Конкуренција

1

ЕФЕКТИ ПРИСТУПАЊА СРБИЈЕ ЕВРОПСКОЈ УНИЈИ

ПОЛИТИКА КОНКУРЕНЦИЈЕ

проф. др Сања Граић-Степановић1

Право конкуренције Србије Европска перспектива Током процеса приступања Европској унији, Србија поступно усклађује своје законодавство у области политике конкуренције са законодавством EУ. Србија истовремено настоји да ојача надлежне институције и судство како би се механизми заштите конкуренције правилно применили. Споразум о стабилизацији и придруживању (ССП) између европских заједница и њихових држава чланица и Републике Србије (2008), као прелазни споразум о трговини и трговинским питањима између Европске заједнице и Републике Србије, има за предмет стварање зоне слободне трговине Србије и Европске уније. Потписивањем овог акта, сходно трећем копенхагенском критеријуму за чланство у ЕУ, преузета је обавеза постепеног и ороченог усклађивања домаћег законодавства са acquis communautaire – правним тековинама Европске уније.2 Усклађивање прописа се најпре треба реализовати у области права конкуренције и контроле државне помоћи, као и заштити права интелектуалне својине, стандардизацији техничких прописа, домену јавних набавки и заштити потрошача. У ширем смислу, поступак усклађивања се односи не само на регулаторну хармонизацију, већ и на стварање адекватног институционалног оквира за њихово ефективно спровођење. Усклађивање законодавства са прописима ЕУ је неопходно како би се омогућило исправно функционисање зоне слободне трговине између Србије и 1 Факултет политичких наука, Универзитет у Београду. Ауторка се захваљује Небојши Лазаревићу и Владимиру Међаку из Владе Републике Србије, као и Здравку Илићу и Славици Јоковић из Привредне коморе Србије на доприносу у писању ове студије. 2 Ова обавеза је предмет регулисања Наслова VI, ССП, чланови 72-79.

2

ЕУ. Практично би било немогуће стварање функционалне зоне слободне трговине, ако би два правна система, српски и европски, функционисалa на различитим принципима. Поред тога, други критеријум за чланство у ЕУ, дефинисан у Копенхагену 1993. године, јесте да држава која жели да ступи у чланство ЕУ има функционалну тржишну привреду, способну да издржи притисак конкуренције на јединственом тржишту. Овај критеријум се може испунити једино усклађивањем законодавства Србије са европским. Циљ је да српска привреда функционише у складу са домаћим законодавством, које је претходно усклађено са европским. Једино у том случају дан уласка у Европску унију неће значити никакву фундаменталну промену за домаћу привреду, будући да са обе стране границе важе компатибилни правни режими. С тим циљем, Споразумом су јасно дефинисане обавезе Србије у погледу рокова и области правних тековина ЕУ са којима ће ускладити своје законодавство. Те области су одређене имајући у виду да оне представљају срж функцинисања јединственог тржишта саме Европске уније, и то су правила о: заштити конкуренције и контроли државне помоћи, стандардизацији и усклађености техничких прописа, заштити права интелектуалне својине, додели јавних набавки и заштити потрошача. Свака од ових области представља једну од 35 поглавља правних тековина Европске уније. Да би једна држава постала чланица Европске уније мора ускладити своје законодавство са свих 35 поглавља правних тековина. У осталим поглављима правних тековина Европске уније, која нису поменута у Наслову VI, Србија преузима обавезу да ће радити на постепеном усклађивању, али без постављања рокова у којима ће се усклађивање обавити. У тим поглављима правних тековина Европске уније, Србија ће сарађивати са Европском унијом на начин који је дефинисан Насловом VIII, Политике сарадње, чланови 88-114. Иначе, модалитет усклађивања, временски оквир у коме ће се то обавити и евентуални изузеци од обавезе усклађивања у преосталим областима правних тековина ЕУ, јесу предмет преговора о чланству у Европској унији, које ће Србија у последњој фази приступања

3

водити. Битно је напоменути да се усклађивањем не сматра само законодавна активност, односно доношење закона и подзаконских аката, него и њихова ефикасна примена, која захтева претходну изградњу административних и судских капацитета. Да би се сматрало да је држава усклађена са прописима ЕУ, мора имати и праксу (управну и судску) која доказује да се усклађени прописи ефективно и примењују. У Извештају Европске комисије о постигнутом напретку Србије за 2008. годину3, констатује се да је Србија остварила одређени напредак у области примене антимонополског законодавства и да је побољшана ефикасност Комисије за заштиту конкуренције. Оцењено је следеће: -важеће4 антимонополско законодавство још увек није у потпуности усклађено са захтевима Споразума о стабилизацији и придруживану и Прелазног споразума; -процедуре контроле спајања предузећа још увек нису адекватне; -извршни капацитети Комисије за заштиту конкуренције и даље су незадовољавајући; -извршни капацитети судства су слаби; -неопходно је обезбедити оперативну независност органа за заштиту конкуренције. Закључено је да у овој области постоји умерен напредак, али да законодавни оквири и капацитети треба да се унапреде. Заштита конкуренције Правила о заштити конкуренције и о контроли државне помоћи представљају најбитнија правила за стварање јединственог тржишта Европске уније. Имајући у виду њихов значај, та правила су нашла своје место у оснивачком уговору Европске заједнице из 1957. године. Данас је ова област регулисана 3 Комисија Европских Заједница/2008./ Извештај о напретку Србије за 2008. годину, Брисел, стр. 40-41. 4 У међувремену је усвојен нови закон (видети у даљем тексту).

4

члановима 81. до 93. Уговора о стварању Европске заједнице, и секундарним актима које доносе органи Европске заједнице. О значају ове области за функционисање Европске уније говори и чињеница да су овлашћења Европске комисије, као извршног органа ЕУ, у ове две области најјача, а у области контроле доделе државне помоћи су чак искључива. Чланом 73. Споразума о стабилизацији и придруживању регулисано је да споразуми између предузећа, одлуке удружења предузећа и усаглашена пракса између предузећа, чији је циљ или последица спречавање, ограничавање или нарушавање конкуренције, злоупотреба доминантног положаја од стране једног или више предузећа на територијама Заједнице, или Србије у целини, или на њиховом значајном делу, нису у складу са правилним функционисањем Споразума у мери у којој може утицати на трговину између Заједнице и Србије. Овим чланом се у спровођење Споразума директно уводи забрана склапања рестриктивних споразума из члана 81. Уговора о стварању ЕЗ и забрана злоупотребе доминантног положаја из члана 82 Уговора о стварању ЕЗ. Чланом 73. Споразума предвиђа се да ће овакво понашање бити забрањено ако утиче на трговину између Заједнице и Србије. Имајући у виду величину српске економије, може се очекивати да ће сви рестриктивни споразуми који долазе под удар домаћег законодавства и сваки случај злоупотребе доминантног положаја имати такав прекогранични ефекат и самим тим ће долазити под удар забране из овог члана. То практично значи да борба против монополског понашања у Србији више није само обавеза државе према њеним грађанима, него и њена међународна обавеза према Европској унији. Члан 74. Споразума налаже да се након истека прелазног периода од три године од дана ступања на снагу Прелазног споразума (тј. од 1. јануара 2012. године) правила конкуренције примењују и на јавна предузећа и предузећа са посебним правима у складу са правилима Европске заједнице надевеним у члану 86. Уговора о стварању ЕЗ. То практично значи да ће се након истека рока, правила конкуренције примењивати и на јавна предузећа, али у мери у којој примена ових правила не би угрозила мисију која је тим

5

предузећима поверена. Материјално-правно гледајући, ова два члана не доносе Србији никакву нову обавезу у погледу заштите конкуренције, будући да су иста решења већ садржана у Закону о заштити конкуренције5. Оно што доноси овај Споразум, будући да је примена правила заштите конкуренције од ступања на снагу Споразума, међународна обавеза Србије, јесте чињеница да ће примену ових правила од сада надзирати и Европска комисија у склопу надзора над правилном применом целог ССП и да ће примена ових правила бити предмет разматрања Одбора за стабилизацију и придруживање након одмрзавања примене Прелазног споразума (ПС). Позитивноправни оквир Доношењем Закона о заштити конкуренције 2005. године6 био је начињен први корак у развоју права и заштите конкуренције у Србији. Овим Законом је била основана Комисија за заштиту конкуренције, као самостално и независно тело, које за свој рад одговара Народној скупштини Републике Србије. Након трогодишње примене важећег Закона о заштити конкуренције, показало се, међутим, да постојећи текст Закона садржи бројне недоречености и недостатке. Истовремено су уочени и бројни организациони и процесни проблеми у раду Комисије. С обзиром да недостаци у важећем закону нису могли бити отклоњени његовим изменама и допунама, Влада Републике Србије утврдила је предлог Закона у марту 2009. који је усвојен у Скупштини у јулу 2009. Нови Закон о заштити конкуренције, пружа нова решења која су усмерена ка решавању наведених проблема, као и на даљи развој правног оквира заштите конкуренције, и њеног приближавања праву Европске уније. Посебни циљеви концепта новог закона су: прецизирање и адекватна транспозиција материјалних правила заштите конкуренције, који се примењују у Европској унији; 5 Чланови 4., 7. и 9. Закона о заштити конкуренције („Службени гласник РС“, 79/2005) 6 Службени гласник РС бр. 79/2005

