_ Economias externas locaisDesde Marshall (1920), a noção de efi-ciência coletiva está associada à de exter-nalidades. Convém, pois, iniciar a discus-são por esse conceito.

Uma externalidade

existe sempre que a produção deuma firma ou a utilidade de um indi-víduo depende de alguma atividadede outra firma ou indivíduo através

de um meio que não é comprado ou vendi-

do; tal meio não é comercializável, ao me-

nos no presente (Nath, 1969, p. 64 – itálicos no

original).

Sinteticamente, externalidades podem serdefinidas como “interdependências não co-

mercializadas” (Nath, 1969).Aqui nos ocuparemos apenas com

externalidades entre instituições (firmas,institutos dedicados à tecnologia, marke-ting etc.), enfatizando que a interdependên-cia entre instituições não assinala a presen-ça de externalidades – para que essas exis-tam é necessário que as relações não sejam

“precificadas”. As externalidades podemter um sentido unidirecional (de A para B)ou serem “recíprocas” (de A para B e de Bpara A). Cabe também ressaltar que o con-ceito refere-se a um ponto no tempo: o queera uma externalidade ontem pode deixarde sê-lo hoje se o agente gerador cobrarum preço pelo efeito que produz sobre oagente recipiente ou se o poder público in-tervir para “precificar” os efeitos, porexemplo, via modificações nos direitos depropriedade ou via taxas ou subsídios, quesão o remédio clássico da economia dobem-estar.

Apesar da existência de externalida-des entre empresas ser observável (porexemplo, num caso em que uma empresainveste mais em treinamento do que seuscompetidores e seus trabalhadores treina-dos migram para os competidores), suamensuração é reconhecidamente difícil,mesmo num quadro estático: se a externa-lidade é atribuível a um fator de produção,sua mensuração requer, no mínimo, a com-paração do produto marginal desse fatorde produção na empresa que gera e na querecebe a externalidade e desses dois produ-tos marginais com o preço do fator (Nath,1969). A dificuldade de mensuração au-menta quando as externalidades entre em-presas são recíprocas e, ainda mais, numaperspectiva dinâmica. Ou seja, a “correta

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precificação” das externalidades via polí-ticas públicas é difícil – existem interde-pendências para as quais o mercado nãoexiste nem pode ser simulado.

O conceito foi introduzido na lite-ratura econômica por Marshall (1920), queo utilizou para caracterizar que economiasno uso de maquinaria e habilidades espe-cíficas (“specialised skills”) não dependiamdo tamanho das fábricas individuais. Algu-mas dessas economias,

especialmente aquelas vinculadas ao cres-

cimento do conhecimento e o progresso das

artes, dependem principalmente do volume

agregado de produção em todo o mundo ci-

vilizado,

enquanto outras dependiam do volumeagregado de produção na vizinhança.Assim, “a concentração de muitos pe-quenos negócios de um caráter seme-lhante em localidades particulares” gera-va “importantes economias externas” eproduzia uma eficiência de natureza co-letiva.4 Marshall denominou essas con-centrações de “distritos industriais” ou“indústrias localizadas”, conceitos quesão os avoengos dos modernos APLs.

A literatura econômica contempo-rânea mostra que existem outras fontes deexternalidades além das sugeridas porMarshall, a exemplo das duas abaixo apon-

tadas, que se destacam pela sua relevânciana discussão de APL.

A percepção de que os contratosque regem as transações econômicas sãonecessariamente incompletos, dando mar-gem a comportamentos oportunistas, con-cede importância a relações sociais de re-ciprocidade e confiança (Cooke e Clifton,2004). Esse tipo de relação gera eficiên-cias de natureza cumulativa ao longo dotempo, não precificadas. Comunidades es-truturadas e dotadas de certa estabilidadeao longo do tempo, como, em tese, são osAPLs, propiciariam a formação desse “ca-pital social” e a geração de externalidadesdele decorrentes.

A literatura sobre crescimento e de-senvolvimento econômico consagrou aimportância do progresso técnico para es-ses dois fenômenos – trata-se de um dos(raros) acordos entre programas de pesqui-sa5 tão distintos como o neoclássico e oevolucionista. O acordo vai mais além deconsignar a importância do progresso téc-nico – abrange a percepção de que esse re-sulta da interação de múltiplos atores so-ciais (empresas, instituições de pesquisa ede serviços de apoio técnico etc.), num pro-cesso em que existem fortes externalida-des, a exemplo da migração de técnicos etrabalhadores entre empresas, que levamconsigo o conhecimento acumulado na



4 Ver, respectivamente, Nath(1969, p. 63) e Schmitz (1995,p. 535).5 Uso o termo “programade pesquisas” no sentidodado por Lakatos (1970).O programa é composto porum “núcleo duro” de axiomase por um “cinturão protetor”de hipóteses sujeitas àmodificação e gera heurísticaspositivas e negativas.

empresa original por meio de treinamen-to codificado e “learning by doing”. Osatores sociais participantes do processo degeração e assimilação do progresso técnicopodem estar organizados num espaço ter-ritorialmente definido, constituindo “siste-

mas locais de inovação” (Cassiolato, Lastres eMaciel, 2003).

A presença de externalidades, qual-quer que seja sua origem, identifica uma“falha de mercado”. A avaliação dessa fa-lha depende, porém, de uma função debem-estar social específica. Boa parte da li-teratura econômica convencional avalia asfalhas de mercado valendo-se da noção de“ótimo de Pareto”, subscrevendo, implícitaou explicitamente, os axiomas éticos que las-treiam essa percepção de ótimo, notada-mente a primazia do indivíduo.6 No entan-to, outras funções de bem-estar social po-dem levar a avaliações distintas. Tomandoum exemplo atinente a arranjos produtivos,uma função de bem-estar social que atribuagrande ênfase à eqüidade pode dar menorimportância a eliminar externalidades se es-sas forem geradas por grandes empresas embenefício de pequenas e médias firmas –problemática a que voltaremos a seguir, tra-tando da hierarquia nos arranjos.

