공영방송의 새로운 정체성pds17.egloos.com/pds/200908/20/46/BangsongYongu... ·...

방송연구 2007년 여름호 7~33

기획논문

http://www.kbc.go.kr/

공영방송의 새로운 정체성* **

강형철 · 숙명여대 언론정보학부 교수***

[email protected]

목 차

Ⅰ. 문제의 제기

Ⅱ. 공영방송의 독과점적 지위 상실

Ⅲ. 공영방송 정체성 변화

Ⅳ. 결론: 새로운 공영방송 모델의 대안들

시장자유화와 개방이 지속되고 기술발달에 의한 무수한 채널이 가능하게된

시점에서 공영방송이 추구해야 할 가치는 무엇일까? 이 시점에서 공영방송은

여전히 필요한 것이며, 필요하다면 어떠한 사회적 역할을 할 수 있을 것인가?

본 논문은 현 시점에서 공영방송의 새로운 정체성을 논의하고자 한다.

공영방송의 정체성은 사회적 혜택에 대한 대가로 사영방송과 구별되는‘차별성’을

서비스하는 것이다. 그러나 이 차별성의 개념은 당대의 경제적, 정치적, 기술적,

조건들에 의해 변해왔다. 과거에 공영방송의 차별성이라 함은 특정 장르를 편성

하는 것을 의미했다. 그러나 다채널 미디어가 각종 장르를 세분화하여 서비스

하는 현시점에서 이 차별성 개념은 더 이상의 가치를 갖기 힘들게 되었다.

사영방송이 검증된 프로그램 형식이나 내용만을 제작, 편성하는 현 시점에서

공영방송은 보다 창의적이고 실험적인 프로그램들을 제작함으로써 사영방송이

공영방송의 창의성을 차용하거나 응용하도록 유도하는‘승수효과’를 유발하여야

하고, 이것이 새로운 시대의 차별성 개념이 되어야 하는 것이다. 아울러 다양한

매체가 오히려 개별 시민의 다원적 사고를 방해하는 상황에서 공영방송은 다양한

가치와 관심을 아우르며 공동체의 통합을 이루어 내는 차별성의 의무를 지녀야

할 것이다.

■ 주제어 : 공영방송, 차별성, 다채널, 공동체, 승수효과

* 본 논문은 방송학회 학술세미나(07년 7월 9일, 한국방송회관 3층 회견장)에서 발표한‘융합 미디어 환경에서의 공영

방송 정체성 확립을 위한 역할 모색 및 대응’을 수정･보완한 것임. 본 연구는 숙명여자대학교 07년도 교내연구비

지원에 의해 수행되었음.

** 건설적인 조언으로 도움을 주신 익명의 심사위원께 진심으로 감사한다.

*** [email protected]

8 ∙ 방송연구 2007년 여름호

Ⅰ. 문제의 제기

다채널, 미디어 융합, 초국적 미디어 기업의 확대 등의 상황에서 공영방송의 위기가

진행되고 있다. 이 위기는 첫째, 공영방송이 차별성과 점유율이라는 이중적인 목표를 추

구해야 한다는 본질적 딜레마와, 둘째, 다채널 시대에 방송 매체에 대한 국가 개입의 정

당성의 문제, 셋째, 경쟁 체제에서의 공영방송의 경쟁력 문제, 그리고 마지막으로, 자유

경쟁 상황에서 특정 매체에 대한 경제적 지원이 지니는 불공정 거래 문제 등에서 비롯

되고 있다(강형철･양승찬, 2003).

이러한 위기 상황 속에서 공영방송에 대한 비판 또한 다양한 형태로 이루어지고 있

다. 하지만 정작 사회 구성원들은 여전히 공영방송의 필요성에 대해 동의하고 있다. 주

요국 시청자 대상의 설문조사 결과들은 공영방송의 존재 필요성에 동의하는 비율이 일

반적으로 80%를 상회함을 보여준다(DCMS, 2006). 한국에서도 강형철(2004)이 주요

일간신문의 사설을 분석한 결과를 보면, 한국 신문에서 공영방송의 운영에 대한 비판은

많으나 그 비판의 틀이 주로 공영방송의 존재가치를 인정하는‘공중계몽비판’과‘비판

적 지적 관점’이라는 점에서 공영방송의 필요성에 대한 인식이 유지되고 있음을 알 수

있다.

그러나 사회적 요구와는 별도로 경영적 차원에서 공영방송은 전반적인 어려움을 겪고

있다. 이는 케이블TV와 위성방송, IPTV 등 다매체의 등장으로 인한 시청점유율 및 광

고수익의 하락 등이 주요 원인인데, 이제 지상파 채널을 중심으로 한 공영방송은 더

이상‘안락한 과점’(comfortable oligopoly)의 지위에 있지 않다는 것을 알 수 있다.

특히, 공영방송의 필요성에 대한 동의 비율이 여전히 높은 것과는 상치되게, 시청자들

은 수신료의 인상은 차치하고라도 그의 유지에도 호의적이지 않다. 다채널 미디어가 월

15,000원 정도의 가입비로 뉴스, 영화, 스포츠 등 전문채널들이 개별 기호에 부응하는

프로그램을 끊임없이 쏟아내는 상황에서 2-3개 채널 시청을 위한 수신료 인상에 쉽게

동의하는 시청자는 많지 않은 것이 현실인 것이다. 더구나 출연료 등 제작비는 치솟고

노동임금 상승률은 높아져 가는 상황에서 공영방송사는‘시청률은 2차적 목표로 하고,

차별성 있는 프로그램으로 사회에 봉사한다’는 것이 현실적으로 거의 불가능하다.

이러한 상황 인식아래, 본 연구는 현 시점에서 공영방송이 지니는 사회적 의미가 무

강형철 / 공영방송의 새로운 정체성 ∙ 9

엇인지를 알아보고자 한다. 공영방송의 사회적 의미는 일원적인 것이 아니며 역사적으로

구성되는 개념으로서, 당대의 정치적･사회적･경제적･기술적 조건 아래 끊임없이 변화해

온 것이다. 이에 따라 현 시점에서도 공영방송은 새로운 정체성을 수립, 현실에 맞는 사

회적 기능을 수행해야 한다. 공영방송에 대한 많은 혼란은 공영방송에 대한 옹호자와

적대자는 물론 규제기관과 방송종사자들마저도 변화된 조건아래서도 여전히 과거의 공영

방송 개념을 지니고 있기 때문이다. 이러한 명확하지 않은, 즉 현실에 맞지 않는 공영방

송에 대한 정체성은 이에 대한 논의가 매우 정치적이고 추상적인 수준에 머무르게 하는

문제점을 유발하고 있는 것이다.

