UNIVERSITATEA DIN BUCUREŞTIFACULTATEA DE ADMINISTRAŢIE ŞI AFACERI

ADMINISTRAREA RELAȚIILOR PUBLICE ȘI ASISTENȚĂ MANAGERIALĂ

EXCEPȚIA DE NELEGALITATEDisciplina: Drept Administrativ

COORDONATOR ŞTIINŢIFICLect.univ.dr. Petronela Cernat

ABSOLVENT,Trișcă Mihaela Andreea

BUCUREŞTI 2014

1

Cuprins

Introducere

Capitolul I: Definiție, reglementare, rolul invocării excepției de nelegalitate și sfera actelor

administrative care pot constitui obiect al excepției de nelegalitate

Secțiunea I. Definiție. Istoricul reglementării excepției de nelegalitate

Secțiunea a II a. Trăsăturile caracteristici

Secțiunea a III a. Condițiile ridicării excepției de nelegalitate

Capitolul II: Acțiunea directă în contencios administrativ și excepția de nelegalitate,

analiză comparativă

Secțiunea I. Obiectul acțiunii, solicitările care pot fi adresate instanței și efectele admiterii

acestor solicitări de către instanță

Secțiunea a II a. Obiectul excepției, procedura invocării acesteia și efectele admiterii

excepției

Capitolul III: Analiza unor soluții jurisprudențiale cu privire la excepția de nelegalitate

Capitolul IV: Utilitatea reglementării excepției de nelegalitate. Propuneri de modificare a

actualei reglementări

Bibliografie

2

Introducere

Administrația statului are sarcina de a asigura aplicarea legilor, de a edita acte normative

în scopul executării legilor, de a asigura funcționarea serviciilor publice, de a lua măsuri pentru

executarea contractelor administrative, ocrotirea drepturilor persoanelor și satisfacerea cerințelor

acestora, menținerea ordinii publice.

Dacă uneori în îndeplinirea acestor sarcini, administrația lezează drepturile sau interesele

persoanelor, acestea pot formula o reclamație, o contestație juridică, rezolvată în mod contencios

de către organele competente.

Excepția de nelegalitate este definită ca fiind instituția tradițională a contenciosului

administrativ de doctrina actuală, fiind un instrument procedural potrivit căruia într-un litigiu,

indiferent de obiectul său, oricare parte poate invoca pe cale de excepție nelegalitatea actului

administrativ care i se opune de către cealaltă parte și care prezintă interes pentru soluționarea

cauzei.

Excepția de nelegalitate reprezintă, după acțiunea directă care vizează anularea sau

modificarea actelor administrative, cea de-a doua cale prin care instanțele de contencios

administrativ exercită controlul de legalitate asupra actelor administrative adoptate sau emise

de autorități publice.

Acțiunea în anularea unui act administrativ este o cale principală și directă prin care se urmărește

ca instanța de contencios administrativ să pronunțe desființarea efectelor juridice ale actului

administrativ respectiv, în timp ce excepția de nelegalitate este doar un mijloc de apărare.

Excepția de nelegalitate reprezintă, în primul rând, o modalitate indirectă de exercitare,

de către instanțele judecătorești, a controlului de legalitate asupra actelor administrative,

control care este garantat prin Constituție.

În al doilea rând, excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare al

cetățeanului, care poate fi utilizat în orice categorie de proces, oricând, cu consecința

înlăturării din judecarea cauzei a actelor administrative unilaterale a căror nelegalitate

este constatată.

Nu în ultimul rând, ea reprezintă o garantare a respectării legii, un mijloc instituțional

prin care, alături de controlul direct, se realizează controlul judecătoresc asupra actelor

autorităților publice.

3

Titlul prezentei lucrări de dizertație este “Excepția de nelegalitate”, și își propune o

reabordare conceptuală și procedurală a acestei instituții juridice.

Lucrarea este concepută în patru capitole; primul capitol vizează atât aspecte de ordin

istoric, cât și de redare a scopului acestei instituții; cel de-al doilea capitol analizează cele două

forme de control, controlul direct, pe calea acțiunii în contenciosul administrativ și controlul

indirect, pe cale de excepție; cel de-al treilea capitol este consacrat analizei unor soluții

jurisprudențiale cu privire la excepția de nelegalitate, iar ultimul capitol se încheie cu concluzii,

propuneri de lege ferendă, cu formularea de soluții legislative de natură să limpezească regimul

juridic al acestei instituții.

Pe parcursul prezentei lucrări, am încercat să subliniez actualitatea și importanța instituției

excepției de nelegalitate și să surprind totodată evoluția reglementărilor specifice în materia

excepției de nelegalitate.

Această lucrare, ca și oricare alta, de altfel, nu-și propune să epuizeze toate aspectele pe

care o instituție juridică le poate genera. Ea trebuie să traseze însă anumite repere ale unor

abordări viitoare, să clarifice anumite controverse și să creeze făgașul unor cercetări și practici

viitoare.

4

CAPITOLUL I: DEFINIȚIE, REGLEMENTARE, TRĂSATURILE

CARACTERISTICE ȘI CONDIȚII DE ADMISIBILITATE

Secțiunea I. Definiție. Istoricul reglementării excepției de nelegalitate

Dacă în cele mai multe cazuri contenciosul administrativ se exercită pe calea acțiunii

directe (în anularea actului administrativ sau în obligarea autorității pârâte la adoptarea unei

conduite prescrise de lege ca, de exemplu, emiterea unui act administrativ sau a altui înscris),

sunt și situații în care contenciosul administrativ poate fi exercitat pe cale indirectă, având ca

scop doar înlăturarea unui act administrativ unilateral (de autoritate) din soluționarea unui litigiu

judecătoresc1.

Astfel, conform unei definiții devenită tradițională, excepția de nelegalitate reprezintă o

apărare pe care o parte într-un proces o ridică împotriva unui act administrative ilegal, act ce

are incidență în speța respectivă.

Tocmai de aceea, excepția de nelegalitate poate fi ridicată în orice proces de competența

instanțelor judecătorești (atât în cauzele civile, cât și în cauzele penale) și de orice parte din

proces și din oficiu, de către instanța judecătorească; în cazul acesteia nu i se pot opune termene

de prescripție sau de decădere.

Deși nicio lege a contenciosului administrativ, până la actuala lege, nu a reglementat-o în

mod expres, s-a considerat, în practica instanțelor de judecată, că este de principiu admisibil ca o

parte dintr-un proces, indiferent de natura acestuia, să se poată apăra, invocând excepția de

nelegalitate a actului administrativ pe care partea adversă și-a întemeiat pretențiile, respectiv

dreptul ori interesul legitim care a făcut obiectul acțiunii judiciare2.

Prima referință legală privind dreptul instanțelor din România de a cenzura actele

administrative apare în anul 1912, prin Legea privind reorganizarea Curții de Casație, care la art.

35 alin. (7), reglementa faputl că, “tribunalele ordinare nu se pot pronunța asupra ilegalității

unui act administrativ de autoritate decât pe cale de excepție”.

Deși în Legea contenciosului administrativ din 1925, acest text nu mai apare, profesorul

Rarincescu considera în mod just faptul că3, dreptul de a cerceta pe cale de excepție legalitatea

1 Trăilescu A., Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, în Revista “Dreptul” nr. 3/2006, p. 110.2 Giurgiu L., Considerații privind excepția de nelegalitate a actelor administrative în reglementarea instituită prin legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, “Curierul Judiciar” nr. 5/2008, p. 89.

3 Rarincescu C.G., Contenciosul administrativ român, Edițiunea a doua, Editura „Universală Alcalay & Co.”, București, 1936, p. 175.

5

actelor administrative este în continuare recunoscut instanțelor de drept comun, în pofida

existenței unor instanțe specializate pentru contenciosul administartiv.

În același sens își exprimau opinia și profesorii Tarangul4 și Negulescu5.

Astfel, indiferent de natura litigiului (comercial, civil, penal), instanța în fața căreia se invoca

excepția de nelegalitate, era competentă să o judece, și dacă ea era admisă, actul administrativ

era înlăturat din judecarea cauzei.

Chiar în literatura postbelică, atunci când Legea din 1925 a contenciosului administrativ a

fost abrogată prin Decretul nr. 128/ 1948, s-a susținut posibilitatea ridicării excepției de

ilegalitate (așa cum era numită, încă de la început), dezbaterea cu privire la admisibilitatea

acesteia se păstra doar la nivel teoretic, întrucât instanțele din acea perioadă o considerau

aplicabilă cu privire atât la actele cu caracter normativ, cât și cu privire la cele cu caracter

individual.

După schimbarea Constituției din 1965, a fost adoptată legea nr. 1/ 1967 privind judecarea

de către tribunale a cererilor celor vătămați în drepturile lor prin acte administrative ilegale; prin

intermediul căreia instanțelor le era interzis să anuleze acte administrative cu caracter normativ,

însă le era permisă analiza legalității acestora în raport cu legea superioară, în momentul în care

erau investite cu o cerere de anulare a unui act administrativ cu caracter individual, emis în

temeiul unui act administrativ normativ.

Întrucât dispozițiile art. 17 (“Dispozițiile prezentei legi sînt aplicabile, în mod corespunzător, și

în cazurile în care cel vătămat într-un drept al său pretinde numai înlăturarea vătămării fără a

cere și anularea actului administrativ, precum și în cazurile în care cel vătămat a cerut anularea

actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, întinderea pagubei nefiindu-i

cunoscută la data judecării cererii de anulare. Termenul de prescripție, în asemenea cazuri, este

cel prevăzut de dreptul comun.”) și ale celorlalte articole din Legea nr. 1/ 1967 nu erau

neechivoce, s-a susținut faptul că în acord cu abordarea tradițională, excepția de ilegalitate putea

fi invocată în fața oricărei instanțe, care era competentă să o judece6.

