Drogas:

Romper la oferta y la demanda *

Hasta cierto punto, los paísesdel hemisfetio occidentalestán perdiendo terreno en

la lucha contra las drogas peligro-sas. Aumenta el uso y el abuso denarcóticos -como aumentan elcrimen, la violencia y la corrupciónque el comercio de la drogaconlleva-o En ninguna parte deAmérica han tenido eficacia lasactuales medidas contra la droga;

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éstas siguen en cambio tensio-nando las relaciones entre EstadosUnidos y los países productores deAmérica Latina,. El hemisferio puede y debe des-

empeñarse mejor, No se perfilan enel horizonte grandes éxitos; la "gue-rra" contra la droga no se ganará deun día para otro. Pero empiezan adarse los elementos de una estrate-gia eficaz. Cada vez se identifican

con mayor claridad las medidas quedeben adoptarse y las que debenevitarse. Existe amplio acuerdosobre aquellas que resultan decisi-vas: aunar esfuerzos para reducir la

• Informe del diálogo Interamericano, publicadopor el Aspen'lnstitute and University Press ofAmerica, Inc. Titulo original: "Las Américas en1989, Consenso para la Acción". Traducción deElizabeth Acosta.

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demanda, especialmente en losEstados Unidos. También es clara lanecesidad de ampliar la coopera-ción entre todos los países delhemisferio para enfrentar tanto lademanda como la oferta.

Perspectivas de los Estados Unidos

La droga se ha convertido en asuntopolítico central en Estados Unidos,donde las cifras muestran que lamayoría de los ciudadanos consi-dera a los narcóticos como el pro-blema más apremiante del país. Lasdrogas representan un negociogigantesco: los norteamericanosgastan 100.000 millones de dólaresal año en narcóticos prohibidos,vale decir, el doble de la inversiónen importaciones de petróleo.

En los Estados Unidos el enemigopúblico número uno es la cocaína.Unas seis millones de personas laconsumen con regularidad y su pre-cio al de tal ha bajado en más de lasdos terceras partes en los últimoscuatro años. El "crack", la forma decocaína más reciente, barata y viru-lenta, azuela ya las populosas barría-das de las ciudades. La explosión decocaína ha opacado el flagelo de laheroína, concentrada sobre todo enlo ghetos, pero todavía con mediomillón de consumidores.

La marihuana sigue siendo laprimera droga ilícita en los EstadosUnidos, pero en los últimos años hadeclinado el consumo al tenor delaumento de precios. Entre 1980 y1987, el porcentaje de estudiantesde último año de secundaría quedecían haberla consumido el mesanterior, bajó de 34 a 21. A la erradi-cación y la prohibición ha de atrí-buirse en parte este éxito modesto,aunque también a ellas se debe elcreciente cultivo doméstico de ma-rihuana.

Los Estados Unidos ponen final-mente el énfasis de sus políticasantidroga en la reducción de lademanda. Pero las medidas concre-tas toman forma con demasiadalentitud. Aunque la ley antidroga de1988 estipula significativas innova-ciones para reducir la demanda,éstas no se han financiado todavíacompletamente. En 1987, sólo sedestinaron 500 millones de dólaresa educación y prevención, menos

del 15% del presupuesto total nor-teamerícano contra la droga.

Hablando ante las Naciones Uni-das, Nancy Reagan, la esposa delpresidente de los Estados Unidos,sustentaba vigorosamente la nece-sidad de atacar la demanda y decla-raba que "son sólo los Estados Uni-dos los que cargan con la respon-sabilidad de su problema de dro-gas". Y, sin embargo, se conserva laidea de que las drogas son un"veneno extranjero" que mata a lajuventud norteamerícana, y se re-clama "firmeza" frente a los paísesproductores. No obstante, los es-fuerzos por atacar las drogas en sufuente comprometerían pocos re-cursos, alrededor del 5% del presu-puesto oficial norteamericano con-tra la droga. La asistencia norte-amerícana al Perú -por ejemplo-,el mayor productor de coca en elmundo, suma seis millones de dóla-res al año, menos del 0.5%de lo quegastan los Estados Unidos enreprimir las drogas en sus fronteras.