이에 따라 본 연구는 구체적으로 공영방송의 현실적 어려움을 정리해보고, 이른바‘장

르모델’의 문제점으로 적시하면서 공영방송 개념의 변화를 추적한 뒤, 현시점에서 필요

한 공영방송의 정체성을 제시해보고자 한다.


(단위 : 억원)

24,17525,003

26,42227,209

21,94523,190

22,84821,09221,692

23,90622,007

17,956

10,537

7,926

3,095 2,933

5,6754,195

1,500

6,500

11,500

16,500

21,500

26,500

'00년 '01년 '02년 '03년 '04년 '05년

지상파

인쇄

케이블,온라인

출처: KBS(2006)

Ⅱ. 공영방송의 독과점적 지위 상실

한구방송위원회는 2007년 한국 방송시장 규모를 9조3,000억원으로 추산하고 있다고

한다. 그런데 이 시장에서 공영방송의 존립 근거가 되는 지상파 방송의 매출 비중은 지

난 수년간의 추세에 비추어 볼 때 계속 하락할 것으로 예상된다1). 반면, 종합유선방송

사업자(SO)와 방송채널사용사업자(PP)의 상승세가 계속될 것이다. 근년에 들어 지상파

방송의 광고매출액은 지속적으로 떨어지고 있지만 다채널 부분의 광고매출은 끊임없는

상승세를 타고 있기 때문이다.

<그림 1> 광고시장의 매체별 비중 변화

방송위원회(2006)가 발표한‘2006 방송산업 실태조사’ 보고서에서도 기준 연도인

2005년 지상파 매출은 3조 5,426억원으로 전년 대비 0.1% 감소한 반면, SO는 1조

5,818억원으로 17.4% 증가한 것으로 나타났다. PP의 매출액은 3조 1265억원으로 전년

보다 12.4% 증가했으며, 스카이라이프의 매출액은 3,473억원으로 36.2% 늘었다. 순이

익면에서도 지상파 중에서 KBS는 법인세 환급을 받아 의외의 소득을 올렸지만 MBC와

1) 본 논문에서는 공영방송을‘공공서비스방송’(public service broadcasting)의 개념으로 사용하겠다. 한국어로‘공영

방송’이라 함은 소유나 운영의 공공성을 강조하는‘공적으로 운영되는 방송’을 뜻하지만, 서구에서는 일반적으로

소유구조와는 관계없이‘공공서비스방송’의 개념으로서 공적 서비스 내용이나 공적 의무를 강조하고 있다. 예를

들어 영국 규제기관 Ofcom은 지상파 방송 채널 모두를 공공서비스방송으로 규정하며 공적의무를 부여한다(강형철,

2004). 한국의 경우도 소유구조와는 관계없이 지상파방송에 대해 강한 공적의무를 부여하는 법제를 가지고 있기

때문에 공영방송이라 함은 지상파 방송 모두를 의미하는 것으로 해석할 수 있다.


출처: 방송위원회 (2006)

출처: TNS 서울·수도권 가구시청률 (06:00~12:00, 16:00~25:00)

EBS는 순이익이 줄었다. 반면에 PP의 당기순이익은 3,126억원으로 전년보다 53.9%나

증가했다. SO도 인터넷 사업과 광고 증가 등으로 순이익이 늘었다. 전통적 공익 매체의

약화와 새로운 상업매체의 확대는 세계적인 추세인데, 이러한 뉴미디어의 약진은 내년에

도 이어질 것이다.

<그림 2> 지상파 경영 현황

시청률면에서도 케이블·위성TV 등 다채널 미디어의 영향으로 지상파TV의 시청률도

꾸준히 하락하고 있다. 전체 TV의 가구 시청률은 1992년에 비해 올해 약 3%포인트 상

승한 반면에 지상파 채널은 92년 대비 약 10%포인트 하락했다. 심미선(2005)의 분석에

따르면 주5일 근무제가 안정되면서 지상파 채널의 주말 시청률은 더욱 많이 떨어졌다.

<그림 3> 지상파방송과 케이블방송 점유율 변화


0

10

20

30

40

50

60

1982

1988

1994

1998

2000

2002

2004

2006

(%)

BBC1

BBC2

ITV

출처: BARB

공영방송의 시청률 하락 현상은 한국뿐만의 현상이 아니다. 지상파 방송 모두를 공공

서비스 방송이라고 규정하고 있는 영국(Ofcom, 2004)에서도 BBC와 ITV 등 주요 지상

파 방송의 시청률은 지속적으로 하락해 왔다.

<그림 4> 영국 공공서비스방송사 시청점유율 변화 (개인)

일부에서는 과거의 과점적 초과 이윤이 사라진 상태에서 지상파 방송이 새 시대를 위

한 치열한 자기변혁 없이 비합리적 경영을 그래도 답습하고 있기 때문에 어려움을 자초

하고 있다고 비판한다. 또한 다채널 매체 등의 경쟁자들은 지상파 방송의 경영상의 어

려움은 다채널 프로그램 시장에서 여전한 시장지배적 지위를 지니고 있는 현실을 호도

하고 있다고 주장하기도 한다.

물론, 여기서 변화를 논의할 때‘지상파 채널’과‘지상파 방송사’를 구별할 필요가

있다.‘지상파 방송 채널’이 경영악화를 경험하고 있는 반면,‘지상파 방송사’는 여전

히 신매체 부문에서 약진하며‘범위의 경제’를 확대하고 있는 상황이다. 지상파 방송이

주력 분야인 KBS의 경우, 지난 2006년 11월 복수 채널사용사업(MPP) 주체인 KBS

SKY를 KBS N으로 바꾸고 KBS 스카이드라마, KBS N 스포츠(구 KBS 스카이 스포츠),

KBS 프라임 (구 KBS 코리아) 등의 채널 군에 신규 오락 채널인 KBS JOY를 끼워 넣

었다. MBC도 이미 MBC 게임, MBC 드라마넷, MBC ESS 스포츠 등 다채널을 보유하

고 있으며, SBS도 SBS 드라마플러스, SBS 골프채널, SBS 스포츠채널 등을 운영하고

있다.