A avaliação das externalidades pas-sa também pelo conceito de “eficiênciatécnica” adotado – se essa eficiência é vistaem termos estáticos ou dinâmicos. No se-

gundo caso, externalidades na difusão deconhecimentos e treinamento de pessoalpodem deslocar a fronteira de eficiênciatécnica das empresas. Quando essas em-presas atuam de forma interdependente eas externalidades são recíprocas (Nath,1969), os efeitos são mais fortes e os pro-blemas de apropriação são mitigados.Schmitz (1999) denomina as externalida-des que têm esse efeito de “facilitadoras”do mercado e argumenta que tais efeitossão observados em pelo menos dois estu-dos de arranjos (calçados no Vale dos Si-nos, no Brasil, e instrumentos cirúrgicosem Sialkot, no Paquistão).

As externalidades acima tratadassão conhecidas na literatura como “exter-nalidades técnicas”. A literatura tambémconsidera outro tipo de externalidade, a“pecuniária”. Conforme o texto clássico deScitovsky (1954), essas são causadas pelosefeitos que indivisibilidades e/ou conheci-mento imperfeito7 exercem sobre a inter-dependência das empresas. Assim, o preçode um insumo utilizado por uma firma de-pende da escala de produção do seu forne-cedor e esse pode deixar de investir na pro-dução do referido insumo por não saberque existe uma demanda por ele. Scitovsky(1954) aponta ainda que o mesmo tipo desituação pode surgir quando os mercadosdas duas empresas são complementares,seja por razões técnicas, seja por questõesde demanda efetiva.



6 Para um sumário dosjulgamentos de valorsubjacentes ao ótimo dePareto, ver Nath (1969,cap. II).7 Rendimentos crescentese informação imperfeita,temas caros à literaturasobre desenvolvimento,ganharam outra legitimidadeno “establishment” a partirdo seu reconhecimentopor lideranças comoKrugman, Romer eStiglitz e da formalizaçãodo seu tratamento.

Nas condições de alta divisão detrabalho e pequena dimensão de empresasque são típicas de um APL, é provável aocorrência de “externalidades pecuniári-as”, que apontam para importantes falhasdinâmicas de mercado. No entanto, nessescasos, removida a falha do mercado (porexemplo, a falta de informação), a interde-pendência se estabelece através dos meca-nismos de mercado. Convém, pois, separaras externalidades “pecuniárias” (à la Sci-tovsky) das externalidades “técnicas”, tan-to do ponto de vista analítico como do ân-gulo de políticas públicas.

Conforme enfatiza Schmitz (1995),em Marshall as economias externas nosdistritos industriais surgem espontanea-mente, a partir da divisão do trabalho entrefirmas e da sua proximidade geográfica.

Nesse sentido, a reflexão feita pelateoria da escolha pública sobre o supri-mento voluntário de certos tipos de servi-ços sujeitos a externalidades pode servirpara a análise de APL. Tal tipo de arranjo,denominado “clube”,8 é definido como

um grupo voluntário que deriva benefícios

mútuos por compartilhar um ou mais dos

seguintes: custos de produção, característi-

cas dos membros ou um bem caracterizado

por benefícios passíveis de exclusão

(Sandler e Tschirthart, 1997, p. 335).

O estudo de clubes e dos serviços quefornecem (“club goods”) pretende preen-

cher o hiato entre bens públicos puros,para os quais o consumo é não-rival (oconsumo do bem X por A não prejudi-ca o consumo de X por B) e não-exclu-dente (não é possível excluir algum con-sumidor), e bens privados, para os quaiso consumo é rival e plenamente passívelde exclusão. Os membros de um clubetêm pleno acesso aos seus serviços, dosquais os não-membros estão excluídos –ou seja, há uma exclusão parcial. Da mes-ma forma, num clube há a possibilidadede rivalidade parcial no uso dos serviços,causada, por exemplo, pelo número ex-cessivo de sócios (o “congestionamen-to” dos serviços).

Embora a ênfase da literatura sobreclubes recaia sobre problemas de otimiza-ção, num tratamento muito formalizado(Sandler e Tschirthart, 1997; Cornes eSandler, 1996), a perspectiva do clube pare-ce promissora para sistematizar algumasdas características observadas pela moder-na literatura sobre APL. Em primeiro lu-gar, a natureza voluntária de participaçãono clube/APL. Em segundo lugar, o com-partilhamento dos serviços, dos quais pelomenos parte não é remunerada, gerandoexternalidades. Em terceiro, o “congestio-namento” desses serviços, que pode limi-tar o tamanho do arranjo. Em quarto, o pa-pel atribuído a “características dos mem-bros” como condição de pertencer ao clu-



8 Agradeço a Fabio SáEarp por chamar a minhaatenção para a literaturasobre clubes.

be (com os custos e vantagens decorren-tes) permite lidar economicamente com fe-nômenos normalmente encapsulados peladenominação “cultural”. Em outras pala-vras, admite incorporar relações não-eco-nômicas à dinâmica do APL.

Conforme já apontado, Schmitz(1999) indica pelo menos dois casos emque externalidades dinâmicas foram obser-vadas em arranjos produtivos, mas ignoroestudos que tenham tentado a mensuraçãode externalidades em APL.

