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Ciencia, Docencia y Tecnología Nº 34, Año XVIII, mayo de 2007 13

DocumentosCiencia, Tecnología y Sociedad

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* Socióloga, investigadora del Centro de Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y EducaciónSuperior. centro asociado al CONICET, y de la Facultad de Ciencias Sociales de la Uni-versidad de Buenos Aires, Argentina. E-mail: m [email protected]

Ciencia, tecnología ypolíticas sociales

María Elina Estébanez*

Este artículo analiza las instancias por las cuales se difun-de y usa conocimiento científico y tecnológico en las políti-cas sociales en Argentina, un aspecto poco explorado enlas vinculaciones entre la ciencia, la tecnología y la socie-dad. Se ha realizado un relevamiento de programas socia-les nacionales para detectar modalidades de interacción conel sector científico y conocer los factores que estimulan uobstaculizan los vínculos. Estos programas se constituyenen ámbitos de intercambio, uso y aplicación de conocimien-tos (disponibles, producidos ad hoc, adaptados, etc) para laresolución de problemáticas sociales

Palabras clave: Ciencia, tecnología y sociedad -políticassociales - utilización de investigaciones

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DocumentsScience, Technology & Society

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Science, Technologyand Social Policies

María Elina Estébanez*

This paper refers to a less explored aspect in science,technology and society relationships: the means of diffusionand use of scientific and technological knowledge in socialpolicies. In order to detect types of interaction with thescientific and technological sector and stimulating orobstructing factors, a study of national social programmeswas done. Those programmes become the field whereavailable, ad hoc produced and adapted knowledgeapplications are exchanged and used.

Key words: Science, technology and society - social policy- research utilization

*) Sociologist, researcher at the Centre for Studies on Science, Development and UpperEducation, associated to the National Council for Research on Science and Technology(CONICET) and the Faculty of Social Sciences of the University of Buenos Aires, Argen-tina. E-mail: [email protected]


CIENCIA, TECNOLOGIA Y POLITICAS SOCIALES

Las políticas sociales han sido un campo poco explo-rado en el estudio de las vinculaciones entre la ciencia, latecnología y la sociedad. Si el propósito es detectar la difu-sión y uso de conocimiento en la atención de problemassociales, este campo presenta un particular interés.

Una fuerte convicción respecto a la necesidad de am-pliar la comprensión de la dinámica social del conocimien-to para construir políticas científicas y tecnológicas másapropiadas a la sociedad y sus problemas, ha estimuladoen los últimos tiempos debates y declaraciones políticas.Desde diversos foros regionales e internacionales que dis-cuten las nuevas orientaciones de las políticas científicas,se ha postulado la idea de un nuevo contrato entre cienciay sociedad, sustentado en una visión crítica sobre la pro-ducción y uso de las investigaciones, que valoriza la defini-ción de prioridades sociales en la orientación de las políti-cas científicas y tecnológicas(1). Asimismo se ha identifica-do un conjunto de aspectos propios del desarrollo social so-bre los cuales es importante que la ciencia y la tecnologíamodernas den una respuesta específica(2): la satisfacción denecesidades básicas de las poblaciones (acceso a agua,salud, educación, alimentación, vivienda, energía, ingresos,seguridad), la atención preferencial de poblaciones con ni-veles de indigencia y pobreza, la generación de empleo yde oportunidades económicas, la conservación y cuidadodel medio ambiente, la equidad de género, la inclusión so-cial de grupos excluidos, el fortalecimiento de la democra-cia y los derechos humanos.

Sin desconocer que dar respuesta a estos problemaspuede implicar principalmente acciones en el campo eco-nómico o político, y sin afirmar la existencia de una rela-ción directa, universal ni lineal entre conocimiento científi-co y tecnológico y desarrollo social, de lo que aquí se trataes de problematizar las diversas acciones relativas a lagestión de conocimiento vinculadas a la producción de so-luciones a problemas sociales. Entre estas acciones está lageneración de nuevos conocimientos. Pero también: adap-

(1) Carcacostas y col. (1997)(2) Organización de Estados Americanos(2002)

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tar conocimiento existente, articular nuevos conocimientoscon saberes tradicionales, dar acceso al conocimiento dis-ponible sobre el problema, generar demanda de conoci-miento, asistir en la difusión y uso de tecnologías, incorpo-rar a los beneficiarios y usuarios en las fases tempranas deproducción del conocimiento.

La decisión respecto a cuáles de estas acciones "deconocimiento" corresponde implementar para resolver unproblema de la sociedad está, sin duda, vinculada a lascaracterísticas de la trama social que define tal problema ya las capacidades técnicas, pero también políticas, de losactores. Los funcionarios públicos a cargo de la atención deproblemas sociales, los cuadros técnicos y administrativosde los programas gubernamentales, los decisores políticosque definen planes y financiamientos, los propios beneficia-rios de las acciones y las organizaciones de la sociedadcivil que los representan son actores centrales. Asimismo losprofesionales y expertos, las ciencias sociales, los intelec-tuales, los think tanks son actores relevantes en el procesode creación y difusión de conocimientos que intervienen enla definición de políticas y en la conformación de institucio-nes que inciden en la vida cotidiana. SI bien no el único, yprobablemente no el principal, el conocimiento científico ytecnológico es uno de los factores de incidencia en la efica-cia de las políticas públicas para resolver los problemas dela sociedad(1).

En este artículo se presentan los resultados alcanza-dos en un estudio sobre la incidencia del sector científico ytecnológico en el funcionamiento de programas socialesnacionales, los que, desde esta perspectiva, se constituyenen ámbitos de intercambio, uso y aplicación de conocimien-tos para la resolución de problemáticas sociales. ¿Cuál es

(1) Esta capacidad se manifiesta más claramente en determinadas áreas de decisión polí-tica cruzadas por controversias técnicas, científicas y éticas, como son por ejemplo laenergía nuclear, la investigación genética, el cambio climático, entre otras. Mayor deta-lle sobre cómo el conocimiento científico forma parte y a su vez conforma un procesopolítico en: Parsons Wayne (1995)

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el papel real y potencial del asesoramiento científico en lapráctica de la gestión pública y en la toma dedecisiones?¿Qué factores de conocimiento intervienen en ladefinición, diseño, contenido, aplicación y evaluación de laspolíticas públicas? ¿De dónde provienen? ¿Cómo son incor-porados? ¿Qué resultados se alcanzan con el uso de talesconocimientos? ¿Cuál es el aporte que el sistema científicoestá en condiciones de dar al mejoramiento de las políticassociales? ¿Cómo es evaluado el aporte de científicos ytecnológos por los propios usuarios del sector público?(1)

Para poder responder a estas preguntas se realizaronuna serie de entrevistas semi-estructuradas a algunos delos coordinadores responsables de planes y programassociales del Ministerio de Desarrollo Social y de Salud, en-tre los meses de noviembre de 2003 y febrero de 2004. Enlo que sigue, se presentan las ideas teóricas que guiaron elestudio, los principales resultados alcanzados y una discu-sión final sobre las conclusiones preliminares y proyecciónde este tipo de análisis.

Pertinencia social y política del conocimiento científico

¿En qué radica la importancia del uso del conocimien-to producido por la comunidad científica en las políticassociales? En general, la bibliografía sobre el tema coincideen subrayar la contribución central que puede realizar la in-vestigación, el asesoramiento y la utilización del conoci-miento científico en el área de las políticas públicas. Segúnun Informe reciente de la Comunidad Económica Europea,titulado Improving the knowledge for better policies (2002),la condición de éxito de las políticas radica en que éstas sebasen en la utilización del mejor conocimiento actual dis-

(1) Este artículo sintetiza los resultados de diversos documentos de trabajo, especialmentelos DT nros 11 y 12, generados por el Proyecto de investigación "Impacto social de laciencia y la tecnología. Conceptualización y estrategias para su medición" (FONCYT04- 06661) realizado entre los años 2002 y 2005 en el Centro de Estudios sobre Cien-cia, Desarrollo y Educación Superior. Una difusión previa de aspectos parciales dedichos documentos ver: Estébanez (2003); Estébanez y Daniel (2005) y Daniel (2005).


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ponible, brindado por el asesoramiento de expertos o con-sejos consultivos(1).

Los elementos contributivos de la ciencia a las políti-cas públicas señalados por la bibliografía son variados, peropueden ser agrupados en los siguientes aspectos:

- un mayor nivel de información y mejor calidad de lamisma en el gobierno,

- una mejora de los mapas cognitivos y su influenciaen la comprensión e interpretación de las cuestiones públi-cas,

- el aporte de conceptos y metodologías de análisis yevaluación,

- sus contribuciones al debate público y la transforma-ción de la naturaleza de las discusiones, a través de su in-tervención (al contrarrestar el "pensamiento mágico" y elsentido común);

- la posibilidad de lograr acuerdos/consensos sobrediagnósticos y estrategias preferibles, a través de discusio-nes y negociaciones entre comunidades.

En síntesis, se resalta el rol de la comunidad científicaen lo que ha sido denominado "ayudar al gobierno a pen-sar" (Weiss, 1992), a raíz de la movilización de recursosintelectuales y su participación en la racionalidad de las po-líticas públicas. La interacción entre ciencia y políticas pú-blicas no sólo se halla en las bases de la construcción deuna política basada en evidencias, sino que -más importan-te aún- brinda diferentes "marcos de pensamiento" y múlti-ples perspectivas para comprender los problemas socialesen su complejidad creciente.

Por otro lado, una integración solidamente establecidaentre las instituciones del sistema científico y el sector pú-blico trae importantes beneficios para ambos. Con un apo-yo científico y tecnológico más consistente, las políticas pú-

(1) En el marco del creciente número de comités asesores que caracteriza a las institucio-nes políticas modernas, se hace necesario establecer una distinción entre dos tipos deorganismos: organismos consultivos, por una parte, en los que las autoridades repre-sentativas intentan alcanzar un consenso sobre problemas sociales determinados, y or-ganismos asesores, por otra, en los que los expertos dan asesoramiento sobre la basede las mejores pruebas disponibles (Raes; 2003).

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blicas pueden ser más eficientes y eficaces, y con una vin-culación más próxima a actividades de interés público, elsector científico se fortalece obteniendo reconocimiento, le-gitimidad y recursos (Schwartzman, 2002). Ahora bien, lainteracción entre investigación científica y políticas públicasno deja de ser una relación difícil. Al respecto, Schwartzmanseñala dificultades de dos órdenes. En primer término, ellugar relativamente secundario que ocupan los científicos einvestigadores en la sociedad, sin mayor participación enlos centros de decisión; en segundo término, las tentativasde colocar a los investigadores y sus instituciones bajo po-líticas e ideologías gubernamentales rígidas, sofocando, deesta manera, la libertad de investigación y expresión de susintereses(1).

También Weiss (2003) observa que la ecuación "amayor participación de la ciencia, mejores políticas" no estan directa como podría suponerse. Se espera, con frecuen-cia, que la ligazón entre conocimiento -particularmente elsocial- y acción política redunde inmediatamente en mejo-ras en las políticas públicas. Pero éste no es un logro defácil obtención. Buenos análisis no necesariamente signifi-can mejores políticas, pues la información es tan sólo unode los ingredientes

Formulado de este modo el problema de la pertinenciasocial y política de la investigación científica, ¿bajo qué tér-minos se piensa la vinculación entre científicos y gobierno?

Intermediación y uso de conocimiento en la acción esta-tal: el asesoramiento científico

Para hacer efectiva la responsabilidad en la atenciónde los problemas que conforman la agenda pública de laspolíticas sociales, la acción gubernamental se desarrolla enfunción de variables geográficas, competencias jurisdiccio-nales, y áreas temáticas. Para cada uno de estos niveles deacción, la vinculación de la acción gubernamental con acto-

(1) El autor propone, para sortear estos peligros, la estrategia de aumentar la utilidad so-cial de la investigación, preservando, al mismo tiempo, los patrones de libertad y cali-dad que son esenciales en cualquier trabajo de naturaleza científica y tecnológica.


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res del sistema científico y tecnológico se desenvuelve demodo particular. En principio, cualquier organismo, progra-ma o agente que opera en las diversas instancias son usua-rios potenciales de los conocimientos desarrollados por elsistema CyT. La detección de un mecanismo deintermediación concreto permite conjeturar que se está ha-ciendo uso de dicho conocimiento y, por lo tanto, los efec-tos de la acción gubernamental sobre la atención de unaproblemática social estarán asociados al uso de tal conoci-miento.