출처: 방송위원회(2006)


이 때문에 지상파가 케이블이나 위성방송을 자신의 재방송 창구로 전락시키고 있다고

비판받는다. 또한 다채널 시장에 활약하는 이들 채널의 경쟁력이‘지상파 독과점 확대’

의 원인이 되고 있으며, 이를 견제해야 한다는 주장이 대두된다.

<표 2> 지상파 방송사 계열 PP 매출 및 점유율(2005)

그러나 지상파만 외형을 키우고 있는 것이 아니다. 다채널 시장에서 소수의 MSO와

MPP로 산업이 집중되는 현상이 강화되고 있다. 2005년 현재 전체 SO 매출액 중 태광

산업, 씨앤앰, CJ, 큐릭스, CMB, HCN, GS홈쇼핑, 온미디어의 8대 MSO가 78.1%를 장

악했다. 전년도에 비해 5%P 이상 늘어난 수치다.

<표 3> SO의 수평적 결합



PP시장에서도 홈쇼핑 채널의 상품판매 매출을 제외했을 때 CJ와 온미디어라는 2대

MPP의 매출 점유율이 42.5%를 차지하고 있다. 이뿐만 아니라, MSO와 MPP의 수직·

수평 결합에 따라 CJ, GS홈쇼핑, 현대백화점, 태광산업, 씨앤앰, 온미디어의 상위 6대

MSO·MPP 계열사들이 PP/SO 매출의 60% 가까이를 차지한다.

<표 4> MPP/MSO 수평적/수직적 결합

공영방송사의 존립 기반이 “지상파”라고 할 때 지주회사격인 지상파 부분의 경영악

화는 우려스러운 현상이다. 특히, 주파수의 희소성을 근거로 사회가 공적의무를 부여할

수 있는 채널이 지상파 방송이라고 할 때, 지상파 방송 부분의 상대적 왜소화는 방송의

공공서비스 부분이 취약해지고 있다는 사실을 보여준다.


Ⅲ. 공영방송 정체성 변화

1. 장르 중심적 차별화 모델의 한계

이러한 어려운 환경 아래서도 공영방송을 존속시켜야 할 이유가 있는 것인가? 변하지

않는 전제는 공영방송은 사회적 혜택을 조건으로 사영방송과 차별화된 방송서비스를 제

공하도록 의무 지워진 사회기구라는 사실이다. 여기서의 사회적 혜택이란 희소한 지상파

채널일 수도 있고 수신료 등 공적 재원일 수도 있다.

그러나 혜택과 차별성(distinctiveness) 개념자체는 변화하는 것이다. 이는 공영방송의

가치는 주어진 경제․정치․기술적 조건 아래 사회적으로 구성되기 때문이다. 새로운 미디

어 환경 아래 사회 구성원들이 바라는 공영방송의 차별성은 상업 미디어전파의 희소성

원리에 입각해 몇 개의 사영방송과 경쟁하며‘안락한 복점’을 누리던 시절의 그것이 아

니다. 공영방송 제도는 사회 내에서 의미가 구성되는 가치 지향이기 때문이다. 쉬베르트

센(Syvertsen, 1992)의 지적대로 공영방송은 “주어진 정치적･경제적･기술적 조건 아래

국가, 자본, 시민사회 등 각 이해 당사자들의 선택에 의해 방향성이 전환되는 제도”인

것이다.

공영방송 개념은 역사적으로 시대상황에 따라 여러 변화의 길을 겪어 왔고, 현시점에

서도 디지털 기술의 발전과 신자유주의 사조의 환경아래 새로운 선택의 기로에 서 있다

(<그림 5> 참조). 쉬베르트센(Syvertsen, 1999)은 공영방송의 정의가 국가가 제공하는

공익설비사업, 시민들의 관심과 이해가 논의되는 공공영역, 개별 소비자에게 봉사하는

방송서비스로 순차적으로 변해왔다고 주장한다.

공영방송의 가장 원초적인 형태는 공영방송을 전기, 수도 등과 같이 국가가 제공하는

공익설비사업(public utilities)으로 보는 것이다. 공영방송의 한국에서도 민주화 이전 오

랜 기간 동안 공영방송은 국가가 행하는 공익설비사업으로 취급되었다. KBS의 종사원은

기자든 PD든 모두가 주사, 사무관 등의 공무원 신분을 지니고 있기도 했다.


시 기 정 의

1920~70년대국가가 제공하는 공익설비사업

(public utility)

￬1970~80년대

시민들이 의견을 나누고 경합하는 공공영역(public sphere)

￬￬

1990~현재

제1선택지:새로운 역할하의 차별화된 방송

(distinctive service)

제2선택지: 개별 소비자에게

봉사하는 비차별적 방송(non-distinctive service)

￬￬

21세기~새로운 역할 모델 하의

기능 유지, 발전기능 축소화 또는

공영방송 제도 폐지

<그림 5> 공영방송 정의의 변화

공영방송 발전의 두 번째 단계는 공영방송이 전기, 철도, 수도와 달리 인간의 정신을

대상으로 서비스하는 것으로서, 이는‘공공영역’, 즉 시민들이 의견을 나누고 경합하는

장(場)으로 활용되어야 한다는 것이다. 1987년 민주화 운동 이후 한국의 공영방송도 지

난한 과정을 통해 국가사업의 지위를 버리고 국가와 시민사회의 중간지대인‘공공영역’

으로서 자리매김해가고 있다. KBS를 정부투자기관법의 규제대상에서 제외한 것도 이러

한 변화의 상징이었다.

그러나 공영방송의 원형을 찾아가려는 노력이 경주되는 가운데‘시장주의’라는 새로

운 위협이 나타났다. 이 사조는‘공중’의 개념을‘수용자’로 치환, 공영방송을 일반 사

영방송과 차이 없이 개별 수용자에 봉사하는 제3의 공영방송 모델을 상정한다. 이 기조

는 공영방송을 상업방송과 같은 기준에서 평가하고자 하며 때로는 공영방송 무용론을

내세우며 이를 민영화하려고 한다. 이러한 와중에 권위주의 국가 시스템 아래 공영방송

의 정체성 자체를 인식하지 못했던 한국의 공영방송은 과거의 유산을 덜어냄과 동시에


시장주의 아래 공동체적 가치를 펼쳐야 하는 이중적 어려움에 처해 있다.

