Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA USO ... · banco internacional de reconstrucciÓn y...

Documento del

Banco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe No. 65160-MX

DOCUMENTO DEL PROYECTO DEL

BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO

SOBRE UN PRÉSTAMO PROPUESTO

PARA LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO EN EL ÁREA DE

FORTALECIMIENTO DE LA RESILIENCIA SOCIAL AL CAMBIO CLIMÁTICO

POR UN MONTO DE $ 300’751.879,70

A FAVOR DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

27 de enero del 2012

Departamento de Desarrollo Sostenible

Unidad de Gestión para Colombia y México

Región de América Latina y el Caribe

La distribución del presente documento se encuentra restringida y este puede ser utilizado

únicamente por los destinatarios en el ejercicio de sus funciones oficiales. De otro modo sus

contenidos no pueden ser divulgados sin la autorización del Banco Mundial.

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EQUIVALENCIAS MONETARIAS

(Tipo de cambio vigente al 7 de diciembre del 2011)

Unidad monetaria = Peso mexicano

MX$1.00 = US$0,0740

US$1 = MX$ 13,510

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

AFD Agencia Francesa de Desarrollo (Agence Française de Développement)

AISP Análisis del Impacto Social y en la Pobreza

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CADENA Componente de Atención a Desastres Naturales en el Sector Agropecuario y

Pesquero

CCCR Registro Climático de Carbón en las Ciudades

CCKP Plataforma de Conocimiento sobre Cambio Climático

CCPI Índice de Desempeño en Cambio Climático

CDI Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

CDM Mecanismo de Desarrollo Limpio

CENAPRED Centro Nacional para la Prevención de Desastres

CFAA Evaluación Financiera y de Rendición de Cuentas del País

CICC Comisión Intersecretarial de Cambio Climático

CFI Corporación Financiera Internacional

CMNUCC Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático

CO2 Dióxido de Carbono

CO2e Dióxido de Carbono Equivalente

CONABIO Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad

CONAFOR Comisión Nacional Forestal

CONAGUA Comisión Nacional del Agua

CONANP Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas

CONAVI Comisión Nacional de Vivienda

COP16 16ava Conferencia de las Partes (CMNUCC)

CPAR Informe de Evaluación de Procedimientos de Adquisiciones del País

CSO Organizaciones de la Sociedad Civil

CTC Comité Técnico Consultivo

CTF Fondo para una Tecnología Limpia

DOF Diario Oficial de la Federación

DPL Préstamo de Apoyo para Políticas de Desarrollo

DRM Gestión de Riesgo de Desastres

DUIS Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables

EAP Estrategia de Alianza con el País

ECUVE Evaluación Cualitativa de la Vivienda y su Entorno

ENACC Estrategia Nacional de Cambio Climático

ESW Estudios Económicos y Sectoriales

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FCPF Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques

FEALC Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe

FMI Fondo Monetario Internacional

FONDEN Fondo para Desastres Naturales

FOPREDEN Fondo para la Prevención de Desastres

FY Año Fiscal

GEF Fondo Mundial para el Medio Ambiente

GEI Gases de efecto invernadero

GIZ Agencia Alemana de Cooperación Internacional (Gesellschaft für

Internationale Zusammenarbeit)

GoM Gobierno de México

GT–ADAPT Grupo de Trabajo sobre Políticas y Estrategias de Adaptación

IMCO Instituto Mexicano de la Competitividad

INE Instituto Nacional de Ecología

INFONAVIT Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores

JIRA

Junta Intermunicipal de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca

Baja del Río Ayuquila

LAIF Fondo de Inversión para Latinoamérica

LULUCF Uso del tierra, cambio en el uso de la tierra y silvicultura

MCP Pacto de la Ciudad de México

MEDEC México: Estudio sobre la disminución de emisiones de carbono

MOU Memorándum de entendimiento

mt Millones de toneladas

ONU Organización de las Naciones Unidas

PACC Programa de Atención a Contingencias Climatológicas

PECC Programa Especial de Cambio Climático

PEF Presupuesto de Egresos de la Federación

PER Revisión del Gasto Público

PET Programa de Empleo Temporal

PETi Programa de Empleo Temporal inmediato

PFM Gestión de las finanzas públicas

PIB Producto Interno Bruto

PND Plan Nacional de Desarrollo

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente

PRAH Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos

PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo

PROGAN Programa de Estímulos a la Productividad Ganadera

PSV Promotores Sociales Vecinales

PTTU Programa de Transformación de Transporte Urbano

REDD+ Programa de reducción de emisiones de carbono causadas

por la deforestación y la degradación de los bosques, conservación de la

reserva de carbono forestal, gestión sostenible de los bosques y aumento de

inventarios de carbono en países en desarrollo

Vicepresidente: Hasan A. Tuluy

Directora Nacional: Gloria M. Grandolini

Director Sectorial: Ede J. Ijjasz-Vasquez

Gerente Sectorial:

Líder Sectorial:

Maninder Gill

Alexandra Ortiz

Líder del Equipo de Trabajo: Rodrigo Serrano-Berthet

Líder Adjunto del Equipo de Trabajo:

Líder Adjunto del Equipo de Trabajo:

Angélica Núñez

Laurent Debroux

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SCCP Programa Estatal de Cambio Climático

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEGOB Secretaría de Gobernación

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

SEP Plan Estratégico de Participación

SFP Secretaría de la Función Pública

SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público

SHF Sociedad Hipotecaria Federal

SINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil

TA Asistencia Técnica

TESOFE Tesorería de la Federación

URA Evaluación del Riesgo Urbano

WDR Informe sobre el Desarrollo Mundial

WII Seguro Climático Indexado

PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO



ÍNDICE

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y DEL PROYECTO ................................................................ I

I. ........................................ COMPROMISO CON EL CAMBIO CLIMÁTICO EN MÉXICO

......................................................................................................................................................... 1

II. CONTEXTO DEL PAÍS ......................................................................................................... 9

A. Avances Económicos Recientes 9 B. Panorama Macroeconómico C. Contexto de Desarrollo Sostenible y Resistente

III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN ........ 22

A. El Programa de Gobierno B. El Proceso de Participación

IV. APOYO DE LA BANCA AL PROGRAMA DE GOBIERNO 33

A. Vínculo con Estrategia de Alianza Nacional B. Colaboración con el FMI y otros Aliados de Desarrollo C. Participación Integrada con el Banco Mundial respecto a la Resiliencia Social, Políticas

Forestales y Cambio Climático

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA ......................................................................................... 43

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN .................................................................. 60

A. Pobreza e Impactos Sociales B. Aspectos Medioambientales C. Implementación, Supervisión y Evaluación D. Aspectos Fiduciarios E. Desembolsos y Auditorías F. Riesgos y Mitigación de Riesgos

ANEXOS 69

ANEXO 1. OFICIO DE POLÍTICA DE DESARROLLO

ANEXO 2. ÁREAS DE POLÍTICAS, ACCIONES PREVIAS Y RESULTADOS

ANEXO 3. NOTA DE RELACIONES CON EL FONDO

ANEXO 4. CAMBIO CLIMÁTICO EN EL LARGO PLAZO

ANEXO 5. DESASTRES NATURALES Y CRECIMIENTO URBANO NO PLANIFICADO

ANEXO 6. MANEJO FORESTAL

ANEXO 7. PROCESOS DE PARTICIPACIÓN

ANEXO 8. LECCIONES APRENDIDAS

ANEXO 9. PANORAMA GENERAL DE MÉXICO

ANEXO 10. MAPA DE MÉXICO

Este DPL fue preparado por un equipo dirigido por Rodrigo Serrano-Berthet (LCSSO), Angélica Núñez

(LCSUW) y Laurent Debroux (LCSAR), e incluyó a Ricardo Hernández, Especialista Senior en

Medioambiente (LCSEN); Margaret Arnold, Especialista Senior en Desarrollo Social (SDV); Richard

Damania, Líder en Economía Ambiental (LCSEN); Ana Elisa Bucher, Especialista en Cambio Climático

(ENV); Oscar Ishizawa, Especialista en Administración de Riesgo de Desastres (LCSUW); Ulrich Hess,

Economista Senior (CPMF); Fabio Pittaluga, Especialista Senior en Desarrollo Social (LCSSO);

Alejandro de la Fuente, Economista en Desarrollo Social (SDV); Todd Crawford, Consultor Líder en

Operaciones (LCSSD); Nicolas Perrin, Especialista Senior en Desarrollo Social (ECSS4); Maria Poli,

ETC (LCSSO); Gisela Campillo, JPO (LC1); Ana Paola López, STC (LCSSO); Maximillian Ashwill,

ETC (LCSSO); Graciela Reyes Retana, JPA (LC1); Maribel Cherres, Asistente del Programa (LCSSO);

Damaris Garay, Asistente del Equipo (LC1); Nancy Montes de Oca, Asistente del Equipo (LC1); Diana

Jimenez, Asistente del Equipo (LC1); Mariangeles Sabella, Asesora Senior (LEGLA); Gamila Kassem

(LEGLA); Xiomara Morel, Especialista Senior en Administración Financiera (LCSFM); Joost Draaisma,

Economista Senior del País (LC1) y Victor Ordoñez (CTRLN). El Equipo agradece la estrecha

colaboración del Gobierno de México durante la preparación del préstamo. Maninder Gill (LCSSO),

Gustavo Saltiel (AFTWR), Alexandra Ortiz (LCSSD) y Harold Bedoya (LC1) proporcionaron control de

calidad interno. Los colegas revisores son Robin Mearns, Especialista Líder en Desarrollo Social, Líder

del Equipo de Dimensiones Sociales de Cambio Climático (SDV); Abhas Jha, Especialista Líder en

Desarrollo Urbano, Coordinador Regional DRM (EASIN); y Benoit Bosquet, Especialista Líder en

Finanzas del Carbono (ENVCF).

i

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y DEL PROYECTO

PRÉSTAMO DE APOYO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MATERIA DE


PARA LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

Prestatario Estados Unidos Mexicanos

Organismo de

ejecución Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Información del

financiamiento

US$300’751.879,70 Préstamo Flexible del BIRF en dólares de los

Estados Unidos, con un margen variable, vinculado al compromiso,

con amortización única al vencimiento el 15 de agosto del 2023.

Tipo de operación Préstamo de Apoyo para Políticas de Desarrollo de Tramo Único

Áreas principales

de políticas

Desarrollo social, gestión de riesgo de desastres, desarrollo urbano,

silvicultura, cambio climático, planificación subnacional.

Indicadores clave

de resultados

(para marzo del

2013)

Planificación de la adaptación a largo plazo

Número de Estados que están diseñando Programas de

Acción ante el Cambio Climático durante 2012 que han

incluido medidas específicas para promover la resiliencia

social (línea de base: 0, objetivo: 3)

La Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio

Climático en la Península de Yucatán ha incluido medidas

(apoyadas por la SEMARNAT y/o el INE) para tratar el

crecimiento no sustentable del turismo en áreas costeras y los

beneficios de sustento derivados de las políticas climáticas

para las comunidades indígenas.

Número de Estados que están diseñando Programas de

Acción ante el Cambio Climático durante el 2012 y que han

incluido la participación de la sociedad civil en el diseño de

iniciativas de resiliencia social. (línea de base: 0, objetivo 3).

Manejo de riesgo de desastres y desarrollo territorial sustentable

Porcentaje de municipalidades con puntajes altos y muy altos

en el índice de riesgo de desastres de PRAH que están

implementando actividades institucionales de fortalecimiento

e inversión para la reducción de riesgos apoyadas por el

programa PRAH. (Fuente: Índice de riesgo de PRAH; línea

de base enero 2012: 0; objetivo para marzo 2013: 60

municipalidades).

Número de proyectos de desarrollo urbano evaluados dentro

del Grupo de Trabajo DUIS que han incorporado por lo

menos los siguientes criterios especificados en los

Lineamientos para el desarrollo urbano sustentable de la

SEDESOL: (i) ubicación; (ii) conectividad y accesibilidad, y

(iii) prevención de riesgos (objetivo: 5 entre enero del 2012 y

ii

marzo del 2013).

Porcentaje de superficie elegible que está cubierto por el

seguro contra riesgo climático (línea de base: 69%; objetivo:

74%)

Manejo forestal comunitario sustentable

Número de iniciativas de colaboración REDD+ entre la

CONAFOR y/o la SAGARPA y los gobiernos subnacionales

en áreas de Acción Temprana de REDD+ que son

operacionales (línea de base: 0; objetivo: 2).

Participación social activa en la elaboración de políticas de

REDD+ a nivel subnacional a través de la operación del

CTC-REDD+ local (participación de la sociedad civil en

todas las reuniones, como se refleja en las minutas, con un

mínimo de 3 reuniones al año según CTC).

Porcentaje de comunidades participantes en las Áreas de

Acción Temprana de REDD+ que reciben apoyo de agentes

de administración de entornos regionales (línea de base 0%,

objetivo 33%).

Objetivo(s) de

desarrollo del

programa y

contribución a la

CPS

El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al

cambio climático a través de políticas que beneficiarán directa e

indirectamente a los pobres al mejorar: (a) la planificación de la

adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de riesgos de

desastres y las acciones de desarrollo territorial orientadas a nivel

municipal; y (c) la administración sustentable de los bosques por

parte de la comunidad, a nivel comunitario. Se anticipa en la CPS un

DPL multisectorial para mejorar la capacidad de adaptación al

cambio climático.

Riesgos y

mitigación de

riesgos

Económicos. Debido al alto grado de integración, un declive marcado

en la recuperación económica de los Estados Unidos de Norteamérica

representaría riesgos a la baja para el crecimiento de México. Aún en

caso de un declive prolongado en los EE.UU., un fundamento sólido

en la política macroeconómica debería favorecer la recuperación de la

economía de México y un retorno al ritmo potencial de crecimiento a

mediano plazo. Es crucial un mayor énfasis en reformas estructurales

orientadas al crecimiento para mejorar el potencial de crecimiento del

país a mediano plazo, el cual está dirigido por la fuerza laboral y el

crecimiento en la acumulación de capital, aunque permanece

restringido por la falta de mejoras significativas en la productividad

en cualquier ámbito.

Fiscales. Los problemas de la deuda soberana en Europa y los

problemas de sustentabilidad fiscal en otros países, podrían

incrementar la aversión al riesgo global y conducir a una mayor

volatilidad de los mercados financieros de México. El historial del

Gobierno respecto a una administración macroeconómica sólida y

predecible, que se refleja en su respuesta exitosa a la crisis mundial

del año 2009 y el aseguramiento creciente proporcionado por la

acumulación de la reserva internacional y una Línea de Crédito

Flexible del FMI, el aumento en el otorgamiento de seguros

proporcionados por la acumulación de reservas internacionales y por

iii

una línea de crédito flexible del FMI, mitigaron algunos de los

riesgos por eventos catastróficos de la volatilidad del mercado

financiero global.

Institucionales. La implementación de programas reconocidos por el

DPL propuesto exigirá una importante colaboración multi-

institucional. Cinco de las nueve acciones propuestas en este DPL

mitigan este riesgo al fortalecer los mecanismos de coordinación

intersectorial. Estas medidas están apoyadas por actividades

complementarias del Banco, para brindar asistencia al Gobierno a

través de programas de desarrollo de capacidades y a través de

préstamos de inversión que fortalecen la habilidad de las instituciones

para la planificación, implementación y supervisión de programas

sectoriales. Los Grupos de Trabajo de REDD+ y para Adaptación, y

su respectivo Comité Técnico Consultivo o Comité Técnico Experto

reúnen a las agencias y a la sociedad civil.

Políticos. El apoyo político al programa de cambio climático podría

debilitarse, en particular dadas las próximas elecciones nacionales y

la subsecuente transición de gobierno en enero del 2013. Este riesgo

se considera bajo. Hasta el momento, México es uno de los dos países

no incluidos en el Anexo 1que han presentado su tercera

comunicación al CMNUCC (siendo el otro país Uruguay) y es el

único que ha presentado su cuarta comunicación. En la actualidad ya

se encuentra preparando su quinta comunicación. Se están

consultando ampliamente la Estrategia Nacional de Cambio

Climático y el Programa Especial para el Cambio Climático y gozan

de un amplio apoyo entre los partidos políticos, todos los niveles de

gobierno, las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades

académicas y científicas en México. Con todo esto y con el manejo

efectivo de México del COP 16, ha consolidado su reputación como

un líder global en adaptación al cambio climático. No es muy

probable que México ceda este papel de liderazgo. Se espera también

que el compromiso en curso del Banco con el Gobierno en materia de

cambio climático ayude a mantener un apoyo político.

Ambiental y social. La probabilidad de impactos ambientales y

sociales no anticipados es baja, ya que la mayoría de los impactos son

bien conocidos y manejables. En general, es probable que la

operación tenga fuertes impactos medioambientales y sociales

positivos. Además, las agencias clave involucradas en el DPL cuentan

con una trayectoria sólida y con capacidad significativa para abordar

problemas ambientales y sociales, cuya solución constituye una parte

central de su mandato.

Partes interesadas. La forma en que México ha podido crear un

fuerte consenso entre las partes interesadas, incluyendo las agencias

gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado en una gama de

acciones relacionadas con el cambio climático, en particular, en la

preparación hacia COP 16, proporciona una importante seguridad en

que el riesgo de enfrentar la oposición de las partes interesadas en lo

iv

que respecta a las acciones de políticas propuestas sea bajo. El hecho

de que la mayoría de las acciones será altamente benéfica para un

amplio rango de interesados puede también contribuir a que se dé un

gran soporte entre ellos.

Número de

identificación del

proyecto

P120170

1


PRÉSTAMO DE APOYO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO


I. COMPROMISO CON EL CAMBIO CLIMÁTICO EN MÉXICO

1. El GoM (Gobierno de México) ha solicitado un DPL (Financiamiento para Políticas de

Desarrollo por sus siglas en inglés) para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio

Climático por un monto equivalente a US$300’751.879,70. Esta solicitud recalca el continuo deseo por

parte del GoM para comprometerse con el Banco Mundial en sus esfuerzos para promover un desarrollo

sustentable y resiliente a través de una mayor adaptación al cambio climático y de políticas de mitigación

que beneficien a los pobres.

2. El Gobierno de México y el Banco Mundial tienen un compromiso de largo plazo y

profundo con respecto al cambio climático. Este compromiso abarca los primeros pasos de los

esfuerzos internacionales con el propósito de desarrollar una agenda amplia. En años recientes se ha

avanzado con este compromiso siendo sus etapas subsecuentes desarrolladas en base a acciones previas.

Actualmente el compromiso del Banco en el campo del cambio climático en México abarca una amplia

gama de instrumentos financieros, que incluyen:

a. Servicios de conocimiento: proporcionando asesoría en una gama de opciones de desarrollo para

enfrentar el cambio climático y actuar como una incubadora de innovación.

b. Servicios financieros: incluyendo préstamos de inversión, Financiamientos para Políticas de

Desarrollo, así como también un financiamiento en condiciones concesionarias, GEF y otras

concesiones. El Banco también provee una mejora crediticia, cobertura recíproca de riesgos,

manejo de riesgos catastróficos y servicios de consultoría.

c. Servicios de Convocatoria y Coordinación: incluyendo intercambio de conocimiento, iniciativas

de intercambio Sur-Sur, organización de eventos y coordinación de alto nivel.

3. Se pueden distinguir cuatro etapas de participación en el cambio climático entre el Banco y

el GoM: (i) Fundamentos; (ii) Soporte temprano; (iii) Fortalecimiento; y (iv) Consolidación. Durante la

primera etapa, Fundamentos (antes de 1999), el apoyo del Banco se enfocó en proyectos pequeños de

inversión en las áreas de manejo de desperdicios, transporte y manejo forestal. Además, con el

lanzamiento del GEF (Fondo para el Medio Ambiente Mundial por sus siglas en inglés) en 1991, México

obtuvo nuevas oportunidades de concesiones para proyectos relacionados con la biodiversidad, cambio

climático, aguas internacionales, degradación del suelo, capa de ozono y contaminantes orgánicos

persistentes. Aunque el cambio climático no se incluyó de manera expresa en los proyectos el banco

durante esta fase, este período sentó las bases de la participación en el cambio climático entre el Banco y

el GoM, llevando a la creación en el año fiscal 1999 de la Oficina Mexicana para la Mitigación de Gases

de Efecto Invernadero.

4. La segunda etapa, Apoyo inicial (1999–2007), corresponde a la ratificación por parte de México

de su adhesión al Protocolo de Kioto, lo que condujo al establecimiento de una estrategia nacional y de un

comité sectorial para problemas de cambio climático. Durante esta etapa, el apoyo a la agenda del

cambio climático se hizo explícito. Los proyectos se enfocaron principalmente en sectores específicos

como el transporte limpio, el manejo de desperdicios y el suministro de energía. El papel principal del

Banco respecto al conocimiento del cambio climático fue reconocido por una serie de Servicios de

Conocimientos y representó una nueva relación con el GoM, trascendiendo los servicios financieros

tradicionales. Los Préstamos Programáticos para el Desarrollo de Políticas Ambientales I y II (US$200

2

millones cada uno) reconocieron y apoyaron estrategias ambientales nacionales en turismo, energía,

silvicultura y agua, algunas de ellas relacionadas de manera explícita con el cambio climático.

5. En la tercera etapa, Fortalecimiento (2007–2010), el apoyo del Banco se enfocó en estrategias

intersectoriales para abordar el cambio climático y estuvo estrechamente relacionado con la Estrategia

Nacional del Cambio Climático. Lo representativo de este período fue el DPL para Cambio Climático

(US$501 millones) el cual se presentó al Directorio Ejecutivo en el 2007 para su aprobación junto con

una nueva CPS (Estrategia de Alianza con el País por sus siglas en inglés). En esta etapa, las actividades

analíticas y de conocimiento continuaron incrementándose de manera considerable poniendo en evidencia

la demanda intensificada del GoM de la experiencia técnica del Banco en materia de cambio climático.

6. Una de las actividades clave desarrolladas durante esta etapa fue la preparación de un IP (Plan de

Inversión por sus siglas en inglés) para el CTF (Fondo de Tecnología Limpia por sus siglas en inglés), el

cual provee apoyo para los objetivos de crecimiento con bajo nivel de emisiones de carbono en el Plan

Nacional de Desarrollo de México 2007–2012, la Estrategia para el Cambio Climático y el Programa

Especial para el Cambio Climático. La preparación del IP estuvo dirigida por el GoM y el Banco, en

sociedad con el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y la IFC (Corporación Financiera

Internacional por sus siglas en inglés). El IP abarca programas en tres sectores clave: transporte urbano,

energía renovable y eficiencia energética. La elección de programas refleja una combinación de las

estrategias ambiciosas del GoM y del grado de preparación para la implementación sectorial, así como la

capacidad y enfoque de los bancos de desarrollo y las prioridades establecidas por el CTF.

7. En la cuarta y actual etapa, Consolidación (2010–), el enfoque se ha dirigido hacia la

incorporación de la mitigación y adaptación al cambio climático a través de los distintos sectores y

niveles gubernamentales. Algunos de los instrumentos clave que se utilizaron durante esta etapa y que

están en curso incluyen:

a. El Programa de Trasformación de Transporte Urbano (PTTU, 2010), el cual combina diversos

instrumentos del Banco, incluyendo un préstamo para el CTF (Fondo de Tecnología Limpia por

sus siglas en inglés) por un monto de US$200 millones y un préstamo del BIRD por un monto de

US$150 millones. El programa también está apoyado por una concesión de GEF de US$5,4

millones dirigida al desarrollo de soluciones de transporte limpio a nivel local. El objetivo del

PTTU es contribuir con la transformación del transporte urbano en ciudades de la República

Mexicana hacia un crecimiento con bajo nivel de emisiones de carbono, mediante el

mejoramiento de la calidad del servicio proporcionado por los sistemas de transporte urbano.

b. El DPL para el Crecimiento Verde (2010) por un monto de US$1.504 millones, el cual reconoce

y apoya las medidas de mitigación interrelacionadas implícitas en los objetivos del Programa

Especial de Cambio Climático (PECC).

c. El DPL para la Emisión Baja del Carbono (2010) por un monto de US$401 millones, el cual y

apoyó las reformas y la implementación de políticas y programas del GoM en conformidad con

el PECC. Este DPL incluyó los sectores de energía, transporte, vivienda urbana y forestal, y fue

documentado por el MEDEC (Estudio sobre la Disminución de las Emisiones de Carbono).

d. El Programa Subnacional de Cambio Climático (2010–), el cual está integrado por una serie de

actividades que incluyen: (i) los Planes Subnacionales de Cambio Climático, financiados por una

concesión del SFLAC (Fondo Español para Latinoamérica y el Caribe) y el presupuesto del

Banco. Su objetivo es desarrollar Planes de Adaptación Estatal. El Banco ha dado su apoyo a

cinco estados (Michoacán, Campeche, Quintana Roo, Oaxaca y Zacatecas) en el desarrollo de

capacidades y ha estado proporcionando asesoría técnica relacionada con la adaptación al cambio

climático y a las estrategias para el manejo de riesgos; (ii) la concesión del SFLAC para el

Desarrollo Local Sustentable, la cual está dirigida a proporcionar servicios de consultoría para el

desarrollo de un Índice de Vulnerabilidad Climática Municipal y los Lineamientos para los Planes

de Acción Municipales para el Cambio Climático; y (iii) la concesión de la Alianza de Ciudades

3

para apoyar a la municipalidad Othón P. Blanco en Quintana Roo, para desarrollar una estrategia

de sustentabilidad municipal y cambio climático.

e. Los instrumentos anteriores se complementan mediante un Compromiso en el sector del agua y del

cambio climático, el cual define una serie de instrumentos integrados, que incluyen: (i) el DPL para

la Adaptación al Cambio Climático en el Sector del Agua (2010) por un monto de US$450 millones,

el cual apoya los esfuerzos del GOM para fortalecer el marco institucional y supervisar la capacidad

para la Administración Integral de Recursos Hídricos y la Adaptación Formal al Cambio Climático en

los Programas Hídricos; (ii) Adaptación a los Impactos del Cambio Climático del Humedal Costero

en el Golfo de México (2010), parcialmente financiada por una concesión del GEF por un monto de

US$ 4,5 millones, la cual promueve la adaptación a los impactos climáticos en los humedales costeros

del Golfo de México y la cual evaluará los impactos globales del cambio climático y de las opciones

de respuesta potencial, con un enfoque en los humedales costeros y las cuencas asociadas; y (iii) el

SEP (Programa de Compromiso Estratégico por sus siglas en inglés) en apoyo a la Adaptación del

Sector Hídrico al Cambio Climático (2011), que favorece la asociación entre México y el Banco

mediante el fortalecimiento de la capacidad de CONAGUA para tratar los retos que representan el

cambio climático y el crecimiento de la población para la seguridad del abastecimiento de agua

requerido para el desarrollo económico de México.

8. Durante el año fiscal 2012 y el año fiscal 2013, se consolidará aún más el compromiso

mediante la incorporación de nuevos sectores e instrumentos. Entre algunas de las actividades

planificadas y en curso que merecen reconocimiento se incluyen:

a. El DPL para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático (año fiscal 12), el

cual se propone en este documento.

b. El Paquete de Inversión Forestal y Cambio Climático (año fiscal 12), el cual fomentará la

implementación de políticas relacionadas, reconocidas por este DPL. Este implementará diversos

instrumentos, incluyendo asistencia técnica (por ejemplo, colaboración Sur-Sur en REDD+),

recomendaciones de políticas, servicios de convocatoria (por ejemplo, el Fondo Cooperativo del

Carbono de los Bosques, FCPF), fortalecimiento institucional y apoyo directo a comunidades (por

ejemplo, el SIL (Préstamo de Inversión Específica por sus siglas en inglés) para Bosques y

Cambio Climático y la supervisión inicial de servicios financieros innovadores (incluyendo un

posible Bono Forestal con el Departamento de Tesorería del Banco). El programa además

apoyará actividades innovadoras y multidisciplinarias en México mediante el FIP (Programa de

Inversión Forestal por sus siglas en inglés), el cual integra de manera explícita las

consideraciones respecto a la resiliencia al clima y contribuirá a multiplicar los co-beneficios

como la conservación de la biodiversidad, la protección de los derechos de los pueblos indígenas

y las comunidades locales, y la reducción de la pobreza mediante el aumento de compromisos de

sustento.

c. Otras actividades futuras. Estas incluyen El Proyecto de Inversión Específica para la

Modernización del Servicio Nacional Meteorológico (año fiscal 12), y la Evaluación del Gasto

Público en el Cambio Climático (año fiscal 12).

4

Figura 1: Etapas de compromiso con el cambio climático en Méxicoa

a La figura resalta diversos ejemplos significativos y no pretende ilustrar de manera exhaustiva todas las

actividades relacionadas con el cambio climático.

Fundamentos

(antes de 1999)

Apoyo inicial

[1999–2007)

Fortalecimiento

[2007–2009]

Consolidación

[2010–)

Iniciativa de gas de vertedero

para la Región LAC

(P104757)

Evaluación de iniciativas de

uso eficiente de la energía

(P099734)

Evaluación económica de las

intervenciones políticas en el

sector del agua (P096999)

Programa de apoyo financiero

para el carbono en México

(P104731)

Estudio sobre disminución de

emisiones de carbono

(MEDEC) (P108304)

Programa federal de

transporte urbano masivo

(P110474)

Impactos sociales del cambio

climático (P112024)

Memorándum de

Entendimiento Subnacional

CC (P105849)

Estrategia de desarrollo

sostenible Othón P. Blanco

(P122021)

Adaptación SEP del sector del

agua al CC

Revisión del gasto público

para CC (Año Fiscal 12)

Fondo cooperativo para el

carbono de los bosques

(FY11-13)

Proyecto piloto para el

manejo de desperdicios

sólidos (P007628)

Proyecto de transporte urbano

(P007615)

Silvicultura comunitaria

(P007700)

Proyecto de energía renovable

para la agricultura (P060718)

Introducción de medidas de

transporte amigables al

medioambiente (P059161)

DPL Programático I y II para

ambiente (P079748)

México: Proyecto para el

manejo de desperdicios y la

compensación de emisiones

de carbono (P088546)

DPL para cambio climático

(P110849)

DPL para sustentabilidad

ambiental (P095510)

Desarrollo rural sostenible

(P108766)

Adaptación a los impactos del

cambio climático en las

cuencas costeras en el Golfo

de México (P100438)

Programa de transformación

del transporte urbano

(P107159)

DPL para crecimiento

ecológico (P115608)

DPL de Adaptación al CC en

el sector del agua (P120134)

DPL para la disminución de


(P121800)

DPL para el fortalecimiento

de la resiliencia social al CC

(FY12)

SIL forestal y de cambio

climático y programa de

inversión forestal (FY12)

SIL para modernización del

sistema meteorológico

nacional(FY12)

Consolidación y

fortalecimiento de la oficina

de reducción del gas con

efecto invernadero de México

(P060412)

Preparación del plan de

inversión del CTF

Eventos en el sector acuífero

en la preparación de la

COP16

Conferencia sobre eficiencia

energética.

Actividades de facilitación de

alto nivel relacionadas con

COP16

Eventos agrícolas y forestales

durante COP16

Ser

vic

ios

fin

anci

ero

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ios

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convoca

tori

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Ser

vic

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cono

cim

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to

Etapas de participación en el cambio climático en México

5

9. En México, el programa del Banco respecto al cambio climático constituye un ejemplo destacado

del compromiso con un país sofisticado de ingresos medios en el cual el Banco ha implementado una

amplia gama de instrumentos disponibles para apoyar la evolución del programa gubernamental a lo largo

de los años y de una manera consistente (Véase la Figura 2). El enfoque se ha basado en el uso de la gama

de instrumentos bancarios existentes de tal manera que se desarrolle una sinergia colectiva y brinde

servicios de conocimiento combinados con servicios de préstamo.

6

Figura 2: Cronograma del compromiso del Banco con el GoM en materia de cambio climático

Consolidación Apoyo inicial Fundamentos Fortalecimiento

2010 2007 1999

… …

FY86

Proyecto piloto

para el manejo de

desperdicios

sólidos

FY99

Oficina de mitigación

de gases de efecto

invernadero

FY00

Proyecto de

energía

renovable para la

agricultura

FY08

Estudio sobre

disminución de


(MEDEC)

FY03

Introducción de

medidas de

transporte

amigables al

medioambiente

FY06

Segundo DPL

programático

para el ambiente

FY04

Iniciativa de gas

de vertedero para

la Región LAC

FY09

DPL para

cambio

climático

FY09

Desarrollo rural

sustentable

FY10

DPL para crecimiento

ecológico

Adaptación al cambio

climático en el sector

del agua

FY90

Proyecto de

Desarrollo

Forestal

FY97

Proyecto de

silvicultura

comunitaria

FY01

Extracción de gas

metano y su uso en

vertederos sanitarios

1992

Adopción

de

CMNUC

C

1993

Ratificación

CMNUCC

1994

Entra

en

vigor

el

CMN

UCC

1995

Consejos Consultivos

con participación de

miembros de la

comunidad para un

Desarrollo Sustentable

1997

Adopción del

Protocolo de

Kioto

2000

Ratificación del

Protocolo de Kioto

Primera comunicación

nacional de México a

CMNUCC

2001

Segunda comunicación


CMNUCC

2005

Entra en vigor el

Protocolo de Kioto

2004

Programa GEI de

México

2006

Tercera comunicación


CMNUCC

2007

Estrategia Nacional para el

Cambio Climático

2009

Programa especial de

Cambio Climático

PECC

Cuarta comunicación


CMNUCC

2010

COP 16

Cancún

FY11-FY12

DPL resiliencia

social y CC

Programa forestal

y de CC

Impacto social del

cambio climático

2012

Estrategia Nacional

de Adaptación

7

DPL: Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático

10. El cambio climático amenaza el desarrollo social sostenible en México, como lo hace en

cualquier lugar, pero además provee de una oportunidad importante para llevar a primer plano las

necesidades de los pobres en las estrategias de adaptación y mitigación de políticas y programas. Es

incuestionable que los pobres son los menos resilientes al cambio climático. El fortalecimiento de la

resiliencia social a los impactos del cambio climático (es decir, la adaptación al cambio climático) y el

aseguramiento de los beneficios incluyentes de las políticas de mitigación están estrechamente

interconectados con los enfoques sustentables para el desarrollo y la reducción de la pobreza. Los

desastres naturales que tuvieron lugar entre el 2000 y el 2005 incrementaron la pobreza en México en un

3,7 por ciento.1 Los desastres exponen las consecuencias acumulativas de muchas decisiones tempranas,

los patrones desordenados e insostenibles del desarrollo territorial y urbano. El cambio climático

multiplica las vulnerabilidades existentes de la población pobre a eventos meteorológicos extremos, como

el aumento de la inseguridad del agua, mayores riesgos de salud y pérdida de medios de subsistencia

debido al colapso de los ecosistemas. Un ecosistema de particular importancia en México son sus

bosques. Los bosques no sólo tienen un potencial significativo para la reducción de emisiones de carbono

en México, también representan un amortiguador físico y financiero contra los desastres naturales (es

decir, tormentas y sequías) y constituyen una fuente de ingresos y sustento para miles de comunidades

rurales e indígenas, las cuales manejan el 70 por ciento de los bosques en el país. Por consiguiente, la

reducción de la deforestación y la degradación de los bosques constituye un elemento esencial en favor de

una política de mitigación de la pobreza y de adaptación.

11. En los últimos años la concientización acerca de la resiliencia ha ido más allá de la

capacidad de una comunidad para hacer frente y recuperarse de trastornos a también incorporar su

capacidad de aprender, cambiar y adaptarse en respuesta a presiones e impactos. Entre los autores

que lidian con la definición y medición de la resiliencia de los sistemas sociales frente al cambio

climático, Martin-Breen y Anderies (2001)2

bosquejaron un espectro de resiliencia, con una síntesis de la

teoría de la resiliencia y sus aplicaciones interdisciplinarias. La definición más útil de resiliencia social,

frente a los cambios climáticos impredecibles, viene de sistemas adaptivos complejos: la capacidad de los

sistemas –viviendas, personas, comunidades, ecosistemas, naciones –de generar nuevas maneras de

funcionamiento y nuevas relaciones sistémicas. Por lo tanto, dentro del contexto de cambio climático, la

resiliencia social se define mejor como la capacidad de soportar, recuperarse y reorganizarse en

respuesta a crisis. Puede que se mantenga la funcionalidad pero no la estructura del sistema.

12. El DPL para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático es la primera

operación de préstamo del Banco Mundial cuyo tema central y explícito es la reducción de los

impactos del cambio y la variabilidad climática en los pobres. Estas tres áreas de política reconocen y

apoyan el progreso del GoM al abordar obstáculos críticos para mejorar la resiliencia social al cambio

climático. Estos obstáculos, que están articulados en el Marco de Políticas de Adaptación a Mediano

Plazo del Gobierno, son: (i) la falta de marcos de políticas, de acuerdos institucionales a nivel estatal y

financiamiento para facilitar la adaptación a los efectos diferenciados del cambio climático en los pobres

y vulnerables; (ii) la falta de incentivos para promover la planificación territorial y urbana socialmente

sustentable y resiliente a los desastres, así como las debilidades de los seguros contra desastres dentro del

sector agrícola dirigidos a los pobres; y (iii) las debilidades institucionales en la administración forestal y

una capacidad municipal débil. Las tres áreas son:

i. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio

climático a largo plazo orientado a nivel estatal. El DPL aborda un reto central al reconocer el

desarrollo de marcos nacionales y mecanismos de financiamiento que fomentan la coordinación y

1 Rodriguez-Oreggia et al. (2010). “The Impact of Natural Disasters on Human Development and Poverty at the Municipal level

in México” en CID Working Paper No. 193, Harvard University. Enero.

8

colaboración intersectorial, intergubernamental y de múltiples interesados para promover

políticas y programas socialmente globales y de adaptación a favor de los pobres.

ii. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del

desarrollo territorial orientado a nivel municipal. El DPL trata cambios centrales al reconocer

incentivos financieros y de otra índole para la reducción del riesgo de desastres, así como para el

desarrollo social y medioambiental resiliente y el desarrollo urbano.

iii. Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través de un manejo forestal

comunitario sustentable a favor de los pobres. El DPL aborda retos centrales al reconocer

políticas y programas para fomentar el manejo comunitario de los bosques y la participación

pública en la creación de políticas, para estimular la resiliencia de comunidades indígenas y

rurales pobres que obtienen su sustento a base de los bosques, y al mismo tiempo mitigar las

emisiones de carbono provenientes de la deforestación y la degradación forestal.

13. El Presidente del Banco Mundial, Robert Bruce Zoellick, ha declarado que el cambio

climático “ofrece una oportunidad para la transformación económica y social que puede conducir a

una globalización inclusiva y sustentable”. El avance del GoM en la formulación e implementación de

su estrategia y sus programas de adaptación al cambio climático proporciona una oportunidad única para

apoyar la mejora en la inclusión social y la reducción sustentable de la pobreza, a través de una

planificación mejorada del cambio climático a nivel estatal, de una capacidad fortalecida para la

reducción del riesgo de desastres a nivel municipal, una mejor planificación territorial y urbana,

programas dirigidos de mejor manera para amortiguar a los pobres en contra de los eventos adversos del

clima y la promoción de sinergias entre la mitigación del cambio climático y la adaptación dentro del

sector forestal, beneficiando en especial a los indígenas, a las comunidades pobres.

14. El documento está estructurado de la siguiente manera: La Sección II describe el contexto del

país, poniendo especial atención a los retos clave que enfrenta el país en términos de desarrollo

sustentable y resiliente. La Sección III destaca el programa del Gobierno para enfrentar estos retos. La

Sección IV establece el reconocimiento del Banco del programa del Gobierno. La Sección V describe la

operación propuesta. La Sección VI plantea la implementación del programa, incluyendo los riesgos clave

y las medidas para mitigar el riesgo. Los diez anexos proporcionan un mayor detalle sobre los diversos

aspectos de la operación.

9

II. CONTEXTO DEL PAÍS

A. Avances económicos recientes

15. La economía mexicana se recuperó de manera rápida del impacto global de la crisis

económica. Después de una severa contracción a finales del año 2008 y principios del 2009, el

resurgimiento en la demanda de las exportaciones manufactureras mexicanas condujo a un fuerte repunte

de la actividad económica. A finales del 2010 la producción retornó al nivel previo a la crisis, con una

mejora del crecimiento sostenido en la demanda interna en el año del 5,4 por ciento, apoyando también la

convergencia de la producción potencial del país.