6

унапређење правних института из области заштите конкуренције, као и систематике у односу на ранија законска решења, пре свега у погледу појма и облика повреде конкуренције, односно појма и контроле над спровођењем концентрација; смањење терета административних процедура за привредне субјекте, у погледу обавезе нотификације, путем подизања прага контроле; стварање правно-организационих услова за јачање капацитета и проширење процесних овлашћења Комисије; унапређење процесно-правног режима, у правцу могућности вођења јединственог, ефикасног и целовитог поступка пред Комисијом, уз пуну сарадњу других државних органа, странака у поступку и других учесника на тржишту; давање овлашћења Комисији за примену ефикасних и применљивих мера у случајевима повреде конкуренције; стварање услова за бољу правну заштиту, путем судске контроле одлука Комисије пред судом посебне надлежности у привредноправним стварима, а у јединственом поступку испитивања законитости одлуке о утврђивању повреде конкуренције и примењене мере. Стари Закон о заштити конкуренције у основним, материјалним деловима (дефиницији рестриктивних споразума, чланови 7-15, и дефиницији злоупотребе доминантног положаја, чланови 16-18 ) у највећем делу је материјално и терминолошки био усаглашен са члановима 81. и 82. Уговора о стварању Европске заједнице (УЕЗ). Због тога су промене у новом Закону о заштити конкуренције више усмерене на допуњавање основних елемената из чланова 81. и 82. Уговора о стварању Европске заједнице додатним критеријумима за оцењивање, садржаних у секундарним прописима ЕЗ. Најзначајније промене су учињене у домену контроле концентрација и дефинисањем процедуре којом се руководи Комисија за заштиту конкуренције (КЗЗК) и избегавањем позивања на Закон о општем управном поступку (ЗОУП), осим када је то неопходно.

7

Регулаторне измене и рестриктивни споразуми Под рестриктивним споразумима подразумевају се сви облици уговора, делова уговора, изричити или прећутни договори, усаглашене праксе, као и одлуке удружења учесника на тржишту, које за циљ или последицу имају значајно спречавање, ограничавање или нарушавање конкуренције на територији Србије.7 Поред правних послова (уговора) који садрже одредбе које имају циљ и/или непосредно дејство повреде конкуренције, под рестриктивним споразумом се сматрају и одређена пословна понашања учесника на тржишту, односно усаглашене праксе, које имају исти циљ или последицу. Чланом 7, став 2 Закона наведени су примери карактеристичних облика рестриктивних споразума и прописана је забрана и ништавост рестриктивних споразума, уз могућност изузимања од те забране само у случајевима прописаним овим законом. Члан 7. Закона о заштити конкуренције говори о актима којима се спречава, ограничава нарушава конкуренције, иако су то заправо рестриктивни споразуми што се из саме дефиниције дате у члану 7. јасно и види, а која је идентична дефиниција члана 81. Уговора о оснивању Европске заједнице. Рестриктивни споразуми су јасно дефинисан појам у комунитарном праву и као такав треба да се користи и у домаћем праву. Оваква дефиниција је вероватно дата да би се избегла могућност каснијег судског тумачења да ли „џентлменски“ договори представљају споразум, у смислу овог члана, или не, иако је комунитарно право већ давно дало позитиван одговор на ово питање. Нови Закон о заштити конкуренције у члану 10. јасно користи појам рестриктивни споразум и прати дефиницију члана 81. УЕЗ. Велика новина у новом закону је што се уводи de minimis правило (члан 14), тачније даје се дефиниција споразума од малог значаја, који иако су рестриктивни по својој природи не представљају битну повреду конкурецније којој треба поклањати пажњу, осим ако им је циљ одређивање цена или ограничавање производње 7 Члан 7, став 1 Закона о заштити конкуренције

8

или продаје, односно подела тржишта снадбевања.8 Ово даје слободу КЗЗК да се посвети најбитинијим повредама конкуренције. Нови ЗЗК такође даје правни основ за доношење Уредби о групним изузећима од забране по категоријама споразума (члан 13) којима ће се у домаћи правни поредак увести блок изузећа о различитим категоријама специфичних споразума којима се ограничава конкуренција, али који доводе до економског развоја и самим тим оправдавају одређена ограничења. Блок изузећа представљају разраду чланова 11 и 12 новог ЗЗК и дају листу услова које мора да задовољи одређени рестриктивни споразум да би могао да буде изузет од забране. Блок изузећа су настала на основу вишедеценијске праксе Европске комисије у одлучивању о забрани одређених категорија споразума. Комисија за заштиту конкуренције је у склопу својих активности током 2008. године, утврђивала постојање забрањених споразума, разматрала захтеве за изузеће споразума од забране и поступала по захтеву за утврђивање да одређени споразум није забрањен укупно у 20 случајева. Окончала је 12 поступака, док је осам поступака у току. Постојање забрањених споразума Комисија је утврђивала у шест случајева. Од три поступка покренута по захтеву странке један поступак је окончан а два поступка пред Комисијом су у току, док је од три поступка покренута по службеној дужности један окончан а два поступка су у току. Поступајући по захтеву за утврђивање да одређени споразум није забрањен, Комисија је одлучивала у укупно четири случаја, од којих су два окончана а два су у току. Комисија је примила 10 захтева за изузеће споразума од забране, од којих је осам окончала у 2008. години, док су два поступка пред Комисијом у току. Од осам окончаних поступака вођених по захтеву за изузеће споразума од забране, Комисија је у седам случајева решењем одобрила изузеће, док је један захтев за изузеће споразума од забране одбијен. Осим што је у току 2008. године Комисија утврђивала 8 Иако је и стари Закон предвидео доношење уредбе о врстама забрањених споразума који се изузимају од забране и условима за изузеће (члан 12), али уредба никад није усвојена због става да постоји материјално неслагање између материје уредбе и правног основа тј. члана 12

9

постојање забрањених споразума, поступала је и по захтевима за изузеће споразума од забране или за утврђивање да одређени споразуми нису забрањени. Од укупно примљених захтева, Комисија је окончала 12 поступака, док је 8 поступака још увек у току, при чему је у два случаја утврдила постојање забрањених споразума, у два случаја је издала решење да споразуми нису забрањени, док је по седам захтева издала решење за појединачно изузеће споразума од забране, а само један захтев је одбила.

Анализа одређеног случаја (Картел удружења такси возача у Београду) Представници удружења такси-возача у Београду су се у новембру 2006. договорили да укину купцима услуга давање попуста на телефонски позив такси-возила. Наредног дана су попусти међу партнерима били укинути, а непослушни стваљени на „стуб срама“. Објашњења су била разна. Једни су тврдили да су попусти заправо нелегални, јер је износ са таксиметра, једини валидни иѕнос. Други, да је животни стандард таксисте по постојећим такси ценама угрожен јер дневни губитак износи око 200 евра. Трећи, да је губитак попуста на цене, извор боље и квалитетније услуге која се између осталог огледа и у томе што потенцијални купци услуге неће бити питани за дестинацију. Ипак било је и оних такси удружења/фирми који су веровали да је попуст одличан начин да привуку купце. Две компаније нису пристале на договор, па су им велике београдске компаније претиле тужбама. Они су на то одговарали „таксисти који раде у оквиру нашег удружења су задовољни зарадом, а грађани попустом које даје наша фирма“. Сличног је става била и Комисија за заштиту конкуренције, која је закључком од 14.02.2007. године покренула поступак по службеној дужности против четрнаест (14) такси удружења и привредних друштава из Београда који пружају услуге ауто-такси. Комисија није имала превише изазован задатак пред собом. Помогла јој је рецимо изјава директора једног од водећих такси удружења: „У понедељак ћемо потписати уговор, а за десетак дана ова одлука би требало да ступи на снагу“. Чини се да београдски таксисти нису схватали да је ово очигледан

