DISCIPLINA JURÍDICA DOS ROYALTIES DE PETRÓLEO NO ... · Competência para fiscalização dos...

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UNIVERSIDADE FEDERAL D RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS CURSO DE DIREITO DISCIPLINA JURÍDICA DOS ROYALTIES DE PETRÓLEO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO Autor: Cacio Oliveira Manoel Orientador: Profº Dr. Edilson Pereira Nobre Júnior MONOGRAFIA DE GRADUAÇÃO APRESENTADA A COORDENAÇAO DO CURSO DE DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE PARA OBTENÇÃO DO TÍTULO DE BACHAREL EM DIREITO. NATAL (RN), JULHO DE 2003
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UNIVERSIDADE FEDERAL D RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CINCIAS SOCIAIS APLICADAS

CURSO DE DIREITO

DISCIPLINA JURDICA DOS ROYALTIES DE PETRLEO NO ORDENAMENTO JURDICO BRASILEIRO

Autor: Cacio Oliveira Manoel Orientador: Prof Dr. Edilson Pereira Nobre Jnior

MONOGRAFIA DE GRADUAO APRESENTADA A COORDENAAO DO CURSO DE DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO

NORTE PARA OBTENO DO TTULO DE BACHAREL EM DIREITO.

NATAL (RN), JULHO DE 2003

SUMARIO

INTRODUO. .031. CARACTERIZAO DOS ROYALTIES NO ORDENAMENTO JURDICONACIONAL. .05

1.1. O termo royalty e sua aplicao geral. .051.2. Os royalties no Brasil. .08

2. PERFIL ECONMICO ATUAL DOS ROYALTIES DE PETRLEO . .142.1. Os royalties como instrumento de desenvolvimento econmico . .14

3. OS INSTRUMENTOS JURDICOS ATUAIS DE DISCIPLINAMENTOJURDICO DOS ROYALTIES DE PETRLEO NO BRASIL . .18

3.1. A Lei n 7.880/89. .183.2. O Decreto n 01/91 . .193.3. A Lei n 9.478/97 (Lei do Petrleo) . .193.4. O Decreto n 2.705/98 . .21

4. OS BENEFICIRIOS DOS ROYALTIES DE PETRLEO . .224.1. Caractersticas gerais dos beneficirios dos royalties. .224.2. Beneficirios da parcela de cinco por cento (5%). .224.3. Beneficirios da parcela acima de cinco por cento (5%). .31

5. O PANORAMA JURDICO ATUAL DOS ROYALTIES NO ORDENAMENTOBRASILEIRO E ALGUMAS QUEST'ES CONTROVERTIDAS . .336. O DISCIPLINAMENTO JURDICO DOS ROYALTIES DE PETRLEO NOBRASIL . .40

6.1. A existncia de duas "espcies" distintas de royalties. .416.2. A Natureza Jurdica dos royalties de petrleo . .42

6.2.1 Os royalties destinados aos Estados, Municpios e Fundo Especial. .426.2.2.1. Dos contratos de concesso . .456.2.2.2. Da estipulao em favor de terceiros . .47

6.3. Os royalties destinados aos rgos da Administrao Direta da Unio . .496.4. Campo de aplicao dos valores recebidos dos royalties . .516.5. Competncia para fiscalizao dos recursos oriundos dos royalties . .536.6. Estrutura jurdica dos royalties de petrleo . .54

7. CONSIDERA'ES FINAIS. .55BIBLIOGRAFIA . .58

2

INTRODUO

O florescer de um novo ramo do direito - o direito do petrleo - comea a

tornar-se efetivo com o desenvolvimento de intensas pesquisas na rea,

vislumbrando dar-lhe autonomia, requisito essencial para alcanar o status de

ramo autnomo do direito.

O Programa de Formao de Recursos Humanos em Direito do Petrleo e

Gs - PRH 36 um marco na pesquisa jurdica do petrleo, pois seu propsito

formar profissionais com conhecimento especfico nas questes jurdicas que

envolvem a indstria.

Durante os quatro ltimos perodos, um grupo de vinte e trs (23)

acadmicos do curso de Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte

comearam a desenvolver as primeiras pesquisas sobre direito do petrleo neste

Estado.

Dentre os trabalhos cientficos desenvolvidos durante este perodoencontra-se a presente monografia que versar sobre a disciplina jurdica dosroyalties de petrleo no Brasil.

A temtica foi escolhida em face da relevncia econmico-social que os

royalties possuem e tambm pela incipiente doutrina jurdica sobre o assunto.

Os royalties so, hodiernamente, uma fonte de recursos bastante considervel,

movimentando, somente nos primeiros cinco (05) meses do ano de 2003,

segundo a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), dois bilhes seiscentos e vinte

milhes quinhentos e quarenta e nove mil setecentos e vinte e cinco reais e

quarenta e dois centavos (R$ 2.620.549.625,42), o que demonstra a

necessidade de uma discusso jurdica sobre a questo.

Como a doutrina jurdica sobre o assunto bastante limitada e as

discusses em torno do assunto comearam a se tornar mais comuns,

constatamos grandes lacunas no disciplinamento jurdico que envolve a

temtica, passando a desenvolver pesquisas cientficas sobre o assunto.

Inicialmente, foi desenvolvida uma pesquisa doutrinria e jurisprudencial

sobre o tema, buscando encontrar o substrato material para as formulaes

3

tericas, o que foi deveras complexo, dada escassez de pesquisas sobre o assunto.

Superada esta fase, foi iniciada ento a formulao da estrutura terica do

trabalho, definindo o problema e o objeto do estudo. O problema alvo desta

monografia a inexistncia de um disciplinamento jurdico prprio para os

royalties de petrleo no Brasil, constatao feita aps o levantamento bibliogrfico

e jurisprudencial.

O grande entrave na formulao de um disciplinamento jurdico para os

royalties de petrleo no Brasil diz respeito natureza jurdica deste instituto, face

ao fato de existirem duas espcies distintas de royalties no ordenamento jurdico

nacional, uma de cunho compensatrio, e outra no campo da estipulao em

favor de terceiros. Tais afirmaes so oriundas de um trabalho emprico

desenvolvido nesta fase da pesquisa, considerando que inexiste posicionamento

neste sentido na doutrina nacional.

Uma vez discutidos os elementos que compe a estrutura jurdica dos

royalties e a sua natureza jurdica, imperioso destacar tambm questes de

ordem prtica que so indispensveis na estruturao jurdica dos institutos,

quais sejam: a vinculao de suas receitas e a competncia para fiscalizao.

Concluda esta fase, possvel ento apresentar, esquematicamente, o

disciplinamento jurdico dos royalties, passando, logo aps, a encenar algumas

consideraes finais a ttulo de concluso.

4

1. CARACTERIZAO DOS ROYALTIES NO ORDENAMENTO JURDICONACIONAL

1.1. O termo royalty e sua aplicao geral

As fontes histricas indicam que os royalties so a forma mais antiga de

pagamento de direitos utilizada pelo homem. A palavra royalty vem do ingls

royal -que significa da realeza ou relativo ao rei. Guia dos Royalties de Petrleo e

Gs Natural (2001:12).

Neste sentido, toda explorao mineral existente nos domnios dos reis,garantiam a estes o direito de exigir uma compensao pela extrao realizada,germinando o conceito atual dos royalties.