16. Los fuertes vínculos entre la industria de manufactura en México y la de los EE.UU.

contribuyeron a un aumento en el comercio exterior. Con casi el 80 por ciento del comercio dirigido a

los EE.UU., una recuperación de la actividad económica y, en particular, de la producción industrial en

los EE.UU., condujo a un fuerte repunte de las exportaciones de México. La exportación de productos

manufacturados se incrementó en un 30 por ciento en el 2010, superando su nivel previo a la crisis, y

continúa expandiéndose a una tasa anual saludable del 14 por ciento en el 2011. La rápida expansión de

las exportaciones condujo a un incremento de la participación de México en el mercado de los EE.UU.

por arriba del 12 por ciento, en comparación con el 10,5 por ciento previo a la crisis. Los recientes

incrementos en la competitividad externa son el resultado de un crecimiento moderado en los salarios, un

peso relativamente más débil y costos de transporte más elevados a nivel mundial.

17. La recuperación estimuló un incremento moderado del empleo. Aunque el mercado laboral

en México se está recuperando de una depresión, el desempleo continúa por debajo del nivel previo a la

crisis. La tasa de desempleo, la cual alcanzó el nivel récord más elevado del 6,4 por ciento en septiembre

del 2009, ha permanecido por encima del 5 por ciento durante los últimos dos años, dos por ciento arriba

del nivel previo a la crisis. Después de la destrucción de la red de trabajo en el 2009, se han creado

anualmente alrededor de 500 mil empleos formales, dejando un número igual de solicitantes de trabajo en

busca de otras alternativas de empleo propio o empleo en el sector informal. Durante los últimos cuatro

años, los salarios reales en el sector formal se han mermado, en comparación con un incremento anual

promedio del uno por ciento previo a la crisis.

18. Después de más de una década de crecimiento rápido, la emigración y las remesas se han

estancado. La información reciente del censo poblacional muestra que el número de migrantes

mexicanos en los EE.UU. continuó siendo de 12 millones entre el 2007 y el 2010, en comparación con la

emigración neta promedio anual calculada en 500 mil en años anteriores. Esto se debe probablemente a

los controles de migración más estrictos y a la disminución de la actividad económica de los EE.UU., en

particular en el sector de la construcción. Como resultado, el ingreso anual de remesas de US$ 22.700

millones en el 2011 es todavía un 13 por ciento más bajo que el pico de finales del 2007. El impacto de la

caída de las remesas en términos del poder adquisitivo, de la reducción de la pobreza y del consumo

interno fue de alguna manera mitigado por la depreciación de la moneda entre el 2008 y el 2009, y de

manera más reciente en la segunda mitad del 2011.

19. El crecimiento del crédito se ha recuperado y se encuentra alineado con el crecimiento del

PIB (Producto Interno Bruto) nominal. El crédito al consumidor y el corporativo se han expandido en

una tasa nominal anual de aproximadamente 12 por ciento. El financiamiento de viviendas ha quedado

rezagado, con un crecimiento nominal anual del 10 por ciento, debido en parte a la desaparición de

intermediarios financieros no bancarios especializados en vivienda (SOFOLES, Sociedades Financieras

de Objeto Limitado). La tasa de préstamos no redituables de los bancos comerciales permanece en el 2,7

por ciento y se encuentra abastecida de manera adecuada. Los niveles de aprovisionamiento (180 por

ciento) son significativamente más altos que en el resto de la región.

10

Recuadro 1: Gráficas macroeconómicas selectas de México

Fig.1-Demanda acumulada (2008:II=100) Fig.2- Indicadores del mercado laboral

Fig.3- Tasa de inflación (%) Fig.4- Reservas internacionales (US$ mil millones)

Fig.5- Tasa de cambio (Junio 2008=100) Fig.6 Cuentas externas (US$ mil millones)

6065707580859095

100105110115120125130135140145

Jun

-08

Sep

-08

De

c-0

8

Mar

-09

Jun

-09

Sep

-09

De

c-0

9

Mar

-10

Jun

-10

Sep

-10

De

c-1

0

Mar

-11

Jun

-11

Sep

-11

De

c-1

1

9

10

11

12

13

14

15

16

Jul-

08

Sep

-08

No

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8

Jan

-09

Mar

-09

May

-09

Jul-

09

Sep

-09

No

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9

Jan

-10

Mar

-10

May

-10

Jul-

10

Sep

-10

No

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0

Jan

-11

Mar

-11

May

-11

Jul-

11

Sep

-11

No

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1

Jan

-12 -8

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-4

-2

0

2

4

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10

12

08

:I

08

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08

:IV

09

:I

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09

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10

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10

:II

10

:III

10

:IV

11

:I

11

:II

11

:III

CAB

FDI

Portfolio inv.

11

20. Las autoridades están quitando de manera gradual los estímulos fiscales para recuperar los

mercados de sustentabilidad fiscal en México. La disciplina fiscal y los sólidos marcos de trabajo en

política fiscal, incluyendo el establecimiento de fondos de estabilización y la adquisición de coberturas de

riesgo en el precio del petróleo, proporcionaron a las autoridades un margen para llevar a cabo políticas

de estabilización de la coyuntura durante el pico de la crisis sin poner en riesgo la sustentabilidad a largo

plazo. El estímulo fiscal en el 2009 se financió principalmente a través de ingresos no recurrentes, los

cuales ya no estuvieron disponibles en el 2010, cuando las autoridades iniciaron un programa fiscal de

consolidación mediante el incremento de los impuestos y la contención del gasto público. Para moderar el

retiro del apoyo fiscal, se permitió un déficit modesto del presupuesto en el 2010, el 2011 y el 2012,

regresando a un presupuesto equilibrado como se estipula en la ley de responsabilidad fiscal de México

contemplada para el 2013.2

21. La política monetaria se mantiene adaptable tras una baja substancial en el 2009. La brusca

contracción de la actividad económica en el 2009 creó una gran brecha en la producción, sugiriendo que

la economía puede, a mediano plazo, expandirse de manera moderada por arriba de su potencial sin

generar presiones inflacionistas. La inflación de precios al consumidor ha tendido a la baja durante la

mayor parte del 2011, y en la actualidad está en el 3,8 por ciento, dentro del intervalo fijado por las

autoridades del 3 más/menos 1 por ciento.

22. La acumulación de divisas internacionales de reserva y la nueva FCL (Línea de Crédito

Flexible por sus siglas en inglés) del FMI (Fondo Monetario Internacional) fortalecen las

precauciones de México contra impactos externos. La acumulación de la reserva de divisas

internacionales deriva de la recepción de divisas extranjeras netas del sector público, debido a los precios

elevados del petróleo y a la introducción de un mecanismo basado en reglas que permiten a los

participantes en el mercado vender moneda extranjera al Banco Central. Las reservas brutas de divisas

ascienden actualmente a US$142 mil millones, un incremento de US$29 mil millones durante los últimos

doce meses. Se contrató una nueva FCL con el FMI en enero del 2011 por un período de dos años, con un

monto aproximado de US$73 mil millones.

23. Durante los dos últimos años, México experimentó entradas substanciales de capital,

dirigidas principalmente al mercado nacional de bonos del gobierno. Las condiciones monetarias

globales y flexibles y la inclusión de bonos del gobierno en moneda local de México en el WGBI (Índice

Mundial de Bonos Gubernamentales por sus siglas en inglés) de Citibank en octubre del 2010, condujo a

un incremento súbito en la entrada de capital de aproximadamente US$16 mil millones en la última mitad

del año 2010 y primera mitad del 2011, respectivamente. Sin embargo, el incremento global de la

aversión al riesgo, recientemente ha puesto presión en los mercados de activos y divisas. La tasa de

cambio flexible de México y la reserva financiera (reservas y la FCL) deberían ayudar a mitigar el efecto

de una reversión repentina y brusca en el flujo de capital.

24. Recientemente las autoridades de México ajustaron su mecanismo de intervención para el

intercambio de divisas extranjeras en respuesta al brusco incremento de la volatilidad del mercado. El grado elevado de aversión al riesgo a consecuencia de la deuda soberana europea y de los problemas

del sector bancario han detonado una depreciación marcada del peso y han incrementado la volatilidad de

la tasa de cambio entre el peso y el dólar estadounidense. Para reducir la volatilidad del mercado, a finales

de noviembre del 2011, las autoridades reintrodujeron un mecanismo de intervención de divisas basado

en la normatividad, en la cual se anuncia la subasta de USD400m en los días en los cuales el peso

mexicano se ha depreciado en un 2 por ciento o más, en comparación con el día anterior. Al mismo

2 El equilibrio del presupuesto que se trata en la Ley de Responsabilidad Fiscal excluye inversiones en el sector petrolero

equivalentes al 2,0 por ciento anual del PIB durante los últimos años. Una medida de déficit más amplia como los PSBR

(Requerimientos de Préstamos del Sector Público por sus siglas en inglés) incluye estos egresos así como ajustes adicionales por

conceptos como la deuda indexada a la inflación y la intermediación financiera de bancos de desarrollo.

12

tiempo, las autoridades suspendieron la venta mensual de opción de venta del dólar a través de la cual el

Banco Central acumuló reservas internacionales adicionales. La medida apunta al mejoramiento de las

condiciones de liquidez en el mercado de divisas extranjeras y por lo tanto, a reducir la volatilidad del

peso mexicano frente al dólar estadounidense.

25. La inflación en el precio de los alimentos y la crisis económica han incrementado la pobreza

durante los últimos años. El total de la pobreza se incrementó de un 44,5 a un 46,2 por ciento entre el

2008 y el 2010, de acuerdo con una nueva medida oficial de la pobreza. Aproximadamente una cuarta

parte de la gente pobre, 10,4 por ciento del total de la población en el 2010, vive en extrema pobreza.

Estas cifras son el resultado de una nueva medida de la pobreza basada en un concepto multidimensional

de la misma. Aunque no existen series cronológicas e históricas de la nueva medida de la pobreza, la

medida anterior de la pobreza basada en el ingreso mostró una reversión de la tendencia a la baja de la

pobreza a partir del 2008. El incremento se atribuyó en gran parte al aumento en el precio de los

alimentos, mientras que el incremento reciente en los niveles de pobreza se debe principalmente a la crisis

económica y a la baja demanda del mercado laboral.

B. Panorama macroeconómico y sustentabilidad de la deuda

26. Se ha moderado el crecimiento económico, pero se prevé que se mantendrá saludable en el

2012. El crecimiento económico se ha moderado a aproximadamente un 3,8 por ciento en el 2011. Se

proyecta que el crecimiento en el 2012 va a disminuir a un 3,3 por ciento y a estabilizarse en 3,5 a

mediano plazo (Véase la hipótesis de base en la Tabla 1).3 A pesar de una disminución en el crecimiento

de los EE.UU., probablemente la demanda externa se mantenga a flote mediante el crecimiento de la

producción industrial en los EE.UU. y de una competitividad externa mejorada por parte de México. Se

espera que la demanda interna se mantenga en expansión y esté impulsada por las mejoras en el mercado

laboral, el crecimiento de los créditos y la inversión en infraestructura. Los riesgos de la desaceleración

del crecimiento, asociados con una desaceleración por parte de los EE.UU., y los problemas en curso en

Europa, continúan siendo significativos.

27. Puede materializarse un escenario con una baja en el crecimiento si el principal socio

comercial de México vuelve a una recesión a corto plazo. (Véase Recuadro 1). Una demanda más débil

de las exportaciones de México y una disminución en la inversión, pueden conducir a un índice de

crecimiento a corto plazo por debajo del potencial, 2012, de aproximadamente 2 por ciento. Dicho

escenario a la baja incluye también el regreso al límite inferior del rango de crecimiento potencial de la

producción a mediano plazo en México, al 3,0 por ciento e impacta las proyecciones fiscales y de deuda

del Gobierno. Es crucial un énfasis mayor en las reformas estructurales orientadas al crecimiento para

mejorar el potencial de crecimiento a mediano plazo de México, el cual está impulsado por el crecimiento

de la fuerza laboral y de la acumulación de capital, pero el cual permanece restringido por la falta de

cualquier mejoramiento significativo en la productividad.

28. La situación de la seguridad en México continúa impactando el crecimiento y representa un

desafío para las autoridades. La creciente violencia, en particular en el norte de México, deriva del

conflicto entre los carteles de la droga, y entre los carteles y los servicios de seguridad de México. La

amenaza a la seguridad nacional está minando el crecimiento y la inversión económica, en particular en

las áreas más impactadas por la violencia criminal. Como resultado, mejorar la seguridad pública sigue

siendo una de las prioridades del Gobierno. Incrementar los recursos necesarios para tratar el aumento de

la violencia podría menoscabar el gasto en las necesidades sociales y la inversión pública.

3 Véase también el documento: IMF Selected Issues (2011).

13

29. La incertidumbre sobre el panorama global y una perspectiva más moderada del

crecimiento interno continuarán frenando las presiones en los precios. El indicador anual de la

inflación de precios al consumidor, 3,8 por ciento para finales del 2011, mantiene una tendencia a la baja

acercándose al objetivo a mediano plazo del Banco de México. Una desaceleración en la recuperación

económica está disminuyendo el cierre de la brecha de producción, sugiriendo que las condiciones

monetarias pueden mantenerse relativamente flexibles.

30. Se ha ampliado de manera moderada el déficit de la cuenta corriente con el repunte en la

demanda nacional. Es probable que el déficit de la cuenta corriente de México se amplíe en un 0,9 por

ciento del PIB en el 2011, y se financie por medio de una inversión del FDI, el cual se proyecta en US$20

mil millones. Es probable que el crecimiento de la exportación, que se proyecta en aproximadamente 18

por ciento en el 2011, tienda a moderarse en el mediano plazo, dando un promedio anual aproximado del

9 por ciento, mientras que el déficit de la cuenta corriente pueda ensancharse, pero se mantenga

financiable por el FDI. Se proyecta que las remesas asciendan a $22,7 mil millones en el 2011 y puedan

incrementarse de manera modesta si mejora el entorno económico en los EE.UU.

31. El Gobierno sigue encaminado con su plan de consolidación fiscal. Se espera que el déficit

fiscal, en términos de los PSBR (Requerimientos de Préstamos del Sector Público por sus siglas en

inglés), se reduzca al 2,9 por ciento del PIB en el 2011 y el Gobierno tiene pensada una reducción futura

del déficit al 2,8 por ciento en el 2012. Los ingresos más fuertes relacionados con el petróleo están

compensando ligeramente el ingreso fiscal. Al igual que en el 2010 y el 2011, el Gobierno ha propuesto

eliminar las restricciones en los fondos de estabilización para el año 2012.

32. Las mejoras en la estructura de la deuda de México mitigan el impacto de la crisis en las

finanzas públicas. La estrategia para el manejo de la deuda del Gobierno continúa favoreciendo al

mercado de la deuda nacional y emplea financiamiento externo de manera complementaria. Debido a la

incertidumbre actual y a la volatilidad en los mercados financieros internacionales, México continuará

cubriendo las necesidades financieras del Gobierno con la combinación más baja de costo y riesgo de la

deuda interna y externa, fortaleciendo al mismo tiempo los mercados de deuda nacional y manteniendo un

acceso variado al crédito.

33. Volver a un presupuesto equilibrado a partir del 2013 aseguraría una trayectoria sostenible

de la deuda pública. La relación de la deuda del sector público con respecto al PIB se incrementó en los

últimos años, principalmente debido a la inclusión parcial en el 2008 de los compromisos de las pensiones

de los trabajadores del sector público en la deuda pública luego de la reforma de pensión del ISSTE, el

programa de estímulos fiscales y el brusco descenso en la actividad económica en el 2009. Sin embargo,

México mantiene una relación moderada entre la deuda pública neta y el PIB de alrededor del 37 por

ciento y el marco fiscal a mediano plazo del Gobierno prevé en los próximos cinco años una reducción

del 2 por ciento en el índice de la deuda pública con relación al PIB.

34. El principal riesgo de la relación de la deuda pública/PIB es la incertidumbre en torno a la

tasa de crecimiento del PIB. Las proyecciones fiscales a mediano plazo del GoM muestran un patrón de

reducción de deuda con respecto al PIB basado en una disminución de los PSBR del 2,3 por ciento del

PIB en el 2013 al 2,0 por ciento en el 2017 y un crecimiento económico anual del 3,9 por ciento. Bajo

estas suposiciones la deuda neta/PIB se reduce del 36,3 por ciento en el 2013 al 34,6 por ciento en el

2017. La hipótesis del caso base que se presenta en la Tabla 1 proyecta un crecimiento anual a mediano

plazo del 3,5 por ciento, el cual mantiene una tendencia a la baja en la relación de la deuda /PIB del 35,4

por ciento para el 2017, mientras que una hipótesis mínima del 3 por ciento de crecimiento anual

difícilmente estabilizaría la relación de la deuda/PIB en un mediano plazo.

14

35. El sector financiero de México se mantiene relativamente aislado de los problemas en

Europa, a pesar de una importante existencia de propiedad extranjera. Los fuertes niveles de

capitalización y las políticas prudenciales implementadas en los últimos años han fortalecido la

vulnerabilidad del sector a las crisis. Aunque la propiedad extranjera es considerable en el sector bancario

y las medidas de compartimentación son difíciles de implementar, las políticas recientes que incluyen

límites más estrechos en cuanto a la distribución de los dividendos, y a los préstamos a partes

relacionadas deben limitar un contagio del sector bancario europeo. Sin embargo, un incumplimiento en

la deuda soberana y/o una inestabilidad continua en el desarrollo de los mercados de deuda europeos

podrían reforzar la aversión al riesgo global, intensificar la volatilidad del mercado de reservas, elevar la

salida de capital y limitar el crecimiento del crédito interno. Es más, los inversionistas institucionales de

México (fondos de jubilación, mutuos y de seguros) podrían experimentar pérdidas de activos, lo que

podría en su momento, generar una inestabilidad en el mercado nacional.

36. No obstante los cambios significativos planteados por el clima económico global actual, el

marco normativo macroeconómico de México se considera adecuado para los propósitos del

Préstamo de Apoyo a Políticas de Desarrollo propuesto.

15

Recuadro 1: Prospectos de crecimiento global debilitantes y volatilidad financiera incrementada: impacto

sobre México

En los últimos meses se han observado ajustes extraordinarios a la baja en los prospectos para la actividad

económica global y una volatilidad extremadamente alta del mercado financiero global. Desde finales de julio del

2011, los mercados globales han sufrido una grave turbulencia financiera y una evasión de los activos de riesgo,

relacionados con la débil actividad económica y los problemas fiscales en los EE.UU., la crisis de la soberana deuda

en varios países europeos y la debilidad asociada en el sistema bancario europeo. La deficiencia percibida de una

resolución política en ambas regiones incrementa de manera significativa los riesgos a la baja de la economía

mundial.

Las débiles perspectivas de crecimiento en las economías avanzadas, en particular en los EE.UU., y la volatilidad

del mercado financiero global, condujeron a un rápido ajuste en las perspectivas de crecimiento de México y en la

valuación de la moneda. Los estimados de los analistas del sector privado en cuanto al crecimiento promedio1 para el

2011 y el 2012 cayeron del 4,2 y del 4,1 por ciento al 3,8 y 3,4 por ciento respectivamente, en un período de dos

meses (julio-septiembre). El panorama de deterioro y la huída hacia la calidad condujeron a la depreciación del peso

en un 16 por ciento a finales de julio y principios de diciembre, revirtiendo la tendencia gradual de valoración que

siguió al colapso de la divisa durante la crisis financiera del 2008-2009.

Los prospectos de crecimiento nacional rápidamente deteriorados se deben a los fuertes lazos entre la industria

mexicana y la economía de los EE.UU., el mercado para casi el 80 por ciento de las exportaciones de manufactura

de México. El debilitamiento de la demanda externa también ha tenido un impacto importante en el sector de

servicios, debido a que la participación de los servicios vinculados directamente a la manufactura en México es alta

en base a estándares internacionales (OCDE 2011 -Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos).

Una crisis en la demanda externa generada por un retorno a la recesión en los EE.UU. podría crear un impacto

substancial a corto plazo en el crecimiento económico de México. Aún en el caso de una falta de solidez prolongada

en los EE.UU., los fundamentos sólidos de una política macroeconómica podrían favorecer una recuperación de la

economía mexicana y un retorno a una tasa de crecimiento potencial de la producción a mediano plazo.

Un descenso abrupto en los precios de los productos básicos y en particular del petróleo, tendría un impacto

negativo en la actividad económica y en la balanza comercial, aunque la baja producción de petróleo ha reducido las

exportaciones netas de petróleo a menos del 1 por ciento del PIB, disminuyendo significativamente los términos del

efecto comercial de las fluctuaciones en el precio del petróleo. En términos de las finanzas públicas, una reducción

del precio del petróleo a US$10 por barril reduce el ingreso del sector público al 0,3 por ciento del PIB.

La reciente y fuerte depreciación de la moneda sugiere una reversión en los flujos de capital. En el año previo a la

inestabilidad de la moneda (julio 2010-junio 2011), la inversión realizada por residentes extranjeros en bonos del

Gobierno denominados en pesos representó US$32 mil millones, mientras que las reservas internacionales se

incrementaron en US$28 mil millones. La respuesta de la política a lo que se ha percibido como una depreciación

alborotada y una excesiva volatilidad del tipo de cambio peso-dólar ha sido la intervención en el mercado cambiario

de divisas extranjeras, mediante un mecanismo basado en reglas que se ha aplicado con éxito anteriormente (Véase

sección 24). La debilidad del peso ha conducido a cierta flexibilidad de las condiciones monetarias, sin embargo, la

preocupación respecto a la transferencia de precios nacionales se ha acallado relativamente en el entorno actual de

baja inflación y actividad económica débil.

1 Basado en la encuesta mensual entre los analistas del sector privado realizada por el Banco de México.

16

Tabla 1: Principales indicadores macroeconómicos (2007-2014), hipótesis del caso base

Est. Proyección

Indicador 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Cuentas nacionales

cambio porcentual anual real, a menos que

se indique lo contrario

PIB real 3,3% 1,2% -6,1% 5,4% 3,8% 3,3% 3,5% 3.5%

Consumo 3,9% 1,6% -5,7% 4,7% 4,2% 3,2% 3,7% 3.4%

Inversión Interna Bruta 3,3% 3,0% -15,9% 6,8% 6,7% 4,9% 4,8% 4.9%

Inversión Interna Bruta ( % del PIB) 26,5% 26,9% 23,5% 25,0% 25,7% 25,9% 25,9% 26.2%

Cuentas externas

en US$ miles de millones, a menos

que se indique lo contrario

Balanza de cuenta corriente -89 -16,3 -6,4 -5,6 -10,2 -15,2 -18,7 -19.5

Balanza de cuenta corriente (% del PIB) -0,9% -1,5,% -0,7% -0,5% -0,9% -1,4% -1,5% -1.5%

Balanza comercial -10,1 -17,3 -4,7 -3,0 -3,1 -6,2 -8,3 -9.2

Exportación de mercancía actual 271,9 291,3 229,7 298,5 353,7 384,9 416,5 444.8

Exportación de mercancía actual (crecimiento anual) 8,8% 7,2% -21,2% 29,9% 18,5% 8,8% 8,2% 6.8%

Exportación de petróleo 43,0 50,6 30,8 41,7 55,0 52,7 51,4 49.7

Exportación no petrolera 228,9 240,7 198,9 256,8 298,7 332,2 365,0 395.1

Importación de mercancía actual 281,9 308,6 234,4 301,5 356,8 391,1 424,7 454.0

Importación de mercancía actual (crecimiento anual) 10,1% 9,5% -24,0% 28,6% 18,3% 9,6% 8,6% 6.9%

Transferencias netas 26,4 25,5 21,5 21,5 22,7 24,4 25,6 26.9

Servicios atribuibles y no atribuibles a factores, neto -25,2 -24,5 -23,2 -24,1 -29,8 -33,4 -36,1 -37.2

Inversión directa 29,7 26,3 15,3 18,7 19,0 20,5 21,3 22.2

Cartera de inversiones 7,3 2,4 7,6 23,8 28,0 18,0 15,0 15.0

Reservas brutas 87,2 95,3 99,9 120,6 142,5 149,3 156,3 163.3

Sector público

En porcentaje del PIB, a menos que

se indique lo contrario

Ingresos totales 22,0% 23,5% 23,7% 22,7% 21,7% 21,6% 21,3% 21.2%

Ingresos por petróleo 7,8% 8,7% 7,4% 7,4% 7,4% 7,6% 7,4% 7.3%

Ingresos no petroleros 14,2% 14,8% 16,4% 15,3% 14,3% 14,1% 13,9% 13.9%

Tributarios 9,3% 9,9% 9,5% 10,1% 9,9% 9,8% 9,7% 9.7%

No tributarios 1,4% 1,2% 3,2% 1,4% 0,7% 0,5% 0,5% 0.5%

Empresas públicas 3,5% 3,7% 3,7% 3,8% 3,7% 3,7% 3,7% 3.7%

Gasto público (%) 23,0% 25,1% 26,3% 26,1% 24,6% 24,4% 23,6% 23.4%

Gasto corriente 18,7% 19,7% 21,2% 21,1% 20,0% 20,3% 19,8% 19.6%

Gasto de capital 4,3% 5,4% 5,1% 5,1% 4,6% 4,1% 3,8% 3.8%

Balance PSBR (% PIB) -1,0% -1,6% -2,6% -3,5% -2,9% -2,8% -2,3% -2.2%

Deuda neta del sector público (% PIB) 29,3% 33,4% 36,9% 36,8% 36,7% 36,7% 36,7% 36.4%

Precios

Inflación (e.o.p.) (%) 3,8% 6,5% 3,6% 4,4% 3,8% 3,1% 3,0% 3.0%

Tipo de cambio nominal (promedio en pesos/dólares) 10,9 11,1 13,5 12,6 12,4 13,5 13,0 13.2

Precio del petróleo (US$ por barril) 61,6 84,4 57,4 72,3 100 97,7 95,5 92.2

Fuente: Cálculos de INEGI, Banxico, SHCP y BM.

17

C. Contexto para un desarrollo sostenible y resiliente

37. Esta sección presenta una visión general de los desafíos que los asentamientos humanos enfrentan

en México debido a los problemas relacionados con el clima: (a) Los desafíos climáticos de México en el

largo plazo y la necesidad de planificación de los mismos; (b) la vulnerabilidad actual de México frente a

los desastres naturales y la necesidad de fortalecer una respuesta adaptativa a través de la reducción del

riesgo de desastres y del desarrollo territorial; y (c) los patrones actuales de gestión forestal y la necesidad

de fortalecerlos con el fin de asegurar una sustentabilidad a largo plazo de este recurso importante a nivel

social y económico.

Desafíos del cambio climático a largo plazo.

38. El cambio climático se sumará a los riesgos climáticos existentes que ya son elevados en

México debido en gran medida a su geografía árida, sus extensas áreas costeras bajas y a la

exposición a eventos hidrometeorológicos que surgen en el Océano Pacífico así como también en el

Atlántico y en el Golfo de México. Los modelos de cambio climático tanto en México como en el

mundo, predicen que el cambio climático conducirá a eventos climáticos más extremos, aumento de

temperaturas, cambio de patrones de precipitación pluvial, aumento del nivel del mar y cambios en los

patrones de las enfermedades.4 En México, se proyecta que la temperatura promedio anual se incremente

a 0,5±0,5°C en el sur y a 1,3±0,8°C en las áreas del norte para finales del 2020; a 1,3±0,3ºC en el sur y a

2,3±1,0°C en el norte para finales del 2050; y a un estimado de 2,5±0,3ºC en el sur y 3,5±1,3°C en el

norte para finales del 2080.5 Las temperaturas ya se han incrementado en 0,6°C desde 1960.

6 La tasa de

calentamiento proyectada es similar en todas las estaciones, pero más rápida en las regiones del norte y

centrales del país. Se proyecta que la precipitación pluvial promedio disminuya en la mayoría de las

regiones de México.7 Se espera que las zonas húmedas tropicales reciban más precipitación pluvial y esto,

en combinación con eventos extremos y con un aumento en el nivel del mar, se espera que resulte en

inundaciones más frecuentes y graves. En la agricultura, muchos agricultores a pequeña escala dependen

de la agricultura de temporal, la cual probablemente se vea impactada de manera severa por el incremento

de la irregularidad en la precipitación pluvial, afectando la capacidad productiva y las necesidades

irreconciliables de recursos hídricos. Algunas proyecciones sugieren que en las partes áridas del norte de

México, las temperaturas en el escenario A28 pudieran exceder 4C

9– peligrosamente cerca de los

umbrales del clima, y requerirán de un cambio fundamental en las formas de sustento de la vida rural.

4 A nivel global, la CMNUCC (2007) declara que, “Como resultado del calentamiento global se espera que el tipo, la frecuencia y

la intensidad de los eventos extremos, tales como los ciclones tropicales (que incluyen huracanes y tifones), inundaciones,

sequías y eventos con precipitación torrencial, aumenten incluso con incrementos leves de la temperatura promedio. Ya se han

observado cambios en algunos tipos de eventos extremos, por ejemplo, los incrementos en la frecuencia e intensidad de las ondas

de calor y de los eventos con precipitación torrencial”. (Meehl et al. 2007) 5 IV Comunicado Nacional de México sobre el Cambio Climático a la CMNUCC. El análisis incluyó el uso de un conjunto de 20

modelos IPCC adaptados en 50x50 km para un escenario A2 SRES. 6 El portal de Conocimiento del Cambio Climático del Banco Mundial (http://climateknowledgeportal.worldbank.org) y el IV

Comunicado Nacional de México sobre Cambio Climático a la CMNUCC. 7 Las proyecciones de la precipitación pluvial promedio a partir de una gama de modelos IPCC en un conjunto son ampliamente

consistentes al indicar las reducciones generales en la precipitación pluvial para México. Los valores promedio del conjunto del

modelo para casi todas las estaciones y escenarios de emisiones son negativos. Las proyecciones climáticas varían entre el -60%

y el +8% del cambio en la línea de base de 1980-2000 hasta la década del 2090, con valores promedio conjuntos del modelo del -

3% al -15%. Los cambios relativos en la precipitación pluvial proyectada muestran el mayor signo decreciente de precipitación

pluvial durante la estación seca (diciembre, enero, febrero, marzo, abril y mayo). 8 Los escenarios con imágenes alternativas de cómo puede presentarse el futuro y representan una herramienta apropiada con la

cual analizar la forma en que las fuerzas impulsoras pueden influir los resultados de la emisión futura y para evaluar las

incertidumbres asociadas. Éstas ayudan en el análisis del cambio climático incluyendo modelos climáticos y la evaluación de los

impactos, la adaptación y la mitigación. Se desarrollaron cuatro diferentes narrativas para describir de manera consistente las

relaciones entre las fuerzas impulsoras y su evolución, y se añadió contexto para cuantificar el escenario (A1, A2, B1, B2).

(Véase IPCC 2000 para obtener la descripción de cada escenario -Informe especial de escenarios de emisión IPCC).

http://climateknowledgeportal.worldbank.org/

18

39. La diversidad social y la variada geografía de México exigen enfoques locales y específicos

que se adapten a los impactos del cambio climático. Los pueblos indígenas y las comunidades rurales

que dependen de la agricultura de temporal están entre las más afectadas por el cambio/variabilidad del

clima debido a su fuerte dependencia, para su sustento, de los entornos naturales, particularmente de los

bosques. Los pueblos indígenas se encuentran entre la población más vulnerable, con o sin el cambio

climático, dada su limitada capacidad para afrontar los cambios a largo plazo y a la gran exposición a los

riesgos relacionados con el cambio climático. El cambio climático tendrá impactos severos en las

poblaciones costeras de México donde un gran número de personas vive en áreas costeras bajas y

dependen de zonas costeras sensibles al clima. Además, es probable que los impactos difieran. De hecho,

los escenarios más probables en el sur de México (Yucatán) son el aumento del nivel del mar y las

inundaciones; mientras que la sequía y la precipitación pluvial irregular serían el desafío principal más

hacia el norte. En resumen, no habrá una estrategia “general” de adaptación.

40. Reducir de manera satisfactoria la vulnerabilidad al cambio climático y la variabilidad del

clima exige de marcos y políticas que identifiquen las necesidades actuales y futuras de los más

vulnerables y de fortalecer tanto la adaptación autónoma como la planificada.10

Las políticas

nacionales necesitan proporcionar marcos de adaptación significativos e incentivos para las acciones,

mientras que en los niveles estatal y local se necesitan especificar estos marcos e incentivos para

adaptarse a sus amenazas climáticas y condiciones económicas específicas.

Los desastres naturales y el crecimiento urbano no planificado

41. México tiene un alto nivel de exposición a riesgos naturales. Ambas costas del país se

encuentran en la trayectoria de los huracanes y tormentas tropicales originadas en el Mar Caribe y en los

Océanos Atlántico y Pacífico. El país también se encuentra dentro de una de las zonas con mayor

actividad sísmica, está propenso a la actividad volcánica y su zona norte y áreas centrales están propensas

a sequías recurrentes. Esta amplia exposición geográfica pone a más de las dos terceras partes de la

población del país y al PIB en un riesgo de peligro (de la Fuente 2009). La mayoría de los riesgos

naturales (que se convierten en desastres) que afectan a México son hidrometeorológicos. De manera más

preocupante, en las últimas cinco décadas la ocurrencia de eventos de desastres en México ha mostrado

una tendencia creciente (Véase Figura 1) y podría incrementarse severamente debido al cambio

climático.11

9 Ibíd. 10

La adaptación autónoma es aquélla llevada a cabo por individuos, sin asistencia del gobierno; la adaptación planificada exige

de una política para inducir a los individuos o a las organizaciones a cambiar sus prácticas y comportamiento. 11 México ocupa el lugar 23 entre los países con riesgo económico alto por riesgos múltiples. Alrededor del 41% del territorio de

México y del 31% de su población están expuestos a huracanes, tormentas, terremotos y erupciones volcánicas. En términos

económicos, lo anterior se traduce en se considera que un 30% del PIB está expuesto a tres o más riesgos y que un 71% está

expuesto a dos o más riesgos.

19

Figura 1. Incidencia de desastres naturales en México (1960–2009)

Fuente: Centro de Investigación sobre Epidemiología de los Desastres, Universidad Católica de Lovaina

42. La tendencia en México a desastres naturales relacionados con el clima cada vez más

frecuentes y cada vez más severos, y el daño social asociado con esos desastres, refuerzan la

necesidad de poner más atención a la adaptación al cambio climático dentro de la agenda nacional

para la pobreza y a la reducción de la pobreza en la agenda nacional para la adaptación al cambio

climático. El efecto de un desastre en la producción de una economía no es el mismo que su efecto en la

seguridad social, salud y bienestar de las personas. En muchos casos (En particular en economías de gran

escala), un desastre significativo no tendrá efectos grandes o duraderos en el panorama macroeconómico.

Sin embargo, a nivel micro, las familias pobres se ven afectadas de manera invariable y más severa y se

pueden ver atrapadas en la pobreza tras haber sido golpeadas incluso por “pequeños” riesgos que no

llaman la atención de los medios.

43. Existe una amplia evidencia de que con frecuencia, los pobres no sólo enfrentan una mayor

exposición a los desastres naturales, sino que también tienen menor capacidad de adaptación. Un

ASIP (Análisis del Impacto Social y en la Pobreza) que se llevó a cabo para este DPL, determinó que la

pobreza en México se correlaciona con una mayor susceptibilidad a sufrir pérdidas a partir de eventos de

riesgo. Asimismo, la información municipal referente al riesgo de desastres muestra que en México, las

municipalidades propensas a los desastres naturales son aquellas predominantemente rurales e indígenas,

con acceso limitado a servicios, altas tasas de deforestación y otros problemas ambientales. Los pobres

también poseen una mayor parte de su patrimonio en bienes físicos que son sensibles al clima, en

particular, bienes relacionados a actividades basadas en la agricultura, la silvicultura o la pesca.

44. La rápida urbanización en México se suma a los riesgos acumulativos de los desastres. Más del

70 por ciento de la población vive en áreas urbanas, y las proyecciones muestran que para el año 2025,

prácticamente el 80 por ciento de la población vivirá en alguna de las 358 ciudades que componen el

Sistema Urbano Nacional. El patrón de desarrollo urbano y territorial de las ciudades en México está

aumentando de manera acelerada la vulnerabilidad de la población urbana, ya que las poblaciones,

particularmente las pobres, se concentran en áreas vulnerables. La escasa planificación urbana y el uso de

suelo son factores clave subyacentes que contribuyen a que los eventos de riesgo se conviertan en

desastres. Los pobres, en particular, son quienes viven en estructuras y áreas más vulnerables a riesgos.

Las políticas de vivienda y urbanas que fomentan ciudades sustentables representan una de las opciones

que debería promoverse y de la que no habrá que lamentarse, ya que genera beneficios con o sin el

cambio climático.

Manejo forestal comunitario

20

45. En México, la gestión forestal sustentable tiene un papel importante en el aumento de la

resiliencia social de los pobres que enfrentan el cambio climático, tanto desde la perspectiva de

mitigación como de adaptación. La gestión forestal sustentable de las comunidades contribuye

directamente a la resiliencia social de los pobres al cambio climático de formas importantes, que incluyen:

(i) el abastecimiento de fuentes de ingreso menos susceptibles a sequías o inundaciones a corto plazo; (ii)

la reducción del riesgo de inundaciones que causan la pérdida de vidas y daños significativos; (iii) la

ayuda para controlar incendios forestales que, al igual que otras cosas, tenderán a incrementarse en

México con el cambio climático; (iv) el abastecimiento de servicios ecosistémicos que mejoran el

sustento de la población, incluyendo el aprovisionamiento de alimentos y energía, así como la regulación

de las corrientes de agua y de la temperatura; y (v) la ayuda para incrementar el capital social de las

comunidades, lo cual mejora la resiliencia social.

46. Las sinergias entre la mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal

son ampliamente reconocidas. México ocupa el décimo segundo lugar a nivel mundial en cobertura

forestal, con más de 64 millones de hectáreas de bosques, de las cuales cerca de la mitad se consideran

comercialmente viables. Con su amplia gama de ecosistemas, es de esperarse una elevada riqueza de

especies y el país ocupa el cuarto lugar a nivel mundial en términos de su biodiversidad general. El

cincuenta y cinco por ciento de los 13 millones estimados de habitantes que viven en los bosques sufren

de extrema pobreza. Alrededor de 8.500 comunidades y cooperativas indígenas12

poseen cerca del 70 por

ciento de los bosques del país bajo un sistema colectivo de propiedad legalmente reconocido; una

situación única en el mundo.13

Oficialmente, alrededor de 300.000 personas están empleadas en el sector

forestal y las actividades forestales representan aproximadamente el 1,8 por ciento del PIB. La tasa neta

de deforestación oficial es moderada, mientras que la degradación forestal es relativamente alta;14

y

ambas muestran una variación significativa en todo el país.

47. Los bosques juegan un papel importante en la adaptación al cambio climático. Aunque los

bosques en México siempre han sido valorados como una fuente de madera, su función de ayuda para

regular el medioambiente se considera cada vez más. Por ejemplo, al proporcionar una cubierta

protectora, así como raíces que detienen y sujetan el suelo, los bosques reducen en gran medida la erosión

y el flujo de las tormentas, lo cual ayuda a regular el ciclo hidrológico y protege las cuencas. Además, en

épocas de desastres naturales (como serían las inundaciones y sequías), los bosques no sólo disminuyen

los impactos físicos, sino que también proveen recursos para el sustento y comerciales que generan

resiliencia económica a los impactos de eventos extremos. Por ejemplo, en época de desastres el acceso a

productos forestales madereros y no madereros puede proveer de una fuente alternativa de ingresos para

hacer frente a emergencias a corto plazo.

48. En México, el sector forestal proporciona el potencial individual más elevado para reducir

las emisiones de gases de efecto invernadero en las próximas décadas. Debido a que los árboles y los

bosques capturan el carbono a través de sus procesos de fotosíntesis, proporcionan mecanismos eficientes

para la fijación del carbono (ya sea al reducir las emisiones de dióxido de carbono por la conversión de

bosques a otro uso de la tierra no forestal o bien, al remover el dióxido de carbono de la atmósfera y

capturar el carbono en la biomasa creciente y los suelos, reduciendo de esta manera las concentraciones

de carbono en la atmósfera). Se estima que las intervenciones de REDD tienen un potencial de reducción

12Las comunidades y cooperativas son posesiones de tierra estén formadas o no por miembros indígenas o no indígenas con

derechos estipulados por la ley a los recursos comunales, en conformidad con los cuales una familia determinada tiene derecho

sobre una porción de tierra determinada, asignada formalmente por la comunidad, así como al acceso a las tierras poseídas por la

comunidad (generalmente tierras forestales, pastizales y vías fluviales). 13 FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación). 2010. Valuación Global de Recursos

Forestales 2010. Roma; Italia. 14 Los estimados del gobierno en cuanto a los índices de deforestación anual y degradación forestal son del 0,25 por ciento y del

0,45 por ciento, respectivamente. (basado en la Propuesta de Preparación RPP –CONAFOR 2011).