Perspectivas latinoamericanas

El grueso de la cocaína del mundose produce en América Latina.Mientras la mayor parte de las hojasde coca se cultiva en Perú y Bolivia,las organizaciones contrabandistascolombianas controlan alrededor delas dos terceras partes del comerciode cocaína. México es país de trán-sito para la tercera parte de lacocaína que llega a los EstadosUnidos; es también el mayor pro-ductor de heroína y marihuana parael mercado norteamerícano. Otros12 países latinoamerícanos estánimplicados en el narcotráfico.

Las perspectivas norteameríca-nas cambian de un país a otro,según la profundidad con que el trá-fico de cocaína llegue a penetrar lasociedad. Aunque sólo 2.000 millo-nes de dólares ingresan como utili-dades de la cocaína a los paísesproductores de Suraméríca, éstosrepresentan el 10%del ingreso totalpor exportaciones en Colombia, el25% en el Perú y el 50%, o más, enBolivia. Más aún, medio millón depersonas cultiva y cosecha coca,sobre todo en Perú y Bolivia, ymuchas otras se emplean en activi-dades financiadas por las utilidadesde la droga. Es evidente la impor-

tancia del comercio exterior y delempleo que el comercio exterior delnarcótico crea en estos países, asfi-xiados por la deuda y la recesióneconómica.

El impacto de la producción decoca es desigual, según las regio-nes. En muchas zonas el mercado decocaína provoca cierto nivel deprosperidad, por desagradable quepueda ser. Aunque gran parte deeste dinero se destina a un consumosuntuario que contríbuye a crearpresiones inflacionarías.

Tres estrategias antinarcóticos sehan trazado los países latinoamerí-canos: atacar las redes del tráfico,erradicar los cultivos de coca y sus-tituir por otros cultivos los de coca.Ninguna de ellas ha hecho mella enla producción o en las utilidades. Enefecto, las estadísticas del gobiernonorteamericano muestran que elárea de cultivo de coca en el Perú seduplicó en la década de los 80, y lacocaína llegó a representar el mayorproducto de exportación de estepaís.

El comercio de cocaína se ha con-vertido en abierto desafío a la auto-ridad gubernamental en el Perú y enotros países productores. Los paísespequeños son especialmente vulne-rables al poder de los traficantes.Hasta hace poco estuvo Boliviagobernada por generales compro-metidos a fondo con el tráfico dedrogas. Panamá lo está todavía.Esta vulnerabilidad es todavía ma-yor en el Caríbe, donde casi todoslos gobiernos son democráticos ylos ejércitos pequeños. .

La lucha contra la cocaína puededesafiar a los gobiernos democráti-cos tan radicalmente como el tráficomismo. Involucrar al ejército nacio-nal en la erradicación de la drogaofrece el ríesgo de comprometerloen la corrupción y de debilitar laautorídad civil al fortalecer las res-ponsabilidades de los militares. Enpaíses con guerríllas, la erradica-ción plantea un dilema dramático:la destrucción de cultivos de drogapuede debilitar el apoyo a opera-ciones contraguerrílleras, colocan-do al ejército contra los campesinosde la zona. En Perú, la guerrilla deSendero Luminoso ha incursionadoa fondo en las zonas de producciónde coca. La alianza entre guerríllas ycomerciantes de drogas, parece ser

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Precisamente porque los comer-ciantes de drogas son despiadados,los funcionarios tienden más a tole-rarlos que a perseguirlos. Cuando alos jueces, por ejemplo, se lesimpone la disyuntiva de "plomo oplata" -bala si condenan a los tra-ficantes, soborno si no- y cuandouna serie de asesinatos demuestraque la disyuntiva es real, po sor-prende que los sentenciados seantan pocos. En semejantes circuns-tancias, los funcionarios del go-bierno pueden comprender que noles queda alternativa distinta de lade amoldarse tácitamente a loscomerciantes de drogas.

y sin embargo, esta adaptación alas circunstancias puede acarrearfinalmente mayores problemas. Elgobierno colombiano, verbigracia,mal que bien toleró el cultivo demarihuana en los años 70; este pre-cedente dificultó más todavía elcontrol del comercio de cocaína enla década de los 80.