El fenómeno de la "intermediación" como objeto deanálisis de la circulación y uso del conocimiento científico ytecnológico en la sociedad ha sido principalmente aborda-do a partir de los estudios de caso de vinculación universi-dad-empresa, privilegiando un enfoque económico de losprocesos de innovación. Menos antecedentes se registranen el estudio empírico de las vinculaciones que ocurrenentre los actores científicos y otros actores sociales -estado,ONGS- bajo una lógica que no necesariamente obedece ala lógica de mercado. En esta dirección se propone unaconceptualización del fenómeno de "intermediación" comopráctica de asesoramiento científico y tecnológico dirigida ala "información" del actor de las políticas sociales y de lostomadores de decisiones. La intermediación es una instan-cia vinculante entre los productores de conocimiento cientí-fico y tecnológico, y los diversos ámbitos institucionales queson potenciales usuarios de este conocimiento, ya sean losusuarios intermedios que lo incorporan a los productos yservicios que ofrecen en la sociedad, o bien la poblaciónen general (usuarios finales, eventualmente beneficiarios).Es ampliamente aceptado que la mayor intensidad de vin-culación se asocia positivamente con el uso del conocimien-to. En esta instancia se identifican procesos de difusión odiseminación del conocimiento desde el sistema científico ytecnológico, vinculación y transferencia entre los sectorescientífico, gubernamental, empresarial y no lucrativo, y cir-culación de conocimiento científico y tecnológico por diver-sos canales socializadores como los medios masivos decomunicación, el sistema educativo, las profesiones, el sec-tor de salud, los movimientos sociales, etc.

Los procesos de vinculación y transferencia refieren a

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un contacto más direccionado de intercambios, donde me-dian voluntades explícitas de acceso a conocimiento cientí-fico o procesos interactivos de cooperación entre producto-res y usuarios de conocimiento. En este caso, el foco deanálisis se constituye en la identificación y caracterizaciónde los ámbitos de encuentro entre individuos y grupos inte-resados en el intercambio de conocimiento. Cuando en elproceso interviene el estado como demandante de un co-nocimiento para las decisiones políticas, se hace alusión alasesoramiento científico. Esta actividad, que puede ser en-cuadrada en el nivel de intermediación como proceso devinculación y transferencia, ha tomado relevancia en los úl-timos tiempos y es definida como la aportación de la cien-cia a la política o proceso de toma de decisiones. El aseso-ramiento científico se presenta, entre otras, bajo las siguien-tes modalidades:

- comités asesores de organismos de gobierno integra-dos por científicos

- procesos de consulta a científicos ante una crisis oproblema

- asesores de ciencia y tecnología de legislaturas- presencia de científicos en funciones técnicas o polí-

ticas gubernamentales- prospectiva pública y privadaEn algunos casos se trata de estructuras de una relati-

va permanencia y en otro caso se trata de acciones de na-turaleza más coyuntural. El asesoramiento científico se in-terpreta como un proceso que vincula como mínimo dossectores bien definidos: productores de conocimiento cien-tífico y tecnológico como asesores, y el estado como usua-rio de conocimiento en la toma de decisiones. Pero segúncuál sea la naturaleza del proceso y el modo de desarrollo,también forman parte otros actores sociales (organizacionesde ciudadanos, grupos de interés o el público en general) ylos medios de comunicación. En algunos países existen al-gunos organismos estatales de naturaleza técnica que cum-plen funciones consultivas para el gobierno en materia deciencia y tecnología en temas aplicados (por ejemplo salud,energía, aguas, alimentación, etc.). Estos organismos son,a la vez, productores, asesores y usuarios de conocimientocientífico y tecnológico; su análisis y desempeño puede re-


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velar las características de una modalidad particular de ase-soramiento científico(1).

Cuando el usuario es el estado, podrá considerarse alos diversos organismos gubernamentales de modo análo-go a las firmas innovadoras al incorporar conocimiento cien-tífico y tecnológico en sus prácticas "productivas". En el casoespecífico del área social, estaríamos refiriéndonos central-mente a:

- El diseño de políticas públicas y de programas socia-les

- La evaluación, monitoreo y seguimiento de las accio-nes aplicadas

- la elaboración y aplicación de normativas, incluyendola legislación

- la capacitación y asistencia técnica a proyectos so-ciales apoyados por el estado

Sobre los usos del conocimiento

En la medida en que el asesoramiento científico sereconoce como valioso en todas las áreas de la políticapública, y no sólo en las que se relacionan con problemascientíficos y tecnológicos, la pregunta acerca de las formasparticulares que adopta la relación entre conocimiento cien-tífico y políticas sociales se hace relevante.

En el caso de las ciencias sociales es más evidente:estas disciplinas tienen la capacidad de influir en la disputapolítica por la definición de la agenda social a través de susteorías y datos, sus conceptos, ideas e investigaciones. Di-cha influencia actúa iluminando la naturaleza de los proble-mas sociales y transformando la manera de pensar los pro-blemas sociales(2). Al decir de Weiss, las ciencias sociales,

(1) Sobre definiciones acerca de asesoramiento científico y modalidades de evaluación seha tomado: Instituto de Prospectiva Tecnológica - IPTS( 2003)

(2) En su historia, las ciencias sociales han transformado los términos del discurso en mu-chos campos, desde la justicia criminal a los problemas ambientales, desde la pobrezacrónica a la planificación urbana. Al respecto, ver trabajo de Weiss sobre las formasen que la política gubernamental y la agenda sociológica se influencian una a otra:Weiss, C. (1993)

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más que decir qué hacer al gobierno, parecen señalarle quéconsiderar(1).

De todos modos, la propia dinámica de la influencia delas ciencias sociales hace difícil poder identificar investiga-ciones puntuales que hayan tenido efectos concretos quepuedan ser evaluados y, como sostiene Weiss, aún másdifícil medir el impacto de un input particular, en el vasto,complicado y sumamente interactivo proceso de la accióngubernamental. En este sentido, cabe señalar que "...la uti-lización del conocimiento producido en las universidades,por parte de las agencias estatales, es mucho más comple-jo que lo previsto por las teorías existentes y está influen-ciado por factores contingentes que hacen difícil su integra-ción dentro de una teoría comprensiva de la utilización delconocimiento".(2)

Pero, ¿qué implica la idea de utilización de conocimien-to? Por lo pronto, subyacen determinados supuestos que esnecesario problematizar. El más común es que el uso deconocimientos provenientes del sector científico es una de-cisión deliberada, un evento discreto, plausible de identifi-cación y medición de modo directo. Sin embargo, los resul-tados de las investigaciones científicas generan una varie-dad de efectos -y no uno específico- para los cuales es po-sible prever un uso diferentes. Por otro lado, las decisionesde uso no dependen de una contribución puntual de unainvestigación, sino de una serie de resultados de investiga-ción que convergen en una dirección. Metodológicamente,el uso de conocimiento, entonces, debe ser examinado a lolargo de varios niveles o escalones, tanto en aquellos don-de la información se procesa cognitivamente por los policy-makers como en las restantes instancias políticas(3).

Como ha marcado Weiss particularmente para el casode los conocimientos producidos por las ciencias sociales,el uso instrumental es tan sólo una posibilidad. También

(1) En este sentido, "las ideas sociológicas, mucho más que piezas discretas de informa-ción, han influenciado el modo que los actores políticos piensan sobre las cuestionesque han estado deseando considerar" . Weiss, C. (1993), Op.cit., p.28. (Traducciónpropia)

(2) Landry, Lamari y Amara, (2001), p. 19. (Traducción propia).(3) Landry, Lamari y Amara (2001), Op.cit., p.5.


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forman parte del significado de "uso": la incorporación deinvestigaciones como soporte de posicionamientos políticos,la transferencia de legitimidad y justificación a proyectos, laconcesión de credibilidad a opciones seleccionadas. La in-teracción entre ciencia y políticas públicas, que en una pri-mera instancia fuera pensada desde modelos ingenierilesque suponían una incorporación utilitaria o lineal de resul-tados científicos, debe ser estudiada bajo esquemasinteractivos, reflexivos o críticos, que no se basan en el su-puesto único de una utilidad práctica del conocimiento. Envirtud del aspecto en el que ellas ponen el acento, las pers-pectivas hasta ahora desarrolladas para explicar el uso delconocimiento en el sector estatal, pueden ser identificadascon tres orientaciones: a) la que se basa en variables rela-cionadas con las características de los productos de las in-vestigaciones, b) la que pone el acento en los factorescontextuales de las políticas y los intereses organizaciona-les; y c) la que se orienta por otros factores explicativoscomo las acciones de difusión, los vínculos y el intercambioentre investigadores y usuarios del conocimiento. Es estaúltima perspectiva, la que potencialmente brindaría mayorcapacidad explicativa del fenómeno de utilización del cono-cimiento por agentes gubernamentales.

En el marco de una investigación sobre el uso de lainvestigación universitaria en la administración pública enCanadá(1), los autores antes citados arriban a importantesconclusiones en relación con los factores que explican losmayores o menores niveles en que se da dicha aplicación.En este caso puntual, no son los atributos individuales delos agentes involucrados (como su grado de responsabili-

(1) Las preguntas que dispararon esta investigación son las siguientes: ¿Cuán extendidose halla el uso de las investigaciones universitarias en la administración pública? ¿Exis-ten diferencias entre las áreas de la política pública respecto a la extensión de su uso?¿Cuáles son los determinantes de la utilización de las investigaciones científicas en laadministración pública? La muestra bajo análisis está conformada por 833 oficiales gu-bernamentales de agencias provinciales y nacionales de Canadá. Al incorporar la no-ción de uso como proceso, la escala utilizada en su medición incluye 6 niveles conti-nuos: recepción, conocimiento, discusión, referencia, esfuerzo de adquisición e influen-cia. En este estudio se integran los distintos modelos explicativos y se comparan lasáreas de la política pública en relación al menor o mayor uso del conocimiento.

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dad en el sector público o su nivel educativo), ni las propie-dades organizacionales (como el tamaño y el nivel de ladependencia administrativa), ni las características de losproductos de la investigación o el foco de las investigacio-nes (el avance del conocimiento académico vs. la necesi-dad de los usuarios) las que explican la incorporación y usode las investigaciones por los agentes públicos. Por el con-trario, la adaptación de las investigaciones a los usuarios,los esfuerzos de adquisición por parte de sus usuarios po-tenciales, las conexiones entre investigadores y usuarios yel contexto organizacional de los mismos, son las condicio-nes que posibilitan una mayor incorporación de las investi-gaciones por los agentes oficiales.

En el caso de países como Argentina, o incluso Brasil,las experiencias de utilización de conocimientos provenien-tes de investigaciones científicas por parte de agencias gu-bernamentales parecerían ser más excepcionales, auncuando existen evidencias, por lo menos para el segundode los países mencionados, de que el usuario principal (in-termediario o final) de los conocimientos generados por lainvestigación científica es el sector público (por sobre elprivado)(1). Esto es así porque la aplicación efectiva de di-chas investigaciones depende más de arreglos instituciona-les, que generalmente no existen en estos países, y no tan-to de la orientación de los recursos financieros, es decir, siéstos se dirigen a la investigación en ciencia aplicada obásica. La baja utilización del conocimiento científico en lasdistintas esferas de la administración pública no parece te-ner relación directa con la orientación académica de las in-vestigaciones.

Otra cuestión importante la constituyen los campos enque la interacción entre comunidad científica y sector públi-co se hace posible. En general, la bibliografía señala queel conocimiento científico puede ser incorporado en cual-quiera de los niveles del ciclo de las políticas públicas (iden-

(1) Al respecto ver: Schwartzman, S. (2002); para el caso específico de Argentina verUniversidad de Buenos Aires (2002), donde se presentan los resultados de un ejerci-cio de evaluación de las interacciones entre investigadores de la Universidad y actoressociales vinculados a problemáticas de urgencia social.


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tificación, opciones, objetivos, implementación, monitoreo yevaluación), aun cuando diferentes formas de expertisepuedan ser necesarias en cada uno de ellos. A su vez, lacomunidad científica puede ser involucrada bajo diferentesmodalidades: integrando investigadores al equipo, en for-ma de consultoría, asesoramiento, a través de grupos deexpertos, conferencias, comisiones, etc.