3_ Ação conjuntaO reconhecimento que a cooperação en-tre atores sociais tem efeitos de sinergia éantigo. Marx já assinalava no primeiro vo-lume do Capital a possibilidade de “criar

através da cooperação uma força nova que funcio-

na como força coletiva” (Marx, 1963, p. 864).Essa cooperação, porém, não era espon-tânea – havia um agente organizador ehierarquicamente superior, o capitalista.

Em Marshall, ao contrário, o surgi-mento da cooperação no âmbito dos dis-tritos industriais se dá de forma espontâ-nea, em função das mútuas vantagens au-feridas pelos participantes. A mesma visãoé adotada pelos teóricos da escolha públi-ca ao tratarem dos “clubes”, conforme vis-to acima.

A literatura recente sobre APL des-taca que os arranjos produtivos locais sur-gem, freqüentemente, de forma espontâneacomo supunha Marshall, mas seu desenvol-vimento depende de ações deliberadas dosagentes envolvidos, que, além de firmas, in-cluem autoridades públicas e outras institui-ções que provêm serviços de vários tipos,como treinamento de pessoal, assistênciatécnica e mercadológica. Ou seja, o desen-volvimento posterior à geração do APL de-pende de uma ação conjunta e organiza-da, estabelecida por diversos mecanismos.

Conforme já apontado, no caso de“externalidades técnicas”, que não são co-mercializadas, a cooperação faz com queelas tendam a ser recíprocas (A se beneficiado desempenho de B e vice-versa), obten-do-se um efeito de sinergia. Como bemaponta Schmitz (1999), essas externalida-des facilitam o funcionamento do merca-do, produzindo sinergia entre os vários ti-pos de mecanismo.

A moderna literatura sobre “capi-tal social” indica que outros mecanismosalém do mercado, como normas sociais dereciprocidade e confiança, são importantespara a cooperação (Cooke, Clifton, 2004).Tais mecanismos ganham permanênciaatravés de “convenções de comportamen-to” estabelecidas entre os membros da co-munidade, fundadas sobre conhecimentos



tácitos, não codificados, que garantem acontinuidade da cooperação sem fazer usode mecanismos estatais de coerção (Weber,1964). Na mesma linha, os “clubes” da es-colha pública são estabelecidos com baseem critérios de pertinência que podem in-cluir características não-econômicas, comvariáveis graus de codificação explícita dasregras de comportamento.

Note-se ainda que a ação coletivatem efeitos cumulativos e diferidos ao lon-go do tempo – como no caso das externali-dades associadas à formação de capital hu-mano e conhecimento.

As dimensões dessa força coletiva –sua abrangência, intensidade e duração tem-poral – dependem fortemente do contextoinstitucional e não é, pois, surpreendenteque a literatura sobre APL tenha dedicadogrande espaço à discussão dos componen-tes institucionais dos arranjos produtivos, aseguir discutidos.

No plano empírico, Schmitz relataque o Projeto de Eficiência Coletiva doIDS9 estudou a relevância da cooperaçãopara quatro conglomerados locais em paísesdistintos (Brasil, Índia, México e Paquistão),tendo constatado que, em todos os casos,

as empresas que aumentaram a coopera-

ção obtiveram os maiores ganhos de desem-

penho. Esse é um resultado que emerge da

pesquisa quantitativa (análise de correla-

ção e/ou regressão de dados obtidos por

meio de pesquisa empírica direta) e que foi

corroborado e qualificado via investigação

qualitativa (Schmitz, 2005, p. 326).

No entanto, Schmitz (2005) apontaque

a cooperação tendia a ser seletiva e não

abrangente para todo o aglomerado e algu-

mas formas de cooperação aumentaram

mais do que outras:

• a cooperação vertical bilateral (en-

tre fabricantes e fornecedores ou

subcontratados) era elevada e/ou

estava aumentando;

• a cooperação bilateral horizontal

era fraca e/ou estava aumentando

pouco;

• a cooperação multilateral variava

entre os aglomerados.

Essas conclusões sobre as formasprevalecentes de cooperação e a ênfase queSchmitz e seus colaboradores10 atribuem àsrelações entre compradores e vendedoresna dinâmica dos APLs parecem apontarpara uma importância crescente da inter-dependência mediada pelo mercado, parauma possível redução de externalidades e,em conseqüência, para formatos instituci-onais de natureza mercantil, em que o pesoeconômico dos atores se reflete na estrutu-ra hierárquica dos arranjos, conforme dis-cutido a seguir.



9 Institute of DevelopmentStudies da Universidade deSussex (Reino Unido).10 Ver referências na Nota 2.

Para concluir, convém lembrar quedas raízes clássicas da teoria econômica eda ciência política não sai apenas o elogioda cooperação: há uma forte tradição, quevem de Adam Smith até as teorias da esco-lha pública e do rent-seeking, de pensar queos agentes econômicos só se unem paraconspirar contra os demais, causando ine-ficiência, desigualdade e baixo crescimentoeconômico. A fonte primária dessa percep-ção é o “individualismo metodológico”,radicalizado no passado recente pela inva-são da ciência política pelos axiomas daeconomia neoclássica e pelas hipóteses doprograma de pesquisas novo-clássico emeconomia (agentes dotados de expectativasracionais, equilíbrio contínuo de mercados,taxa natural de desemprego, decisões to-madas com base em preços relativos). Ar-tefatos teóricos como as instituições estata-is “market-friendly” e a teoria dos clubes,acima mencionada, tentam reconciliar assuspeitas sobre a ação coletiva com a per-cepção de que esta é inerente à vida em so-ciedade e pode ter resultados positivos.