21

de emisiones de 1.120 Mt CO2e.15

Otras intervenciones forestales con un elevado potencial de mitigación

de los gases de efecto invernadero son la reforestación y la restauración (10 por ciento) y la forestación

(9 por ciento)16

. El GoM reconoce que solamente mejorando la administración forestal, lo cual incluye la

reducción de emisiones de la deforestación, el país podrá alcanzar sus objetivos en cuanto a la mitigación

climática.

15 Basado en las seis intervenciones de REDD propuestas por el Estudio de Bajo Carbono (MEDEC). 16Sin embargo, es difícil comparar el porcentaje con el potencial de REDD+ expresado en toneladas métricas (Mt).

22

III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS DE PARTICIPACIÓN

A. El programa del Gobierno

49. A partir de la toma de posesión del Presidente Calderón el 1 de diciembre del 2006, la

necesidad de tratar los desafíos del cambio climático global ha sido un tema unificador,

compatible y cada vez de mayor importancia en la política social y económica de México. El

PND (Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012) fue el primer punto de importancia dentro de las

prioridades de desarrollo de la administración del Presidente Calderón y luego de una extensa

consulta con la sociedad civil, incorporó la sustentabilidad medioambiental como uno de sus cuatro

pilares, reflejando la estrecha conexión entre la sustentabilidad medioambiental y el sustentabilidad

del medio de subsistencia de los pobres en México. Este pilar sustenta cuatro estrategias: (a) el

diseño y desarrollo de la capacidad de adaptación nacional; (b) el diseño de escenarios climáticos

(subnacionales) regionales para México; (c) la evaluación de los impactos de la vulnerabilidad y la

capacidad de adaptación al cambio climático en diferentes sectores socioeconómicos y ecológicos, y

(d) la promoción de la divulgación de la información sobre los impactos, las vulnerabilidades

asociadas con, y las medidas para mejorar la adaptación al cambio climático.

50. Con fundamento en el PND, la ENACC (Estrategia Nacional de Cambio Climático),

aprobada en mayo del 2007 por la CICC (Comisión Intersecretarial de Cambio Climático), fue el

siguiente paso importante por parte del GoM para avanzar con su agenda del cambio climático.

Anunciada por el mismo Presidente Calderón, la ENACC estableció la adaptación y la mitigación del

cambio climático como centro de la política de desarrollo nacional de México, fijando la agenda a largo

plazo y los objetivos a mediano y largo plazos. Desde el 2007, nueve secretarías y dos programas

sectoriales específicos han incorporado los objetivos de adaptación al cambio climático dentro de sus

programas. Lo anterior incluye los recursos ambientales y naturales, la agricultura y la pesca, la

protección civil, el desarrollo social, la salud, energía, las comunicaciones y el transporte, y la oficina de

estadística, además de las estrategias y programas del CONANP y la CONAGUA.

51. El Programa Especial de Cambio Climático (PECC), publicado en agosto del 2009,

estableció el plan de acción del GoM para abordar los retos del cambio climático. Esto incluye los

programas sectoriales y los objetivos con el fin de reducir las emisiones de GEI (Gases de efecto

invernadero), identificando los riesgos principales del cambio climático y los planes generales para la

adaptación y estableciendo iniciativas de política intersectoriales. Destacó tres fases de acción: Fase 1

(2008 al 2012) para evaluar la vulnerabilidad del país y conducir una evaluación económica de las

medidas prioritarias; Fase 2 (2013 al 2030) para fortalecer las capacidades de adaptación estratégica; y

Fase 3 (2030 a 2050) para consolidar la mitigación global y el trabajo de adaptación en todos los niveles

en el país. Estableció 142 objetivos de adaptación para ser supervisados durante el año 2012 en lo

concerniente a generación de conocimientos, acciones claves y actividades económicas para afrontar la

vulnerabilidad de la población a los impactos del cambio climático y los instrumentos financieros para

apoyar a la misma. El PECC también instó a la coordinación de las acciones del Gobierno Federal.

52. Mediante el establecimiento de objetivos de reducción y medidas de adaptación específicos

para los sectores, el PECC ha integrado el cambio climático al desarrollo económico y social del

país. A la fecha, México es uno de los dos países del CMNUCC no incluidos en el Anexo 117

que han

presentado su Tercera Comunicación Nacional (Siendo el otro país Uruguay) y el único que ha presentado

su Cuarta y, además, se encuentra trabajando actualmente en su Quinta Comunicación Nacional para

presentarla durante el 2012. Reconociendo el liderazgo de México en términos tanto de sus políticas

internas y programas como de sus compromisos internacionales; México está catalogado en el 11avo

17

Véase la lista en: http://CMNUCC.int/parties_and_observers/parties/non_annex_i/items/2833.php

23

lugar entre todos los países respecto al CCPI (Índice de Desempeño en Cambio Climático por sus siglas

en inglés) para el 2010.

53. Después del lanzamiento del PECC, el GoM ha apoyado a los estados y municipios en el

diseño de sus estrategias de cambio climático. Se ha establecido el enfoque en promover la creación de

comisiones intersectoriales y el cofinanciamiento de la generación de los inventarios de Gases de Efecto

Invernadero y los Escenarios del Cambio Climático, lo cual constituye las bases de conocimiento

mínimas para diseñar sus estrategias de mitigación y adaptación. El Instituto Nacional de Ecología y el

Consejo para la Ciencia y la Tecnología han proporcionado un apoyo crítico para dichas tareas.

54. El Distrito Federal de la Ciudad de México y los Estados de Veracruz, Guanajuato, Puebla

y Nuevo León ya han desarrollado programas para el cambio climático, mientras que otros están

pensando en su realización a corto plazo.18

El Banco Mundial está proporcionando asistencia técnica para

desarrollar planes para el cambio climático a los Estados de Michoacán, Campeche, Zacatecas, Quintana

Roo y Oaxaca. El BID dará asistencia técnica a los Estados de Tabasco y Yucatán para desarrollar planes

para el cambio climático y en lo consiguiente su apoyo se extenderá a Tamaulipas y Campeche. El

Municipio de Chihuahua también ha desarrollado un Plan de Acción Climática mientras que en la

actualidad el Municipio de Othón P. Blanco está desarrollando un Plan de Desarrollo Sustentable y

Cambio Climático. El Distrito Federal ha estado entre los actores subnacionales que muestran un mayor

liderazgo en la agenda del cambio climático.

55. Aunque el PECC proporciona al país una fuerte estructura para el compromiso político a

largo plazo con respecto al cambio climático, hay un consenso en cuanto a que existen tres desafíos

importantes con relación a la reducción de los impactos del cambio climático en la población,

particularmente en los pobres:

Primero, el PECC enfatiza la mitigación sobre los objetivos de adaptación. Esto no es poco

común entre los demás países, ya que a diferencia de los objetivos de adaptación los objetivos de

mitigación son más fáciles de concretar, medir y de obtener resultados. El GoM reconoció lo

anterior en la COP-16 e hizo énfasis en su compromiso para fortalecer la agenda de adaptación en

favor de los pobres dando continuidad a la misma.

Segundo, aunque el PECC destaca que las características socioeconómicas de los lugares y de la

población los hace vulnerables al cambio climático de forma distinta, su tipología de las

poblaciones vulnerables es muy general y no proporciona una guía clara sobre los instrumentos

de la política para la adaptación de las diferencias entre dichas poblaciones.

Tercero, el PECC se estructuró mayormente en conjunto con las directrices de la secretaría del

sector. Desde que se aprobó el PECC, tres años después del comienzo de la administración actual,

éste tuvo que desarrollarse en base a los programas sectoriales existentes creados junto con las

directrices del mandato legal y del campo de acción de cada secretaría. Aunque el PECC destaca

la naturaleza intersectorial, intergubernamental y de múltiples partes interesadas en la agenda de

cambio climático, deja para que sean resueltas de manera más completa en etapas posteriores, una

gran parte de la mecánica y de los detalles para las estrategias intersectoriales e

interinstitucionales y planes de acción.

56. Durante el último año, el GoM ha tomado una serie de medidas para fortalecer la

resiliencia social de los pobres al cambio climático y a la variabilidad mediante nuevas políticas,

acuerdos institucionales y programas dentro de tres áreas: (i) la planificación de adaptación a largo

plazo a nivel estatal; (ii) la reducción de riesgo de desastres en favor de los pobres y el desarrollo

18

Se espera que los Estados de Guerrero y Yucatán completen sus Planes de Cambio Climático en el 2011, seguidos

por Campeche, Zacatecas, Aguascalientes, Jalisco, Quintana Roo y Tlaxcala en el 2012. Baja California, Chiapas,

Durango, Querétaro y Tabasco también están elaborando planes.

24

territorial a nivel municipal; y (iii) políticas de mitigación y adaptación en favor de los pobres en el

sector forestal. Estas etapas tienen como objetivo:

Cubrir las deficiencias en el PECC en relación a la agenda de adaptación tal como se

evidencia mediante: (a) la aprobación del Marco de Políticas de Adaptación a mediano plazo, el

cual apunta a los efectos diferenciales y adversos del cambio climático en los pobres como una de

las cuestiones centrales a tratarse en la formulación de la Política de Adaptación Nacional; (b) la

aprobación de una serie de programas y reformas que ayuden a la reducción y el manejo de

riesgos de desastres, nuevamente con un énfasis específico en el impacto desproporcionado de los

desastres naturales en los pobres; y (c) la inclusión de consideraciones sobre el cambio climático

dentro de sus políticas de administración de riesgo de desastres.

Fortalecer la orientación en favor de los pobres en sus políticas de adaptación y mitigación como se evidencia por el acercamiento global social, el cual es el principio rector del Marco de

Políticas de Adaptación a Mediano Plazo y el cual también es básico para la Visión de REDD+.

Promover un enfoque intersectorial, intergubernamental y de múltiples partes interesadas

para las políticas de cambio climático mediante el fortalecimiento de la planificación y el manejo

de instrumentos a nivel estatal, municipal y territorial que reúnan a participantes nacionales y

locales en torno a las acciones relacionadas al cambio climático.

A continuación se describen estas nuevas etapas en mayor detalle:

Política de Adaptación al Cambio Climático

57. El Marco Nacional de Política de Adaptación al Cambio Climático a mediano plazo, que

presentó el GoM en la 16ava COP en diciembre del 2010 es el resultado clave de la primera fase del

PECC y responde al consenso descrito anteriormente respecto a las deficiencias importantes dentro

del PECC. Elaborado por el Grupo de Trabajo sobre las Políticas y Estrategias para la Adaptación19

bajo

la coordinación de la SEMARNAT y apoyadas por el UNDP, el proceso para preparar el Marco de trabajo

que involucra a todos los sectores gubernamentales relevantes. Éste sirvió para establecer una adaptación

más amplia y profunda del lenguaje, los conceptos y los instrumentos, y la necesidad de abordar la

vulnerabilidad del clima diferenciado por grupos poblacionales, áreas geográficas y sectores de actividad.

Mediante la participación de todos los sectores gubernamentales relevantes, el Marco de trabajo va más

allá de la orientación sectorial del PECC y su enfoque en la mitigación proporciona una verdadera visión

intersectorial y global de las soluciones requeridas para adaptar los desafíos de México al cambio

climático.

58. El Marco de trabajo establece la ruta para el desarrollo de la estrategia de Adaptación

Nacional y su plan de implementación. Establece los principios orientadores, las prioridades

estratégicas y los cursos de acción para fortalecer las capacidades de adaptación de la sociedad, los

ecosistemas y los sistemas productivos mediante un proceso que involucra a todos los grupos sociales. Se

enfoca en reducir la vulnerabilidad social, en promover la adaptación a nivel estatal, municipal y local, y

asegura un apoyo amplio a las partes involucradas. Las acciones previas para este mapa de operación

hacia los elementos claves de Marco de trabajo, las cuales están resumidas en la Tabla 2 a continuación e

incluyen la reducción de desastres y riesgo climático, mejorando la planificación del desarrollo municipal,

la coordinación intersectorial y la promoción de las actividades de silvicultura, REDD+ (el cual ha sido

reconocido como un instrumento que provee tanto de beneficios de adaptación como de mitigación), y

una adaptación al cambio climático.

19

Grupo de Trabajo sobre Políticas y Estrategias de Adaptación, GT-ADAPT. Dirigido por la SEMARNAT,

también incorpora a la SAGARPA, SALUD, SCT, SE, SEDESOL, SEGOB, SENER, SHCP, SER, y SECTUR.

25

Tabla 2. Componentes del Marco de trabajo del Marco de la Política de Adaptación Nacional a

mediano plazo (en negrilla: los cursos de acción que han sido reconocidos a través de este DPL o

están relacionados de manera cercana al mismo)

Objetivo: Desarrollar y fortalecer las capacidades de adaptación de la sociedad, de los ecosistemas y de los sistemas

productivos

Principios

orientadores

Prioridades estratégicas Cursos de acción

1. Enfoque

territorial y del

ecosistema

2. Derechos

humanos,

justicia social e

igualdad de

género

3. Aseguramiento

de la

participación

de la sociedad

4. Acceso a la

información y

transparencia

I. Desarrollo institucional,

intersectorial y

coordinación

I.1 Fortalecimiento de mecanismos de coordinación

intersectoriales.

I.2 Coordinación entre los tres niveles de Gobierno

I.3 Colaboración entre el sector público y otros sectores de la

sociedad

II. Coordinación,

implementación y

evaluación de políticas

públicas

II.1 Realización de tratados internacionales e instrumentos

II.2 Instrumentos legales

II.3 Instrumentos de planificación y de planificación de uso

de suelo II.4 Instrumentos de administración

II.5 Instrumentos económicos

II.6 Supervisión y evaluación

III. Reducción de la

vulnerabilidad social y

física.

III.1 Reducción de la vulnerabilidad en los asentamientos

humanos III.2 Reducción de la vulnerabilidad de los sectores

productivos

III.3 Reducción de la vulnerabilidad de la infraestructura

IV. Conservación y

restauración de la función

ecológica de los entornos y

las cuencas

IV.1 Protección y conservación de los ecosistemas y de la

biodiversidad

IV.2 Diseño e implementación de una estrategia de

conectividad ecológica-territorial

IV.3 Restauración de los ecosistemas ligados a la función

hidrológica de cuencas y costas.

IV.4 Conversión productiva en áreas de agricultura con alta

vulnerabilidad

V. Financiamiento para la

adaptación

V.1 Planificación y ejercicio del gasto público

V.2 Coordinación de las fuentes de financiamiento

V.3 Instrumentos financieros para la reducción de riesgo

VI. Investigación

tecnológica y desarrollo

VI.1 Generación y profundización en el conocimiento sobre los

escenarios del cambio climático

VI.2 Generación de escenarios de la vulnerabilidad y adaptación

al cambio climático en diferentes escalas

VI.3 Evaluación social, ambiental y económica de las

actividades de adaptación

VI.4 Desarrollo y apropiación de la tecnología

VI.5 Desarrollo de un inventario de buenas prácticas de

adaptación

VII. Comunicación para la

vulnerabilidad y adaptación

al cambio climático

VII.1 Desarrollo de una estrategia para la comunicación,

educación y promoción de acciones de adaptación.

Fuente: Gobierno de México (2010). Marco de Política de Adaptación a mediano plazo.

59. La expectativa actual del GoM es que la Estrategia de Adaptación Nacional sea consultada

por completo y esté lista para publicarse en junio del 2012. Sin embargo, es difícil establecer un

calendario en firme. Los problemas son complejos y se requieren de amplias consultas a nivel federal,

estatal y municipal del gobierno, así como también con una amplia gama de sectores y negocios locales, y

de otras partes interesadas del sector civil. El calendario de las elecciones presidenciales y subnacionales

26

en el 2012 es un factor adicional que se suma a la incertidumbre del calendario para finalizar y publicar la

Estrategia de Adaptación Nacional.

Manejo de riesgo y desarrollo territorial

60. El PECC reconoce que se requieren cambios institucionales, políticos y de programa en las

áreas de reducción previa de riesgos de desastres, planificación urbana y respuesta posterior a los

desastres con el fin de fortalecer la capacidad a nivel estatal, municipal y local (incluyendo a nivel

familiar) para hacer frente de manera satisfactoria a los retos referentes al cambio climático. Las

instituciones clave han tendido a enfocarse en la preparación y respuesta, y han carecido de mandato o

política de orientación para desarrollar una estrategia proactiva e integrada para la gestión de riesgos.

La SEGOB (Secretaría de Gobernación) es el organismo principal responsable de la protección

civil, pero además de los esfuerzos para incrementar la concientización y promover la

prevención de desastres, hasta el momento no ha orientado sus esfuerzos para influir en las

decisiones de inversión para incorporar consideraciones la mitigación previa a un riesgo de

desastres. Consciente de que necesita cambiar su enfoque de preparación y respuesta a una gestión

proactiva de riesgo integrado, la SEGOB está publicando una nueva Estrategia Nacional para la

Mitigación de Desastres, la cual reconoce la naturaleza intersectorial del manejo de riesgo de

desastres y busca coordinar de manera más cercana y en conjunto con agencias gubernamentales y

con la sociedad civil de tal manera que puedan tener una mayor influencia en la reducción previa del

riesgo.

El SINAPROC (Sistema Nacional de Protección Civil), creado en 1985 tras el terremoto de la

Ciudad de México, no se diseñó tomando en cuenta los entonces impactos potenciales no

previstos sobre el cambio climático. En general, el sistema funciona bien para dichas funciones

como alerta temprana, evacuaciones, etc. Los gobiernos municipales son los responsables de

identificar áreas de alto riesgo; en la toma de medidas de precaución para evacuar y alojar a la

población en albergues temporales y desarrollar una legislación local apropiada para incrementar la

seguridad. Los gobiernos estatales intervienen cuando las municipalidades carecen de la capacidad

necesaria y el gobierno federal interviene cuando los estados carecen de recursos. Sin embargo, a

pesar de los acuerdos de coordinación intergubernamental y de una serie de organismos consultivos y

mecanismos para la participación comunitaria, los sistemas de respuesta posteriores a un desastre,

presentan falencias (Divididas entre los organismos y programas y sin coordinación en los niveles

bajos del Gobierno). En algunas ocasiones, los recursos financieros no son oportunos ni suficientes y

la ayuda para desastres no llegan de manera fiable a los más pobres y vulnerables.

61. Para tratar estas debilidades, el GoM ha tomado una serie de medidas con el fin de

fortalecer la identificación del riesgo y la reducción previa del riesgo. Estas incluyen:

El GoM modificó las reglas operacionales de su programa insignia para prevención de

desastres, el FOPREDEN (Fondo para la Prevención de Desastres), al exigir la preparación de

evaluaciones de riesgo previas a la aprobación de desembolsos para los trabajos civiles. Las fórmulas

de cofinanciamiento son variables, dependiendo del análisis costo-beneficio, el número de municipios

involucrados y el costo per cápita. Reflexionando en el nuevo énfasis sobre la prevención, el

FOPREDEN financiará el 100 por ciento de los Atlas de Riesgo en todos los 32 estados, empleando

la misma metodología que se utilizó para el Atlas Nacional de Riesgos preparado por el CENAPRED

(Centro Nacional para la Prevención de Desastres).

La SEDESOL estableció un nuevo programa PRAH (Programa de Prevención de Riesgos en los

Asentamientos Humanos), para tratar las deficiencias claves respecto a la ayuda a las

municipalidades con el fin de fortalecer la reducción de riesgo de desastres. Anteriormente

27

estuvo disponible un apoyo a la reducción de desastres para los estados mediante el FOPREDEN,

pero los municipios han tenido que afrontar desafíos para acceder a los fondos. El Programa Hábitat

de la SEDESOL apoya las actividades de reducción de riesgos en municipios, pero sólo en aquellos

con 15.000 o más habitantes, como se muestra en el PSIA, donde los municipios más propensos a

desastres son predominantemente rurales, indígenas y pequeños. El PRAH cubre esta deficiencia

haciendo que los recursos estén disponibles para todos los municipios ubicados en estas áreas de

riesgo.

La SEDESOL también cambió las Reglas Operacionales del 2011 de su PET (Programa de

Empleo Temporal) para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos de prevención de

desastres locales. El objetivo fundamental del PET es absorber el desempleo temporal de los muy

pobres. Al hacer que los beneficiarios participen en trabajos públicos que reduzcan el riesgo de

desastre, el programa proporcionará desde ahora una función de protección dual reduciendo tanto los

riesgos físicos como de sustento de los pobres.

Finalmente, en el 2009, el GoM exigió que la CENAPRED y la Secretaría de Educación

incluyeran la materia de reducción de riesgo de desastres dentro del plan escolar de estudios

para los seis niveles de educación básica, y ahora dicho esfuerzo ha culminado. Con el tiempo se

espera que lo anterior incremente la conciencia del público respecto a la exposición al riesgo y del

papel que tanto individuos como comunidades pueden jugar en la reducción y el mejor manejo de los

riesgos.

62. El GoM, ha adoptado además medidas para fortalecer el sistema de financiamiento de

riesgos posterior a desastres, el cual, aunque es relativamente sofisticado, todavía es incapaz de

cumplir con las obligaciones posteriores al desastre. El FONDEN (Fondo para Desastres Naturales),

establecido en 1966 como parte del SINAPROC con el propósito de proporcionar apoyo para una rápida

recuperación posterior a los desastres, vio sus reservas secarse por un evento único, el huracán Alex, el

cual golpeó al noreste de México en julio del 2010, dejando a México incapaz de jugar un papel

significativo tras las inundaciones históricas que de forma subsecuente afectaron a varios estados del sur.

La SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y el FONDEN están tratando de transferir el riesgo

al mercado asegurando al FONDEN contra los principales desastres naturales y con este fin, México fue

el primer MIC que emitió bonos para catástrofes, el cual proporciona cobertura en caso de huracanes muy

grandes y terremotos al FONDE. Sin embargo, se reconoce que el agotamiento de los recursos del

FONDEN no deriva tanto de las catástrofes graves sino de las infrecuentes tal como lo hace de los

eventos más frecuentes pero menos graves; el GoM también ha tomado medidas en conexión con lo

último:

SAGARPA (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación) ha

fortalecido el enfoque en la pobreza de su programa de seguro de catástrofes (CADENA)

anteriormente llamado PACC (Programa de Atención a Contingencias Climatológicas). El programa

ayuda a los productores agrícolas de bajos ingresos que sufren de desastres relacionados con el clima,

en particular sequías, facilitando sus consumos y reanudando las actividades productivas. Éste cubrió

a 3,4 millones de pequeños agricultores pobres en el 2009. Para una mejor selección de los

agricultores rurales más pobres, CADENA bajó el punto límite de elegibilidad de un máximo de 20

hectáreas a un máximo de 10 hectáreas e incrementó el máximo de agricultores elegibles de MX$900

a MX$1.200 por hectárea. CADENA utiliza dos instrumentos: el cultivo basado en el índice y el

cultivo tradicional y seguro de ganadería o transferencias directas de ingresos. El seguro indexado del

clima está contratado conjuntamente por los Gobiernos Estatal y Federal, pagando el Gobierno

Federal el 90 por ciento de los costos y los Gobiernos Estatales el porcentaje restante para los

municipios de alto riesgo y subdesarrollados; para riesgos más bajos, en municipios más

desarrollados, la proporción es de 70:30, respectivamente. El componente de soporte directo de

28

CADENA indemniza a los pequeños agricultores rurales afectados cuando los gobiernos estatales no

han adquirido un seguro o cuando los pagos del seguro detonados son insuficientes para cubrir las

áreas de cultivo o de ganadería dañados.

El PET (Programa de Empleo Temporal Inmediato) el cual es administrado en gran parte por la

SEDESOL, está dirigido a los pobres y provee de empleo tras los desastres a través de una labor

intensiva de trabajos públicos para reconstruir la infraestructura o para limpiar.

63. Los desastres recientes como el Huracán Alex, el cual azotó a los estados del norte de

México en junio del 2010, han puesto en relieve cómo la deficiente planificación urbana y la gestión

incrementa la vulnerabilidad en las áreas urbanas. El PECC convoca a la integración de instrumentos

de planificación existentes (Planes urbanos, ecológicos y territoriales) para fortalecer las “capacidades

estratégicas para una adaptación”. Como punto de inicio en el sector urbano, el PECC convoca a la

publicación de directrices de diseño urbanas a aplicarse a los desarrollos de vivienda que reciben fondos

mediante los subsidios federales.20

Algunas acciones apoyan a este objetivo:

En el 2009, la SEDESOL publicó las directrices para un desarrollo urbano y territorial sostenible

para desarrollos de vivienda a gran escala. La observancia a las directrices fue prevista como uno de

los criterios de elegibilidad para tener acceso al fondo federal. Las directrices demandaban una

evaluación de riesgos adecuada previa a los trabajos y también para las inversiones en espacios

verdes, servicios sociales, transporte público y otras infraestructuras para asegurar que los nuevos

desarrollos fueran socialmente inclusivos y relacionados con las oportunidades de empleo y las

oportunidades económicas. Estas directrices enfrentaron una oposición inicial por parte de la industria

de desarrollo y de los gobiernos municipales (debido a inquietudes acerca del impacto sobre la

asequibilidad) y nunca se aprobaron de manera formal como obligatorias. Sin embargo, durante el

año 2010 y el 2011 varias instituciones de viviendas incorporaron los elementos centrales de las

directrices dentro de sus políticas y programas como parte del Programa Sustentable de Vivienda del

país. Y lo que es más importante, el INFONAVIT (Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para

los Trabajadores), el cual financia el 70 por ciento de todas las hipotecas en México, incluyó la

sustentabilidad ambiental y social dentro de su mandato principal como parte de su plan de

financiamiento 2011 -2015 lanzado en diciembre del 2010. En diciembre del 2011, la CONAVI

(Comisión Nacional de Vivienda) modificó las reglas operacionales del programa de subsidio abierto

del Gobierno para incluir un índice de sustentabilidad como parte de los criterios de elegibilidad.

Tanto el plan de financiamiento 2011–2012 del INFONAVIT como las nuevas reglas de la CONAVI

evalúan la sustentabilidad social y ambiental basado en las directrices preparadas por la SEDESOL

en el 2009.

Las directrices de la SEDESOL también han sido incorporadas dentro de la iniciativa de los DUIS

(Desarrollos Urbanos Integrales Sustentables) dirigidos por la SHCP y la SHF (Sociedad Hipotecaria

Federal). La iniciativa de los DUIS es el esfuerzo de coordinación por medio del cual dieciséis

organismos a nivel nacional (incluyendo organismos del sector, bancos de desarrollo e instituciones

hipotecarias públicas) acuerdan en apoyar un desarrollo urbano planificado de manera integral y un

proyecto de vivienda, con la condición de que cumpla con algunos criterios de elegibilidad. En pocas

palabras, los proyectos se presentan para la aprobación de los DUIS por patrocinadores privados o

públicos y, si éstos se adhieren a un conjunto de criterios de elegibilidad – que incorporan las

directrices de la SEDESOL – pueden recibir un paquete completo de subsidios e incentivos por parte

del Gobierno local o federal. Se espera que la iniciativa de los DUIS promueva el desarrollo territorial

20

El Gobierno Federal tiene una capacidad limitada para influir en el diseño y la planificación urbana. Ya que estos

son responsabilidad de los gobiernos municipales, la manera más efectiva puede ser el unir las directrices como

condiciones para desembolsar los subsidios federales para viviendas de bajo ingreso.

29

integral territorial y urbano en todo México en coordinación con el sector privado y los gobiernos

locales. Se espera que la iniciativa de los DUIS promueva un desarrollo integral urbano y territorial

de manera completa.

El INFONAVIT ha comenzado a trabajar con el CENAPRED para incorporar un módulo dentro del

recientemente terminado Atlas Nacional de Riesgos para investigar la idoneidad de las ubicaciones

propuestas para desarrollos de vivienda a gran escala con el fin de reducir la vulnerabilidad a los

desastres naturales de los compradores potenciales de vivienda. Esto complementará la PRAH

ayudando a cubrir las deficiencias en la información que los municipios necesitan con el fin de llevar

a cabo sus responsabilidades con respecto a las normas de construcción, el desarrollo de planes

urbanos y el otorgamiento de licencias de construcción.

Simultáneamente, el ramo legislativo ha comenzado a considerar las reformas constitucionales y los

cambios a la Ley Federal de Asentamientos Humanos y otras legislaciones para fomentar la

planificación urbana a largo plazo en todos los niveles del gobierno, no sólo a nivel municipal como

es actualmente el caso. Al trabajar con el Gobierno Federal, los legisladores han realizado consultas

en las enmiendas propuestas en tres foros regionales y se espera que el paquete de reformas se

presente a discusión para mediados del 2011.

Manejo forestal comunitario

64. El avance de México en el manejo forestal sustentable por parte de las comunidades se

reconoce cada vez más como una referencia buena práctica a nivel mundial. En diversos estados del

país las comunidades indígenas llevan a cabo operaciones de gestión forestal, operan empresas

comunitarias y, en algunos casos, han obtenido la certificación independiente por parte del FSC (Consejo

de Administración Forestal por sus siglas en inglés). Aunque aún hay mucho trabajo por hacer, estas

experiencias iniciales son reconocidas como buenas prácticas globales en términos de reducción de la

deforestación y mitigación del cambio climático; al mismo tiempo, aseguran las oportunidades de tener

un ingreso y un empleo, y construyen una organización social y fortalecen la resiliencia de las

comunidades a los desastres naturales y económicos que pueden inducirse a causa del cambio climático,

contribuyendo así a la adaptación.

65. El Plan Nacional de Desarrollo 2007–2012 establece como una prioridad del GoM proteger

la cubierta forestal de México e incrementar las áreas con manejo forestal sustentable. Entre las

estrategias clave previstas en el PND se incluyen: promover una gestión forestal comunitaria sustentable;

restaurar los bosques degradados y un mejor manejo del avance de la agricultura sobre las fronteras

forestales. Más del 30 por ciento de los objetivos del PECC están relacionados con la silvicultura e

incluyen: (i) incrementar las áreas forestales bajo un manejo sustentable; (ii) crear nuevas plantaciones de

bosques; y (iii) diseñar un esquema de incentivos para reducir las emisiones ocasionadas por la

deforestación y la degradación forestal.21

66. México ha logrado importantes avances hacia el logro de sus metas con respecto a la

sustentabilidad forestal mediante el diseño e implementación de programas clave, guiado por el

Programa Estratégico Forestal para México 2025.22

La iniciativa general federal para las estrategias

relacionadas con los bosques, ProÁrbol fue creada en el 2007 por la SEMARNAT (Secretaría de Medio

Ambiente y Recursos Naturales) bajo la operación de CONAFOR (Comisión Nacional Forestal) con el fin

21

Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, 2009. Programa Especial de Cambio Climático 2009–2012.

México 22

CONAFOR. 2001. Programa Estratégico Forestal para México 2002. México

30

de unificar y expandir varios programas forestales anteriores bajo un sólo marco. El objetivo central del

ProÁrbol es fomentar el desarrollo e incrementar los niveles de vida de la población que vive en las áreas

más pobres de México, con la valoración, conservación, recuperación o uso sustentable de los Bosques y

las tierras áridas de México.23

Durante el 2007-2009 más de US$1.300 millones se asignaron a

ProÁrbol.24

Las seis áreas de apoyo bajo las Reglas de Operación y Directrices Especiales 2011 son: (i)

Estudios de silvicultura; (ii) Silvicultura; (iii) Certificación; (iv) Plantaciones Forestales Comerciales; (v)

Reforestación y Tierras; (vi) Servicios Ambientales; (vii) Silvicultura Comunitaria (viii) Cadena

Productiva de Silvicultura (ix) Saneamiento Forestal y (x) Programas especiales. 25

CONAFOR apoya en

la actualidad alrededor de 8 millones de hectáreas bajo administración comunitaria sustentable. El

enfoque principal de las políticas de la CONAFOR ha sido atribuir autoridad a las comunidades locales

para manejar y proteger su área forestal en su propio beneficio y a largo plazo.

67. El Gobierno de México reafirmó su compromiso para reducir las emisiones de la

deforestación y la degradación forestal en el documento Visión de México sobre REDD+ dirigido

por la CONAFOR y lanzado por el Presidente Calderón durante la sesión de la Conferencia de las Partes

de la UNFCC en diciembre del 2010 en Cancún. México está dentro de los primeros países en el mundo

en adoptar un documento exhaustivo sobre la política nacional respecto a REDD+. El compromiso

personal del Presidente Calderón para compartir la Visión REDD+ de su país con el resto del mundo,

refleja la importancia de la agenda de REDD+ para México y el liderazgo global de este país dentro del

área. La Visión de México de REDD+ apoya a REDD+ como un instrumento para reducir las emisiones

de carbono, apoyando al mismo tiempo el desarrollo económico sustentable para las comunidades pobres

dependientes de los bosques y fortaleciendo la resiliencia comunitaria a los riesgos de desastre. La Visión

REDD+ es un hito de la cooperación del sector social del gobierno (Véase recuadro 2) y representa el

primer paso hacia la Estrategia REDD+ Nacional, la cual incluye tanto beneficios de adaptación como de

mitigación.

Recuadro 2. Visión de México Sobre REDD+

La Visión REDD+ enfatiza la importancia de mejorar la coordinación intersectorial especialmente en los

sectores agrícola y ganadero, y la participación de la sociedad civil y de las instituciones subnacionales en

las estrategias sobre cambio climático. La Visión REDD+ ha sido adoptada por la Comisión Intersectorial

para el Desarrollo Rural Sustentable dirigido por la SAGARPA. Fue desarrollado por diez secretarías y

más de 40 organizaciones civiles y expertos guiados por el CTC-REDD+ y coordinado por la

CONAFOR.

Las líneas clave de acción establecidas en la Visión REDD+ que son esenciales para el desarrollo de la

Estrategia REDD+ para el 2012 son las siguientes:

a) Acuerdos institucionales y políticas públicas;

b) Mecanismos de financiamiento;

c) Línea de base forestal nacional, informe de medidas y sistema de verificación;

d) Creación de capacidades; y

23

Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) 2011. Página electrónica oficial http://www.conafor.gob.mx.

Consultado el 4 de enero, 2011. 24

Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, 2009. Cuarta Comunicación Nacional ante la Convención Marco

de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, México 25

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), 2011. Normas de Operación del Programa

ProÁrbol 2011. México.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). 2011. Lineamientos Especiales del Programa

ProÁrbol 2011. México.

http://www.conafor.gob.mx/

31

e) Comunicación, participación social y transparencia

El documento identificó más de 15 herramientas de políticas para el cambio forestal y climático en

México y 11 herramientas políticas adicionales que afectan a la silvicultura en los sectores agrícolas y

ganaderos.

B. El proceso participativo

68. México está a la vanguardia de los esfuerzos regionales para promover gobiernos abiertos,

participativos y responsables. En particular, en los últimos diez años, el Congreso Nacional y el

Gobierno Federal han defendido diversas leyes fundamentales, instituciones y medidas de políticas que

han mejorado el ambiente para una democracia participativa. En la práctica, esto ha conducido al

desarrollo de un amplio marco legal e institucional, estableciendo el acceso a la información y a los

mecanismos de participación en programas públicos, incluyendo los procedimientos para la formulación

de leyes y el compromiso de la sociedad civil para establecer procesos de planificación regionales y

municipales. Esto se aplica al desarrollo social y territorial, al manejo de riesgo de desastres, al

medioambiente y al cambio climático y a los sectores forestales. Por lo tanto, los programas, políticas y

procedimientos reconocidos por este DPL integran la participación de la sociedad civil en su diseño e

implementación mediante varios mecanismos.

69. El Gobierno se basó en un amplio conjunto de mecanismos de consulta y participación para

desarrollar los procedimientos de la política reconocidos por esta operación, los mismos que están

reflejados en el contenido participativo de muchos de ellos:

El Marco de políticas de adaptación a mediano plazo define la necesidad de asegurar la

participación ciudadana en la adaptación al cambio climático como uno de los principios básicos

a incluirse en la Estrategia de Adaptación nacional. Los planes de cambio climático a nivel estatal

incluyen cuerpos consultivos o procesos para canalizar las aportaciones de la sociedad civil

durante el proceso de diseño y validación del plan final.

El SINAPROC (Sistema Nacional de Protección Civil) mantiene un sistema de cooperación

intergubernamental y mecanismos para la participación de la comunidad. Las reglas

operacionales para el PET (Programa de Empleo Temporal) exigen la creación de “Comités de

Participación Social” compuestos por representantes de comunidades en los cuales se ejecuten los

proyectos PET. Las propuestas técnicas presentadas por los municipios conforme al nuevo

programa de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos debe indicar si las comunidades

locales han dado su aprobación para la implementación del proyecto. La nueva metodología a ser

aplicada por el INFONAVIT en los procedimientos para la creación de viviendas incluye criterios

sobre la participación de la comunidad y está poniendo a prueba el empleo de “promotores

sociales locales” para evaluar la integración de la comunidad en los desarrollos habitacionales

como un criterio para dar prioridad al acceso de financiamiento por parte del INFONAVIT.

El sector forestal también depende de varias instituciones participativas para el diseño e

implementación de las políticas. El principal organismo consultivo en el sector forestal es el

CONAF (Consejo Asesor Forestal), el cual supervisa y evalúa los instrumentos de política

incluidos en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. Otros mecanismos de consulta

incluyen los CCDS (Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable), el CDI (Consejo de

Asesoría Técnica del Consejo de Desarrollo Indígena), Los CTC (Comités Técnicos Consultivos,

grupos de varias partes involucradas apoyados por esta operación), y las consultas anuales

regionales y locales.

32

70. Además, la identificación de la operación propuesta es el resultado de una participación

más extensa con México sobre las cuestiones de cambio climático y mediante una serie de

conocimientos y servicios financieros por medio de los cuales el Banco ha cooperado con el GoM en

un diálogo activo con las partes interesadas gubernamentales locales y nacionales, ONGs

(Organizaciones no gubernamentales), organizaciones comunitarias, el sector académico y el sector

privado. Todas estas actividades facilitaron un entendimiento de las perspectivas de las varias partes

interesadas para informar el contenido de esta operación. Las actividades clave incluyen:

Durante los últimos dos años el Banco ha tenido un compromiso sólido apoyando los planes

estatales y municipales de cambio climático, los cuales incluyen diversas instancias para la

participación de la sociedad civil. A través del reconocimiento del papel fundamental que los

gobiernos estatales tendrán en la implementación de las políticas de cambio climático, en el Año

Fiscal 10, el Banco comenzó a reforzar su trabajo a nivel subnacional. El Gobierno de

Michoacán, con el apoyo del Banco, desarrolló un proceso de consulta el cual incluyó una

Evaluación Ambiental Estratégica que tuvo una amplia participación por parte de la sociedad civil

y otras partes interesadas locales. Se han seguido procesos similares en la participación del estado

en el cambio climático en Campeche y Oaxaca, así como también en la silvicultura a través del

apoyo del Banco en diversas actividades del FELAC y del GEF.

El Banco dio su apoyo, a nivel municipal, en un plan de acción para un Othón P. Blanco

sustentable y resiliente el cual se inició con un taller de dos días con representativos locales de la

sociedad civil, y del gobierno estatal y municipal con el objeto de discutir los retos básicos y las

oportunidades dentro de dicha área. Las áreas críticas identificadas para acción fueron el manejo

de riesgos de desastres, turismo sustentable y manejo forestal sustentable. Se continuó el taller

con una consulta extensa de todas las comunidades en base al enfoque de la Agenda Local 21 en

cuanto a desarrollo de prioridades para la acción.

Talleres conjuntos con el GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit -Agencia

Alemana de Cooperación Internacional por sus siglas en alemán) sobre la planificación de

adaptación al cambio climático y la Estrategia de Adaptación Nacional: en sociedad con GIZ, el

equipo del Banco copatrocinó dos talleres en la Ciudad de México relacionados a la

identificación, dando prioridad y diseñando medidas de adaptación y acceso a herramientas e

información del clima para una mejora en la toma de decisiones. Los talleres tuvieron lugar en

junio y octubre de 2011, comprometieron una sección intersectorial de autoridades nacionales,

estatales y locales, académicos e instituciones públicas, así como el diálogo entre las

comunidades con prácticas comunes. Un resultado particular del taller fue una petición formal

presentada por el INE al Banco Mundial, la cual solicitaba un evento de capacitación adicional

(prácticas de campo y capacitación para las sesiones de los capacitadores) y la posibilidad de

lograr que la CCKP (y el Perfil de Adaptación del País al Cambio Climático en México) se

elaboren a la medida de las necesidades del Gobierno de México.