Pese a esta amplitud de campos de participación, enel área de las políticas sociales, el campo de la evaluaciónde programas parecería ser uno de sus ámbitos privilegia-dos. Esto se relaciona con el hecho de que la evaluaciónes, en sí misma, investigación social, "encajada en un con-texto de poder y política"(1) y el evaluador es un científico,depositario de saberes técnicos y rigor metodológico. Exis-te acuerdo en que la evaluación constituye una herramien-ta de mejoramiento y transformación de programas sociales(Weiss, 1998; Hintze, 2001). En Argentina, sin embargo, losavances en el desarrollo de evaluaciones no se correspon-den con la calidad de las mismas, ni con su conversión efec-tiva en una herramienta de gestión de las políticas sociales,ni con el uso de sus resultados (Hintze, 2001)(2). Según estaúltima autora, esto tiene que ver con el carácter que adoptóen Argentina la naturaleza conflictiva del proceso de eva-luación. Los procesos evaluativos instalan potencialmenteun estado de conflicto, expresado como contradicción uoposición de valores, concepciones e intereses de los acto-res involucrados (políticos, burócratas y técnicos y, eventual-

(1) Pues se centra en cuestiones relativas a la aplicación de programas, es decir, de interéspráctico, y está en posición de sugerir cambios que afecten la posición de alguno delos actores involucrados. Cohen y Franco, 1993, citado por Hintze, 2001: p.7.

(2) Según esta autora, en Argentina, las actividades de monitoreo y evaluación suelen ha-cerse con fines mas burocráticos pues responden más a los requerimientos de las ins-tituciones financieras internacionales, que a maximizar el impacto y la eficiencia de losfondos a través del conocimiento y las acciones correctivas que se deriven. Entre losaspectos indicativos del estado de la evaluación del país, esta autora señala: no dispo-nibilidad de información sistematizada y de actividades de seguimiento periódicas, noaplicación de resultados de estudios puntuales de impacto, inexistencia de pautas deseguimiento de los componentes, falencias en los sistemas de información y dificultadesen la capacidad de control y seguimiento, entre otros.

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mente, la "población objetivo"). Los científicos sociales sehallan insertos en esta dinámica, pero su intervención eneste campo de acción y el conocimiento que ellos producenpuede hacer que este proceso sea visible y consciente.

Conocimiento científico y tecnológico en el campo de laspolíticas sociales en Argentina.

En Argentina, la matriz organizacional de las políticassociales incluye las siguientes instancias, cada una de lascuales se constituye en un ámbito potencial de utilizaciónde información científica y tecnológica:

1. instancias centralizadas de formulación de políticas2. instancias intermedias de acciones ministeriales3. programas específicos en determinadas áreas-pro-

blema4. proyectos en el nivel microsocialEn términos institucionales, la planificación y ejecución

de programas sociales nacionales tiene una instancia orga-nizativa central, por encima de los órganos ministeriales queagrupan las distintas direcciones e institutos a cargo de losprogramas sociales de su área, que depende directamentede la Presidencia de la Nación, y que fue denominado Con-sejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. Di-cho órgano interministerial (integrado por representantes decada uno de los ministerios) está conformado también porel Consejo Nacional de la Mujer (CNM) y la Comisión Na-cional Asesora para la Integración de PersonasDiscapacitadas (CONADIS), y tiene como objetivo constituirun ámbito de planificación y articulación de la política so-cial a nivel nacional. Al mismo tiempo, y como su contrapar-te, el esquema de políticas sociales (que atraviesa los mi-nisterios de Desarrollo Social y de Salud) presenta unadiagrama de intervención en el medio social a través deprogramas descentralizados, con unidades ejecutoras loca-les, y participación y responsabilidad de entidades o agru-paciones de carácter local (organizaciones sociales comu-nitarias, en adelante, OSC) en la realización de determina-dos proyectos o actividades.

En cada uno de estos ámbitos se dan condiciones parauna potencial vinculación con el sistema científico y tecno-


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lógico. ¿Que se puede observar en el caso de Argentina enlos últimos años? ¿Se registran experiencias de vinculación?En tal caso, ¿cuáles han sido las modalidades típicas? Pararesponder a tales interrogantes se realizó un análisis en dosniveles. En primer lugar, se relevó el funcionamiento de or-ganismos, programas y unidades de acción gubernamentalexistentes en los últimos años en el área de las políticassociales nacionales, para identificar y caracterizar las ins-tancias más probables de vinculación entre el sector públi-co y el sector científico y tecnológico. En segundo lugar, serealizó un análisis en profundidad de una selección de pro-gramas sociales nacionales con mayor potencialidad parala vinculación con el sistema científico y tecnológico. Esteanálisis permitió detectar modalidades concretas de vincu-lación y uso de conocimiento en la gestión pública que fue-ron referidas por funcionarios responsables de los progra-mas sociales. Estas instancias de intermediación entre elsector público y el científico-tecnológico están basadas encontactos y/o articulaciones con intensidad y orientacióndiversa a las que se atribuye -en la visión de los actoresentrevistados- una capacidad de modelar las políticas so-ciales y sus resultados, e incidir en la efectividad de la ac-ción pública sobre los beneficiarios de los programas(1).

Los programas sociales del Ministerio de Desarrollo So-cial seleccionados son:

El Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR)constituye un programa de financiamiento de iniciativas co-munitarias en barrios y localidades de los departamentos

(1) Se realizaron entrevistas con el Secretario de Políticas Sociales, Lic. Daniel Arroyo, confuncionarios de jerarquía de nueve programas sociales: Pedro Bang (Sistema de Infor-mación, Evaluación y Monitoreo SIEMPRO), Marcela Rebón (Plan Nacional de Desarro-llo Local y Economía Social "Manos a la Obra), Gabriel Katopodis (Fondo de CapitalSocial-FONCAP), Elizabeth Iñiguez (Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias-CENOC), Raúl Dalmazo (Fondo Participativo de Inversión Social-FOPAR), María delCarmen Tamargo (Programa Familias para la Inclusión Social), en el Ministerio de De-sarrollo Social, y María Irigoyen (Programa Materno Infantil y Nutrición - PROMIN), ZulmaOrtiz, (Programa de Vigilancia de la Salud y Control de Enfermedades -VIGIA) y Fede-rico Tobar (REMEDIAR), bajo la órbita del Ministerio de Salud.

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más pobres del país, promoviendo la participación y el com-promiso comunitario. Tiene como propósito atender, en elmarco de la Emergencia Alimentaria Nacional, las necesi-dades alimentarias de la población en situación de pobrezaa través del financiamiento de proyectos de comedores co-munitarios.

El Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía So-cial "Manos a la Obra", instaurado por la administraciónactual del Ministerio, se propone como objetivos mejorar losingresos de los hogares y disminuir los niveles de pobrezay exclusión, a través de estrategias de inclusión social quepromuevan la creación y consolidación de proyectos produc-tivos y comunitarios, enfrentar los desequilibrios del merca-do de trabajo y aprovechar los recursos institucionales exis-tentes para poner en marcha una política social integral.Abarca los programas: REDES, Seguridad Alimentaria y Pro-ducción Solidaria. Sus prestaciones consisten en un apoyoal ingreso de las familias en situación de pobreza, accionesdirigidas a desarrollar capacidades para el trabajo, el forta-lecimiento de espacios asociativos locales e interinsti-tucionales, la capacitación y asistencia técnica a pequeñasunidades económicas productivas individuales y colectivas,y el apoyo económico y financiero para la compra deinsumos, materiales y equipamiento para pequeños empren-dimientos productivos.

El programa Familias para la Inclusión Social / Ingre-so para el Desarrollo Humano (IDH), como reformulacióndel programa de atención a grupos vulnerables realizadaen el marco de la crisis 2001/2002, tiene como objetivo evitarla exclusión social de la familia en situación de pobreza ypromover el desarrollo, la salud y la permanencia en el sis-tema educativo de los niños. Está conformado por dos com-ponentes: el Ingreso para las Familias, que establece un in-greso monetario, en calidad de subsidio no reembolsable ysujeto a contraprestaciones en salud y escolaridad, a lasfamilias en situación de pobreza con hijos menores de 19años, y la Gestión Asociada, que promueve la participaciónde las organizaciones de la sociedad civil en el nivel local.

El Fondo de Capital Social (FONCAP) se originó en


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1997 por iniciativa del Ministerio de Desarrollo Social, comoun fondo fiduciario de 40 millones de pesos bajo la admi-nistración de una organización (FONCAP S.A.) cuya com-posición accionaria es mixta, privada y estatal (en la actua-lidad, 51% y 49%, respectivamente). Su objetivo es apoyara instituciones financieramente para que éstas brinden apo-yo crediticio a microemprendimientos. De allí que, por esta-tuto, FONCAP se restringe la posibilidad de dar financia-miento o crédito a microempresarios de manera directa,pues está obligado a desarrollar su estrategia de apoyo alsector productivo a partir de instituciones de primer grado,con la característica adicional de que esas instituciones nopueden ser públicas.

El SIEMPRO es el sistema de información, evaluacióny monitoreo de los programas sociales nacionales y se ocu-pa de actividades tales como: el relevamiento de la pobla-ción beneficiaria, la evaluación y monitoreo de programassociales, la elaboración de informes sobre condiciones devida, la construcción de indicadores y bases de datos, entreotras.

El Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias(CENOC) tiene como objetivo promover la participación delas organizaciones de la sociedad civil (OSC's) en la ges-tión de las políticas públicas con la generación de espaciosinstitucionales de articulación. En este sentido, apoya eldesarrollo y fortalecimiento institucional de las OSC's. ElCENOC desarrolla sus prestaciones sociales a través de lainscripción e incorporación de las OSC's de todo el país asu base de datos y transfiere los recursos para la ejecuciónde proyectos acordados con OSC's, universidades, gobier-nos provinciales y/o municipales.

Entre los programas del Ministerio de Salud, se selec-cionaron el REMEDIAR, el PROMIN y el VIGIA.

El programa REMEDIAR se ocupa de asegurar la ac-cesibilidad a los medicamentos genéricos de la poblaciónque asiste a los Centros de Atención Primaria de la Saludpara tratar un alto porcentaje de las patologías presentes

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en las consultas. Si bien se encarga de distribuir en todo elpaís cajas con un botiquín con medicamentos, el programaapunta a fortalecer el modelo de atención primaria de lasalud.

El Programa Materno Infantil y Nutrición (PROMIN)tiene una modalidad de ejecución descentralizada y una lar-ga trayectoria. Procura disminuir la morbi-mortalidad y ladesnutrición materna e infantil y promover el desarrollopsicosocial de los niños menores de 6 años en áreas conalta proporción de población con necesidades básicas in-satisfechas. Se ocupa de la provisión de medicamentos,leche fortificada e insumos para los programas provincialesde salud reproductiva, acciones de capacitación y asisten-cia técnica.

El VIGIA es un Programa de Vigilancia de la Salud yControl de Enfermedades que está integrado por 4 compo-nentes (Vigilancia de la Salud; Control de Enfermedades;Promoción de la Salud y Administración; y Unidades de Sis-tema de Información, Planificación y Monitoreo). Sus objeti-vos son fortalecer las instituciones nacionales, provinciales,municipales y locales responsables de la práctica y la polí-tica de la salud pública para reducir la carga de enfermeda-des prevenibles, modernizar el Sistema de VigilanciaEpidemiológica en sus distintos niveles y fomentar la parti-cipación social en los procesos de vigilancia en salud y decontrol y prevención de las enfermedades

En una primera revisión de la acción gubernamental delos últimos años se han identificado áreas de mayor y me-nor potencial para el asesoramiento científico y tecnoló-gico. En niveles de mayor centralización de la acción so-cial, por ejemplo, instancias tales como los ObservatoriosSociales, el Foro para un Plan Nacional de Alimentación yNutrición y la Mesa del Diálogo Argentino, plantearon opor-tunidades específicas para la participación de representan-tes de la comunidad científica y académica en la definiciónde los grandes lineamientos de la política social en el pla-no nacional. A nivel micro, las características y objetivos deprogramas sociales que involucran la participación de or-


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ganizaciones de la sociedad civil, hacen permeable la polí-tica social a la participación de instituciones científicas, entérminos de asesoramiento técnico y participación en el di-seño de proyectos específicos que deben ser presentadosante las autoridades para su aprobación.