Una guerra de dudosos resultados

excepcional, no obstante los temo-res de los gobiernos del continente.La recurrente suposición de talalianza sugiere un esfuerzo por aho-rrar a los gobiernos la tarea másdifícil de tener que habérselas a lavez con la insurgencia subversiva ycon los comerciantes de drogas.

Después de todo, el interés mayorde los traficantes es la ganancia. Adiferencia de las guerrillas, aquellosno se proponen desmontar lasestructuras sociales y económicas.Lo que se presenta con frecuenciaes la competencia entre comercian-tes de drogas y guerrillas por el con-trol del territorio y de los cultivado-res de coca. En algunos lugares, laguerrilla impone a los agricultoresimpuestos de guerra que afectan lasutilidades del comercio de narcóti-cos. y los comerciantes, por suparte, organizan sus propios ejérci-tos para proteger de las guerrillas

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las operaciones con la droga. Cuan-do se les deja solos, traficantes ycultivadores apoyan con frecuenciaa la policía y al ejército a combatir ala guerrilla.

Pero los esfuerzos por erradicar ladroga conducen a veces a alianzasentre guerrillas y traficantes. En1984 y 1985, en el valle de Huallagaen Perú -donde la coca representael 90% del ingreso local- losexpendedores de cocaína de la zonaproporcionaron comandantes al ejér-cito contra Sendero Luminoso. Perodesde entonces los intensos pro-gramas de erradicación han conver-tido al gobierno nacional en el ene-migo, tanto de la guerrilla como delos cultivadores de coca.

Aún allí donde la insurgencia noplantea un desafío, el gobiernopuede hallarse ante difíciles alter-nativas. Las acciones del gobiernocontra los traficantes provocansiempre más víolencia y corrupción.

Dirigir la demanda

Las medidas para reducir la de-manda deben adoptarse olvidandoel énfasis en la lucha contra las dro-gas. Mientras haya demanda dedrogas prohibidas, habrá ofertapara satisfacerla. Los latinoameri-canos han suplicado largamente alos Estados Unidos frenar la de-manda de narcóticos. Ahora tienenque extender también la exhorta-ción a sus propios países.

La experiencia con las campañascontra el cigarrillo y la marihuana,sugiere elementos interesantes parareducir la demanda de cocaína.También la reducción en el con-sumo de licor, en la proporción deobesos y la creciente cantidad degente que practica ejercicios físicos.Se han aprendido algunas leccio-nes: producir cambios deseados enla conducta supone que la pobla-ción de riesgo obtenga informaciónelocuente y convincente sobre lospeligros y ventajas en cuestión,supone habilidad y sentido de laoportunidad para usar esa informa-ción, supone la motivación necesa-ria para insistir en el empeño sinreparar en las dificultades. Esteenfoque exige un esfuerzo sistemá-tico para ilustrar a los jóvenes y asus familias sobre los peligros de la

PRECIOS DE LA COCAINAEN 1986

(En kilogramos de cocaína pura)

necesario, algunos líderes políticoscomienzan a proponer esta opción,tanto en Estados Unidos como enAmérica Latina. Pensamos algunosque la legalización merece un estu-dio serio, que es importante enten-der los costos, los riesgos y las posi-bles ventajas de permitir el uso y laventa de algunas drogas. Pero casitodos estamos convencidos de quela legalización es hija del desespero,y no debe considerarse.

droga y sobre la manera de obtenerayuda en caso necesario; tambiénrequiere programas eficaces y acce-sibles para tratar y rehabilitar a losconsumidores de droga. Los incen-tivos para cambiar necesitan re-fuerzo constante para los indivi-duos, para las familias y para lacomunidad en su conjunto.

Pero se necesitan investigacionesmás sistemáticas para establecercon exactitud cuáles medidas fun-cionan y cuáles no, para reducir lademanda. Por ejemplo, aun cuandola costumbre de fumar entre losjóvenes se redujo radicalmente enlos años 70 y a principios de los 80,la tendencia descendente se inte-rrumpió en 1984. La baja en el con-sumo de marihuana podria atri-buirse en parte a un desplazamientohacia la cocaína, una droga máspeligrosa, o tal vez hacia el alcohol,la sustancia de mayor recibo entrejóvenes.