Diferentes acepes foram dadas aos royalties, em diferentes segmentos

da economia. Contudo, apenas merece destaque o equvoco tcnico-jurdico que

comumente cometido dentro da indstria petrolfera, o qual pode trazer algumas

dificuldades em compreender o contexto do presente trabalho que a aplicao

da mesma expresso royalties para designar tanto o pagamento realizado aos

Estados, Municpios, Ministrio de Cincia e Tecnologia, Ministrio da Marinha,

Fundo Especial, quanto aquele feito diretamente aos superficirios que possuem

produo de petrleo em suas terras.

Inexiste similitude entre estes dois institutos, sendo de extrema relevncia

que sejam apresentadas as distines entre eles. A primeira delas, diz respeito a

sua gnese. Os royalties propriamente ditos tm sua referncia de existncia no

artigo 20, 1, da Constituio Federal, in verbis:

Art. 20. So bens da Unio:

I a XI (omissis);

1. assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal

e aos Municpios, bem como aos rgos da administrao direta da

Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs

natural, de recursos hdricos para fins de energia eltrica e de

5

outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma continental,mar territorial ou zona econmica exclusiva ou compensao financeira por essa explorao.

De outro modo, a participao do superficirio na produo do petrleoest disciplinada constitucionalmente no artigo 176, 2, verbis:

Art. 176. Omissis.

2. assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.

Esta mesma caracterizao de participao do superficirio utilizada por

Cavalcante (2003:05), ao comentar o assunto. A anlise, ainda que perfunctria

da origem constitucional dos institutos j demonstra, inequivocamente, que se

tratam de institutos jurdicos diferentes, descabendo a mesma nomenclatura.

Ademais, o tratamento infraconstitucional dos institutos distinto. O

primeiro tratado especificamente como royalties, sendo disciplinado pela Lei n

9.478/97 (Lei do Petrleo) nos artigos 47 e ss. J a participao do superficirio

tratada no artigo 52 do mesmo diploma legal.

Uma outra caracterstica que evidencia as diferenas entre os institutos

reside nos destinatrios dos valores arrecadados em cada um deles. Os

destinatrios dos royalties ou so pessoas jurdicas de direito pblico ou entes

despersonalizados vinculados administrao pblica da Unio, no sendo

admitido, por expressa definio constitucional, a presena de pessoa natural ou

fsica dentre os beneficirios destes valores. No que pertine participao do

superficirio, possvel que pessoas jurdicas sejam proprietria de terras nas

quais haja produo petrolfera, podendo ento ser beneficirias de tais

pagamentos.

A nica semelhana encontrada entre os royalties e a participao do superficirio a sua fonte pagadora, qual seja: a produo de petrleo. No

obstante esta semelhana, as bases de clculo para pagamento so distintas,

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de modo que, objetivamente, no existe nenhuma caracterstica similar entre

estes institutos, devendo cada um deles ser tratado pela sua terminologia

correta, evitando equvocos no desenvolvimento do estudo na rea

jurdicopetrolfera.

No obstante o fato da idia tradicional de royalties estar vinculada a

explorao mineral geral, constata-se, aps a descoberta em escala industrial, e

posterior difuso do petrleo pelo mundo, que a terminologia royalties voltouse

quase exclusivamente para a produo petrolfera, sendo utilizada neste trabalho,

unicamente, para este segmento econmico.

Na indstria do petrleo, o conceito tradicional de royalties pode ser tidocomo compensao ou prestaes pagas ao titular de um direito, pelo uso deste(Santos, 2000:31).

sabido pela comunidade cientfica que as primeiras descobertas de

petrleo que alcanaram nveis de comercializao ocorreram nos Estados

Unidos da Amrica no final do sculo XIX. Destarte, as primeiras aplicaes do

conceito de royalties esto vinculadas a este evento histrico.

Torna-se perceptvel, ento, que a referncia terico-prtica de aplicao

dos royalties est ligada ao sistema americano de produo de petrleo, o qual foi

posteriormente levado aos outros pases produtores deste bem mineral. No

sistema americano de produo de petrleo, comumente conhecido como

sistema de acesso1, no qual se tem como proprietrio do bem mineral explorvel

o proprietrio da superfcie na qual o petrleo encontrase verticalmente

seccionado, podendo este proprietrio exercer o direito real de ser compensado

pela produo daquele bem mineral em seus domnios. O conceito de

compensao financeira sobre a produo est to ntido no sistema americano,

que a produo petrolfera no mar no reverte royalties s pessoas fsicas, visto

que tais no exercem propriedade sobre os terrenos marinhos, sendo ento

remetidos os valores compensatrios ao real proprietrio destes terrenos - o

Estado americano. 1Regime de propriedade no qual as propriedades do solo e do subsolo passam a ser a mesma, isto , atribui-se umcarter de acessrio ao subsolo, e como o acessrio segue o principal, ao dono do solo pertencia o subsolo . (Cavalcante, 2003:02)

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1.2. Os royalties no Brasil

A temtica petrolfera na histria nacional bastante parecida com odesenvolvimento da evoluo mundial deste bem mineral. De acordo com Abreu ePaiva:

as primeiras tentativas para a descoberta de petrleo no Brasil datam do

fim sculo passado (XIX). Considerando-se o paulista Eugnio Ferreira

de Camargo como o primeiro brasileiro que despendeu esforo e

dinheiro para dar petrleo ao nosso pas, quando perfurou

(aproximadamente em 1892), em Bofete (So Paulo), um poo tubular

junto a um afloramento de rocha asfltica, chegando a uma profundidade

que girou em torno de 410 a 488 metros de profundidade

(apud Bentes, 2001:05).

Obviamente, a intensidade de pesquisas e as descobertas das atividades

nacionais no alcanaram os patamares americanos, contudo, o Brasil

demonstra uma certa tradio e pioneirismo na realizao das pesquisas para

explorao e produo de petrleo. A disciplina jurdica imposta propriedade do

petrleo, enquanto bem mineral, de extrema importncia para a fixao do

pagamento dos royalties. Destarte, pode-se afirmar que, no Brasil, desde o

Imprio o sistema de propriedade dos bens do subsolo foi distinto do solo.

O sistema regalista de propriedade, o qual regeu a maioria das monarquias europias durante o feudalismo e que previa a faculdade do suserano de explorar diretamente os recursos minerais do subsolo

(que eram propriedade distinta da do solo) ou atribuir a terceiros sua

explorao (pela concesso das chamadas "datas minerais") mediante

uma contraprestao, sendo assim um direito de propriedade do

subsolo exclusivo do monarca, em virtude do seu poder soberano.

(Bentes, 2001:05).

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Posteriormente, na Constituio da Repblica de 1891, em face da grande

influncia americana, o sistema de propriedade passou a ser o de acesso, o que

significa a unio da propriedade do solo a do subsolo, regime tpico utilizado nos

EUA. Esta a dico do art. 72 17, verbis:

17 - O direito de propriedade mantm-se em toda a sua plenitude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia.

As minas pertencem aos proprietrios do solo, salvas as limitaes queforem estabelecidas por lei a bem da explorao deste ramo de indstria

A Primeira Guerra Mundial foi, sem sombra de dvidas, um marco histrico

relevante para a poltica petrolfera nacional. fato notrio que o petrleo tornou-

se uma arma de guerra extremamente importante e a sua existncia no territrio

de uma nao seria muito til.

O reflexo desta ideologia no tardou a refletir-se em norma jurdica,dispondo a Carta Constitucional de 1934 o fim do regime acessionista no Brasil,criando o

sistema dominial de propriedade, caracterizado pela possibilidade de o

Estado explorar diretamente os recursos minerais (que so de sua

propriedade) ou conceder sua explorao a terceiros, atravs de

concesses. Logo floresceu novamente a tradio mineradora no Brasil,

a qual, em 21 de janeiro de 1939, fez jorrar petrleo em Lobato, na

Bahia. (Bentes, 2001:06)

A Constituio de 1937 no inovou no assunto, entretanto, o nacionalismo

exacerbado, caracterstica marcante do perodo Vargas, culminou com a

promulgao da Lei n 2.004/53 que criou a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobrs) e

um novo panorama jurdico para o petrleo no Brasil.

