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DÉVELOPPER LES SITES

Un travail d’équipe incontournable

Annemarie Straumannjournaliste, communication VLP-ASPAN

L’amateurisme n’a pas sa place dans le développement des grands sites, déjà en partie construits, ou des quartiers de maisons individuelles. Surtout lorsque les propriétaires fon-ciers et les bornes de parcelles sont légion. Pourtant, comme l’a montré le congrès de VLP-ASPAN du 26 octobre 2016 à Lucerne, ces sites «sous-exploités» jouent un rôle important en matière de densification. À cette occasion, des spécialistes ont présenté des exemples actuels de la région de Lucerne, de Zoug, de Suisse orientale et de la région bâloise. Ils ont exposé les partenariats formés et les processus nécessaires pour développer de grands sites. Difficile à croire pour beaucoup: même les partenariats intercantonaux visant à développer des sites sont possibles et peuvent fonctionner.

Le titre du congrès – «Développement partenarial des

sites et des quartiers» – était tout un programme. En

effet, l’expérience de nombreux spécialistes du dévelop-

pement des quartiers et des sites montre que sans

travail d’équipe de la part des communes et des pro prié-

taires fonciers et/ou des communes voisines entre elles,

bien des projets de développement ne verraient pas le

jour dans les territoires urbanisés. Il est pourtant avéré

que les projets de développement vers l’intérieur ou de

densification sont les solutions d’avenir: la loi révisée sur

l’aménagement du territoire LAT fixe en effet des limites

étroites à la poursuite du développement des zones

urbanisées. À l’avenir, la création de nouvelles zones à

bâtir constituera une exception. Il est donc indispensable

de développer davantage les sites déjà construits.

Lucerne-Est (photo) est l’un des pôles de développement stratégique de la région lucernoise. Les six communes ont mis en place un management régional et établi, de manière participative, une «image directrice du développement Lucerne 2030». Photo: commune d’Ebikon.

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Contrairement à la construction «sur les verts

pâturages», les territoires bâtis comptent souvent de

nombreux propriétaires fonciers, qu’il s’agit tout d’abord

de convaincre de la nécessité de mieux exploiter le sol

à disposition. C’est ici qu’intervient le «développement

partenarial»: il s’agit d’une part de partenariats entre

les autorités communales, les investisseurs et les

propriétaires fonciers et, d’autre part, de plus en plus

fréquemment, de partenariats entre communes voisines,

voire même entre cantons voisins.

Travail d’équipe entre autorités communales et propriétaires

À Sempach LU, le partenariat entre les autorités

communales et les propriétaires fonciers est devenu

réalité. La ville a osé s’attaquer au sujet difficile de la

densification des quartiers de maisons individuelles. «Il

faut du courage», s’est félicité André Duss, gestionnaire

régional dans le canton de Lucerne, en évoquant les

conseillers communaux de Sempach lors du congrès.

Sempach a en effet entamé des discussions avec

les propriétaires fonciers désireux de développer leurs

terrains situés dans le quartier Feld/Feldmatt il y a

plusieurs années déjà. Par la suite, elle a impliqué la

haute école de Lucerne, qui accompagne depuis le projet

dans le cadre d’un projet-modèle de la Confédération.

Dans un processus avec les propriétaires fonciers du

quartier, comportant séances d’information, discussions

et ateliers, les parties en présence se sont entendues

sur un scénario baptisé «Naturblick». Une équipe de

planification a été chargée de le transformer en plan de

construction, récemment présenté dans le cadre d’une

procédure de participation publique classique. Le plan

contient des zones vertes, où rien ne doit être construit,

et permet une plus grande exploitation du sol. De l’avis

des participants, trois facteurs ont particulièrement

contribué au succès du processus: d’abord, le fait que

la commune mène clairement la barque; ensuite,

que le conseil municipal soit convaincu par l’idée de

développement vers l’intérieur et qu’il l’explique bien

– et de manière répétée – et enfin que des médiateurs

professionnels accompagnent le tout.

À Aesch BL aussi il s’agissait d’impliquer les

propriétaires. Dans ce cas, certains d’entre eux ont

d’abord manifesté leur intérêt à faire des travaux sur

leurs parcelles. En raison du plan de quartier de 1977 en

vigueur, il n’était toutefois pas possible, pour la commune,

de répondre à leur demande. En outre, la planification

couvrait une zone immense de 90’000 m2 et le quorum

des propriétaires était nécessaire pour y apporter des

modifications. Le plan de quartier devait être adapté

pour permettre l’extension des constructions. Ici aussi,

la commune a décidé de prendre les choses en main.