În analiza sa referitoare la reglementarea excepției de nelegalitate, reputatul profesor

Tudor Drăganu, opina faptul că, deși excepția de ilegalitate putea fi invocată în fața oricărei

instanțe, ea putea fi judecată doar de către instanțele prevăzute la art. 2 din Legea nr. 1/1967

(„Cererea prevăzută în art. 1 se judecă de tribunalul în circumscripția căruia domiciliază

reclamantul, după cum urmează:

4 Tarangul E.D., Tratat de drept administativ român, Editura Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944, p. 475.5 Negulescu P., Tratat de drept administrativ. Vol I. Principii Generale, Ediția a IV-a, Institut de Arte Grafice E. Marvan, București, 1934, p. 350.6 Ionașcu Tr., Barasch E.A., Teoria și practica litigiilor precontractuale, Editura Academiei R.P.R., București, 1963, p. 358.

6

a) de tribunalul popular, când cererea privește un act al unui organ local al administrației de

stat sau al unei instituții subordonate unui asemenea organ;

b) de tribunalul regional sau de Tribunalul Capitalei Republicii Socialiste România, după

caz, când cerea privește un act al unui minister sau al unui alt organ central al

administrației de stat, ori al unei instituții subordonate unuia din aceste organe centrale.”).

Argumentul principal a fost faptul că în expunerea de motive a legii s-a urmărit ca întregul

control al actelor administrative ilegale să revină instanțelor prevăzute la art. 2, dar și fapul că

admițând interpretarea profesorului Ionașcu, art. 17 din Legea nr. 1/ 1967 ar fi devenit

redundant7.

După adopatarea Legii nr. 29/ 1990 a contenciosului administrativ, publicată în Monitorul

Oficial nr. 122 din 08.11.1990, s-a admis că actul administrativ putea fi atacat pe calea acțiunii

principale, și neexistând o dispoziție contrară, s-a admis în continuare posibilitatea de a invoca

excepția de nelegalitate în fața instanțelor de drept comun, în baza principiului confrom căruia

judecătorul acțiunii este și judecătorul excepției8, el fiind și competent să o soluționeze9.

Excepția de nelegalitate, definită ca fiind instituția tradițională a contenciosului

administrativ de doctrina actuală, a fost reglementată expres și salutar pentru prima dată prin

Legea nr. 554/ 2004 prin care exista posibilitatea de a fi cercetată legalitatea unui act

administrativ unilateral, cu modificările care i s-au adus prin Legea nr. 262/ 2007, care permite,

în cadrul unei proceduri suple, cercetarea legalității unui act administrativ unilateral pe cale de

excepție în cadrul unui proces pornit pentru alte motive decât cele care vizează anularea actului

respectiv.

Excepția de nelegalitate trebuie să prezinte interes pentru soluționarea cauzei, întrucât

instanța de judecată urmează să decidă în ce măsură acel act va fi luat în considerare sau înlăturat

de la soluționarea litigiului.

Deci, în baza rolului său activ, dacă judecătorul constată că excepția este întemeiată, în procesul

respectiv nu se va ține seama de dispoziția apreciată ca fiind ilegală din actul administrativ vizat.

Referitor la natura sa juridică, putem aprecia că excepția de nelegalitate reprezintă, pe de

o parte, un mijloc de apărare sui generis, dar, pe de altă parte, este și o cale accesorie distinctă

de verificare a legalității unui act administrativ cu procedură și condiții proprii de exercitare.

7 Drăganu T., Actele administrative și faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc potrivit legii nr. 1/ 1967, Editura Dacia, Cluj, 1970, pp. 51-54.8 Giurgiu L., op. cit., p. 91. 9 Dragoș D.C., Procedura contenciosului administrativ, Editura All Beck, București, 2003, p. 556.

7

Secțiunea a II a. Trăsăturile caracteristice

Trăsăturile caracteristice ale excepției de nelegalitate, în temeiul noii legi a contenciosului

administrativ, sunt următoarele:

a) este un mijloc de apărare, prin urmare, cel puțin teoretic, ea nu are ca efect anularea

actului administrativ, ci doar constatarea ilegalității și înlăturarea acestuia din cauză.

De aceea, faptul că termenul de exercitare a acțiunii directe în anularea actului a expirat și că

acțiunea s-a prescris este irelevant pentru admiterea excepției de ilegalitate10.

b) poate fi invocată oricând (este imprescriptibilă), și pe tot parcursul procesului judiciar

(fond, apel sau recurs).

Astfel, în cazul în care nu a fost ridicată în fața instanței de fond, sau dacă a fost ridicată și

respinsă, excepția poate fi din nou ridicată în apel sau recurs, fie prin cererea de apel sau recurs,

fie ulterior, deoarece legea precizează “oricând în cadrul unui proces” [art. 4 alin. (1)]. Inițial,

practica instanței noastre supreme a impus interpretarea, corectă, conform căreia excepția nu

poate fi ridicată în cadrul acțiunilor introduse înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/ 2004,

aplicabilitatea acesteia fiind restrânsă la actele emise/adoptatea ulterior acestui moment11. După

adoptarea Legii nr. 262/2007, inițiatorul legii și-a impus punctul de vedere, înserând în lege

prevederea conform căreia excepția de ilegalitate privește orice act, emis chiar înainte de

intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Însă, recent, Înalta Curte de Casație și Justiție a exlus de la aplicare art .4 alin. (1) din Legea

contenciosului administrativ, în măsura în care excepția de nelegalitate ar fi aplicabilă și pentru

acte emise anterior intrării în vigoare a legii. Astfel, excepția de nelegalitate poate fi invocată

oricând, insă numai cu privire la acte emise ulterior intrării în vigoare a noii legi a

contenciosului administrativ.

c) vizează numai actele administrative tipice, nu și actele administrative asimilate,

contractele administrative, operațiunile administrative sau actele premergătoare;

d) invocarea excepției se poate face de către părțile interesate sau din oficiu;

e) natura juridică a excepției este aceea a unei excepții procesuale de ordine publică, chiar

dacă în ipoteza admiterii excepției, efectele acesteia se răsfrâng exclusiv inter partes

litigantes12;

f) excepția poate fi invocată în orice proces de competența instanțelor judecătorești (civil,

comercial, penal, de dreptul muncii). 10 Dacian C.D., Legea Contenciosului Administrativ. Comentarii și explicații, Ediția a 2 a, Editura C.H.Beck, București, 2009, p. 159.11 Dacian C.D., op. cit., p. 160.12 Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ, geneză și explicații, Editura Roata, București, 2004, p. 299.

8

Ea poate fi ridicată și în procese de contencios administrativ, însă nu și în cazul procedurilor

administrativ-jurisdicționale, pentru că acestea rămân căi administrative de atac, specie a

recursului administrativ, chiar dacă împrumută caracteristici jurisdicționale;

g) instanța investită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de

nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde

soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-

o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză.

În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere

interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul

h) în urma constatării ilegalității sale, actul administrativ individual continuă să producă

efecte juridice, atât față de destinatar, cât și față de terțe persoane13, efectul declarării

nelegalității lui fiind acela de a-l face inopozabil în soluționarea cauzei respective. Într-o

altă cauză, între aceleași părți sau între alte părți, legalitatea actului administrativ va

trebui pusă din nou în discuție, însă ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat,

invocată de părți sau de instanță din oficiu.

i) în cazul acțiunii directe în contencios administrativ, actul este anulat de către instanță,

lucrul acesta fiind consemnat în dispozitivul hotărârii; în cazul excepției de nelegalitate,

constatarea nelegalității actului se face de către instanța investită cu fondul litigiului și în

fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie

prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză.

j) excepția de nelegalitate este admisibilă indiferent de faptul că actul în discuție mai poate

fi contestat pe calea directă sau nu, pentru că legea nu face această distincție.

k) excepția de nelegalitate și actele exceptate de la acțiunea directă în contencios

administrativ.

S-a susținut în doctrină faptul că existența finelor de neprimire – cum sunt actele care

privesc raporturile cu Parlamentul și actele de comandament cu caracter militar- nu este un

impediment pentru invocarea excepției de nelegalitate, întrucât actul nu este atacat direct și

anulat, ci doar ignorat în judecarea unei alte cauze, pentru a permite, spre exemplu, acordarea

despăgubirilor; la fel, în cazul actelor exceptate pe temeiul recursului paralel, excepția este

admisibilă, intenția legiuitorului nefiind aceea de a scoate aceste acte de sub controlul

justiției, ci de a le da în competență unei alte instanțe decât cea de contencios administrativ14.

Dimpotrivă, alți doctrinari au considerat că, excepția de nelegalitate poate fi invocată

doar cu privire la actele care pot forma și obiectul unei acțiuni în anulare în fața instanțelor

de contencios administrativ.13 Rarincescu C.G., op. cit., p. 179.14 Dacian C.D., op. cit., p. 168.

9

Cu alte cuvinte, cele două fine de neprimire prevăzute de art. 126 alin. (6) teza I din

Constituție, actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul și actele administrative

de comandament cu caracter militar, reprezintă fine de neprimire și pentru excepția de

nelegalitate, fiind în prezența unor dispoziții exprese ale Constituției.

Dacă legiuitorul constituant a înțeles că cele două categorii de acte administrative să nu poată

fi cenzurate sub aspectul legalității, de către instanțele de contencios administrativ, logic,

această interdicție constituțională vizează atât acțiunile directe, cât și excepțiile de

nelegalitate15.

Practica instanței supreme contrazice și ea opinia legată de admisibilitatea excepției de

nelegalitate în cazul actelor exceptate de la controlul direct.

Astfel, decretul prezidențial de grațiere a fost considerat act juridic complex, nesupus

controlului de contencios administrativ, deoarece se încadrează la excepția referitoare la

actele emise în relația cu Parlamentul16 [art. 5 alin. (1)].

Secțiunea a III a. Condițiile ridicării excepției de nelegalitate

15 Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Volumul II, Ediția a IV a, Editura All Beck, București, 2005, p. 639.16 Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate în reglementarea Legii nr. 554/2004, în C.J. nr. 11/2007, p. 174.

10

Așa cum am mai precizat în Secțiunea I a prezentei lucrări, excepția de nelegalitate,

deși este o instituție tradițională în dreptul administrativ, nu a fost expres reglementată de

nicio lege a contenciosului administrativ până la actuala lege specială în această materie nr.