2006년 12월 국회본회의를 통과, 2007년 4월부터 시행에 들어간‘공공기관 운영에

관한법률’(약칭 공공기관운영법)은 공영방송에 대한 개념혼란을 잘 드러내 주고 있는 실

례이다. 이 법에 따르면 KBS와 EBS 기획예산처 산하의 공공기관 운영위원회의 통제 대

상이 된다. 공공기관운영법은 공영방송을 공익설비사업과 구별하지 않으려는 과거형 모델

을 상정하고 있다. 뿐만 아니라 이에 더해 공영방송을 시장의 기준으로 평가, <그림 5>의

제2선택지로 공영방송을 위치지우는 것이다.

현 상황에서 공영방송은 새로운 존재의미가 필요하다. 공영방송이 21세기에도 여전히

차별화된 기능을 해야 한다면, 기술적･정치적･경제적 환경에 걸맞은 콘텐츠의 차별성을

새로이 제시해 내야 하는 것이다. 다채널･디지털 시대에는 뉴스, 정보, 다큐멘터리 등

시장에서 공급되지 못하는 특정 장르들을 서비스한다는 과거의 장르 중심적 차별화 전

략은 더 이상 의미를 갖지 못하게 되었다. 다양한 공급자들이 다양한 수용자(소비자)를

대상으로 다양한 서비스 전략을 마련해 경쟁하는 시점에서 특정 장르 서비스는 차별성

의 지표가 되기 어렵다.

20세기 동안 유지되어 온 공영방송의 전통적 차별성의 의무는 사영 방송이 빠지게 되

는 상업적이고 자극적인 내용의 편성 경향에서 벗어나서 보도, 시사, 교육, 건전한 오락

등의 고급 프로그램으로 시민의 교양(good taste)을 향상시키는 데 기여해야 한다는 것

이었다. 이에 따라 공영방송의 차별성을 보여주는 지표로 뉴스와 정보 프로그램의 비율

을 이용해 왔다. 그러나 장르 중심적 차별성 개념은 현 디지털 시대에는 두 가지 이유

로 더 이상 적용하기 어려운 것이 되었다. 첫째, 장르에 대한 명확한 정의가 어렵게 되

었다. 이른바‘에듀테인먼트’ 등 다양한 복합장르가 나타나는 상황에서 “어떠한 장르가

공영방송적”이라고 규정하기는 쉽지 않다. 둘째, 일부 장르를 제외하고는 방송사가 공

익적 장르의 프로그램을 편성하는 것은 공익적 목적이라기보다는 상업적 목적이 크다.

이에 따라 상업방송도 이러한 이른바‘공익적 장르’를 회피하지 않는다. 셋째, 다큐멘터

리, 지역방송 등 전통적인 공익 프로그램은 차별성은 뛰어나다고 해도 시청자의 선택지

가 무한해진 현재, 과거보다 더욱 노출가능성이 줄어들었다. 이에 따라 차별성이 강화

된, 보지도 않는 공영방송에 대해 수신료를 지불하는 것에 동의할 수용자는 많지 않으

며, 방송사의 입장에서는 수신료 인상이 어려운 상황에서 광고효과가 낮은 이러한 프로

그램들을 유지하기도 어려워졌다.


문화 교육 뉴스 오락

* UK: 영국, FRA: 프랑스, GER: 독일, ITA: 이탈리아, USA: 미국, JPN: 일본 출처: NHK; DCMS(2006)에서 재인용

영국 Ofcom(2004a)의 조사결과를 보면 뉴스와 시사보도 등 공익적 프로그램 장르를

편성함으로 인해 발생하는 기회비용은 크지 않다. 즉, 뉴스와 시사보도는 손익대비 이득

이 큰 장르로서 사영방송에서도 적극적으로 편성하고 있다. 실제로, 여러 나라에서 조사

해본 바로, 일반적으로 시청자들은 공영방송에 대한 기대로서 오락에 대한 요구는 그리

낮지 않다. 특히, 영국 국민은 오락을 뉴스 및 교육과 같은 비율로 공영방송이 편성해야

할 프로그램이라고 생각하고 있었다.

<그림 6> 공영방송에 대한 장르별 기대 (장르필요성에 대한 시청자 동의 비율)

또한 Ofcom(2004b)의 설문조사에서도 공영방송 프로그램 장르 중 사회적으로 중요

하다고 생각하는 것과 자신에게 중요하다고 생각하는 것이 달라지는 경향이 있었다. 사

회적으로 중요한 것은 교육, 시사, 지역 뉴스 등이지만, 개인적으로 중요한 것은 일일드

라마, 오락, 코미디 등이다. 장르 중심적 차별성 정의는 현실에 대한 무감각과 함께, 같

은 장르라도 공영방송이 이를 다르게(차별되게) 만들 수 있다는 가정을 무시하는 것이며

(Blumler & Hoffmann-Reim, 1992), 오락 등 다른 장르들에서도 내용상의 다양성 등

질적으로 차별화된 콘텐츠 제공이 가능하다는(Entman & Wildman) 사실을 간과하는

시각이다. 결국, 공영방송의 정의와 마찬가지로 공영방송이 추구해야 할 정의는 공영방

송에 대해 이해를 가진 당대의 주체들이 주어진 기술적‧경제적‧정치적 조건 아래 서로

길항하며 구성해 가는 것이다.


2. 차별성 개념의 변화

실제로 서구에서 공영방송이 제공해야 하는 서비스 차별성의 개념은 시대에 따라 변

천해 왔다(<그림 7> 참조).