10

случај картелског споразума који је одређивао униформне цене и услове продаје. Закон о заштити конкуренције из 2005. то забрањује. Зато је Комисија у децембру 2007 године донела решење прогласивши овај споразум недозвољеним у смислу горенаведеног закона. Многи таксисти су били љути, многи су негирали да су икада учествовали у овом споразуму, али без обзира на то шта су говорили, један за другим су почели да враћају попусте, а колико је ово важан тржишни фактор показује изјава директора такси удружења које је било водећи промотер споразума: “Наша фирма ће увести попуст од 20 одсто на позив само уколико то буде урадила већина чланица удружења. Та одлука у сваком случају неће зависити од навода Комисије за заштиту конкуренције против које ћемо поднети пријаву и захтевати да чланови исте пред судом докажу то о чему су причали“. Тржиште такси услуга у Београду је велико, разнолико, полурегулисано и са значајним проблемима и изазовима. Ипак, ниједан од горенаведених разлога није довољно добар да би се прекршио Закон о конкуренцији. Уколико неко има сумњу да ли је Комисија добро поступила и да ли су таксисти можда у праву, онда може да се запита – ако је једна студија Града Београда показала да је за град Београд довољан број 4500 такси возила, како то да данас има преко 7000 такси возила у Београду?9 Доминантан положај и регулаторне измене Појам доминантног положаја на тржишту обухвата две могуће ситуације у којима се може утврдити да одређени учесник на тржишту има то својство: -ако нема конкуренцију на релевантном тржишту или је она безначајна; -ако има значајно бољи економски положај у односу на конкуренте, узимајући у обзир: тржишне уделе, економску и финансијску снагу, приступ тржиштима снадбевања и дистрибуције, као и правне и чињеничне препреке за приступ других учесника на исто тржиште. 9 Видети: http://www.beograd.org.yu/cms/view.php

11

У новом Закону о заштити конкуренције, у области злоупотребе доминантног положаја као вида нарушавања конкуренције, нема садржаних материјално-правно релевантних промена у односу на постојећа регулаторна решења, будући да је постојећи ЗЗК у потпуности преузео решење из комунитарног права у погледу дефинисања доминантног положаја на тржишту и његове злоупотребе наведеног у члану 82 УЕЗ. Постојање доминантног положаја по новом Закону о заштити конкуренције претпоставља се у случају тржишног удела од 40% и више, односно 50% и више код колективне доминације, што само значи пребацивање терета доказивања са Комисије на тржишног учесника. Доминантан положај не представља повреду конкуренције, али његова злоупотреба јесте, и као таква, забрањена одредбом члана 16. Ова забрана је изузетно широко постављена и може да обухвати све облике понашања учесника на тржишту, за којег је претходно утврђено постојање доминантног положаја, а који потпадају под опште услове повреде конкуренције из члана 10. Неки типични случајеви су примерично наведени у ставу 2 члана 16. У 2008. години Комисија је у два случаја водила поступке у којима је утврђивала постојање радње злоупотребе доминантног положаја. Оба поступка покренута су по службеној дужности, с тим да је у поступку вођеном против привредног друштва „Србија Броудбенд“ – Српске кабловске мреже д.о.о. из Крагујевца утврђена злоупотреба положаја, док је обустављен поступак вођен против привредних друштава Директна трговина д.о.о. и „Дајрект Груп“ d.o.o, оба из Београда. Поступајући по захтеву Удружења граничних шпедитера, Комисија је закључком одбацила захтев, а жалбу изјављену на закључак одбила као неосновану. У току је испитивање основаности захтева за покретање поступка пред Комисијом по два примљена захтева – против Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде Републике Србије и против друштва „Велмортранс-Транспорт“ из Ћуприје. Комисија је примила и 12 поднесака по којима није постојао основ за

12

покретање управног поступка или по којима није била надлежна за поступање, о чему је подносиоцима достављено обавештење.

Анализа одређеног случаја „Дунав храна група“ „Верујем и да краве на фарми знају да смо монополисти“, једном приликом иронично је изјавио директор корпоративних послова групе „Дунав храна“. Ово би и могло да буде тачно, с обзиром на то колико драме је било на тржишту млека у Србији последњих неколико година. Посебно је било критично у односу млекара и произвађача сировог млека. Много се причало о томе, а остале су запажене и изјаве министра пољопривреде који је јавно оптужио групу „Дунав храна“ за злоупотребу „монополског“ положаја на штету малих произвођача млека. Да ли је министар имао права овако да прича, рецимо фебруара ове године, када је дао интервју једним дневним новинама и поновио своје оптужбе? Одговор је – јесте, јер је тад била правоснажна одлука Комисије за заштиту конкуренције. Комисија за заштиту конкуренције је почетком 2008. године окончала поступак покренут по службеној дужности тако што је утврдила да су млекаре (Новосадска, Суботичка и Имлек) у већинском власништву групе „Дунав храна“, „злоупотребиле доминантан положај на релевантном тржишту откупа сировог млека од стране млекара на територији Републике Србије наметањем неправедних услова пословања и применом неједнаких услова пословања на исте послове са различитим учесницима на тржишту“. Комисија наводи да су млекаре захтевале да се само налази лабораторија млекаре користе за утврђивање квалитета млека, од којег зависи и висина откупне цене. Потом, да произвођач одмах и без одлагања обавести млекару о контактима са другим млекарама и откупљивачима млека и пословним понудама добијеним од других млекара, откупљивача млека. Уговорима о додели јуница и у уговорима о кредиту произвођачи су условљавани преузимањем обавезе испоруке целокупне произведене количине млека за одређено време, а не

13

само испоруком млека од добијених и преузетих јуница, односно јуница купљених на кредит. И на крају, уговори произвођача и млекаре предвиђали су да се откупна цена сировог млека формира на основу ценовника, који као прилог бр.2 чини саставни део уговора, при чему уговором није предвиђено под којим условима може доћи до промене ценовника, нити право произвођача на једнострани раскид уговора под разумним условима у случају да је незадовољан откупном ценом. Такође, Комисија је утврдила да ове млекаре имају учешће од 47,4% на релевантном тржишту, те да су несумњниво доминантан купац који злоупотребљава свој положај. Она је у свом решењу захтевала промену типских уговора које млекаре склапају са произвођачима, тако да произвођачи убудуће имају право да траже независне анализе квалитета млека, при чему би обавештење о праву на независну анализу било истакнуто и на откупним станицама. Комисија је тражила да млекаре откупљују млеко по транспарентним ценама откупа у три класе млека, а по потреби и додатних класа. Марта 2009, Врховни суд је по жалби млекара поништио Решење Комисије за заштиту конкуренције. У управном спору који је, по тужби „Имлека” и „Млекаре Суботица“, вођен против овог решења, суд је констатовао да чињенично стање није правилно утврђено: „Приликом дефинисања релевантног тржишта није примењена Уредба о критеријумима за утврђивање релевантног тржишта...“ наведено је у саопштењу „Дунав храна“групе које је засновано на пресуди Врховног суда Србије. „Осим мањих грешака процедуралне природе, најважнија примедба Врховног суда је да нисмо применили Уредбу на коју смо обавезни. Замерка, ипак, не стоји...“ коментарисала је одлуку Врховног суда председница Савета комисије за заштиту конкуренције и поручила да „Комисија ће исправити процедуралне грешке, применити уредбу и доказати да она није примењива у овом случају, а онда ћемо врло брзо донети ново решење које потврђује налазе из претходног.“

14

Поступак пријаве и (не)одобравања концентрација у домаћем праву У домаћем праву, концентрација тржишних учесника се спроводи по претходно прибављеном одобрењу које на њихов захтев издаје Комисија за заштиту конкуренције, и то само у случајевима концентрација великих вредности, која се оцењује с обзиром на укупан годишњи приход свих учесника остварен на тржишту Републике Србије (који је већи од 10 милиона евра) или с обзиром на приход остварен на светском тржишту (чија вредност превазилази 50 милиона евра). У фокусу интереса права конкуренције налазе се, дакле, само случајеви статусног заједничког улагања (joint venture), који подразумевају заједничко оснивање и контролисање новог учесника на тржишту. Година Број предузећа 2007 288 2006 229 2005 174 2004 149 2003 132

Број предузећа у Србији са годишњим приходом преко 30 милиона евра:

-Поступак контроле концентрације предузећа одвија се у два корака: нотификације (претходно пријављивање планиране концентрације велике вредности); -доношења одлуке о допуштености, с тим да су недопуштене оне концентрације које, услед стварања или јачања доминантног положаја, резултирају повредом конкуренције. Захтев за издавање одобрења за спровођење концентрације подноси се Комисији за заштиту конкуренције у року од седам дана од дана настанка концентрације (потписивања уговора, давања понуде или стицања контроле), односно пре тога, уколико постоји озбиљна намера за њено спровођење.