Los diferentes niveles en los que se enmarcan estasinstancias de intermediación implican, presumiblemente,papeles distintos del actor involucrado y cierta capacidaddiferencial en cuanto al grado de impacto generado por suintervención.

Un factor inicial de relevancia respecto al potencial deuso de conocimiento científico y tecnológico está dado porlas temáticas. Los programas sociales nacionales puedenser agrupados en ocho áreas temáticas: Transferencia mo-netarias, Alimentación, Atención de la Salud, Vivienda e In-fraestructura Social Básica, Desarrollo Productivo, Integra-ción Social y Desarrollo Comunitario, Capacitación y Forta-lecimiento Institucional, Emergencias Sociales.

Los programas pertenecientes a las dos primeras, porsus características marcadamente asistencialistas, son encomparación menos "permeables" a la presencia de instan-cias de intermediación con el sector científico. En general,los programas de mayor potencial en este sentido son losde las áreas de Atención de la Salud, Desarrollo Producti-vo, Vivienda e Infraestructura Social y Capacitación y Forta-lecimiento Institucional. Las dos primeras, en relación a laposibilidad de aplicación concreta de los conocimientos pro-ducidos por el sector científico, la existencia de procesos deasistencia técnica y capacitación. Los programas relaciona-dos con problemáticas habitacionales, por la necesaria vin-culación con profesionales y científicos del campo de cono-cimiento involucrado. Finalmente, el área de Capacitación yFortalecimiento Institucional, en función de la participacióndel sector científico en acciones de seguimiento, evaluacióny también capacitación.

Por último, es de esperarse un vínculo entre los orga-nismos responsables de dar respuesta a las emergenciassociales y el sector científico, en razón de que las posibili-dades de prevención de catástrofes y desastres naturalesque afectan a los sectores en riesgo, están estrechamenteasociadas al conocimiento científico disponible sobre dichos

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fenómenos. Sin embargo, se percibe una gran brecha entrelos objetivos propuestos por estos programas, en cuanto ala prevención de situaciones de emergencia, y las accionesrealmente ejecutadas (de carácter paliativo) en el ámbito delas políticas sociales. Si bien existen en Argentina institu-ciones especializadas en la temática (Instituto Nacional delAgua, Servicio Metereológico Nacional, Servicio de Hidro-grafía Naval, Defensa Civil) e incluso un Comité de Exper-tos que se reúne en el marco del Sistema Federal de Emer-gencias (SISFEM) que depende de la Secretaría de Seguri-dad Interior del Ministerio de Justicia, Seguridad y DerechosHumanos, escasos son los vínculos que se pudieron recons-truir con respecto a las políticas ejecutadas desde el áreasocial del Estado.

En términos generales, una importante cantidad de pro-gramas sociales se caracterizan por convocar a la partici-pación de organizaciones sociales comunitarias (OSC), es-tando presente esta estrategia institucional en casi todas lasáreas-problema de las que se ocupa la política social ennuestro país: los casos del Fondo Participativo de InversiónSocial (FOPAR) y el Programa de Emergencia Alimentaria(PEA) para los problemas asociados a la nutrición, los pro-gramas Minifundio y REDES en el área de producción y tra-bajo, el Programa Materno Infantil sobre el campo de lasalud y las enfermedades que afectan a la población, juntoal Programa Nacional de Lucha contra los Retrovirus del Hu-mano, SIDA y ETS y el de Prevención y Control de la Diabe-tes (PRONADIA), el programa de Mejoramiento de Barrios(PROMEBA) y el de Desarrollo Social en áreas Fronterizasdel Noroeste y Noreste Argentinos (PROSOFA) en el ámbitode las problemáticas asociadas al hábitat; para citar algu-nos ejemplos. Todos ellos se estructuran sobre la participa-ción de organizaciones no gubernamentales y otras asocia-ciones de la sociedad civil, ya sea en la etapa del diseñode proyectos específicos, como en la de ejecución o en lade control y monitoreo, constituyéndose en una puerta abier-ta a instituciones de investigación, universidades, profesio-nales y técnicos interesados en la concreción de prácticasde transferencia científica.

Por otro lado, el análisis de los programas sociales enfunción del carácter de sus objetivos explícitos (categori-


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zados en: asistenciales, contributivos, generativos o de con-trol/evaluación) nos conduce a afirmar que éstos no esta-rían presentando una asociación directa clara con la exis-tencia o no de vinculación con el sector científico. Es decir,la posibilidad de que existan instancias de intermediaciónentre el sector público y el científico pareciera estar más re-lacionada con la modalidad de ejecución y diseño del pro-grama que con el carácter de los objetivos que éste se pro-pone. Sin embargo, sí podemos afirmar que los programascuyos objetivos pertenecen al primero de los órdenes men-cionados (que se proponen como asistir, atender, apoyar) sonlos que presentan menor potencialidad de presencia del tipode interacción que nos ocupa.

Desde otro ángulo, si tomamos en cuenta las etapasque atraviesa todo programa social, su análisis nos señalaque la vinculación entre los sectores científico y guberna-mental se da principalmente en dos de ellas: el diseño y laevaluación. En relación con la etapa del diseño de políti-cas, la articulación estaría dada por la incorporación deespecialistas en la elaboración de investigaciones diagnós-ticas, en el desarrollo de bases de datos y en la producciónde material científico a ser incorporado en las estrategiasde intervención (ej.: Observatorios Sociales, Dirección deEpidemiología). En la instancia de evaluación de los pro-gramas sociales, por otro lado, participan grupos de inves-tigadores y académicos reconocidos, especialistas en latemática del programa a evaluar, quienes conforman losequipos externos que colaboran con los del órgano guber-namental responsable de esa tarea (SIEMPRO). Por ejem-plo las cátedras públicas que desde 1997 realizan en formaconjunta entre FLACSO y el SIEMPRO, como iniciativa delConsejo de Coordinación de Políticas Sociales, incorporanla contribución de académicos reconocidos en tareas pun-tuales de evaluación de programas sociales(1). Varios insti-tutos dedicados a la investigación en ciencias sociales par-ticiparon de instancias como ésta en años anteriores, e in-

(1) SIEMPRO ha publicado recientemente, en forma conjunta con FLACSO y el Fondo deCultura Económica, el volumen "De Igual a Igual. El desafío del Estado ante los nuevosproblemas sociales", que recoge la experiencia de la cátedra.

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cluso algunos de sus investigadores fueron parte del pro-yecto del Observatorio de la Infancia y la Adolescencia.

Posiblemente, la instancia de vinculación entre el sec-tor académico y el Estado más institucionalizada en el cam-po de las políticas sociales se desarrolló a través de la pro-moción de la investigación y el monitoreo de los progra-mas sociales, para la posterior difusión de dicha informa-ción, en el marco de los lineamientos generales de búsque-da de mayor transparencia y efectividad en las políticassociales. Para ello, se crearon programas sociales específi-cos como el VigiA y el SIEMPRO .

Una de las modalidades centrales en que se expresanprocesos interactivos de cooperación entre productores yusuarios del conocimiento científico en el ámbito de laspolíticas sociales, son las instancias de capacitación, quese dan en una gran variedad de programas sociales, perocobran relevancia en el área de la salud, fundamentalmen-te en programas de carácter preventivo y de promoción dela salud (Programa de Prevención y Control deIntoxicaciones, PROMAPS, PROMIN, Subprograma de pre-vención secundaria del cáncer de mamas, Promoción deconductas saludables, Educación para la salud, etc.) y enel de emprendimientos productivos (FONCAP, PROHUERTA,Minifundio, Cambio Rural). Cabe señalar también que laincorporación en la perspectiva de la política social nacio-nal de la necesidad de fortalecer el capital social (concepto,por otro lado, tomado de las ciencias sociales), como estra-tegia sociocultural para enfrentar situaciones de vulnerabi-lidad y carencia social, incidió en la apertura de espacio deintermediación cuyo eje radica, precisamente, en instanciasde instrucción y formación en temáticas específicas(PROFAM, Programa de Capacitación para el Desarrollo delCapital Social).

Una revisión rápida de diversas instancias de capaci-tación que involucran el tipo de intermediación que aquí seanaliza muestra los siguientes casos: talleres y cursos decapacitación teórico-práctica acerca del desarrollo demicroemprendimiento realizados por la Universidad Gene-ral Sarmiento y actividades del Instituto para el Desarrollode la Microempresa (IDEMI) promovidos por el FONCAP,seminarios con participación de actores académicos reco-


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nocidos (IDES, CENEP, UBA) organizados por el ConsejoNacional de la Mujer(1). Los programas Minifundio (orienta-do a productores familiares y minifundistas), Cambio Rural(Pymes) y Pro Huerta(2) (hacia población rural y urbana encondiciones de pobreza), son parte del proyecto de exten-sión y transferencia tecnológica del INTA. A nivel de institu-ciones de Ciencia y Tecnología, el INTA tiene la particulari-dad de ser una institución de investigación, extensión ytransferencia de tecnología tanto al sector público comuni-tario (mensaje tecnológico, capacitación, organización, asis-tencia técnica, provisión de insumos) como privado (conve-nios de vinculación tecnológica con empresas). Esto la con-vierte en una institución clave en el marco de nuestro pro-yecto.

Es posible también encontrar instancias deintermediación entre el sector público y el científico/tecno-lógico en programas tan diversos como el Programa Nacio-nal de Riesgos Químicos, el PROAME (Programa de aten-ción de niños y adolescentes en riesgo) y el PROPASA (Pro-grama de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Sa-neamiento Básico), donde el vínculo estaría dado por elpotencial uso y aplicación de conocimientos producidos ydivulgados por las distintas ramas de la ciencia. La informa-ción especializada provista por el sector científico se con-vertiría en insumo de la planificación social y en motor de larenovación de dichas estrategias. En esta dirección, porejemplo, se produce una articulación muy concreta entreinvestigadores del Instituto de Investigaciones Gino Germani(Facultad de Ciencias Sociales, UBA) y el Programa Nacio-nal de Lucha contra los Retrovirus del Humano, SIDA y ETS.A través del financiamiento del Fondo Global contra el SIDA,la malaria y la tuberculosis, este grupo de especialistas del

(1) Este Consejo tiene además un área de investigación social, sobre temas de interés es-pecífico relacionados con cuestiones de género, que tiene entre sus objetivos la coordi-nación de programas de investigación con instituciones públicas y privadas, y la colabo-ración con instituciones externas.(2) Este programa es llevado adelante por el INTA junto al Ministerio de Desarrollo Social.Los otros dos dependen exclusivamente de la Secretaria de Agricultura, Ganadería yPesca del Ministerio de la Producción.

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área de las ciencias sociales ha trabajado para establecerlas líneas de base de dicha enfermedad en todo el país. Apartir de este conocimiento, se diseñarán nuevos programascuya ejecución estará a cargo de ONG's.

Asimismo, el programa Salud del Trabajador cuyo ob-jetivo es promover el desarrollo de ámbitos de trabajo salu-dables y mejorar la calidad de vida de los trabajadores usóconocimiento producido acerca de los efectos cancerígenosde la utilización de fibras de asbesto variedad Crisotilo, paraaplicarlo en nueva legislación nacional que estableció laprohibición de su uso a partir del año 2003 (resolución mi-nisterial 823/01).

En relación con la temática habitacional, y teniendo encuenta la relevancia que este campo adquiere para el aná-lisis del impacto social de la ciencia y la tecnología, se en-contró el caso del Centro Experimental de la Vivienda Eco-nómica (CEVE) cuyos desarrollos tecnológicos (sistemaUMA), fruto de sus tareas de investigación en la temáticade la vivienda popular, fueron incorporados por el PROMEBA(Ministerio de Desarrollo Social) en el Programa Litoral (Pro-yecto "Alternativa de Vivienda, Trabajo y Desarrollo Socialpara la emergencia de las inundaciones en el litoral argen-tino"). La realización de este proyecto involucró aspectosinnovadores, con resultados muy positivos(1).