(1) 1단계: 대중 취향 향상 프로그램

우선, 공영방송이 등장했던 1920년대 초부터 1960년대까지 영국은 공영방송의 차별성

은‘대중의 취향을 고양하는 양질의 프로그램’(good tate-cultivating programming)으

로 정의되었다. 초대 BBC 사장 리스 경(Sir Reith)에 의해 대변되는 공영방송의 차별성

은 천박한 미국식 상업방송과 차별되는 매우 품격 높은 교양을 의미하였다. 이에 따라

공영방송이 서비스해야 할 품격 높은 방송은 뉴스, 교양, 교육 등 일부 장르에 해당되는

것으로 인식된 것이다. 1962년 공영방송의 역할에 대해 논의한 필킹튼 위원회

(Pilkington Committee, 1962)의 최종 보고서도 이러한 대중의 취향 을 고양하는 내

용을 강조하고 있다. 이 시기는 처음 등장한 라디오 방송의 신기효과가 유지되던 때로

서, 청취자들은 라디오 방송에서 어느 내용이 나오든 신기했고, 관심이 있었다. 사회 엘

리트들은 이러한 관심을 유인으로 하여 공영방송을 국민에 대한 교육 매체로 활용할 수

있다고 판단한 것이었다.

(2) 2단계: 비엘리트적 대중 선호 프로그램

그러나 공영방송 콘텐츠의 품격을 강조하던 정의는 민영경쟁자의 등장과 함께 그 자

체로서 엘리트주의라는 비판을 받게 된다. 대중에게 보다 어필하고 창의적인 프로그램이

라는 대안이 생긴 상황에서, 관료적이고 고답적인 BBC 프로그램의 의미에 대해 회의론

이 대두된 것이다. 품격 상으로는 차별되지만 텔레비전의 특성을 애써 외면한 채‘콧대

만 높이고 있는’ 공영방송의 이미지로서는 민영방송과의 경쟁에서 정당성을 얻기 힘들

게 된 것이다. 더구나 시민의 입장에서는 품격은 높지만 자신이 볼 필요를 별로 느끼지

않고 실제로도 보지 않는 방송이라면 비싼 수신료를 납부할 필요성이 없게 된다.

이러한 이유로 영국 아난 위원회(Annan Committee, 1977) 와 피콕(Peacock, 1986)


시기 공영방송 프로그램의 차별성

1920~60년대

대중의 취향을 고양하는 양질의 프로그램

(good taste-oriented programming)

ex) 영국 필킹튼(Pilkington Committee, 1962) 위원회 보고서

⇩

1970~90년대

다양한 계층이 선호하는 비엘리트 프로그램

(non-elite popular programming)

ex) 영국 아난(Annan Committee, 1977) 위원회 보고서

피콕(Peacock, 1986) 위원회 보고서

⇩

21세기

사회의 방송문화를 선도하는 다양성과 창의성을 갖춘 대중적 프로그램

(diversity&creativity-orientated popular programming)

ex) McKinsey (1999) 보고서

BBC (2004) 보고서

Ofcom (2005) 보고서

위원회는 공영방송의 차별적 서비스로서‘다양한 계층이 선호하는 비엘리트 프로그

램’(non-elite popular programming)이라는 개념을 내세우게 된다. 이러한 차별성 개

념의 변화는 사영지상파 경쟁자의 등장을 넘어서서 다채널 시대에 속속 등장하게 될 수

많은 채널을 예감하면서 공영방송의 존재가치를 재정립해야 할 필요가 있었기 때문이기

도 하다. 특히, 다채널 시대에 상업방송의 목표집단이 구매력을 가진 일부 계층에 편중

될 것이라면, 공영방송의 지향점은 구매력이 강한 일부 계층을 상대로 하는 사영방송과

는 달리 다양한 계층이 즐길 수 있는 비엘리트 프로그램이어야 한다는 것이다.

<그림 7> 공영방송 프로그램 차별성 개념 변화


비상업적 상업적

대중적 21세기 공영방송상업지상파방송

Basic 케이블채널

비대중적초기 BBC (Reith주의)

미국 PBS프리미엄 케이블 채널

(3) 3단계: 창의적 대중 프로그램

그러나 미디어 융합으로 인한 다채널 시대는 다양한 계층이 각자 선호하는 별도의 매

체를 가능하게 할 것으로 기대되면서, 다양성을 제공하는 비엘리트 프로그램이라는 대안

도 한계에 봉착하게 된다. 어린이, 노인, 주부, 미시족, 청소년, 20대 직장여성 등등 세

분화된 계층은 그에 호소하는 세분화된 전문채널(theme channel)을 즐길 수 있게 되었

다. 이러한 상황에서 공영방송의 차별성은 무엇인가?

결국 다채널･디지털 시대 공영방송의 목표는 비상업적이면서도 대중성을 확보하는 것

으로 바뀔 수밖에 없게 되었다(<그림 8>의 좌상단 유형). 과거 공영방송은 시청률을 포

기하고서라도, 즉 비대중적이라도 다큐멘터리 등 비상업적 프로그램을 방송하는 것으로

자신의 임무가 완성되는 것으로 생각했다. 이는 BBC 초기 사장인 리스 경의 방송관이

었으며, 미국 공영방송 PBS에서 극명하게 드러난다. 그러나 다채널 시대에 이러한 비대

중적 공영방송은 존재의 의미를 상실하게 되며, 존속하더라도‘게토화’(ghettonization)

될 뿐이다(Blumler, 1993, p. 2).

여기서 비상업적이라는 개념은 사영방송이 편성하기를 꺼려한다는 뜻이며, 반대로 상

업적이라는 것은 사영방송이 편성하기를 원한다는 뜻이다. 예를 들어, 같은 드라마라도

전투 장면이나 의상 등에 비용이 많이 드는 정통사극의 경우 제작비 투입이 많이 있어

야 하지만, 그에 해당하는 만큼의 수익이 보장되기 어렵다. 이러한 측면에서 정통사극은

비상업적이며 대중적인 프로그램이 되고, 공영방송이 서비스해야 할 영역이다. 또 다른

예로서, 권투 세계 챔피언 매치의 경우 특정인들은 매우 강한 관심을 지니지만 대중이

넓게 원하는 것은 아니다(비대중적). 그러나 이러한 분야는 프리미엄 케이블 채널에서

관심을 갖게 된다(상업적).

<그림 8> 방송 서비스별 지향점


이제 다시, 21세기 공영방송은“사회의 방송문화를 선도하는 다양성과 창의성을 갖춘

대중적 프로그램”(diversity&creativity-orientated popular programming)을 차별성의 주

요 개념으로 삼아야 한다는 주장이 대두된다. 이는 상업컨설팅회사 맥킨지(McKinsey, 1999),

공영방송사 BBC(2004), 방송정책기관 Ofcom(2005) 등 다양한 주체들이 일관적으로 제

시하고 있는 바이다. 이러한 방송문화를 선도하는 프로그램은 특정 장르 유형이 아니라

아래와 같은 차별성 있는 콘텐츠를 의미하는 것이다(Ofcom, 2004b).