554/2004.

Ea permite, în cadrul unei proceduri suple, cercetarea legalității unui act administrativ

unilateral pe cale de excepție, în cadrul unui proces porrnit pentru alte motive decât cele care

vizează anularea respectivului act.

Astfel, din cuprinsul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,

“legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau

la cererea părții interesate ”, se desprind condițiile cerute de legiuitor în vederea pronunțării

asupra excepției:

- în primul rând, excepția de nelegalitate trebuie să se refere la verificarea legalității unui

act administrativ;

- de asemenea, potrivit legii excepția trebuie să aibă în vedere ca obiect un act

administrativ unilateral cu caracter individual;

- o altă condiție pentru admisibilitatea excepției de nelegalitate este aceea a existenței

unui proces pe rolul instanței judecătorești, fie civil, fie penal, fie comercial etc.,

indiferent în ce fază se află acesta fond, apel, recurs sau într-o cale extraordinară de atac.

Excepția nu va putea fi invocată în faza procedurii prealabile administrative. În context deducem

că excepția de nelegalitate nu poate forma obiectul unei cereri separate, ci obligatoriu trebuie să

existe un proces, indiferent de obiectul acestuia, pe rolul unei instanțe judecătorești.

- o ultimă condiție se referă la faptul că de actul administrativ care face obiectul excepției

de nelegalitate să depindă soluționarea litigiului în fond.

Dacă una din condițiile de mai sus nu este îndeplinită, judecătorul poate respinge cererea,

iar încheierea de respingere nu poate fi atacată separat cu recurs decât odată cu fondul.

Exemple practice în care se poate folosi excepția de nelegalitate17:

17 Lupașcu D., Vișan L., Pasăre D.I., Culegere de practică judiciară, Editura Universul Juridic, București, 2005, p. 354.

11

a) în cazul în care acțiunea directă în contencios administrativ s-a prescris prin expirarea

termenului de contestare, iar în baza actului administrativ astfel definitivat a fost emis

un alt act administrativ, atacabil cu acțiune directă; nelegalitatea actului atacat direct

derivă din cea a actului anterior, prin urmare ea poate fi dovedită prin ridicarea excepției

de nelegalitate a actului anterior, cel definitivat. Această modalitate este aplicabilă și

refuzurilor explicite sau tacite; astfel, refuzul de a emite autorizație de construcție pe

motivul că planul urbanistic zonal nu permite, în condițiile în care acest plan este ilegal.

c) în cazul în care actul ce impune anumite obligații nu este respectat de către destinatar și,

ca urmare a acestei nerespectări, se trece la executarea silită, persoana fizică sau juridică

poate ridica excepția de nelegalitate a actului neexecutat cu prilejul contestării actului de

executare silită.

d) se pot solicita despăgubiri, pe calea dreptului comun, o dată cu ridicarea excepției de

nelegalitate a unui act administrativ, epuizat material (cum ar fi o autorizație de demolare

executată).

e) de asemenea, se pot solicita despăgubiri pe calea dreptului comun, odată cu ridicarea

excepției de nelegalitate a actului administrativ, atunci cănd acesta s-a definitivat prin

expirarea termenelor și nu mai poate fi atacat pe cale directă atunci când acesta s-a

definitivat prin expirarea termenelor și nu mai poate fi atacat pe cale directă. Este cazul

actelor de aplicare a unor alte acte administrative. Practica judiciară admite excepția de

nelegalitate chiar și în cazul în care actul nu s-a definitivat prin neatacare.

f) în cazul unor acte administrative succesive care atrag competența unor instanțe diferite,

se poate cere anularea ultimului act, și ridica excepția față de primul act; această soluție

ar evita inițierea simultană a două procese diferite, precum și costuri de judecată mai

scăzute pentru reclamant.

g) în cazul unui act administrativ abrogat, dar care a produs efecte juridice până la data

abrogării, și, prin aceasta, are importanță în cazul supus judecății.

CAPITOLUL II: ACȚIUNEA DIRECTĂ ÎN CONTENCIOS

ADMINISTRATIV ȘI EXCEPȚIA DE NELEGALITATE, ANALIZĂ

COMPARATIVĂ

12

Secțiunea I. Obiectul acțiunii, solicitările care pot fi adresate instanței și

efectele admiterii acestor solicitări de către instanță

Obiectul acțiunii

Potrivit art. 8 al Legii nr. 554/2004, obiectul acestei acțiuni îl poate constitui: un act

administrativ unilateral, nesoluționarea în termen sau refuzul nejustificat de soluționare a

unei cereri precum și refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare

pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Cu privire la actul administrativ ce poate forma obiectul unei acțiuni în contenciosul

administrativ, trebuie precizat că acesta este necesar să fie un act administrativ de autoritate,

emis cu nerespectarea prevederilor legii. Actul administrativ prin care o persoană fizică sau

juridică se consideră vătămată în drepturile ei, pentru a forma obiectul unei acțiuni în

contenciosul administrativ trebuie să fie un act administrativ de autoritate și pentru care

legea să nu prevadă o altă cale judiciară de atac18.

Actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau

normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării

executării sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi

juridice. În doctrină această definiție corespunde actului administrativ tipic și sensului

restrâns al actului administrativ.

Pe lângă acesta, poate constitui obiect al acțiunii directe și actul administrativ

asimilat, respectiv contractele încheiate de autoritățile publice expres nominalizate, și anume

cele care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de

interes public, prestarea serviciilor publice și achizițiile publice.

Pot constitui obiect al acțiunii în contencios administrativ și alte tipuri de contracte dacă

acestea sunt adăugate prin legi speciale. În doctrina actuală, contractul administrativ reprezintă

acordul de voință dintre o autoritate publică, aflată pe o poziție de superioritate juridică, pe de o

parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte, prin care se urmărește satisfacerea unui interes

18 Popa V., Petrițor P., Crăciunescu D.A., Drept administrativ și contencios administrativ, Editura Helicon, Timișoara, 1995, p. 229-230.

13

general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare

a unui bun public, supus unui regim de putere publică19.

Alături de actul administrativ unilateral, contractul administrativ formează sensul larg al noţiunii

de act administrativ la care face referire legea contenciosului administrativ. Instanţele de

contencios administrativ sunt competente să soluţioneze litigiile ce apar în fazele premergătoare

încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea,

interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ.

Totodată, obiect al acţiunii directe în contencios administrativ poate fi faptul

nesoluţionării unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Se distinge între nesoluţionarea cererii în termenul legal, care în doctrină este identificată drept

tăcerea administraţiei, şi care presupune faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30

de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen; şi refuzul nejustificat

de a soluţiona o cerere care constă în exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu

rezolva cererea unei persoane, exprimare căreia îi este asimilată şi nepunerea în executare a

actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau a plângerii prealabile.

Se poate observa că nu orice tip de refuz de a rezolva favorabil o cerere este un refuz

nejustificat, ci numai acela prin care autoritatea publică îşi manifestă dreptul de apreciere de aşa

natură încât fie încalcă limitele competenţei sale prevăzute de lege, fie încalcă drepturile şi

libertăţile cetăţenilor. Pentru a ne afla în faţa unui refuz nejustificat este necesară atât depăşirea

atributelor de putere publică, cât şi comunicarea expresă a poziţiei autorităţii publice căreia i s-a

adresat cererea.20 Instanţa de contencios administrativ va aprecia, de la caz la caz, dacă refuzul de

a rezolva cererea favorabil a fost justificat ori nu.

Mai mult, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează posibilitatea persoanelor care se

consideră vătămate prin ordonanțe sau prin dispoziții din ordonațe să introducă acțiune la

instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, ce urmează să

fie transmisă Curții Constituționale spre soluționare, dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de

lege privind organizarea și funcționarea acesteia, situație în care se suspendă soluționarea cauzei

de fond.

În intentarea acestei acțiuni există două posibilități: fie Curtea Constiuţională declară

neconstituţională ordonanţa sau dispoziţia din ordonanţă, iar instanţa de contencios administrativ

repune cauza pe rol şi judecă în fond, putând acorda despăgubiri pentru prejudiciile cauzate,

anularea actelor emise în baza acesteia și, după caz, obligarea unei autorități publice la

emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operațiuni administrative; fie Curtea

19 Vedinaș V., Drept administrativ şi instituţii politico-administrative, manual practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pag. 127.20 Tofan D.A., Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pag. 297.

14

Constituţională respinge excepţia de neconstituţionalitate, iar instanţa de contencios

administrativ respinge acţiunea ca inadminisibilă pe fond.

Totodată, pot fi atacate în acţiune directă şi actele administrativ-jurisdicţionale. Actul

administrativ-jurisdicţional este acel act juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii

jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe principiile

independenţei, contradictorialităţii şi asigurării dreptului la apărare.

În doctrina actuală sunt considerate condiţii pentru a întruni calitatea de act administrativ-

jurisdicţional următoarele aspecte: actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică un

organ al administraţiei centrale sau locale; autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de

a soluţiona un conflict, altfel spus, să fie un organ administrativ jurisdicţional, conflictul să se

soluţioneze cu citarea părţilor în baza principiului contradictorialităţii; părţilor să le fie

recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.21

Actul administrativ-jurisdicţional este dat în cadrul unei jurisdicţii administrative speciale

definită că activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă, care are, conform legii organice în

materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură

bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei

activităţii administrativ-jurisdicţionale.

Acţiunile în contencios administrativ intentate de prefect pot avea ca obiect numai actele

administrative ale autorităţilor locale considerate nelegale. Într-un contencios obiectiv, prefectul

va putea controla actele cu privire la legalitatea acestora.

Totodată, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate chema în judecată numai

autorităţile publice centrale şi locale care emit sau adoptă acte administrative prin care se încalcă

legislaţia privind funcţia publică.