Todo el conjunto de medidas dis-uasivas merece examinarse conurgencia. La base del argumentosobre pruebas forzosas se ha enfo-cado en los Estados Unidos hacia elderecho del individuo a su privaci-dad, pero no es claro todavía si estaspruebas operan como disuasor efi-caz en el consumo de drogas. ¿Ouétan útil puede ser amenazar y casti-gar a los consumidores -negán-doles la licencia de condu'cir- oaplicar otras sanciones? Habrá queresponder todos estos interrogantes.

El problema del uso de drogasentre gente de escasos recursosrequiere especial atención, puesaquellas se encuentran íntimamen-te ligadas a otros problemas depobreza. De poca utilidad será lainstrucción sobre el peligro de ladroga entre jóvenes de tan escasasoportunidades, que no tendrianmucho qué perder por consumirlas.La batalla contra la droga se com-plica aquí con ingredientes como elde precarios sistemas educativos.familias destrozadas, estrecho hori-zonte laboral y barrios signados porla violencia. Hay, no obstante, posi-bilidades de incidir en estas comu-nidades. Algunos proyectos se hanaplicado allí con resultados sor-prendentes, modelos que es precisoaplicar en mayor escala.

Si bien la legalización de lacocaína y de otras drogas prohibi-das no concita todavía el respaldo

US$ 1.000CultivadorExportaciónen Colombia

Importación en MiamiMayorista (por kilo)Al detal (por gramo)

7.00020.00040.000

250.000Fuente: Peter Reuter, Rand Corporation, informepreparado para el Inter-American Dialogue.

Es vital entender el significado deestos enormes diferenciales de pre-cios: así se destruyeran suficientesmatas de coca con una campaña deerradicación de éxito extraordinariocomo para duplicar o triplicar suprecio, esto no afectaría los preciosde la cocaína en los Estados Unidos.De la misma manera, destruir labo-ratorios de procesamiento en vez decultivos -intento practicado enBolivia en 1986- de nada sirve,pues las facilidades se dan silves-tres, son baratas y se reemplazancon facilidad., Más aún, es tan ele-vado el precio de la cocaína en lacalle con relación a los costos deproducción y distribución, que lostraficantes pueden sacrificar car-gamentos enteros en aviones yembarcaciones y derivan, todavía,jugosas utilidades.

Es, pues, una ilusión, depositardemasiadas esperanzas en acabarcon el comercio de drogas mediantela erradicación y los decomisos. Pararesolver el problema de la droga en

La oferta

Ni la erradicación en Latinoamé-rica, ni el control en las fronteras,servirán de mucho para manejar elproblema de la cocaína en los Esta-dos Unidos. Existen demasiadoslugares donde puede cultivarsecoca y demasiadas formas de intro-ducirla a este país. Los decomisosde cocaína en Estados Unidos, porejemplo, subieron de dos toneladasen 1981 a veintisiete en 1986, y ladetención de traficantes se elevó de2.000 a 6.000.

Pero la cocaína es más abundantey barata que nunca.

El hecho fundamental es que lasutilidades de la cocaína se amasandentro de los Estados Unidos, no porfuera. El precio minorista de un kilode cocaína en los Estados Unidos esaproximadamente 40 veces su pre-cio de exportación en Colombia y250 veces el costo de la hoja de cocaque se usa para su producción.

Laboratorio de cocaina: Clandestinidad y rentabilidad

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Como la hoja de coca es partemínima del costo de producción decocaína, los traficantes podríanfácilmente pagar precios más altospor ella. Frustrarían así los esfuerzosde sustitución de cultivos y la cocaseguiría produciéndose. Como mu-cho, los cultivos de coca podríandesplazarse a otras zonas. Por suparte, la ayuda norteamerícana eneste sentido resulta improbable, enuna época en que las limitacionesde presupuesto obligan a Washing-ton a cortar gastos en ayudaextranjera.

Estados Unidos no resulta eficaz lapolítica de presionar a los paíseslatinoamericanos a destruir culti-vos de coca. Además, estas presio-nes, rodeadas generalmente de crí-ticas de la opinión pública, dete-ríoran el clima de cooperaciónbilateral en otros aspectos. Losacuerdos interamerícanos sobre nar-cóticos se hallan dominados pordebates entre el gobierno y el con-greso, cuyo eje es si debe "notifi-carse" a las naciones latinoamerí-canas de su obligación de colaboraren la represión de la droga. Peroresultan inútiles para los EstadosUnidos y desagradables para Amé-ríca Latina.