Na esteira do comportamento internacional, os royalties comearam a

integrar o panorama jurdico nacional a partir da intensificao na produo de

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petrleo. O artigo 27 da referida lei determinava o pagamento de quatro por

cento (4%) aos Estados e um por cento (1%) aos municpios produtores de

petrleo calculados sobre o valor da produo de petrleo e gs natural extrados

de seu territrio. Ressalte-se que, neste perodo, a totalidade dos valores pagos

a ttulo de royalties eram destinados a entes no proprietrios do referido bem

mineral.

Apesar de no textualmente explcito, os valores pagos sobre a produo

do petrleo no conceito tradicional devem ser entendidos como royalties,

principalmente, porque a doutrina jurdica nacional no criou uma figura prpria

para regulamentar o procedimento adotado pela Lei n 2.004/53. Os royalties

pagos pela Petrobrs sobre a gide desta Lei sempre foram entregues

diretamente aos Estados e Municpios produtores sem a intervenincia da Unio.

O texto constitucional de 1967 foi o primeiro na histria do Brasil a discutir,em sede constitucional, questes relativas propriamente ao petrleo, o artigo 162,que dispunha, verbis:

Art. 162. A pesquisa e lavra de petrleo em territrio nacional constituem monoplio da Unio, nos termos da lei.

A grande contribuio deste artigo foi a constitucionalizao do regime de

monoplio da Unio sobre a explorao e produo de petrleo em territrio

nacional. Entretanto, a disposio acerca do pagamento dos royalties continuou a

cargo da Lei n 2.004/53.

Com as descobertas realizadas pela Petrobrs no mar territorial brasileiro, no

incio da dcada de 80 do sculo passado, foi necessria uma reforma no artigo

27 da Lei n 2.004/53, visto que este referido diploma legal apenas dispunha

sobre o pagamento de valores incidentes sobre a produo on shore2. Diante de

tal necessidade, foi editada a Lei n 7.453/85 regulando as condies para o

pagamento dos royalties do petrleo produzido off shore 3. Esta lei manteve a

alquota de cinco por cento (5%) determinada pela lei

2 Produo petrolfera realizada em terra.

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anterior, entretanto, definiu uma nova forma de distribuio dos valores, visto

que ingressaram novos beneficirios dos royalties de produo martima, so

eles: as reas geoeconmicas dos municpios confrontantes; o Ministrio da

Marinha; e o Fundo Especial a ser rateado entre todos os Municpios da

Federao.

Com estas novas figuras beneficirias na produo martima de petrleo,

o rateio dos valores decorrentes da produo em mar institudos pela Lei n

7.453/85 o seguinte: um por cento e meio (1,5%) aos Estados confrontantes

com poos produtores; um por cento e meio (1,5%) aos Municpios

confrontantes com poos produtores e queles pertencentes regio

geoeconmica: um por cento (1%) ao Ministrio da Marinha e um por cento (1%)

ao Fundo Especial.

Ocorre que a consolidao destes novos atores no cenrio dos royalties

carecia de algumas definies de ordem tcnica, por isso mesmo, o legislador

ordinrio promulgou a Lei n 7.525/86 que estabeleceu uma srie de normas

complementares para regulamentar a distribuio dos royalties decorrentes da

produo martima. Esta regulamentao refere-se, basicamente, introduo

de conceitos criados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)

no que diz respeito regio geoeconmica e a extenso dos limites territoriais

dos Estados e Municpios confrontantes com os poos produtores em mar.

A Lei Magna de 1988, alm de manter o regime constitucional de

monoplio para explorao e produo de petrleo tambm manteve o regime

dominial de propriedade, conforme disposto no seu artigo 176. A grande

inovao da nossa atual Constituio foi a constitucionalizao dos royalties,

conforme a previso do 1 do artigo 20 anteriormente citado.

A inovao constitucional reveste-se de extrema relevncia,

principalmente aps a transformao que os royalties sofreram, notadamente,

em sua base de clculo, alm do expressivo aumento na produo de petrleo

no territrio nacional ocorrido durante a dcada de 1990. Posteriormente, ser

rediscutida a questo para que sejam fixadas as bases que nortearo os 3 Produo petrolfera realizada no mar. objetivos da presente monografia.

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No ano de 1989, mais um personagem foi includo no rol dos beneficirios

dos royalties pagos pela Petrobrs na produo de petrleo, qual seja: os

municpios em que se localizassem instalaes de embarque e desembarque. A

Lei n 7.990/89 criou esta nova figura e o Decreto n 01 de 11 de janeiro de 1991

regulamentou a modificao introduzida pela referida Lei.

possvel perceber dentro do contexto histrico do petrleo no Brasil que

sua disciplina jurdica era limitada as atividades estatais, considerando o fato que

o monoplio de explorao e produo deste bem mineral era exercido por uma

empresa controlada pelo Estado. No havia at ento nenhum intermedirio entre

a Petrobrs e os beneficirios dos royalties pagos pela empresa, o que evidencia

a desnecessidade do patrimnio gerado pelos royalties integrarem o patrimnio

da Unio para ento ser revertido queles que tm direito a receb-los. Outro

elemento relevante, diz respeito s suas alquotas reduzidas e extremamente

fracionadas, o que no despertava o interesse dos beneficirios em discutir a

questo em juzo ou fora dele. Neste ltimo caso, at pela falta de uma referncia

extrajudicial, tornava-se invivel

a Emenda Constitucional n 09/95 que marcou o incio de um novo

quaisquer discusses sobre o assunto.

cenrio para o mercado de petrleo no Brasil. A quebra do monoplio estatal nas

atividades de pesquisa e produo foram decisivas nas inovaes que a lei

infraconstitucional veio trazer a posteriori . A Emenda alterou o 1 do artigo 176

da Constituio Federal, que passou a possuir a seguinte redao:

Art. 176. (omissis).

1. A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos

potenciais a que se referem o caput deste artigo somente podero ser

efetuados mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse

nacional, por brasileiro ou empresa constituda sob as leis brasileiras e

que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que

estabelecer as condies especficas quando essas atividades se

desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.

12

Com o advento da Lei n 9.478 de 06 de agosto de 1997, mudanas significativas

ocorreram na disciplina jurdica dos royalties, as quais merecem um estudo

particularizado no escopo de descortinar conceitos obscuros, incompletos e, em

certos momentos, equivocados que circundam este

universo.

A primeira grande mudana no regime jurdico dos royalties tem um

reflexo geral na atividade petrolfera, visto que a Lei n 9.478/97 consolidou o

processo de abertura do mercado no segmento petrleo, possibilitando o

ingresso de novos atores neste cenrio de mercado, o que gerar outras fontes

pagadoras dos royalties em seus campos produtores.

A segunda mudana significativa ocorreu na fixao da alquota dos

royalties pagos que passou de cinco por cento (5%) para dez por cento (10%),

nos termos do artigo 47 da Lei do Petrleo. No 1 deste artigo, entretanto, a Lei

possibilita a Agncia Nacional de Petrleo (ANP) uma fixao menor do que a

prevista no caput, nunca inferior a cinco por cento (5%), em razo dos riscos

geolgicos e das expectativas de produo.