Nu pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ:

- actele exceptate potrivit art. 5 din Legea nr. 554/2004 actele administrative ale

autorităţilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul;

- actele de comandament militar;

- actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege

organică, o altă procedură judiciară.21 Alexandru I., Cărăuşan M., Bucur I., Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2005, pag. 580.

15

Solicitările care pot fi adresate instanței de contencios administrativ

Acțiunea în contencios administrativ poate avea ca obiect:

- anularea în tot sau în parte a unui act administrativ, repararea pagubei cauzate și eventual

reparații pentru daune morale;

- anularea actului și obligarea la despăgubiri;

- obligarea autorității publice care refuză să rezolve o cerere referitoare la un drept sau

interes legitim al reclamantului, să-i recunoască dreptul pretins; dar și cu privire la

16

refuzul de efectuare a unei operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau

protejarea dreptului sau interesului legimtim;

- obligarea autorității publice la recunoașterea dreptului pretins și la plata de despăgubiri

pentru paguba ce i-a fost cauzată reclamantului prin refuzul nejustificat;

- anularea unor acte administrative și formalități procedurale premergătoare încheierii unui

act administrativ;

- obligarea la încheierea sau executarea unui contract administrativ ori desființarea unui

asemenea contract;

- acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin ordonanțe sau

dispozitii din ordonanțe neconstituționale.

Efectele admiterii solicitărilor adresate instanței de contencios administrativ

Judecând acțiunea în contencios administrativ, instanța poate pronunța, după caz,

următoarele soluții:

a) anularea totală sau parțială a actului adminsitrativ.

17

Anularea parțială a actului, deși prin cerere s-a solicitat anularea totală a actului, poate fi

consecința epuizării unor efecte ale acestuia până la darea hotărârii. Anularea poate fi însoțită de

obligarea administrației la emiterea unui alt act, legal de această dată22.

În considerentele hotărârii, potrivit art. 18 alin. (2) din Legean nr. 554/2004, instanța este

competentă să se pronunțe și asupra ilegalității actelor sau operațiunilor care au stat la baza

emiterii actului supus judecății; problema care se pune aici fiind aceea dacă ne aflăm în prezența

unor efecte specifice excepției de nelegalitate, ce presupune înlăturarea din cauză a actului

cercetat, sau instanța poate chiar decide anularea actului administrativ ilegal. Apreciem că prin

„pronunțare” legiuitorul are în vedere doar constatarea ilegalității actului și poate decide doar

înlăturarea lui din cauză; dacă nu am interpreta astfel textul legal, ar însemna ca pe calea unei

veritabile excepții de nelegalitate să se poată ajunge la anularea unor acte care nu au fost atacate

în termenele legale, concluzie inadmisibilă din perspectiva rațiunii de a fi a acestor termene de

prescripție.

Nu același lucru se poate afirma legat de sfera soluțiilor posibile în dispozitiv cu privire la

actele subsecvente actului atacat, instanța putând anula și aceste acte, a căror ilegalitate derivă

din actul pe care se întemeiază;

b) obligarea autorității publice la rezolvarea cererii, prin emiterea unui act, a unui

certificat, a unei adeverințe sau a oricărui alt înscris.

Remarcăm o restrângere a obiectului acestei acțiuni doar la obținerea de înscrisuri, cu omiterea

operațiunilor administrative, din acest punct de vedere, textul fiind neconstituțional, pentru că

art. 52 din Constituție nu restrânge sfera obiectului hotărârii de obligare la rezolvarea cererii;

așadar, interpretarea constituțională este aceea că rezolvarea cererii poate fi impusă prin orice

modalitate, chiar prin efectuarea unor operațiuni administative, cu condiția ca raportul juridic

stabilit între administrație și particular să fie unul de drept administrativ.

Hotărârea judecătorească nu poate însă ține loc de act administrativ23 sau să-l modifice,

cu excepția anulării parțiale, care este în esență o modificare.

În temeiul art. 51 din Constituție și al O.G. nr. 27/2002, instanța poate să oblige

administrația exclusiv să răspundă la cerere.

c) în cazul soluționării cererii, instanța va putea să se pronunțe și asupra

despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a cerut acest

lucru;

d) obligarea celui căzut în pretenții la plata cheltuielilor de judecată;

e) instanța poate stabili un termen pentru executare, în caz contrar aplicându-se termenul de

22 Dacian C.D., op. cit., p. 310. 23 Vedinaș V., Introducere în studiul dreptului administrativ, Editura Era, București, 1999, p. 124.

18

30 de zile prevăzut la art. 24 alin. (1) din Legea nr. 544/2004; totodată nimic nu împiedică

instanța să hotărască, încă din această fază, că, în cazul nerespectării termenului de executare a

hotărârii de contencios administrativ, conducătorul autorității publice sau persoana vinovată de

emiterea actului vor fi obligați la plata amenzii de întârziere prevăzut la art. 24 alin. (2) din lege;

despăgubirile pentru întârziere se pot acorda însă reclamantului numai în urma unei noi cereri,

deoarece ele trebuie dovedite;

f) în cazul acțiunilor de contencios administrativ obiectiv (intentate de prefect, Agenția

Națională a Funcționarilor Publici, Ministerul Public, autoritățile publice) nu se pot solicita

despăgubiri, ci doar anularea actului sau obligarea la rezolvarea cererii.

În cazul acțiunilor de contencios administrativ subiectiv intentate de Avocatul Poporului sau de

Ministerul Public, reclamantul introdus în proces va aprecia dacă solicită și despăgubiri, în acest

caz completându-și acțiunea introductivă.

Este util să facem distincția între contenciosul administrativ obiectiv și cel subiectiv, primul fiind

un proces „contra actului administrativ”, raportat la legile care-i guvernează emiterea, pe când al

doilea are în centrul său preocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau

juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ24.

g) în cazul contractelor administrative (contractele încheiate de autoritățile publice care au

ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes

public, prestarea serviciilor publice, achiziții publice), soluțiile din dispozitiv pot viza:

- în faza premergătoare încheierii contractului- obligarea autorității publice la emiterea

unor acte sau efectuarea unor operațiuni premergătoare atribuirii contractului administrativ sau la

anularea unor astfel de acte sau operațiuni [aceste două soluții din dispozitiv nu sunt prevăzute

expres de lege, însă reies din faptul că instanța este competentă să se pronunțe asupra litigiilor

din fazele premergătoare contractului administrativ, în temeiul art. 8 alin. (2)], respectiv la

încheirea contractului.

- în faza posterioară încheierii contractului:

a) anularea contractului,

b) obligarea părților la îndeplinirea unei obligații

c) suplinirea voinței acestora atunci când interesul public o cere,

d) obligarea la plata unor despăgubiri.

Aici trebuie avut în vedere și art. 8 alin. (3), care impune principiul de soluționare a litigiilor

referitoare la contractele adminsitrative cu respectarea priorității interesului public față de cel

privat.

24 Dacian C.D., op. cit., p. 243.

19

h) penalități de întârziere- unele soluții din dispozitiv pot fi prevăzute “sub sancțiunea unei

penalități pentru fiecare zi de întârziere”; este vorba de:

- obligarea autorității administrative la rezolvarea cererii,

- obligarea autorității publice la încheierea contractului administrativ, precum și impunerea unei

părți a contractului administrativ la îndeplinirea unei obligații.

Secțiunea a II a: Obiectul excepției, procedura invocării acesteia și efectele

admiterii excepției

Obiectul excepției

20

Potrivit doctrinei actuale, în raport cu dispozițiile constituționale în vigoare, excepția de

nelegalitate poate fi ridicată numai cu privire la actele care pot forma și obiectul unei acțiuni în

anulare în fața instanțelor de contencios administrativ25.

Potrivit art. 4 alin. (1) fraza I din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ

unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate.

Potrivit art. 4 din lege, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007: „(1)

Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate.”

O modificare importantă a textului inițial al Legii nr. 554/2004, adusă prin Legea nr.

262/2007, a vizat restrângerea ridicării excepției de nelegalitate doar la actele administrative

individuale, fiind vorba de o schimbare fundamentală de optică privind instituția excepției de

nelegalitate, care tradițional a avut în vedere actele administrative normative.

O asemenea schimbare este de presupus că se datorează posibilității prevăzute de lege de a ataca

oricând, pe calea unei acțiuni directe, această categorie de acte administrative26.

Din punct de vedere al obiectului excepției de nelegalitate, Legea nr. 262/2007, a mai venit

cu o precizare, în sensul că pot fi vizate actele administrative, indiferent de data emiterii

acestora.

Prin urmare, pot face obiectul excepției de nelegalitate două categorii de acte administrative, din

punct de vedere al momentului emiterii lor: acte administrative emise anterior intrării în

vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va fi cercetată în raport cu actele normative în

vigoare la data emiterii actelor care fac obiectul excepției și acte administrative emise

ulterior intrării în vigoare a legii, pentru care legalitatea lor va fi cercetată în raport cu

dispozițiile actualei legi cadru în materie.

Formularea folosită de lege pentru circumscrierea obiectului excepției de nelegalitate,

aceea de act administrativ unilateral, a avut drept scop demarcarea actelor administrative

unilaterale, care sunt acte de autoritate, de contractele administrative care sunt acte juridice

bilaterale, asimilate de lege cu actele administrative, în general, iar nu cu actele administrative

individuale.

25 Iorgovan A., Vișan L., Pasăre D.I., Ciobanu Al., Legea contenciosului administrativ- comentată și adnotată, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 119.26 Apostol Tofan D., Unele considerații privind excepția de nelegalitate, Revista de drept public nr. 4/2007, p. 30.

21

Excepția de nelegalitate are un obiect mai restrâns decât acțiunea directă care vizează

actele administrative, în general, iar nu exclusiv pe cele cu caracter unilateral, precum excepția

de nelegalitate.

În ceea ce privește delimitarea sferei noțiunii de act administrativ unilateral la care se

referă dispozițiile art. 4 alin. (1) din lege, în formă inițială, după intrarea în vigoare a Legii nr.