La erradicación podrá ser parteimportante de una estrategia anti-cocaína en algunos países produc-tores de América Latina, especial-mente en aquellos donde el cultivode coca es incipiente. En Ecuador,por ejemplo, esta medida ha impe-dido que el cultivo de coca coja ven-taja. Pero en países como Perú yBolivia, donde el cultivo de coca esamplio y sólido, los más decididosesfuerzos de erradicación arrojanresultados melancólicos. Podríanintensificarse esos esfuerzos confumigación aérea de los sembrados,con "spike" u otro herbicida. Peroestas fumigaciones pueden causardaños ecológicos y arriesgan aislarzonas enteras de un país. En el Perú,le brindaron a Sendero Luminoso laoportunidad de extender aún mássu influencia en las regiones pro-ductoras de coca.

En los países de América Latinadonde la destrucción de cultivos espoco prometedora, debe pensarseen otros métodos. México, verbigra-cia, podría interesarse menos enerradicar la maríhuana -lo queresulta costoso, crea conflictos conlos campesinos y corrompe a lapolicía y al ajército- y oríentarsemás a neutralizar el flujo de heroínahacia los Estados Unidos atacandoa las príncipales organizaciones detraficantes.

En otros países, la erradicaciónsería más eficaz promoviendo el cul-tivo de otros productos en lugar decoca. La sabiduría tradicional sos-tiene que la coca es muchísimo másrentable para los campesinos, queproductos sustitutivos como loscítrícos o el café, por ejemplo. Contodo, la lógica económica indica

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que, siendo fácil el cultivo de coca,la competencia llegaría a bajar losprecios al punto en que resultarámás interesante dedicarse a otrosproductos. En apoyo de este argu-mento obra el hecho de que los cul-tivos de coca se encuentran por logeneral en zonas recién colonizadasy raras veces se establecen donde yaexisten otros cultivos rentables.

Para despertar el interés haciaotros productos agrícolas allí dondeha prosperado la explotación decoca, se necesitarían inversiones

enormes, tanto en los productosalternativos como en la infraestruc-tura necesaría para sacar las cose-chas al mercado. Para los producto-res de coca no existe este problema,toda vez que los traficantes seencargan del mercado. El costoestimado sólo para el Perú. bordealos 2.000 millones de dólares poraño. Pero inclusive un programamasivo como éste no ayudaríamucho a resolver el problema de lacocaína en los Estados Unidos.

Agenda de acción

Ya es tiempo de que los EstadosUnidos y América Latina diseñen yejecuten una estrategia común paraenfrentar el comercio de drogas.Como primer requisito, los nortea-mericanos tendrán que abandonarla retórica ampulosa y las presionesarbitrarias que envenenan las rela-ciones hemisféricas y poco aportana la batalla contra la droga. Se abri-ría así la puerta de la cooperación,modesta pero real, basada en eva-luaciones sobre los problemas denarcóticos que afectan al conti-nente.

El consenso para una acción in te-ramericana parte de la reducción dela demanda tanto en Estados Uni-dos como en América Latina. Locual implica mucho mayor énfasisen educación y tratamiento y exigefondos para financiar la expansiónde programas piloto eficaces y pro-bar medidas amplias para reducir lademanda. La ayuda técnica y finan-ciera de los Estados Unidos debecolocarse al alcance de los paíseslatinoamerícanos, para programasdirígidos a reducir el abuso de dro-gas y para contrarrestar su oferta.

En toda discusión sobre drogas,lahonestidad es imprescindible. Elexceso de retóríca sin acción noayuda a ninguna de las dos partes.Todas las violentas escaramuzasque tienen lugar en el continentecontra la droga, no son propiamenteuna guerra. Por seductora que sea laimagen de una "Améríca sin dro-gas", sin programas precisos yfinanciados, para romper así lademanda como la oferta, aquellasapelaciones no dejan de ser lo queson: palabras en vez de acción.