Diálogo REDD+: El Banco participó como invitado en las reuniones que las organizaciones de la

sociedad civil tuvieron para organizar el CTC-REDD+ y continúa participando de la misma

forma después de su lanzamiento oficial.

El anexo 7 brinda detalles con respecto a las estipulaciones y acciones participativas más relevantes

incorporadas en conformidad con las tres áreas de políticas cubiertas por el DPL.

33

IV. APOYO DE LA BANCA AL PROGRAMA DE GOBIERNO

A. Vinculación con la Alianza Estratégica con el País

71. México y el Grupo del Banco Mundial tienen una relación de muchos años, que abarca una

amplia gama de servicios financieros, conocimientos, coordinación y convocatoria. La EAP (Alianza

Estratégica con el País por sus siglas en inglés) para México, de la cual se habló en el Directorio

Ejecutivo del Banco en abril del 2008 y en el Informe de Avances del EAP de febrero del 2010, se

fundamenta en el deseo de las autoridades de México de mantener una relación sólida con el Banco tanto

a nivel financiero como a nivel de conocimientos, enfocada en la flexibilidad e innovación para responder

a los desafíos del país asociado y a la demanda de préstamos conforme evolucionen las condiciones del

mercado. El objetivo de la EAP es proveer un marco flexible para el apoyo del Grupo del Banco Mundial

a México. La estrategia se basa en un enfoque racional de préstamos alineado con las prioridades

establecidas en el PND 2007-2012. La EAP contempló un DPL multisectorial, como el presente, para dar

soporte a la estrategia para el Cambio Climático del GoM.

B. Colaboración con el FMI y otros aliados de desarrollo

72. La operación propuesta se ha beneficiado por la colaboración de otras agencias:

El PNUD ha asistido a la SEMARNAT en la preparación de una estrategia nacional de

adaptación al cambio climático. En esta actividad el Banco ha coordinado con y proporcionado

retroalimentación al PNUD y a la SEMARNAT.

La AFD (Agencia Francesa de Desarrollo) ha contribuido al financiamiento de la estrategia del

Cambio Climático del GoM mediante dos DPL. Ya se ha desembolsado totalmente el primer

préstamo relacionado con el cambio climático, por un monto de €185 millones. El segundo

préstamo, por €300 millones enfocado a la silvicultura y coordinado con el presente DPL. La

AFD está apoyando al GoM en cinco actividades importantes: (i) la agenda de México con

respecto al Cambio Climático (principalmente PECC) mediante instrumentos financieros y una

cooperación técnica; (ii) un Programa de Cooperación técnica en el sector forestal enfocado al

proyecto piloto de REDD+ en las Cuencas Costeras de Jalisco; (iii) la implementación de

acciones tempranas de REDD+ en cuencas hídricas prioritarias mediante mecanismos de

regulación local; (iv) los estudios analíticos de planificación territorial sustentable, y (v) la

evaluación de resultados del PECC y recomendaciones para el mismo. El Banco y la AFD

colaboraron de manera conjunta en el desarrollo de una matriz de políticas con el GoM para crear

los cimientos de la silvicultura de dicha operación, lo cual constituirá además el marco para la

AFD y para el DPL propuesto.

El Gobierno de España ha sido una fuente importante de financiamiento para los servicios de

consultoría mediante el cual el Banco ha apoyado la adaptación al cambio climático. Los

préstamos del FELAC (Fondo Español para América Latina y el Caribe) han dando soporte a: (i)

los servicios de desarrollo de consultoría y capacitación para fortalecer los Planes Subnacionales

de Cambio Climático en los Estados de Michoacán, Campeche, Oaxaca, Quintana Roo y

Zacatecas; y (ii) el desarrollo de guías de capacitación e índices para promover un desarrollo local

sustentable y resiliente en los municipios más pobres de México. Por primera vez, el Banco

Mundial, con el apoyo de un préstamo adicional por parte del FELAC, llevará a cabo una

Revisión del Gasto Público del Cambio Climático a nivel nacional para informar las decisiones

sobre implementaciones futuras del PECC (Programa Especial del Cambio Climático).

34

El BID (Banco Interamericano de Desarrollo) ha estado colaborando con el Banco dentro

del marco del Programa de Inversión Forestal (FIP - P124988). A petición del GoM, el Banco

será el protagonista del Banco de Desarrollo Multilateral del FIP en el país. El BID colaborará en

un proyecto incluido en el FIP para el diseño e implementación de productos financieros

innovadores, un proyecto que se espera promueva el aprendizaje e innovación y tenga beneficios

potenciales a nivel global. El Banco y el BID tuvieron una serie de reuniones conjuntas con la

CONAFOR y la Financiera Rural durante el estudio del alcance, preparación y evaluación de este

proyecto.

El 26 de octubre del 2011, se discutió de manera conjunta el pilar de Silvicultura de esta

operación con un número de donadores que trabajan en México en lo referente a bosques y

cambio climático con el fin de asegurar la coordinación y la complementación con otras

operaciones: AFD, USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, por

sus siglas en inglés), la Embajada de Noruega, la GIZ, la AECID (Agencia Española de

Cooperación Internacional para el Desarrollo), el PNUMA (Programa de las Naciones Unidas

para el Medioambiente), la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación) y la Unión Europea.

Además, el Banco ha patrocinado junto con la GIZ dos talleres sobre la planificación de la

adaptación al cambio climático y la Estrategia de Adaptación Nacional en la Ciudad de

México, enfocándose en la identificación, priorización y el diseño de las medidas de adaptación y

acceso a las herramientas y a la información sobre el clima para una mejor toma de decisiones.

C. El compromiso integrado del Banco Mundial en materia de resiliencia social al cambio

climático.

73. El Banco Mundial está apoyando los objetivos del Gobierno para reducir los impactos del cambio

climático en los pobres mediante una serie de instrumentos financieros complementarios y basados en el

conocimiento. En el Recuadro 3 se destacan los hitos fundamentales de este compromiso en las tres áreas

de políticas que son parte de este DPL.

74. La operación propuesta crea una política de diálogo duradera e integral y una relación

operacional entre el Grupo del Banco Mundial y el GoM que data de 1998 en cuanto al manejo de

riesgo de desastres. En 1998, la primera actividad de la unidad recientemente creada para la prevención

de los desastres naturales fue un análisis de la capacidad en el manejo de riesgos de desastres en México,

la cual motivó al GoM a solicitar al Banco Mundial el primer préstamo para el manejo de riesgo de

desastres.26

Además, el Banco apoyó a México para que se convirtiera en el primer país desarrollado en

emitir un bono para desastres, el cual proporciona cobertura al FONDEN para huracanes de gran

magnitud y terremotos. Para un mejor entendimiento del cambio climático y los riesgos de desastres en la

pobreza urbana y formar las bases en el desarrollo de estrategias para abordar dichos riesgos en la

población más vulnerable de las ciudades, el Banco llevó a cabo un estudio sobre la Pobreza Urbana,

Gestión de Riesgo de Desastres y Cambio Climático en la Ciudad de México.

75. Como parte de la preparación para esta operación se ha dado un soporte específico para

tratar las dimensiones relacionadas con la pobreza y los desastres naturales mediante:

Seminarios en tiempo real y video con expertos del Banco sobre lecciones globales relacionadas

con la categorización de seguros para riesgo de desastre y la integración de la gestión de riesgo de

desastres dentro de los programas de protección social;

26

Kreimer, Alcira; Arnold, Margaret; Barham, Christopher; Freeman, Paul; Gilbert, Roy; Krimgold, Frederick;

Lester, Rodney; Pollner, John D.; Vogt, Tom. Managing Disaster Risk in Mexico: Market Incentives for Mitigation

Investment, World Bank, 1999.

http://imagebank.worldbank.org/servlet/main?pagePK=64140839&piPK=64140842&theSitePK=501889&siteName=IMAGEBANK&menuPK=64154240&callBack=&author=m92313







35

Trabajo analítico sobre un índice de riesgo de desastre municipal para apoyar en la toma de

decisiones relativas a la adaptación;

Exploración de herramientas innovadoras de financiamiento de riesgo para los pobres. Éstas

incluyen: (i) un apoyo técnico para la evaluación del impacto del PACC, con el fin de evaluar la

conciencia y el interés en productos de seguros para cobertura adicional; (ii) modelo de riesgo

para el PETi (Programa de Empleo Temporal Inmediato); y (iii) el establecimiento de bonos

comunitarios y de un mecanismo regional común como parte de las estrategias para la adaptación

al cambio climático en los estados de Oaxaca y de la Península de Yucatán.

76. Además, actualmente el Banco está preparando con el GoM un DPL para la administración

de riesgos fiscales, con un componente para el manejo de riesgos en caso de desastres naturales. Se

espera que esto mejore la habilidad del Gobierno para responder a los efectos de los desastres naturales en

los pobres y que mitigue el impacto presupuestario de los desastres naturales.

77. El Banco ha tenido un compromiso continuo con la SEDESOL y la CONAVI dentro del

área de desarrollo urbano y vivienda a través de una serie de DPL programáticos para Vivienda y

Desarrollo Urbano, así como un préstamo de asistencia técnica asociado a los mismos (2005-2009).

Mediante dichas operaciones el Banco apoyó, entre otras cosas:

La preparación de la metodología para los gobiernos municipales con el fin de emprender un

análisis de riesgo en conformidad con el programa Hábitat;

Un nuevo código de construcción de vivienda a utilizarse como referencia por parte de los

gobiernos locales;

Asistencia técnica a los gobiernos municipales en cuanto a la participación comunitaria en

inversiones de infraestructura urbana: y

Asistencia técnica a los gobiernos municipales en la prevención del crimen y la violencia a través

del diseño y administración urbanos.

78. En el área de la adaptación al cambio climático, el compromiso multifacético, de multinivel

por parte del Banco, incluye un apoyo analítico, de consultoría y financiero, con un importante

enfoque en la planificación de la adaptación a nivel subnacional. Además de lo ya mencionado en las

secciones I. y IV. B, existen dos iniciativas que vale la pena resaltar. La primera, el acceso y uso de

información climática relevante en tiempo real a través de la página WB Cimate Change Knowledge

Portal (CCKP) y del desarrollo de un Perfil de Adaptación al Cambio Climático27

; estas plataformas

virtuales facilitarán el análisis, exploración y síntesis de los impactos del cambio climático a nivel global,

nacional y subnacional, y el conjunto de datos de reducción de riesgo en varios niveles detallados. El

Banco impartió una capacitación a los funcionarios del Gobierno de México y de las ONG en el uso del

CCKP para dar soporte a la Estrategia de Adaptación Nacional y al desarrollo de la Quinta Comunicación

Nacional al FCCC. Con elevada incertidumbre [sic], el conocimiento es crucial para definir y, en caso

necesario, ajustar las prioridades de adaptación. El Gobierno ha solicitado apoyo al Banco para vincular el

CCKP y desarrollar un Perfil de Adaptación al Cambio Climático del País diseñado para servir como

herramienta de conocimiento potencial y de apoyo para las decisiones a nivel nacional y subnacional con

el objetivo de apoyar a los Estados de México en el desarrollo de sus Planes Estatales de Cambio

Climático. Segundo, a través del Préstamo de la Alianza de Ciudades, el Banco ha apoyado al municipio

de Othón P. Blanco, Quintana Roo, en el desarrollo de una estrategia sustentable y de una estrategia de

cambio climático, la cual está sirviendo para investigar cómo emplear enfoques participativos para

introducir las consideraciones de sustentabilidad y de cambio climático en los planes municipales.

27

En sociedad con el Mecanismo Global para la Recuperación y Reconstrucción tras Desastres.

http://climateadaptationprofiles.gfdrr.org (en desarrollo)

http://climateadaptationprofiles.gfdrr.org/

36

79. Desde la década de 1990, el Banco ha estado apoyando el enfoque de México basado en la

comunidad para la administración forestal con dos Proyectos Forestales Comunitarios (CFP-I,

US$18 millones, 1997-2003; y el CFP-II, US$26 millones, 2003-2009). El compromiso del Banco

contribuyó a la creación de la Comisión Nacional Forestal y al lanzamiento de nuevos instrumentos, en

particular el Pago por Servicios Medioambientales (2005), el cual en la actualidad tiene cerca de dos

millones de hectáreas de bosques bajo acuerdos activos de conservación.

80. Actualmente, el Banco y el GoM están comprometidos en un nuevo paquete integral de

colaboración en el área de Bosques y de Cambio Climático. Dicho paquete combinaría el DPL

propuesto con otros instrumentos variados, que incluyen:

El SIL por un monto de US$350 millones para Bosques y Cambio Climático. El SIL ayudará

a consolidar la silvicultura comunitaria y los pagos por programas de servicio ambiental, a

ampliarlos a nivel nacional y a reducir las emisiones por la deforestación y la degradación

(REDD+) mientras se aumenta la resiliencia de las comunidades a los impactos del cambio

climático. La mayoría de los recursos se utilizarán para apoyar las iniciativas basadas en la

comunidad e impulsadas por la demanda. El SIL incorpora las consideraciones de la resiliencia

climática y se espera que contribuya en múltiples beneficios derivados como la conservación de

la biodiversidad, la protección de los derechos de la población indígena y de las comunidades

locales, así como la reducción de la pobreza mediante los compromisos de sustento rural.

El financiamiento FIP. Este programa piloto de los Fondos de Inversión Climática se enfoca en

el diseño e incremento de nuevos enfoques para reducir las emisiones por la deforestación y la

degradación (REDD+) en ocho países piloto en el mundo. En México, US$42 millones de los

recursos del FIP se fusionarán con el SIL y se enfocarán en: la promoción del alineamiento de las

políticas públicas que traten con el desarrollo rural, en especial con los bosques, la agricultura y la

ganadería; en promover la participación pública para la creación de políticas; y en promover la

integración geográfica para una mejor gestión del paisaje rural. Los recursos del FIP se

implementarán en las Áreas de Acción Iniciales del REDD+.28

El FCPF (Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques) para la preparación de

proyecto de REDD+. Este financiará estudios y consultas que se espera culminen en un paquete

de preparación que consiste en una estrategia nacional para REDD+, un nivel de referencia

forestal nacional, un sistema de supervisión y verificación, y un sistema para tratar las

salvaguardas medioambientales y sociales. En un futuro, y con fundamento en la Preparación del

Proyecto REDD+, México también podrá tener acceso al FCPF (Fondo de Carbono) el cual

pilotearía un sistema de pagos por reducción de emisiones verificadas.

El PROFOR (Programa en Bosques). Éste consiste en préstamos para apoyar a la CONAFOR

en: la conducción de la iniciativa de intercambio sur-sur en REDD+ y en los mecanismos de

participación de los beneficios, el rediseño del Fondo Forestal de México, y la evaluación de la

competitividad de las empresas forestales comunitarias de México en los mercados locales y

globales.

Un bono forestal piloto, que está investigando actualmente el GoM con el Departamento de

Tesorería del Banco.

81. El componente forestal de este DPL podría fundamentarse en las políticas reconocidas y

apoyadas por cuatro DPL recientes otorgados al Gobierno de México: el DPL para el Cambio

28

Se han identificado áreas de acción inicial identificadas para su REDD+, aprendizaje, implementación y potencial

de réplica y se incluyeron en el Plan de Inversión Forestal FIP de México. El proyecto apoyará la introducción de

nuevos enfoques para REDD+ de manera inicial en dos de estas áreas (el Estado de Jalisco y la Península de

Yucatán). Se considerará la expansión a otras áreas en base a los avances del proyecto, las lecciones aprendidas y las

oportunidades de un aprendizaje e implementación posteriores.

37

Climático (marzo del 2008); el DPL para Sustentabilidad Ambiental (septiembre del 2008); el DPL para

cambio Climático en el Sector Hídrico (mayo del 2010); y el DPL de bajas emisiones de carbono (octubre

del 2010). El DPL propuesto consolidaría y profundizaría en cuanto a las políticas reconocidas por estas

operaciones y ayudaría a México en materia de bosques y cambio climático.

38

Recuadro 3. Compromiso esquemático y programático por área de política

Resiliencia social a través de la planificación de la adaptación

Servicios relacionados con el conocimiento

Evaluación económica de las

intervenciones en las políticas en el

sector del agua (P096999) (2006)

Tratamiento de los desafíos de México en lo

relacionado con el agua (P119943) (2009)

MX Programa de Cooperación Técnica para la

Adaptación del Sector del Agua (P122166)

Resiliencia sustentable al clima en Othón P.

Blanco (P122021)

Programa Subnacional de Cambio Climático

(Michoacán, Campeche, Q. Roo, Oaxaca,

Zacatecas) (P105849)

Impacto social del cambio climático ESW

(P112024) (2011)

Índice de vulnerabilidad municipal al clima –

SFLAC Revisión del gasto público en materia

de cambio climático (CCPER)

Acceso al perfil de adaptación del país, para

México y al portal virtual de conocimiento

del cambio climático (Año Fiscal 12)

Servicios financieros

DPL Programático ambiental (P079748)

(2005)

DPL para Adaptación al cambio climático en

el sector del agua (P120134) (2010)

Adaptación a los impactos del cambio

climático en los humedales costeros en el

Golfo de México (P100438) (2010)

DPL para el fortalecimiento de la resiliencia

al cambio climático (P120170) (Año Fiscal

12)

Resiliencia social a través de la prevención de riesgos de desastres y desarrollo territorial


Estudio sobre los pobres en zonas urbanas y

cambio climático en la Ciudad de México

Desarrollo territorial y cambio climático en

Michoacán

AISP de riesgos de desastres y clima en México

Desarrollo sustentable de los estados del sur

en México (P116549)

MOU sobre el financiamiento y la

administración del riesgo de desastres

Asesoría justo a tiempo a la SAGARPA

sobre la evaluación del impacto del PACC


DPL y TA Programático para vivienda y

urbano (2005-2009)

DPL para Estudio sobre disminución de

emisiones de carbono (vivienda sustentable)

DPL para el fortalecimiento de la

resiliencia al cambio climático (P120170)

Resiliencia social a través del manejo sustentable de los bosques


Asistencia técnica CDM (P082219)

(2006)

Estudio sobre disminución de emisiones de

carbono, MEDEC (P108304) (2007)

Apoyo para la participación de México en el

Fondo Cooperativo para el Carbono de los

Bosques (FCPF) Fondo de alistamiento

(FY11-13)

Apoyo de PROFOR para: (i) Colaboración

sur-sur en el financiamiento de PES y REDD

(FY12); (ii) Competitividad en el sector

forestal (FY11), y (iii) buenas prácticas con

los fondos forestales (Año Fiscal 12)


Comunidad forestal de MX (P007700)

(1997)

2° Proyecto de desarrollo forestal

comunitario (P055827) (1997)

Silvicultura comunitaria (P035751)

(2003)

DPL I y II Ambiental (P079748) (2005)

DPL para cambio climático (P110849) (2008)

DPL para crecimiento ecológico (P115608)

(2009)

DPL para disminución de emisiones de

carbono (P121800) (2010)

DPL para el fortalecimiento de la resiliencia

al cambio climático (P120170) (Año Fiscal

12)

SIL Bosques y cambio climático (Año Fiscal

12)

Programa de inversión forestal (Año Fiscal

12)

Apoyo en el diseño del Bono Forestal con la

Tesorería del Banco Mundial (Año Fiscal 12)

DPL para la resiliencia de la biodiversidad y

…2006 2011 en adelante…

39

los ecosistemas (Año Fiscal 13)

Asistencia financiera potencial para el Fondo

de Carbono FCPF (Año Fiscal 13-)

D. Plataforma analítica

37. El diseño de la operación propuesta está respaldado por un trabajo analítico sólido

y por el dialogo conducido por el Banco, el Gobierno de México y otros, además de un vasto

conjunto de actividades de asistencia técnica que cubren la adaptación al cambio climático, la

administración de los riesgos de desastres y el financiamiento para los riesgos, el desarrollo

territorial, la administración forestal y el cambio climático en general, el desarrollo social y la

administración ambiental. La Tabla 3 muestra los vínculos entre los componentes incluidos en el

DPC y las recomendaciones provistas por el trabajo analítico reciente.

Tabla 3: Enlaces entre el DPL y el trabajo analítico anterior

Reportes analíticos: hallazgos y recomendaciones

Vínculos

con

acciones

anteriores

del DPL

I. PLANIFICACIÓN DE LA ADAPTACIÓN A LARGO PLAZO

Banco Mundial (Previsiones

2012). Las dimensiones

sociales del cambio climático

en México.

El informe contempla los impactos distributivos del cambio

climático en diversas regiones, sectores y grupos sociales de

México. Examina el nivel de vulnerabilidad, como una función de

la exposición, la sensibilidad y la capacidad de adaptación

climática, experimentadas a través de los municipios, los sectores

tales como el agrícola y los grupos sociales tales como tipos de

pequeños agricultores, indígenas y otros. Mide el impacto sobre el

bienestar y los niveles de riesgo que los municipios de México, los

sectores, regiones y grupos de población enfrentan debido a

desastres naturales y la efectividad de ciertos programas sociales

para reducir dichos impactos. El GoM hará uso de algunos de los

documentos de respaldo del estudio (particularmente de aquéllos

relacionados con los impactos del CC en la desnutrición y la

pobreza, y el índice de vulnerabilidad municipal) para reportar

sobre el aspecto de las dimensiones sociales de la Estrategia

Nacional de Adaptación y la quinta comunicación ante la

CMNUCC.

1.1., 1.2.,

1.3.

Damania et al (2011).

Enfrentando el cambio

climático en Michoacán.

Banco Mundial.

El estudio es el producto de un amplio esfuerzo de colaboración

entre el Banco Mundial y el Gobierno de Michoacán. El pionero en

combinar las complejidades de la ciencia del clima con la

experiencia local en un proceso interactivo y participativo fue un

enfoque de vanguardia para la administración de riesgos. El

enfoque se utilizó para desarrollar en consenso las prioridades para

la adaptación en los sectores del agua y agrícola. El trabajo ha

informado y alimentado los planes estatales para el cambio

climático y la dimensión del DPL a nivel estatal.

1.1, 1.2

Desarrollo territorial y

adaptación al cambio

climático en Michoacán

(2010)

El informe contempló las formas en las cuales las comunidades en

México se ven socialmente afectadas por el cambio climático, las

estrategias que se están utilizando para adaptarse a ello, incluyendo

los cambios a prácticas relacionadas con los recursos naturales, la

diversidad agrícola y la migración.

1.2

Programa de asistencia

técnica con la SEDESOL y la

SEMARNAT en la

Éste desarrolló un Índice Municipal de Vulnerabilidad al Cambio

Climático y brindó apoyo al municipio de Othón P. Blanco, en

Quintana Roo, para formular una estrategia de sustentabilidad y

1.3.

40


climático

cambio climático.

Dimensiones sociales del

cambio climático: equidad y

vulnerabilidad en un mundo

con calentamiento (2010)

Este análisis se enfocó en las dimensiones sociales del cambio

climático descuidadas con anterioridad y entendidas de manera

deficiente. El análisis resaltó la equidad y la vulnerabilidad como

los temas centrales a organizar y describió las diversas maneras en

las cuales se deberán integrar las políticas climáticas a favor de los

pobres y las acciones a las estrategias existentes de reducción de

pobreza y desarrollo, desde el nivel local hasta el nivel global, de

manera que se administren de mejor forma los riesgos sociales y los

beneficios potenciales asociados con las medidas de reducción de

los gases de efecto invernadero.

1.1, 1.2.

II. ADMINISTRACIÓN DE RIESGO DE DESASTRES Y DESARROLLO TERRITORIAL

Cruz, de la Fuente, Soriano

(2011). Riesgo de Desastres

a Nivel Municipal en México:

Diagnóstico General y

Correlación con Pobreza.

Informe preparado como

parte del AISP para este

DPL.

La pobreza en México se correlaciona con una mayor

susceptibilidad a las pérdidas por eventos de riesgo. En México los

municipios propensos a desastres son aquéllos predominantemente

rurales e indígenas, con un acceso limitado a servicios, tasas

elevadas de deforestación y otros problemas ambientales. Gran

parte del bienestar de los pobres depende de los bienes materiales

que son sensibles al clima, de manera particular, bienes materiales

relacionados con actividades basadas en la agricultura, la

silvicultura o la pesca.

2.1

Ballesteros, Luis (2011).

Catálogo de Mecanismos del

Gobierno Federal

Relacionados con la

Reducción del Riesgo de

Desastres Naturales en

México. Informe preparado

para este DPL.

Como parte de la preparación del proyecto, el equipo preparó un

inventario de los diferentes programas y mecanismos de

financiamiento para la reducción de riesgos y adaptación al cambio

climático: Catálogo de Mecanismos del Gobierno Federal

Relacionados con la Reducción del Riesgo de Desastres Naturales

en México (2011). El documento se enfoca en desarrollar un

catálogo de los diferentes mecanismos, instrumentos de política,

sistemas de información, fuentes de financiamiento, mecanismos

de cooperación y funciones, dentro de las diversas unidades y

departamentos del Gobierno Federal Mexicano cuya operación

tiene un potencial positivo para reducir el riesgo de desastres,

incluyendo aquéllas destinadas a una adaptación (estructural) al

cambio climático.

2.1, 2.3

Dickson et al (2011).

Urbanos Pobres,

Administración de riesgos de

Desastre y el Cambio

Climático en la Ciudad de

México

Este diagnóstico del cambio climático y los riesgos de desastre

para el urbano pobre en la ciudad de México conforma las bases

para el desarrollo de estrategias para los riesgos de la población

más vulnerable en las ciudades.

2.1.

Informe Sobre el Desarrollo

Mundial 2010–Desarrollo y

cambio climático

El WDR demuestra que para reducir la vulnerabilidad al cambio

climático, las sociedades necesitarán incrementar los esfuerzos de

protección de los recursos naturales y perseguir otras prácticas

intersectoriales con un enfoque climático inteligente. Concluye que

la urbanización, administrada de manera adecuada, puede

incrementar la resiliencia a los riesgos asociados al clima. Las

densidades de población elevadas disminuyen el costo per cápita

que representa proveer agua tratada por medio de tuberías, sistemas

de drenaje, recolección de desperdicios y muchas otras obras de

infraestructura y servicios públicos. La planificación urbana sólida

restringe el desarrollo en zonas propensas a las inundaciones y

provee de un acceso crítico a los servicios. Los desarrollos de

2.2.

41

infraestructura (muros de contención o diques) pueden proveer de

protección física a un gran número de personas y requerirán de

márgenes de seguridad adicionales en lugares en donde el cambio

climático incremente los riesgos. Sistemas de comunicación bien

establecidos, sistemas de transporte y de alarma temprana ayudan a

evacuar a la gente con presteza. Tales medidas pueden incrementar

la habilidad de los habitantes urbanos para hacer frente a las crisis a

corto plazo y de adaptarse a un clima cambiante a largo plazo.

III. ADMINISRACIÓN FORESTAL SUSTENTABLE POR PARTE DE LAS COMUNIDADES

Informes del IPCC (por

ejemplo, IPCC (2001) Cambio

climático 2001: mitigación,

contribución del Grupo de

Trabajo III al Tercer Informe

de Evaluación del Grupo

Intergubernamental de

Expertos sobre Cambio

Climático e IPCC (2001)

cambio climático 2001:

impactos, adaptación y

vulnerabilidad, resumen para

responsables de políticas)

Los informes del IPCC reconocen ampliamente la sinergia entre la

mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal.

3.1, 3.2, 3.3

Comisión Intersecretarial de

Cambio Climático (2009)

Programa Especial de Cambio

Climático (PECC)

El PECC resalta la importancia de la cooperación inter institucional

e interrelacionada para promover la adaptación al cambio climático. 3.1

CONAFOR (2010). Visión

México REDD+.

Coordinado por el CTC–REDD+, este documento representa el

primer paso hacia una Estrategia Nacional de México para REDD+.

El documento presenta algunos de los problemas complejos de la

reducción de los bosques y la deforestación en México. El

documento está en conformidad con la acción seleccionada

anteriormente, ya que enfatiza la importancia de la coordinación

intersectorial, la participación de la sociedad civil y el

fortalecimiento de las estructuras en el contexto de la adaptación y

mitigación de los efectos del cambio climático.

3.1, 3.2 y

3.3

CONAFOR (2010), (RPP)

Propuesta de Preparación de

REDD de México (RPP)

Desarrollada por la CONAFOR como parte del proceso de

preparación FCPF, la propuesta es explícita respecto a los

beneficios de la mitigación de la pobreza de la estrategia REDD+

del GoM, haciendo notar, por ejemplo, los beneficios sociales así

como ambientales de una administración sustentable de los recursos

forestales de las comunidades y de la conservación de la

biodiversidad. El Programa de Inversión Forestal de México,

desarrollado por la CONAFOR como parte del FIP, identifica entre

las causas principales subyacentes de deforestación y degradación

forestal en las Áreas de Acción temprana de REDD+:(i) los costos

de transacción elevados debido al cumplimiento de las leyes

forestales; (ii) las pérdidas y malversación de incentivos para la

producción agrícola y ganadera; (iii) una débil estructura

organizacional de los indígenas y las comunidades locales; y (iv)

capacidad limitada del gobierno para el control y la supervisión

forestal. El Plan de Inversión también sugiere medidas potenciales

de mitigación: (i) la creación de acuerdos de cooperación entre las

agencias de los gobiernos rurales para la alineación de las políticas

sectoriales y la implementación, y la acción multisectorial; y (ii) el

3.1, 3.2, 3.3

42

establecimiento de una Entidad de Administración Territorial para

coordinar los servicios técnicos y financieros.

CONAFOR (2011). Plan de

Inversión Forestal de México

El Plan de Inversión forestal desarrollado por la CONAFOR como

parte del FIP está totalmente en conformidad con las acciones

incluidas anteriormente en esta operación. El plan declara que

algunas de las principales causas subyacentes de deforestación y

degradación forestal en las Áreas de Acción Inicial de REDD+

son: los costos elevados de transacción debido al cumplimiento de

las leyes forestales; las pérdidas e incentivos malversados para la

producción agrícola y ganadera; una débil estructura organizacional

de los indígenas y las comunidades locales, y la capacidad limitada

del gobierno para el control y la supervisión forestal. El Plan de

Inversión también sugiere medidas potenciales de mitigación: la

creación de acuerdos de cooperación entre las agencias de los

gobiernos rurales para la alineación de las políticas sectoriales y la

implementación y la acción multisectorial; y el establecimiento de

una Entidad de Administración Territorial para coordinar los

servicios técnicos y financieros.

3.1., 3.2,

3.3.

43

V. LA OPERACIÓN PROPUESTA

A. Descripción de la operación

82. El DPL propuesto para el Fortalecimiento de la Resiliencia Social al Cambio Climático,

constituye una pieza esencial en la etapa de consolidación (2010- ) del compromiso del Banco con el

cambio climático en México. El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al cambio

climático a través de políticas que beneficien directa e indirectamente a los pobres, mediante las mejoras

en: (a) la planificación de la adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de los riesgos de

desastre y desarrollo territorial orientado a nivel municipal; y (c) el manejo forestal comunitario

sustentable a nivel de las comunidades. Las acciones anteriores se resumen en el Recuadro 4.

Recuadro 4. Resumen de las acciones previas

Área de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación

al cambio climático a largo plazo orientado a nivel estatal.

El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha aprobado un Marco de Políticas de Adaptación de

Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de medidas para la reducción de la vulnerabilidad diferencial y

el fortalecimiento de la planificación local de adaptación; y (ii) ha creado un Comité de Asesoría Técnica

para facilitar la participación de los expertos y de las partes interesadas clave en la formulación de una

estrategia nacional de adaptación futura para México.

Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo han firmado un “Acuerdo General de Coordinación sobre

el Cambio Climático de la Península de Yucatán”, para desarrollar una Estrategia Regional para la

Adaptación al Cambio Climático en la Península de Yucatán y un Fondo para la Acción Climática de la

Península de Yucatán, coordinados por la Comisión Regional de Cambio Climático de la Península de

Yucatán.

El Congreso ha aprobado un nuevo programa presupuestario “Programa Nacional de Adaptación del Cambio

Climático y de Prevención de Desastres Naturales”, para financiar las iniciativas de adaptación al cambio

climático por el monto de 300 millones de pesos, implementadas por la SEMARNAT.

Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de

desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal

La SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones para la reducción de riesgos en los municipios a través de

(i) la creación de un nuevo programa para la prevención de riesgos en asentamientos humanos, el cual ofrece

financiamiento para acciones de reducción de riesgo para los municipios; y (ii) la emisión de las nuevas

regulaciones operacionales para el programa de empleo temporal (PET) para el año fiscal 011, para orientarlo

hacia el financiamiento de proyectos para la prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.

Se han incorporado los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo urbano sustentable, dirigidos a

promover el desarrollo sustentable del territorio urbano y aumentar la resiliencia social mediante instituciones

de vivienda seleccionadas del prestatario, como la CONAVI con su programa de subsidio anticipado “Esta es

tu casa” y el INFONAVIT con sus criterios para la generación de créditos hipotecarios.

La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de su programa de administración y prevención de

riesgos para desastres naturales (CADENA) para agricultores de bajos ingresos, bajando el tope de

elegibilidad para el desembolso de seguros por desastres y catástrofes.

Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo

forestal comunitario sustentable a favor de los pobres.

La CONAFOR firmó convenios bilaterales de cooperación con la SAGARPA y la SEMARNAT fomentado el

intercambio de información entre dichas instituciones en los programas forestales y alineando los

procedimientos y los programas de incentivos relacionados con la agricultura, ganadería y silvicultura.

Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres Comités Técnicos Consultivos (CTC-REDD) a nivel

estatal formados por múltiples grupos clave

El Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+ como una línea estratégica para su programa de trabajo en

múltiples años.

44

Área de política 1. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación

al cambio climático a largo plazo y orientado a nivel estatal.

38. Contexto de la política y sus desafíos: La adaptación al cambio climático tiene una dimensión

mayormente local. Las personas se adaptan a los entornos específicos de sus ambientes físicos y

naturales, y los gobiernos locales tienen la responsabilidad de la implementación de diversas actividades

para la adaptación. La relevancia de esta dimensión local es particularmente evidente en México, dada su

diversidad geográfica, la cual incluye zonas costeras, áreas montañosas, llanuras, bosques tropicales de

las montañas y zonas expuestas a la sequía en el norte. El PECC se enfoca principalmente en los sectores

y las responsabilidades federales, mientras que los gobiernos estatales se enfocan en la administración o la

coordinación de servicios directamente para la población y dentro de sus territorios. De esta manera, la

reducción de la vulnerabilidad al cambio climático y la variabilidad climática exige que las políticas

nacionales permitan y fortalezcan la adaptación autónoma participativa. También exige que los programas

nacionales provean a los estados y a las comunidades locales de información útil acerca de los riesgos (a

corto y mediano plazo), de medidas de adaptación rentables, modalidades para dispersar los riesgos, etc.

Asegurar que la adaptación tenga éxito en los niveles subnacionales adecuados (unidades territoriales,

municipalidades, cuencas, etc.) también exige de un fortalecimiento de los mecanismos de coordinación

entre los diferentes niveles de gobierno y las diferentes instituciones gubernamentales. También ha

faltado un financiamiento adecuado para apoyar la implementación de medidas de adaptación a nivel

estatal.

39. El objetivo de esta área de política es reconocer el desarrollo de marcos de políticas

gubernamentales a nivel nacional y estatal, así como también de mecanismos de financiamiento que

fomenten la coordinación y la colaboración intersectorial, intergubernamental y multidisciplinaria de las

partes interesadas para promover políticas y programas de adaptación socialmente integradores y a favor

de los pobres.

40. Acciones previas: se han completado las tres acciones previas

41. Acción previa 1.1. El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha aprobado un Marco

de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de medidas para la

reducción de la vulnerabilidad diferencial y el fortalecimiento de la planificación local de adaptación;

y (ii) ha creado un Comité de Asesoría Técnica para facilitar la participación de los expertos y de las

partes interesadas clave en la formulación de una estrategia nacional de adaptación futura para

México.

42. El Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo, el cual el GoM dio a conocer en el

COP16 en diciembre del 2010, responde a los desafíos identificados anteriormente.

a. El marco enfatiza la importancia de la adaptación autónoma, llama la atención hacia la

responsabilidad de los gobiernos municipales para la implementación de acciones y decisiones

que afectan el uso del suelo, y apunta a la necesidad de fortalecer su participación en el diseño, la

implementación, el control y la evaluación de medidas para reducir la vulnerabilidad al cambio

climático en áreas urbanas y rurales. Requiere de medidas para el desarrollo de capacidades con

el fin de ayudar a las municipalidades a integrar la adaptación al cambio climático dentro de sus

planes de desarrollo, uso de suelo y protección civil. Con este fin, la SEDESOL ha iniciado el

desarrollo de una Guía Municipal para la Adaptación al Cambio Climático. El Marco también

marca la necesidad de fortalecer a las instituciones municipales e intermunicipales, así como a los

canales de comunicación.

b. El Marco de Adaptación resalta la necesidad de identificar a la población más vulnerable y a

quienes viven en lugares de alto riesgo, tanto en ciudades como en áreas rurales. Dando

seguimiento a lo anterior, el GT–ADAPT está desarrollando a nivel municipal “calificaciones de

45

riesgo de desastres” y un Índice Municipal de Vulnerabilidad al Cambio Climático para

identificar áreas y personas específicamente expuestas, y mejorar la asignación y el uso de fondos

de adaptación. Los servicios de asesoría del Banco asociados a esta operación han estado

brindando apoyo al desarrollo de este índice.

c. El Marco reconoce el papel vital que las instituciones locales, la comunidad y las organizaciones

indígenas, la sociedad civil y el sector privado deben jugar en la conformación de estrategias

locales de adaptación. En esta interrelación, el GT-ADAPTACIÓN creó un Comité de Asesoría

Técnica (TAC) para facilitar la participación de expertos y de las partes claves interesadas en la

formulación de la Estrategia Nacional de Adaptación para valerse de su experiencia en una

amplia gama de áreas de adaptación al cambio climático, incluyendo la vulnerabilidad de los

asentamientos humanos, los ecosistemas, la infraestructura y los sistemas productivos.

43. Acción anterior 1.2. Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo han firmado un

“Acuerdo General de Coordinación sobre el Cambio Climático de la Península de Yucatán”, para

desarrollar una Estrategia Regional para la Adaptación al Cambio Climático en la Península de

Yucatán y un Fondo para la Acción Climática de la Península de Yucatán, coordinados por la

Comisión Regional de Cambio Climático de la Península de Yucatán.

44. Esta acción responde a la necesidad de mejorar la cooperación regional intergubernamental para

abordar las necesidades de adaptación al cambio climático que crean una división entre las fronteras

políticas y administrativas, y que tienen una importancia particular en el contexto especial de la Península

de Yucatán. La Península es altamente vulnerable a los impactos del cambio climático debido a su

ubicación geográfica y topografía, alta incidencia de eventos hidrometeorológicos extremos como son los

huracanes y las inundaciones severas, baja productividad agrícola y altos niveles de biodiversidad y

especies endémicas. Alberga el 22 por ciento de las especies de aves en México, 40 por ciento de los

mamíferos, 24 por ciento de los manglares y tiene la segunda reserva ecológica más grande de

Latinoamérica. Lo anterior junto con sus 1.100 km de litoral la hacen uno de los centros de ecoturismo

más importantes del país y de Latinoamérica. A pesar de su vulnerabilidad a los impactos del cambio

climático, la Península también contribuye de manera sustancial a la mitigación del cambio climático

debido a sus extensas reservas de bosques. Los bosques en el Corredor Natural de Sian Kaan-Calakmul

son una de las reservas más grandes de carbono en el mundo, después del Bosque Amazónico.

45. El Convenio firmado en diciembre del 2010 por Campeche, Quintana Roo y Yucatán, los tres

estados de la Península de Yucatán, representa un gran adelanto en la historia ambiental de México, ya

que reconoce por primera vez el papel clave de los gobiernos locales en la adaptación al cambio climático

y empodera a los tres gobiernos para trabajar juntos en la creación de resiliencia a los retos comunes del

cambio climático y a manejar eficientemente los recursos naturales a escala regional. El convenio

establece un marco para la coordinación en el desarrollo de un plan de acción regional para la mitigación

y la adaptación al cambio climático, que establezca estrategias de desarrollo socioeconómico sustentable.

El convenio se implementará inicialmente a través de tres proyectos:

La Estrategia Regional de Adaptación al Cambio Climático de la Península de Yucatán;

El programa Regional de Reducción de Emisiones de la Deforestación y Degradación

Forestal (REDD+) en la Península de Yucatán; y

El establecimiento de un Fondo para la Acción Climática de la Península de Yucatán.