Por otro lado, en el campo de las políticas sociales, elasesoramiento técnico como proceso de transferencia cien-

(1) El CEVE es un centro de investigación, desarrollo tecnológico, transferencia y capacita-ción en el campo habitacional inaugurado ubicado en Córdoba e incorporado al sistemade institutos del CONICET. Es una institución que ha podido complementar desempeñosdestacadas en el campo tecnológico (incluyendo el logro de productos patentados) conintervenciones efectivas en la atención de problemáticas sociales. La experiencia del Ceveen atención de la emergencia ambiental suscitada con las inundaciones de la región lito-ral del país en el año 1998 muestra el tipo de interacciones generadas para resolver unproblema habitacional y los resultados alcanzados en este intento. En las intervencionesasociadas de un centros de investigación, con organizaciones del campo social, entida-des de gobierno y con los propios damnificados, subyace tanto un modelo de circulacióny uso de conocimiento tecnológico, como también un modelo de construcción de suutilidad social. La presentación de este ejemplo procura hacer visible los alcances delconocimiento científico y tecnológico en la resolución de problemas sociales. El análisis deesta experiencia puede verse en Estébanez (2007)


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tífica se manifiesta en dos direcciones: primero, como ins-tancia consultiva a nivel diseño y planificación de políticas;segundo, como asesoramiento directo a la comunidad en elmarco de proyectos que así se lo proponen (PROMEBA,PROSOFA, PROAME, REDES, PROHUERTA, Cambio Rural,entre otros). En el Ministerio de Salud de la Nación, el Pro-grama de Reforma de la Atención Primaria de la Salud(PROAPS) realizó actividades con las Universidades Nacio-nales de Córdoba, Buenos Aires, La Plata y Rosario orien-tadas a incorporar propuestas de reforma curricular concontenidos en Atención Primaria de la Salud (APS) y enca-minadas al asesoramiento y capacitación del personal delos Centros de Atención Primaria de la Salud (CAPS). Tam-bién recibió apoyo profesional de sociedades científicas,universidades y confederaciones profesionales en el ase-soramiento, monitoreo y supervisión del Programa.

Por último, otra de las modalidades en que se abrenprocesos interactivos entre el sector público y el científicoes por medio de las amplias convocatorias para el trabajoconjunto que realiza el Estado a instituciones científicas,académicas o profesionales, en el marco de eventos pun-tuales (Foro para un Plan Nacional de Alimentación y Nu-trición -julio 2002-, Mesa del Diálogo Argentino -febrero2002-). Cabe señalar que estas instancias son construccio-nes ad hoc que tienen como objetivo la reflexión, discusióny definición consensuada de lineamientos generales de laspolíticas sociales, pero no tienen carácter vinculante.

Los órganos consultivos o asesores son un recursofrecuente en el diseño de un programa social, que constitu-yen una modalidad típica de presencia de actores del siste-ma científico y tecnológico. Es en el área de programas so-ciales de la salud donde aparecen casos interesantes devinculación entre actores e instituciones científicas y orga-nismos gubernamentales bajo esta modalidad. Tanto el pro-grama Materno infantil como REMEDIAR y PRONADIA, tie-nen como estrategia la convocatoria a entidades profesio-nales, sociedades científicas y actores de la comunidadacadémica para la conformación de su Comisión NacionalAsesora. En el caso puntual del PRONADIA, la ComisiónNacional Asesora está integrada por instituciones científicascomo la Facultad de Medicina, a través de AFACIMERA, la

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Sociedad Argentina de Diabetes, la OPS/OMS y sociedadescientíficas de especialidades afines.

Un análisis de nueve programas sociales: dinámica ypercepción de las vinculaciones con el sector científico

El análisis del funcionamiento concreto de las unida-des y los programas sociales Manos a la Obra, FONCAP,CENOC, FOPAR, Programa Familias para la Inclusión So-cial, PROMIN, VIGIA, REMEDIAR y SIEMPRO ofrece un ma-yor detalle de las modalidades de vinculación con el sectorcientífico, de sus contenidos y resultados. Para ellos se re-levó información sobre las actividades realizadas en los úl-timos años y se indagó la evaluación de utilidad social delas mismas a los funcionarios a cargo de su coordinación.

Respecto a las actividades realizadas, las modalidadesmás frecuentes son, en orden de importancia: contactos for-males e informales basados en relaciones personales;transferencia de conocimiento o información a través de do-cumentos, publicaciones, u otro tipo de material escrito; co-operación sobre la base de realización de actividades con-juntas, trabajos asociado, o intercambio de personal (gene-ralmente formalizada por convenios); articulación comomecanismo de enlace de mayor formalidad que da marco auna interacción que puede ir más allá del cierre de un pro-yecto en particular o una etapa precisa del programa y que,a la vez, supone la adaptación institucional de las organi-zaciones involucradas.

Los socios externos de estas actividades varían segúnel programa. En conjunto se ha identificado a universida-des públicas y privadas, institutos de investigación, asocia-ciones científicas y otras instituciones específicas del siste-ma científico, como el INTA o el INTI, como proveedores derecursos de conocimiento en sus variados aspectos. Este roltambién aparece referido para organizaciones de la socie-dad civil (OSC) orientados a la asistencia técnica y organis-mos internacionales con gran ascendencia en la políticasocial como puede ser la Organización Mundial de la Salud(OMS), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), oUNICEF. Pero también algunos de los propios organismosdel Estado actúan por momentos como intermediarios. Es


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el caso del SIEMPRO, para otros programas sociales, comoproveedor de información y evidencias, y del CONAPRIS(Comisión Nacional de Programas de Investigación en Sa-lud que promueve investigación útil para el Ministerio.

En los programas que trabajan en el fortalecimiento deOSC, las articulaciones involucran principalmente a las uni-versidades, en su doble interacción, con el Programa y lasOSC a las que éste apunta a fortalecer. Las universidadesaparecen como complementarias en esta relación, estable-ciendo un vínculo de transferencia de tecnologías de ges-tión hacia las OSC y de contribución de conocimientos ysaberes hacia el Programa. Entre los conocimientos provis-tos, aquellos relacionados con el estudio de funcionamien-to de las OSC ocupa un lugar importante. El trabajo en con-junto se lleva a cabo sin acuerdo previo y no existen, por logeneral, vínculos institucionalizados, excepto convenios pun-tuales para, por ejemplo, llevar adelante alguna actividadespecífica, tal como un seminario en una universidad.

En otros casos, el propio programa social es el agenteque articula el trabajo entre universidades y los beneficia-rios (ONG o municipios) fortaleciendo un vínculo ya existen-te entre ambos o bien promoviendo un primer encuentro. Enestas experiencias en las que la vinculación se dio en unnivel descentralizado, "en terreno", las universidades reali-zaron acciones de capacitación y asesoramiento en proyec-tos comunitarios.

En programas orientados al desarrollo de emprendi-mientos productivos, la vinculación con el actor universita-rio apunta a transferir insumos de investigación (general-mente conocimiento sobre economía social y desarrollo lo-cal) a cooperativas, fábricas recuperadas, microemprendi-mientos, etc. El objetivo de la interacción con el grupo eslograr aportes para la gestión y sistematizar los conocimien-tos que se puedan adquirir en el desarrollo de la misma. Almismo tiempo, las universidades participan en redes decapacitadores del programa. Sin embargo, por las caracte-rísticas propias de estos programas -orientados a la activi-dad productiva- cobrar particular relevancia las vinculacio-nes detectadas con organismos de investigación técnica oaplicada como el Instituto Nacional de Tecnología Industrial(lNTI) y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria

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(INTA). Estas instituciones cumplen funciones de asistenciatécnica y capacitación que resultan complementarias de lasprácticas del programa. Las instituciones del sistema cientí-fico mencionadas proveen un doble servicio amicroemprendedores: de capacitación, por un lado, y deevaluación y asistencia técnica de proyectos, por el otro.

En el campo de las políticas de la salud, los actoresinvolucrados son más variados. Además de institucionesuniversitarias, participan asociaciones científicas (SociedadArgentina de Pediatría, asociaciones de ginecología y obs-tetricia, asociaciones de cardiología, etc.) y organismos in-ternacionales (OMS, OPS, UNICEF).

Los institutos de investigación detectados en activida-des de vinculación con programas sociales, lo hacen enfunción principalmente de la producción de conocimientossobre temáticas específicas o bien en función de la solici-tud de determinadas labores técnicas como la realizaciónde mediciones y/o encuestas.

En general, las citadas son modalidades de interacciónen las que los actores aparecen claramente diferenciados yen las que se da un intercambio concreto entre ellos, másallá del mayor o menor grado de formalización del vínculo.Sin embargo, existe otra modalidad, en algún sentido me-nos explícita, en la que esta identificación y diferenciaciónde actores no es tan sencilla, pues supone la superposiciónde los mismos. Hacemos referencia a los casos en que elaporte científico viene dado por el bagaje teórico, concep-tual y metodológico del equipo de gestión del programa queprocede de la academia o aún mantiene actividades en ella.

En ese sentido, encontramos que una de las formasmás generalizada de vinculación con el campo académico,reconocida en este ámbito público, existe a nivel de losrecursos humanos de los programas (por el perfil profesio-nal requerido). La propia conformación del personal que llevaadelante el programa presenta una doble pertenencia alcampo académico y a la gestión pública, ya que ciertos fun-cionarios dividen su trabajo entre ambas actividades. Estaparticularidad fue detectada en casi todos los programas,con especial frecuencia en aquellos orientados a la evalua-ción y monitoreo. Así, es generalmente reconocido el hechode que en el campo de las políticas sociales el conocimien-


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Ciencia, Docencia y Tecnología Nº 34, Año XVIII, mayo de 200742

to viene, principalmente, incorporado en personas. La presencia de técnicos y especialistas en los equipos de trabajo, quienes además registran actividad académica, se distingue del experto que es contratado como proveedor -externo- de información para el programa. Por otro lado, la incorporación de personal con capacidades científicas y tecnológicas es una estrategia distinta del establecimiento de una “articulación” de las acciones del programa con el accio-nar de una institución del sistema científico, lo cual supone una compaginación de actividades, objetivos y metodologías. Asimismo, la figura de la consulta informal al “especialista” del sector científico es ampliamente referida como modo de acceso a información.

En síntesis, se perfilan dos modalidades típicas: aso-ciación de la gestión pública con actores colectivos (uni-versidades, institutos, asociaciones); presencia de actores individuales (el experto o el profesional con presencia en ambos campos, el académico y el de gestión de políticas sociales). En el diagrama A la vinculación es intrínseca a la configuración institucional del programa; en el diagrama B la vinculación supone el establecimiento de relaciones con un actor externo y una acción intencional dirigida a dicha vinculación durante alguna de las etapas de la gestión de las políticas sociales.

DIAGRAMA A DIAGRAMA B

En su conjunto, cada uno de los programas presenta distintas experiencias de vinculación en que los actores se

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veedora de un servicio al programa (por ejemplo, capacita-ción o evaluación), transfiriendo una tecnología, en particu-lar, o como productora de conocimientos útiles para la ges-tión, a través de investigaciones realizadas en su seno. Losinstitutos de investigación se presentan en esta red de vin-culaciones como generadores de insumos de informaciónespecializada y/o conocimientos, con una función semejan-te y ligada con las universidades. En cambio, las asociacio-nes científicas -si bien también aparecen en el rol decontribuidoras de conocimientos- tienen la peculiaridad deestar presentes en espacios como los consejos asesores,con una participación diferente durante la gestión del pro-grama.

En términos concretos, las distintas modalidades deinteracción suponen una serie de actividades específicasentre las que se encuentran las siguientes:

1) asesoramiento y apoyo técnico2) prestación de un servicio (por ejemplo, evaluación)3) transferencia de tecnologías4) capacitación externa (a los beneficiarios del progra-

ma) y formación de recursos humanos (interna al programa)5) provisión de información especializada o conoci-

mientos (intercambio de documentos y publicaciones)6) organización conjunta de actividades de difusión

(congresos, seminarios, etc.)7) participación en consejos asesores8) promoción de investigaciones a través del apoyo fi-

nanciero del ente gubernamental (becas, subsidios)

Un tipo de accionar muy difundido en el área se desa-rrolla al nivel de los contactos que se promueven a travésde consultas precisas a universidades y/o cátedras, perotambién con especialistas, nacionales y extranjeros. La ex-periencia de la consulta a la figura del experto forma partede las experiencias comunes del área. En muchos casos,las interacciones informales a través de contactos persona-les son las que posibilitan el mantenimiento de las activida-des de vinculación a lo largo del tiempo.