No caso dos APLs, predomina apercepção favorável quanto aos resulta-dos da ação coletiva, embora Schmitz(1999) reconheça que pode haver uma “di-

sabling joint action” (Schmitz (1999, p. 477).É provável que essa visão positiva decorrados programas de pesquisa adotados pelos

que trabalham o tema, que divergem domainstream, freqüentemente de forma mui-to explícita como nos trabalhos de Cassio-lato e Lastres, e também das próprias ca-racterísticas do objeto de pesquisa, espe-cialmente do foco em PME, sobre as quaisas falhas de mercado em termos de escala,informação, acesso a mercados de produ-tos e fatores etc., incidem de forma drástica.O foco em APL de países em desenvolvi-mento, onde os mercados são ainda maisincompletos e imperfeitos, reforça aindamais essa visão positiva da ação coletiva.

4_ Vantagem competitivaO tratamento de um APL como uma en-tidade singular é, como vimos, justifica-do pela idéia que a eficiência coletivadecorrente da combinação de externalida-des e ação conjunta conferem-lhe umavantagem competitiva específica, distintadaquela atinente a um grupo não estrutu-rado de empresas e instituições ancilares.

Composto por empresas de dife-rentes tamanhos, que produzem bens eserviços distintos e por outros tipos de ins-tituição que suprem serviços diferentes,que vão desde o treinamento até a coorde-nação de ações, um APL é uma entidadecomplexa, que pode ser recortada de vári-os ângulos. Olhá-los sob a perspectiva da



sua “vantagem competitiva”, como é feitoaqui, condiciona o recorte: a vantagem re-vela-se no mercado, e o APL é parte deuma cadeia produtiva e comercial que de-semboca nesse mercado. Quando o merca-do está geográfica e economicamente pró-ximo do APL, a cadeia é “curta” e acompetitividade do APL é definida em ter-mos locais, mas são freqüentes os casos emque o APL supre um mercado distante(muitas vezes em outro país). Nesses casosa cadeia é “longa” e mais complexa e eloscomo serviços de marketing e logísticaassumem papel mais relevante. Conformediscutido ao fim desta seção, outrosenfoques levam a recortes distintos.

Se um APL é uma unidade singular,pode-se, numa ótica evolucionista de com-petição (que remonta a Penrose,1972),vê-lo como um conjunto de ativos estrutu-rado por rotinas e estratégias que definemsua posição competitiva. Nessa perspecti-va, a eficiência coletiva decorrente das eco-nomias externas e da ação conjunta consti-tui um ativo específico do APL capaz degerar rendas diferenciais.

A importância relativa dos diversosativos, rotinas e estratégias depende da ba-se técnica do APL e do mercado que elesupre – ou seja, a dimensão setorial doAPL condiciona sua dinâmica de formainescapável.11 Quando estes atributos (ati-

vos, rotinas e estratégias) são muito especí-ficos (são de difícil replicação e aquisiçãono mercado) e sua oferta é inelástica, sejapor razões de recursos naturais, seja porpeculiaridades institucionais (por exemplo,a existência de projetos políticos nacionaisou locais), ou por razões econômicas (porexemplo, a localização e organização dosmercados a que se dirigem), a dimensãoterritorial do APL, sua “localização”, sem-pre presente, é reforçada (Cassiolato et al.,2003). Com efeito, a principal característicade um APL é sua dupla dimensão: setoriale territorial.

A visão “penrosiana” do APL rati-fica o consenso na literatura modernaquanto à necessidade de uma “massa críti-ca” de ativos, rotinas e estratégias, neces-sária para que um APL possa progredir emesmo existir.

A utilidade dessa visão vai além. Aação conjunta que caracteriza um APL re-quer rotinas e estratégias. Estas, por suavez, requerem mecanismos institucionaisde governança. Ou seja, a vantagem com-petitiva de um APL é fortemente definidapelos mecanismos de governança vigentesno arranjo.

Vista de uma perspectiva de dinâ-mica competitiva, a importância da gover-nança aumenta. Num contexto estático, aeficiência coletiva do APL tem como foco



11 Uma “indústria” pode serdefinida como “um grupode firmas engajadas naprodução de mercadoriasque são substitutas próximasentre si” ou de “mercadoriassemelhantes em seus métodosde produção” – i.e. em termosde mercado ou base técnica.As definições vêm deGuimarães (1981, p. 33 e 173).

o uso mais eficiente dos seus ativos e a go-vernança principal se traduz em rotinas.No entanto, num contexto em evolução, acompetitividade do APL depende dos in-vestimentos feitos na transformação dosativos e rotinas, decididos por meio dagovernança das estratégias.

As estratégias de investimento e a dis-tribuição de resultados desses investimentosdentro de um APL são fortemente afetadaspela distribuição de poder dentro do arran-jo, pela hierarquização da governança.

A hierarquização da cadeia respon-de à dupla determinação setorial: base téc-nica e mercado. Quando a base técnica épouco sujeita a mudanças, os mercados de-mandam produtos cujos atributos são rí-gidos e a cadeia é “longa”, o poder tende ase concentrar nos elos em que predomi-nam economias de escala e assimetrias deinformação, seja em termos de produção,seja em termos comerciais. Arranjos insti-tucionais como contratos de exclusividadede fornecimento dão suporte a essa diferen-ciação de poder.

A resultante, nesses casos, freqüen-tes entre os APLs de países periféricos queestão inseridos em cadeias internacionais, éum arranjo produtivo em que a firma líder(ou uma coalizão da firma líder com seuscompradores) visa minimizar custos e orisco de non-performance em termos de quan-tidade, qualidade e prazo de entrega.