262/2007, s-a prevăzut în mod expres că este vorba de legalitatea unui act administrativ

unilateral cu caracter individual, ceea ce înseamnă că actul administrativ unilateral cu caracter

normativ este exclus de la controlul de legalitate pe calea excepției de nelegalitate.

Cu toate acestea, unii autori consideră că excepția de nelegalitate poate viza în continuare

și actele administrative normative iar jurisprudența instanței supreme s-a pronunțat în acest

sens27.

Alți autori consideră că, excepția de nelegalitate a unui act administrativ normativ trebuie

privită ca un incident procedural, care va fi rezolvat de instanța sesizată cu fondul cauzei28.

Nu putem face însă abstracție și de poziția Curții Constituționale în această problemă, care

prin Decizia nr. 944/2009 (M. Of. nr. 646 din 1 octombrie 2009), a statuat că excepția de

nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ nu poate fi ridicată în fața unei instanțe

naționale.

Pot face obiectul excepției de nelegalitate numai actele administrative unilaterale, nu și

actele administrative asimilate, contractele administrative, actele premergătoare sau operațiunile

administrative.

Dacă ne raportăm la art. 2 alin. (2), care asimilează refuzul nejustificat și tăcerea

administrativă actului administrativ, am putea concluziona că și aceste manifestări de voință

exprese sau tacite ale administrației publice pot fi cercetate pe calea excepției de nelegalitate;

concluzia nu poate fi acceptată, deoarece:

1. excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare a părții de un act existent, nu de un act

ce nu a fost emis;

2. partea care invocă actul în instanță nu poate invoca faptul că nu a răspuns unei cereri sau

a respins-o, iar partea care invocă excepția are ca scop înlăturarea actului din proces, nu

obținerea unui răspuns la o cerere, fapt ce ar presupune obligarea autorității publice la a

acționa într-un anumit fel, or nu aceasta este rațiunea de a fi a acestui mijloc procedural29.

Tot referitor la obiectul excepției de nelegalitate, Instanța Supremă a reținut că:

27 Bîrsan G.V., Georgescu B., op. cit., p. 61.28 Iorgovan A., Vișan L., Pasăre D.L., Ciobanu Al., op. cit., p. 127.29 Dacian C.D., op. cit., p. 162-163.

22

- poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate un act administrativ cu caracter normativ care

este abrogat la data invocării excepţiei, întrucât abrogarea nu produce efecte în privinţa legalităţii

actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice ;

- abrogarea unei Hotărârii de Guvern pe parcursul procesului nu lipseşte de obiect recursul,

întrucât, pe de-o parte, actul administrativ cu caracter normativ vizat de excepţia de nelegalitate a

produs efecte juridice pe perioada în care a fost în vigoare, iar pe de altă parte, legalitatea actului

se analizează în raport cu normele legale în vigoare la data emiterii sau adoptării acestuia, asfel

că excepţia de nelegalitate a actului aflat în discuţie nu apare ca fiind lipsită de obiect;

- instanţa competentă are obligaţia de a cenzura legalitatea actului administrativ unilateral

abrogat, dacă în temeiul acestuia a fost emis actul care formează obiectul cauzei în care s-a

ridicat excepţia şi de actul contestat pe cale de excepţie depinde soluţionarea litigiului pe fond.

- un act premergător emiterii unui act administrativ, nefiind susceptibil prin el însuşi să dea

naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, nu poate face obiectul excepţiei de

nelegalitate, iar legalitatea sa se verifică în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;

- ordinul prin care se autorizează efectuarea controlului vamal ulterior este un act preparator

emiterii actului administrativ-procesul-verbal de control, nu este un act administrativ în sensul

art. 2 din Legea nr. 554/2004 întrucât nu produce efecte juridice prin el insuşi, ci pregăteşte

emiterea actului administrativ fiscal, asfel că nu poate face obiectul controlului de legalitate în

procedura reglementată de art. 4 din aceeaşi lege;

- nu pot fi cercetate pe calea excepţiei actele prin care organele admnistraţiei publice realizează

operaţiuni administrative, în privinţa cărora Legea nr. 554/2004 dispune fără echivoc prin art. 18,

în sensul că instanţa competentă să verifice legalitatea unui act administrativ are căderea să se

pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii

actului supus judecăţii30;

- refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu poate face obiectul excepţiei

de nelegalitate, întrucât în privinţa instituţiei reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu

sunt aplicabile dispoziţiile art. 2 din lege, potrivit cărora « se asimilează actelor administrative

unilaterale şi refuzul nejustificat da a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes

legitim »;

- este inadmisibilă excepţia de nelegalitate a decretului de revocare a graţierii individuale a unor

persoane, decretul de graţiere fiind un act juridic unilateral de drept public care nu poate fi

asimilat unei categorii de acte adminitrative, deoarece este rezultatul unor raporturi de natură

constituţională, pe de o parte, între cei doi șefi ai executivului, şi, pe de altă parte, cu

Parlamentul, care nu este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ; 30 Alexandru I., Cărăușan M., Bucur S., Drept administrativ, Ediția a II a revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București, 2007, p. 252.

23

- este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la hotărârea consiliului de

administraţie al unei regii autonome, întrucât această hotărâre nu este un act admistrativ, nefiind

dată pe baza legii şi pentru organizarea executării ori executarea în concret a acesteia, ci este un

act juridic prin care organul de conducere al unei regii autonome a adoptat o măsură în cadrul

unor raporturi juridice contractuale;

- este inadmisibilă acţiunea principală care are ca obiect excepţia de nelegalitate a unui act

administrativ, în filozofia Legii nr. 554/2004 este o procedură incidentală care se poate derula

numai în cadrul unui proces31.

Procedura invocării excepției de nelegalitate

Până la modificarea realizată prin Legea nr. 76/2012, judecarea excepției de nelegalitate se

realiza printr-un mecanism de scindare a cauzei. Astefl, competența soluționării pe fond a

excepției de nelegalitate aparținea instanței de contencios administrativ, sesizată fiind de instanța

31 Albu E., Dreptul contenciosului administrativ, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 267.

24

în fața căreia a fost ridicată, prin încheiere motivată; pe tot parcursul judecării excepției de

nelegalitate, cauza principală era suspendată. Se instituia astfel o excepție de la principiul

consacrat de art. 17 C. Proc. Civ., confrom căruia cererile accesorii și incidentale sunt în

competența instanței sesizate cu judecarea cererii principale.

Exista o situație în care nu intervinea suspendarea, care a fost introdusă prin Legea nr.

262/2007, aceea în care excepția era invocată chiar în fața instanței de contencios administrativ

care judeca acțiunea principală și care avea competența să se pronunțe și asupra excepției32.

Prin art. 54 din Legea nr. 76/2012, instanța competentă să soluționeze excepția de

nelegalitate devine cea în fața căreia a fost ridicată, indiferent de natura litigiului (civil, penal,

contencios).

Astfel, în ceea ce privește suspendarea procesului, conform noilor prevederi, aceasta

nu va mai fi dispusă, întrucât excepția de nelegalitate va fi soluționată de instanța

competentă să judece cererea principală, o astfel de procedură nemaifiind necesară.

Instanța de judecată se pronunță, printr-o hotărâre interlocutorie, fie prin hotărârea ce

se va pronunța în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului. Hotărârile

interlocutorii sunt potrivit art. 235 din noul Cod de procedură civilă, acelea prin care fără a se

hotărî în totul asupra procesului, se soluționează excepții procesuale, incidente procedurale ori

alte chestiuni litigioase.

În cazul în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior

intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 în forma actuală, cauzele de nelegalitate urmează a fi

analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului

administrativ.

În ceea ce privește soluționarea excepției de nelegalitate, se observă faptul că instanța

competentă să verifice legalitatea actului administrativ va putea fie să respingă excepția de

nelegalitate ca fiind nefondată, caz în care instanța va soluționa cauza pe baza actului

administrativ contestat, fie să o admită.

Atâta timp cât excepția de nelegalitate a fost caracterizată ca un mijloc de apărare, efectele sale

se produc doar între părțile din litigiu, însă, admiterea excepției poate avea efecte indirecte

imediate dar și pe termen lung.

Așadar, în situația în care instanța constată nelegalitatea actului, aceasta va soluționa cauza,

fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Însă reținem faptul că soluția

cu privire la admiterea excepției de nelegalitate va crea un precedent judiciar care va fi invocat și

în alte dosare. Se presupune astfel că, după conturarea unei practici constante de admitere a

excepției, actul administrativ intră în desuetudine, ceea ce va determina autoritatea emitentă să îl 32 Vedinaș V., Drept administrativ, Ediția a V a revăzută și actualizată, Editura Universul Juridic, București, 2009, p. 197.

25

retracteze, fie imediat după pronunțarea primei hotărâri în sensul admiterii excepției, fie ulterior

ținându-se cont de faptul că în dreptul european se garantează dreptul la o bună administrare,

care, evident, impune o astfel de atitudine din partea emitentului33.

Ca regulă, excepția de nelegalitate nu beneficiază de autoritate de lucru judecat, ea

putând fi invocată chiar dacă anterior a mai fost cercetată în cadrul altui proces34. Acest lucru

reiese din faptul că instanța nu este sesizată prin capetele de cerere ale acțiunii principale, ci pe

cale accidentală, ca apărarea a părții sau din oficiu35.

Această nouă viziune asupra excepției de nelegalitate nu a întârziat să provoace și reacții

critice din partea unor autori36 care consideră că dezavantajele noii reglementări sunt mai

pronunțate decât aspectele pozitive ce s-au avut în vedere de către legiuitor.

Principalele critici aduse modificărilor instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu

privire la excepția de nelegalitate sunt:

- dacă specific contenciosului administrative a fost și este controlul direct de legalitate al

actelor administrative, exercitat de instanțele judecătorești competente, trăsătura

caracteristică determinantă a excepției de nelegalitate rezidă din faptul că aceasta a

reprezentat o formă de control indirect al actelor administrative;

- instanțele judecătorești s-au considerat dintotdeauna competente să examineze, pe calea

indirectă a excepției, legalitatea unor acte în virtutea unor texte legislative exprese sau ca

urmare a aplicării principiilor generale de drept.