･ 자국 제작 콘텐츠

･ 새롭고 혁신적인 아이디어

･ 생각하게 만드는 프로그램

･ 높은 수준의 취향과 품격

･ 초방 프로그램

･ 고도의 기술

3. 공영방송의 승수효과(Multiplier Effect)

결국, 공영방송이‘다양성’과‘창의성’을 주요 가치적 목표로 하여 추구할 때 이것이

민영상업방송에 영향력을 미쳐 해당 사회의 방송문화가 더욱 다양해지고 창의적이 된다

는 것이 최근 공영방송의 차별성에 대한 기대의 근거이다. 이것이 이른바‘승수효과’

(Multiplier Effect)라는 것이다. 세계의 공영방송들을 대상으로 조사해본 결과, 한 사회

내 공영방송이 시사, 보도, 문화, 어린이 등의‘차별화 된’ 편성을 많이 할수록 그 사회

내 상업 방송들도 같은 형식의 프로그램을 많이 편성한다고 분석된다. 이는 공영방송의

차별성이 민영방송방송에 자극제가 된다는 것이다.

21세기 공영방송 무용론의 목소리가 거세지는 상황에서 공영방송의 존재가치 증명은

비상업적이면서도 대중적인 역할일 수밖에 없게 되었다. 공영방송은 이러한 목표를 이루

는 길을 찾아냈다. 이는 BBC가 경영컨설팅회사 맥킨지(1999)에 의뢰해 얻어낸 보고서

를 통해 세상에 널리 알려지게 된다.


민영방송 차

별성지수

공영방송 차별성 지수

* 차별성 지수는 다큐, 문화, 어린이 프로그램 편성비율을 뜻함 ** Pt: 포르투갈, Fr: 프랑스, It: 이탈리아, Ge: 독일, Sw: 스웨덴, UK: 영국, US: 미국*** 괄호 안 수치는 공영방송의 점유율임출처: McKinsey (1999)

<그림 9> 공･민영 방송의 차별성 지수

물론, 맥키지 보고서는 이러한 영향력이 나타나기 위해서는 공영방송이 어느 정도의

점유율을 지니고 있어야 한다는 사실을 적시한다. 즉, 공영방송이 차별성에 의한 선도력

을 발휘하기 위해서는 사회 내 많은 인구에게 내용이 도달되어야만 한다는 뜻이다. 한

공영방송사의 콘텐츠가 차별성만 있고 시장점유율이 낮은 경우(예, 미국의 PBS), 이것이

시사, 보도, 문화, 어린이 등의‘차별화 된’ 프로그램을 많이 편성한다고 해도 다른 민

영방송의 편성에 영향을 미치지 못하게 된다.

그러나 맥킨지의 분석은 차별성을 장르에 국한하였다는 점과 방송시간을 기준으로 차

별성을 계량화 하였다는 한계가 있다. 수용성과 품질은 도외시한 채 장르만‘공영적’이

라면 이는 명분만을 내세우는 데 활용될 수 있을 뿐, 실제 사회적 효과는 얻을 수 없기

때문이다.

이에 대해 올리버(Oliver, 2005)는 공영방송이 장르적으로 차별화될 편성을 하는 것보

다는 질적 향상을 위해 투입하는 비용이 많을 때 상업방송의 투입비용을 상승시켜 전체

방송의 품질을 향상키는‘승수효과’(multiplier effect)가 있다고 분석한다. 그의 분석에

따르면, 다채널 경쟁의 심화는 개별 사업방송사업자의 수익 규모를 저하하기 때문에, 작


상업방송사 제

작비지출 (

국민일인당)

공영방송사 제작비지출 (국민일인당)

예외국가들

출처: Oliver, 2005, p. 42

은 수익규모를 지닌 개별 사업자들은 질 높은 프로그램에 필수조건인 재정투입 규모를

낮출 수밖에 없다. 경쟁방송사 수가 늘어날수록 소규모 시장은 수익 대비 제작비의 비

율이 대규모시장에 비해 훨씬 낮아지는 경향을 보인다. 이러한 상황에서 사영방송사들은

값싼 수입 프로그램이나 외주 프로그램에 의존할 수밖에 없는 것이다.

그러나 공영방송은 높은 자체 제작 비율로 이른바 FTA 시대에 민족 문화와 국가 정

체성을 유지, 발전시키고 국가 내 방송 제작 능력의 확산에 기여한다. 아울러 공영방송

의 재정투입은 경쟁 상업방송의 투자를 자극하게 된다는 것이다. 실제로 몇몇 예외 국

가들을 제외하다면 공영방송사의 국민 1인당 제작비용 규모는 사영방송의 동일 제작비

용과 정적 상관관계를 보인다(<그림 10>).

<그림 10> 공영방송의 승수효과(Multiplier Effect)

(단위: 유로)


4. 공영방송의 공동체 강화와 다원화 제고 기능

한국 사회는 점차 다양화, 다원화되고 있다. 그러나 이 다원화는 인간 개개인의 사고

를 다원화하는 것이 아니라 계급간·세대간 물질적·정신적 차이를 벌어지게 한다는데

문제점이 있다. 다원화된 미디어 환경 아래 정치참여는 오히려 둔화되고 있고 고용과

소득의 양극화는 더욱 심화하고 있다. 직종 간, 학력 간 소득격차는 더욱 커지고 있고

지니계수, 소득 5분위 배율, 빈곤층비중이 상승하는 등 소득불평등도도 심화하고 있다

(통계청, 2007). 지니계수는 1990~97년 중 평균 0.286에서 2006년 0.351로 크게 높아

졌다. 소득 5분위 배율(소득 상위 20% 평균/하위 20% 평균)도 같은 기간 중 4.48배에

서 2006년 현재 7.64배로 매우 가파른 속도로 증가하고 있다.