Num APL de fraca hierarquia ecomposto por firmas semelhantes, a lite-ratura postula que a ação conjunta estabe-leceria um círculo virtuoso e cumulativo,pelo qual os investimentos que deman-dassem combinação de recursos por moti-vos de complementaridade e/ou escala se-riam facilitados e sua realização e os resul-tados benéficos dela decorrentes fomen-tariam a ação conjunta futura. Nesses ca-sos, a reciprocidade das externalidades mi-tigaria os conflitos de apropriação, estimu-lando os investimentos.

Num arranjo marcado pela hetero-geneidade e pela hierarquia, a firma lídertende a impor a uniformidade de ativos erotinas aos demais participantes do arranjoe a inibir ou pelo menos não estimular es-tratégias que levem esses outros membrosa diversificar ativos. Da mesma forma, opoder da firma líder e o temor de suas rea-ções podem inibir a busca de mercados al-ternativos pelas PMEs participantes no ar-ranjo. Assim, em cadeias dotadas de fortehierarquia, as PMEs do arranjo podem seencontrar numa situação de aprisionamen-to (lock-in) estratégico do ponto de vistados seus ativos e de seus mercados.

Os efeitos da governança sobre osinvestimentos das PMEs podem, no en-tanto, ir além, dependendo das hipótesesque se façam sobre a função-investimen-to dessas firmas. Admitindo que o risco e a



incerteza keynesiana são os principaisobstáculos para o investimento, a hierar-quia no APL gera fortes processos delock-in na composição do portfolio de in-vestimentos das PMEs: torna a incertezados investimentos que diversifiquem osativos (o upgrade) ou se destinem a buscarmercados alternativos maior que a incer-teza dos investimentos que aprofundamuma trajetória já conhecida. Assimetriasna informação e imperfeições nos merca-dos de crédito e capitais, que são especial-mente fortes para as PMEs, fazem comque os investimentos tenham que ser fi-nanciados com recursos próprios, elevan-do a taxa mínima de retorno esperado(hurdle rate). Tal combinação reforça umaestratégia satisficing por parte dessas em-presas e, portanto, o lock-in do APL e desua governança ao longo do tempo.

O principal risco para as PMEs deum APL de ater-se a uma trajetória dada éque, por razões diversas, as rendas decor-rentes da “territorialidade” dos seus ativossejam erodidas – por exemplo, por inova-ções tecnológicas geradas fora do arranjoou pelo deslocamento das PMEs por ou-tras fontes de suprimento da cadeia em queestão inseridas localizadas fora do APL.Esses riscos, que podem, no limite, afetara sobrevivência do APL, devem ser con-frontados com os atinentes à constituição

de ativos mais específicos, riscos estes que,conforme apontado acima, são tão maiselevados quanto mais hierárquica é a ca-deia produtiva.

A maior ou menor hierarquizaçãoda governança afeta também a distribuiçãode resultados dos APLs: quanto maior aconcentração de poder num elo da cadeiade relações que estrutura o APL, menoressão as probabilidades que os membros doarranjo que ocupam posições subordina-das constituam ativos específicos quegerem rendas diferenciais.

Essa análise converge com a preo-cupação com a governança evidenciadapor diversos estudos sobre a dinâmica deAPL. Para os APLs inseridos em cadeiasinternacionais, Schmitz e seus colaborado-res (Schmitz, 2004) enfatizam que o exercí-cio da governança da cadeia por empresasque estão sediadas nos países avançados eque controlam o acesso da cadeia ao mer-cado, têm grande impacto sobre as possibi-lidades dos fornecedores, localizados empaíses em desenvolvimento, de modifica-rem (upgrade) seus ativos e rotinas e até suasestratégias: quanto mais hierárquica e rígidaé a governança, menores são as possibili-dades de upgrade dos fornecedores. Cassio-lato et al. (2003) mostram que a governançada cadeia por grandes empresas internacio-nais pode levar à redução dos ativos e roti-



nas locais, num processo de downgrade loca-lizado. Esse, porém, não prejudica necessa-riamente a competitividade do APL comoum todo. Da mesma forma, as tentativasde PME de diversificação de mercadosbem-sucedidas são raras e limitadas àsmaiores empresas desse grupo.

Ao mesmo tempo, os resultadosdos estudos acima citados chamam a aten-ção para o processo inverso, que confirmaa natureza coletiva do arranjo: embora me-nos freqüentes, há casos em que a transfor-mação dos fornecedores, por meio do de-senvolvimento de ativos específicos, podemodificar o estilo de governança da cadeia,tornando-a menos hierárquica.

Os resultados acima discutidos,bem como os estudos que mostram a sele-tividade na cooperação (mencionados naseção anterior), mostram que, mesmo queum APL possa ser considerado como umaentidade singular, a dinâmica de seus com-ponentes é diferenciada – seu desenvolvi-mento é, para usar uma antiga definição,desigual e combinado.

Chega-se ao mesmo resultado tam-bém por outros caminhos teóricos, comoos da escolha pública. Em modelos maissimples de clubes, em que se supõe que osmembros do clube são homogêneos, a co-operação entre eles leva a um ótimo de Pa-reto em termos de tamanho do clube e dis-

tribuição de benefícios. No entanto, quandose introduzem diferenças entre os mem-bros, assimetrias de informação e custos detransação, a dimensão eficiente do clubenão está garantida e há uma tendência àformação de coalizões, e parte dos mem-bros podem se beneficiar de rendas extra-ordinárias (Sandler e Tschirthart, 1997). Es-ta última configuração aplica-se aos APLscuja governança é hierárquica.