Concluzionând cu privire la soluționarea excepției de nelegalitate, vom putea afirma că

admiterea excepției de nelegalitate nu va avea ca efect anularea actului administrativ

supus controlului de legalitate, însă va produce consecințe asupra conținutului raportului

juridic din litigiul de fond, deoarece instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de

actul a cărei nelegalitate a fost constatată37.

În ceea ce privește citarea organului emitent al actului administrativ atacat, Legea nr.

76/2012 nu mai prevede citarea autorului actului. În forma inițială, legea nu făcea referire la

citarea emitentului, însă în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a consacrat formula

conform căreia în procesul având ca obiect soluționarea excepției de nelegalitate, este obligatorie

citarea emitentului actului administrativ care face obiectul excepției și introducerea acestuia în

cauză. O asemenea soluție, în opinia Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți

de Casație și Justiție se impune pentru a se asigura respectarea principiului contradictorialității, a

33 Iorgovan A., Vișan L., Pasăre D.L., Ciobanu Al., op. cit., p. 134-135.34 Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție SCAF nr. 3094/ 2006.35 Suciu A., Excepțiile procesuale în Noul Cod de proceudră civilă, Editura Universul Juridic, București, 2012, p. 81.36 Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate, Editura Hamangiu, București, 2006, p. 7.37 Ioan A., Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic, București, 2008, p. 700.

26

dreptului procesual la apărare, a dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 din Convenția

europeană a drepturilor omului și a libertăților fundamentale ( ratificată de România prin Legea

nr. 30/1994, publicată în M. Of. nr. 135 din 31 mai 1994) precum și a articulului 85 din Codul de

procedură civilă, conform căruia judecătorul nu poate hotărî asupra unei cereri decât după

citarea sau înfățișarea părților, afară numai dacă legea nu dispune altfel.

După modificarea conținutului articolului 4 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007,

lucrurile s-au clarificat în plan legislativ, statuând că instanța de contencios administrativ va

judeca excepția în procedură de urgență, în ședință publică, cu citarea părților și a emitentului

actului.

Admiterea excepției de nelgalitate nu atrage obligatoriu și respingerea actului38.

Se consideră în doctrină că soluția este corectă, pentru că nu s-ar putea proceda la anularea

unui act în lipsa emitentului. Am menționat mai sus că anterior legea prevedea citarea obligatorie

a autorului actului și a părților, însă aceste dispoziții au fost eliminate prin actuala lege. De

vreme ce excepția de nelegalitate a devenit o excepție procedurală obișnuită, care se soluționează

de instanța fondului, autorul actului nu mai este citat în cauză, soluție nu tocmai potrivită.

Apreciem că ar trebui regândită soluția, în sensul instituirii obligației de citare a autorului

actului.

Totodată trebuie să reținem faptul că efectele admiterii excepției de nelegalitate se vor

produce doar între părțile prezente în cauză, inter partes litigantes.

Efectele admiterii excepției de nelegalitate

Admițând excepția de nelegalitate, instanța de contencios administrativ nu va putea

dispune anularea actului administrativ vizat, ci va constata, doar, nelegalitatea lui totală sau

parțială.

Excepția de nelegalitate, de vreme ce este un mijloc de apărare, o formă procedurală

incidentă, este de la sine înțeles că nu poate avea efecte decât între părțile acelui litigiu, inter

partes litigantes39.38 Suciu A., op. cit., p. 75.39 Iorgovan A., op. cit., p. 683.

27

Așadar, cu privire la efectele admiterii excepției de nelegalitate, se constată că aceste efecte

limitează numai la părțile din litigiu, ele nu au niciun efect asupra actului administrativ de

autoritate, care este doar înlăturat din soluționarea procesului, continuând să subziste și să

producă eventual efecte față de alte persoane.

Efectele admiterii excepției de nelegalitate rezultă din interpretarea textului art. 4 alin. (3)

din Legea contenciosului administrativ, care prevede că: „în cazul în care a constatat

nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată

excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost

constatată”.

Chiar dacă, în reglementarea actuală, excepția de nelegalitate nu mai este doar un simplu

mijloc de apărare, ci o a doua cale procesuală de cercetare a legalității unui act administrativ,

considerăm, totuși, așa cum am menționat mai sus, că instanța de contencios administrativ

competentă, admițând excepția nu va putea dispune anularea actului administrativ respectiv

pentru nelegalitate, ci va putea doar constata nelegalitatea actului, cu consecința înlăturării lui de

la judecata cauzei de fond40.

Se poate afirma că:

admiterea excepției de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ nelegal;

admiterea excepției de nelegalitate produce însă consecințe asupra conținutului raportului

juridic din litigiul de fond, deoarece, instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de

actul a cărui nelegalitate a fost constatată;

admiterea excepției nu impune și respingerea acțiunii introductive de instanță, nu obligă

instanța de fond să respingă acțiunea principală.

Singura obligație a acesteia este să judece acțiunea fără a lua în seamă efectele actului

administrativ constatat nelegal41.40 Albu E., op. cit., p. 288.41 Suciu A., op. cit., p. 73.

28

efectele pot fi numai între părțile în litigiu, inter partes litigantes.

Capitolul III: Analiza unor soluții jurisprudențiale cu privire la excepția de

nelegalitate

În cele ce urmează vom analiza soluțiile jurisprudențiale cu implicații în ceea ce privește

instituția excepției de nelegalitate în raport cu actualele dispoziții legale în materie și de deciziile

Curții Constituționale.

1. Jurisprudența în ceea ce privește actul administrativ cu caracter individual emis

anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004

29

Înalta Curte de Casație și Justiție, Secția de Contencios administrativ și fiscal, ulterior

deciziilor pronunțate cu ocazia controlului de constituționalitate, și-a cristalizat jurisprudența,

statuând în ședința Plenului judecătorilor din 26 mai 2008, că se va înlătura aplicarea

dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.

262/2007, și ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul

administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr.

554/2004.

Astfel, pe cale jurisprudențială, cu privire la dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004,

cu modificările și completările ulterioare din Legea nr. 262/2007, care reprezintă temeiul de

drept al invocării excepției de nelegalitate, s-a statuat că judecătorului national, în actualul

context european, îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din

Constituție, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor referitoare la drepturile

fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenției europene), iar,

pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituție, cu privire la compatibilitatea și

concordanța normelor din dreptul intern cu reglementările și jurisprudența comunitară.

De asemenea, în acest sens, judecătorul național, în calitate de prim judecător al

Convenției europene a drepturilor omului, are obligația de a asigura efectul deplin al normelor

acesteia, asigurându-le preeminența față de orice altă prevedere contrară din legislația națională,

fără să fie nevoie să se aștepte abrogarea acesteia de către legiuitor.

În argumentarea soluției de principiu se menționează și cele reținute de Curte de Justiție de

la Luxemburg în ceea ce privește posibilitatea de invocare a excepției de nelegalitate cu

privire la actele instituțiilor Uniunii Europene, în sensul că, atunci când partea îndreptățită să

formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act al Uniunii depășește termenul limită pentru

introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al

actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici

chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Prin urmare, Înalta Curte a reținut că

dispozițiile din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea

legalității oricăror acte administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a

Legii nr. 554/2004, în mod repetat și fără limită de timp, încalcă dreptul la un proces echitabil și

aduc atingere principiului securității juridice, consacrate de art. 6 din Convenția europeană a

drepturilor omului și în practica C.E.D.O., fiind contrare și practicii Curții de Justiție de la

Luxemburg, cu atât mai mult cu cât, în privința actelor administrative individuale, admiterea

excepției de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere și conținut, cu anularea actului

respectiv. Însă această modalitate de interpretare este diametral opusă celeilalte opinii a doctrinei

administrative recente, care pledează pentru o teorie a excepțieie de nelegalitate extinsă cu

30

privire la actele administartive cu caracter individual emise sau adoptate anterior intrării în

vigoare a prezentei legi, precum și a celor care nu mai pot fi atacate pe calea acțiunii directe ca

urmare a împlinirii termenului de decădere prevăzut de lege pentru exercitarea acesteia.

2. Jurisprudența în ceea ce privește actul administativ cu caracter normativ

După cum se observă, prin actuala reglementare a excepției de nelegalitate, legiuitorul

limitează posibilitatea invocării acestei excepții numai cu privire la actul administrativ unilateral

cu caracter individual. La această soluție s-a pornit și de la premisa potrivit căreia actul

administrativ normativ poate fi atacat oricând pe calea acțiunii directe.

În acest context, nu au întârziat să apară soluții ale practicii judiciare, transpuse în hotărâri

judecătorești, în sensul că nu se poate cenzura legalitatea unui act administrativ normativ pe

calea excepției de nelegalitate.

Aceste instanțe au apreciat că legiuitorul prin noile dispoziții care reglementează excepția de

nelegalitate, a înțeles să restrângă controlul exercitat de instanțele de contencios administrativ în

procedura excepției de nelegalitate asupra actelor administrative cu caracter normativ, arătând că

doar legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii

31

acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la

cererea părții interesate.

Pe de altă parte, au existat situații în care excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu

caracter normativ, după apariția Legii nr. 262/2007, a fost formulată în cadrul unui recurs

împotriva unei hotărîri pronunțate de o instanță de contencios administrativ.

În această situație, Înalta Curte a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate,

apreciind că soluționarea acesteia este de competența instanței sesizate cu judecarea cererii

principale, în raport de dispozițiile art. 17 C. Proc. Civ., coroborate cu cele ale art. 20 și art. 28

din Legea nr. 554/2004, modificată, conturându-se astfel o linie jurisprudențială în sensul că,

după apariția Legii nr. 262/2007, excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu

caracter normativ va fi privită ca un incident procedural care va fi rezolvat de instanța

sesizată cu fondul pricinii.