Elle a lancé, en collaboration avec la haute école de

Lucerne, un processus participatif et a invité l’ensemble

des propriétaires à des ateliers. Les discussions ont

été menées par des professionnels neutres. En raison

des différences de savoir-faire, les propriétaires

institutionnels et privés ont discuté séparément des

options de développement. Aesch est désormais en train

de transposer les résultats dans le cadre de la procédure

formelle d’adaptation du plan de quartier.

Gestionnaire régional: les «bonnes fées» dans la région de Lucerne

Dans l’agglomération lucernoise, les gestionnaires régionaux pilotent

le développement du territoire dans les trois régions du nord, du sud

et de l’est du canton. Ils font office d’interlocuteurs, d’informateurs et

de coordinateurs, aménagent les processus, défendent les intérêts des

régions face à l’extérieur et créent une identité régionale. Nathalie Mil,

gestionnaire régionale de Lucerne-Est, explique ainsi sa mission. Elle

décrit aussi le gestionnaire régional comme un «bonne fée», qui organise

des rencontres pour les communes, le canton et les investisseurs, faisant

office de trait d’union entre ces entités. Les gestionnaires régionaux n’ont

en revanche pas de pouvoir de décision.

Dans le canton de Lucerne, ces gestionnaires travaillent sur mandat de

l’association de communes LuzernPlus, à laquelle sont rattachées 25

communes de l’agglomération lucernoise. Cette structure existe depuis

2010 et fait office «d’organe de développement régional» selon la loi

cantonale sur l’aménagement et la construction. Elle offre une plateforme

aux communes pour intensifier leur collaboration. Son objectif est de

renforcer la région dans la compétition entre les places économiques.

LuzernPlus n’est pas une association d’aménagement du territoire, mais

une association de coopération portant sur un large éventail de thèmes,

dont fait partie l’aménagement du territoire. LuzernPlus contribue par

exemple au programme d’agglomération. Les gestionnaires régionaux ont

été introduits pour que les trois axes du développement lucernois au nord,

au sud et à l’est puissent se développer de façon moderne et concertée.

Informations complémentaires:

www.luzernplus.ch

www.metropolitanraum-zuerich.ch/infoletter/artikel-infoletter.html

(Infoletter de février 2016)

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DÉVELOPPER LES SITES

Travail d’équipe entre autorités communales, propriétaires et communes voisines

La «planification urbaine Unterfeld Baar/Zoug» est

un autre exemple de développement partenarial entre

communes et propriétaires fonciers dépassant les

limites communales. L’aire Unterfeld Baar/Schleife Zug

(5,5 ha) est l’une des dernières réserves de terrains

à bâtir d’un seul tenant dans le canton de Zoug. Un

nouveau quartier y est prévu, permettant d’accueillir

1300 habitants et 1500 emplois, tout en reliant la ville

de Zoug et la commune de Baar. Le projet a suscité des

réactions controversées dans les médias, la densification

prévue étant importante – des densités jusqu’à un indice

d’utilisation du sol de 3,0 y sont possibles. Le magazine

Hochparterre a ainsi évoqué une «densification aux

limites».

Pour que la collaboration soit possible, il a fallu

une «légère impulsion» du tribunal administratif. Après

ce signal initial, les deux communes se sont mises à

coordonner la planification. Elles ont pris la tête d’un

processus impliquant notamment neuf bureaux de

planification, six propriétaires fonciers, un conseil

municipal et un conseil communal, ainsi que les CFF.

Après cinq ans, un concept de construction a été présenté

en 2016, prévoyant 15 bâtiments (9 sur la commune de

Baar, 6 sur celle de Zoug, dont des immeubles pouvant

atteindre 60 mètres de hauteur. Un parc public et une

part d’appartements d’utilité publique sont également

prévus. Le peuple (à Baar) et le parlement (à Zoug) doivent

encore voter sur ce projet (en février 2017). Et bien

que le débat soit animé, ses défenseurs se montraient

optimistes à l’automne 2016, notamment en raison de la

nature partenariale de la planification.