15

Захтев се јавно објављује, а Комисија, поступајући по њему, може да одбаци захтев, уколико није реч о концентрацији велике вредности па за поступањем не постоји потреба, концентрацију одобри (условно или безусловно) или да одбије захтев уколико тражена концентрација битно нарушава, ограничава или спречава конкуренцију стварањем, односно јачањем доминантног положаја на тржишту.10 Приликом оцењивања последица планиране концентрације на тржишну конкуренцију, првенствено кроз стицање или јачање доминантног положаја, узимају се у обзир, као битни, следећи критеријуми: тржишна моћ учесника концентрације, структура тржишта, стварни и потенцијални конкуренти, тренд понуде и тражње одређене робе или услуга на тржишту, препреке за улазак на тржиште и интереси потрошача. Када је реч о судској контроли спровођења правила о заштити конкуренције, она је тројака и односи се на могућност вођења управног спора против решења Комисије, на захтев привредног субјекта који сматра да чињенично стање није правилно утврђено, односно да правна правила нису исправно примењена, затим на остваривање грађанскоправне заштите у поступку пред трговинским11 судом између два привредна субјекта и уз захтев за накнаду проузроковане штете услед кршења прописа о заштити конкуренције и најзад, могућа је кривичноправна одговорност због злоупотребе монополског положаја. Када је реч о заједничком улагању које има за циљ координацију активности између учесника на тржишту који задржавају правну самосталност - неће се сматрати концентрацијом и на њега се примењују правила о забрани хоризонталног и вертикалног споразумевања.12 Од посебне је важности, стога, јасно уочити могућу каузалну повезаност заједничких улагања и посебно координираних пословних подухвата са нарушавањем тржишне равнотеже и повредном ефективне конкуренције, с обзиром на 10 Члан 27, ст. 1. Закона о заштити конкуренције 11 Очекује се да ће надлежност трговинског бити замењена поступањем управног суда. 12 Члан 22., ст.1, тач. 3 Закона о заштити конкуренције

16

њихову изузетну појавну разноликост, а затим процесно поступати укључујући не само систем изузећа, већ и ослобађења од забране и уводећи на велика врата примену правила резона, као инструмента флексибилне и правичне процене сваког појединачног случаја.

Регулаторне измене код концентрација Под појмом концентрације, подразумевају се сви облици спајања два или више учесника на тржишту, статусног, уговорног, заједничког улагања, путем стицања имовине или имовинских права, права из хартија од вредности, под условом да један или више учесника стиче контролу над другим учесником или учесницима. Концентрација има позитивне ефекте за целу привреду, који се огледају у бољем коришћењу капацитета, техничком развоју и унапређењу пословања. Емпиријски су уочени негативни ефекти код неких концентрација, који се испољавају у стварању препрека за улазак на тржиште, као и смањењу погодности за потрошаче (раст цена, пад квалитета, изостанак улагања у иновације).13 Запажено је да се прописи о конкуренцији највише крше на тржиштима производа сличних карактеристика и где се налази мањи број учесника; у секторима у којима привредни субјекти већ сарађују кроз удружења или у секторима са вишком капацитета.14 Контрола је одлучујућа околност за наступање концентрације, а она се утврђује под истим условима који се примењују као критеријум за повезана лица из члана 4. Закона о заштити конкуренције. У ставу 2. члана 4. Закона предвиђен је одређени облик „продужене“ концентрације, односно одредба која предвиђа да концентрације спроведене током две године између истих учесника на тржишту, посматрају као једна у поступку пред Комисијом, ради спречавања избегавања контроле концетрација путем њихове поделе на мање целине. Дефиницијом повреде конкуренције из члана 9. Закона није обухваћена концентрација, која у том смислу, самим настанком, не представља повреду конкуренције. Међутим, 13 Тржишно натјецање и државне потпоре, Министарство господарства, рада и подузетништва, Загреб, 2008, стр. 6 14 Ибид, стр. 10.

17

концентрација може да представља један од услова наступања повреде конкуренције (рестриктивни споразум). Оваква класификација је условила и одговарајућу систематику материје закона, па и раздвајање посебних одредби поступка које се односе на повреде конкуренције, с једне, односно надзор над спровођењем концентрација, с друге стране. Новим Законом о заштити конкуренције (у члану 18.), прописани су изузеци у којим случајевима се сматра да није настала концентрација, и односи се на ситуације у којима финансијске и инвестиционе организације стичу уделе без коришћења тих права на управљање пословном праксом зависног учесника на тржишту, као и на посебне услове у вези са тим. У овим случајевима, који су таксативно наведени у ставу 1. овог члана, утврђује се испуњеност услова за изузимање од примене правног режима контроле концентрација, прописаног овим законом. Законом је установљена претпоставка допуштености концентрација. Истовремено, предвиђени су услови под којима концентрација није дозвољена, и они су истоветни са одредницом повреде конкуренције. Ова одредба, у наставку, прецизира да наступање или јачање доминантног положаја, не представља разлог за забрану концентрације, већ се узима као околност која се посебно разматра у вези са могућношћу наступања последица које условљавају забрану концентрације, односно ограничење, нарушавање или спречавање конкуренције. Критеријуми на основу којих се врши процена дозвољености концентрације, наведени су у ставу 2 овог члана. Услови за одобрење, односно забрану концентрације, из члана 19, представљају транспозицију стандарда одредбе члана 2 Уредбе Европске Комисије бр. 139/2004 (Council Regulation No. 139/2004 on the Control of Concentrations

Between Undertakings). Сегмент о контроли концентрација бившег Закона о заштити конкуренције је представљао његову најслабију материјалну тачку. Дефиниција из члана 23. је прагове за обавезу пријављивања концентрација поставила прениско и алтернативно, на 10 милиона евра промета на тржишту Србије свих учесника у концентрацији или 50 милиона евра на светском тржишту свих учесника у концентрацији, сходно чему је скоро свако

18

преузимање у српској привреди постало од значаја за Комисију за заштиту конкуренције, иако велики број преузимања објективно не носи могућност угрожавања конкуренције и самим тим нема значај са становишта функционисања тржишта, односно привреде Србије. Оваквим решењем, тежиште рада Комисије је непотребно стављено на контролу концентрација. Иако је из упоредне праксе агенција за заштиту конкуренције држава чланица ЕУ јасно уочљиво да је у укупном броју случајева доминантан број случајева контроле концентрација, бољим дефинисањем прагова се може релаксирати рад КЗЗК. Поред тога, наметнута је непотребна обавеза и финансијски трошак за предузећа која преузимају мање фирме, а задовољавају један од наведених критеријума. Због лошег дефинисања релеватности концентрација, целокупна Комисија је била фокусирана на давање одобрења за концентрације небитних случајева концентрација, одузимајући јој време да се бави заправо најбитнијим кршењима правила конкуренције у Србији у које пре свега спадају склапање рестриктивних споразума и злоупотребе доминанте позиције. Година 2007 2008

Број предмета 151 159 Концентрација 128 137 Рестриктивни

споразуми и

злоупутреба

доминантног

положаја

23 22 Проценат учешћа

концантрација 85% 86%

Захтеви за спровођењем концентрација поднети Комисији за заштиту конкуренције15 15 Податак из Годишњих извештаја Комисије за заштиту конкуенције за 2007. и 2008. годину