Quaisquer que sejam os caminhosteóricos, todos apontam na direção de qua-lificar a ação conjunta que caracteriza osAPLs: quanto mais hierárquica é a gover-nança do arranjo, mais a ação conjunta édefinida num ponto do arranjo por umagente (ou uma coalizão de agentes). Amenos que os outros partícipes do arranjodetenham ativos dotados de forte territori-alidade, a tendência é que as rendas que au-ferem sejam comprimidas em favor dosagentes hegemônicos. Em outras palavras,a governança hierárquica não exclui a açãoconjunta, mas distribui os benefícios destaem favor dos hierarcas.

A literatura que conheço (limitada,cabe enfatizar), concentra-se nas possibili-dades de desenvolvimento das pequenas emédias empresas que integram os APLs.Esse enfoque tem dupla justificativa: deum lado, a própria origem do conceito, queserve para dar um tratamento simultanea-



mente setorial e territorial às PMEs e aosnexos entre elas (e outras instituições pró-ximas, funcional e geograficamente); deoutro lado, responde às problemáticas dedesenvolvimento industrial, tecnológico epolítico numa era de globalização, especial-mente graves para os países situados na pe-riferia do capitalismo.

Embora justificável e meritória, es-sa ênfase deixa em aberto uma questão queme parece relevante, colocada pela premis-sa da unidade do APL e pela constataçãoda desigualdade na distribuição de benefí-cios: quais são os efeitos, para as grandesempresas líderes dos APLs, de sua partici-pação nos arranjos? Na verdade, essa per-gunta abre uma agenda de pesquisa, postoque seria necessário qualificar a respostapor fatores setoriais (base técnica e merca-dos), nível de desenvolvimento dos demaisparticipantes, grau de hierarquização da go-vernança etc.

A premissa da unidade do APL re-mete ainda à importante questão da avalia-ção do desempenho dos arranjos. A litera-tura (mesmo caveat) ainda oferece respostasmuito parciais, seja porque o número decasos estudados ainda é limitado, emboracrescente (apesar do seu custo em termosde tempo e pessoal), seja porque são distin-tos os critérios usados pelos pesquisadorespara estudar e, conseqüentemente, avaliaro desempenho dos APLs.

Do ponto de vista deste artigo, o se-gundo motivo é o mais relevante e suscitatrês comentários. O primeiro tem a vercom a unidade do APL: conforme já men-cionado, a ênfase das avaliações recai so-bre as PMEs e resta reiterar que estas, fre-qüentemente, não respondem pela dinâmi-ca do APL.

O segundo comentário relaciona-seaos objetivos que os pesquisadores atribu-em aos APLs, que estão diretamente vin-culados à sua percepção dos obstáculos aodesenvolvimento que os APLs poderiamajudar a superar. Assim, se a restrição de di-visas é vista como primordial, é natural queo desempenho exportador dos APLs sejaprivilegiado. Em contrapartida, se a priori-dade reside na constituição de uma capaci-dade de inovação local, a passagem dosAPLs de arranjos produtivos para sistemas lo-

cais de inovação (Lastres e Cassiolato, 2005)assume papel fundamental na avaliação dasua trajetória. Mesmo quando um fator éidentificado como importante no desen-volvimento dos APLs, ele está sujeito aavaliações por critérios distintos. Porexemplo, a governança do arranjo é vistapor diversos ângulos: sua eficácia para pro-mover exportações, para desenvolver (ounão) recursos locais ou para a promoção depráticas democráticas.12

Final e obviamente, cabe a reco-mendação de ampliar as pesquisas, quiçá



12 Compare-se, por exemplo,Humphrey e Schmitz (2004) eCassiolato et al. (2003).

comparando (com os mesmos critérios)APLs dos mesmos setores no mesmo país,de forma a minimizar os efeitos sobre aavaliação do desempenho de sua inserçãoem contextos econômicos e institucionaisdistintos, assunto discutido brevemente napróxima seção.

5_ Inserção e políticas públicasOs APLs não vivem num limbo: estãoinseridos num contexto econômico, po-lítico e institucional do qual as políticaspúblicas são um componente importan-te, mas não exclusivo. Entidades priva-das e organizações não governamentaissão importantes partícipes deste contex-to. No entanto, por razões já avançadasna introdução, a análise a seguir restrin-ge-se às políticas públicas.

A literatura sobre APL apresentaabundante evidência sobre políticas públi-cas destinadas deliberadamente ao fomen-to desses arranjos,13 mas suscita tambémalgumas dúvidas sobre a sua eficácia.

Conforme já apontado, as caracte-rísticas territoriais e setoriais dos APLs, opeso que neles têm as PMEs e a inexistên-cia ou a precariedade de mecanismos demercado que levem ao seu desenvolvimen-to, fornecem bons motivos para a inter-venção do Estado para fomentar os APLs,

seja por motivos de eficiência econômica(aumento de investimentos, criação de em-pregos, geração de divisas), seja por razõesde eqüidade social, territorial e entre em-presas. No entanto, a hipótese de unidadedo APL faz com que as políticas destina-das a fomentá-los sejam distintas das polí-ticas tradicionais de apoio às PMEs, a des-peito do peso que estas possam ter dentrodo arranjo.

Revendo as políticas de apoio aosAPLs à luz da análise precedente, pode-seinterpretá-las como destinadas principal-mente a gerar ativos de uso coletivo pelosparticipantes do arranjo, notadamente asPMEs. Tais ativos têm de estar organiza-dos em instituições específicas, que se tor-nam fornecedoras de externalidades paraos membros do APL, especialmente quan-do a “precificação” dos serviços prestadospelos ativos é problemática. Assim, reco-menda-se freqüentemente a intervençãopública para a criação e manutenção de ins-tituições como centros de pesquisa, de as-sistência técnica, de formação de empreen-dedores, de apoio à exportação etc., ope-rando com preços administrados.