Otras son instancias puntuales de intermediación quese materializan en eventos concretos, como seminarios,


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congresos, ateneos, presentaciones, donde participan repre-sentantes del ámbito académico. En estas instancias, latransferencia de conocimientos se inscribe en la constituciónintencionada de un espacio en común y la circulación deactores y conocimientos. Si bien estas son instancias pun-tuales de interacción, existe, a su vez, una interfaz menosaprehensible que consiste en el lazo conceptual o la perte-nencia a una comunidad de ideas compartidas.

Según el tipo de institución del sistema científico, losroles que predominan en la vinculación con el programasocial son diversos. Con las universidades predominan laprovisión de un servicio (capacitación o evaluación) y latransferencia de conocimientos útiles para la gestión (a tra-vés de las investigaciones realizadas en la institución), en-tre ellos, las propias tecnologías de gestión. Los institutosde investigación funcionan principalmente como producto-res de conocimientos sobre temáticas específicas y comoproveedores de servicios de conocimiento, como medicio-nes y/o encuestas. Respecto a las organizaciones socialescomunitarias, en tanto proveedoras de información científi-ca, transfieren conocimientos a los beneficiarios de maneradescentralizada. Las asociaciones científicas contribuyen enla definición de estrategias de intervención a través del acer-camiento de conocimiento disponible sobre una temática yparticipan en consejos asesores. Otras instituciones del sis-tema científico realizan actividades de asistencia técnica ycapacitación a beneficiarios.

En la medida en que los procesos de vinculación noresponden a un modelo lineal sino interactivo, la interco-nexión permite la difusión y el uso del conocimiento por losdistintos actores y supone, también, la propia transformacióny generación de nuevo conocimiento especializado a partirde estas vinculaciones. En este sentido, los procesos deproducción de conocimiento, de mediación y aplicación seinfluencian unos a otros.

Por otro lado, los procesos de vinculación se originantanto por la acción de los actores del sistema científico ytecnológico (en un rol de promoción de la vinculación) comoen la acción de la agencia gubernamental (en un rol de de-manda hacia el sistema CyT).

En este último caso, los tipos de intervención identifi-

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cados en cada programa para el establecimiento de puen-tes con el sistema científico nacional son:

·Promoción y apoyo de investigaciones sobre proble-mas específicos de cada área aunque resulta difícil estable-cer en que medida éstas llegaron a influir en la gestión.

·Promoción de contactos a través de consultas preci-sas a universidades y/o cátedras, pero sobre todo con es-pecialistas, nacionales y extranjeros.

·Promoción de contactos con grupos de universida-des o cátedras con objetivos de capacitación y transferen-cia de conocimientos.

·Implementación de un plan progresivo de asociacióncon instituciones del sistema científico para el trabajo con-junto.

·Contratación de servicios específicos de las univer-sidades y/o centros de investigación

·Convocatorias a centros académicos para la discu-sión de problemáticas puntuales.

Ejemplos de vinculaciones promovidas desde la de-manda estatal son el caso de un grupo de la UniversidadNacional de San Martín (UNSAM) que se acercó al PlanManos a la Obra para llevar adelante planes de capacita-ción y asistencia técnica. En el caso de procesos promovi-dos desde la demanda, cabe citar las convocatorias reali-zadas en el marco del programa REMEDIAR, a los especia-listas de medicamentos de todas las provincias, en una oca-sión, y a centros académicos, en otra, para tener previsio-nes sobre necesidades emergentes ante posibles catástro-fes climáticas.

En relación con la dinámica de la vinculación, en ge-neral, las entrevistas expresan un intercambio no sistemáti-co, pero fluido. Las vinculaciones suelen tener un alto gra-do de informalidad, aunque se registran la firma de conve-nios en algún caso, sin llegar a constituirse en una red per-manente de trabajo articulado. La dinámica de la interacción,entendiendo por ella los ritmos y las formas que el procesode vinculación adopta, registra: a) contactos ocasionalesproducidos durante eventos puntuales (congresos, semina-rios, reuniones), y a partir de conocimiento personal o pro-fesional, muchas veces relacionado con consultas puntua-les que surgen durante la propia gestión del programa, con


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un objetivo definido, que consiste en una tarea cuya reali-zación marcará el inicio y el final de la articulación; b) con-tactos regulares durante un período de tiempo acotado ygeneralmente formalizado por convenio (un proyecto o unprograma), y c) contactos frecuentes a mediano y largo pla-zo sobre la base de una interacción continua y que va másallá del cierre de un proyecto en particular, observados enel funcionamiento de redes permanentes de trabajo. Lostestimonios recolectados se mueven entre las dos primerasalternativas.

La dinámica de la interacción involucra, además deactores y relaciones, recursos cognitivos que entran en jue-go y un producto que constituye el objeto de esa interac-ción (en tanto transferencia de conocimiento). El tipo de in-formación involucrada no tiene el mismo carácter en todoslos casos y puede presentarse tanto como conocimientotácito como codificado. En este sentido, los distintos objetosde transferencia identificados a través de las experienciasrelatadas son: a) resultados de investigación científica(como realizaciones ad-hoc y producción de conocimientoreciente); b) conocimiento disponible (definido como aque-llos saberes difundidos en un campo y materializados en elstock de conocimiento presente en la bibliografía); c)metodologías de trabajo (estrategias, procedimientos, for-mas de categorización, etc. que son propias de la prácticacientífica); d) información especializada (es decir, datos pre-cisos, información técnica, estimaciones).

En relación con esto último, los sistemas de informa-ción, en el ámbito ministerial, desempeñan un papel centralen la articulación entre el sistema científico y las políticassociales, ya que sus objetivos son promotores del acerca-miento al sistema científico e involucran modos de acciónsemejantes a los de dichos actores. Este es el caso del VI-GIA, en el Ministerio de Salud, que apunta al fortalecimien-to de un sistema nacional de vigilancia -definida como in-formación para la acción- y a la modernización del sistema,y el SIEMPRO, en el Ministerio de Desarrollo Social, que tie-ne como propósito principal generar insumos para políticassociales y diagnósticos sociales por provincias. Estos obje-tivos y las características de ambos programas dan marco aun tipo de actividad más asociada a la académica. En este

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ámbito, los contactos son recíprocos, las contribuciones sonmutuas y con un alto grado de informalidad. En este senti-do, el SIEMPRO es uno de los programas en el que las víasde comunicación se presentan como más fluidas. Ello se vefortalecido, además, por la participación en redes de divul-gación científica.

Percepción y evaluación de utilidad social de las activida-des de vinculación (punto de vista del funcionario públi-co)

Junto a los elementos objetivos que se hallan presenteen las diversas formas de la vinculación, entran en juegotambién una serie de ideas, valores, puntos de vista e inte-reses de los actores involucrados en el proceso que permi-ten completar la comprensión de los procesos interactivosentre científicos y funcionarios. El sentido que los actoresimputan a sus prácticas de vinculación, en este caso acto-res del sector gubernamental, es un recurso que estimulaprácticas y contribuye a definir las relaciones con los otros.Su análisis proporciona un esquema de interpretación delas experiencias individuales y colectivas. El relato de estasexperiencias se ha analizado a partir de una serie de di-mensiones: a) la representación de la vinculación con el sis-tema científico y tecnológico que subyace en el discurso; b)la construcción de la noción de utilidad de la vinculación; c)la percepción respecto de la potencialidad de estos víncu-los y de sus dificultades; d) las razones, motivaciones ydisparadores de la interacción.

En un contexto en el que la vinculación no es una exi-gencia regulada o formalizada desde la "alta gestión" de laspolíticas sociales, es importante analizar los elementos queimpulsan procesos de articulación con el sector científico.En el discurso de los entrevistados, los argumentos mani-festados para explicar el inicio de una experiencia de arti-culación o las justificaciones son variados. Así, se registranmotivaciones de índole práctico relacionadas con necesida-des de insumos, de recursos, de información, que surgenen el transcurso de la gestión: "Necesitábamos cargar da-tos y existía un centro"; "Hay equipos de asistencia técnica,


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pero están desbordados; de allí la necesidad de incluir tam-bién a universidades y otras organizaciones (...) que brin-den estos servicios..."; "tenía que ver con producir conoci-miento con relación a un fenómeno dado y no mucho másque eso". Por otro lado, existen razones institucionales es-grimidas por los funcionarios frente a determinados princi-pios o definiciones globales de los programas: "...por el tipode actividad, necesitamos consultores que no sean simple-mente operativos, sino que tengan roles también concep-tuales". "...Es un tema más sustantivo (…) es como los [pro-gramas] alimentarios y los nutricionistas. Digamos, un pro-grama alimentario que no tenga contacto con los nutricio-nistas algo mal va a hacer". En uno de estos planes socia-les, se explicó que "El procedimiento administrativo ya depor sí exige el basamento científico en la justificación de lacompra". Finalmente, argumentos valorativos están presen-tes en las evaluaciones positivas del vínculo: "nos pareceque es muy pertinente que en esa transferencia de tecnolo-gía esté presente la Universidad".

La significación que tiene para los entrevistados elcontacto real o potencial con el sector científico es variada.Por lo general estos contactos se refieren bajo los términosarticulación, intercambio, asociación, diálogo, comunicación.

En diversos testimonios, los procesos se presentancomo una comunicación fluida, una relación "muy de ida yvuelta", que implica "hacer aportes a la gestión yviceversa"."Hay vías de comunicación... no es la situaciónen donde el sector académico está por un lado y el de laspolíticas sociales va por el otro. Por un lado, porque haygente que tiene una pata en cada uno de los ámbitos. Porel otro, porque existen mecanismos y hay una valorización".En el marco de este intercambio, la universidad fue señala-da como un actor complementario en tanto apoyo y fortale-cimiento de las propias actividades de algunos de los orga-nismos y programas, con la cual se asocian y establecenun trabajo conjunto "una sinergia, de poca escala, pero in-teresante".

Otro de los entrevistados utilizó la figura del diálogocomo representación del intercambio, lo que supone untrasfondo compartido entre las partes que se encuentran,pero implica también la posibilidad de "malentendidos", di-

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ficultades de traducción o incompatibilidad de lenguajes queeste mismo entrevistado señaló como obstáculo.

En este sentido, es posible trazar un arco desde repre-sentaciones de la vinculación que suponen una dinámicade mayor armonía, de características aceitadas, a aquellasque involucran el desencuentro, la discrepancia, inclusiveel conflicto. El relato de una de las experiencias esejemplificador de este último aspecto: en el transcurso deun proceso de vinculación entre el CENOC, las universida-des y ciertas organizaciones de la sociedad civil, con el tiem-po "empieza a aparecer como cierta disputa y temor entreestos actores que estarían compitiendo por la posibilidad detransferir tecnología. ¿Quién está en mejores condicionesde transferir tecnología: la universidad o algunas de estasOSCs que han venido hace 25 y 30 años perfeccionándoseen métodos y técnicas de intervención en temas de pobre-za?". Planteos convergentes señalan que la relación con elsector académico no necesariamente supone un intercam-bio simétrico, adoptando mayor unidireccionalidad cuandoafecta a actores específicos, incorporados a la vinculaciónpor su expertise y su papel en la producción de informaciónespecializada, como son los organismos internacionales. Lainfluencia de un actor sobre el otro fue puesta de manifiestopor uno de los entrevistados en términos de que "la ascen-dencia técnica de la OMS y la OPS es muy fuerte" en el áreade las políticas de salud. Pese a ello, y en general, los tes-timonios comparten la imagen de dos sectores que se en-cuentran.

La interrelación se presenta particularmente intensa conel sector universitario, ya sea a través de contactos informa-les entre los agentes, como a través de congresos, ateneos,presentaciones, seminarios, donde se invita especialmentea gente del ámbito académico, como instancias puntualesde intermediación. La transferencia de conocimientos pasa,en estas instancias, por la constitución intencionada de unespacio en común ("del grupo de personas, cada una vaaportando, además de sus conocimientos, literatura…") y lacirculación de actores y conocimientos ("la bibliografía delmomento se va intercambiando"). De este modo, el campode las ideas (definida en términos de compartir saberes,perspectivas, paradigmas) constituye una oportunidad valo-


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rada de intercambio: "...hay un conjunto de conocimientosque están dando vuelta"; "...se participa en una corriente deideas que está presente en las universidades respecto delas políticas sociales".