이러한 사회적 양극화의 물결 아래, 신매체와 전문채널의 확대는 상황을 더욱 악화시

키는 것으로 간주된다(강형철, 2005). 실제로 사람들은 각자 선호하는 매체와 전문 채널

에 틀어박히는 세분화 현상의 부작용을 경험하고 있다. 다매체･다채널은 각기 자신이

주 소구대상으로 삼는 계층에만 봉사할 뿐이며, 이를 소비하는 개인들은 다른 계층의 사

람들이 수용하는 채널에서 제공하는 경험을 공유하지 못할 가능성이 높은 것이다. 결국,

매체 다원성은 사고의 다원성을 해치게 된다는 말이다.

이렇게 사적 영역이 강화되고 공동체 의식이 퇴조하는 시대에 공영방송은 같은 경험

을 나누며, 자신의 삶에 중요한 문제들이 자유스럽게 토론하는 장, 즉 하버마스의 개념

으로‘공공영역’으로 활용되어야 하는 것이다.

공영방송을 통한 공동시청은 사회적 유대 기반을 강화하고 사회통합 기능이라는 중요

한 역할을 맡게 된다(越川洋, 2000). 저렴한 보편 상품인 공영방송 프로그램에 대한 공

동시청은 사회적 유대 기반을 강화하고 사회통합 기능이라는 중요한 역할을 맡게 된다

는 주장은 공영방송의 보편성 개념을 공동체성 강화라는 파생적 역할을 만들어내는 셈

이다. 더욱 심해지고 있는 정보 격차의 상황 아래, 정보 소외 계층이 자신의 삶과 기호

에 관련된 정보를 접할 수 있는 값싼 기회를 제공해야 하는 것은 공영방송의 보편성에

서 비롯된다는 것이 이러한 주장이다.

공영방송은 특히 상업경쟁이 극심한 뉴스미디어 환경에서 중심을 잡는 역할을 하게

된다. 디지털 기술의 발달에 따른 다채널 매체의 범람은 기존의 신문과 지상파 방송에

더해 온라인 뉴스 미디어, 케이블 및 위성 방송 뉴스 전문 채널 등을 가능하게 했다.


상업 뉴스 미디어 범람

⟱집단양극화의 법칙

(Sustein) ∞ 제품차별화･최소화 원리

(Hotelling)

⤋ ⤋뉴스 미디어의 상업주의적 정치화

⟱사회 구성원 간 양극화된 분열･반목

⟱사회통합기능 마비

그러나 심화하는 경쟁은 뉴스의 상업화를 불러일으키고 있고, 이 상업화는 오락적 선정

성과 아울러 정치적 선정성을 낳고 있다.

카스 서스테인(Sustein, 1999; Green, 2005에서 재인용)은 동일집단내에서 구성원이

전반적으로 동의하는 이슈에 대한 견해는 더욱 극단적이 된다며 이를‘집단양극화의 법

칙’이라고 부른다. 선호매체로 양극화된 시민들은 매체와 개인들의 기존 선호가 공명하

면서 세계관이 더욱 극단화되어 간다. 이러한 양극화 경향에 더해 뉴스 미디어는 상업

적 목적으로 일반 대중의 인기를 확보하기 위해 정치 정당의 정책이 중도에 접근하는

것과 같은 호텔링(Hotelling)의 제품차별화․최소화 원리에 따라 매우 대중적이며 품질이

낮은, 권위언론이라기보다는 선정언론이라고 해야 할 극단성에 의존하게 되는 것이다(中村淸, 2000).

결국, 집단 양극화의 법칙이 뉴스 미디어가 기생하는‘상업주의적 정치화’와 맞물릴

때 사회 구성집단 간 양극화된 반목과 적대감이 증대된다.‘집단양극화의 법칙’과‘제품

차별화･최소화’원리에 의한 뉴스 미디어의 상업주의적 정치화 현상은 미국과 한국에서

이미 구체적으로 드러나고 있다.

<그림 11> 상업 미디어의 정치화와 사회분열


이러한 상황에서 공영방송은 상업주의에서 벗어나 사회 구성원이 식견을 가진 시민

(informed citizen)이 되게 하는 양질의 정보를 제공함과 동시에‘공론의 장’으로 역할

하면서 건전한 민주사회를 만들어 내는 역할을 해야 한다. 이미 국내외를 막론하고 공

영방송은 가장 신뢰하는 매체로 부각되고 있다.


채널가치(V)

공적의무비용(C)

T1 T2 T3

시간

Ⅳ. 결론: 새로운 공영방송 모델의 대안들

이상의 검토결과, 현 시점의 공영방송 기능은 과거의 장르중심적 차별성이 아니라 방

송문화의 창의성을 견인하고 공동체의 통합과 사고의 다원성을 제고하는 것임을 알 수

있다. 영국에서도 Ofcom과 BBC 등 주요 규제기관과 공영방송 스스로도 공영방송의 새

로운 차별성 목표를 제시하고 있는데, 이러한 논의는 결국‘승수효과’와‘공동체성･다원

성 제고’라는 두 가지 핵심개념에서 벗어날 수 없다1).

그런데 이상과 같은 공영방송의 기능이 필요하다는 것을 인정한다면, 이 사회가 공영

방송에게 부여하는 혜택과 지원이 이 기능을 발휘할 수 있을 정도로 충분한지를 점검해

보아야 한다. 그런데 위에서 살펴본 공영방송의 시청점유율 하락 현상은 정체성의 혼란

뿐만 아니라 공공서비스에 대한 대가로 사회가 제공하는‘혜택’의 실질가치가 하락하는

현상 때문이라는 것에 주목해야 한다. 미디어 융합 시대에 사회가 지상파 방송에게 특

권으로 제공하는‘채널’ 가치는 점점 떨어지고 있지만 제작비 상승 등으로 이들이 행해

야 하는 공적의무 비용(기회비용)은 상승하고 있는 것이다.

<그림 12> 지상파 채널 가치와 공적 의무 비용 간의 관계

<그림 12>에서 보듯이 과거(T1)에 채널가치는 공적의무비용을 훨씬 상회하여, V-C>0 의

식이 성립되었다. 이에 따라 방송사는 사회가 요구하는 의무를 기꺼이 수행해야 했으며,

1) 영국 규제기관 Ofcom(2005)은《공영방송평가보고서: 제3단계 - 질을 위한 경쟁》에서 공영방송의 새로운 기능을

‘고품질’,‘독창성’,‘혁신성’,‘도전성’,‘개방성’,‘보편성’이라고 요약한 바 있다. BBC (2004) 또한 공영방송

의 새로운 가치로서‘민주적 가치’,‘문화적 가치’,‘교육적 가치’,‘사회공동체적 가치’,‘글로벌 가치’로 제시하

였다.