46. Acción anterior 1.3. El Congreso ha aprobado un nuevo programa presupuestario “Programa

Nacional de Adaptación del Cambio Climático y de Prevención de Desastres Naturales”, para

financiar las iniciativas de adaptación al cambio climático por un monto de 300 millones de pesos,

implementadas por la SEMARNAT.

46

47. El Programa Nacional de Adaptación al Cambio Climático y de Prevención de Desastres

Naturales es un nuevo programa presupuestario que pretende resolver la falta de financiamiento adecuado

para apoyar la implementación de medidas para la adaptación y la reducción del riesgo de desastres

naturales a nivel estatal. Se estableció en el Presupuesto Federal de México del año 2011 por parte de la

Cámara de Diputados, con una asignación inicial de aproximadamente 300 millones de pesos mexicanos

(US$22 millones), demostrando el compromiso del GoM para continuar marcando nuevos rumbos en el

campo de la adaptación al cambio climático, aportando sus propios recursos internos para complementar

los recursos disponibles a nivel internacional. La asignación inicial se ha destinado a los Estados de

Chiapas (MX$240 millones) y Tabasco (MX$60 millones). Sujeto a la disponibilidad de recursos

presupuestarios a futuro, se ampliará a otros estados. Se eligieron Tabasco y Chiapas debido a su alta

vulnerabilidad al cambio climático y a los desastres naturales, así como a su gran valor ecológico.

Además, presentan altos niveles de vulnerabilidad socioeconómica (Tabasco obtuvo un puntaje de 21/32

y Chiapas de 32/32 en la última clasificación nacional del Índice de Desarrollo Humano)29

.

48. Los recursos serán canalizados a través del CONANP, de la CONAFOR y de la CONABIO para

financiar proyectos en las siguientes áreas: (i) prevención y atención de contingencias ambientales; (ii)

conservación y administración de bosques prioritarios; (iii) reconversión productiva para la integración de

corredores biológicos; (iv) restauración y conservación de ecosistemas costeros y marinos; (v)

restauración de ecosistemas terrestres; (vi) actividades de divulgación, comunicación y conocimiento; y

(vii) control climático.

49. Resultados esperados y agenda gubernamental a mediano plazo. El GoM espera que estas tres

acciones fortalezcan las capacidades a nivel estatal y municipal para desarrollar estrategias de adaptación

que integren las perspectivas y necesidades de un rango de grupos públicos, privados, de expertos y de la

comunidad, para reconocer y dirigir los impactos diferenciales del cambio climático a través del espacio y

de los grupos comunitarios, y orientarse mediante las fronteras naturales en lugar de las políticas o

administrativas. Por lo menos la mitad de las estrategias de adaptación al cambio climático a nivel estatal

que se han completado, cuentan con sistemas de control y evaluación, con indicadores de vulnerabilidad y

resiliencia definidos. Estos sistemas proporcionan un control continuo, estableciendo el circuito de

retroalimentación que se requiere para una estrategia flexible que se puede ajustar a la dinámica de la

vulnerabilidad en el contexto de proyecciones inciertas de cambio climático.

50. Durante los próximos tres años, el GoM pretende profundizar y escalar su política de adaptación.

Espera lanzar su Estrategia Nacional de Adaptación en la Conferencia Río+20 en junio del 2012 y

presentar entonces su 5ta Comunicación Nacional ante el CMNUCC en la COP18 en diciembre del 2012.

Ambos documentos pondrán énfasis en acciones encaminadas a reducir los impactos sociales del cambio

climático mediante el fortalecimiento de la resiliencia de los grupos más vulnerables. Para profundizar y

ampliar su compromiso con la adaptación, el Gobierno se propone continuar incrementando sus esfuerzos

para apoyar los planes de adaptación a nivel estatal y municipal. Habiendo desarrollado lineamientos para

los planes estatales de cambio climático, el GoM se propone iniciar la consulta, revisión e

implementación de los planes. De los treinta y dos estados que conforman la República Mexicana, sólo

dos estados (Veracruz y Nuevo León) y el Distrito Federal han concluido sus SCCP (Planes Estatales de

Cambio Climático por sus siglas en inglés). Veinte estados se encuentran en diversas etapas del desarrollo

de sus SCCP y diez no los han iniciado aún. Además, el gobierno está proponiendo enfocarse en el

desarrollo de instrumentos de información y toma de decisiones para apoyar el acceso mejorado a la

información relevante al cambio climático para el desarrollo de políticas de acción. Con gran

incertidumbre, el conocimiento es crucial para definir y en caso necesario ajustar las prioridades de

adaptación. El INE ha solicitado al Banco su apoyo para vincular su Portal de Conocimientos de Cambio

Climático y desarrollar un Perfil de Adaptación al Cambio Climático del País diseñado para servir como

29

Informe sobre Desarrollo Humano México, 2011. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. México

47

una herramienta potencial de conocimiento y apoyo a decisiones a nivel tanto nacional como subnacional.

Para este propósito el Banco proporcionará capacitación y asistencia técnica.

Área de políticas 2. Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de

desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal.

51. Contexto de políticas y retos: El GoM reconoce que, en general, el manejo del riesgo de desastres

en México ha sido reactivo y requiere de fortalecimiento, no sólo para manejar efectivamente los niveles

actuales de riesgo, sino también para generar resiliencia a los impactos a largo plazo en el cambio

climático, especialmente en los pobres. Uno de los desafíos claves ha sido el desarrollo de mecanismos

para integrar consideraciones de riesgo de desastres dentro de la planificación territorial y urbana, y crear

sinergias con los otros programas del gobierno. Entre las barreras a dicha integración se encuentra la falta

de apoyo técnico y financiero adecuado para las municipalidades, lo cual conlleva la responsabilidad de la

mayor parte de la planificación territorial así como de la respuesta a los desastres. Otra debilidad del

sistema de DRM ha sido la falta de políticas, lineamientos e incentivos para detener el patrón

incontrolado y extenso de desarrollo de áreas urbanas, que ha dado como resultado la expansión de

asentamientos humanos hacia áreas de riesgo creciente y ha creado la necesidad de infraestructura no

asequible. Un último desafío ha sido la necesidad de proporcionar una mayor protección a los pobres en

áreas rurales contra la variabilidad climática y reducir su migración a las áreas urbanas, lo que se suma a

la expansión urbana desordenada. El presente DPL apoya aspectos del programa del Gobierno que

pretenden enfrentar estos retos desplazándose hacia un sistema de manejo de riesgos más proactivo,

flexible y responsable, mejor vinculado a los programas del gobierno, que proteja a los pobres de los

impactos de los eventos de riesgo de una manera más efectiva y que fortalezca la resiliencia a largo plazo

a impactos del cambio climático.

52. El objetivo de esta área de políticas es reconocer los incentivos del programa del gobierno que

incrementan la reducción de riesgo de desastres, incrementar la resiliencia social y promover el desarrollo

territorial sustentable a nivel municipal.

53. Acciones anteriores: Se han completado las tres acciones de políticas.

54. Acción anterior 2.1. La SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones para la reducción de

riesgos en los municipios a través de (i) la creación de un nuevo programa para la prevención de

riesgos en asentamientos humanos, el cual ofrece financiamiento para acciones de reducción de riesgo

para los municipios; y (ii) la emisión de las nuevas regulaciones operacionales para el Programa de

Empleo Temporal (PET) para el año fiscal 011, para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos

para la prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.

55. El nuevo PRAH (Programa para la Prevención de Riesgos en los Asentamientos Humanos) de la

SEDESOL, amplía el financiamiento para acciones de reducción de riesgos a todas las municipalidades,

llenando con ello una brecha crítica. Mientras que el apoyo para la reducción de riesgos está disponible

para los estados a través del FOPREDEN, las municipalidades enfrentan retos para tener acceso a los

financiamientos. El programa Hábitat de la SEDESOL, apoya actividades de reducción de riesgos en las

municipalidades, pero sólo aquéllas que pertenecen al Sistema Nacional Urbano (ciudades con 15.000 o

más habitantes)30

. De acuerdo con la AISP que se llevó a cabo para el DPL propuesto, las

30 El Programa Hábitat de la SEDESOL fue desarrollado originalmente con el fin de alinear la planificación del desarrollo urbano

y el uso de suelo con las políticas sociales federales, para ayudar a reducir la pobreza urbana y para mejorar la calidad de vida de

las comunidades urbanas marginadas. El programa tiene tres elementos enfocados a una mejora del medioambiente urbano,

fomentando el desarrollo social y comunitario y promoviendo el desarrollo urbano. El programa Hábitat incluye los componentes

de prevención, mitigación y recuperación, como son las inversiones para mitigar las amenazas a la infraestructura y al

medioambiente natural, las actividades educativas dirigidas a la población urbana, y el remplazo de aparatos electrodomésticos

48

municipalidades altamente propensas al riesgo de desastres en México son predominantemente rurales e

indígenas, y tienen menos de 15.000 habitantes. El PRAH, lanzado en el año 2011 con un presupuesto de

MX$184 millones (US$15 millones), supera las limitaciones operacionales del Programa Hábitat, el cual

sólo beneficia a los polígonos de pobreza31

en áreas urbanas32

, y hace que todas las municipalidades con

riesgo alto o muy alto de desastres sean elegibles para dar apoyo a la reducción de riesgos de desastres. El

PRAH financia el desarrollo de atlas municipales de riesgo, infraestructura resiliente al clima, esfuerzos

de reforestación, mejoras en las prácticas del código de construcción y actividades para incrementar la

conciencia relacionadas con la reducción del riesgo de desastres. Además, el marco operacional del

PRAH reconoce lo efectos potenciales del cambio climático y de los eventos relacionados con el clima

extremo y su relación con la vulnerabilidad social y el manejo insuficiente del riesgo de desastres. En su

primer año de operación, 135 municipalidades buscaron un financiamiento para los atlas municipales de

riesgo, excediendo en gran medida las expectativas de la SEDESOL de 38, lo cual demuestra la fuerte

necesidad de las municipalidades de contar con herramientas para la reducción de riesgos.

56. El diseño y la implementación de este programa constituye un avance importante en la

integración de las actividades de prevención de riesgos dentro del marco de estrategias de desarrollo

urbano. Programas como el FOPREDEN y Hábitat están enfocados a actividades de prevención de

riesgos, sin embargo, están manejados por diferentes agencias gubernamentales (Secretaría de

Gobernación y SEDESOL, respectivamente) lo cual ha hecho que la coordinación sea un reto. La

SEDESOL como agencia gubernamental con la comisión de ejecutar la política social y planificar el

desarrollo urbano y el uso del suelo en el país, tiende a ser la parte integradora entre los dos campos

fuertemente relacionados (Desarrollo urbano y administración de riesgo de desastres). La SEDESOL

cuenta con la capacidad y experiencia para planificar y ejecutar el programa, así como con una estructura

altamente descentralizada que le permite una operación exitosa de los programas a los niveles regional y

local. El programa PRAH se fundamenta en las lecciones aprendidas a partir de la experiencia en el

manejo del riego de desastres en México y en el mundo, por consiguiente, da prioridad a la ejecución a

nivel local.

57. La SEDESOL también ha cambiado el Reglamento Operacional del 2011 para su PET (Programa

de Empleo Temporal) para orientarlo hacia el financiamiento de proyectos locales y de prevención de

riesgos. El PET está enfocado hacia la pobreza extrema y proporciona empleo en obras públicas de labor

intensa para construir infraestructura o en obras relacionadas con mejoras ambientales o de agricultura

sustentable. Aunque su función principal es proporcionar empleo a los pobres durante la temporada baja

del sector agrícola, cuanta también con un componente neto de seguridad (PET Inmediato, PETi) en el

cual se ponen a disposición fondos adicionales para el empleo adicional en áreas que han sido afectadas

por crisis sistémicas debido a riesgos naturales u otras causas. El PET combina con éxito una función de

disminución de la pobreza con una función de mitigación de la crisis, sirviendo a dos propósitos: (i)

absorber el desempleo estacional en áreas rurales que afecta principalmente a los muy pobres, y de esta

manera aliviar la pobreza; y (ii) proporcionar asistencia en situaciones de emergencia. Al hacer que los

beneficiarios se involucren en obras públicas que reducen el riesgo de desastres, el programa

proporcionará una función de protección dual al reducir los riesgos físicos y de subsistencia de los pobres.

para las familias urbanas. Desde el 2003 al 2009, el programa Hábitat proporcionó financiamiento por más de MX$915 millones

para actividades y obras de mitigación y prevención lo cual corresponde al 3.46 por ciento del total del presupuesto del Programa

ejercido. El Programa apoya a 1,257 municipalidades urbanas de un total de 2,456 municipalidades en México.

31 Los Polígonos de Pobreza son definidos por la SEDESOL como áreas que: (i) están ubicadas en ciudades con 15,000

habitantes o más; (ii) tienen por lo menos un 50 por ciento (30 por ciento en casos específicos) de hogares que se considera

sufren de pobreza de bienes; (iii) tienen una infraestructura y servicios urbanos insuficientes; (iv) por lo menos el 80 por ciento

de los lotes están ocupados; (v) están claramente definidas y dentro de los límites de la ciudad; (vi) no son asentamientos

irregulares; (vii) no se encuentran en un área de interés ecológico o arqueológico. 32 Ver Diagnóstico nacional de los asentamientos humanos ante el riesgo de desastres:

http://www.sedesol2009.sedesol.gob.mx/archivos/802567/file/Diagnostico_PRAH.pdf

http://www.sedesol2009.sedesol.gob.mx/archivos/802567/file/Diagnostico_PRAH.pdf

49

Además de apoyar la reducción del riesgo de desastres de una manera más proactiva y a favor de los

pobres (alrededor del 20 por ciento del PET Inmediato se aplica a la prevención), la SEDESOL planea

ampliar este esfuerzo en el 2012 agregando el esfuerzo de adaptación al cambio climático como un área

de actividad para el apoyo del PET.

58. Acción previa 2.2. Los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo urbano sustentable,

dirigidos a promover el desarrollo sustentable del territorio urbano y aumentar la resiliencia social se

han incorporado mediante instituciones de vivienda seleccionadas del prestatario, como la CONAVI

con su programa de subsidio anticipado “Esta es tu casa” y el INFONAVIT con sus criterios para la

generación de créditos hipotecarios.

59. La planificación urbana y políticas de uso de suelo deficientes representan factores clave

subyacentes que contribuyen a que los eventos de peligrosos se conviertan en desastres. Esto es

especialmente importante en México, en donde más del 70 por ciento de la población vive actualmente en

áreas urbanas. Se espera que para el año 2025 hasta el 80 por ciento de la población viva en 358 ciudades

que comprenden el Sistema Urbano Nacional. El patrón de desarrollo territorial y urbano de las ciudades

en México desde el año 2000 ha sido determinado en gran medida por la expansión de la construcción de

vivienda, lo cual ha resultado en una extensión de asentamientos descontrolada, creando una demanda de

infraestructura y servicios que no se puede satisfacer. Existe una urgente necesidad de promover el

desarrollo y la densificación de centros urbanos, en los que son menos costosas las inversiones en

infraestructura necesarias para reducir la probabilidad de unidades de vivienda abandonadas y de

vecindades en deterioro. Para abordar este problema la SEDESOL desarrolló lineamientos que

promueven el desarrollo sustentable y resiliente, urbano y de vivienda. Estos lineamientos fueron un paso

necesario para la definición de lo que constituye la vivienda sustentable y el desarrollo urbano y la forma

en que debe medirse. Los lineamientos demandan una densificación relativamente modesta, aunada a

otros cambios para promover la sustentabilidad, como son un incremento en el uso mixto de espacios y el

uso de espacios verdes, así como más opciones de transporte no motorizado. El aumento en la

densificación, aunque modesto, da como resultado un valor de costo neto presente menor para la

provisión de servicios de infraestructura adecuados, en comparación con el modelo extensivo

prevaleciente de desarrollo territorial33

. Estas lineamientos han ejercido influencia por lo menos sobre dos

programas e instrumentos de políticas muy importante, los cuales se espera den como resultado una

sustentabilidad ambiental y social mayor a nivel local: el plan financiero de INFONAVIT 2011-2015 y

las normas del programa 2012 para el programa principal de desembolso de subsidio para vivienda Esta

es Tu Casa operado por CONAVI.

60. El Plan Financiero de INFONAVIT 2011-2015 puso en operación los lineamientos dentro de su

mandato para préstamos hipotecarios. INFONAVIT revisó recientemente su declaración de objetivos

fundamentales en lo que respecta a préstamo hipotecario puro, con el fin de enfocarse más en la mejora de

la calidad de vida de sus beneficiarios34

. Una premisa subyacente del Plan Financiero hace referencia a

que la vivienda sustentable y las políticas urbanas pueden también ayudar a fortalecer el portafolio de

préstamos del INFONAVIT disminuyendo el porcentaje de desocupación e incumplimiento, y reduciendo

la exposición a riesgos naturales por parte de los nuevos fraccionamientos. Por consiguiente, el nuevo

Plan Financiero contempla el ofrecimiento de incentivos para las familias que seleccionan unidades de

vivienda que incorporan criterios de sustentabilidad. En una primera etapa, los incentivos incluyen un

33

Las ciudades en México tienen una densidad promedio de 50 personas por hectárea, sin embargo, las ciudades

medianas (100,000 a 1,000,000 habitantes) tienen densidades por debajo del promedio (45 personas por hectárea) y

son las de mayor crecimiento en términos de población y alcance territorial. Mientras que las ciudades de todos los

tamaños están luchando para proveer de servicios de infraestructura adecuados, aquéllas con densidad más elevada

están enfrentando altos costos de valor neto presente para cumplir con la demanda de infraestructura. 34

Los afiliados al INFONAVIT son empleados del sector privado que contribuyen mensualmente a este fondo de

vivienda.

50

desembolso más rápido de los préstamos o la posibilidad de un subsidio federal vinculado al préstamo. En

una etapa posterior, el INFONAVIT está contemplando introducir otros incentives como son una tasa de

interés menor o un subsidio mayor.

61. La metodología del INFONAVIT para definir y evaluar una unidad de vivienda sustentable

combina aportaciones de los lineamientos de sustentabilidad urbana de SEDESOL, de la política de

subsidio “verde” de CONAVI y del Índice de Competitividad Municipal (MCI) desarrollado en conjunto

con el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO). A grandes rasgos, la metodología toma en

cuenta tres componentes (descritos más adelante) para estructurar un grado final para cada unidad de

vivienda, el cual INFONAVIT toma en cuenta al decidir si es aplicable un “incentivo de sustentabilidad”.

Estos componentes se describen brevemente a continuación:

a. Índice de Competitividad Municipal: Un sistema para evaluar el grado en el cual los códigos, las

regulaciones y las prácticas urbanas incorporan criterios de sustentabilidad. El índice incluye

indicadores relacionados con la capacidad, los códigos y las regulaciones institucionales de las

municipalidades (con un puntaje más alto para las densidades más altas y las áreas de uso mixto), la

habilidad de la municipalidad para identificar los riesgos naturales (por ejemplo, a través de la

preparación de atlas de riesgo) y mitigarlos, la participación de la comunidad, la infraestructura y la

gobernabilidad. El INFONAVIT realiza evaluaciones periódicas de las municipalidades y ha

desarrollado junto con la SEDESOL programas de capacitación para el desarrollo de capacidades

para las municipalidades que obtienen puntajes más bajos.

b. Evaluación cualitativa de la vivienda y su entorno (ECUVE): Una amplia lista de indicadores para

evaluar (i) las ecotecnologías incorporadas dentro de la unidad de vivienda en la etapa de

construcción (definidas por la CONAVI para el otorgamiento de subsidios verdes); y (ii) el entorno

urbano en el cual se localiza la unidad de vivienda incluyendo factores como el acceso a

infraestructura y servicios básicos, proximidad de las fuentes de trabajo y de los mercados, áreas

verdes y accesibilidad como se definen en las lineamientos urbanos sustentables de SEDESOL. Las

evaluaciones preliminares que se llevaron a cabo en el año 2010 encontraron que la vivienda

existente (es decir, la vivienda antigua), la cual normalmente se encuentra localizada más cerca al

centro de la ciudad, en general obtuvo puntajes más altos que la vivienda nueva. Este hallazgo ha

llevado al INFONAVIT a alentar a los clientes a que busquen su vivienda entre la vivienda ya

existente.

62. Organización de la comunidad: La investigación muestra que las unidades de vivienda (en

particular los fraccionamientos nuevos) tienden más a conservar su valor a lo largo del tiempo cuando

existe una fuerte organización y participación comunitaria. Por esta razón, el INFONAVIT asigna grados

más altos a los fraccionamientos que han implementado mecanismos comunitarios de organización y

participación, que a los fraccionamientos que no cuentan con esta característica.35

Por lo general, estos

mecanismos de participación comunitaria han sido establecidos por los constructores de viviendas en

busca de minimizar el riesgo de la reputación asociado a las unidades de vivienda que no conservan su

valor a través del tiempo. Para ampliar esta buena práctica a un número mayor de constructores de

viviendas, el INFONAVIT creó un programa denominado Promotores Sociales Vecinales (PSV) en el

cual, profesionales reconocidos trabajan con los nuevos habitantes para promover la cohesión social y la

organización de la comunidad dentro de los nuevos fraccionamientos.

63. En diciembre de 2011, la CONAVI publicó los cambios realizados a las regulaciones

operacionales del principal programa de subsidios anticipados para la vivienda por parte del gobierno:

Esta es tu Casa. Entre los cambios más importantes se encuentra la inclusión de una clasificación de

35

En este caso, los puntajes son binarios (es decir, tener vs no tener un esquema de organización comunitario en el

desarrollo de la vivienda).

51

sustentabilidad como parte de los criterios de elegibilidad. La clasificación asigna un valor por cada uno

de los criterios incluidos en los lineamientos de la SEDESOL para los desarrollos urbanos sustentables.

La elegibilidad para recibir el subsidio depende de un “puntaje mínimo de sustentabilidad”, que permite

flexibilidad a los constructores para elegir cuáles de los criterios son más relevantes para el sitio del

proyecto. Se espera que la combinación del subsidio y la hipoteca que se refieren a los mismas

lineamientos incremente la resiliencia social también para los segmentos más pobres de la población, los

cuales sufren más las consecuencias de una planificación urbana deficiente.

64. Acción previa 2.3. La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de su programa de

administración y prevención de riesgos para desastres naturales (CADENA) para agricultores de bajos

ingresos, bajando el tope de elegibilidad para el desembolso de seguros por desastres y catástrofes.

65. El PACC incluye un componente sobre el manejo de riesgos de desastres naturales en los sectores

agrícola, ganadero y pesquero. El componente consiste en una indemnización directa además del

componente de seguro en caso de catástrofe. En el caso de este último, la prima es pagada por la

SAGARPA. Los pagos del seguro se desencadenan ya sea por un exceso o por un déficit de precipitación

pluvial (un desencadenante paramétrico). Aunque se ha determinado que los seguros paramétricos tienen

ventajas de transparencia, efectividad de costo y desembolso rápido, tienen también un riesgo de base

inherente. El programa CADENA maneja el riesgo de base a través de un mecanismo complementario a

nivel estatal que obtiene información de otras fuentes para evaluar el desfase potencial entre los

desembolsos a los agricultores y sus pérdidas reales al ingreso general, y proveer de una compensación

adicional en caso necesario.

66. Un estudio econométrico reciente determinó los beneficios económicos positivos del PACC. El

estudio aprovechó la introducción escalonada del programa en los municipios para evaluar el impacto del

componente del Seguro Climático Indexado (Weather Index Insurance, WII) del PACC (Actualmente

CADENA). Los resultados mostraron que el WII incrementa de manera significativa la producción por

hectárea en aproximadamente un 6% y el WII incrementa el ingreso en aproximadamente un 8%, lo que

apunta hacia un efecto colateral positivo. Al explorar los mecanismos potenciales de este efecto colateral,

los autores encuentran que el WII reduce el área plantada con maíz (el principal cultivo en México) en un

8%. Esto permite a los agricultores utilizar la tierra obtenida de una manera potencial y más efectiva al

hacer una substitución por otros cultivos comercializables que incrementan la producción total del predio.

Las restricciones crediticias importantes también tienden a relajarse. Por lo general, los beneficios más

significativos ocurren en los municipios de ingresos “medios”, aumentando la productividad en un 8%.

Por el contrario, el WII tiene menores efectos en municipios muy ricos. Los autores también determinaron

que el Gobierno está pagando una prima muy elevada (16 por ciento) al compararse con otros países

como la India que paga un 9 por ciento.36

67. Con un cambio en las normas del PACC al CADENA, la ayuda en caso de desastres está mejor

dirigida, ya que el número máximo de hectáreas que un agricultor puede tener para poder ser elegible es

de 10 en lugar del límite de 20 hectáreas establecido anteriormente. Esto asegura que los más pobres, los

pequeños agricultores con extensiones menores de tierra, sean contemplados dentro del programa.

Además, el desembolso a los agricultores mediante el programa CADENA se incrementó a un máximo de

MX$1.200 por hectárea (Anteriormente MX$900 por hectárea) para cultivos anuales de temporal y hasta

MX$2.000 por hectárea para cultivos de regadío. Lo anterior extiende la cobertura del programa a los

pequeños agricultores, más pobres. La Tabla 2 presenta los desembolsos para cada tipo de actividad

cubierta bajo el programa CADENA.

36

Fuchs, Alan y Hendrik Wolff (2011). “Drought and Retribution: Evidence from a Large Scale Rainfall Indexed

Insurance in Mexico.” http://www.gwu.edu/~iiep/adaptation/docs/Wolff

52

Taba 2: Desembolso mediante el programa CADENA por tipo de actividad cubierta

Esquema de apoyo Apoyo directo Apoyo seguro

catastrófico

Montos

A. Agricultura

AI. Cultivos anuales Hasta 5 hectáreas por

agricultor

Hasta 10 hectáreas

por agricultor

MX$1.200 por hectárea en cultivos de

temporal

MX$2.000 por hectárea en cultivos de

regadío

AII. Cultivos

perennes (frutos,

café)

Hasta 5 hectáreas por

agricultor

Hasta 5 hectáreas

por agricultor

MX$2.000 por hectárea en ambos,

cultivos de temporal y cultivos de

regadío

B. Actividad

ganadera


agricultor en caso de

suplemento nutricional

Hasta 45 hectáreas

por agricultor en

caso de suplemento

nutricional

MX$600 por Unidad Animal

Hasta 5 unidades

animales en caso de

muerte

MX$1.500 por Unidad Animal

C. Actividad pesquera Un bote por productor Un bote por

productor

MX$10.000 por bote

D. Acuicultura

DI. Sistema extensivo

o semi-intensivo


productor

Hasta 5 hectáreas

por productor

MX$8.000 por hectárea

DII. Sistema

intensivo

Hasta 2 unidades

acuícolas por

productor

Hasta 2 unidades

acuícolas por

productor

MX$8.000 por unidad acuícola

DIII. Cultivo de

moluscos

Hasta 2 unidades

acuícolas por

productor

Hasta 2 unidades

acuícolas por

productor

MX$1.000 por unidad acuícola

68. Resultados esperados y agenda del Gobierno a mediano plazo: A mediano plazo, el GoM espera

continuar cambiando progresivamente el enfoque del marco de administración de riesgo de desastres, de

enfoques ex post/reactivos a enfoques más proactivos, preventivos e inclusivos en el manejo del riesgo de

desastres que incorporen las consideraciones de la adaptación al cambio climático y la sustentabilidad en

la planificación urbana, de vivienda y territorial, así como del desarrollo y con un mejor enfoque hacia los

pobres y más vulnerables. Además, pretende incorporar la inclusión social y la resiliencia, la reducción

del riesgo de desastres y la sustentabilidad dentro de los programas gubernamentales existentes (por

ejemplo, el PETi y el CADENA y los préstamos del INFONAVIT) al mismo tiempo que incremente la

capacidad a nivel local (en particular a nivel municipal) para la planificación y adaptación

correspondientes. Para lograr lo anterior, se requerirá de un gran esfuerzo de coordinación, ya que están

involucradas diversas entidades y programas. A este respecto, uno de los puntos de interés de esta

operación es su apoyo para la celebración de acuerdos que reúnan a diversas entidades en lo que respecta

a un tema interrelacionado (como el DRM), en lugar de contemplarlo desde un enfoque típico basado en

sectores. Se espera que el programa PRAH incremente la capacidad a nivel municipal para comprender y

hacer frente al riesgo de desastres, en particular para las municipalidades indígenas y rurales que, hasta la

fecha, no han sido elegibles para recibir financiamiento de contrapartida por parte de los programas

federales para las iniciativas de identificación y mitigación de riesgos. Se espera que la decisión de

“albergar” el programa PRAH dentro de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del

Territorio de la SEDESOL fortalezca los lazos entre la identificación de riesgos de desastres y la

53

mitigación y planificación urbana, cuyos principios y lineamientos generales están bajo la responsabilidad

de la Subsecretaría. El desarrollo de un atlas de riesgo “apropiado” (que incluya un análisis adecuado de

la vulnerabilidad social además de la exposición a los riesgos) ha sido un problema crítico en México. Un

problema creciente ha sido vincular el atlas de riesgo a la planificación de desarrollo. Se espera que con

las acciones de las políticas del DPL, las municipalidades cuyo atlas de riesgo haya sido financiado por el

PRAH estén integrando la información a sus programas de desarrollo municipal. En el primer año, por lo

menos diez por ciento de las 617 municipalidades con riesgo de desastres alto y muy alto implementarán

actividades institucionales para el fortalecimiento y la inversión en la reducción de riesgos, apoyadas por

el PRAH.

69. Se espera que los cambios en las normas operacionales del PET para incrementar el

financiamiento de proyectos para la prevención de desastres locales incrementen la resiliencia social de

los pobres más vulnerables en áreas rurales, al reducir su vulnerabilidad física a los desastres. Lo anterior

se logrará dentro del marco de la función central del programa de apoyo al ingreso durante la temporada

agrícola baja y, a través del PETi, mediante la restauración de los medios de subsistencia luego de las

secuelas de desastres.

70. Se espera que los cambios en las políticas de creación de créditos del INFONAVIT, alineadas con

las normas del programa de subsidios del año 2012 promuevan un desarrollo territorial sustentable

mediante una mayor estimulación de la demanda de vivienda sustentable por parte de los consumidores,

conforme los compradores potenciales de vivienda se dan cuenta de que el INFONAVIT proporciona

acceso prioritario a financiamiento hipotecario para viviendas clasificadas como sustentables, tanto en

términos de ubicación/entorno como de características específicas. El componente de subsidio asegurará

que la sustentabilidad no sea sólo un privilegio para los segmentos de ingreso medio o alto. A mediano

plazo, los criterios también actuarán como un incentivo indirecto para los constructores de vivienda para

invertir en fraccionamientos sustentables que puedan venderse más rápidamente, y para las

municipalidades para aprovechar el nuevo financiamiento disponible por parte de la SEDESOL para

apoyar la inversión en reducción de riesgos, incluyendo el desarrollo de altas municipales de riesgo, los

cuales incrementarán sus puntajes del índice de competitividad municipal.

71. En una etapa posterior, se espera que el INFONAVIT introduzca incentivos adicionales para

vivienda sustentable a través de subsidios mayores o de tasas menores de interés. El subsidio sería

proporcionado a través del programa federal Esta es tu Casa, perteneciente al programa de la Comisión

Nacional de Vivienda (CONAVI) y estaría vinculado a un crédito por parte de un prestamista público o

privado para la adquisición o mejoramiento de una casa. El presupuesto propuesto para este programa es

de MX$9.0 mil millones, sustancialmente mayor a los MX$5,0 mil millones en el año 2011. Esto

apoyará el esfuerzo en curso del INFONAVIT para mover el mercado hacia abajo, proporcionando

financiamiento hipotecario a individuos cuyo ingreso sea de tan sólo 1,5 SM, lo que anteriormente no

había sido posible. Además, para el año 2012, la CONAVI está contemplando subsidios adicionales

orientados específicamente a promover mayores densidades en el desarrollo de vivienda.

72. Con la expansión del programa CADENA a viviendas más pobres en áreas rurales, se espera que

se fortalezca su capacidad de nivelación de consumo en tiempos de desastre y que, con el paso del tiempo,

aumente la resiliencia de sus medios de sustento. En particular, se espera que a corto plazo se incremente

el porcentaje de agricultores pequeños más pobres que cuentan con menos de diez hectáreas de tierra,

cubiertos por el seguro para el manejo de riesgos climáticos.

Área de políticas 3. Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo

forestal comunitario sustentable a favor de los pobres.

54

73. Contexto de las políticas y desafíos: Los bosques son propiedad de alrededor de 10.000

comunidades que se encuentran entre las más pobres en México, y entre éstas, cerca de 3,000 dependen

de los bosques como su activo económico, social y cultural primario y como su fuente principal de

ingreso. Los bosques son vulnerables al cambio climático (plagas, incendios e inundaciones), al

manejarlos de una manera sustentable se incrementará la resiliencia de las comunidades a los desastres

naturales y a las disminuciones de la actividad económica relacionadas con el cambio climático. Cuando

se les administra de manera sustentable, los bosques proporcionan a las comunidades empleo e ingreso

estable y sustentable. Éstos también ayudan a las comunidades a fortalecer la organización social, lo que

es clave para la resiliencia de la comunidad en general. Además, el manejo sustentable de los bosques

tiene un impacto importante sobre la mitigación (reducción de emisiones de carbono, REDD+) el cual se

reconoce de forma creciente como un servicio ambiental de valor general y que en un futuro puede

sostener los flujos financieros hacia las comunidades (pagos por emisiones reducidas), generando de esta

manera un nuevo tipo de ingreso comunitario. El avance de México en la promoción de la gestión forestal

comunitaria sustentable es reconocido cada vez más como una referencia a nivel mundial. Aunque aún

falta mucho por hacer, estas primeras experiencias son reconocidas como buenas prácticas globales para

la reducción de la deforestación y la mitigación del cambio climático, mientras que al mismo tiempo

contribuyen a la adaptación y a fomentar la resiliencia social al proporcionar oportunidades de ingresos y

de trabajo, aportar capital social y fortalecer a la resiliencia de las comunidades a los desastres naturales y

económicos que pueden resultar del cambio climático. Sin embargo, una serie de obstáculos pueden

entorpecer el logro de objetivos de políticas sólidas en el campo.

74. Las acciones anteriores del pilar forestal abordan tres retos principales en el manejo forestal en

México: (i) las discrepancias entre las políticas forestales con los otras políticas rurales, en especial las

relacionadas con la agricultura y la ganadería, que reducen el impacto general del desarrollo y la

sustentabilidad; (ii) el interés en promover una creciente participación pública para la creación de

políticas incluidas en el área de innovación del REDD+; y (iii) la fragmentación geográfica de los

esfuerzos de administración forestal que operan sólo a nivel de comunidades individuales y que por

consiguiente desaprovechan las economías de escala y las sinergias, mientras que un enfoque con una

visión más amplia del entorno puede vincular mejor los niveles federal, estatal y local.

75. El objetivo de esta área de políticas es fortalecer las prácticas de manejo forestal comunitario

sustentable para incrementar la resiliencia de las comunidades indígenas y rurales pobres que obtienen su

sustento de los bosques; y al mismo tiempo mitigar las emisiones de carbono resultantes de la

deforestación y de la degradación de los bosques.

76. Acciones previas: Las tres acciones previas se han completado.

77. Acción anterior 3.1. La CONAFOR firmó convenios bilaterales de cooperación con la

SAGARPA y la SEMARNAT fomentado el intercambio de información entre dichas instituciones en

los programas forestales y alineando los procedimientos y los programas de incentivos relacionados

con la agricultura, ganadería y silvicultura.

78. El PECC (Programa Especial de Cambio Climático de México) y el Marco de Políticas de

Adaptación al Cambio Climático a Mediano Plazo destacan la importancia de la cooperación

interinstitucional interrelacionada para promover la adaptación al cambio climático. Sin embargo, ha

habido una falta de instrumentos que permitan el intercambio oportuno de información y políticas entre la

SAGARPA, la CONAFOR, la SEDESOL y otras instituciones que están trabajando en el entorno rural

para asegurar que sus diversos programas apoyen la adaptación como una totalidad. Por ejemplo, el Plan

Nacional de Desarrollo establece como un objetivo frenar la invasión de la frontera agrícola en los

bosques. Sin embargo, desde 1995, el GoM ha ofrecido subsidios agrícolas a través del programa de

apoyo agrícola denominado PROCAMPO (Programa de Apoyos Directos al Campo) dirigido por la

55

SAGARPA y el programa de apoyo a la ganadería Programa de Estímulos a la Productividad Ganadera

(PROGAN). La falta de intercambio de información interinstitucional y colaboración intensifica el riesgo

que representa el hecho de que los incentivos de estos programas funcionan con fines opuestos al objetivo

del PND de promover el manejo sustentable de los bosques. La colaboración cercana entre las agencias

facilitará que las comunidades se comprometan en el manejo forestal sustentable, y de este modo

aumentarán sus ingresos, asegurando la supervivencia de su propio activo natural, incrementando tanto su

resiliencia económica como la natural al cambio climático.

79. El objetivo de los Convenios de Colaboración entre la CONAFOR y la SEMARNAT, y la

CONAFOR y la SAGARPA es mitigar dicho riesgo mediante el intercambio de información entre las

instituciones y la coordinación de procedimientos y programas de incentivos a nivel de entorno.

80. El Convenio de Colaboración CONAFOR-SEMARNAT firmado el 7 de noviembre del 2011,

está dirigido a: (i) definir las bases para el análisis y el intercambio de información tanto del Sistema

Nacional de Información Forestal (sistema del SNIF-CONAFOR) y el Sistema Nacional de

Administración Forestal (sistema de la SEMARNAT), con la intención de contar con información actual

y confiable para diseñar los indicadores relevantes para el sector forestal; (ii) diseñar los indicadores de

desarrollo con base en las estadísticas ambientales y forestales; (iii) colaborar en la elaboración de

informes forestales y estadísticos; y (iv) diseñar indicadores estadísticos y económicos relevantes para el

sector forestal y útiles para los usuarios del SNIF. Esto ayudará a enfrentar la falta de alineación entre los

incentivos, que ha impedido el logro de objetivos de políticas sólidos con respecto a la mitigación y

adaptación al cambio climático en el sector forestal.

81. El Convenio de Colaboración CONAFOR-SAGARPA firmado el 9 de noviembre del 2011,

establece que ambas instituciones trabajarán juntas en: (i) el apoyo conjunto a las estrategias del REDD+

y del cambio climático; (ii) la promoción, el apoyo y la integración de actividades regionales para la

administración de las cuencas; (iii) la identificación, el diseño, el desarrollo y/o la consolidación de los

proyectos de integración económica; (iv) el intercambio de información entre la SAGARPA y la

CONAFOR; y (v) el establecimiento de servicios de capacitación y consultoría para los beneficiarios

potenciales relacionados con los programas de subsidio de la CONAFOR y de la SAGARPA,

respectivamente. Este Convenio visualiza lineamientos especiales desarrollados conjuntamente, dirigidos

a alentar modelos agroecológicos y silvopastorales para mejorar los resultados económicos al mismo

tiempo que se reducen los impactos en los hábitats naturales.

82. Esta acción de políticas pretende fomentar el manejo forestal comunitario mediante el

fortalecimiento de sinergias entre las políticas rurales y los programas de incentivos, que bajo las

condiciones actuales, están todavía desligadas unas de las otras. A mediano plazo, se espera que las

políticas rurales y forestales, y los programas de incentivos estén mejor alineados en el campo a través de

procedimientos reforzados, bases de datos conjuntas y mecanismos de comprobación. Como se estableció

en el PECC, la coordinación interrelacionada mejorará la capacidad de adaptación al cambio climático de

los ejidos y las comunidades. Para el final del proyecto, se espera que la armonización intersectorial sea la

base para crear sinergias entre las herramientas, los programas y las políticas de la SAGARPA, la

CONAFOR, la SEMARNAT y otras instituciones gubernamentales que trabajan en áreas forestales. El

desarrollo de un sistema de información de administración forestal nacional dentro de la SEMARNAT,

también se espera la identificación de sinergias entre herramientas, programas y políticas con la

SAGARPA. Lo anterior deberá crear un acceso más fácil a los programas públicos y una mayor

coherencia entre dichos programas, dando a las comunidades una oportunidad real para desarrollar

estrategias de administración sustentables y mejorar su resiliencia y adaptación al cambio climático.

83. Acción previa 3.2. Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres Comités Técnicos

Consultivos (CTC-REDD) a nivel estatal, los cuales están formados por múltiples grupos clave.