Uma outra modificao trazida pela Lei do Petrleo a forma de repasse

dos valores obtidos com o pagamento dos royalties, que passa a ser realizado

pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), utilizando-se do Banco do Brasil. No

que se refere ao controle dos dados e o clculo de distribuio dos royalties, tais

atribuies passaram a ser de competncia da ANP.

Foi criado mais um beneficirio para os royalties, no caso para os

recebidos decorrentes da produo martima, que o Ministrio da Cincia e

Tecnologia, sendo esta mais uma inovao da Lei do Petrleo.

Manteve a Lei n 9.478/97 o regime de pagamento institudo pela Lei n

7.990/89 no que diz respeito forma de pagamento dos royalties produzidos em

terra, revogando, tacitamente, a vinculao na aplicao da receita oriunda dos

royalties, como tambm as vedaes no uso dos royalties para determinadas

atividades da administrao, v.g., pagamento de pessoal ou dvidas, exatamente

pelo fato de inexistir a referida previso na Lei do Petrleo.

Na esteira destas inovaes, faz-se necessrio o estudo pormenorizado

de cada um dos beneficirios envolvidos na cadeia produtiva dos royalties para

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que lhe seja traada a disciplina jurdica, como tambm as implicaes do modelo aplicvel em cada caso especfico.

2. PERFIL ECONMICO ATUAL DOS ROYALTIES DE PETRLEO

2.1. Os royalties como instrumento de desenvolvimento econmico

Nos moldes em que se caracterizam e na intensidade e freqncia com

que so pagos, os royalties de petrleo constituem atualmente uma importante

instrumento de desenvolvimento econmico por ser uma importante fonte de

receita para os Estados e Municpios beneficirios, como tambm garantem um

investimento fortssimo no desenvolvimento tecnolgico e cientfico na prpria

indstria, em face dos valores repassados pela o Ministrio de Cincia e

Tecnologia (MCT).

Ao contrrio do perfil dos royalties anteriores Lei do Petrleo, em que

no havia grandes produes petrolferas, nem as alquotas eram atraentes aos

beneficirios. Os royalties fixados a partir da Lei n 9.478/97 so responsveis por

mais de cinqenta por cento (50%) da arrecadao total de vrios municpios

produtores, assim como reforam significativamente o oramento dos Estados

onde existe produo petrolfera.

Considerando o universo nacional de produo de petrleo, atualmente,

estamos na iminncia da auto-suficincia, o que se reflete no pagamento dos

royalties. Dados da produo de dezembro de 2002, pagos em fevereiro de 2003,

somente para o Rio Grande do Norte (RN) foram destinados vinte e um milhes

de reais (R$ 21 mi). A distribuio para os municpios obedeceu aos dados da

tabela abaixo:

Valores destinados dos royalties

Municpios (R$)

1. Macau 1.533.635,94

2. Guamar 1.374.701,92

14

3. Mossor 1.326.721,70

4. Areia Branca 933.422,54

5. Alto do Rodrigues 379.628,19

6. Ass 324.670,80

7. Apodi 318.901,36

8. Gov. Dix Sept Rosado 304.580,43

9. Porto do Mangue 278.052,85

10. Pendncias 214.342,05

11. Upanema 206.903,73

12. Felipe Guerra 172.820,19

13. Carnaubais 165.261,67

14. Carabas 164.097,16

15. Serra do Mel 105.270,66

Fonte: ANP

Em uma pesquisa de campo realizada nos maiores beneficirios de

royalties do Estado - Macau, Guamar, Mossor e Areia Branca, foi possvel

constatar a expressividade dos royalties na economia destes municpios e de

como a arrecadao destes influencia decisivamente na economia dos

Municpios.

A tabela a seguir apresenta um demonstrativo de circulao de receita nos maiores beneficirios de royalties no RN:

Municpios FUNDEF FPM ITR Royalties

Areia Branca 1.085343,81 234.5971,80 1.457,90 5.907.219,71

Guamar 518.886,12 1.172986,16 174,10 7.346.876,95

Macau 1.077337,76 2.492965,99 12.528,89 5.241990,42

Mossor 6.336306,77 14.598176,83 14.964,00 4.995.826,74

Fonte: IBGE - 2000

Como instrumento de desenvolvimento municipal, os royalties desempenham um relevante papel de incremento na economia dos municpios

15

potiguares, sendo, na maioria dos casos, a principal fonte renda, juntamente com os repasses do Governo Federal.

No obstante tamanho incremento nas receitas dos municpios, pode-se

perceber nas visitas realizadas que os benefcios trazidos pelos royalties esto

muito aqum do que deveriam, pois, em nenhum destes municpios visitados

existe saneamento bsico ou um sistema fixo de abastecimento de gua, a

exceo de Mossor. As infra-estruturas das cidades no so compatveis com os

valores recebidos de royalties e no foi constatado grande desenvolvimento

humano.

Como j asseverado, os royalties passaram a ter esta grande relevncia

econmica a partir da Lei do Petrleo e do incremento na produo de petrleo

nacional, haja vista que o seu recolhimento d-se exatamente em razo da

produo.

A prxima tabela mostra a evoluo na produo de petrleo no Brasil

no perodo compreendido entre 1993 e 2002 nas principais bacias

sedimentares produtoras nacionais:

Unidade da Localizao Produo de Petrleo (mil b)

Federao 1993 2002

Total Nacional 233.678 530.597

Sub Total Terra 65.512 78.943

Nacional Mar 168.167 451.654

Rio Grande do Terra 23.087 25.039

Norte Mar 4.208 3.810

Rio de Janeiro Mar 153.082 437.696

Fonte: ANP/SDP

Evidencia-se um enorme salto na produo nacional na ltima dcada,

principalmente, na bacia de Campos/RJ, hoje responsvel por cerca de oitenta e

um por cento (81%) da produo petrolfera nacional. O Estado do Rio Grande

do Norte permanece em sua posio de segundo maior produtor nacional,

apesar de sua participao em termos nacionais ter cado

16

substancialmente em detrimento da produo fluminense. Nunca se produziu

tanto petrleo como ultimamente, devendo o Brasil adquirir auto-suficincia na

produo petrolfera nos prximos anos. Descobertas recentes como a divulgada

pela Petrobrs na Bacia de Alagoas, apontam para esta perspectiva.

No tocante s alteraes proporcionadas pela Lei do Petrleo nos

royalties, so cabveis de destaque a mudana na alquota, que pode chegar at

dez por cento (10%) do valor da produo de petrleo e gs natural, e a elevao

j comprovada na produo nacional, transformando os royalties neste importante

instrumento econmico municipal e estadual.