Travail d’équipe entre les communes, les propriétaires et même les cantons

Les communes voisines ne sont pas les seules à devoir

coopérer entre elles pour être en mesure de développer les

sites bien situés. Ce principe vaut aussi pour les cantons

voisins. L’exemple de Wil-Ouest, en Thurgovie, montre

que la coopération intercantonale est effectivement

possible. Le site en question (env. 15 ha) doit devenir un

site économique de rayonnement suprarégional ces 25

prochaines années. Situé pour l’essentiel en Thurgovie,

il appartient toutefois en majorité au canton de St-Gall.

Cette constellation rendait évidente la nécessité

d’un partenariat intercantonal. La collaboration est par

ailleurs une tradition dans la région. Afin d’améliorer la

desserte de Wil-Ouest, les partenaires – une région, deux

cantons et trois communes – ont planifié une jonction

autoroutière, de nouvelles haltes ferroviaires et des voies

réservées à la mobilité douce. Il était important que les

communes du projet d’agglomération de Wil acceptent de

renoncer à une extension de leurs zones industrielles et

artisanales, afin de donner au développement prioritaire

de Wil-Ouest la force d’attraction nécessaire.

La planification-test, entièrement financée par

les cantons, le masterplan, pour lequel les groupes

de travail et le comité de pilotage disposaient déjà de

bonnes bases professionnelles et topographiques, ainsi

qu’une charte commune pour le développement du site,

signée par toutes les parties, de même qu’un concept

de développement élaboré en commun constituent les

autres jalons de ce développement.

Actuellement, l’élaboration d'une zone d’affectation

est en préparation. Les planifications pour les projets

d’infrastructures à Wil-Ouest sont déjà bien avancées; les

Vue du parc de Unterfeld Baar/Zoug au bord duquel s’élèveront des bâtiments de 25 à 60 mètres de hauteur. Un nouveau quartier, planifié à l’échelle intercommunale, doit y voir le jour. Source/visualisation: www.unterfeld-baarzug.ch

(consultation: 17.1.2017).

Le nouveau quartier prendra place où Baar et Zoug sont de toute manière appelés à se développer de manière continue. Source/visualisation: www.unterfeld-baarzug.ch (consultation: 17.1.2017).

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plans ont été soumis à la Confédération à la fin de l’année

2016 dans le cadre du programme d’agglomération 3. Après

pratiquement une décennie de planification commune, la

confiance entre les représentants des communes, de la

région et des cantons est grande. C’est justement cette

confiance qui donne du poids au caractère contraignant

des engagements réciproques, ont relevé les participants

au projet lors du congrès.

Délicate implication de la population

L’implication de la population est un écueil de la

planification. «Non seulement les propriétaires fonciers

mais aussi la population doivent être intégrés au

développement d’un site. Lorsqu’on y parvient, les

oppositions sont moins nombreuses par la suite», a

précisé Lukas Bühlmann, directeur de VLP-ASPAN.

Mais concrètement, quand faut-il le faire et dans

quelle mesure? Cette question a aussi occupé la région

de Lucerne-Sud. C’est ici, sur le territoire des trois

communes réunies de Lucerne, Horw et Kriens, que

doit naître un «nouveau» quartier, offrant de la place à

15 000 habitants, soit deux fois plus qu’aujourd’hui. Ceci

dans un espace qui fait déjà face à des problèmes de

trafic.

Les bases de la planification, comme une image

directrice, des mandats d’étude parallèles et un

concept de développement – et, particulièrement

important à Lucerne-Sud, un concept de circulation –

sont disponibles. Par ailleurs, les propriétaires fonciers

importants comme le développeur de sites Mobimo sont

impliqués, tandis qu’un «gestionnaire régional» (voir

encadré) fait office d’interface entre les entreprises

intéressées, les investisseurs et les trois communes.

Cependant, la population ne participe pratiquement

pas au projet. Il y a bien eu des séances d’information

et une procédure de participation classique mais

pas de véritable implication. Lors du congrès, une

représentante communale a indiqué qu’un horizon

temporel de 15 à 30 ans était trop important pour la

population. Généralement, celle-ci souhaite s’impliquer

à court terme, pour un délai de deux ans maximum.

Désormais, des ateliers sont toutefois prévus.

Définition d’une image directrice avec de nombreuses parties impliquées

Dans l’idéal, une image directrice forme la base

essentielle au développement de sites. Un tel document

contient les idées de développement d’une ou de

plusieurs communes. Dans la région de Lucerne-Est, sept communes sont parvenues à élaborer une «image

directrice 2030» pour leurs questions d’aménagement

du territoire. Tous les conseils communaux ont été

impliqués dans ce travail. La gestionnaire régionale a

mené des ateliers, des conférences et un processus de

participation public, de manière à éviter de renforcer ou

d’affaiblir les parties en présence. Ainsi, la plus grande

des communes n’a pas obtenu plus de droits de vote que

les autres. D’après les participants, certaines personnes

clés ont contribué de façon déterminante à la réussite

du projet, en parvenant à entraîner les autres. Les sept

communes se sont entendues, dans l’image directrice, sur

les questions de développement territorial, économique,

paysagères et de transport.