Quando as externalidades envolvi-das são de natureza “pecuniária”, a açãopública poderia ser transitória, ensejando acriação de um mercado que viesse a esta-belecer um preço adequado para a provi-



13 Uma revisão recente dessaspolíticas no Brasil encontra-seem La Rovere e Shibata (2007).

são dos serviços, a exemplo do financia-mento do APL. Este, seja em termos decrédito, seja em termos de aporte de capitalde risco, é mais eficaz se praticado sob aótica das “finanças de proximidade”, queinova as práticas bancárias tradicionais, es-tabelecendo relações estreitas entre o agen-te financeiro e o coletivo do APL, tanto emoperações financeiras ativas como passivas(Arruda, 2004; Mytelka e Farinelli, 2005).

O tipo de ações a ser seguido varia-rá de acordo com as especificidades de ca-da APL, mas há consenso de que é poucoeficaz criar essas instituições de apoio semque haja no local uma “massa crítica” deativos nas empresas do APL que enseje ouso dos ativos das instituições de apoiocom um mínimo de eficiência. Essa “mas-sa crítica” inclui ativos de vários tipos queintegram seja o capital econômico (a exem-plo da capacidade organizacional), seja ocapital social das empresas (por exemplo, aconfiança entre elas).

Já vista na discussão de externalida-des pecuniárias, essa problemática foi atua-lizada para os APLs por Meyer-Stamer(2004). Esse autor, usando o conceito de“ciclo de vida” de indústrias, chama a aten-ção para o “paradoxo das políticas locacio-nais” –

indústrias que podem estar interessadas

na política locacional provavelmente não

estão bem organizadas e, portanto, é di-

fícil estabelecer a rede de políticas necessá-

rias para a formulação de políticas. In-

dústrias velhas são bem organizadas, mas

não estão interessadas em política locacio-

nal (Meyer-Stamer, 2004, p. 337).

Mesmo em arranjos já constituídos,Schmitz (1999) argumenta que a

ação conjunta de atores privados tem sido

mais importante que a intervenção do go-

verno para resolver as falhas de mercado

(Schmitz, 1999, p. 476).

No entanto, ele mesmo qualifica essa con-clusão à luz da evolução dos arranjos e danatureza das transformações que tal evo-lução sofre: quando mudanças importan-tes no contexto em que os APLs estão si-tuados demandam respostas estratégicasde parte do arranjo, a ação de agênciaspúblicas como mediadores de conflitosou catalisadores de ação conjunta torna-se importante (Schmitz e Nadvi, 1999).

As imperfeições dos mercados queafetam um APL não incidem da mesmaforma sobre PME e grandes empresas. Ouseja, a distinção entre APL segundo suaforma de governança, vista acima pelas óti-cas dos investimentos e da distribuição debenefícios, tem também conseqüências pa-ra as políticas públicas. Admitindo que asempresas líderes do APL se beneficiammais que proporcionalmente dos resulta-



dos da eficiência coletiva e que sofrem pro-porcionalmente menos com as imperfei-ções do mercado, o corolário para as polí-ticas públicas seria buscar induzir essasgrandes empresas a contribuir para a cons-tituição dos ativos de uso comum pelasPMEs partícipes do APL.

Infelizmente, a análise anterior suge-re que, nos casos em que essa intervençãoestatal faz-se mais necessária para corrigirdistorções distributivas, a probabilidade deque ela seja eficaz é baixa. O caso mais radi-cal é o de um APL que produz um produtopadronizado para o mercado internacional,em que a governança é hierárquica e con-centrada numa firma internacional, que de-tém o controle da comercialização do pro-duto e define as especificações do produto eda tecnologia a ser empregada na sua manu-fatura. A menos que as PMEs locais dete-nham algum ativo muito específico, a firmalíder tem a possibilidade de deslocar sua de-manda para outras localidades, seja no país,seja no exterior.

Nesse tipo de situação, cujas carac-terísticas são freqüentemente encontradasentre os APLs brasileiros e de outros paísesem desenvolvimento, a autoridade públicatem poucos instrumentos de coerção dafirma líder: restam-lhe os caminhos de ne-gociação, seja usando a pressão política, se-ja usando mecanismos de mercado (por

exemplo, incentivos fiscais e de crédito) – oque vale dizer que a autoridade pública e afirma líder transferirão recursos para asPMEs locais, na suposição de que o usodesses recursos pelas PMEs apresente, aolongo do tempo, rendimentos sociais mai-ores que usos alternativos. Ao mesmo tem-po, a autoridade pública pode tentar refor-çar as condições de barganha das PMEslocais dentro do APL através da constitui-ção de ativos de uso coletivo, conformesugerido acima. Parece provável que esseprocesso de tentativa de modificação dahierarquia assuma aspectos singulares paracada APL.

A análise anterior sugere que o su-cesso num tipo de ação coletiva tem efeitoscumulativos, fomentando ações conjuntasem outros campos. Por sua vez, essa obser-vação coloca o problema de seqüenciamen-to nas ações de fomento. Dada a heteroge-neidade vigente entre os APLs, não pareceexistir uma seqüência “ótima”, definível a

priori, o que torna necessário um tratamentoindividual de cada APL a ser fomentado.