19

Након усвајања и ступања на снагу новог Закона о заштити конкуренције биће промењен метод контроле концентрација, доносећи и значајне финансијске ефекте, нарочито за мала и средња предузећа, јер је знатно подигнут праг контроле концентрације16. Предвиђена су два случаја за обавезну пријаву концентрације: 1) укупан годишњи приход свих учесника у концентрацији остварен на светском тржишту у претходној обрачунској години већи од 100 милиона евра, с тим што најмање један учесник у концентрацији на тржишту Републике Србије има приход већи од десет милиона евра; 2) укупан годишњи приход најмање два учесника у концентрацији остварен на тржишту Републике Србије већи од 20 милиона евра у претходној обрачунској години, с тим што најмање два учесника у концентрацији на тржишту Републике Србије имају приход већи од по милион евра у истом периоду.» Оваквом дефиницијом, Комисији ће бити пријављивани само стварно битни случајеви концентарција, који могу имати ефективни значај на релевантном тржишту, не оптерећујући при том привреду плаћањем такси на пријављивање преузимања малих предузећа. Контролишу се само концентрације којима се заиста може утицати на структуру тржишта у Србији, захтевом да најмање два учесника у концентрацији на тржишту Србије имају промет већи од 1 милион евра, односно један учесник, ако је у питању страна инвестиција којом се преузима привредно друштво које је већ учесник на тржишту Србије. Такође, се подижу прагови промета предузећа које преузима, на 100 милиона евра на светском и 20 милиона на домаћем тржишту. Уведен је и корективни механизам (члан 62), тј. могућност да Комисија може, по сазнању за спроведену концентрацију, спровести испитивање концентрације ако утврди да заједнички тржишни удео учесника у концентрацији на 16 Видети члан 61.Закона о заштити конкуренције

20

тржишту Републике Србије износи најмање 40 % односно ако основано претпостави да та концентрација не испуњава услове дозвољености. Година Број предузећа

2007 288 2006 229 2005 174 2004 149 2003 132

Предузећа са годишњим приходом већим од 30 милиона евра на тржишту Србије 17 Ефекти новог законског решења огледају се у смањењу административних препрека и олакшавању пословања привредних субјеката на домаћем тржишту. Поред ослобођења привреде од непотребног административног трошка, расположиви ресурси Комисије који су и даље далеко од жељених, се могу фокусирати на истражиавње рестриктивних споразума, злоупотребе доминатних позиција и рад јавних предузећа и предузећа са посебним правима.

Анализа одређеног случаја (Филип Морис & Дуванска индустрија

Бујановац) „Да ли је неко од пушача чуо за Дуванску индустрију Бујановац?“, постављено је, с правом, питање током јавне расправе о случају покушаја преузимања овог привредног друштва од произвођача светског гласа, компаније Филип Морис. Зашто је ово питање уопште релевантно? Само због једне ствари, произвођач из Бујановца је невидљив за пушаче, крајње кориснике само због тога што је његов портфолио производа и услуга везан за први део производног ланца који се завршава цигаром у паклици на трафици. У Бујановцу се пре свега производи тзв. дуванска фолија, потом нуде услуге ферментације дувана, а 17 Податак Привредне коморе Србије

21

главни купци ових производа/услуга су управо произвођачи цигарета. Зато кад један моћан произвођач цигарета у Србији хоће да купи предузеће у средини ланца то постаје „осетљив случај“. Комисија за заштиту конкуренције је одобрила спровођење концентрације стицањем контроле у процесу приватизације од стране Филип Морис Б.В.

Холандија, над Дуванском Индустријом Бујановаца, али под одређеним условима: -Филип Морис мора да омогући осталим учесницима на тржишту куповину најмање 20% годишње производње дуванске фолије циљног друштва Дуванске Индустрије Бујановац, под тржишним условима који не могу бити неповољнији од услова под којима продаје релевантан производ друштвима под његовом контролом (пре свега Дуванској индустрији Ниш), при чему се под тржишним условима подразумева цена, рок и начин плаћања; -Филип Морис доставља Комисији за заштиту конкуренције документа која ће доказивати да је претходни услов испуњен. Рок трајања утврђених обавеза је три године од дана стицања контроле. Идеја која је стајала иза ове одлуке Комисије јесте намера се да спречи укидање конкуренције у једном значајном тржишту који можда није видљив за купце, али свакако утиче и на услове под којим се продаје коначан производ. Комисија је проценила да постоји могућност затварања тржишта дуванске фолије као улазне сировине (тј. полупроизвода) у обради дувана и производњи цигарета, у односу на произвођача који не послује у оквиру неке од светских дуванских компанија. Ово затварање би довело до повећања цене трошкова производње, па и до повећања цене цигарета ниже класе. Од посебног значаја је чињеница да је ово тржиште посебно осетљиво на промену цена у било ком проценту. То заправо значи да би Филип Морис био у ситуацији да контролише један од веома значајних ресурса за производњу јефтиних цигерата, на којем већ има доминанти положај (покрива око половине тржишта), те да би могао да поскупљује производњу малих

22

произвођача због чега би они лако испали из игре с обзиром на то колико је тржиште осетљиво управо на цене јефтиних цигарета. Да се то не би десило, Комисија је оставила отворено тржиште за мале произвођаче најмање у наредне три године, под условима не горим од оних које би имале куће под кровом Филип Мориса (ДИН). Иако ово преузимање (концетрација) није успела због тога што је холандска компанија одустала јер ју је ова одлука спутала у односу на тендерску документацију – ово није проблем заштите конкуренције, већ проблем приватизације. Комисија је само узимајући у обзир оквире постављене Законом о заштити конкуренције и њеним мандатом урадила управо то – заштитила конкуренцију на рок који је довољан да се други прилагоде на промењене услове, односно нађу алтернативне начине за набавку дуванске фолије за случај да им после три године овај начин буде ускраћен. ЗАШТИТА КОНКУРЕНЦИЈЕ У СРБИЈИ: ОД ЗАКОНСКОГ УРЕЂЕЊА ДО

ПРИМЕНЕ Комисија за заштиту конкуренције Чланом 73. став 3. Споразума о стабилизацији и придруживању Србија је преузела обавезу да формира оперативно независно тело које ће имати овлашћења за ефективну заштиту конкуренције на тржишту Србије. Такво тело, тј. Комисија за заштиту конкуренције, је основано Законом о заштити конкуренције, априла 2006. године. Комисија за заштиту конкуренције има овлашћења да покреће и спроводи истрагу у питањима нарушавања конкуренције на тржишту Србије. Комисију чине је Савет Комисије и Стручна служба Комисије. Основни задатак Комисије за заштиту конкуренције је заштита слободне тржишне утакмице, тј. спречавање сваке врсте њеног ограничавања, што би, уколико оваквих облика деловања Комисије не би било, могло нанети штету потрошачима, укупној економској ефикасности и развоју привреде. Иако надлежна за регулисање права и обавеза учесника на тржишту, у складу са прописаним правилима заштите конкуренције,

23

овлашћења којима располаже Комисија у процесном смислу, значајно су лимитирана. Ово се, пре свега, односи на овлашћења у погледу приступа и прикупљања релевантних података, документације и других доказних средстава, значајних за правилно решавање у конкретној ствари. Најзначајни део праксе Комисије, односи се на предмете изузимања појединачних рестриктивних споразума и одобравања концентрација, а мање расположивих ресурса се односи на разматрање и поступање по захтевима усмереним на злоупотребе доминантног положаја, као и поступања по сопственој иницијативи. Нарочити проблем представља, релативно ниско постављен праг контроле концентрација, који значајно утиче на успоравање привредних активности и оптерећење великим бројем предмета пред Комисијом. У случају утврђивања повреде конкуренције, Комисија није надлежна за изрицање санкције, већ се јавља искључиво као предлагач у прекршајном поступку пред надлежним органом за прекршаје, док се у том поступку јавља низ препрека успешном окончању, који резултирају изостанком делотворне санкције. По правном средству, против одлуке Комисије о утврђивању повреде конкуренције, решава Врховни суд у управном спору. Имајући у виду да је реч о специфичним правним стварима, које су у највећој мери правно-економског карактера и везана за привредну делатност, правна заштита која се остварује пред управним одељењем Врховног суда, није адекватна и не пружа супстанцијалну везу са овом правном материјом. Током 2008. године Комисија је била активна у сва три сегмента својих, Законом утврђених, надлежности: утврђивање повреда конкуренције у виду споразума којима се спречава, ограничава или нарушава конкуренција (картелни споразуми) и злоупотребе доминантног положаја на тржишту, као и спречавање настајања или очувања таквих тржишних структура у којима је деловање законитости тржишне утакмице онемогућено или отежано (контрола концентрација привредних субјеката). Комисија за заштиту конкуренције је у току 2008. године утврђивала постојање забрањених споразума, разматрала захтеве за изузеће споразума од забране и поступала