Esta imagen está relacionada con las consecuenciasde la presencia de personal experto o de formación acadé-mica en el equipo de gestión. Así, uno de los entrevistadosseñala: "es difícil definir una frontera entre lo que es sectoracadémico y lo que es sector de gobierno", pues la partici-pación simultánea en ambas actividades supone el trasla-do continuo de conocimientos y saberes entre los campos.En este sentido, otro de los entrevistados manifiesta que enel ámbito de las políticas sociales "los conocimientos vie-nen a través de personas, más que de sistemas o de pro-ductos".

Desde la perspectiva de la utilidad de los conocimien-tos, ya ha sido señalado el peso de las representaciones yde la producción colectiva de su sentido. En las entrevistasse manifestaron tres diversos sentidos al problema de la uti-lidad que pueden asociarse con los diversos conceptospresentados en el marco teórico. El primer sentido asigna-do por los entrevistados a la relación con la comunidad cien-tífica y el contacto con el conocimiento disponible, coinci-dente con los expresado por Weiss respecto a "ayudar algobierno a pensar" consiste en ofrecer una perspectiva dis-tinta, un marco conceptual "...que nos ordena…", sirve paraintegrar "...las distintas corrientes y discusiones que estándentro del ámbito académico" y abrir cauces de accióninnovadores. Otro sentido señalado es más específicamen-te instrumental, y se plantea en el momento de la ejecucióncomo información para definir una acción específica. Porejemplo, el uso de información científica en la definición decontenidos de procesos de licitación. En último término, eldiscurso científico aparece como fuente de apoyo de lagestión pública (funciones legitimadoras, según Weiss). Enel programa REMEDIAR, por ejemplo, la imposición de unmodelo científico como justificación de decisiones y defini-ciones de políticas actuó como fuente de aceptación, y "nose discutió más (...). Cuando nosotros empezamos (...) mos-tramos un modelo científico para establecer [qué medica-mentos se incluyen en el botiquín]... Y no hubo ninguna

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discusión".Asimismo, la visión de los actores entrevistados involu-

cra valoraciones positivas y negativas. En el primer aspec-to, tiende a ser compartida la concepción de que la integra-ción entre gestión pública y sector científico "es bastanteinteresante [por] los aportes que se pueden hacer". Entrelas miradas más optimistas, cabe citar el testimonio de unfuncionario que opina que: "Esto no tiene frenos, podría lle-gar a ser un matrimonio perfecto, podría haber una admi-nistración hasta te diría positivista de la salud, en el sentidodel modelo de ingeniería sanitaria perfecta. Ahora, tiene quehaber mucha predisposición desde acá, hay que sacarlo dela politik para llevarlo a la polis, hay que sacar la disputa depoder del asunto, y pensar la salud no como un ámbito ouna arena sino como una posibilidad de transformarinstrumentalmente la sociedad". Desde una óptica diferen-te, otro de los funcionarios señaló: "La asociación es com-plicada, necesaria, útil, sí. Pero no es una cosa que vaya-mos a arreglar los que tenemos a cargo un programa, ni losque tienen a cargo una investigación, ni los que tienen acargo un pedacito del CONICET. Para eso nosotros tenemosque cambiar. Tiene que haber adaptaciones. El sistema nosestimula para vincularnos, hay muchas voluntades y muchasnecesidades; ahora, requiere de adaptación."

Entre las valoraciones negativas se destacan los pro-blemas de diversas temporalidades y prácticas entre losactores, las interferencias en los procesos de comunicación,la falta de mecanismos de coordinación o enlace y el des-conocimiento mutuo. Respecto al problema de los tiemposy prácticas diferenciales entre la investigación científica y laspolíticas sociales, se destaca la distancia entre procesos delargo plazo y la urgencia que requieren de una utilización yaplicación práctica inmediata: "las articulaciones tenganresultados tangibles y rápidos... que cuando uno tiene unapolítica pública, en general, la pone en marcha más o me-nos rápido, buscando resultados contundentes...". Otro delos entrevistados hizo referencias al tema en términos de"incompatibilidades de agenda"; y agregó que entre "lostiempos de uno y los tiempos de otro, nunca hay confluen-cia…". Sobre la base de experiencia concreta, otro de losfuncionarios opinó: "La Universidad resultó ser mucho más


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lenta que nosotros, muchísimo más lenta y, en última ins-tancia, más cara." En definitiva, esto produce que: "de lainvestigación pierdas un montón de cosas. No es que hacésun diagnóstico equivocado. Por ahí, hacés un diagnósticomuy sistematizado, pero perdés las cuestiones concretas ycotidianas que tienen que ver con cuáles son los obstácu-los o las imposibilidades y, además, cómo se va haciendoel entramado social y el funcionamiento de los actores y esoen la investigación vos no lo ves. Lo cierto también es queen la gestión y todo lo que es la vorágine (...) nunca te sentásni a sistematizar todo eso, ni a pensarlo ni darle una vuel-ta". Pero concluyó: "Desde la gestión creo, ahora, que eltrabajo académico tiene una mirada inocente".

Estas modalidades de funcionamiento se relacionanobviamente con los resultados del accionar: "Lo que produ-ce el sistema Ciencia y Tecnología son pequeñas cantida-des de gran calidad en lugares puntuales. Los servicios so-ciales producen gran cantidad de calidades menores, peroque cubren necesidades inmediatas. Son dos paradigmasdistintos, no sé si paradigmas es la palabra, pero son dosesquemas distintos." En esta dirección la escala de trabajoes diversa: "Y ahí también vamos al problema del tamaño.Nosotros tenemos (...) que llegar (...) a nivel nacional, conun costo territorial y logístico muy alto. Quiénes tienen den-tro del sistema de Ciencia y Tecnología capacidad para di-señar y trasmitir sistemas de tecnología de gestión adecua-dos para este tipo de organizaciones ¿tienen capacidad asu vez para hacer una reproducción de todo eso a un nivelde 4000 unidades, en todo el país? Hay un problema tam-bién de escalonamiento. El desarrollo científico-tecnológicotiene escala siempre de planta piloto y nosotros estamos enescala industrial. (...) Entonces, hay desfasajes, no solamen-te que no conocemos del todo".

Algunos problemas corresponden particularmente almodo de funcionamiento del sistema científico, desde laperspectiva de los funcionarios de los programas sociales:"No está promovido correctamente dentro del sistema deCiencia y Tecnología la asistencia técnica a "problemitaschicos". El sistema de puntuación y calificación de los in-vestigadores atenta, en última instancia, contra la transfe-rencia" (...) "Yo creo que el sistema de Ciencia y Técnica tie-

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ne una voluntad de transferencia porque ve que está aisla-do, pero a su vez tiene que modificarse internamente. Cual-quier tipo de sistema que tenga mensajes contradictorios,lo único que logra hacer es paralizar. No está lo suficiente-mente bien conceptuada dentro del sistema de Ciencia yTécnica la transferencia. Tenemos una esquizofrenia, deci-mos 'necesitamos esto' pero seguimos prestigiando estootro. Esto es una relación compleja".

Para otro de los entrevistados, sin embargo, la distan-cia no pasa tanto por una modalidad de trabajo, sino que"las burocracias son diferentes (...) desde el lugar teórico,son universos, objetivos, metas diferentes...". Además, opi-nó "Yo no se si divorcio, porque nunca hubo unión... soncomo estamentos separados, cerrados en sus propias visio-nes. Cuesta mucho que cada uno comprenda la dinámicadel otro". En esta misma línea de crítica institucional, y aso-ciada a la cuestión de la temporalidad ya referida, otro delos funcionarios señaló: "Uno se enfrenta siempre, al traba-jar con universidades, con el severo problema de la buro-cracia que es muy lenta, muy lenta; los sistemas de transfe-rencia monetaria de las universidades son muy difíciles...".

Respecto a las dificultades en la transmisión del cono-cimiento, el acento está puesto en "una cuestión de discur-sos (…) con pocos elementos comunes", ya sea en la inte-racción actor científico/sector público, como en la relacióndirecta del primero con el beneficiario de las políticas so-ciales. En este sentido, uno de los entrevistados remarcóque a la universidad "no le entienden nada" y que no sepueden soslayar ciertas dificultades de traducción, de vo-cabulario, de trato de los actores. Pero, además, agregó queexiste una especie de desfasaje o "inadecuación de losconocimientos y tecnologías que la universidad le podíatransferir (...) La universidad puede facilitar avance tecnoló-gico en cuestiones específicas, pero padece debilidades entérminos de conocimiento y reconocimiento de fenómenossociales nuevos, poco estructurados. (...) La universidad nologra flexibilizar lo suficiente el modo de intervenir". Esta di-ficultad se profundiza por la escasa presencia deinterlocutores en el campo de la gestión pública capaces delograr una comunicación más fluida: "El ministerio (...) notiene cuerpos técnicos, con lo cual no tiene interlocutores


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para el ámbito académico".El bajo nivel de visibilidad de la oferta científica es un

factor de referencia frecuente: "Hay un problema (...) decomunicación y de "marketing" del sistema científico, depoder explicar qué hacen y qué servicios puede ofrecer, quemenú de opciones tiene, que banco de datos tiene comoinsumo..." El obstáculo radica aquí en el hecho de que lospotenciales demandantes de conocimientos desde la ges-tión pública desconocen dicha oferta, mientras que éstatampoco se pone en situación de disponibilidad: "No sé quéproyectos de investigación podrían ser insumos de trabajopara [nosotros]... o para el conjunto de la política social".

Otros problemas radican en el diseño de las políticaspúblicas y en las valoraciones que subyacen, en particularel escaso grado de legitimidad otorgado aún a este tipo devínculos, sobre todo en el campo de las ciencias sociales:"Creo que hay un problema en el diseño de la política pú-blica desde el punto cero. Me parece que hay poco grado(...) de valorización del aporte que podría venir del sistemacientífico a la política que alguien está diseñando". La faltade proyección a largo plazo en el área de las políticas so-ciales y "La imposibilidad de sostener políticas instituciona-les más allá de las modificaciones de la administración esel gran problema que tenemos". Este problema es identifi-cado en función de la concepción de que la articulación conel sector científico "es estratégica, entra en el terreno de losestratégico, no de lo táctico, no de lo que nosotros poda-mos hacer con un centro de investigación en particular.(...)Es muy difícil que la articulación se de desde abajo. ¿Esestratégico o no es estratégico para el país que el sistemaCiencia y Técnica y el sistema de producción de serviciossociales se articulen?¿En qué punto?"

En definitiva, se aprecia que "...hay un divorcio en Ar-gentina muy profundo de lo que sería las entidades acadé-micas y las políticas. Hay un gap ahí que es una brechaimpresionante. En el ámbito académico, hay un descrei-miento total, yo casi te diría absoluto, de las entidades gu-bernamentales, que parte desde el discurso que adoptanestas instituciones en la poca acción, desde la falta de re-cursos. Todavía no hay una confianza suficiente entre lo queserían las entidades académicas o centros de investigación

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y el Ministerio. (...) La tendencia es al acercamiento, sí. Pero,muy atado a la ideología y a las políticas (...) la gran críticaque hacen los espacios académicos no tiene que ver conlos fines del Ministerio ni con el no-conocimiento, como queel ámbito académico viera con desprecio al ministerio por-que son burros y no saben. Sino que se señala queinvolucrarse con esa gente puede oscurecer la transparen-cia que hay en el ámbito académico".

La resolución de estos problemas se ubica en la crea-ción y sostenimiento de enlaces con el sector científico,particularmente por parte de un grupo promotor. "Si la quese hace cargo del área sanitaria es una elite con más arrai-go en el área académica, sin ninguna duda va a habermucha más comunicación con el área académica; y si vie-ne del área política, de los gobernadores o presidentes, escasi imposible....ellos lo ven desde otra perspectiva." Pesea las diferencias y críticas cruzadas, constituye un denomi-nador común la identificación de la necesidad de políticasserias y cambios estructurales que contribuyan a generaruna mayor sinergia entre los sectores. Para ello, "Tendría-mos que tener todo un sistema de administración de la arti-culación (...), que posiblemente haya que hacerlo (...). Nostenemos que adaptar todos. (...) Es mucho trabajo. Ese tra-bajo se podría simplificar si hubiera instancias centraliza-das con programas más transversales."