Esta relevncia dos royalties, com o seu conseqente impacto na

economia dos municpios e dos Estados, no se refletiu apenas no Rio Grande

do Norte, podendo ser apreciada tambm em termos nacionais, referente ao

ms de abril de2003, pagos em junho deste ano, conforme demonstra a tabela a

seguir:

Valor (R$) Beneficirios Royalties at Royalties Total Acumulado em

5% excedentes a 20035%

ALAGOAS 1.084.804,84 659.964,21 1.744.769,05 11.609.749,59AMAZONAS 3.721.704,79 2.726.984,72 6.448.689,51 48.471.313,70

BAHIA 5.351.223,29 3.496.042,30 8.847.265,59 58.768.075,74CEAR 611.745,97 392.424,59 1.004.170,56 7.598.197,07

ESPRITO 2.526.235,76 1.606.939,70 4.133.175,46 30.834.975,39SANTORIO DE 37.191.232,0327.479.518,96 64.670.750,99 475.842.831,20

JANEIRORIO GRANDE 5.800.353,59 3.889.208,67 9.699.562,26 74.573.357,14DO NORTESO PAULO 220.293,65 115.654,16 335.947,81 1.996.834,35

SERGIPE 2.095.551,48 1.469.540,04 3.565.091,52 28.010.887,84TOTAL 58.603.145,4041.846.277,35100.449.422,75737.873.083,62

FONTE: ANP

Os valores destinados aos Estados no se confundem com os pagos aosMunicpios, pois cada um dos beneficirios possui o seu prprio percentual

definidos em lei. De acordo com os dados da Agncia Nacional de Petrleo,

17

possvel afirmar que no mesmo perodo da tabela anterior, os Municpiosbrasileiros receberam um total de cento e quatro milhes oitocentos e oitenta e sete mil trezentos e sessenta reais e trinta e um centavos (R$ 104.887.360,61),

acumulando durante o ano de 2003 o total de setecentos e sessenta e nove milhes novecentos e cinqenta e quatro mil oitocentos e vinte e um reais e sessenta e trs centavos (R$ 769.954.821,63)

Diante da magnitude econmica e social adquirida pelos royalties nos

ltimos anos, possvel afirmar que o conhecimento das estruturas jurdicas que

envolvem o assunto um elemento relevante para os beneficirios destes

valores, razo pela qual sero analisados e discutidos a seguir os quatro

instrumentos jurdicos que hoje norteiam a temtica dos royalties: a Lei n

7.880/89; o Decreto n 01/91 a Lei n 9.478/97 e Decreto 2.705/98.

3. OS INSTRUMENTOS JURDICOS ATUAIS DE DICISPLINAMENTO JURDICO DOS ROYALTIES DE PETRLEO NO BRASIL

3.1. A Lei n 7.880/89

Esta lei regula as formas de pagamento dos royalties fixados no contrato

de concesso no limite mnimo de cinco por cento (5%) fixados pela Lei n

9.478/97. Nestes casos, a Lei do Petrleo manteve a vigncia da Lei n 7.990/89,

haja vista ter sido esta Lei a ltima a reger os critrios de clculo e distribuio

antes da sua promulgao. Considerando que, at ento, a alquota mxima de

distribuio dos royalties era de cinco por cento (5%), os critrios estabelecidos

pela Lei n 7.990/89 estariam bastante coerentes.

Este diploma legal alterou o art. 27 da Lei n 2.004/53, dispondo no seu

artigo 7 a alterao feita neste artigo, in verbis:

Art. 27. A sociedade e suas subsidirias ficam obrigadas a pagar

compensao financeira aos Estados, Distrito Federal e Municpios,

correspondente a 5% (cinco por cento) sobre o valor do leo bruto, do

xisto betuminoso e do gs extrado de seus respectivos territrios,

18

onde se fixar a lavra do petrleo ou se localizarem instalaes

martimas ou terrestres de embarque e desembarque de leo bruto e

gs natural, operados pela PETROLO BRASILEIRO S.A

PETROBRS, obedecidos os seguintes critrios:

I - 70% (setenta por cento) aos Estados Produtores; II - 20% (vinte por cento) aos Municpios Produtores; III - 10% (dez por cento) aos Municpios onde se localizem instalaes martimas ou terrestres;"

3.2. O Decreto n 01/91

O referido Decreto foi criado para regulamentar o pagamento dos royalties

institudos pela Lei n 7.990/89, a qual alterou o artigo 27 da Lei n 2.004/53. Nele

esto disciplinadas formas e os percentuais de pagamento dos royalties na

parcela de at cinco por cento (5%) nas atividades on shore e off shore.

Todos os conceitos necessrios ao pagamento dos royalties so disciplinadosneste Decreto, desde os de Estados, Municpios confrontantes, como tambm

das reas geoeconmicas, os quais sero vistos posteriormente.

3.3. A Lei n 9.478/97 (Lei do Petrleo)

Outro instrumento jurdico de destaque na disciplina jurdica dos royalties trata-se

da denominada "Lei do Petrleo" que dispensa um tratamento especfico para

todas as chamadas participaes governamentais, dentre as quais se encontram

os royalties, disciplinados nos artigos 47, 48 e 49 da

referida Lei.

No artigo 47, h um disciplinamento geral sobre a matria, conforme podemos verificar abaixo:

19

Art. 47. Os royalties sero pagos mensalmente, em moeda nacional, a

partir da data de incio da produo comercial de cada campo, em

montante correspondente a dez por cento da produo de petrleo ou

gs natural.

O artigo 48 da Lei do Petrleo destaca o regime que foi mantido da Lei n7.880/89, nos casos dos royalties fixados at a parcela de cinco por cento (5%),verbis:

Art. 48. A parcela do valor do royalty, previsto no contrato de concesso,

que representar cinco por cento da produo, correspondente ao

montante mnimo referido no 1 do artigo anterior, ser distribuda

segundo os critrios estipulados pela Lei 7.990 de 29 de dezembro de

1989."

Finalmente, o artigo 49 da Lei do Petrleo aparece regulamentando uma

das principais mudanas no que se refere aos royalties, qual seja: a alquota

superior aos cinco por cento (5%) que j existia. Este percentual pode chegar,

ento, at cinco por cento (5%) acima do patamar estabelecido anteriormente,

haja vista o valor mximo fixado pela Lei passou a ser de dez por cento (10%).

O referido artigo bastante complexo, pois nele esto definidos os vrios

beneficirios dos royalties na parcela acima de cinco por cento (5%), quer seja

em terra, quer seja em mar, conforme abaixo:

Art. 49. A parcela do valor do royalty que exceder a cinco por cento da produo ter a seguinte distribuio:

I - quando a lavra ocorrer em terra ou em lagos, rios, ilhas fluviais e lacustres:

a) cinqenta e dois inteiros e cinco dcimos por cento aos Estados onde ocorrer a produo;

b) quinze por cento aos Municpios onde ocorrer a produo;

20

c) sete inteiros e cinco dcimos por cento aos Municpios que sejam

afetados pelas operaes de embarque e desembarque de petrleo e

gs natural, na forma e critrio estabelecido pela ANP; d) vinte e cinco

por cento ao Ministrio de Cincia e Tecnologia para financiar programas

de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico

aplicados indstria do petrleo. II - quando a lavra ocorrer na

plataforma continental:

a) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento aos Estados produtores confrontantes;

b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos aos Municpios produtores confrontantes;

c) quinze por cento ao Ministrio da Marinha para atender aos encargos

de fiscalizao e proteo das reas de produo; d) sete inteiros e cinco

dcimos por cento aos Municpios que sejam afetados pelas operaes

de embarque e desembarque de petrleo e gs natural, na forma e

critrio estabelecidos pela ANP; e) sete inteiros e cinco dcimos por

cento para constituio de um Fundo Especial, a ser distribudo entre

todos os Estados, Territrios e Municpios;

f) vinte e cinco por cento ao Ministrio de Cincia e Tecnologia

3.4. O Decreto n 2.705/98

Instrumento jurdico extremamente relevante para o desenvolvimento das

polticas adotadas pela Lei do Petrleo, o Decreto 2.705/98 tem como funo

precpua a definio dos critrios para o clculo e a cobrana de todas as

participaes governamentais previstas na Lei n 9.478/97, a saber: o bnus de

assinatura, os royalties, as participaes governamentais e o pagamento pela

ocupao e reteno de rea.