24

по захтеву за утврђивање да одређени споразум није забрањен, укупно у 20 случајева. Окончала је 12 поступака, док је осам поступака у току. Постојање забрањених споразума Комисија је утврђивала у шест случајева. Од три поступка, покренута по захтеву странке, један поступак је окончан, а два поступка пред Комисијом су у току, док је од три поступка покренута по службеној дужности , један окончан, а два поступка су у току. Поступајући по захтеву за утврђивање да одређени споразум није забрањен, Комисија је одлучивала у укупно четири случаја, од којих су два окончана а два су у току. Комисија је примила 10 захтева за изузеће споразума од забране, од којих је осам окончала у 2008. години, док су два поступка пред Комисијом у току. Од осам окончаних поступака вођених по захтеву за изузеће споразума од забране, Комисија је у седам случајева решењем одобрила изузеће, док је један захтев за изузеће споразума од забране одбијен. Као и претходних година, активности Комисије у току 2008. године су биле највеће у области одлучивања по захтевима за издавање одобрења за спровођење концентрација. Наиме, одлучујући по 137 примљених захтева, поступке је окончала или издавањем решења о одобравању спровођења концентрација (133) или доношењем закључка о обустављању поступка на основу захтева странке – одустајање (2), односно доношењем закључка о одбацивању захтева због непотпуне документације (неиспуњавања услова). По највећем броју поднетих захтева Комисија је одлучивала у скраћеном поступку, при чему је углавном издавала решења којима су се одобравале концентрације . Само у четири случаја донета су решења о условном одобрењу (условно одобрене концентрације). Од укупног броја издатих решења, 24 се односе на одобрење концентрација до којих је дошло у поступку приватизације. Комисија за заштиту конкуренције предвиђа изградњу својих кадровских капацитета тако да са садашњих 26 запослених подигне број на 50 запослених у стручној служби Комисије, до 2012. године, који би се бавили конкретним предметима. Такође је циљ је да се професионализује састав Савета Комисије, чиме би пет чланова Савета било стално запослено у Комисији. Савет

25

Комисије чине именована лица од стране Народне скупштине, која усвајају одлуке Комисије, креирајући тако правац развоја политике заштите конкуренције у Србији. Будући да се Комисија финансира из сопствених прихода, изградња капацитета неће бити трошак буџета Републике Србије. Највеће промене у новом Закону о заштити конкуренције односе се на процедурални аспект поступања Комисије за заштиту конкуренције. Јасно се дефинише поступак по којој ће радити Комисија, чиме се смањује ослањање на примену Закона о општем управном поступку18, што је био један од основних проблема у примени постојећег закона. Такође, Комисија за заштиту конкуренције добија право да изриче мере заштите конкуренције (члан 68) и да изриче процесне пенале (члан 70) за непоступање по налозима КЗЗК. Овим КЗЗК заправо добија средства и овлашћења да обави посао који јој је поверен, без ослањања на друге органе, пре свега на судове за прекршаје приликом изрицања казни за кршење закона. Велику новину представља члан 69. који омогућава ослобађање од обавезе плаћања пенала за учеснике у рестриктивним споразумима који укажу Комисији на недозвољено понашање учесника на тржишту и на постојање таквих рестриктивних споразума, под условом да они нису били иницијатор таквог рестриктивног споразума, за које сама Комисија није имала сазнања и представља неку врсту „сведока сарадника“ у области заштите конкуренције. Ова процедура је преузета из комунитарног законодавства у које је уведена 2001. године и може представљати велики корак у развоју праксе заштите конкуренције у сузбијању рестриктивних споразума у Србији. Ступањем на снагу Споразума о стабилизацији и придруживању, Комисија за заштиту конкуренције ће имати могућност и да у случајевима који могу утицати на слободну трговину са ЕУ, што значи у скоро свим случајевима, директно примењује и све инструменте тумачења правила о заштити 18 Службени лист СРЈ бр. 33/97, 31/01

26

конкуренције која постоје у ЕУ, доводећи до даљег усклађивања домаће праксе са праксом у ЕУ. Под инстументима тумачења који постоје у ЕУ се сматрају необавезујући акти Европске комисије, што су углавном Смернице (Guidelines) и пресуде Европског суда правде. Правосудни оквир Усвајањем новог Закона установљава се квалитативно нов облик судске заштите права конкуренције. Предвиђено је да судску контролу решења Комисије за заштиту конкуренције врши Управни суд (члан 71. Предлога закона), с тим што ће до почетка рада Управног суда по тужбама против решења Комисије судити Виши трговински суд (члан 77. Предлога закона). Неопходно је обучити судије Вишег трговинског суда у решавању случајева заштите конкуренције. Оптимално решење би било одредити један број судија Вишег трговинског суда који ће се једини специјализовано бавити овом материјом, како би сва средства за обуку могла да се фокусирају на њих, и да након формирања Управног суда, ове судије наставе да решавају у питањима заштите конкуренције само као судије Управног суда. Тиме би се обезбедила једнообразност примене правила конкуренције и смањили трошкови обуке. Очекује се да ће у овој материји поступати три већа, односно девет судија. Изградња капацитета судова је директан трошак буџета РС. Поступак испитивања законитости решења донетог у поступку пред Комисијом, спроводи се по тужби странке у том поступку, пред Управним судом (односно Вишим трговинским судом, у складу са прелазном одредбом из Члана 77.), а у складу са поступком прописаним законом који уређује управне спорове. Тужба, по правилу, не одлаже извршење решења, али је предвиђена могућност да по посебном захтеву странке, Савет Комисије одложи извршење до правоснажне одлуке суда по њеној тужби. Накнада евентуалне штете која је проузрокована повредом конкуренције, остварује се пред надлежним судом у парничном поступку, у којем суд није везан одлуком Комисије, ни у погледу основа, нити висине штете. Прописане су посебне одредбе у вези судског поступка, и то у погледу питања основа за испитивање висине новчаног

27

износа одређене управне мере, као и одлуке суда ако се утврди незаконитост оспореног решења Комисије само у том делу. Истовремено су предвиђени и посебни, кратки рокови за поступање и одлучивање по тужби.

Процена економских ефеката процеса придруживања Србије у ЕУ на

политику конкуренције Усаглашавање правног система и институционални механизам као претходно питање Циљ стварања Европске економске заједнице, касније Европске заједнице јесте уклањање препрека пословању и трговини у Европи. Први ред тих препрека чине царинске баријере, а други нецаринске баријере које долазе од државе и предузећа. У том смислу једна од значајних стубова заједничког тржишта ЕУ јесте заједничка политика конкуренције. Заједничка политика заштите конкуренције јемчи униформну примену, униформних правила на територији целог заједничког тржишта ЕУ, те омогућава неопходно слободу кретања робе, услуга, капитала и људи незаивисно од државних граница и структура тржишта. Имајућу наведено у виду, један од услова које Србија, као потенцијални кандидат за чланство у Европску унију, мора да испуни, јесте да хармонизује и делотворно примени европско законодавство које се односи на заштиту конкуренције. До скоро је ово била обавеза Србије, преузета на основу постављених (краткорочних) приоритета у документу Европско партнерсво. Ступањем на снагу Споразума о стабилизацији и придруживању, ова обавеза постала је и званична. Споразумом су посебно забрањени картелски акти (споразуми, понашања и др.) и злоупотребе доминантног положаја, са елементом трговине са ЕУ, с тим што су критеријуми за оцену и тумачење, ЕУ правила и ЕУ инструменти. Укупно гледано, Србија не може бити чланица Европске уније, а да претходно није усвојила и применила правила о заштите конкуренције. У овој области нема никаквих продужених рокова или накнадне хармонизације. То значи да процес европске интеграције постаје гарант да ће Србија успоставити политику заштите конкуренције која је

28

препознатљива на континенту, која је делтоворна и ефикасна и по добијању чланства, а која ће се спроводити под надзором институција ЕУ. У наредном периоду, напредак Србије у процесу приступања Европској унији ће се у знатно већој мери оцењивати са аспекта капацитета за примену савремене регулативе у области политике конкуренције, односно способности спровођења прописа у пракси. Проблеми који се јављају у овој области проистичу из недостатака у законодавном регулисању, односно нормативних пропуста, као и недовољних институционалних капацитета, односно пропуста у примени прописа у пракси. Промене прописа који се спроводе у процесу придруживања Европској унији могу проузроковати потешкоће предузећима у прилагођавању новим правилима. Усклађивање пословања са законским променама проузроковаће додатне трошкове за привредне субјекте у погледу времена, опреме, радне снаге, с једне, али и значајне користи, с друге стране, као што је смањење административних оптерећења, путем подизања прага контроле. Ефекти примене политике конкуренције Примена политике заштите конкуренције има за циљ обезбеђивање конкуренције на тржишту, односно перманентног процеса такмичења, ривалства између привредних субјеката са потрошачима/купцима. Ово ривалство може да се огледа у различитим видовима. Неки се такмиче ценама, неки се фокусирају на квалитет производа и услуга, док други користе маркетиншке, предузетничке и истраживачке вештине да иновирају свој производни и услужни програм. Делотворна конкуренција на овај начин обезбеђује неопходну ефикасност и ефективност привреде, као и њен стални развој. Конкуренција је стога, у тржишним привредама општи интерес који се посебно штити, а систем за заштиту конкуренције није бесплатан. Држава и привреда сносе трошкове институција и механизама за заштиту конкуренције који се огледају од буџетских давања, све до плаћања накнада казни. Питање које се овде намеће јесте да ли је позитвни ефекти ове политике (користи)