Conclusiones

Las instancias de intermediación entre el sector públi-co y el sector científico y tecnológico en el área de las polí-ticas sociales nacionales muestran las siguientes modalida-des generales

1) Las actividades registradas son en orden de impor-tancia: contactos basados en la constitución de relacionespersonales e interacciones informales; trasmisión de cono-cimientos en documentos, publicaciones, informes; coope-ración bajo la ejecución de actividades conjuntas, trabajoasociado o intercambio de personal; acciones articuladasde mayor formalidad y largo plazo. Estas cuatro modalida-des se ven influenciadas por las lógicas y modos de trabajode los actores involucrados, e incluso se modifica de acuer-


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do a las funciones que estos mismos ejercen en el proce-so, representando un abanico de interacciones que partede una mayor informalidad hacia un grado de formalizacióncreciente. Si bien gran parte de las experiencias encontra-das se presentan entre la primera y segunda modalidad, seexpresó en algunos de los entrevistados la percepción deque el vínculo con el sector académico es fuerte, identifi-cando dicha fortaleza no en un basamento institucional for-malizado, sino en el mantenimiento del vínculo en el tiem-po por la propia práctica cotidiana de los agentes. Otrosseñalaron que, pese a estos contactos informales, que sonhabituales, existe en el fondo una brecha difícil de superarentre el sector académico y la gestión. Las interacciones noalcanzan a instituirse en una red de trabajo articulado, sinoque se quedan, fundamentalmente, en contactos de menoro mayor regularidad y trayectoria en el tiempo, según elcaso. Por otro lado, los resultados efectivos de los proce-sos de articulación no redundan necesariamente en unaaplicación exitosa. Pese a todo, la posibilidad de transfe-rencia y el conocimiento en sí mismo, como insumo para lagestión, fueron valorados positivamente por los entrevista-dos.

2) Según el tipo de acción realizada en el campo delas políticas sociales, se han registrado los siguientes pa-trones. Los programas sociales focalizados tienden a com-binar tres tipos de transferencia desde el sistema científicoy tecnológico: asistencia técnica, provisión de informaciónespecializada y capacitación. La presencia de consejos ase-sores es mayor en los programas del área del Ministerio deSalud que el de Desarrollo Social. En el marco de las polí-ticas sociales, el tipo de actor involucrado en instancias detransferencia cambia según la modalidad práctica en queésta es concretada, tendiendo a quedar asociadas las uni-versidades con instancias de capacitación y los centros deinvestigación con el asesoramiento técnico (no es excluyen-te). Según las áreas del conocimiento, las ciencias socia-les tienden a vincularse con los organismos públicos a tra-vés de actividades de diagnóstico y evaluación, mientrasque las ciencias médicas con tareas de capacitación y lasciencias agrícolas y de la ingeniería y la tecnología en ins-tancias de asesoramiento técnico.

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3) Este tipo de interacciones se encuentra hoy en unproceso ascendente, que va adquiriendo mayor fluidez enel marco de una reconocida importancia por parte de losactores involucrados. Según se ha constatado, la promociónde este tipo de vinculaciones parte de ambos sectores, tan-to del de gestión de políticas sociales como del científicosobre la base del reconocimiento de la importancia delmanejo de información en la gestión. Parecería, al mismotiempo, que este incremento futuro de los vínculos estaríaligado a dos factores, la profesionalización de los cuerposde gestión y la dirección estratégica de las políticas socia-les. Al menos, así lo dejan entrever implícitamente varios delos testimonios recolectados que aseguran que el fortaleci-miento de este tipo de vínculos excede los esfuerzos quese puedan hacer en programas puntuales, a través de vo-luntades singulares o cátedras o grupos de investigación es-pecíficos. "Articular esos dos esquemas, que es absoluta-mente necesario, depende de decisiones más grandes, deencarar programas de articulaciones en serio".

4) Respecto a la cuestión específica del "conocimiento"que forma parte de los procesos estudiados: se ha partidodel relevamiento de la circulación social del conocimientocientífico y de su incorporación a determinadas prácticas,específicamente, las prácticas que integran la gestión depolíticas sociales. Pero debe señalarse la existencia de lí-mites difusos de aquél con el conocimiento experto o con elsaber profesional, todos ellos campos de intervención so-cial que convergen en la gestión pública. Por otro lado, aundefiniendo una área específica de competencia del conoci-miento de base científica y tecnológica, existen diversosgrados de contenido innovador: desde los resultados de in-vestigación hasta conocimientos de amplia difusión o tec-nologías "de estante". Referirse entonces al uso de conoci-miento científico puede abarcar todas estas alternativas. Endefinitiva, el conocimiento es un aspecto "intrínseco" de cual-quier práctica social.

Un repertorio de saberes socialmente acumulados ydistribuidos, tamizados por la experiencia biográfica, espe-cializados por la socialización educativa y laboral, a su vezcruzada por la información científica y tecnológica es el con-tenido de la práctica profesional de los funcionarios que se


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han entrevistado. Con mayor o menor conciencia de estavariedad de orígenes, en su discurso, ellos expresan unaalta valoración de la ciencia como saber, a la vez que ma-nejan una noción de conocimiento científico y tecnológicoamplia, que no queda necesariamente ligada a un conoci-miento proveniente de una institución reconocida comoperteneciente al sistema científico, sino también incorporaotras fuentes de conocimiento, como el saber profesional yel experto, en tanto disponen de cierta credibilidad.

5) Los procesos de vinculación no responden a unmodelo lineal sino interactivo, donde se da una interdepen-dencia de los elementos involucrados (actores, roles, recur-sos cognitivos, esquemas interpretativos). Los procesos deproducción del conocimiento, de mediación y aplicación seinfluencian unos a otros. En términos de los recursos cog-nitivos que aparecen involucrados en el proceso de vincu-lación, los insumos provenientes del sistema científico abar-can, siguiendo la distinción de la OCDE1, desde el conoci-miento explicito (o codificado) al implícito (o know how); esteúltimo, presente en la modalidad de vinculación interior ala propia configuración institucional del programa, basadaen la presencia de personal experto o de formación acadé-mica en el equipo de gestión. En relación con el conoci-miento explícito (o "envasado"), sin embargo, son excepcio-nales los casos de transferencia de I+D.

6) Los obstáculos que se presentan en dicha relaciónhan sido tanto asociados con las características de la co-munidad científica (remitiéndose al conjunto de factores ins-titucionales del sistema científico y académico que los ge-neran), como relacionados con restricciones originadas enel plano gubernamental de las políticas públicas. En el pri-mer término, la vinculación y transferencia de conocimien-tos presenta dificultades de, al menos, dos órdenes: Losproblemas relacionados con la organización de las estruc-turas universitaria (rigidez, tiempos, burocracias) y científi-ca (escasa visibilidad de su propuesta, contradicciones enlo relativo a la promoción de la transferencia); las dificulta-des en los procesos sociales de comunicación del conoci-miento. En relación con el plano gubernamental, los obstá-culos al desarrollo de canales de comunicación se relacio-nan con: 1) el hecho de que la valoración de los aportes

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que está en condiciones de hacer la comunidad científica ala gestión de las políticas sociales no es algo que esté aúnfuertemente arraigado y difundido; 2) la ausencia de unaplanificación estratégica que involucre la integración de am-bos campos institucionales; y 3) la necesidad de una con-ducción central que promueva y sostenga los vínculos.

7) Pese a los obstáculos mencionados se han identifi-cado oportunidades para una mayor intensificación de losvínculos: la tendencia progresiva a la propagación de estetipo de vínculos, ligada a la marcha hacia la profesionali-zación de los cuerpos de gestión; la transición de los mo-dos de coordinación verticales y centralizados hacia loshorizontales, representado por la emergencia del trabajo enred; el nuevo paradigma comunicacional y tecnológico, ca-racterizado, fundamentalmente, por las comunicacioneselectrónicas que permiten la difusión ampliada del conoci-miento y facilitan la comunicación entre las instituciones.Estas oportunidades podrían ser aprovechadas sobre labase de la existencia de una valoración positiva por partedel sector gubernamental del valor agregado que puedeaportar la interacción entre ciencia y gestión pública en elámbito de las políticas sociales. El reconocimiento genera-lizado de la utilidad de la transmisión de saberes para suaplicación práctica en la gestión y la resolución de proble-mas concretos, en cualquiera de las dimensiones en quees interpretada por los propios actores, indica claramenteuna buena predisposición. Por otro lado, la existencia deexperiencias previas con resultados positivos y la presen-cia de contactos personales pueden ser instancias inicialespara el desarrollo de vínculos de cooperación y articulaciónmás sostenidos y productivos

Si existe un entendimiento social amplio sobre la im-portancia y el rol positivo de las vinculaciones, lo que Sutz(2000) reconoce como condición ex ante de toda vincula-ción de transferencia de conocimiento, para fortalecerlas esnecesario diseñar e implementar políticas que instrumentencambios estructurales facilitadores y promotores de la inter-conexión entre el ámbito gubernamental y la comunidadcientífica. En el largo plazo, se apunta a la conformación deuna red institucional de soporte que posibilite la implemen-tación y difusión de estas relaciones. El camino hacia ese


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objetivo, en el mediano plazo, estaría conformado por elestímulo a las vinculaciones desde los programas públicosde promoción de la ciencia, el acceso, la apropiación y eluso del conocimiento científico en la práctica de diseño ygestión de los programas sociales, y el fortalecimiento deexistentes y la generación de nuevas estructuras deintermediación para mejorar estas relaciones.

Por último, si de lo que se trata es de ofrecer un aportea la resolución de problemas sociales, este tipo de inter-vención deberá ser construida sobre la base de la inclusiónde los diversos actores sociales involucrados en el proble-ma y en la solución. Es necesario establecer una perspec-tiva participativa en la definición de las características delproblema y en sus componentes de conocimiento que noprivilegie ningún punto de vista particular, que no impongala lógica científica o tecnológica, política o burocrática porsobre la racionalidad de los afectados por el problema, yque sea capaz de aceptar la legitimidad de diversos tiposde conocimiento.

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ESTEBANEZ M.

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Anexo 1: Experiencias de vinculación según los programas so-ciales

PROGRAMA EXPERIENCIA RELATADA Y ACTORES INVOLUCRADOS

SIEMPRO - vinculación con universidades a través de los RRHH pre-sentes en los dos ámbitos- vinculación con organismos internacionales y contacto conexper tos / transferencia de saberes/información- vinculación con la universidad como proveedora de un servicio

MANOS A - vinculación con la universidad para tomar apor tes de una investigaciónLA OBRA - vinculación con la universidad para programa de capacitación

- vinculación con otra agencia estatal especializada en pro-ducción de información para tomar aportes de investigación

CENOC - vinculación con universidades para transferencia de tecno-logía a OSC (beneficiarias) - vinculación con OSC para trans-ferencia de tecnología a otras OSC (beneficiarias)- vinculación con investigadores para la producción de conocimientos

FONCAP - vinculación con INTI para asistencia técnica y capacitaciónPROMIN - vinculación con organismo internacional y contacto con ex-

per tos / transferencia de saberes e información- vinculación con sector científico a nivel de los recursos humanos- vinculación con asociación científica- vinculación con organismo internacional y otras áreas estatales parala producción de conocimiento para la gestión

REMEDIAR - vinculación con investigadores para la producción de conocimientos- vinculación con organismo internacional paratransferencia de saberes / información- vinculación con universidades para capacitación- vinculación con asociación científica paratomar aportes de una investigación- vinculación formal con varios actores a través del Consejo Asesor- vinculación con varios actores del sector científicopara tomar aportes de investigación- vinculación con varios actores para la producción deconocimiento para la gestión- vinculación con otra dependencia estatal para laproducción de conocimiento

FOPAR - vinculación con universidades para evaluación de proyectos- transferencia de tecnologías duras (I+D) desde Cel sector científico- vinculación con universidades a través de los recursoshumanos presentes en los dos ámbitos

VIGIA - vinculación con investigadores para la producción de conocimiento- vinculación con la universidad para la formación académica

FAMILIAS - vinculación con universidades para la transferencia de conocimientosPARA LA a organizaciones sociales comunitariasINCLUSIONSOCIAL


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