Todos os conceitos jurdicos necessrios para a formulao dos clculos para o pagamento dos royalties esto definidos neste Decreto. Conceitos que vo

desde as formas de medio, do preo de referncia para o pagamento

21

dos valores at a indicao dos casos de extenso dos campos de produo a mais de um Estado ou Municpio.

Um artigo que merece destaque neste Decreto o artigo 20 que assim dispe:

Art. 20. Os recursos provenientes dos royalties sero distribudos pela

Secretaria do Tesouro Nacional - STN, do Ministrio da Fazenda, nos

termos da Lei n 9.478, de 1997, e deste Decreto, com base nos clculos

dos valores devidos a cada beneficirio, fornecidos pela ANP.

A relevncia deste artigo reflete-se, principalmente, na inovao que

trouxe no tocante competncia para o recolhimento e distribuio dos royalties.

Antes deste Diploma Legal, o pagamento era feito diretamente pela Petrobrs a

cada beneficirio, a partir de ento, passou a ser recolhido para a Secretaria do

Tesouro Nacional, rgo do Ministrio da Fazenda, cabendo tambm, por fora

deste artigo, a Agncia Nacional de Petrleo, a competncia para a fiscalizao

do recolhimento dos valores e o repasse aos beneficirios.

4. OS BENEFICIRIOS DOS ROYALTIES DE PETRLEO4.1. Caractersticas gerais dos beneficirios dos royalties

Analisados os instrumentos jurdicos atualmente existentes no

disciplinamento jurdico dos royalties de petrleo, torna-se relevante o

conhecimento pormenorizado de cada um dos beneficirios destes valores.

Para tanto, necessrio separar os conceitos de acordo com o

pagamento das parcelas de cinco por cento (5%) e as parcelas acima de cinco

por cento (5%), em conformidade com a disposio da Lei n 9.478/97, pois,

cada uma delas possui beneficirios com caractersticas especficas, no

excluindo, todavia, a possibilidade de haver um mesmo beneficirio em ambas

as formas de pagamento.

22

4.2. Beneficirios da parcela de cinco por cento (5%)

Na parcela de cinco por cento (5%) quando a produo ocorrer em terra,

havero apenas trs beneficirios, que so: Estados produtores, Municpios

produtores e Municpios onde se localizam instalaes de embarque e

desembarque. O Guia dos Royalties do Petrleo e Gs Natural (ANP, 2001:52)

apresenta as seguintes definies:

Estados produtores so aqueles em cujo territrio realizada a lavra dopetrleo ou de gs natural.

Municpios produtores so aqueles em cujo territrio realizada a lavra do petrleo ou de gs natural

Os Municpios onde se localizam instalaes de embarque edesembarque so definidos pelo artigo 19 do Decreto n 01/91 queregulamentou a Lei n 7.990/89, verbis:

Art. 19. (. .) consideram-se como instalaes martimas de embarque e

desembarque de leo bruto ou gs natural, as monobias, os quadros

de bias mltiplas, os peres de atracao, os cais acostveis e as

estaes terrestres coletoras de campos produtores e de transferncia

de leo bruto ou gs natural (. .)

A leitura deste dispositivo legal demonstra a existncia de cinco (05) tipos

de diferentes de estruturas em que a lei considera como instalaes de embarque

e desembarque, conferindo ao Municpio em que estas se localizarem, o

percentual destinado pela Lei.

Destarte, torna-se imperiosa a definio de cada uma das estruturas, previstas no Decreto n 01/91:

23

Monobias so flutuadores de formatos diversos, localizados no mar,

rios ou lagoas, agentados nos seus lugares fundeados ou amarrados,

utilizados para a atracao de navios, para fins de embarque e

desembarque de petrleo ou de gs natural.

Quadro de bias mltiplas um conjunto de flutuadores de formatos

diversos, localizados no mar, rios ou lagoas, agentados nos seus

lugares fundeados ou amarrados, utilizados para a atracao de navios,

para fins de embarque e desembarque de petrleo ou gs natural.

Cais acostvel a parte de um porto, geralmente uma muralha, que arrima um terrapleno, na qual as embarcaes podem acostar para efetuar o embarque e desembarque de petrleo ou gs natural.

Pier de atracao uma estrutura martima enraizada em terra, especialmente destinada a servir de cais acostvel para navios destinados ao embarque e desembarque de petrleo e gs natural.

Estao terrestre coletora de campos produtores e de transferncia de

petrleo e gs natural um conjunto de instalaes, que recebem

hidrocarbonetos diretamente de um ou mais campos produtores,

compreendendo, entre outros, tanques para armazenamento de petrleo

ou recipientes pressurizados ou criognicos para armazenamento de gs

natural liqefeito ou comprimido, bombas para a transferncia de petrleo

ou compressores para a transferncia de gs natural.

Com a identificao de cada um dos beneficirios, possvel demonstrarna tabela abaixo os percentuais relativos a cada um dos beneficirios nestegrupo:

24

Beneficirios Percentuais

Estados produtores 70%

Municpios produtores 20%

Municpios onde se localizam instalaes de embarque e 10%

desembarque

Ainda na parcela dos royalties de cinco por cento (5%) possvel

identificar uma srie de outros beneficirios no que diz respeito produo na

plataforma continental, so eles: Estados confrontantes, Municpios onde se

localizarem instalaes de embarque e desembarque, Municpios confrontantes e

sua respectiva regio geoeconmica, o Ministrio da Marinha e o Fundo Especial.

A definio de plataforma continental bastante relevante para a compreenso desta espcie de royalties, devendo ser analisada sob o aspecto geolgico e jurdico.

Do ponto de vista geolgico, plataforma continental

corresponde a rea situada entre a linha mdia de baixa mar e a

profundidade em que a inclinao do assoalho marinho passa a ser bem

mais acentuado. Seu gradiente mdio da ordem de um dcimo de grau e

seu limite externo coincide, freqentemente, com a isbata de 180

metros. Varia muito em largura, atingindo cerca de 500 Km na Patagnia

e 1200Km no norte da Austrlia; mais alcana, em mdia, 75 Km. No

Brasil, sua maior largura registra-se defronte ao esturio do Rio

Amazonas (cerca de 200Km). A superfcie da plataforma pode

apresentar-se lisa ou ser terraceada; as feies topogrficas nela

existentes geraram-se, em grande parte, nas fases do Pleistoceno em

que o nvel do mar esteve consideravelmente mais baixo que o atual. A

plataforma ocupa 5,5% da rea coberta pelos mares. No Brasil sua

superfcie de cerca de 700,000 Km (Mendes, 1984).

25

Juridicamente, Plataforma Continental tem sua definio prevista no art. 11 da Lei n 8.617/93, verbis:

Art. 11. A plataforma continental brasileira compreende o leito e o

subsolo das reas submarinas, que se estendem alm do seu mar

territorial, em toda a extenso do prolongamento natural de seu territrio

terrestre, at o bordo exterior da margem continental ou at uma

distncia de duzentas milhas martimas das linhas de base, a partir das

quais se mede a largura do mar territorial, nos casos em que o bordo

exterior da margem continental no atinja esta distncia.

A figura a seguir demonstra os conceitos geolgico e jurdico da plataforma continental:

Fonte: Guia dos Royalties (ANP, 2003:46)

Compreendido o conceito de Plataforma Continental, possvel

apresentar os conceitos relativos a confrontao e rea geoeconmica, os quais

foram formulados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Desta forma, tem-se que a confrontao de Estados litorneos com poos

produtores localizados dada pela fixao dos limites interestaduais; a

confrontao dos municpios com os referidos poos dada pela fixao dos

limites intermunicipais.