29

вреде уложених средстава (трошкова), односно који је однос ефеката примене ове политике. У циљу сагледавања ових ефеката, користи и трошкова, потребно је сагледати опште правце утицаја увођења политике заштите конкуренције хармонизоване са ЕУ, посебно у условима у којима се налази Србија. У студији о очекиваним ефектима која је урађена у Румунији пре приступања Европској унији19 у области конкуренције, наводи се да највећи део релевантних одредби регулише државну помоћ и да ће њихово прихватање и примена проузроковати трошкове. Оцењено је да ће ови трошкови бити углавном у виду повећања цена производа и услуга, где су раније коришћене шеме државне помоћи, и да ће бити пренети на крајње кориснике и потрошаче (појединце и предузећа) и осталу привреду (јер је највећи део државне помоћи био усмерен у секторе као што су: енергетика, саобраћај, водоснабдевање, поштанске услуге). У погледу користи повезаних са прихватањем acquis

communautaire, у наведеној студији се као најважније истичу убрзање преструктурирања ранијих корисника државне помоћи и смањење издатака из државног буџета (буџетска средства могла би бити коришћена много ефикасније у другим областима).20 Иако постоје бројна размимоилажења међу економистима у вези дометa утицаја политике конкуренције на раст и развој привреде, када су у питању државе у развоју, ситуација је много јаснија. Дац и Ваглиандини21 су 2000. године оценили делотворност политика заштите конкуренције у 18 земаља у транзицији. Аутори су установили јаку позитивну везу између ефективне примене политике заштите конкуренције са растом ефикаснијих приватних фирми. Ван Синдерен и Кемп22 су аутори студије економских ефеката политике конкуренције са освртом на пример Холандије. 19 European Institute of Romania /2004/ Pre-accession impact Studies II, Study no. 12:"A Cost-Benefit Accessment of Romania s Accession to European Union", Bucharest 20 Ibid, стр. 62-63. 21 Dutz, M.A. i Vagliasindi, M. (2000); Competition policy implementation in transition economies: An empirical assessment, European Economic Review 44(4):762-772 22 Don, H., Kemp, R. i van Sinderen, Ј. (2008); Мeasuring the economic effects of competition law еnforcement, De Economist 156(4): 341-348

30

Они налазе да поред уштеда које се остварују за потрошаче, примена политике конкуренције утиче на основне макроекономске показатеље као што су привредни раст, запосленост и продуктивност. Установљено је да су и БДП, инвестиције, запосленост као и потрошња порасли и то као директни ефекат примене холандског Закона о заштити конкуренције из 1998. године (да не буде забуне, аутори не тврде да је Закон одређујуће деловао на раст ових показатеља, као што се не наводи ни који је домет утицаја овог закона). Укупно гледано, економска теорија и већина студија се слажу да постоји позитивна корелација између примене политике заштите конкуренције с једне и побољшања макроекономских показатеља, с друге стране. Мера овог утицаја се ипак одређује од случаја до случаја, не само због тога што много фактора макроекономске политике утиче на наведене показатеље, већ и због многих карактеристика инструмената примене ове политике. Тако је студија Стефана Воита23 „Економски ефекти политике заштите конкуренције“ испитивала 4 фактора политике заштите конкуренције у односу на ефекте које ова политика остварује: (1) циљеви и инструменти које дефинише закон о заштити конкуренције, (2) економски или правни приступ примене политике заштите конкуренције, као и (3) формална и (4) стварна независност Комисије за заштиту конкуренције. Студија је на првом нивоу потврдила да варијације 4 фактора утичу на продуктивност, као меру ефикасности привреде, као и да је један од кључних фактора заправо општи квалитет институција које се налазе у систему заштите политике конкуренције независно од стажа, садржаја и степена независности закона и пратећих институција. Ефекти на потрошаче Један од основних циљева заштите конкуренције јесте заштита потрошача, односно остваривање користи за потрошаче на основу ривалства привредних субјеката за нихов „глас“. Потрошачима конкуренција доноси ниже цене и бољи квалитет, као и већу понуду производа и услуга, а у широј слици и бољи 23 Voigt, S. (2006); The Economic Effects of Competition Policy Cross Country Evidence Using Four New Indicators, ICER Working Papers, Nr. 20-2006

31

квалитет живота кроз развој привреде, производа и услуга. А да ли се тај ефекат постиже политиком заштите конкуренције и да ли користи превазилазе трошкове? За потрошаче у Србији, где је први закон о заштити конкуренције донет 2005. године и тиме започет процес хармонизације легислативе у овој области са правилима ЕУ, основно питање је под којим условом, ова политика постаје „профитабилна“ , тј. под којим условима користи превазилазе трошкове. Кључ одговора је, као што је речено у студији Воитa24, квалитет институција, у првом реду Комисије за заштиту конкуренције и судског система. Професор Паула Героски, бивши председник британске Комисије за заштиту конкуренције у свом говору25 из септембра 2004. тврди да је исплативост политике конкуренције слична проблему издавачких кућа: Потребан је један велики случај (један хит) да се сва улагања исплате. Он наводи пример британске Комисије за заштиту конкуренције, која је имала годишњи буџет од око 25 милиона фунти, а у року од 10 година је имала 4 случаја која су заједно вредела преко 4 милијарде фунти (само је на тржишту нових аутомобила годишње производила 2 милијарде фунти штете за купце). Један од тих случајева односио се на компаније у сектору мобилних телекомуникација које су наплаћивале и до 40% више за поједине услуге. Враћање у оквире дозвољеног понашања донело је између 325 и 700 милиона фунти уштеда за британске потрошаче, што је много више од 2,5 милиона фунти колико је потрошено на овај случај26. Искуство других европских земаља говоре да се картелски споразуми могу склапати без обзира на сектор или границе. У Шпанији је шећер некада коштао између 5% и 10% више у односу на друге европске државе. Шпанска комисија за заштиту конкуренције је утврдила да је у питању картел , казнила их укупно са 8,7 милиона евра, а при томе увела конкуренцију у тржиште шећера, што се пренело на тржиште производа на бази шећера.27 На овај начин вештачко уклањање конкуренције 24 Ibid. 25http://www.competition-commission.org.uk/our_peop/members/chair_speeches/pdf/geroski_uea_140904.pdf 26 Ibid. 27 OECD report (2000): Hard Core Cartels

32

са неког тржишта или дела тржишта ослобођа притиска компаније, те им дозвољава да се релаксираније понашају, са крајњим упливом на потрошаче. Исто важи и за компаније које злоупотребљавају свој доминантни положај. Мајкрософт (Microsoft) је прво био кажњен са око пола милијарде евра због тога што је повезивао услуге које по својој природи не морају да се повезују, те купце приморавао да купе више производа у пакету, без могућности појединачне куповине. Свакоме коме је требао оперативни систем, морао је да га купи заједно са другим Мајкорсофтовим апликацијама као што је Медиа Плејер (Media player). Мајкрософт је потрошачима ускраћивао и избор додатног софтвера, онемогућавајући другим компанијама да развијају софтвер компатибилан његовим оперативним системима. Укупно гледано, потрошачи су увек највећи профитери конкуренције. Њихов динар је њихов глас, а понуђачи би требали да понуде најбоље за тај динар. И београдски потрошачи су имали прилику да виде разлику када је конкуренција заштићена у односу када је нарушена. Четрнаест београдских удружења донело је одлуку да укине попусте на основну цену услуге вожње која је наручена телефоном, као и све друге облике попуста. Њихово објашњење било је да се за узврат потрошачима нуди боља услуга која се огледа у томе да неће бити питани за дестинацију. Комисија за заштиту конкуренције забранила је овај договор, што је на крају резултирало да грађани Београда и даље имају попусте на услуге (до 30%), док већина предузећа нуди могућност да се путници не изјасне о жељеној дестинацију при наручивању вожње, док је на таксистима право да вожњу прихвате или не. Ефекти на привредна друштва У ланцу вредности, на крају се увек налази крајњи потрошач. Међутим, у сваком производном ланцу се у различитим фазама појављују различите структуре тржишта. Тако се, рецимо,одређено тржиште са изразито јаком конкуренцијом може наћи у проблему нарушавања конкуренције било на тржишту понуде, било на тржишту тражње. Доминантни понуђач(и)