Ou seja, os problemas de consti-tuição de ativos coletivos, modificação dehierarquia e de seqüenciamento de açõesdemandam forte capacidade de análise,formulação, execução e acompanhamen-to por parte dos organismos encarregadosdas políticas públicas para os arranjos –



condições que nem sempre são fáceis deser obtidas.

As características que singularizamos APLs – coletivos multiinstitucionais de-terminados geográfica e setorialmente – co-locam também um problema de ação con-junta para as próprias políticas públicas. Paraserem eficazes, tais políticas têm de harmo-nizar instrumentos de vários tipos de fo-mento (setorial, territorial, de PME), cujagovernança está sujeita a diversas institui-ções públicas, tanto no plano funcional co-mo territorial. Tal harmonização requer me-canismos de elaboração, implementação emonitoramento não triviais, especialmenteem países de grande extensão e diversidadeterritorial e onde os aparatos estatais sãoprecários, como no caso brasileiro.

Ainda na linha de ação conjunta,convém distinguir, entre as políticas públi-cas, aquelas destinadas direta e explicita-mente ao desenvolvimento dos APLs da-quelas políticas que, embora afetem demodo importante os arranjos locais, sãoelaboradas e implementadas com outrosobjetivos e atores em mente – a velha dis-tinção entre políticas “explícitas” e “implí-citas” que remonta aos primórdios da dis-cussão sobre política científica e tecnoló-gica (ver, a respeito, Herrera, 1971).

As principais políticas implícitas sãoaquelas que derivam da política macroeco-

nômica, que estão associadas a um dado re-gime de acumulação e distribuição e, em úl-tima análise, a uma “convenção de desen-volvimento” que estabelece prioridadeseconômicas, políticas e sociais e coordenaos agentes econômicos (Erber, 2004; Cou-tinho, 2005). Embora tenha sempre carac-terísticas específicas, influenciadas pelaprópria história do país, cada convenção dedesenvolvimento nacional é parte de umaconvenção internacional, que a condiciona.

Conforme a literatura sobre políti-cas explícitas e implícitas tradicionalmenteargumentou, podem surgir contradiçõesentre estes dois tipos de política. Dado oseu caráter “pervasivo”, por se aplicaremaos preços básicos da economia e decorre-rem de uma convenção hegemônica quedefine as prioridades econômicas e sociais,as políticas implícitas tendem a dominar aspolíticas explícitas.

Um dos méritos da extensa produ-ção do Projeto REDESIST sobre APL(ver Cassiolato, Lastres, 1999; Lastres, Cas-siolato, Maciel, 2003; Lastres, Cassiolato,Arroio, 2005) consiste em chamar a aten-ção para a importância dos determinantesimplícitos, nacionais e internacionais, parao desenvolvimento de APL, notadamentenos países periféricos.

Nos termos da análise anterior, es-ses determinantes implícitos estabelecem



uma hierarquia entre os ativos que as em-presas (notadamente as PMEs) dos APLssão estimuladas a desenvolver e entre osmercados a que os APLs podem se dirigir.Em conseqüência, esses mesmos determi-nantes favorecem a inserção dos APLs emcadeias que tendem a adotar tipos de go-vernança mais ou menos hierárquicos. Paraexemplificar (ressalvando as limitações deespaço) a convenção de desenvolvimentoneoliberal, hegemônica a partir dos anosnoventa, associada ao hiperdesenvolvi-mento do capital financeiro internacional,produziu baixas taxas de crescimento dosmercados internos na periferia latino-ame-ricana, orientou as empresas para a expor-tação e inibiu projetos de inovação de re-sultados mais incertos, inibição agravadapelas altas taxas de juros utilizadas paraatrair o capital financeiro internacional.14

As “convenções de desenvolvimen-to” estipulam ainda as configurações insti-tucionais desejáveis para a “boa governan-ça” da sociedade. A hegemonia da con-venção de desenvolvimento neoliberal atri-buiu primazia às instituições de mercadopara a governança da sociedade, acarretan-do a perda de capacidade de formulação eexecução de políticas complexas e que de-mandam ações conjuntas por parte dosaparatos estatais, como as que são necessá-rias para os APLs.

Existem, porém, indicações, nopassado recente, que se está buscando umanova convenção de desenvolvimento noBrasil, privilegiando o mercado interno demassas e buscando dotar o Estado de ins-trumentos mais eficazes de política indus-trial e tecnológica.

Foge ao escopo deste artigo discutiro alcance das modificações em curso. Nãoobstante, exorcizando o determinismo e oniilismo, a literatura sobre APL mostra queé possível (mesmo que difícil) fazer políti-cas ao nível local que fomentem o desen-volvimento de arranjos produtivos – umprocesso marcado pelo learning by doing.

Esses arranjos constituem um conjunto deforças produtivas (para usar outra velha ex-pressão) que poderá ser usado ainda maisproveitosamente caso uma convenção dedesenvolvimento venha a ser estabelecida.



14 Erber (2004) discute oefeito da convenção dedesenvolvimento liberal sobreos esforços de inovação.Coutinho (2005) analisa oregime de acumulação“perverso” e a relaçãomacro-micro noBrasil durante as décadasde oitenta e noventa.

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Uma versão anterior deste artigo

foi utilizada na minha

intervenção na mesa de abertura

da ALTEC 2005, Salvador,

outubro de 2005. Agradeço os

comentários de Hubert Schmitz,

Renata La Rovere e de um

parecerista da Nova Economia a

uma versão inicial, isentando-os,

porém, de toda responsabilidade

pelo conteúdo.

E-mail de contato do autor:

[email protected]

Artigo recebido em junho de 2006;aprovado em fevereiro de 2008.

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