또한 그렇게 할 수 있었던 것이 사실이다.

그러나 V-C=0 이 되는 T2 지점을 지나면서 방송사들에게 의무 비용을 더 지불하라

고 요구하기가 어려워졌음에도 사회와 방송사는 그간의 관행에 따라 T1 시절의 의무를

지속하라고 요구하고 있고, 방송사도 이를 이행해야 하는 것으로 인식하고 있는 상황이

다. 종국에는‘V-C<0 인 때가 오게 될 것이며 이러한 상황에서 지상파방송을 통한 공

적 가치의 실현을 위해서는 새로운 모델을 필요로 하게 되는 것이다.

물론, 각 지상파 방송사가 도달하게 될 T2와 T3의 시점은 서로 다르다. 우선, 사영방

송 SBS는 이윤을 남겨서 주주에게 배당하여야 하는 사기업이므로 T2와 T3 시점이 보다

빨리 도래하게 될 수밖에 없다. 그러나 광고로 재원을 조달해야 하는 상업적 공영방송

MBC는 주주에 대한 배당이 없으므로 이윤을 효율적으로 관리한다면 의무비용을 어느

정도 조달할 수 있겠지만, 결국 SBS보다는 늦을 것이지만 T2와 T3 시점에 도래하는 것

은 시간문제로 보인다. 유일하게 기존의 공적가치 유지비용을 조달할 수 있는 것이 KBS

로서‘V-C 만큼으로 책정된 수신료는 기존의 공적 가치를 수행하게 하는 재원이 될

것이다.

이상에서 보는 딜레마를 해결하기 위해서는 몇 가지 방법이 있다. 우선, 가장 간단한

방법은 지상파 방송은 공영방송에게 채널 혜택을 초과하는 의무를 더 이상 부여하지 않

는 것이다. 이는 사회의 부담도 없고, 사회가 공영방송에게 더 이상 기대하는 것이 없게

되는 매우 현실적 방안이다.

두 번째는 각 지상파 방송의 공적 의무 수행 기능을 재조정하는 것이다. SBS와 MBC

와 KBS가 T2에 도달하는 시점이 다르기 때문에 그 순서에 따라 사회적 책임의 수준을

면제해 주는 것이다. 그러나 이것도 T3 지점에 이르면 책임부여의 차등화 자체가 무의

미하다.

세 번째는 공공재원으로 V-C 만큼을 보전해 주는 것이다. 물론, 이러한 공공재원은

수신료, 방송발전기금, 국고지원 등 다양한 방식이 있겠는데, 이러한 공공재원 지원방식

의 핵심 원칙은 공영방송의 독립성을 해치는 것이어서는 안 되며, 불안정한 재원 지원

구조여서도 안 될 것이다.

네 번째로, 공영방송이 상업활동을 통해 스스로의 부족한 재원을 메우는 방식이다. 그

러나 이러한 활동은 공영방송의 이념에 배치되는 경우가 많기 때문에 극히 제한적인 방

편이 될 것이다.


다섯 번째로, 사회적 혜택을 늘리는 방법으로서, 채널 혜택을 더욱 부여하는 것이다.

채널의 가치가 하락했다면, 그만큼 새로운 채널을 부여해서 혜택의 폭을 넓히는 방안이

다. 이는 디지털 전환에 따른 주파수 활용은 어떻게 할 것이냐의 문제와 결부된다.

끝으로, 공영방송사 측의 책무성 강화가 필요하다. 미디어의 책무성(accountability)이

란 “미디어 조직들이 그들의 수용자들에 자신들의 활동을 해명하도록 의무지우는 과

정”(Pritchard 2000)을 말한다. 맥퀘일(2003)은 책무성을 수행하는 방식에는 귀책성

(liability)과 답책성(answerability) 모델이 있다고 하면서, 이 가운데 공표행위의 자유와

가장 모순이 없는 답책성 모델을 권장한다. 답책성은 미디어에 대한 요구와 불만이 제

기되는 많은 상황에서 이에 대한 납득할 만한 해명을 하는 것이다. 공영방송에게 답책

성 모델을 통한 책무성은 매우 중요한데, 이는 수신료 등 사회적 혜택에 대한 사회적

동의가 답책성을 통한 수행 평가에 의해 이루어지기 때문이다. 특히, 공영방송에 대한

사회적 혜택이 조직이기적 동기에 의해 남용되지 않게 하기위해서라도 답책성 강화 장

치는 매우 중요하다. 현재, 공영방송 존재의 필요성을 인정하는 논자들 중 상당비율이

혜택 확대에 대한 지지에 주저하는 경향이 있는 것은 한국 공영방송의 답책성 수준 ‒ 예

를 들면 경영현황 공개 등 ‒ 에 대한 평가가 낮기 때문인 것으로 이해된다. 답책성이 만

족스럽지 않을 때 사회는 공영방송에 대한 혜택 확대 거부는 물론, 귀책성 모델에 의한

책무성 강화장치를 확대할 수도 있다. 공영방송은 사회 내 역할자들에 의해 존재 형태

가 규정되는 사회기구임을 잊지 말아야 할 것이다.


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■ Abstract

A New model for the distinctivness of PSB

Kang Hyung Cheol(Associate Professor, School of Communication, Sookmyung University)

This study suggests a new role model for Public Service Broadcasting (PSB) in

the context of changing media environment. PSB is an social institution serving

its audience with distinctive programming in return for the privilege of VHF

channels and public funds. PSB s distinctiveness under the old order has been

understood as providing public genres such as news, documentary, and

information. But in the multi-media environment in this new oder , the genre

model cannot be a valid explanation any longer for the distinctiveness concept.

After examining various efforts made to establish new roles for PBS, this study

summarizes these endeavors into two key concepts of multiplier effect and

community integration . The multiplier effect menas that PSB in this new oder

stimulates its private counterparts to produce more creative programs, with its

aggressive investment in more creative programs. On the other hand, the

community integration function means that PSB can be the sole medium to

integrate fragmented society with too many diversified private media into one

community.

Key words: Public Service Broadcasting, PSB, distinctiveness, multiplier effect

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