Cu alte cuvinte, instanța de recurs a statuat că este competentă să se pronunțe asupra excepției de

nelegalitate invocate cu ocazia soluționării căii extraordinare de atac, pe care a apreciat-o totuși

ca fiind admisibilă. Pentru adoptarea acestei poziții procesuale, instanța de control judiciar a

reținut că excepție de nelegalitate vizează doar actul administrativ cu caracter individual, însă și-

a argumentat soluția nu pe dispozițiile art. 4 din lege, ci având în vedere atât principiul legalității

reglementate prin art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (2), art. 124 din Constituția României, cât și

împrejurarea că excepție de nelegalitate a actului administrativ normativ, ce are legătură cu

cauza dedusă judecății, a fost recunoscută în doctrina și jurisprudența anterioară Legii nr.

554/2004.

Însă, este important a fi menționată jurisprudența constantă a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, Secția de contencios administrativ și fiscla, referiotare la excepția de nelegalitate cu

privire la actele administrative unilaterale cu caracter normativ, ulterior modificării alin. (1) al

art. 4 din Legea nr. 554/2004 prin art. 1 pct. 5 din Legea nr. 262/2007.

Plenul judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și

Justiție, întrunit la 28 septembrie 2008, în condițiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind

organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, a

adoptat, confom art. 33 alin. (3) din același regulament, soluția de principiu și de unificare a

practicii judiciare potrivit căreia este admisibilă excepție de nelegalitate cu privire la actele

administrative unilaterale cu caracter normativ în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, așa cum

a fost modificat prin Legea nr. 262//2007.

Practica judiciară a instanței supreme este constantă și unitară în sensul acestei soluții. Totuși,

sunt și opinii potrivit cărora nu se poate cenzura legalitatea unui act administrativ normativ pe

calea excepției de nelegalitate.

32

Curtea Constituțională, prin Deciziile nr. 944 din 25 iunie 2009, nr. 1026 din 9 iulie 2009, nr.

1163 din 17 septembrie 2009, analizând excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4

alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările

aduse prin Legea nr. 262/2007, în raport de dispozițiile art. 21 alin. (1), (2) și (3) din Constituție,

precum și ale celor ale art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a liberăților

fundamnetale referitor la dreptul la un proces echitabil și art. 241 din Tratatul de instituire a

Comunității Europene (în prezent art. 277 TFUE- n.n.), cu referire directă la limitarea invocării

excepției de nelegalitate doar la actele administrative individuale, a statuat că dispozițiile legale

menționate sunt constituționale.

Este de remarcat însă faptul că instanța de contencios constituțional a concluzionat că

excepția de nelegalitate a actelor administrative cu caracter normativ nu poate fi ridicată în fața

unei instanțe naționale, nefiind reținută critica fromulată de autorul excepției și prin prisma art.

241 TCE.

În concluzie, deși legiuitorul a dorit să aducă un plus de rigoare în redactarea normelor

privind excepția de nelegalitate și să pună capăt interpretărilor diferite din practica judiciară și

din doctrină incidente în materie, acest fapt nu s-a întâmplat, dată fiind menținerea și în prezent a

opiniilor doctrinare diametral opuse expuse anterior, dar și practica Înaltei Curți de Casație și

Justiție, cât și jurisprudența instanței de contencios constituțional.

Din perspectiva că excepția de nelegalitate este un mijloc de apărare, o procedură

incidentală care se poate derula numai în cadrul unui proces aflat deja pe rolul unei instanțe și

pentru a cărei dezlegare legiuitorul a prevăzut o procedură specială, analiza practicii judiciare a

instanței supreme în materia contenciosului administrativ a reliefat că, în mod constant, s-a

statuat că sunt inadmisibile acțiunea având ca obiect principal excepția de nelegalitate cu privire

la un act administrativ, cât și invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ pentru

care autorul acesteia mai are pe rolul instanțelor de contencios administrativ o acțiune în

anularea aceluiași act.

Prin urmare, față de cele expuse, referitor la excepția de nelegalitate, se constată o

“europenizare” a justiției administrative românești.

De asemenea, se remarcă, în ceea ce privește actele administrative emise de autoritățile

publice centrale, asumarea și îndeplinirea, de către Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Secția

de contencios administrativ și fiscal, a rolului fundamental și constituțional de jurisdicție

supremă, care, potrivit art. 126 alin. (3) din Constituție și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004

privind organizarea judiciară, republicată, asigură interpretarea și aplicarea unitară a legii de

către celelalte instanțe judecătorești, prin stabilirea conduitei de urmat, în privința interpretării, în

33

speță, a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2005, cu modificările și completările ulterioare, și

de a regla divergențele de jurisprudență ce apar la nivelul curților de apel.

Capitolul IV: Utilitatea reglementării excepției de nelegalitate. Propuneri de

modificare a actualei reglementări

Lucrarea de dizertație pe care am elaborat-o a analizat regimul juridic al excepției de

nelegalitate, parte componentă a instituției contenciosului administrativ, în sistemul de drept

românesc.

Instituția contenciosului administrativ este fundamentală pentru statul român de drept și

democratic, așa cum este el calificat prin Constituție. Ea a avut un rol fundamental în cei

aproximativ 25 de ani cât s-au scurs de la Revoluția din decembrie 1989 și continuă să joace o

34

influență pozitivă în consolidarea democrației constituționale în România, cum se exprimă

doctrina de specialitate.42

Un asemenea rol rezultă din numărul din ce în ce mai mare de litigii de contencios administrativ,

ceea ce dovedește încrederea potențialilor justițiabili în ceea ce am putea numi “ virtuțile

contenciosului administrativ în statul de drept”.

Excepția de nelegalitate este considerată utilă, în dreptul comparat, atunci când ea vizează

acte normative, care fie sunt contestabile un anumit termen de la publicare ( cum a fost cazul sub

imperiul Legii nr. 29/1990 la noi), dar produc vătămarea unor drepturi și ulterior expirării

termenului de contestare, fie nu sunt contestabile direct de persoane fizice sau juridice.

Excepția permite analiza legalității actului administrativ pe cale incidentală, de către

instanța care soluționează procesul în care este ridicată, fiind, din nou, utilă sub aspectul

celerității judecății, deoarece nu implică suspendarea procesului și începerea unui proces separat

de contencios administrativ.

În cazul actelor individuale, excepția ar fi utilă, respectând în același timp și principiul

seurității juridice, dacă legea prevede termene scurte de contestare prin acțiune directă.

Acum însă termenele sunt destul de generoase pentru ca cei interesați să conteste direct actele

vătămătoare și, în același timp, să accepte faptul că necontestarea în termen semnifică

definitivitatea actului administrativ43.

Critica textului legal44

Instituției excepției de nelegalitate i s-au adus numeroase critici. Din perspectiva dreptului

comparat și a aplicării principiilor de bună guvernare, în special a principiului securității

juridice și a predictibilității normei juridice, trebuiesc menționate câteva aspecte:

a) prin declararea ca ilegală a unui act administrativ individual sau a unei părți a acestuia în

cadrul unui proces, pe cale indirectă, termenele de contestare, prevăzute de legea

contenciosului administrativ pentru acțiunea directă nu mai au sens. Prin intermediul

excepției de nelegalitate se ajunge la același rezultat ca și prin anularea directă:

inopozabilitatea actului, ineficiența acestuia, lipsirea actului de efecte juridice, de care

profită exact persoana care avea interes în anularea actului pe cale directă.

42 Alexandru I., Democrația constituțională, Editura Universul Juridic, București, București, 2012.43 Alexandru I., Drept administrativ comparat, ediția a II a revăzută și adăugită, Editura Lumina Lex, București, 2003, p. 170.44 Dacian D.C., op. cit., p. 170.

35

b) în acest context, principiul securității juridice, în temeiul căruia se instituie termene de

contestare în contencios administrativ, și care au ca efect, în caz de nerespectare,

definitivarea actului administrativ individual, primește o grea lovitură. În dreptul

comparat, excepția de nelegalitate fie este limitată la actele normative, fie poate fi

ridicată, în cazul actelor individuale, numai atâta vreme cât poate fi intentată și acțiunea

directă în anulare.

c) sfera de acțiune cea mai întâlnită a excepției de nelegalitate în dreptul comparat o

reprezintă actele normative. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin

modificările care i s-au adus prin Legea nr. 262/2007, exclude insă, actele normative din

sfera de aplicare a excepției de ilegalitate, pe considerentul că acestea pot fi atacate

oricând pe cale directă.

Argumentul nu este însă în totalitate corect, deoarece tocmai în cazul actelor normative

excepția de nelegalitate își poate găsi utilitatea practică fără încălcarea principiului securității

juridice. Astfel, atunci când se dorește obținerea anulării unui act administativ individual, însă nu

și a actului administrativ normativ pe baza căruia a fost emis acel act- acesta declanșând o altă

competență-, actul individual este atacat direct, prin acțiune, iar actul normativ, indirect, prin

ridicarea excepției de nelegalitate. Poate fi chiar o succesiune de acte, doar primul justificându-se

a fi atacat cu acțiune directă în anulare.

De asemenea, în cazul în care actul normativ ce impune anumite obligații nu este respectat

de către destinatar și, ca urmare a acestei nerespectări, se trece la executarea silită, persoana

fizică sau juridică ar fi putut ridica excepția de nelegalitate a actului neexecutat cu prilejul

contestării actului de executare silită.

Propuneri de modificare a actualei reglementări

După cum am dezvoltat pe larg în conținutul prezentei lucrări, reglementarea legală

actuală în materia contenciosului administrativ este reprezentată de art. 4 din Legea nr. 554/2004

a contenciosului administrativ.

Apreciem că actuala concepție a legii care consacră un singur text excepției de

nelegalitate, este nesatisfăcătoare. Astfel, în cuprinsul Legii nr. 554/2004 trebuie să se

regăsească cel puțin două categorii de dispoziții referitoare la excepția de nelegalitate:

a. dispoziții de principiu, prin care să se recunoască existența controlului

indirect de legalitate al actelor administrative ale autorităților publice pe

calea contenciosului administrativ, alături de controlul direct;

36

b. dispoziții care să dezvolte regimul juridic al excepției de nelegalitate, astfel

cum este el în prezent plasat în art. 4 al legii.