O IBGE adotou, na fixao dos limites interestaduais, o mtodo das linhas de base retas. De acordo com este mtodo, vinte e cinco (25) pontos ao

26

longo da costa foram escolhidos, sendo ento interligados por meio de um

segmento de reta em cada ponto que define as salincias da costa brasileira. A

partir destes pontos foram traadas linhas perpendiculares at o limite da

Plataforma Continental. Estas retas perpendiculares fixam os limites

interestaduais para fins de royalties.

A tabela abaixo destaca a localizao exata de cada um dos pontos fixados no territrio nacional.

Ponto Latitude Longitude Azimute

1 Limite Guiana/Amap 0430'30.00" N 5138'12.00" W 22130'00.00"

2 Limite Amap/Par 0045'54.00"N 4954'24.00"W 22523'22.62"

3 Limite Par/Maranho 0106'00.00"S 4603'12.00"W 20723'35.94"

4 Ponto "A", Litoral do 0215'00.00"S 4400'00.00"W

Maranho

5 Limite Maranho/Piau 0244'04.00"S 4148"39.00"W 20504'06.00"

6 Limite Piau/Cear 0255'08.00"S 4119'21.00"W 19606'25.57"

7 Ponto "B", Litoral do Cear 0247'04.00"S 4030'00.00"W

8 Limite Cear/Rio Grande 0449'53.00"S 3715'10.00"W 20632'59.19"

do Norte

9 Limite Rio Grande 0629'08.0 3458'09. 25204'5do 0"S 00W 4.86"

Norte/Paraba

10 Ponto "C", litoral do Rio 0530'25.00"S 3530'00.00'W

Grande do Norte

11 Limite 0733'01.00"S 3449'56.00"W 27253'59.63"

Paraba/Pernambuco

12 Limite 0854'52.00"S 3509"08.00"W 29526'24.52"

Pernambuco/Alagoas

13 Limite Alagoas/Sergipe 1030'36.00"S 3624'00.00"W 31114'59.82"

14 Limite Sergipe/Bahia 1126'32.00"S 3719'58.00"W 30908'48.59"

15 Ponto "D", litoral da Bahia 1257'16.00"S 3821'20.00"W

16 Limite Bahia/Esprito Santo 1820'45.80"S 3940'49.60"W 28747'48.55"

17 Limite Esprito Santo/Rio 2118'04.00"S 4057'24.00"W 29632'49.78"

27

de Janeiro

18 Ponto "E", litoral do Rio de 2244'49.00"S 4152'54.00"W

Janeiro

19 Limite Rio de Janeiro/So 2322'13.50"S 4443'21.70"W 32729'07.07"

Paulo

20 Ponto "F", litoral de So 2401'45.00"S 4516'44.00"W

Paulo

21 Limite So Paulo/Paran 2519'10.00"S 4804'56.00"W 31144'23.24"

22 Limite Paran/Santa 2558'36.00"S 4835'25.00W 29817'51.53"

Catarina

23 Ponto "G", litoral de Santa 2825'20.00"S 4844'23.00"W

Catarina

2 Limite Santa 2919'34.0 4942'40.0 30516'24 Catarina/Rio 0"S 0"W 4.63"

Grande do Sul

2 Limite 3344'29.4 5322'21.1 30800'05 Brasil/Uruguai 0"S 0"W 0.00"

A figura a seguir demonstra a aplicao do mtodo das ortogonais utilizada pelo IBGE:

Fonte: Guia dos Royalties (ANP, 2003:54)

28

Formulados estes conceitos possvel compreender a definio do artigo20 do Decreto n 01/91, verbis:

Art. 20. No clculo da compensao financeira incidente sobre o valor do

leo do poo ou de xisto betuminoso e do gs natural extrado da

plataforma continental, consideram-se como confrontantes com poos

produtores os Estados e Municpios contguos rea martima

delimitada pelas linhas de projeo dos respectivos limites territoriais at

a linha de limite da plataforma continental, onde estiverem situados os

poos.

Na dico do artigo supracitado, so considerados como confrontantes

com um ou mais poos, os Estados contguos rea martima que, no

prolongamento de seus limites, contenham o(s) poo(s) produtor(es) at a

projeo da plataforma continental.

A definio dos limites intermunicipais inovou no tocante aos limites

interestaduais, pois o IBGE valeu-se de um mtodo um pouco diferente, uma vez

que se passou a utilizar o mtodo das ortogonais, estendendo cada linha at o

limite da plataforma continental e dos limites interestaduais.

A inovao neste aspecto ocorreu quando o IBGE, ao interpretar o

Decreto n 93.189/86 que regulamentou a Lei n 7.525/86 que, por sua vez,

alterou a redao do art. 27 da Lei n 2.004/53, entendeu que as linhas

perpendiculares linha de costa tambm deveriam ser consideradas para

determinao do confrontamento dos municpios com os poos produtores para

efeitos de royalties.

Destarte, pelo que foi analisado e pela dico do art. 20 do Decreto n

01/91 possvel compreender como confrontante com poos produtores aqueles

municpios contguos rea martima que, no prolongamento de seus limites,

contenham poo(s) produtor(es), balizando-se a projeo nos limites da

plataforma continental.

O conceito de rea geoeconmica caracterizado a partir de critriosatinentes s atividades de produo de dada rea petrolfera e os seus

29

impactos sobre as reas vizinhas. Inicialmente, foi fixado pelo IBGE o critrio de

identificao a mesoregio econmica, o qual vigorou at agosto de 1989,

passando ento a ser utilizado o critrio de mesoregio geogrfica dos municpios

integrantes da zona de produo principal.

A composio da rea geoeconmica feita pela zona de produoprincipal, a zona de produo secundria e os municpios limtrofes zona deproduo principal, conforme dispem o Decreto-Lei n 01/91, verbis:

Zona de produo principal composta pelos municpios confrontantes com os poos produtores e os municpios onde estiverem localizadas trs ou mais instalaes dos seguintes tipos:

a) instalaes industriais para processamento, tratamento,

armazenamento e escoamento de petrleo e gs natural, excludos os

dutos. Estas instalaes industriais devem atender, exclusivamente,

produo petrolfera martima;

b) instalaes relacionadas s atividades de apoio explorao,

produo e escoamento do petrleo e gs natural, tais como: portos,

aeroportos, oficinas de manuteno e fabricao, almoxarifados,

armazns e escritrios.

Zona de produo secundria entendida como o conjunto de

municpios atravessados por oleodutos e gasodutos, incluindo as

respectivas estaes de compresso e bombeio, desde que sejam

destinados exclusivamente ao escoamento da produo de uma

determinada rea de produo no mar.

Zona limtrofe Zona de produo principal compreende os municpios

contguos queles que integram a zona de produo principal, como

tambm aqueles no contguos que possam ser influenciados social ou

economicamente pela produo e explorao do petrleo ou do gs

natural.

30

O Ministrio da Marinha foi beneficiado com um percentual nos royalties

quando ocorrer na plataforma continental exatamente para atender aos encargos

de fiscalizao e proteo das atividades realizadas na regio.

O Fundo Especial foi constitudo para que todos os Estados e Municpios

da Federao pudessem usufruir das beneces que a produo de petrleo no

Brasil possa oferecer. Este Fundo administrado pelo Ministrio da Fazenda.