Le centre-ville de Lucerne doit également définir

une sorte d’image directrice, bien que le produit final

ne porte pas forcément ce nom. La ville prévoit en

Et ça fonctionne: sur le pôle de développement stratégique de Wil-Ouest, deux cantons, une région et trois communes travaillent à une planification commune. Photo: Donald Kaden, Wil-Ouest.

VLP-ASPAN | Février 1/201724

tout cas d’impliquer les représentants des principaux

groupes d’utilisateurs (habitants, acteurs économiques

et touristes) dans l’élaboration d’une vision commune du

futur centre-ville. Il s’agit de répondre à des questions sur

ce qui doit rendre la cité attrayante à long terme et sur

les lieux des différentes affectations (et leur intensité).

L’objectif est de valoriser Lucerne comme le centre

prospère de la Suisse centrale. Pour élaborer cette vision

d’avenir, le conseil communal a mis sur pied un «Forum pour un centre-ville attrayant», qui doit rassembler les

groupes d’usagers autour d’une table. À cet effet, on a

organisé des «conférences centre-ville» pour travailler

sur une carte devant servir de base à une stratégie de

développement commune. Les travaux devraient encore

durer un certain temps avant de déboucher sur un

résultat concret, mais le premier pas est fait.

Les facteurs de succès du développement de sites

Peut-on nommer les facteurs de succès du

développement de sites? Une énumération exhaustive

et définitive serait utopique. Pourtant, à l’issue du

congrès de VLP-ASPAN, il a toutefois été possible d’en

rassembler quelques-uns, qui reflètent les expériences

de nombreux participants aux projets (lire à ce sujet

l’encadré «facteurs de succès»). Souvent, il apparaît que

la commune doit prendre les choses en main pour faire

avancer le développement. Autre élément central: sans

partenariat, rien n’est possible. La commune, les divers

particuliers ou les investisseurs ne sont pratiquement

pas en mesure de développer seuls un site déjà construit

comptant de nombreux propriétaires fonciers. Souvent,

il est également nécessaire d’être simplement «prêt» à

commencer par une partie du projet, où les acteurs en

présence souhaitent faire avancer les choses. Enfin, il

convient de prévoir beaucoup de temps – parfois des

décennies – pour développer l’ensemble.

VLP-ASPAN, TERRITOIRE & ENVIRONNEMENT

(3/2016): Modèles d’organisation du développement

vers l’intérieur, Berne, Septembre 2016.

Les facteurs du succès du développement de sites

- Les partenariats (communes - propriétaires -

investisseurs - canton).

- La compréhension mutuelle de la situation de départ

et de l’objectif.

- La clarté sur les rôles de chacun.

- La clarté sur tous les intérêts en jeu.

- Des pouvoirs publics actifs et sûrs d’eux. Les villes

savent occuper ce rôle, les communes doivent

encore l’apprendre. Dans l’idéal, la commune peut se

baser sur un concept de développement et pratiquer

une politique foncière active. Les cantons sont des

partenaires importants pour les communes (promotion

économique).

- Une organisation efficace, claire et ciblée et organe

responsable ancré dans le tissu politique.

- Un gestionnaire régional qui donne des impulsions,

établit un réseau efficace et fait office de médiateur.

- Des procédés qualitatifs (concours, planifications

tests), continuité et créativité. Un mode de réflexion

interdisciplinaire.

- Des rapports de confiance entre les partenaires.

- Etre «prêt» à pouvoir développer une aire au bon

moment.

- Assurer le lien avec la société civile. En d’autres

termes, l’implication des propriétaires fonciers et de

la population est très importante mais doit créer la

transparence sur ce qui est possible et ce qui ne l’est

pas.

- Répéter, répéter et répéter. Le développement vers

l’intérieur doit toujours être bien expliqué.

La commune de Sempach LU travaille avec la Haute école de Lucerne à la densification de tels quartiers de maisons familiales en collaboration avec les propriétaires fonciers. Photo: Ulrike Sturm, Haute école de Lucerne.

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