56

84. Hasta hace poco, ninguno de los foros existentes para el diseño y monitoreo de REDD+ o de

políticas de cambio climático tenía previstas aportaciones significativas por parte de organizaciones de la

sociedad civil (CSO) y de los representantes de la comunidad. La formalización de Comité Técnico

Consultivo CTC-REDD+ nacional en junio de 2011 representó un paso clave hacia delante hacia una

mayor participación de la sociedad civil. El CTC-REDD+ se concibió como un órgano consultor del

Grupo de Trabajo de REDD+ del gobierno (GT-REDD+). Éste incluye académicos, representantes de las

comunidades indígenas, organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y agencias

gubernamentales. A lo largo del año 2010, el CTC-REDD+ participó en la preparación de la Visión

Nacional de REDD+ de México, la cual fue presentada por el Presidente Calderón en la XVI Conferencia

de las Partes en Cancún, en diciembre del 2010. Esta conferencia sostuvo reuniones regulares y mantuvo

un sitio público para el trabajo en la red (www.reddmexico.org). No obstante, se requiere de mayor

participación por parte de la sociedad civil a nivel federal, estatal y local para promover programas

exitosos para la mitigación y adaptación al cambio climático en el campo.

85. Esta acción de política está dirigida a fomentar la participación del público en la creación de

políticas relacionadas con los bosques y el cambio climático. Para abordar esta necesidad de incrementar

la voz de la sociedad civil en los programas y políticas del sector forestal, la acción previa es la creación

de tres comités con grupos claves a nivel local de REDD+ (CTC–REDD+) en paralelo al CTC nacional.

Cada CTC–REDD+ local trabaja de manera independiente e incluye a la sociedad civil, los académicos y

a otras organizaciones locales. También es esencial la representación de los grupos indígenas y

vulnerables. La CONAFOR participa como agente externo, proporcionando asesoría técnica y logística.

Los CTC REDD+ locales se establecieron formalmente como una asociación entre el gobierno, la

sociedad civil y la academia en: (i) Chiapas, el 12 de agosto del 2011; (ii) Quintana Roo, el 25 de agosto

del 2011; y (iii) Campeche, el 29 de agosto del 2011.

86. A mediano plazo, la creación de estos comités ayudará a mantener estrategias de REDD+ más

inclusivas, diseñadas a nivel local. Representa un paso esencial para impulsar la participación de la

sociedad civil en la creación de políticas y para alcanzar sustentos y beneficios importantes derivados de

la resiliencia social que se esperan a través de este programa, contribuyendo a la resiliencia social para los

efectos esperados del cambio climático.

87. Acción previa 3.3. El Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+ como una línea

estratégica para su programa de trabajo multianual.

88. La organización intermunicipal es esencial para el desarrollo territorial sustentable y el manejo

forestal comunitario. Puede ayudar a reducir la fragmentación de esfuerzos y el riesgo de discrepancias

potenciales entre las iniciativas aisladas de administración forestal. Las fronteras ecológicas de las

cuencas y bosques en México crean una división en las fronteras políticas y administrativas de los 2,441

municipios en México. Los municipios individuales presentan una gran variación en su capacidad para

operar programas y movilizar recursos financieros. Además, también se requiere de la cooperación

intermunicipal para proporcionar cierto grado de continuidad en el ciclo electoral municipal de tres años.

89. La acción previa promueve una mayor integración y colaboración geográfica entre las

comunidades y municipalidades a nivel del entorno, para lograr sinergias y economías de escala al

implementar el manejo forestal comunitario sustentable. La Junta Municipal del Río Ayuquila (JIRA)

reúne a 10 municipios en el Estado de Jalisco. El 15 de julio del año 2010, la JIRA se convirtió en la

primera iniciativa intermunicipal relacionada con el REDD en México, al firmar un convenio de

colaboración con la CONAFOR para el diseño, con el involucramiento activo de las partes interesadas a

nivel local, de las estrategias de REDD+ para el desarrollo territorial sustentable a largo plazo a lo largo

http://www.reddmexico.org/

57

del Río Ayuquila en Jalisco, para personalizar e implementar la estrategia nacional de REDD+ a nivel

local. La CONAFOR proporciona asistencia técnica y contrapartidas.

90. La JIRA recibió apoyo previo para este proyecto de la Agencia Francesa de Desarrollo (Agence

Française du Développement, AFD). El primer componente del programa de cooperación técnica para el

cambio climático de la AFD con el GoM, vinculado con su DPL por €185 millones, apoya la

administración forestal integrada y la estrategia nacional de REDD+ a través de talleres para el desarrollo

de la capacidad y el diseño de mecanismos para vincular el desarrollo rural y la administración forestal

integrada, en especial, en comunidades pobres, con pagos internacionales por la reducción de la

deforestación y de la degradación forestal (REDD+). La segunda fase de este proyecto piloto está en

progreso.

91. A mediano plazo, se espera que la colaboración intermunicipal y otros agentes locales de

desarrollo37

dirijan iniciativas locales de REDD+ y proporcionen una base para los programas de

incentivos federales inclusivos. Los acuerdos como el de la JIRA representan el agente técnico para

brindar a las comunidades la oportunidad de contar con una forma sustentable de desarrollo y adaptación

al cambio climático. Conforme las asociaciones intermunicipales desarrollen las capacidades para

implementar las estrategias de REDD+, a mediano plazo serán los actores clave para la implementación

de estrategias para fomentar la adaptación y la resiliencia social al cambio climático.

92. Para el final del proyecto, con base en el ejemplo de la JIRA, se espera que la CONAFOR firme

convenios similares con otras asociaciones intermunicipales y agentes de desarrollo locales. El proyecto

de la CONAFOR sobre “Acciones tempranas de REDD+ en cuencas prioritarias” financiado por la AFD-

EECID (con fondos de la Unión Europea denominados Fondo para Inversión en América Latina, LAIF)

en la actualidad está fomentando la constitución de seis asociaciones intermunicipales más (en Quintana

Roo, Campeche, Yucatán y Jalisco). Existen sinergias potenciales entre REDD+ y la habilidad de las

poblaciones para enfrentar el impacto del cambio climático, tales como un incremento en la escasez de

agua y cambios en la productividad de los cultivos debidos al aumento en la temperatura. En

consecuencia, REDD+ es un mecanismo que puede permitir la adaptación al cambio climático, ayudando

a proteger la biodiversidad y reduciendo la erosión, al mismo tiempo que genera la resiliencia de los

recursos y el sustento locales.

93. Resultados esperados y agenda gubernamental a mediano plazo. Mediante programas de

inversión rural que alineen mejor la silvicultura, la ganadería y la agricultura, mediante el fomento de la

participación pública en la creación de políticas REDD+ y silvicultura en general, y mediante la

promoción de un enfoque integrado más amplio del entorno basado en nuevos modelos como son las

asociaciones intermunicipales, el DPL propuesto proporciona un marco de referencia que ayudará a las

comunidades a gestionar mejor sus recursos forestales, protegerlos contra los desastres inducidos por el

clima y a utilizarlos como fuente de ingreso y organización de la comunidad. Hacerlo representa un logro

importante para ayudar a las comunidades dependientes de los bosques a fortalecer su resiliencia

económica, social y física al cambio climático. Estas comunidades deberían tener una resiliencia positiva

ambiental y social al cambio climático a través de: (i) captación de carbono y conservación de la

biodiversidad, con un número mayor de bosques bajo un manejo sustentable; (ii) disminución de la

37

Los Agentes de Desarrollo Local pueden además incluir Agentes Técnicos Locales (ATL) o Agentes de

Desarrollo Local (ADL). Los ATL son agencias públicas locales con una comisión en desarrollo rural integrado, por

ejemplo, la JIRA; los ADL son organizaciones de la sociedad civil que apoyan y ayudan a implementar uno o varios

programas de la CONAFOR en regiones específicas. En colaboración con los ATL y ADL permitirían una

integración del espacio más amplia a nivel regional, la cual es importante para el éxito de las iniciativas REDD+, en

lugar de sólo responder a las demandas individuales de la comunidad.

58

pobreza, con más comunidades con un ingreso para la extracción sustentable se sus recursos naturales; y

(iii) incremento de la capacidad de resiliencia de las comunidades mediante la reducción de riesgos de

cambio climático y vulnerabilidades. Sin embargo, es importante hacer notar que estos resultados a largo

plazo dependen también de múltiples factores. El DPL sólo contribuye a lograrlos mediante el

establecimiento de un marco de políticas contributivo y facultativo (resultado a corto plazo, abordando los

tres cuellos de botella antes mencionados en el trayecto a una administración mejorada con base en la

comunidad que conduzca a una resiliencia social mejorada).

94. Las acciones previas del pilar de la silvicultura son totalmente consistentes con las prioridades del

GoM en el área de Bosques y Cambio Climático. Las acciones previas complementan el amplio paquete

de Bosques y Cambio Climático que se describe en la Sección IV, C del Documento de Programa (PD) de

este DPL. Por ejemplo, el Componente 1 SIL/FIP apoyará el Diseño de Políticas y la Coordinación

Intersectorial, y el Componente 3 incluirá el Desarrollo de Capacidades de las Estructuras de Gobernanza

Local para REDD+ en Áreas de Acción Temprana, todas relacionadas y reforzadas mutuamente con: una

mejor alineación de políticas rurales (acción previa 3.1 del DPL), participación pública en la creación de

políticas (acción previa 3.2 del DPL), y manejo integrado del entorno (Acción anterior 3,3 del DPL).

Recuadro 5. Principios de la Buena Práctica para la condicionalidad

Principio 1: Reforzar la propiedad • La política contenida en esta operación está totalmente alineada con los planes y estrategias del

Gobierno incluyendo el PND 2007-2012, la ENACC, el PECC, y el Marco de Política de Adaptación al

Cambio Climático a Mediano Plazo, todos los cuales han sido consultados con la sociedad civil, los

organismos políticos y gubernamentales, así como con grupos de expertos.

• Como se expuso anteriormente en este documento, México cuenta con una trayectoria consistente de

compromiso al abordar temas relativos a la adaptación al cambio climático y la mitigación a través de

acciones locales e internacionales, a partir de su adopción del CMNUCC en 1992.

• Como se describe en la Tabla 3, el contenido político de esta operación está respaldado por un trabajo

substancial analítico y de consultoría mediante el cual el Banco y el GoM se han comprometido a

fortalecer la resiliencia de México al cambio climático y sus contribuciones a la agenda global para la

mitigación del cambio climático.

Principio 2: Acuerdo previo entre el Gobierno y otros socios financieros respecto a un marco de

rendición de cuentas coordinado.

• La matriz de política y resultados en el Anexo 2 y la Carta de Política de Desarrollo del GoM proveen

y acuerdan un marco de rendición de cuentas para medir el progreso bajo el programa. Los resultados y

sus indicadores constituyen aspectos esenciales de la implementación del programa para ser

monitoreados.

• La AFD está apoyando, mediante su DPL, los objetivos similares a los de esta operación en el sector

forestal, así mismo, está utilizando los objetivos e indicadores del GoM para el monitoreo del progreso

en la implementación del programa.

Principio 3: Adaptar el marco de rendición de cuentas y las modalidades del apoyo del Banco a las

circunstancias del país.

• La opción de un DPL de una sola emisión para la revisión por parte del Directorio Ejecutivo en la

primera mitad del año calendario 2012 responde de manera directa a la petición del GoM del apoyo a su

estrategia de manejo de la deuda.

• Las áreas de política que apoya esta operación son todos aspectos centrales de la propia estrategia del

GoM para fortalecer la resiliencia social al cambio climático a nivel estatal, municipal y comunitario

mediante mejoras a largo plazo en la planificación de la adaptación al cambio climático, la gestión de

59

riesgo de desastre, así como el desarrollo territorial sustentable y la gestión forestal sustentable.

Principio 4: Elegir únicamente las acciones críticas para obtener resultados, como una condición

para el desembolso

• Las acciones previas se han limitado a nueve – tres para cada uno de los ámbitos de políticas – y han

sido acordadas con el GoM como esenciales para el logro de sus objetivos con respecto al

fortalecimiento de la resiliencia social al cambio climático, en particular la resiliencia de las poblaciones

urbana y rural pobres e indígena.

• Como se indicó anteriormente, se extrajo cada una de las acciones previas directamente de los propios

planes del GoM.

Principio 5: La conducción de revisiones del progreso transparentes que conduzcan a un apoyo

financiero predecible y basado en el desempeño.

• Las revisiones del progreso serán conducidas de manera conjunta por el Banco y la SEMARNAT, en

colaboración con la SHCP, la SEDESOL, la SAGARPA, la CONAFOR y otras agencias concernientes.

• La matriz de la política y los resultados en el Anexo 2 se han acordado con el GoM y acoplado a la

Carta de Política de Desarrollo del GoM en el Anexo 1, ésta proveerá de bases transparentes para el

monitoreo del progreso del programa en implementación.

60

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA OPERACIÓN

A. Pobreza e impactos sociales

95. Se espera que las políticas de acción reconocidas por este DPL tengan una mitigación

positiva de la pobreza y de los impactos sociales de manera significativa, mediante la reducción de

la vulnerabilidad climática de los pobres, el mejoramiento de la administración de riesgo de

desastres, tanto en áreas rurales como en urbanas, y que promuevan un manejo forestal más

sustentable. Los impactos específicos incluirán un mayor gasto en la reducción de riesgos y en el

desarrollo de la resiliencia en las comunidades pobres, desatendidas; el acceso mejorado a la información

y a la infraestructura, así como a los servicios de administración de riesgos; el incremento de la opinión

por parte de la sociedad civil en el desarrollo de la política de adaptación; y la restauración forestal, de

humedales y de otros servicios del ecosistema, que protegen a los pobres de los impactos del desastre y

contribuyen a su sustento. Se emprendió un sólido AISP para este proyecto y ha servido como un

elemento clave en el diálogo de políticas para la preparación de este DPL y para los servicios de

consultoría asociados.

96. El AISP encontró que la variabilidad y el cambio climático tienden a presentar efectos

significativos y desproporcionados en las comunidades y poblaciones pobres. Los niveles de pobreza

aumentaron entre el 1,5 y el 3,7 por ciento (dependiendo de la medida de pobreza considerada) en

aquellos municipios afectados por los desastres entre el 2000 y el 2005, en donde las inundaciones y las

sequías, fueron las más perjudiciales. Los municipios afectados por el desastre perdieron un promedio de

dos años de progreso en desarrollo humano durante el mismo periodo.38

Otros estudios también mostraron

el impacto de la variabilidad climática sobre la pobreza en el sector agrícola,39

en el consumo rural,40

en la

propensión a las enfermedades en niños menores de cinco años41

, en un mal desarrollo,42

en la deserción

de las escuelas en las áreas rurales de la parte central de México43

y de la presencia de malaria.44

En

términos del cambio climático, el AISP ha visto el impacto del cambio climático en el cultivo de temporal

del maíz, el cual es cultivado por 2,94 millones de agricultores a pequeña escala, en su mayor parte para

la subsistencia y representa la fuente principal de sustento para los rurales pobres en México.

Considerando a 354 municipios ubicados en 13 estados en las regiones del Pacífico, Golfo y Centro, los

resultados sugieren que el cambio climático reducirá los rendimientos de la producción del maíz durante

el 2030 en un 5,31 por ciento (o 0,12 toneladas por hectárea) en promedio, lo cual representa más de una

38

Rodríguez-Oreggia et al. 2010. “The Impact of Natural Disasters on Human Development and Poverty at the

Municipal Level in Mexico”, en: CID Working Paper No. 193. Harvard, January, 2010. 39

Ahmed et al 2009), 40

Skoufias, E. and Katja Vinha. 2010. “The Impacts of Climate Variability on Household Welfare in Rural

Mexico”. El Banco Mundial. 41

De la Fuente, A. and R. Fuentes. 2010. “The Impact of Natural Disasters on Children Morbidity in Rural

Mexico,” en Ricardo Fuentes y Papa Seck (eds.). Risk, Vulnerability and Human Development: On the Brink.

Palgrave Macmillan. New York: N.Y 42

Emmanuel Skoufias, Katja Vinha (2011). “Climate Variability and Child Height in Rural Mexico” Economics and

Human Biology (revisado y nuevamente presentado). Los autores encontraron que en 2002, los niños menores de 3

años en las áreas rurales de México, llegan a ser más bajos de estatura (medidos por el puntaje z estatura por edad)

cuando se incrementan las temperaturas y disminuye la precipitación pluvial. 43

De Janvry, Alain, Frederico Finan, Elisabeth Sadoulet, and Renos Vakis. (2006) “Can conditional cash transfer

programs serve as safety nets in keeping children at school and from working when exposed to shocks?” Journal of

Development Economics Vol. 79 (2), 349– 373. 44

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Comisión Intersecretarial sobre el Cambio Climático, 2007.

Tercer Comunicado de México al Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Instituto

Nacional de Ecología. (INE-SEMARNAT)

61

quinta parte (21,3 por ciento) del total de la producción en la muestra. Los resultados preliminares

también sugieren impactos significativos de la reducción de la producción sobre la malnutrición y la

pobreza.45

97. Los efectos tienden a ser más elevados para los pobres y otros grupos vulnerables. De hecho,

se utilizó la información municipal sobre el riesgo de desastres para construir los perfiles de acuerdo con

el nivel de amenaza, exposición o concentración al riesgo de desastre por municipio. En México, los

municipios con elevada tendencia al desastre son predominantemente rurales e indígenas, con un

acceso limitado a la salud y otros servicios básicos, con alta probabilidad de deforestación y otros

problemas ambientales, y un despliegue variable de la capacidad institucional para administrar los riesgos

de desastre. Reciben una asistencia pública relativamente mayor luego de un desastre, pero existe una

baja presencia de los servicios de protección civil y de la concientización del riesgo (por ejemplo,

mediante mapas de riesgo) lo cual ayudaría a preparar a las comunidades antes de que los eventos

ocurran. (Para información adicional, ver el Anexo 5)

98. Las reformas reconocidas por esta operación fortalecen la capacidad del Gobierno para

construir la resiliencia a la variabilidad y al cambio climático. La estrategia nacional de adaptación

alentará el desarrollo de mecanismos de diagnóstico, planificación y financiamiento para ubicar y

proteger a los grupos sociales que son más vulnerables al cambio climático, en particular a la gente pobre.

El acuerdo del Cambio Climático de la Península de Yucatán y el Programa de Adaptación al Cambio

Climático y a los Desastres Naturales fortalecerán las capacidades de los gobiernos subnacionales para el

desarrollo de acciones respecto al cambio climático que están adaptadas a las realidades locales y a las

formas específicas de la vulnerabilidad social al cambio climático. Se espera que todas estas reformas

amplíen la opinión que las partes interesadas tienen sobre la planificación de la adaptación y que por lo

tanto, fortalezcan los lazos de retroalimentación para conocer qué es lo que sí funciona y que es lo que no

funciona, y realizar ajustes durante la implementación.

99. El nuevo programa PRAH (Programa de Prevención de Riesgos en los Asentamientos

Humanos) de la SEDESOL beneficiará a las comunidades de alto riesgo desatendidas, mediante el

otorgamiento de apoyo de inversión para la reducción de riesgo a los municipios rurales que previamente

no fueron elegibles para el apoyo de la SEDESOL bajo su programa de Hábitat (el cual llega sólo a

municipios con 15.000 habitantes o más). El programa dará prioridad a los municipios que están dentro de

la categoría de propensos al desastre y beneficiará a las municipalidades más marginadas y vulnerables en

el país. Además, el Programa de Emergencia de Empleo Temporal (PET Inmediato), el cual actualmente

ayuda a las familias de bajo ingreso que sufren de las crisis climáticas, reforzará su enfoque en favor de

los pobres y protegerá su presupuesto del impacto de las presiones políticas. Tanto el fondo del PRAH

como del PET Inmediato financiaron la construcción y mantenimiento de infraestructura pública

fundamental para las emergencias de desastre, como las escuelas y caminos, los cuales son menores que

el promedio (en valor y número) para los municipios más pobres del país.46

100. Una asignación más acertada de los recursos de CADENA a los pequeños agricultores

podría ayudar a expandir sus beneficios económicos entre los pobres. Un estudio econométrico

reciente aprovechó el despliegue del programa por etapas en los municipios para evaluar el impacto

45

Olivera, Marcelo y A. de la Fuente. 2011. “The Impact of Climate Change on Rain Fed Maize Productivity,

Poverty, and Malnutrition in Mexico.” Documento de referencia para el AISP acerca del desarrollo de la resiliencia

de los pobres a los riesgos de desastres y climáticos en México. 46

Cruz, Denisse, A. de la Fuente and J. Soriano (2011). “Riesgo de Desastres a Nivel Municipal en México:

Diagnóstico General y Correlación con Pobreza.” Background paper for the PSIA on Building Resilience of the

Poor to Disaster and Climatic Risk in Mexico.

62

económico del Seguro Climático Indexado (WII) componente del PACC (actualmente CADENA). Los

resultados mostraron que el WII incrementa de manera significativa la producción por hectárea en un 6

por ciento y el WII incrementa el ingreso en un 8 por ciento, apuntando hacia un efecto positivo de

incidencia. Al examinar los mecanismos potenciales de dicho efecto de incidencia, los autores

encontraron que el WII disminuye el área de maíz plantado (el principal cultivo de México) en un 8 por

ciento. Esto permite a los agricultores utilizar de manera más potencial y efectiva la tierra obtenida al

sustituirla por otros cultivos para la obtención de efectivo sobre el producto agrícola. También, las

restricciones de crédito importantes tienden a ser menos estrictas. De manera general, los beneficios más

significativos ocurren en los municipios de mediano ingreso, elevando la productividad en 8 por ciento.

En cambio, el WII tiene menos influencia en los municipios con mayor riqueza.47

101. Como el riesgo de desastre urbano también se incrementa rápidamente se espera que la

integración de incentivos para la sustentabilidad urbana y la resiliencia social en los procedimientos

de la creación de vivienda, mejoren la calidad de vida de la gente pobre que vive, ya sea en las áreas

urbanas o en las conurbadas. Los cambios regulatorios incluidos en la operación tienden a llevar

beneficios a los pobres y a la población en general mediante la generación de mapas de riesgo y otra

información relevante. El superponer esta información con otra información administrativa, puede ser de

gran ayuda para los municipios con recursos limitados para armonizar la planificación de uso de suelo

territorial y ecológico incluyendo las consideraciones de cambio climático. El introducir evaluaciones de

la propiedad en función del riesgo dentro de los mercados de vivienda y las consideraciones de riesgo en

el análisis de costo-beneficio de las operaciones de infraestructura pública a gran escala, promoverá la

construcción en áreas más seguras y fomentará medidas de protección preventivas que beneficiarán a los

pobres.

102. La creación de un Comité Técnico de Asesoría para la Política de Adaptación nacional y/o

los Comités Técnicos Consultivos (CTC) REDD+ nacionales y locales facilitará la participación de los

expertos y de un amplio grupo de partes interesadas en estas políticas, que probablemente beneficiarán las

circunscripciones pobres y a los sectores de la sociedad vulnerables al cambio climático, dándoles una

oportunidad para influir en la toma de decisiones. Las acciones más propuestas (adaptación y prevención)

tendrán implicaciones distributivas. Las acciones previas para este proyecto demandan al Gobierno la

divulgación de la información y de los planes relacionados con la adaptación al cambio climático, y

comprometer los puntos de vista de aquéllos que tienen menos poder económico u opinión política.

103. Las acciones políticas relacionadas manejo forestal comunitario sustentable tendrán un

efecto significativo en la capacidad de las comunidades pobres y los ejidos de participar en la toma

de decisiones sobre el uso de sus recursos naturales, lo cual deberá fortalecer la resiliencia de sus

sustentos y reducirá su riesgo climático. La evidencia de México y de otros países alrededor del

mundo sugiere que el manejo de los recursos naturales comunitario no sólo genera beneficios

económicos elevados para las comunidades, sino que también crea un capital social y fortalece la

cohesión. La incorporación de más hectáreas bajo esquemas de gestión participativa sustentable

mediante los programas de REDD+ debería generar un ingreso adicional y oportunidades de empleo

para los ejidos y las comunidades forestales. Tanto el programa PRAH como el PET inmediato,

contemplan la reforestación y las acciones de la conservación de la tierra, entre otras actividades, con el

fin de recrear amortiguadores ambientales que ofrezcan a las comunidades la protección frente a los

eventos climáticos recurrentes, la degradación forestal y las amenazas de deforestación a las que éstas

son vulnerables de forma desproporcionada. En algunas áreas agrícolas puede haber un impacto

negativo a corto plazo, si los ingresos agrícolas descienden debido a los nuevos programas

47

Fuchs, Alan and Hendrik Wolff (2011). “Drought and Retribution: Evidence from a Large Scale Rainfall Indexed

Insurance in Mexico.” http://www.gwu.edu/~iiep/adaptation/docs/Wolff

63

participativos para la promoción del manejo forestal sustentable. Sin embargo, esto se mitiga debido a

que en México los bosques pertenecen a las comunidades y la participación en los programas de manejo

forestal se basa en la comunidad, está dirigida por la demanda y sobre una base voluntaria. El riesgo de

que las comunidades pudieran abandonar una agricultura/ganadería rentable por una gestión forestal

menos rentable parece limitado. Además, la alineación intersectorial con la SAGARPA como se

fundamenta en este DPL, está concebida para reducir el riesgo de discrepancias y de competencia

negativa entre las agencias forestales y las agrícolas/ganaderas y los programas.

B. Aspectos Medioambientales

104. Se espera que las políticas del GoM para incrementar la resiliencia social al cambio

climático que están apoyadas por esta operación, tengan impactos ambientales significativamente

positivos. Las acciones en las áreas de planificación para la adaptación a largo plazo al cambio climático,

el manejo de riesgo de desastre y el desarrollo territorial sustentable, al igual que el desarrollo forestal

sustentable, deben producir beneficios ambientales a mediano y largo plazo, por ejemplo: (i) la reducción

de la vulnerabilidad al cambio climático, incluyendo eventos hidrometeorológicos extremos, la

restauración de ecosistemas sensibles, la protección de la biodiversidad; (ii) mayor uso de suelo

sustentable, incluyendo incentivos para la densificación urbana “verde”; la adaptación al cambio

climático, el manejo de riesgo de desastre y los planes para el manejo de los recursos naturales que están

en mayor medida, basados en la evidencia y que debido a la participación de las partes involucradas en su

formulación e implementación, están mejor adaptados a las condiciones locales; y (iii) mejoras en la

administración forestal que conducen a la mitigación del cambio climático y la adaptación de beneficios

derivados.

105. Con respecto la primera área de política, la planificación de la adaptación a largo plazo a

nivel estatal, el Marco de Política de Adaptación a mediano plazo, el cual es parte de esta operación,

deberá fortalecer la participación de las partes interesadas en la planificación de la adaptación, dando

como resultado planes más acordes a las condiciones locales y que mejoran la identificación de las áreas y

de las poblaciones que son vulnerables a las amenazas relacionadas con el clima, permitiendo así una

mejor asignación de los fondos públicos para la adaptación al cambio climático y la reducción de

asentamientos en dichas áreas. Se espera que el acuerdo entre los estados de la Península de Yucatán para

el desarrollo de una estrategia regional para la adaptación al cambio climático, que sea apoyada por un

fondo de acción climática, se enfoque en las políticas y el financiamiento de la protección de los

ecosistemas sensibles y en la biodiversidad, así como en reducción de los riesgos extremos para las vidas

y bienes, relacionados con el clima. El programa de gastos del GoM para la adaptación al cambio

climático y a los desastres naturales, cuyo establecimiento se reconoce mediante esta operación, está

enfocado a dos estados con predisposición al desastre y, que desde el punto de vista ecológico, poseen

una gran riqueza, Chiapas y Tabasco. Se espera que las inversiones que este fondo apoya, produzcan

beneficios en términos de un manejo forestal sustentable, la integración de corredores biológicos y la

restauración de ecosistemas terrestres, costeros y marinos que sirven, entre otras cosas, para proteger a

las comunidades de los impactos amenazantes.

106. La segunda área de política, relativa a la reducción del desastre y al desarrollo territorial

sustentable a nivel municipal también debe ser benéfico desde el punto de vista ambiental. Se espera

que el nuevo programa de la SEDESOL, el PRAH, cuyo establecimiento se reconoce esta operación,

apoye la capacidad de los municipios para: identificar las áreas de alto riesgo, invertir en la infraestructura

para la reducción de desastres, mejorar los códigos de construcción y facilitar la restauración de las tierras

degradadas mediante la reforestación. Se espera que la priorización del INFONAVIT del financiamiento

para el desarrollo de la vivienda sustentable contribuya a la reducción de la expansión urbana y de los

64

asentamientos en las áreas propensas al desastre, que promueva el uso de transporte no vehicular y otras

opciones de transporte “verde” con bajas emisiones de gas efecto invernadero, y la expansión de espacios

verdes en las áreas urbanas, con beneficios asociados al ambiente físico. Mediante el mejoramiento del

acceso de los pequeños agricultores al seguro contra catástrofes y la compensación por desastres, la

SAGARPA espera poder reducir los incentivos de prácticas agrícolas no sustentables, como también

proveer un apoyo económico durante las temporadas con altas pérdidas de cultivo.

107. La tercera área de política de esta operación, manejo forestal sustentable, también se espera

que tenga impactos positivos significativos para el ambiente. El programa traerá más hectáreas forestales

bajo los esquemas de manejo forestal, protegiendo a este recurso fundamental. Además, proveerá de

incentivos para las comunidades forestales y para los ejidos con el fin de que se comprometan a realizar

prácticas forestales sustentables y a fortalecer su papel de liderazgo en la protección de los bosques y

apoyará la estrategia nacional REDD+ presentada dentro del marco de la COP-16 en la Visión REDD+ de

México (ver Recuadro 2 en la Sección III).

108. El GoM cuenta con requerimientos adecuados para la evaluación del impacto ambiental,

con el fin de garantizar una selección apropiada de las prácticas de administración y trabajos

asociados con cualquier inversión física que pueda surgir de las políticas reconocidas por esta

operación. Aunque el Banco Mundial no supervisará dichas inversiones privadas o públicas, éste tiene

una relación constante con el GoM para apoyar el fortalecimiento consistente del marco legal y de las

capacidades institucionales de las autoridades ambientales.

C. Implementación, control y evaluación

109. La implementación del programa requerirá de una coordinación cercana entre las agencias

gubernamentales y el Banco Mundial. La SEMARNAT constituye la contraparte principal, y la

SEDESOL, la SAGARPA y la CONAFOR también estarán involucradas en la implementación del

programa. Como contraparte principal por parte del Banco Mundial, la SEMARNAT será la responsable

de la coordinación en cuanto a la presentación de informes relativos a los indicadores de monitoreo del

programa, y el equipo del Banco Mundial también mantendrá un diálogo cercano con las contrapartes del

Gobierno. En el Anexo 2, se presenta la matriz de los indicadores propuestos.

110. Las secretarías sectoriales y las agencias responsables para el control y evaluación de los

diferentes ámbitos de políticas son:

a. Área de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la

adaptación al cambio climático a largo plazo orientado a nivel estatal. La SEMARNAT tiene la

máxima autoridad por parte del GoM en cuestiones de política climática. Lanzó el GT-ADAPT

(Grupo de Trabajo de Adaptación) para continuar sobre los objetivos establecidos en el PECC y para

facilitar la coordinación intersectorial en las cuestiones de cambio climático. Será responsable del

monitoreo del desarrollo de marcos nacionales y los mecanismos de financiamiento que promuevan la

coordinación y la colaboración intersectorial, intergubernamental y de las múltiples partes

involucradas para fomentar las políticas y programas de adaptación socialmente inclusivas y a favor

de los pobres.

b. Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de

desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel municipal. La SEDESOL es la agencia

responsable tanto del desarrollo social y humano y de la planificación territorial. Dicha Secretaría será

la responsable del control y evaluación del desarrollo e implementación de los acuerdos financieros e

institucionales relacionados con la reducción de riesgos ex ante y desarrollo urbano y territorial

resiliente. La SAGARPA es la agencia responsable de la promoción agrícola y el desarrollo rural.

65

Esta Secretaría será la responsable del monitoreo y la evaluación del desarrollo e implementación de

los acuerdos financieros e institucionales relacionados con el seguro de catástrofe agrícola.

c. Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del

manejo forestal comunitario sustentable a favor de los pobres. La CONAFOR dirige el desarrollo de la

Visión de México de REDD+ puesto en marcha en la 16a Conferencia de Partes en diciembre del 2010

en Cancún. La CONAFOR será la responsable del monitoreo y evaluación de REDD+ como un

instrumento para reducir las emisiones de carbono, y al mismo tiempo apoyará el desarrollo económico

sustentable para las comunidades pobres dependientes de los bosques y el fortalecimiento de la

resiliencia de las comunidades a los riesgos de desastre.

111. El marco de monitoreo propuesto para esta operación incluye los indicadores de monitoreo

y los resultados esperados correspondientes, los cuales se pueden considerar como el hito

estratégico en la evaluación del progreso en la implementación del DPL. El Banco supervisará las

acciones tomadas para alcanzar dichos resultados y revisará el progreso en la implementación del DPL,

así como las acciones gubernamentales subsecuentes, hasta el cierre del préstamo.

112. El monitoreo y evaluación de los efectos ambientales y sociales del pilar forestal de esta

operación se beneficiará del control de las operaciones complementarias del Banco en México. El

pilar forestal incluido en esta operación es parte de un compromiso más amplio con relación a los bosques

y al cambio climático en México, el cual despliega servicios de análisis, convocatoria y financieros. Las

operaciones complementarias incluyen, entre otras, una serie de talleres relacionados con REDD+ con la

sociedad civil y el empleo de Evaluaciones Estratégicas Ambientales y Sociales para la preparación de

REDD.

113. A largo plazo, las políticas de adaptación del Gobierno de México anticipan tener un sistema para

el monitoreo a través del tiempo, de las mejoras en la resiliencia familiar y en los sustentos. La resiliencia

puede medirse mediante un cambio demostrable en la percepción del riesgo manifestado por el jefe de

familia mediante encuestas familiares, y una reducción en los impactos adversos sobre los indicadores de

sustento como un resultado de los eventos climáticos. El GoM podría emplear los indicadores de la

pobreza para medir el progreso.

D. Aspectos fiduciarios

114. Conforme a lo documentado en la última CFAA (Evaluación Financiera y de Rendición de

Cuentas del País, por sus siglas en inglés), el CPAR (Informe de Evaluación de Procedimientos de

Adquisiciones del País, por sus siglas en inglés), y los sistemas de Administración de Finanzas

Públicas (PFM) a nivel federal son adecuados para apoyar el desarrollo de la política de préstamo. Como se previó en la CPS, el Banco ha estado colaborando con el Gobierno de México a nivel central y

subnacional en las áreas estratégicas dirigidas a la modernización y reforma de las finanzas públicas, y el

incremento de la transparencia. Lo anterior ha sido apoyado por un número de servicios de conocimiento

para la SHCP y la SFP (Secretaría de la Función Pública), a través de un paquete de diferentes

instrumentos financieros del Banco.

115. En la última década, el Gobierno ha introducido un número de leyes y reformas políticas

dentro de las finanzas públicas dirigidas al mejoramiento de la responsabilidad fiscal y la

transparencia mediante la modernización del proceso presupuestario y la creación de un marco

fiscal transparente de acuerdo con las buenas prácticas internacionales. El financiamiento de este

DPL apoyará al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y de manera acorde estará sujeto a las

estipulaciones de la Ley anual del PEF, el Presupuesto Federal y los Reglamentos de los Procedimientos

del Presupuesto entre otros. El PEF se publica y está disponible en la página electrónica de la SHCP para

66

el año en curso y los años anteriores.48

La fecha de la publicación del último presupuesto de México fue el

7 de diciembre del 2010. Esto dispuso los acuerdos legales y regulatorios, junto con los sistemas

operativos de la gestión financiera del país, provee de una sana formulación del presupuesto, de los

acuerdos de ejecución y de control interno para los gastos públicos. Otros aspectos de control interno se

rigen por los Estándares de Control Interno de la Administración Pública Federal.

116. Aunque las reglas y procedimientos que gobiernan el presupuesto, las leyes referentes a la

contabilidad y al gasto público, son claras y exhaustivas, y el monitoreo del presupuesto y los

sistemas de control se desempeñan bien, quedan algunas áreas dentro de las finanzas públicas, en

donde se podrían lograr mayores adelantos. Son prioridades clave el desarrollo a largo plazo enfocado

al presupuesto, incluyendo los resultados de desempeño en el proceso de preparación del presupuesto, y el

compromiso por parte del sector público para enfocarse en los resultados. Actualmente el Gobierno está

trabajando hacia el logro de reformas previstas de la PFM, incluyendo la armonización del presupuesto y

el informe financiero, la modernización de sus operaciones de tesorería, como también en el diseño e

implementación de un sistema de gestión de la información financiera integrada a nivel federal, lo cual se

espera para el 2012.

117. El Gobierno actual tiene el objetivo de alinear los procedimientos de adquisiciones públicas

de manera más cercana a la política del gasto económico, enfocada a producir una relación entre

calidad-precio, asegurando la transparencia, la economía y la eficiencia, y al mismo tiempo mejorar la

calidad global de los bienes y servicios. Además, los cambios operacionales como también las enmiendas

al marco legal y regulatorio avanzadas durante el 2009 y el 2010, han tomado varias medidas importantes

en la forma de abordar las cuestiones identificadas en evaluaciones previas del Banco Mundial en lo que

respecta al sistema federal de contratación en México (200749

, 201050

y 201151

). Como se previó en la

Estrategia de Procedimientos de Adquisiciones del País, el Banco Mundial está colaborando con el

Gobierno de México en la modernización de su Procedimiento de Adquisiciones y de otros aspectos del la

GFP. Este apoyo es proporcionado por un número de servicios de asesoría así como también, de

instrumentos de préstamo.

118. En cuanto a una supervisión externa, la Auditoría Superior de la Federación conduce un

número periódico de auditorías sobre el desempeño, financieras y de conformidad, de los

programas del Gobierno Federal. Las cuentas públicas anuales se preparan y se envían al Congreso

dentro de los cuatro meses al final de cada año fiscal. La auditoría externa de estas cuentas se emprenden

por medio de la oficina del Auditor General y se presentan a la Legislatura catorce meses después de que

finaliza cada año fiscal, de acuerdo con la legislación nacional. Los informes de auditoría son exhaustivos

y existe un sistema estructurado para dar seguimiento a los resultados de la auditoría y a las

recomendaciones, en coordinación con la SFP. Los resultados de las auditorías realizadas por la oficina

del Auditor General, se hacen públicas en el Informe de Auditoría Anual sobre las Cuentas Públicas

Federales. Las enmiendas recientes a la Constitución Federal y la nueva Ley sobre la Fiscalización y

Rendición de Cuentas realizada por la Auditoría Superior, han contribuido al fortalecimiento integral de

la transparencia fiscal y de la rendición de cuentas del país.

48

Ver http://www.shcp.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTodos/paquete_economico_2012/index.html 49

Informe de Evaluación de Procedimientos de Adquisiciones del País (CPAR, por sus siglas en inglés) del 2007

(preparado de manera conjunta con el BID). Las cuestiones identificadas en el Informe de Evaluación de

Procedimientos de Adquisiciones del País, incluyendo la complejidad regulatoria excesiva y la necesidad de una

gobernanza y coordinación más efectiva. 50

Los aspectos relevantes de las estructuras legales, operacionales e institucionales del sistema federal de

adquisiciones como parte del Fortalecimiento del Entorno Comercial para el Aumento del Crecimiento Económico

del Préstamo de Apoyo para las Políticas de Desarrollo en México, noviembre 2010. 51

Servicios de consultoría del Banco Mundial, noviembre 2011.

67

E. Desembolsos y auditoría

119. El flujo de los acuerdos del fondo para esta operación será semejante al observado de manera

habitual en los DPL para México, en acuerdos tradicionales con el Gobierno. La SHCP ha informado al

Banco que NAFIN (Nacional Financiera) será el agente financiero del Prestatario en lo que respecta a este

DPL.52

Bajo este acuerdo, para la efectividad y el cumplimiento de cualquier condición de desembolso de

emisiones, el Banco depositará el monto en una emisión única en una cuenta designada del agente

financiero, en dólares estadounidenses para el crédito subsecuente de una cuenta de la Tesorería de la

Federación (SHCP/TESOFE) utilizada para gastos presupuestados. Con base en la revisión del los

informes de auditoría del 2010, del agente financiero y la amplia experiencia entre el Banco y el agente

financiero respecto al flujo de fondos para proyectos financiados por el Banco, no existe evidencia de que

el control bancario de la institución en la que fluiría el producto del préstamo financiero es adecuado. En

caso de que el Banco lo solicitara, la SHCP proveería al Banco de una confirmación por escrito de la

transacción descrita después de que los fondos sean desembolsados por el Banco.