Propunem aceasta, întrucât adoptarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,

care a reglementat pentru prima dată în mod expres excepția de nelegalitate a reprezentat, fără

îndoială, un mare pas înainte.

El s-a dovedit în timp a fi nesatisfăcător, a avea o anumită fragilitate.

Concluzia se desprinde în primul rând din faptul că în aproximativ 10 ani câți au trecut de

la adoptarea Legii nr. 554/2004, reglementarea a suferit numeroase modificări.

Mai mult chiar, reglementarea în general a acestei instituții a avut o anumită

vulnerabilitate, care a determinat și alimentat disputele din doctrină și jurisprudență și avem în

vedere, cu precădere, jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, care a găsit de cuviință să

înlăture de la aplicare unele din prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ. Este vorba de acele prevederi care permiteau să facă obiect a excepției de

nelegalitate și actele administrative emise sau adoptate înainte de intrarea în vigoare a Legii nr.

554/2004 a contenciosului administrativ.

Rațiunea principală pentru care s-a hotărât acest lucru a fost aceea că, în opinia Înaltei

Curți de Casație și Justiție se încalcă principiul stabilității juridice garantat atât de art. 6 din

Convenția Europeană a Drepturilor Omului, cât și Carta Europeană privind drepturile

fundamentale și tratatele constitutive și modificatoare a Uniunii Europene, inclusiv Tratatul de la

Lisabona.

Este evident că o asemenea stare de lucruri atrage nevoia ca, pe de o parte, textul de lege

să se modifice, în sensul de a li se înlătura prevederile care conțin anumite vulnerabilități care au

determinat discuțiile și soluțiile din doctrină și jurisprudență, iar pe de altă parte, completarea

cadrului normativ, pentru ca astfel de discuții și controverse, să fie, pe cât posibil, eliminate în

viitor.

1. Prima propunere de modificare a actualei reglementări vizează, în considerarea celor

prezentate în legătura cu critica textului legal, lărgirea sferei de aplicabilitate a excepției

de nelegalitate, atât cu privire la actele individuale, cât și cu privire la actele normative,

dar să fie admisibilă atâta vreme cât actul este anulabil pe cale directă.

2. În spiritul celor prezentate mai sus, o altă propunere de modificare a actualei

reglementări pe care o formulăm, este aceea de a se completa art. 2 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ care reglementează semnificația unor

termeni, cu o prevedere în care să explice și definească excepția de nelegalitate.

37

Propunem această prevedere, într-o succesiune firească și logică, să urmeze prevederilor

de la litera f) și g) unde sunt definite conceptele de „ contencios administrativ” și “ instanța de

contencios administrativ”. Propunem astfel, introducerea unei noi litere, după actuala literă g),

care să fie litera g1 ), cu următorul conținut: „excepția de nelegalitate- formă de control indirect

exercitat asupra actelor administrative care constă în invocarea din oficiu sau de către una din

părți, a nelegalității unui act administrativ cu caracter individual de care depinde judecarea pe

fond a cauzei principale, care se soluționează de către instanța de contencios administrativ

competentă”.

Prin această definiție am urmărit să determinăm elementele esențiale ale reglementării

juridice al excepției de nelegalitate, după cum urmează:

a. precizarea faptului că prin intermediul excepției de nelegalitate se exercită o formă de

control indirectă asupra actelor administrative ale autorităților publice;

b. determinarea competenței instanței judecătorești de contencios administrativ de a

soluționa excepția de nelegalitate.

Restul dimensiunilor regimului juridic al acestor excepții sunt dezvoltate în art. 4 care reprezintă

sediul special al acestui mijloc procedural în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

3. Următoarea propunere de modificare pe care o formulăm vizează art. 4 din Legea nr.

554/2004 a contenciosului administrativ.

Reglementarea actuală în materia contenciosului administrativ contravine literei și spiritului legii

fundamentale a țării, și constantelor regimului juridic al acestei instituții astfel cum s-a conturat

el de-a lungul timpului în doctrină și jurisprudență.

Apreciem că, excepția de nelegalitate, în calitatea pe care o are, de formă de control al

legalității unui act administrativ trebuie să revină, sub aspectul competenței de soluționare,

instanței de contencios administrativ.

Excepția de nelegalitate are un regim juridic aparte, care determină îndepărtarea ei de la regula

procedurală conform căreia excepția se soluționează de instanțele judecătorești competente să

soluționeze fondul pricinilor.

Specificitatea regimului ei juridic își are obârșia în semnificația contenciosului

administrativ de care ea aparține, care reprezintă un mijloc de garantare a drepturilor și

libertăților fundamentale ale particularilor, persoane fizice sau juridice, inclusiv a intereselor lor

legitime.

Dacă ea ar reprezenta un mijloc procedural obișnuit, o excepție procedurală la fel ca și celelalte

excepții, ea și-ar afla locul în Codul de Procedură Civilă. Că lucrurile nu stau astfel, rezultă din

faptul că ea este reglementată în Legea nr. 554/2004, ca un element al acestei instituții în

ansamblul său.

38

Sub acest aspect, apreciem că, ar trebui reglementată și semnificația și definiția legală a

contenciosului administrativ, în sensul în care ea să cuprindă și controlul indirect alături de

controlul direct al actelor administrative ale autorităților publice cât și al legalității acestora, pe

calea excepției de nelegalitate.

Această viziune ar putea fi refelectată în contextul în care în legea contenciosului

administrativ se va regăsi norma legală propusă la punctul 2), prin care am formulat o posibilă

definiție a excepției de nelegalitate care ar urma să-și afle sediul în art. 2 alin. (1) care cuprinde

“semnificația unor termeni”.

Apreciem că aceste propuneri ar trebui să se regăsească în viitor, dacă nu într-o forma ad

literam, măcar sub aspectul esenței conținutului lor. În acest fel, controlul de legalitate exercitat

asupra actelor administrative ale autorităților publice își vor îmbogăți conținutul, iar contenciosul

administrativ își va consolida rolul de instrument fundamental al statului de drept.

BIBLIOGRAFIE

1. Albu E., Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic,

București, 2008;

2. Alexandru I., Cărăuşan M., Bucur I., Drept administrativ, Editura

Lumina Lex, Bucureşti, 2005;

39

3. Alexandru I., Cărăușan M., Bucur S., Drept administrativ, ediția a II a

revăzută și adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2007;

4. Alexandru I., Democrația constituțională, Ed. Universul Juridic,

București, 2012;

5. Alexandru I., Drept administrativ comparat, ediția a II a revăzută și

adăugită, Ed. Lumina Lex, București, 2003;

6. Apostol Tofan D., Drept administrativ, volumul II, Editura All Beck,

Bucureşti, 2004;

7. Apostol Tofan D., Unele considerații privind excepția de nelegalitate,

Revista de drept public nr.4/2007;

8. Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate în reglementarea

legii nr.554/2004, în Curierul Juridic nr.11/2007;

9. Bîrsan G.V., Georgescu B., Excepția de nelegalitate, Editura

Hamangiu, București, 2006;

10. Dacian C.D., Legea contenciosului administrativ, comentată și

explicată, Ed. C.H.Beck, București 2009;

11. Dacian C.D., Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck,

București 2003;

12. Drăganu T., Actele administrative și faptele asimilate lor supuse

controlululi judecătoresc potrivit legii nr.1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970;

13. Giurgiu L., Considerații privind excepția de nelegalitate a actelor

administrative în reglementarea instituită prin legea contenciosului

administrativ nr.554/2004, Curierul Judiciar nr.5/2008;

14. Ioan A., Tratat de administrație publică, Editura Universul Juridic,

București, 2008;

15. Ionașcu Tr., Barasch E.A., Teoria și practica litigiilor precontractuale,

Ed. Academiei R.P.R, București, 1963;

16. Iorgovan A., Noua lege a contenciosului administrativ, geneză și

explicații, Ed. Roata, București, 2004;

40

17. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, vol. II, ediția a IV a, Ed. All

Beck, București, 2005;

18. Iorgovan A., Vișan L., Pasăre D.I., Ciobanu Al., Legea contenciosului

administrativ, comentată și adnotată, Ed. Universul Juridic, București,

2008;

19. Lupașcu D., Vișan L., Pasăre D.I., Culegere de practică judiciară, Ed.

Universul Juridic, București, 2005;

20. Negulescu Paul, Tratat de drept administrativ, Vol. I. Principii

generale, ediția a IV a, Institutul de arte grafice E. Marvan, București, 1934;

21. Popa V., Petrișor P., Crăciunescu D.A., Drept administrativ și

contencios administrativ, Ed. Helicon, Timișoara, 1995;

22. Rarincescu C.G., Contencios administrative roman, edițiunea a II a,

Ed. Universală Alcalay & Co., București, 1936;

23. Rîciu I., Procedura contenciosului administrativ- aspecte teoretice și

repere jurisprudențiale, Editura Hamangiu, București, 2012;

24. Suciu A., Excepțiile procesuale în Noul Cod de proceudră civilă,

Editura Universul Juridic, București, 2012;

25. Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ român, Ed. Tipografia

Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944;

26. Trăilescu A., Studiu comparativ asupra formelor contenciosului

administrativ, în Revista “Dreptul” nr.3/2006;

27. Vedinaș V., Drept administrativ, ediția a IV a revăzută și actualizată,

Ed. Universul Juridic, București, 2009;

28. Vedinaș V., Drept administrativ și instituții politico-administrative,

manual practic, Ed. Lumina Lex, București, 2002;

29. Vedinaș V., Introducere în studiul dreptului administrativ, Ed. Era,

București, 1999;

30. Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ, publicată în

Monitorul Oficial, Partea I nr. 1154 din 07.12.2004;

41

31. Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii;

Contenciosului Administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial nr.

510 din 30.07.2007;

32. Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010

privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.

365 din 07.06.2012;

33. Constituția României actualizată și republicată în Monitorul Oficial nr.

767 din 31.09.2003;

34. Noul Cod Civil, Editura Hamangiu, București, 2011.

42