33

(монополисти, олигополисти) или доминанти купци (монопсонисти, олигопсонисти) тада извлаче део профита из других делова ланца вредности и присвајају их. Поменут је случај Мајкрософта који је одбио да пружи неопходне информације што би мањим иновативним фирмама дало могућност да развију , јефтин и квалитетан компатибилни софтвер. Таквих фирми на тржишту има много, насупрот Мајкрософту, који са уделом од преко 90% на европском тржишту, представља доминантног произвођача оперативних система. Сличан проблем може да постоји и у односу произвођача робе широке потрошње и великих трговинских ланаца, као и произвођача компоненти и произвођача готових производа. На овај начин компаније се обесхрабрују у идеји да иновирају, развијају, било процес или производ, што на дуже стазе доводи потрошаче и државу у проблем недовољно ефикасне/ефективне производње. У Хрватској је рецимо, предузеће које имало доминанти положај на тржишту телефоније, приморавало своје велике потрошаче да се обавежу да ће пријавити добијање понуде од конкурентске фирме28. Предузеће је искористило свој тренутни монополски положај на тржишту фиксне телефоније, везавши услуге и понудивши неприродне услове, све са једним циљем – избацивање потенцијалних конкурента са тржишта. Проблем је решен управо на иницијативу једног конкурента. Овакве баријере, злоупотребе доминантног положаја, су посебно опасне код капитално интезивних сектора где су неопходна велика улагања у фиксна и тешко конвертабилна средства, како би се уопште ушло на тржиште. Картелски споразуми су такође врло опасни у овом смислу, а примери долазе из Велике Британије и Аустрије. Комисија за заштиту конкуренције у Великој Британији је открила да су 4 велике клиринг банке наплаћивале прекомерне цене својим клијентима, највећим делом малим и средњим предузећима, а сума је процењена и на око пола милијарде фунти.29 С друге стране, у Аустрији су се директори највећих аустријских 28 www.acpc-rs.org/ppt/mc/PKS-MAJ-2009.ppt 29http://www.competition-commission.org.uk/our_peop/members/chair_speeches/pdf/geroski_uea_140904.pdf

34

банака, налазили једном месечном и договарали о ценама својих услуга. Кад их је открила, Европска комисија их је казнила са укупно 124,26 милиона евра30. У првом случају у питању су 4 банке, у другом 9 банака које су пословале на штету хиљада малих и средњих предузећа. Политика заштите конкуренције не штити мала предузећа од великих, нити обратно, већ штити конкуренцију. Ипак, велика предузећа пропорционално свом утицају, су она која ефективно могу да утичу на стање конкуренције, као и она која својим удруживањем могу да стекну неопходни интезитет утицаја. Мала и бројна предузећа најчешће не могу да остваре тако нешто. Стога Европска унија и отвара могућност да се правила, круто правнички постављена, могу изузети, уколико немају економски ефекат (правило de

minimis). У Србији је преко 99% малих и средњих предузећа, која од правила конкуренције могу да имају користи увођењем реда у односе са компанијама које имају доминантни положај на тржишту, или се пак договарају о „надмудривању“ невидљиве руке тржиште. То са друге стране не значи, да предузећа не би требало да разговарају и удружују се, нити да је грех бити доминантан на тржишту. Зато је један од кључних фактора делотворне политике заштите конкуренције обука и информисање руководилаца предузећа. Знање о овим правилима је управо оно, што им може донети ефикасну заштиту од нарушавања конкуренције (препознајући акте и дела и познавајући процедуре), уместо да их доведе у финансијске невоље (Закон у Србију по угледу на законодавство ЕУ омогућава казне које иду и до 10% годишењг прихода фирме). Као и у случају ефеката на потрошаче, један од кључних фактора у генерисању позитивних ефеката јесте спровођење политике заштите конкуренције у пракси. Искуства других европских држава су разна, али једно је ипак сигурно: 30 Извор: Европска комисија, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/02/844&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en

35

Европска комисија је поставила три једноставна услова која мора да испуни свака држава у својој намери да постане чланица ЕУ: држава мора да има национални закон о заштити конкуренције, који преноси принципе ЕУ прописа; држава мора да има институције за спровођење овог закона; и држава мора да покаже уверљиве податке о примени свих области политике заштите конкуренције. Уколико Србија жели да у будућим преговорима о чланству затвори поглавље о конкуренцији, мораће да докаже Европској комисији да ефективно примењује своја правила (хармонизована са ЕУ правилима) заштите конкуренције. Паралелно са процесом хармонизације система заштите конкуренције, тече и неопходна економска интеграција. Први корак јесте примена Споразума о стабилизацији и придруживању који за циљ има стварање зоне слободне трговине, на темељима европских правила заштите конкурецније. Споразум омогућава да се европска правила директно примењују на све случајеве који имају елемент трговине са ЕУ, а с обзиром да трговина са ЕУ покрива око поливине промета Србије са светом, број случајева на које ће примењивати ова правила, није мали. Индиректни ефекти Искуство држава чланица ЕУ, како старих, тако и оних примљених у проширењима 2004-07, показује да користи за привреду и потрошаче, те посредно и за државу, далеко превазилазе трошкове које држава уложи у поставку система заштите конкуренције (које углавном чине изградња капацитета посебне институције и судског ситема). Кључна реч је ефикасност система: мерена бројем случајева које су завршени, казнама и уштедама за потрошаче и привреду и др. И овде је важна улога процеса европских интеграција који катализује пренос знања и искуства из држава чланица ЕУ у Србију. Однос трошкова и користи и њихово поређење може се вршити на разне начине и сви ти начини признају да је скоро немогуће ухватити тзв. индиреткне ефекте. У ову групу спадају пре свега, ефекат одвраћања и ефекат

36

образовања. Звучни случајеви који одјекну у јавности, стална испитивања сумњивих тржишта, транспарентан рад Комисије за заштиту конкуренције и судова повезан са конкретним учинцима, заједно са перманентном кампањом о последицама кршења правила конкуренције, доводи до одвраћања предузећа од уласка у картеле, злоупотребе доминантног положаја и сл. Свест о томе да је опортунитетни трошак сувише велик, доводи до уштеда које настају ефикаснијим радом, тржишно расподељеним рентама и развојем производа и процеса. Паралелно, искуство других показује да је у првим годинама примене нових правила, кључна обука и информисање оних на које се правила односе. Извештаји Комисије за заштиту конкуренције показују да привреда често није разумела шта је заправо забрањено законом, а шта дозвољено. То је довело до апсурдних ситуација у којем се картелски споразуми јавно износе и рекламирају, као у случају договора такси-удружења о заједничким условима продаје. Стога обучени руководиоци који верују да ће бити санкционисан сваки вид антиконкурентног пословања, који излази изван граница постављених прописима, како српским, тако и европским, превентивно делују и усмеравају ресурсе привредног друштва у оне процесе које доносе корист за све: потрошаче, привреду и државу. То и јесте суштина и крајњи циљ примене правила конкуренције.

37

Прилог: Анкета Анкета је спроведена након заврштетка програма обуке о заштити конкуренције, у организацији Привредне коморе Србије у јуну 2009. године, уз учешће представника 11 привредних друштава из Србије.

1. Које су секторске политике ЕУ од посебног значаја за ваше предузеће и за које од њих постоји потреба за едукацијом? Политика конкуренције Остале политике 6 5 2. Да ли мислите да у вашем сектору постоје картели или доминантни играчи који злоупотребљавају доминантан положај? Да Не Без одговора 7 2 2 3. Да ли мислите да сте претрпели штету услед злоупотребе нечијег доминантног положаја или деловања картела? Да Не Без одговора 6 3 2 4. Да ли мислите да ће процес интеграције Србије у ЕУ донети позитивне ефекте у домену проблема заштите конкуренције? Да Не Без одговора 9 1 1