120. Con base en la evaluación de la GFP actual del prestatario y la conclusión de que los

acuerdos fiduciarios para este financiamiento son los adecuados, el Banco no requerirá de una

auditoria de la cuenta asignada para el agente financiero, ni se considerarán necesarios acuerdos

fiduciarios adicionales hasta este momento.

F. Riesgos y Mitigación de Riesgos

121. La matriz que se presenta a continuación propone los riesgos principales y sus respectivas

medidas de mitigación.

Riesgos económicos y fiscales Medidas de mitigación

Un agudo debilitamiento en la recuperación

económica de los Estados Unidos de

Norteamérica podría representar riesgos a la

baja del crecimiento económico de México,

debido al alto grado de integración. Los

problemas de la deuda soberana en Europa y

las preocupaciones sobre la sustentabilidad

fiscal en otras naciones, podrían incrementar

la aversión al riesgo global y conducir a una

mayor volatilidad en los mercados financieros

de México.

Una crisis en la demanda externa generada por una recaída de los

Estados Unidos de Norteamérica en una recesión podría crear un

impacto sustancial a corto plazo en el crecimiento económico de

México. Aún en el caso de un debilitamiento prolongado de los

Estados Unidos, los fundamentos de una sólida política

macroeconómica debieran favorecer la recuperación de la economía

de México y el retorno a una tasa de crecimiento potencial de la

productividad a mediano plazo. Un mayor énfasis en las reformas

estructurales orientadas al crecimiento es crucial para mejorar el

crecimiento potencial de México a mediano plazo, el cual es

conducido por la fuerza laboral y el crecimiento de la acumulación

de capital, pero permanece restringido por la falta de cualquier

mejora significativa en la productividad.

Los problemas de la deuda soberana en

Europa y las preocupaciones sobre la

sustentabilidad fiscal en otras naciones,

podrían incrementar la aversión al riesgo

global y conducir a una mayor volatilidad en

los mercados financieros de México.

El récord del Gobierno de una sana y predecible administración

macroeconómica, reflejado en su exitosa respuesta a la crisis global

del 2009 y el aumento de la seguridad provisto por la acumulación

de las reservas internacionales y una Línea de Crédito Flexible

sucesora de parte del FMI, mitigaron algunos de los riesgos de

eventos catastróficos de la volatilidad global de los mercados

financieros.

52

El uso de un agente financiero y de una cuenta designada es un procedimiento estándar del Gobierno de México

para sus propósitos de control y no un requerimiento adicional por parte del Banco.

68

Riesgos políticos e institucionales Medidas de mitigación

La implementación de programas reconocidos

por el DPL propuesto requerirá de una

colaboración multi-institucional. La naturaleza

inter-institucional del programa y la capacidad

desigual a través de las agencias sectoriales a

nivel federal, regional, estatal y municipal

representan un riesgo para la implementación

uniforme y oportuna de las reformas que se

llevan a cabo.

Cinco de las nueve acciones previas propuestas en este DPL

mitigaron este riesgo fortaleciendo los mecanismos de coordinación

intersectoriales. Las agencias involucradas en el DPL están

dispuestas a coordinarse entre sí, ya que les queda claro que el

siguiente conjunto de logros en la mitigación y la adaptación

sustentable del cambio climático vendrá de una coordinación

intersectorial fortalecida.

Estas medidas se apoyan mediante actividades complementarias por

parte del Banco para apoyar al Gobierno a través de programas de

desarrollo de la capacidad y préstamos para inversión que

fortalecen la habilidad de las instituciones para planear,

implementar y monitorear programas sectoriales. Los Grupos de

Trabajo de REDD+ y la Adaptación y sus respectivos Consejos

Técnicos Consultivos reúnen a las agencias y a la sociedad civil,

mientras que los procesos para obtener la aprobación del PECC

conllevan una fuerte colaboración entre las agencias del gobierno

federal, así como con las instituciones estatales y regionales.

La falta de continuidad en el apoyo

político al programa sobre el cambio

climático, en particular debido a las

próximas elecciones nacionales y su

subsecuente transición de gobierno en

enero del 2013.

México fue el primero de dos países no pertenecientes al Anexo 1

que a la fecha han sometido su tercer comunicado a la CMNUCC

(siendo el otro Uruguay) y es el único que ha sometido su cuarto y

actualmente trabaja en el quinto. Tal y como fue presenciado en

Cancún, México ha consolidado su reputación como un líder global

en la adaptación al cambio climático. Por consiguiente, es probable

que el apoyo político continúe. Los procesos participativos y

consultivos, y los acuerdos tienden a continuar con el apoyo de los

interesados. Se espera que el compromiso actual del Banco con el

Gobierno, en lo que se refiere a asuntos del cambio climático,

ayude también a mantener el apoyo político.

Sociales y ambientales Medidas de mitigación

Impactos ambientales y sociales

imprevistos asociados con el programa.

La probabilidad de que ocurran impactos ambientales y sociales

imprevistos es extremadamente baja, ya que la mayoría de los

impactos potenciales son conocidos y controlables. En conjunto, la

operación tiende a tener impactos ambientales y sociales sólidos y

positivos. También las agencias clave involucradas en el DPL

poseen trayectorias sólidas, así como una capacidad significativa

para ocuparse de aspectos sociales y ambientales, cuya resolución

constituye una parte importante de su mandato.

La oposición de los interesados a algunas

de las acciones de las políticas propuestas:

La forma en la que México ha podido construir un fuerte consenso

entre los interesados, incluyendo a las agencias gubernamentales, la

sociedad civil y el sector privado en un rango de acciones

relacionadas al clima, particularmente en el rápido crecimiento

hacia la COP 16, provee una seguridad significativa de que el

riesgo de una oposición de los interesados a las acciones de las

políticas propuestas sea pequeño. El hecho de que la mayoría de las

acciones serán altamente benéficas para un amplio rango de

interesados, debe también contribuir a un fuerte apoyo entre ellos.

69

ANEXOS

71

ANEXO 2. Matriz de política, acciones previas y resultados

Objetivo: El DPL propuesto para el fortalecimiento de la resiliencia social al cambio climático constituye una pieza esencial de la etapa de consolidación (2010-)

del compromiso con el cambio climático en México. El objetivo de esta operación es fortalecer la resiliencia social al cambio climático a través de políticas que

beneficiarán directa e indirectamente a los pobres, mediante las mejoras en: (a) la planificación de la adaptación orientada a nivel estatal; (b) la reducción de los

riesgos de desastre y desarrollo territorial orientado a nivel municipal; y (c) el manejo forestal comunitario sustentable a nivel de las comunidades.

Objetivo Problemas y

obstáculos Acciones previas Resultados en la fecha ICR

(Marzo del 2013)

Resultados a

mediano plazo

(Diciembre del 2014)

Área de política 1: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la planificación de la adaptación al cambio climático a largo plazo orientado a nivel

estatal.

Fortalecimiento de

la resiliencia social

al cambio climático

a través de la

planificación de la

adaptación a largo

plazo

Falta de marcos de

políticas e instrumentos

para facilitar la

adaptación local al

cambio climático y

abordar los efectos

diferenciados del CC en

los pobres y en los

grupos más

vulnerables.

Falta de financiamiento

para a nivel de

gobierno federal para la

adaptación.

El Grupo de Trabajo de Adaptación de la CICC: (i) ha

aprobado un Marco de Políticas de Adaptación de

Mediano Plazo, la cual requiere del desarrollo de

medidas para la reducción de la vulnerabilidad

diferencial y el fortalecimiento de la planificación local

de adaptación; y (ii) ha creado un Comité de Asesoría

Técnica para facilitar la participación de los expertos y

de las partes interesadas clave en la formulación de una

estrategia nacional de adaptación futura para México.

Los estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo

han firmado un “Acuerdo General de Coordinación

sobre el Cambio Climático de la Península de

Yucatán”, para desarrollar una Estrategia Regional

para la Adaptación al Cambio Climático en la

Península de Yucatán y un Fondo para la Acción

Climática de la Península de Yucatán, coordinados por

la Comisión Regional de Cambio Climático de la

Península de Yucatán.

El Congreso ha aprobado un nuevo programa

presupuestario “Programa Nacional de Adaptación del

Cambio Climático y de Prevención de Desastres

Naturales”, para financiar las iniciativas de adaptación

al cambio climático por el monto de 300 millones de

pesos, implementadas por la SEMARNAT.

Número de Estados que

están diseñando Programas

de Acción ante el Cambio

Climático durante 2012 que

han incluido medidas

específicas para promover la

resiliencia social (línea de

base: 0, objetivo: 3)

La Estrategia Regional para

la Adaptación al Cambio

Climático e la Península de

Yucatán ha incluido medidas

(apoyadas por la

SEMARNAT y/o el INE)

para atacar el crecimiento no

sustentable del turismo en

áreas costeras y los co-

beneficios de las políticas

climáticas al sustento de las

comunidades indígenas.

Número de Estados que están

diseñando Programas de

Acción ante el Cambio

Climático durante 2012, que

han incluido la participación

Se ha desarrollado la

capacidad de los

gobiernos estatales

para el aprendizaje

flexible y para enlaces

múltiples de

retroalimentación.

Indicador: Número de

Estados que han

desarrollado y

utilizado Plataformas

de Conocimiento de

Cambio Climático

como apoyo en la

toma de decisiones y

en el monitoreo de la


climático y las

iniciativas de

resiliencia social

(línea de base: 0,

objetivo 3).

72

de la sociedad civil en el

diseño de iniciativas de

resiliencia social. (Línea

base: 0, objetivo 3).

Área de política 2: Fortalecimiento de la resiliencia social a través de la reducción del riesgo de desastres y del desarrollo territorial orientado a nivel

municipal Fortalecer la

reducción de riesgos

de desastre y el

desarrollo territorial

resiliente.

Enfoque reactivo al

manejo del riesgo de

desastres, dominado

por respuestas a

políticas ex post,

mecanismos limitados e

incentivos para

incorporar la reducción

de riesgos de desastres

en la planificación

territorial y urbana, en

especial a nivel

municipal e incentivos

débiles e insuficientes

para reducir el

crecimiento urbano

descontrolado y

promover la

planificación urbana

sustentable.

La SEDESOL ha fortalecido la entrega de acciones

para la reducción de riesgos en los municipios a través

de (i) la creación de un nuevo programa para la

prevención de riesgos en asentamientos humanos, el

cual ofrece financiamiento para acciones de reducción

de riesgo para los municipios; y (ii) la emisión de las

nuevas regulaciones operacionales para el programa de

empleo temporal (PET) para el año fiscal 011, para

orientarlo hacia el financiamiento de proyectos para la

prevención de desastres locales para el año fiscal 2011.

Los lineamientos de la SEDESOL para el desarrollo

urbano sustentable, dirigidos a promover el desarrollo

sustentable del territorio urbano y aumentar la

resiliencia social se han incorporado mediante

instituciones de vivienda seleccionadas del prestatario,

como la CONAVI con su programa de subsidio

anticipado “Esta es tu casa” y el INFONAVIT con sus

criterios para la generación de créditos hipotecarios.

La SAGARPA ha fortalecido y mejorado el enfoque de

su programa de administración y prevención de riesgos

para desastres naturales (CADENA) para agricultores

Porcentaje de

municipalidades con puntajes

altos y muy altos en el índice

de riesgo de desastres de

PRAH que están

implementando actividades

institucionales de

fortalecimiento e inversión

para la reducción de riesgos

apoyadas por el programa

PRAH. (Fuente: Índice de

riesgo de PRAH; línea de

base enero del 2012: 0;

objetivo para marzo del

2013: 60 municipalidades).

Número de proyectos de

desarrollo urbano evaluados

dentro del Grupo de Trabajo

DUIS que han incorporado

por lo menos los siguientes

criterios especificados en los

Lineamientos para el

desarrollo urbano sustentable

de la SEDESOL: (i)

ubicación; (ii) conectividad y

accesibilidad, y (iii)

prevención de riesgos

(objetivo: 5 entre enero de

2012 y marzo del 2013).

Porcentaje de superficie

elegible que está cubierto por

el seguro contra riesgo

climático (línea de base:

Número de

municipalidades del

Sistema Urbano

Nacional que han

incorporado acciones

de maneo de riesgo de

desastres con apoyo

del Gobierno Federal

(línea de base 2011:

100; objetivo: 250;

Fuente: sistema de

monitoreo de PECC)

Porcentaje de

superficie elegible que

está cubierta por el

seguro de riesgo

73

de bajos ingresos, bajando el tope de elegibilidad para

el desembolso de seguros por desastres y catástrofes. 69%; objetivo: 74%)

Manejo forestal sustentable

por parte de la comunidad

climático (línea de

base: 69%; objetivo:

76%)

Área de política 3: Fortalecimiento de la resiliencia social a nivel comunitario a través del manejo forestal comunitario sustentable en favor de los pobresb

Promover el

involucramiento de

las agencias

federales, de la

sociedad civil y de

los actores locales

en la administración

forestal comunitaria

y en las estrategias

de cambio climático

en línea con el

REDD+ Nacional,

para generar

sustentos resilientes

en áreas rurales y

forestales.

Falta de armonización

en la generación y

distribución de

información estadística

entre la SEMARNAT,

la CONAFOR y otras

agencias hermanas.

Dificultad para alinear

políticas e incentivos

que afectan los

territorios forestales.

Involucramiento

limitado por parte de

organizaciones de la

sociedad civil local

para ayudar a adaptar la

estrategia nacional de

administración forestal

sustentable a las

condiciones locales.

Capacidad restringida

de los municipios en el

manejo forestal

sustentable, debido a

limitaciones de índole

económica, geográfica

y política.

La CONAFOR firmó convenios bilaterales de

cooperación con la SAGARPA y la SEMARNAT

fomentado el intercambio de información entre dichas

instituciones en los programas forestales y alineando

los procedimientos y los programas de incentivos

relacionados con la agricultura, ganadería y

silvicultura.

Se creó un Comité Técnico Consultivo nacional y tres

Comités Técnicos Consultivos (CTC-REDD) a nivel

estatal formados por múltiples grupos clave

El Directorio Ejecutivo de la JIRA aprobó REDD+

como una línea estratégica para su programa de trabajo

multianual.

Número de iniciativas de

colaboración REDD+ entre

la CONAFOR y/o la

SAGARPA y los gobiernos

subnacionales en áreas de

Acción Temprana de

REDD+ que son

operacionales (línea de base:

0; objetivo: 2).

Participación social activa en

la elaboración de políticas de

REDD+ a nivel subnacional

a través de la operación del

CTC-REDD+ local

(participación de la sociedad

civil en todas las reuniones,

como se refleja en las

minutas, con un mínimo de 3

reuniones al año por CTC).

Porcentaje de comunidades

participantes en las Áreas de

Acción Temprana de

REDD+ que reciben apoyo

de agentes de administración

de entornos regionales (línea

de base 0%, objetivo 33%).

Incrementar el

número de

comunidades que

están generando

organizaciones

sociales y que generan

ingresos a través de la

producción sostenible

de bienes y servicios

forestales (línea de

base 2011: 4000;

objetivo: 12% de

incremento).

a El GoM pretende utilizar estos indicadores como parte de su control de la implementación en marcha de su programa general para fortalecer la resiliencia al

cambio climático después de la fecha de cierre del DPL. Se enlistan aquí para dar al lector una idea de los objetivos del GoM a mediano plazo.

b Con el fin de promover la coordinación entre los socios de desarrollo y la alineación con las políticas del GoM, el Banco y la AFD están utilizando las mismas

acciones de las políticas de SOM para el componente forestal de sus respectivas operaciones.

74

ANEXO 3. Notas sobre las relaciones del fondo

El Directorio Ejecutivo del FMI concluye el examen del desempeño de México en el marco de la

Línea de Crédito Flexible

Comunicado de Prensa No. 11/480 (S)

22 de diciembre de 2011

El Directorio Ejecutivo del FMI (Fondo Monetario Internacional) concluyó el día 21 de diciembre del 2011 la evaluación

para determinar si México reúne los requisitos para el acuerdo en el marco de la Línea de Crédito Flexible (LCF) y

reafirmó que el país continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF. Las autoridades de México

han manifestado su intención de seguir asignando un carácter precautorio al acuerdo.

El acuerdo por dos años a favor de México por un monto de DEG 47,292 millones (aproximadamente US$72,980

millones), aprobado el 10 de enero de 2011 (Véase el Comunicado de Prensa No. 11/4 (S)), constituye el primer

compromiso en el marco de las reformas a la LCF aprobadas el 30 de agosto de 2010 (Véase el Comunicado de Prensa

No. 10/321 (S)).

Al término de las deliberaciones del Directorio Ejecutivo, el Primer Subdirector Gerente y Presidente Interino del

Directorio Ejecutivo, David Lipton, formuló la siguiente declaración:

“La línea de Crédito Flexible (LCF) para México, aprobada hace un año en medio del agravamiento de los riesgos que

afectan a las perspectivas económicas mundiales ha significado un respaldo importante a la estrategia macroeconómica de

las autoridades al ofrecer un seguro frente a los riesgos mundiales extremos y, al mismo tiempo, apuntalar la confianza del

mercado. El día de hoy, el Directorio Ejecutivo del FMI concluyó un examen que reafirma que México continúa

satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la LCF.

“La rápida recuperación de México frente a la crisis mundial y la fortaleza de su actividad económica en los últimos

meses son testimonio de los sólidos fundamentos económicos del país y la acertada conducción de la política económica.

La firme trayectoria y los marcos de política —como la regla de presupuesto equilibrado, el régimen creíble de metas de

inflación y la prudente supervisión financiera— han sido el fundamento de la solidez de los balances de las entidades

públicas y privadas.

“En medio de la agudización de los riesgos mundiales, las autoridades se han comprometido a reconstituir gradualmente

los márgenes para la instrumentación de políticas. La consolidación fiscal y la aplicación de una política monetaria que ha

apoyado la recuperación económica esperan mantenerse, mientras que el incremento en los amortiguadores externos será

complementado con la LCF. El régimen cambiario de flotación seguirá desempeñando un papel clave en la amortiguación

de los choques externos.

“Los riesgos de corto plazo para México provienen de la incertidumbre sobre las perspectivas globales de crecimiento y

de la turbulencia en los mercados financieros internacionales. Sin embargo, México dispone de un amplio margen de

maniobra para aplicar políticas que permitan contener las posibles secuelas de los choques externos, apoyado por el

acuerdo en el marco de la LCF, y las autoridades mantienen su compromiso de instrumentar un marco macroeconómico

basado en reglas y de ajustar las políticas según sea necesario”, declaró el Sr. Lipton.

DEPARTAMENTO DE RELACIONES EXTERNAS DEL FMI

Relaciones públicas

Relaciones con los medios

de comunicación

Teléfono: 202-623-7300 Teléfono: 202-623-7100

Fax: 202-623-6278 Fax: 202-623-6772

http://www.imf.org/external/spanish/np/sec/pr/2011/pr1104s.htm



75

ANEXO 4. Impacto del cambio climático a largo plazo en México

El cambio climático acarrea problemas adicionales a los riesgos existentes, incluyendo eventos

climáticos más extremos, cambio en los patrones de precipitación pluvial, aumento de los niveles del

mar y cambio en los patrones de las enfermedades. Por ejemplo, se espera que las zonas húmedas

tropicales reciban mayor precipitación pluvial; lo anterior, combinado con eventos extremos y el aumento

del nivel del mar, dará como resultado inundaciones más frecuentes y graves. En la agricultura, muchos

pequeños agricultores dependen de la agricultura de temporal, lo cual estará impactado de manera severa

por el incremento en la irregularidad de la precipitación pluvial, afectando la capacidad productiva así

como el acceso al agua para fines domésticos. En las áreas urbanas, la falta de políticas de desarrollo

urbano, de planificación, de regulación y de inversión pública ha llevado al asentamiento de inmigrantes

rurales en áreas riesgosas como las laderas y los lechos de los ríos.

El cambio climático tendrá impactos diferenciales en la población de México y el entendimiento de

formas específicas de vulnerabilidad económica y/o territorial será crucial para el diseño efectivo de

políticas de adaptación. En el sector hídrico, por ejemplo, la disponibilidad de agua no corresponde a la

distribución de la población ni a la actividad económica, lo que provoca una tensión hídrica en varias de

las áreas más pobladas del país (Véase Recuadro 1). Setenta y siete por ciento de los residentes de México

viven en las regiones áridas y semiáridas del norte, centro y noreste; un área que suma el 87 por ciento del

PIB, pero que recibe sólo el 31 por ciento del agua disponible. La discrepancia entre el suministro físico y

la demanda económica del agua ha cambiado de diferentes formas. En la actualidad, al menos 33 millones

de personas, o cerca del 32 por ciento de la población total de México, enfrentan la escasez de agua (las

presiones oscilan de un 40 por ciento a más del 80 por ciento). En todos los escenarios del cambio

climático, se espera que incremente la tensión hídrica, con impactos perjudiciales tanto para los

agricultores pobres, quienes dependen de la lluvia para sus cultivos, como para los urbanos pobres que

están asentados en áreas marginales con insuficiencia en el acceso al agua potable. Se espera que el costo

del agua incremente, lo que afectará en mayor medida a los pobres.

Los pueblos indígenas y las comunidades rurales están entre aquellos más afectados por el

cambio/variabilidad del clima debido a una dependencia más fuerte a los ambientes naturales para

su sustento, particularmente los bosques. Los pueblos indígenas están entre la población más

vulnerable con o sin el cambio climático, con capacidad limitada para afrontar los cambios a largo plazo y

con una mayor exposición a los peligros relacionados con el clima natural.

76

Recuadro 1. Las siguientes figuras ilustran la manera en la que la escasez actual de agua en México se

agravará de forma significativa en un futuro, en especial cuando se consideran no sólo las proyecciones

socioeconómicas, sino que también los escenarios climáticos (Izquierda). El grado de la presión actual

respecto a los recursos hídricos en México (2005), sin considerar el impacto del cambio climático.

(Derecha) El grado de la presión a futuro sobre los recursos hídricos para el 2030, cuando se consideran

tanto las proyecciones socioeconómicas como los escenarios climáticos.

Fuente: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, 2007.

El cambio climático tendrá severos impactos en los pequeños agricultores cuyo sustento depende de

los cultivos comerciales de temporal, como también de la agricultura de subsistencia. En 2005,

alrededor del 38,7 por ciento de los rurales pobres en extremo fueron comprometidos en actividades

agrícolas, ya sea como agricultores independientes o mediante un trabajo agrícola asalariado. Los

campesinos de tierras áridas en los estados del norte de Sinaloa, Sonora y Chihuahua están

particularmente en riesgo conforme enfrentan el descenso de la productividad causado por el

empeoramiento de la escasez de agua y la degradación de la tierra. En la actualidad, muchas de estas

regiones áridas están en riesgo de desertización. En la actualidad, en México existe un alto grado de

erosión, con el 36 por ciento de todas las tierras irrigadas afectadas, el 54 por ciento del área de cultivo de

temporal y el 90 por ciento del área de pastizales (LADA). La variabilidad del clima tiende a acelerar la

salinización y desertización de los campos agrícolas, agravando los efectos de una precipitación pluvial

reducida. Se considera que de toda la tierra de México, un estimado del 49 por ciento es vulnerable a los

impactos del cambio climático, en particular en el norte y en áreas densamente pobladas (Hernández et.

al, 1995). Los impactos severos en los agricultores pobres se sentirán también en otras regiones. Por

ejemplo, Chiapas es uno de los estados más ricos de México en cuanto a su biodiversidad y es el principal

estado productor de café de México, con un promedio anual de producción que supera los 115 millones de

kg. Un millón de empleos dependen de la producción de café en dicho estado y el 60% de los productores

son pequeños agricultores, que cultivan menos de cinco hectáreas cada uno, la mayoría de los cuales son

pueblos indígenas. Sin embargo, un estudio reciente muestra que las condiciones de clima específicas de

las cuales depende dicha producción de café, pueden no persistir por mucho tiempo.

El cambio climático tendrá graves impactos en las poblaciones costeras de México. El cambio

climático ocasionado por las actividades humanas tiende a contribuir al daño de los ecosistemas naturales,

incluyendo los manglares y los arrecifes de coral, colocando una grave presión en las comunidades

costeras pobres tanto de manera directa como en el resultado de las tormentas y del incremento de los

niveles del mar, así como de manera indirecta mediante la degradación gradual de los ecosistemas del

cual depende su sustento. Por ejemplo, los manglares y los arrecifes de coral juegan papeles vitales en el

sustento de millones de personas que dependen de ellos para la pesca y el turismo. En los últimos 50 años,

cerca del 80 por ciento de los arrecifes de coral en el Mar del Caribe se han extinguido debido al abuso, al

igual que al cambio climático y a la variabilidad de impactos como la decoloración de los corales.

77

Además, de 1978 a 1998 se perdió alrededor del 65 por ciento de la cobertura del manglar. Sin embargo,

en México, la pesca añade muy poco al PIB (0.8 por ciento del PIB), esta juega un papel significativo en

las economías locales, apoyando a las pequeñas familias y a los pueblos a lo largo de su costa. En 2006,

257,600 personas fueron empleadas en la industria pesquera. Sin embargo, si se suman las personas

empleadas en industrias relacionadas y se suma a las familias de los pescadores, se puede decir con

seguridad que más de un millón de personas dependen de la pesca (FAO 2008 [Perfil de la Pesca y la

Acuicultura]).

La reducción en la vulnerabilidad al cambio climático y a la variabilidad climática requerirá de

marcos y políticas nacionales que identifiquen las necesidades de los más vulnerables y que

fortalezcan tanto la adaptación autónoma como la adaptación planeada. Las políticas nacionales

necesitan proveer de marcos de adaptación significativos en los niveles estatal y local, ofreciendo a las

comunidades locales información útil acerca de los riesgos (a corto y largo plazo), medidas de adaptación

costo-eficacia, las modalidades para extender el riesgo, etc. La desadaptación sigue siendo un reto con

cultivos intensamente dependientes del agua en áreas áridas. De manera paradójica la introducción de

monocultivos con semillas de alta tecnología que requieren del uso más intenso del suelo y de

agroquímicos puede también incrementar la vulnerabilidad concentrando el riesgo, mientras que la

diversificación de productos y variedades, y el uso de corredores altitudinales contribuyen a una

resiliencia mejorada frente a la crisis climática y por lo tanto, a la seguridad de alimento en un gran

número de pequeños agricultores, mediante una mejor distribución del riesgo (ceteris paribus).

Dada la diversidad territorial, ambiental y social de México, la adaptación al cambio climático

requiere de un fuerte enfoque subnacional. Bajo la distribución constitucional de las competencias

entre los Gobiernos Federal y Estatal, junto con la federalización (descentralización) de un gran número

de programas de desarrollo sectoriales, los gobiernos estatales y municipales son los responsables de la

mayoría de las medidas prácticas que se pueden implementar para el incremento de la resiliencia de la

población vulnerable a los impactos del cambio climático.

Además, la literatura científica sobre la adaptación enfatiza que la adaptación tiene y continuará

teniendo una dimensión local predominante debido a que la gente se adapta a los contornos específicos

de sus medios naturales y físicos, los cuales en México son extremadamente heterogéneos e incluyen dos

zonas costeras muy diversas, áreas montañosas, tierras bajas, montañas boscosas tropicales y ambientes

propensos a la sequía en el norte. Por lo tanto, la participación de la población (incluyendo a los pobres y

a los más vulnerables) en la definición de las políticas adaptativas, será crucial debido a que estos cuentan

con el conocimiento práctico de los ambientes locales de los cuales depende su resiliencia. En dicho

contexto, deberá darse especial atención al papel de los grupos como al de los núcleos agrarios, a los

grupos forestales comunitarios y a las autoridades tradicionales indígenas para la dirección de las

estrategias de adaptación en los niveles locales, en conjunción con los esfuerzos nacionales, estatales y

municipales. Dichas instituciones informales pueden jugar un papel crucial en proveer información a los

sectores más vulnerables de la sociedad de México (quienes dependen fuertemente de los recursos

naturales para su sustento, quienes viven en áreas remotas, etc.), la incorporación de conocimiento

ecológico tradicional local en las estrategias de adaptación, planes y acciones, vigilancia de la

implementación de las iniciativas de adaptación y provee de retroalimentación a las autoridades formales

sobre la efectividad de las medidas emprendidas.

78

ANEXO 5. Desastres naturales y crecimiento urbano no planificado

México tiene un elevado nivel de exposición a amenazas naturales. Ambas costas del país se

encuentran en la trayectoria de huracanes y tormentas tropicales originadas en el Mar del Caribe, en el

Atlántico y en el Océano Pacífico. Además el país se encuentra dentro de las regiones con mayor

actividad sísmica en el mundo, está propenso a la actividad volcánica y sus áreas del cono norte y central

están propensas a sequías recurrentes. Esta amplia exposición geográfica somete a más de dos terceras

partes de la población del país y al PIB a un riesgo de amenazas (de la Fuente 2009). Más preocupante

aún, la ocurrencia de eventos de desastres en México en las últimas cinco décadas ha mostrado un

incremento en la tendencia (Véase figura 1).

Figura 1. Incidencia de desastres naturales en México (1960–2009)

Fuente: Centro de Investigación sobre Epidemiología de los Desastres, Universidad Católica de Lovaina

La mayoría de las amenazas naturales (que se convierten en desastres) que afectan a México son

hidrometeorológicas. En conformidad con el sistema actual de asistencia a desastres de México, la

Secretaría de Gobernación es la responsable de declarar un “desastre natural” a solicitud de un

gobernador del estado afectado. Entre 1999 y el 2007, ha habido aproximadamente 6.500 declaraciones

de desastres a nivel municipal, de las cuales el 90 por ciento están relacionadas con lluvias, inundaciones

y huracanes (Véase Figura 2). Los resultados de los daños (como un portentaje del PIB) representaron el

0,5 por ciento del PIB durante el 2005 y el 2007. Sin embargo, los huracanes Stan y Wilma, ambos en el

2005, representaron un gran golpe al PIB en los estados del sur de Chiapas (9,2 por ciento) y Quintana

Roo (14,4 por ciento), respectivamente, como dos años más tarde, lo fueron las inundaciones en Tabasco

(10 por ciento).

Figura 2: Número de declaraciones de desastre por evento natural (1999–2007)

Fuente: Diario Oficial de la Federación. (Secretaría de Gobernación)

En México, los impactos sociales de los desastres naturales enfatizan la necesidad de poner mayor

atención a dichos eventos como parte de la agenda de la pobreza nacional. Un efecto causado por un

0

2

4

6

8

10

12

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

2003

2006

2009

Eve

nto

s

79

desastre sobre el rendimiento de la economía, no es igual al efecto que provoca en el bienestar, la salud y

la asistencia social de la población. En muchos casos (En particular en economías de gran escala), un

desastre significativo no tendrá efectos de gran magnitud ni duraderos, dentro del panorama

macroeconómico. Sin embargo, a nivel micro, las familias pobres se ven afectadas de manera invariable y

más severa y se pueden ver atrapadas en la pobreza al ser golpeadas con regularidad hasta por “pequeños”

eventos amenazantes, los cuales no obtienen la atención de los medios. Los pobres tienen menos ventaja

para responder y recuperarse de los eventos amenazantes, y a menudo cuentan con un menor acceso a los

mecanismos de asistencia formal.

Existe una amplia evidencia en base a diversas fuentes, de que los pobres a menudo enfrentan una

mayor exposición a los peligros naturales y tienen menor capacidad de adaptación. Por ejemplo, el

Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (AISP) conducido por este DPL encontró que la pobreza está

correlacionada con una elevada susceptibilidad a padecer pérdidas por eventos amenazantes (Véase Tabla

1). El AISP ideó puntajes de riesgo de desastre (la probabilidad de pérdidas por inundaciones, huracanes y

terremotos en escuelas, clínicas de salud, caminos y puentes y viviendas de bajo ingreso) en todos los

municipios dentro del país. Posteriormente se correlacionaron de manera espacial con la incidencia de la

pobreza y el Índice de Desarrollo Humano en el 2005. También se encontró que los municipios más

pobres tuvieron niveles más bajos (En valor y en número) de infraestructura pública fundamental para

emergencias por desastres, como las escuelas, hospitales y caminos (Soriano, de la Fuente y Cruz 2011).

Tabla 1. Correlación entre riesgo de desastre y privación

Indicadores de privación

Indicadores de Riesgo: Marginación

Desarrollo

humano

Pobreza

alimentaria

Pobreza de

capacidad

Pobreza de

bienes

FGT2

Riesgo de terremoto (vivienda en pobreza) 0,458 -0,370 0,453 0,456 0,456 0,377

Riesgo hidrometeorológico (vivienda en pobreza) 0,479 -0,386 0,414 0,412 0,405 0,414

Riesgo de terremoto (Portafolio público) 0,406 -0,313 0,407 0,413 0,419 0,352

Riesgo hidrometeorológico (Portafolio público) 0,253 -0,158 0,195 0,201 0,213 0,217

Riesgo de terremoto (Portafolio Total) 0,451 -0,360 0,446 0,450 0,454 0,382

Riesgo hidrometeorológico (Portafolio Total) 0,380 -0,280 0,321 0,324 0,331 0,327

Riesgo de terremoto (Portafolio Total) 0,514 -0,394 0,475 0,482 0,492 0,419

Notas: los riesgos hidrometeorolóficos incluyen inundaciones y ciclones. El portafolio público incluye escuelas federales, clínicas, caminos y puentes. El FGT2

es un indicador de pobreza que toma en consideración la profundidad de la pobreza así como la distribución del ingreso en los pobres.

Fuente: cálculos propios. Índice de marginación (CONAPO), Desarrollo Humano y FGT2 (PNUD, Oficina de Investigación sobre Desarrollo Humano en

México) y alimentos, Pobreza de capacidad y bienes (CONEVAL).

Aunque las correlaciones entre la pobreza y las amenazas no proveen de evidencia concluyente sobre su

causación, los estudios adicionales sobre el impacto de los desastres naturales en el desarrollo

humano (medido a través del Índice de Desarrollo Humano desarrollado por el PNDU) y la pobreza

(medida bajo tres diferentes líneas de ingreso de pobreza: alimento, habilidades y bienes) muestran

durante el período 2000-2005 efectos adversos significativos. Los niveles de pobreza se incrementaron

entre el 1,5 y el 3,7 por ciento, en base a la medida considerada. Además, para los municipios afectados,

el impacto en el Índice de Desarrollo Humano fue similar a retroceder en promedio dos años en el

desarrollo humano sobre el mismo periodo analizado. Las inundaciones y sequías tuvieron los mayores

efectos adversos. (Rodríguez-Oreggia et al. 2010).

La información de los Municipios sobre los riesgos de desastre también ayudó en el desarrollo de perfiles

de acuerdo con el nivel de amenaza, exposición o concentración del riesgo de desastre por municipio. Los

municipios con una elevada tendencia a desastres en México son predominantemente rurales e

80

indígenas, con un acceso limitado a los servicios de salud y otros servicios básicos, con una elevada

probabilidad de problemas de deforestación y medioambientales, y una exposición combinada de la

capacidad de las instituciones para el manejo de riesgos de desastre. Luego de que ocurre un desastre, los

municipios reciben de manera relativa, un mayor alivio, pero se da una menor presencia de los servicios

de protección civil y de concientización de riesgos (Por ejemplo, mapas de riesgo) que pudieran ayudar a

preparar a las comunidades antes de que sucedan los eventos.

Un desastre expone las implicaciones acumulativas de muchas decisiones tempranas, algunas

tomadas de forma individual, otras de forma colectiva y pocas por defecto.53

Diversos factores

contribuyen a explicar por qué sucede un desastre; por ejemplo, las normas deficientes de construcción o

de los diseños son las causas inmediatas. La deficiente planificación urbana y el uso del suelo, son

factores clave subyacentes que contribuyen a que los eventos amenazantes se conviertan en desastres. Lo

anterior específicamente importante en México en donde más del 70 por ciento de la población vive en

áreas urbanas y las proyecciones muestran que, para el 2025 alrededor del 80 por ciento de la población

vivirá en una de las 358 ciudades que comprenden el sistema urbano nacional. El patrón de desarrollo

territorial y urbano de las ciudades de México está incrementando la vulnerabilidad de la población

urbana. Además, la deficiente planificación urbana y la expansión desordenada también dan como

resultado elevadas emisiones de CO2 (a través de densidades menores y viajes motorizados más largos), la

desintegración de las redes sociales para la población más vulnerable (quienes terminan viviendo bastante

alejados), costos de transportación más elevados para los pobres y la inhabilidad de tomar ventaja de las

economías de aglomeración. Un estudio reciente con una muestra de 21 ciudades, el cual analizó la

expansión de las áreas urbanas entre 1996 y 2006, sugiere incrementos de al menos 23 por ciento y en las

ciudades más pequeñas, lo anterior sobrepasa el 80 por ciento 54

(Véase Tabla 2).

Tabla 2: Áreas urbanas, ciudades seleccionadas

Tamaño de la ciudad

(habitantes)

Radio

de

base*

(km)

Radio

extendid

o **

(km)

Área

urbana

base *

(km2)

Área

urbana

extendida

**

Diferencia

(km2) (%)

Más de 3 millones 18,2 21,9 260,04 376,55 116,5

1

44,8

Entre 1 y 3 millones 11,44 12,69 102,87 126,47 23,6 22,9

Entre 100.000 y 1 millón 5,13 6,16 20,63 29,85 9,22 44,7

Entre 15.000 y 100.000 3,59 4,81 10,14 18,17 8,03 79,2

* Del centro de la ciudad al límite urbano (promedio)

** Del centro de la ciudad al nuevo límite del complejo de viviendas (promedio)

Fuente: SEDESOL

Los pobres enfrentan riesgos en cuanto al modo de sustento y al capital social debido a la expansión

urbana planificada de manera deficiente y el cambio climático sumará un aspecto más a los riesgos. Una urbanización planificada de manera apropiada puede incrementar la resiliencia a los riesgos

relacionados con el clima: una planificación urbana responsable restringe el desarrollo en áreas propensas

a las inundaciones y provee de los accesos fundamentales a los servicios; el desarrollo de la

infraestructura puede proveer de protección física en áreas de riesgo; y los sistemas de advertencia

iniciales combinados con sistemas de transporte bien establecidos ayudan a evacuar a la población de

manera oportuna (WDR 2010). El diseño urbano clima- inteligente también puede promover sinergias

53

Amenazas naturales, desastres no naturales – las economías de prevención efectiva, ONU–BM. 54

Estudio de la Integración Urbana y Social en la Expansión reciente de las Ciudades en México 1996–2006:

Dimensión, características y soluciones, R. Eibenschutz Hartman, Carlos Goya Escobedo, Coordinadores

81

entre la mitigación y la adaptación, especialmente relacionadas con las características de las

construcciones (los techos verdes proveen enfriamiento y atenúan el agua de las tormentas).

México ha comenzado a rediseñar las políticas del sector urbano, los programas e incentivos para

hacer un uso más eficiente del territorio y promover ciudades más competitivas, mitigar las

emisiones de carbono del sector urbano, adaptar la planificación urbana para responder a la

variabilidad y al cambio climático y al mismo tiempo continuar con la promoción del acceso a la

vivienda. Este desafío exige la coordinación de los gobiernos federal, estatal y municipal, ya que la

mayoría de los incentivos para la vivienda son federales, pero las responsabilidades para la planificación

urbana están sujetas a nivel municipal.

Algunas ciudades ya están tomando medidas en esta dirección. De manera notable, la Ciudad de

México ha tomado el liderazgo en la promoción del llamado PCM (Pacto de la Ciudad de México). El

PCM consta de dos partes: la primera menciona las consideraciones tales como la razón por la que las

ciudades tienen un carácter estratégico al combatir el calentamiento global; el segundo establece un

conjunto de compromisos voluntarios para promover estrategias y acciones que ayuden a la mitigación de

las emisiones GEI y en la adaptación de las ciudades a los impactos del cambio climático. Para establecer

un seguimiento de la participación de las ciudades, los signatarios establecerán sus acciones con respecto

al clima en el CCCR (Registro Climático de las Ciudades Carbono por sus siglas en inglés) impulsadas

por el Centro de Bonn para la Acción e Informe (carbono) del Clima Local. El CCCR proveerá a las

ciudades con un instrumento sólido y transparente para el establecimiento de vínculos y negociaciones

con agencias de financiamiento multilaterales, regionales, subregionales y nacionales, teniendo una

metodología común apoyada por criterios científicos y técnicos que validen sus acciones climáticas.

Las políticas sobre la vivienda y las políticas urbanas que promueven ciudades sustentables son una

de las opciones para no arrepentirse, que deben promoverse, ya que proporcionan beneficios con o

sin cambio climático. El concepto de “gestión adaptativa” (Tal como se definió en el WDR 2010) es un

acercamiento para guiar la intervención frente a la incertidumbre: el principio básico es que las acciones

de gestión deben informarse mediante un aprendizaje explícito de los experimentos de políticas y del uso

de información científica, el seguimiento del resultado de estas intervenciones y el desarrollo de nuevas

prácticas. La administración adaptativa ayuda a mejorar la habilidad en la toma de decisiones bajo

incertidumbre, utilizando la información científica existente y aprende de experimentos de políticas y

coloca las decisiones con base en la escala de los contextos y procesos ecológicos, teniendo un horizonte

planificado a largo plazo. Las acciones reconocidas en la operación propuesta, responden a esta categoría.

82

ANEXO 6. Gestión Forestal

La mayoría de los territorios forestales en México pertenecen a las comunidades rurales y a las

cooperativas, muchos de ellos son indígenas, vulnerables y/o pobres. México está en la doceava

categoría mundial en lo concerniente a cobertura forestal, teniendo más de 64 millones de hectáreas (ha)

de bosques, de las cuales, alrededor de la mitad están consideradas como comercialmente viables. Con su

amplia variedad de ecosistemas, la riqueza esperada en especies es elevada y el país está en la cuarta

categoría a nivel mundial en términos de su diversidad biológica total. Cincuenta y cinco por ciento de los

13 millones de habitantes que viven en los bosques sufren de extrema pobreza. Cerca de 8.500

comunidades indígenas y de cooperativas55

poseen alrededor del 70 por ciento de los bosques del país en

conformidad con un sistema de tenencia de tierra colectiva legalmente reconocida -una situación única en

el mundo.56

Oficialmente, cerca de 300.000 personas están empleadas en el sector forestal y en

actividades de silvicultura que suman aproximadamente el 1,8 por ciento del PIB.

Los índices oficiales de deforestación en México son moderadamente elevados, pero el cambio anual

de índices ha ido en disminución. De 1990 al 2010, la pérdida anual neta fue de aproximadamente

354.000 ha por año (-0,52 por ciento); del 2000 al 2005 aproximadamente 235.000 ha por año (-0,35 por

ciento); y de 2005–2010 el cambio anual fue de alrededor de 155.000 ha por año (-0,24 por ciento). La

degradación forestal es también elevada, calculada aproximadamente en 457.000 ha al año (0,7 por

ciento). Históricamente, en México se han observado tres patrones de deforestación: (i) esclarecimiento

de la temperatura conífera, bosques tropicales y subtropicales para la agricultura de subsistencia y

pastoreo de ganado; (ii) la deforestación en los bosques tropicales asociada con el asentamiento de tierra

bajo la reforma agraria; y (iii) el esclarecimiento del suelo para el comercio ganadero y agrícola a gran

escala. Las causas de la degradación incluyen la explotación forestal insostenible y/o ilegal, el pastoreo

forestal insostenible, las plagas, los incendios y otros impactos humanos. Sin embargo, los esfuerzos

forestales de México lo ubican entre los diez países con el área más grande de reforestación y forestación

(2005).

La CONAFOR maneja una gama de programas de incentivos, temáticos, impulsados por la

demanda, basados en la comunidad, colectivamente conocidos como Pro-Árbol. Desde el 2001, el

campo de acción de estos programas se ha desarrollado rápidamente, pasando de una gestión forestal

tradicional a una remuneración por los servicios medioambientales y la mitigación del cambio climático y

las actividades de adaptación en los entornos forestales. El presupuesto de la CONAFOR se incrementó

de $27 millones en el 2001 a $486 millones en el 2011, y su portafolio ha alcanzado un total aproximado

de 12.000 transacciones anuales beneficiando alrededor de 4.000 comunidades.

Dadas las demografías del sector forestal, en México el manejo forestal sustentable tiene un papel clave

para actuar en el incremento de la resiliencia social de los pobres en la esfera del cambio climático, tanto

en términos de mitigación como de adaptación. El manejo forestal sustentable de la comunidad

contribuye a la resiliencia social al cambio climático de manera importante.

Los bosques proveen fuentes de ingreso que son menos susceptibles a sequías a corto plazo o a

inundaciones. El análisis de la información respecto a las inundaciones de 56 países en desarrollo

encontró una relación significativa entre la pérdida de bosques y el riesgo de inundación. “La pérdida

sin disminución de los bosques puede incrementar o exacerbar el número de desastres relacionados

con las inundaciones, impactar de manera negativa a millones de personas pobres y ocasionar daños

55

Las comunidades y cooperativas son porciones de tierra, ya sea con miembros indígenas o no indígenas con

derechos, estipulados por la ley, para recursos comunales en conformidad con los cuales un miembro de la familia

tiene derecho a una parcela individual de tierra asignada formalmente por la comunidad, así como también a las

tierras que son de propiedad comunal (Con frecuencia tierras forestales, pastizales y vías fluviales). 56

FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación). 2010. Evaluación de la FAO

de los Recursos Forestales Mundiales 2010. Roma, Italia.

83

por trillones de dólares en las economías en desventaja durante las próximas décadas.”57

Especialmente en México, las inundaciones causaron la pérdida de aproximadamente 100.000 vidas y

US$1 trillón en daños durante la década de los 90.58

En México, los incendios forestales tenderán a incrementarse debido a los cambios en las

temperaturas atmosféricas y terrestres, así como a la cantidad y distribución geográfica y temporal de

la precipitación pluvial. Con la variabilidad del clima, las plagas y las enfermedades también pueden

desarrollar nuevos patrones y de esta manera afectar las superficies de los bosques a gran escala, la

administración efectiva forestal sustentable puede ayudar a controlar esta amenaza.

Los bosques proveen de servicios de ecosistema que mejoran el sustento de la población, incluyendo

la provisión de alimento y de combustible, así como la regulación de inundaciones hídricas y de la

temperatura. 59

Finalmente, los recursos forestales en México son gestionados tradicionalmente por las comunidades,

lo que incrementa su capital social y mejora la resiliencia social.

Las sinergias entre la mitigación y la adaptación al cambio climático en el sector forestal son

ampliamente reconocidas. Aunque en México los bosques se han valorado durante mucho tiempo como

una fuente de madera, cada vez se valora más su papel en la regulación del medioambiente. Por ejemplo,

proveen de una cubierta forestal protectora y las raíces sostienen y sujetan la tierra, los bosques en gran

medida reducen la erosión y el flujo de agua de las tormentas, lo cual ayuda a regular el ciclo hidrológico

y a proteger las cuencas. Además, debido a que los árboles y bosques capturan el carbono mediante el

proceso de fotosíntesis, proveen mecanismos eficientes en la reducción de las emisiones de gases de

efecto invernadero, especialmente el dióxido de carbono, el cual contribuye al cambio climático.

El sector forestal provee de un gran potencial único para reducir las emisiones de gases de efecto

invernadero de México, para las próximas décadas, aunque las emisiones relacionadas con la energía

dominan las trayectorias actuales y proyectadas de CO2e. Las emisiones provenientes de las

intervenciones en la deforestación y degradación forestal, tienen un potencial de reducción de 1.120 Mt

CO2e.60

Otras intervenciones forestales con elevado potencial de mitigación de gases de efecto

invernadero son la reforestación y la restauración (10 por ciento) y la forestación (9 por ciento).

El Gobierno de México reconoce que sólo mediante el mejoramiento de la gestión forestal,

incluyendo la reducción de emisiones debidas a la deforestación, el país puede alcanzar sus metas de

mitigación climática. El uso de la tierra, el cambio del uso de la tierra y silvicultura (LULUCF)

contribuyeron con alrededor del 14 por ciento de las emisiones GEI de México en el 2006, estando el 10,5

por ciento de las emisiones a la deforestación asociadas con la conversión forestal con respecto a la

agricultura y el pastoreo. El 3,5 por ciento remanente de emisiones GEI se debió a la degradación

motivada por factores como una sobreexplotación forestal, explotación ilegal, elevada gradación (el

cultivo exclusivo de las mejores maderas), mala administración, pastoreo forestal, plagas, incendios y

otras actividades humanas.

57 Bradshaw; C. J.A.; Sodhi, N. S.; Peh, K.S.- H. and Brooks, B.W. (2007) “Global evidence that deforestation amplifies flood

risk and severity in the developing world”, Global Change Biology 13 (11), 2379-2395. 58 Laurance, W. F. (2007) “Environmental science: Forests and floods”, Nature 449, pp409-410. 59 Millennium Ecosystem Assessment (2005). “Ecosystems and Human Well-being: Synthesis”. Island Press, Washington, DC. 60 Basado en las seis intervenciones de REDD propuestas por el Estudio sobre la disminución de emisiones de carbono

(MEDEC).

84

ANEXO 7. Procesos participativos en la creación de políticas del sector

Se han integrado dentro del sector un amplio conjunto de instituciones participativas y de mecanismos

para la formación, implementación y vigilancia de políticas tanto a nivel nacional como local. La mayoría

de los programas del sector han establecido organismos consultivos enfocados en recibir

retroalimentación de forma periódica de las partes interesadas externas. Por ejemplo, el SINAPROC

(Sistema Nacional de Protección Civil) provee de un sistema de cooperación intergubernamental y de

mecanismos para la participación comunitaria. El sistema involucra a una amplia gama de partes

interesadas en coordinación y con relaciones funcionales/de consultoría desde el nivel nacional hasta el

nivel municipal, incluyendo los departamentos de gobierno, académicos y las ONG. El sector forestal

también depende de diversas instituciones participativas para el diseño e implementación de políticas. El

principal organismo consultivo en el sector forestal es el CONAF (Consejo Asesor Forestal), el cual

supervisa y evalúa los instrumentos de política incluidos en la Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable.61

Las acciones previas bajo el Área de políticas 1 abarcan los mecanismos de consulta y participación

que se basan en el desarrollo progresivo de las políticas de adaptación al cambio climático del GoM.

El Marco de Políticas de Adaptación de Mediano Plazo define la necesidad de asegurar la participación

ciudadana en la adaptación al cambio climático como uno de los principios básicos a ser contenidos en la

Política de Adaptación al Cambio Climático Nacional. El marco incluye acciones específicas dirigidas a

la promoción de la colaboración entre el sector público y la sociedad civil, incluyendo acciones de

comunicación, educación y adaptación. En la preparación del marco de adaptación se consultó de manera

informal a las partes interesadas externas, incluyendo a las organizaciones de la sociedad civil y a los

foros de concientización. Las disposiciones de participación contenidas dentro del marco, junto con la

necesidad de elaborar un mecanismo participativo para la obtención de retroalimentación externa a lo

largo de la preparación de la Política de Adaptación Nacional, ha motivado la decisión del GoM a crear

un Consejo Técnico Consultivo. El CTC contendrá un núcleo central de expertos distinguidos en la

adaptación al cambio climático del ámbito académico, de la sociedad civil y del gobierno; y un grupo más

amplio formado por un vasto conjunto de individuos y organizaciones comprometidas con la reducción

de la vulnerabilidad al clima.

En los programas y regulaciones identificadas como acciones previas para el Ámbito Político 2 se

encuentran incluidas diversas estipulaciones concernientes a los procesos participativos y a la

integración de los criterios de participación de la comunidad:

Las reglas operacionales del Programa de Empleo Temporal (PET) exigen la creación de

“Comités de Participación Social” integrados por representantes de las comunidades en donde se

lleven a cabo los proyectos PET. Además, en conformidad con las normas revisadas en el 2011,

las actividades colocadas en orden de prioridad bajo la recién incorporada categoría de

prevención del desastre natural, incluyen la comunicación social y la educación ciudadana en los

proyectos de prevención de desastres del PET local.62

Las Propuestas Técnicas presentadas por los municipios en conformidad con el nuevo Programa

de Prevención de Riesgos en Asentamientos Humanos deben indicar si las comunidades locales

han proporcionado su no-objeción a la implementación del proyecto. También se exige que el

61

Otros mecanismos de consulta incluyen los CCDS (Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable), El CDI

(Consejo de Desarrollo Indígena), consultas anuales regionales y locales. 62

Ver el Diario Oficial de la Federación, “Acuerdo por el que los integrantes del Comité Técnico del Programa de

Empleo Temporal modifican las Reglas de Operación del Programa de Empleo Temporal para el ejercicio fiscal

2011”, DOF 31/12/2010, consultado en

http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5173564&fecha=31/12/2010 el 17 de febrero, 2010.

http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5173564&fecha=31/12/2010

85

programa promueva la participación de los beneficiarios mediante actividades de “vigilancia

social”, como en el caso del PET.63

La nueva metodología a ser aplicada por el INFONAVIT en los procedimientos de creación de

viviendas, incluye criterios sobre la participación de la comunidad (en el índice de competitividad

municipal), y está comprobando el uso de “promotores sociales locales” para evaluar la

integración de la comunidad a los desarrollos de vivienda.

Las acciones previas en conformidad con el Área de políticas 3 también se enfoca en los

mecanismos de consulta y participación que se basan en el desarrollo progresivo de la mitigación

del cambio climático y en las políticas de adaptación del GoM. Durante el proceso de preparación de

la propuesta RED, la CONAFOR llevó a cabo consultas exhaustivas con las partes interesadas del sector

forestal. Más de 70 representantes del sector público, académico, de organizaciones de la sociedad civil

nacional e internacional participaron en los talleres y las reuniones. Este mecanismo de participación en

torno al REDD+ se formalizó en la COP16, donde el GoM, bajo la dirección de la CONAFOR, presentó

al CTC (Comité Técnico Consultivo), un órgano consultivo del Grupo de Trabajo de la CICC REDD+.

Los CTC están integrados por organizaciones de la sociedad civil, que incluyen instituciones académicas

y del sector privado, y comunidades indígenas. Durante una sesión ordinaria del CTC REDD realizada en

la Ciudad de México el 9 de junio del 2011, la CONAFOR y el Banco consultaron el ámbito de la política

forestal incluida en dicha operación con 81 participantes de las comunidades forestales, la sociedad civil y

el Gobierno. Esta discusión ayudó a confirmar las acciones institucionales apoyadas por esta operación.

63

Normas Operacionales para el Programa de Prevención de riesgos en Asentamientos Humanos, consultado en

http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=342

http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=342

86

ANEXO 8. Lecciones aprendidas

Planificación de la adaptación

El enfoque de la operación propuesta a niveles subnacional/local en la planificación de la

adaptación y en el compromiso de las múltiples partes involucradas en dar forma a las acciones de

adaptación y las prioridades, refleja el aprendizaje de la última investigación por parte del Banco y

la frontera del discurso global respecto a cuál es la mejor forma de apoyar la adaptación al cambio

climático. La investigación participativa, a través del componente social del Banco con respecto a las

Economías de la Adaptación al Cambio Climático (2011) y La Adaptación en beneficio de los Pobres al

Cambio Climático en los Centros Urbanos (2010) indican la importancia de reconocer las formas en las

cuales las comunidades pobres se están adaptando en la actualidad al cambio climático. Los hallazgos

sugieren que los recursos entregados a nivel local en apoyo a dichas estrategias, pueden ser una parte

efectiva de la inversión a largo plazo para desarrollar una resiliencia al clima. Una primera etapa clave es

la de entender la forma en la cual las comunidades experimentan actualmente el cambio climático y la

forma en que responden a dicho cambio.

Los hallazgos de estos y otros estudios indican que aunque la ciencia climática esté limitada y llena

de incertidumbre, esto no debe ser una restricción para pensar sobre la forma de crear resiliencia.

De hecho, es mucho lo que se puede aprender en base a la experiencia vivida por las comunidades tanto

en relación a los impactos del cambio climático, como a las formas en las cuales se puede dar soporte a la

adaptación autónoma. La literatura científica sobre las crisis de adaptación destaca que la adaptación tiene

y continuará teniendo una dimensión predominantemente local, conforme la población se adapta a

contornos específicos de sus ambientes físicos y naturales. Esto es particularmente importante en México,

debido a su diversidad social y geográfica lo cual incluye dos zonas costeras muy diversas, áreas

montañosas, tierras bajas, montañas tropicales boscosas y en la región norte, entornos con tendencia a la

sequía. Por lo tanto, las soluciones de adaptación local desarrolladas de manera participativa serán

cruciales para reflejar el conocimiento práctico de las comunidades locales y sus entornos de los que

depende su resiliencia. El Escenario Participativo de Enfoques de Desarrollo para la Identificación de las

Opciones de Adaptación en beneficio de los Pobres (Banco Mundial 2010) refuerza dicho mensaje y

demuestra que el comprometer a las comunidades en su propio proceso de evaluación del riesgo climático

y desarrollo de estrategias de resiliencia, puede generar de manera local, opciones relevantes para la

adaptación, informando al mismo tiempo a los actores de las contrapartes potenciales y de las

consecuencias de la acción del clima.

Finalmente, mientras que la labor del Banco respecto a las Dimensiones Sociales del REDD+ (2011)

(incluyendo un estudio de caso sobre Los Derechos del Carbóno en México, 2010) y el pilar forestal

de este DPL muestra que hay sinergias importantes entre la adaptación en beneficio de los pobres y

el REDD+ el estudio de caso analiza el marco legal actual sobre los derechos de propiedad con respecto a

las tierras forestales en México y aborda cuestiones relativas al reparto de los beneficios y la participación

de la población indígena y de las cooperativas en los programas de REDD+. El estudio hace énfasis en

las implicaciones para la población indígena y para las comunidades forestales en términos de los

beneficios económicos potenciales, el riesgo y las responsabilidades. A medida que programas como el

REDD+ se difunden, promoviendo las opciones de sustento con bajas emisiones de carbono que llevan al

desarrollo de co-beneficios - de manera particular en las áreas de la agricultura, silvicultura y la gestión de

la tierra – esto será una referencia importante para el éxito y sustentabilidad de la mitigación climática. Lo

anterior exige enfoques participativos que ponen particular énfasis en robustecer las salvaguardas y las

oportunidades equitativas de la distribución de los beneficios. El trabajo del REDD-net hace énfasis en

que el REDD+ puede contribuir a la adaptación humana al cambio climático, en diferentes escalas

mediante el apoyo a los servicios del ecosistema. Por ejemplo REDD+ se enfoca en conservar el servicio

87

del ecosistema global de la captura de carbono y puede contribuir a la conservación de otros servicios

(Por ejemplo, la regulación del agua, la provisión de bienes).64

Reducción del riesgo de desastres y desarrollo territorial

El diseño de este proyecto toma en cuenta las lecciones aprendidas en 25 años de operaciones del

Banco y de los programas en el área de manejo de riesgos de desastres, tal como se refleja en el

estudio insignia hecho por el IEG (Grupo de Evaluación Independiente, por sus siglas en inglés), titulado

“Hazards of Nature, Risks to Development: An Evaluation of World Bank Assistance for Natural

Disasters.”65

(“Amenazas de la Naturaleza, Riesgos para el Desarrollo: Una Evaluación de la Asistencia

del Banco Mundial para los Desastres Naturales”). El informe recomienda a sus clientes más vulnerables

cambiar de enfoque sobre la respuesta al desastre para la implementación de programas y políticas en el

manejo global del riesgo de desastre. Las lecciones claves de más de 500 proyectos que se evaluaron se

describen a continuación:

Las necesidades de riesgo de desastres deben gestionarse de manera proactiva en lugar de

afrontarlas como una crisis ajena al desarrollo social y económico. Los desastres deben

gestionarse en lugar de manejarse como crisis ajenas al desarrollo, el cual no puede abordarse de

manera proactiva. Además del estudio IEG, se ha documentado en una amplia gama de estudios y es

el apuntalamiento del Marco de Acción de Hyogo, el acuerdo internacional fue adoptado por 168

gobiernos.66

El GoM ha reconocido que los riesgos de amenaza son una manifestación de los planes

de desarrollo deficientes, y dicho riesgo de gestión es una parte integral del desarrollo sustentable.

El manejo de riesgo de desastre es más eficiente cuando se basa en una sólida identificación de

los riesgos. Para apoyar los programas que integran la reducción de riesgo y que preparan para los

eventos de amenaza, el GoM está apoyando el desarrollo de atlas de riesgo en todos los estados. La

información disponible en el país se emplea para apoyar la toma de decisiones y la planificación de

uso de suelo, y es una entrada para el modelaje y diseño de proyectos en la prevención y reducción de

riesgos.

Los mecanismos de financiamiento previo a un riesgo pueden ayudar a limitar el desvío de

fondos de las prioridades de desarrollo en curso a las actividades de alivio y recuperación. Para

una recuperación más rápida después de un evento de desastre, es esencial que un país se prepare en

la manera de cómo financiar el proceso de recuperación y reconstrucción. Con frecuencia, cuando lo

anterior no se lleva a cabo, los resultados han sido costosos instrumentos de deuda, desviación de los

recursos de los programas de desarrollo en curso y/o un financiamiento de reconstrucción lento e

insuficiente. Los mecanismos de financiamiento reconocidos por esta operación, fortalecerán la

estrategia de financiamiento de riesgo del país y en consecuencia ayudarán a la reducción del

presupuesto de reestructuración y asegurarán la continuidad en la implementación de los programas

de desarrollo, incluyendo aquellos financiados por el Banco. La disponibilidad inmediata de liquidez

es esencial para un gobierno con el fin de restablecer los servicios fundamentales tan pronto como sea

posible, después de un evento de desastre. Esto puede ayudar a acelerar la recuperación, reducir la

64 REDD+ y la Adaptación al Cambio Climático. Departamento para el Desarrollo Internacional RU, 2011. Disponible en

www.redd-net.org 65 “Hazards of Nature, Risks to Development: An IEG Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters,” (“Amenazas

de la Naturaleza, Riesgos para el Desarrollo: Una Evaluación de la Asistencia del Banco Mundial para los Desastres Naturales”)

Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial, 2006. 66 El Marco de Acción de Hyogo (HFA, por sus siglas en inglés) se formuló como una respuesta global, orientada a la acción en

respuesta a la preocupación respecto al incremento de los impactos de los desastres en los individuos, comunidades y en el

desarrollo nacional. Con base en un cuidadoso estudio de las tendencias sobre los riesgos de desastre y en la experiencia práctica

en la reducción de riesgo de desastre y sujetas a intensas negociaciones durante 2004 y principio de 2005, el HFA fue finalmente

adoptado por 168 gobiernos en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastre, llevada a cabo en Kobe, en la Prefectura

de Hyogo, Japón, del 18-22 de enero, 2005.

88

interrupción de los negocios, lo cual es con frecuencia el costo económico más elevado asociado con

los eventos de desastres, y a asegurar los servicios públicos básicos como los servicios de salud.

Administración forestal sustentable de las comunidades

El diseño de este proyecto toma en consideración las lecciones aprendidas de las operaciones del

Banco y de los programas en el sector forestal mundial, las cuales abarcan más de 20 años de

operaciones por parte del Banco y del sector laboral en México. La primera operación del Banco en el

sector forestal de México se cerró de manera prematura. Las lecciones aprendidas por el Banco

incluyeron: i) la necesidad de una gestión de proyecto más descentralizada y participativa; ii) la

importancia de integrar adecuadamente una valoración medioambiental y social durante la preparación

del proyecto y iii) la necesidad de una comunicación más efectiva con las organizaciones no

gubernamentales, las cuales han criticado al Banco por no dar un papel más central a las comunidades

indígenas que habitaron gran parte de la tierra en el área del proyecto. Seguido de un conjunto integral de

estudios que condujeron al Informe Forestal del ESW (1995), se incluyeron las series forestales

comunitarias en un nuevo compromiso innovador en el sector forestal, las cuales allanaron el camino

hacia enfoques innovadores incluyendo el Proyecto de Servicios Medioambientales y el Fondo para la

Conservación de la Biodiversidad, el GEF Indígena y el Proyecto para la Conservación de la

Biodiversidad , el Corredor Biológico Mesoamericano en México y la nueva operación del GEF bajo

preparación: Fomentando Cadenas de Producción Competitivas Sustentables.

Las principales piedras angulares en el sector de políticas, apoyadas por el Banco en la última

década se resumen en la implementación exitosa de los desencadenantes forestales del

medioambiente series SAL y DPL, que incluyen (i) la preparación de un plan a largo plazo, el Programa

Estratégico Forestal 2025; (ii) la actualización del marco regulatorio (Ley Forestal); (iii) la creación de la

CONAFOR (Comisión Nacional Forestal); (iv) la consolidación del programa de la Comunidad Forestal y

la reestructuración de los tres programas principales de subsidio: Prodefor (manejo sustentable de

especies forestales nativas), Prodeplan (plantaciones comerciales) y Pronare (reforestatción); (v) el apoyo

a la certificación de la administración forestal y las mejores prácticas; y (vi) la introducción de un

programa de Pago por los Servicios Ambientales. La iniciativa actual para formalizar un foro para la

participación de la sociedad civil se construye sobre las consultas del proyecto de la Comunidad Forestal

y la creación de un Consejo Técnico Consultivo durante el diseño y operación del Pago para el proyecto

de Servicios Medioambientales.

La amplia aceptación del Modelo Comunitario Forestal indica que el mejor enfoque para REDD+

será el de un desarrollo en base a las comunidades forestales y las cooperativas organizacionales y

las técnicas para diseñar e implementar estrategias de manejo forestal67

. El proyecto de la

Comunidad Forestal obtuvo aceptación durante un enfoque participativo que ayudó a identificar las

necesidades de los propietarios de los bosques (más del 80% de las cooperativas y de las comunidades

indígenas) e iniciar una promoción mediante técnicos locales e intercambio entre compañeros

(“Seminarios de Comunero a Comunero”) para mejorar las capacidades de las comunidades en la

planificación del uso de sus recursos y obtener mayores beneficios mientras que aseguran la conservación

a largo plazo y el mejoramiento de su capital natural. La CONAFOR ha expandido el uso del modelo de

la Comunidad Forestal para acercarse a las más de diez mil cooperativas y comunas con recursos

forestales y contribuir al diseño de sus estrategias comunales a largo plazo en donde los diferentes

programas puedan amoldarse, incluyendo: el manejo sustentable, cadenas productivas, plantaciones

comerciales, reforestación, y restauración y servicios medioambientales (agua, biodiversidad y carbono).

67

Sin embargo, se reconoce un desempeño menor al promedio en el programa de plantación de árboles de la

CONAFOR (lo cual no está incluido en esta o ninguna otra operación del Banco).

89

Teniendo el consenso de la asamblea en torno a una estrategia a largo plazo se facilitan las evaluaciones

técnicas y de viabilidad para cada uno de los programas y se incrementan las probabilidades de éxito y

sustentabilidad.

También existen algunas lecciones relevantes de otras actividades de agencias internacionales. La

primera fase de cooperación entre el GoM y el proyecto de la AFD (Agencia Francesa de Desarrollo) con

la JIRA se realizó en septiembre del 2010 y julio del 2011 (la segunda fase será de octubre de 2011-

2012). Su objetivo fue implementar un proyecto piloto en la cuenca del río Ayuquila con las siguientes

actividades: (i) un taller REDD+ con las partes locales interesadas, (ii) la elaboración de la metodología

para un sistema de Supervisión, Reporte y Verificación (MRV) necesario para el acceso al financiamiento

de REDD+, (iii) la capacidad de crear talleres en manejo forestal, (iv) el desarrollo de componentes clave

para la sistematización del modelo de regulación, y (v) el diseño de un plan de trabajo para los

componentes forestales de la estrategia general de JIRA. Esta primera fase conduce a la contratación y

capacitación de personal adicional, para un plan de integración y a acciones de gestión para la alineación

de las políticas de desarrollo forestales y agrícolas, y los programas públicos. Para lograr dichos objetivos,

fue necesario priorizar los procesos de validación de los Planes de Gestión Territorial en los micro-

cuencas prioritarias y también conseguir personal experto para llevar a cabo un análisis de los cambios de

uso de suelo con una escala de 1:50.000 con el fin de obtener el nivel de referencia y las tendencias de

deforestación en los municipios de la JIRA.

A lo largo de todo este proyecto, la JIRA desarrolló una Estrategia para el manejo Sustentable de los

Sistemas Productivos y de los Recursos Naturales. Esta estrategia muestra las acciones para la adaptación

y mitigación del cambio climático global, contribuyendo a la reducción de emisiones provenientes de la

deforestación y la degradación forestal y mejorando el nivel de vida de la población rural y el diseño de

un sistema MRV.

Mientras se trabajaba en el proyecto, surgió la concientización de la necesidad de consolidar la primera

fase con el fin de obtener percepciones significativas para la capitalización y la réplica de este proyecto

piloto técnico e institucional en otras cuencas y para vincular la implementación de dicho proyecto con la

estrategia nacional de REDD+.

Por lo tanto, la ADF financió otro proyecto con la colaboración de la AECID (Agencia Española de

Cooperación Internacional para el Desarrollo) y los fondos de la Unión Europea (LAIF) con el fin de

reproducir con exactitud el modelo JIRA: “Acciones iniciales de REDD+ en las cuencas prioritarias”. Las

líneas estratégicas de dicho proyecto son: la planificación de la gestión territorial; el fortalecimiento de las

capacidades de la comunidades, instituciones y pequeños propietarios de tierra; la participación social

para la planificación y gestión territorial; la alineación de los programas y recaudación de fondos; la

activación de los flujos económicos productivos (mercados); y la Supervisión, Reporte y Verificación. Un

resultado temprano de dicho proyecto es la formalización de dos asociaciones intermunicipales: JISOC

(Junta Intermunicipal de Medio Ambiente de Sierra Occidental y Costa) y JIRCO (Junta Intermunicipal

de Medio Ambiente para la Gestión Integral de la Cuenca del Río Coahuyana), ambas en Jalisco. La

JISOC está terminando sus documentos constitutivos, mientras que la JIRCO ya ha realizado algunas

actividades con el fin de implementar las acciones de REDD+.

90

ANEXO 9. Panorama General de México

Mexico at a glance 10/31/11

Latin Upper

Key D evelo pment Indicato rs America middle

M exico & Carib. income

(2010)

Population, mid-year (millions) 108.5 572 1,002

Surface area (thousand sq. km) 1,964 20,422 48,659

Population growth (%) 1.0 1.1 0.9

Urban population (% of to tal population) 78 79 75

GNI (Atlas method, US$ billions) 1,008.0 4,510 14,410

GNI per capita (Atlas method, US$) 9,290 7,802 5,884

GNI per capita (PPP, international $) 15,010 10,951 9,904

GDP growth (%) 5.4 6.0 6.0

GDP per capita growth (%) 4.3 4.9 5.1

(mo st recent est imate, 2003–2010)

Poverty headcount ratio at $1.25 a day (PPP, %) 4 8 ..

Poverty headcount ratio at $2.00 a day (PPP, %) 8 17 ..

Life expectancy at birth (years) 75 73 71

Infant mortality (per 1,000 live births) 15 19 20

Child malnutrition (% of children under 5) 3 4 ..

Adult literacy, male (% of ages 15 and o lder) 95 92 95

Adult literacy, female (% of ages 15 and o lder) 91 90 92

Gross primary enro llment, male (% of age group) 115 118 111

Gross primary enro llment, female (% of age group) 113 114 110

Access to an improved water source (% of population) 94 93 95

Access to improved sanitation facilities (% of population) 85 79 84

N et A id F lo ws 1980 1990 2000 2008 a

(US$ millions)

Net ODA and official aid 55 156 -58 149

Top 3 donors (in 2008):

United States 9 23 24 103

Germany 15 9 15 39

European Commission 0 5 4 22

Aid (% of GNI) 0.0 0.1 0.0 0.0

Aid per capita (US$) 1 2 -1 1

Lo ng-T erm Eco no mic T rends 1980 1990 2000 2010

Consumer prices (annual % change) 26.4 26.7 9.5 4.2

GDP implicit deflator (annual % change) 33.4 28.1 12.1 4.4

Exchange rate (annual average, local per US$) 0.0 2.8 9.5 12.6

Terms of trade index (2000 = 100) 194 106 100 111

1980–90 1990–2000 2000–10

Population, mid-year (millions) 67.6 83.2 98.0 108.5 2.1 1.6 1.0

GDP (US$ millions) 194,851 262,710 581,428 1,034,804 1.1 3.1 2.1

Agriculture 9.0 7.8 4.2 3.9 0.8 1.5 1.7

Industry 33.6 28.4 28.0 34.3 1.1 3.8 1.3

M anufacturing 22.3 20.8 20.3 18.1 1.5 4.3 1.1

Services 57.4 63.7 67.8 61.7 1.4 2.9 2.5

Household final consumption expenditure 65.1 69.6 67.0 64.8 1.4 2.3 2.9

General gov't final consumption expenditure 10.0 8.4 11.1 11.7 2.4 1.8 1.1

Gross capital formation 27.2 23.1 23.9 25.0 -3.3 4.7 0.4

Exports o f goods and services 10.7 18.6 30.9 30.3 7.0 14.6 4.6

Imports of goods and services 13.0 19.7 32.9 31.8 1.0 12.3 4.7

Gross savings 22.0 20.3 20.5 24.2

Note: Figures in italics are for years other than those specified. . .. indicates data are not available.

a. A id data are for 2008.

(average annual growth %)

(% of GDP)

10 5 0 5 10

0-4

15-19

30-34

45-49

60-64

75-79

percent of total population

Age distribution, 2009

Male Female

0

10

20

30

40

50

60

1990 1995 2000 2008

Mexico Latin America & the Caribbean

Under-5 mortality rate (per 1,000)

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

95 05

GDP GDP per capita

Growth of GDP and GDP per capita (%)

91

Mexico

B alance o f P ayments and T rade 2000 2010

(US$ millions)

Total merchandise exports (fob) 166,121 298,473

Total merchandise imports (cif) 174,458 301,482

Net trade in goods and services -10,660 -3,009

Current account balance -18,743 -5,632

as a % of GDP -3.2 -0.5

Workers' remittances and

compensation of employees (receipts) 7,525 21,914

Reserves, including gold 35,520 120,277

C entral Go vernment F inance

(% of GDP)

Total revenue (including grants) 18.5 22.7

Tax revenue 9.1 9.6

Programmable expenditure 13.4 20.0

Public Sector Borrowing Requirements n.d. -3.5 T echno lo gy and Infrastructure 2000 2008

Budgetary surplus/deficit -1.0 -2.8

Paved roads (% of to tal) 32.8 38.2

Highest marginal tax rate (%) Fixed line and mobile phone

Individual .. 28 subscribers (per 100 people) 27 90

Corporate 35 28 High technology exports

(% of manufactured exports) 22.4 19.4

External D ebt and R eso urce F lo ws

Enviro nment

(US$ millions)

Total debt outstanding and disbursed 150,901 200,081 Agricultural land (% of land area) 55 55

Total debt service 58,509 31,216 Forest area (% of land area) 34.3 33.3

Debt relief (HIPC, M DRI) – – Terrestrial protected areas (% of surface area) .. 8.0

Total debt (% of GDP) 26.0 19.3 Freshwater resources per capita (cu. meters) 4,090 3,846

Total debt service (% of exports) 30.4 9.2 Freshwater withdrawal (billion cubic meters) 78.2 ..

Foreign direct investment (net inflows) 18,110 18,679 CO2 emissions per capita (mt) 4.0 4.5

Portfo lio equity (net inflows) 447 4,169

GDP per unit o f energy use

(2005 PPP $ per kg of o il equivalent) 8.0 7.6

Energy use per capita (kg of o il equivalent) 1,505 1,750

Wo rld B ank Gro up po rtfo lio 2000 2010

(US$ millions)

IBRD

Total debt outstanding and disbursed 11,444 12,462

Disbursements 1,748 2,449

Principal repayments 1,330 194

Interest payments 890 113

IDA

Total debt outstanding and disbursed – –

Disbursements – –

P rivate Secto r D evelo pment 2000 2009 Total debt service – –

Time required to start a business (days) – 13 IFC (fiscal year) 2000 2009

Cost to start a business (% of GNI per capita) – 11.7 Total disbursed and outstanding portfo lio 1,234 683

Time required to register property (days) – 74 o f which IFC own account 723 611

Disbursements for IFC own account 179 132

Ranked as a major constraint to business 2000 2009 Portfo lio sales, prepayments and

(% of managers surveyed who agreed) repayments for IFC own account 66 113

Anticompetitive or informal practices .. 19.0

Corruption .. 17.8 M IGA

Gross exposure – –

Stock market capitalization (% of GDP) 21.5 38.7 New guarantees – –

Bank capital to asset ratio (%) 9.6 9.6

Note: Figures in italics are for years other than those specified. 10/31/11

.. indicates data are not available. – indicates observation is not applicable.

0 25 50 75 100

Control of corruption

Rule of law

Regulatory quality

Political stability

Voice and accountability

Country's percentile rank (0-100)higher values imply better ratings

2009

2000

Governance indicators, 2000 and 2009

Source: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, World Bank

IBRD, 12,462

Other multi-lateral, 8,651

Bilateral, 4,542

Private, 135,413

Short-term, 39,013

Composition of total external debt, 2010

US$ millions

92

Millennium Development Goals Mexico

With selected targets to achieve between 1990 and 2015(estimate closest to date shown, +/- 2 years)

Go al 1: halve the rates fo r extreme po verty and malnutrit io n 1990 1995 2000 2008

Poverty headcount ratio at $1.25 a day (PPP, % of population) 4.5 7.0 4.8 4.0

Poverty headcount ratio at national poverty line (% of population) 53.5 69.0 53.6 47.4

Share of income or consumption to the poorest qunitile (%) 3.9 4.3 3.9 3.9

Prevalence of malnutrition (% of children under 5) 13.9 .. 6.0 3.4

Go al 2: ensure that children are able to co mplete primary scho o ling

Primary school enro llment (net, %) 98 98 97 98

Primary completion rate (% of relevant age group) 88 97 100 104

Secondary school enro llment (gross, %) 55 58 73 90

Youth literacy rate (% of people ages 15-24) 95 96 97 98

Go al 3: e liminate gender disparity in educat io n and empo wer wo men

Ratio of girls to boys in primary and secondary education (%) 97 97 100 102

Women employed in the nonagricultural sector (% of nonagricultural employment) 37 36 37 39

Proportion of seats held by women in national parliament (%) 12 14 18 26

Go al 4: reduce under-5 mo rtality by two -thirds

Under-5 mortality rate (per 1,000) 45 37 26 17

Infant mortality rate (per 1,000 live births) 36 31 22 15

M easles immunization (proportion of one-year o lds immunized, %) 75 90 96 95

Go al 5: reduce maternal mo rtality by three-fo urths

M aternal mortality ratio (modeled estimate, per 100,000 live births) 93 85 90 85

B irths attended by skilled health staff (% of to tal) .. 86 .. 93

Contraceptive prevalence (% of women ages 15-49) .. 67 70 73

Go al 6: halt and begin to reverse the spread o f H IV/ A ID S and o ther majo r diseases

Prevalence of HIV (% of population ages 15-49) 0.2 0.3 0.3 0.3

Incidence of tuberculosis (per 100,000 people) 61 44 32 17

Tuberculosis case detection rate (%, all forms) 28 28 58 93

Go al 7: halve the pro po rt io n o f peo ple witho ut sustainable access to basic needs

Access to an improved water source (% of population) 85 88 90 94

Access to improved sanitation facilities (% of population) 66 72 76 85

Forest area (% of to tal land area) 36.2 .. 34.3 33.3

Terrestrial protected areas (% of surface area) .. .. .. 8.0

CO2 emissions (metric tons per capita) 4.3 3.8 4.0 4.5

GDP per unit o f energy use (constant 2005 PPP $ per kg of o il equivalent) 7.0 7.0 8.0 7.6

Go al 8: develo p a glo bal partnership fo r develo pment

Telephone mainlines (per 100 people) 6.4 9.7 12.6 19.4

M obile phone subscribers (per 100 people) 0.1 0.8 14.4 70.8

Internet users (per 100 people) 0.0 0.1 5.2 22.2

Personal computers (per 100 people) 0.8 2.6 5.8 14.4

Note: Figures in italics are for years other than those specified. .. indicates data are not available. 10/31/11

M exico

0

25

50

75

100

125

2000 2002 2004 2006 2008

Primary net enrollment ratio

Ratio of girls to boys in primary & secondary education

Education indicators (%)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2000 2002 2004 2006 2008

Fixed + mobile subscribers

Internet users

ICT indicators (per 100 people)

0

25

50

75

100

1990 1995 2000 2008

Mexico Latin America & the Caribbean

Measles immunization (% of 1-year olds)

93

ANEXO 10. Mapa de México

Documento del Banco Mundial EXCLUSIVAMENTE PARA USO ... · banco internacional de reconstrucciÓn y...

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