A Tabela exposta a seguir apresenta a distribuio dos royalties na

parcela de cinco por cento (5%) na produo em plataforma continental:

Beneficirios Percentual

Estados confrontantes 30%

Comando da Marinha 20%

Fundo Especial 10%, sendo:

80% para os 20% para os

Municpios Estados

Municpios com instalaes de 10%

embarque e desembarque

Municpios confrontantes com 30%,sendo:

poos e sua respectiva regio10% 30

para a % para a 60% para Zona

ona de limtrofegeoeconmica produo com

secundr produoaZona de ia Zona de pri

ncipalproduo principal

4.3. Beneficirios da parcela acima de cinco por cento (5%)

A produo em terra, em conformidade com o preleciona o inciso I do artigo 49 da Lei do Petrleo apresenta como beneficirios para os royalties os Estados

produtores, os Municpios produtores, os Municpios afetados pelas

31

instalaes de embarque e desembarque de petrleo e gs natural e o Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT).

Neste rol de beneficirios apenas o MCT apresenta-se como grande

inovao da Lei n 9.478/97. O legislador ao disciplinar a matria fixou um

percentual de vinte e cinco por cento (25%) da produo acima de cinco por cento

(5%) on shore e off shore para este Ministrio com uma destinao especfica,

conforme a dico das alneas "d", inciso I, do artigo 49 da Lei n 9.478/97, e "f",

inciso II do mesmo artigo, qual seja: financiar programas de amparo pesquisa

cientfica e ao desenvolvimento tecnolgico aplicados indstria do petrleo.

Ao adotar tal postura, o legislador criou uma receita vinculada, pois o

percentual fixado em lei somente poder ser utilizado nos limites impostos por ela

prpria ou outra lei que venha a alter-la. No obstante os royalties no terem

natureza jurdica tributria, conforme posteriormente ser demonstrado, a

vinculao de receita tributria perfeitamente aplicvel a esta questo, devendo

o MCT observar estas determinaes legais para que os gestores destes

recursos no venham a incidir em crime de responsabilidade.

Conhecidos os beneficirios desta parcela, a tabela abaixo demonstra os

percentuais destinados a cada beneficirio:

Beneficirio Percentual

Estados produtores 52,5%

Municpios produtores 15%

Municpios afetados com instalaes de embarque e 7,5%

desembarque

Ministrio de Cincia e Tecnologia 25%

Os beneficirios da parcela acima de cinco por cento (5%) na produo

realizada na Plataforma Continental s o fixados pelo inciso II do artigo 49 da

Lei do Petrleo. Esto contemplados neste rol os Estados confrontantes, os

Municpios confrontantes, os Municpios afetados com instalaes de

32

embarque e desembarque, o Fundo Especial, o Ministrio da Marinha e o Ministrio de Cincia e Tecnologia.

No que se refere aos Estados e Municpios confrontantes, manteve-se os

mtodos utilizados na parcela de cinco por cento (5%), entretanto, a relao de

confrontao foi alterada. Na parcela acima de cinco por cento (5%) beneficiado o

Estado e o Municpio confrontante com o campo produtor, diferentemente do que

ocorre na parcela de cinco por cento (5%) em que a confrontao d-se com os

poos produtores.

Os mesmos conceitos de Fundo Especial e Comando da Marinha soutilizados nesta forma de pagamento, atendendo apenas a mudana danomenclatura do Comando para Ministrio da Marinha.

O Ministrio de Cincia e Tecnologia aparece tambm como beneficirio

nesta parcela, ratificando o que j foi exposto anteriormente.

A tabela a seguir apresenta os percentuais destinados a cada beneficirio

na parcela acima de cinco por cento (5%) na produo existente na plataforma

continental:

Beneficirios Percentuais

Estados confrontantes 22,5%

Municpios confrontantes 22,5%

Fundo Especial 7,5%

Ministrio da Marinha 15%

Ministrio de Cincia e Tecnologia 25%

Municpios afetados por operaes de embarque e 7,5%

desembarque

5. O PANORAMA JURDICO ATUAL DOS ROYALTIES NO ORDENAMENTO BRASILEIRO E ALGUMAS QUEST'ES CONTROVERTIDAS

Conforme j se havia dito anteriormente, inexiste um tratamento jurdicoprprio para os royalties no Brasil, podendo ser atribudas uma srie de razes,

33

dentre as quais, o fato de haver no pas durante muitos anos o regime de

monoplio do Estado na atividade, pois no haveria grandes controvrsias

sobre a questo, j que o Estado explorava um bem do prprio Estado em seu

proveito.

A existncia de uma estrutura normativa internacional, aliada estrutura

de explorao estatal levaram construo de modelo jurdico de tratamento dos

royalties que no considera nenhuma das particularidades que revestem tanto as

leis brasileiras, quanto cada um dos beneficirios dos royalties de petrleo no

pas.

Enquanto os royalties eram apenas uma forma adicional de receita para

os Estados e Municpios, como tambm para a prpria Unio, principalmente, em

razo do volume de produo nacional no ser to elevado e o percentual

destinado aos royalties ser de apenas cinco por cento (5%), destinado apenas

aos Estados e Municpios produtores, nenhuma grande controvrsia apresentava-

se no cenrio jurdico nacional.

Ocorre que, a partir da Emenda Constitucional n 09/95, instrumento

jurdico que flexibilizou o monoplio da Unio na explorao e produo de

petrleo e da Lei n 9.478/97, que elevou a alquota dos royalties para at dez por

cento (10%), uma srie de modificaes foram geradas nesta estrutura

econmica, refletindo, por conseguinte, em um aprofundamento das relaes

jurdicas que envolvem o referido instituto, constatado-se, assim, que inexiste um

disciplinamento jurdico prprio para os royalties de petrleo no Brasil.

O reflexo da abertura do mercado tambm representou outras mudanas

estruturais no pas: a primeira foi a elevao da produo petrolfera nacional, nos

deixando em condio de quase independncia em relao produo

internacional e a segunda foi transformar os royalties de mera receita adicional

no oramento municipal ou estadual para uma das principais fontes de renda

para esses beneficirios, como tambm a criao do benefcio para o MCT.

Ademais, os outros beneficirios que foram sendo criados por leis

infraconstitucionais tambm elevaram, consideravelmente, os valores que antes

lhes eram destinados.

34

A repercusso dos royalties na economia municipal possvel se perceber com a anlise da tabela que segue:

Ano Valor dos royalties recebidos

1996 R$ 659.284,73

1997 R$ 564.703,79

1998 R$ 1.146427,34

1999 R$ 3.204828,93

2000 R$ 5.241990,42

2001 R$ 6.155900,71

2002 R$ 12.632347,60

Fonte: Prefeitura Municipal de Macau

A elevao da produo, aliada a elevao das alquotas so os grandes

responsveis pela majorao dos valores dos royalties, de maneira que a questo

tornou-se alvo de imensas discusses e controvrsias, o que reflete a

necessidade de um tratamento jurdico mais acurado sobre a temtica, visando a

delimitao exata da disciplina jurdica aplicvel aos royalties de petrleo no

Brasil.

Os dados da tabela a seguir demonstram que a repercusso dos royaltiesfoi sintomtica em todos os Estados e Municpios do pas em que houvesseproduo de petrleo:

Estados Royalties Royalties Royalties

Beneficirios recebidos em recebidos em recebidos em

2000 (R$) 2001 (R$) 2002 (R$)

ALAGOAS 9.462.992,85 11.741.610,98 14.398.015,15

35

AMAZONAS 48.561.015,07 59.678.885,40 70.308.347,88

BAHIA 58.856.592,61 70.989.516,11 77.688.695,95

CEAR 6.688.091,06 8.578.701,26 9.356.902,06

ESPRITO 13.918.808,49 24.346.893,54 31.131.343,46

SANTO

PARAN 2.150.761,55 1.496.431,85 660.016.,46

RIO DE JANEIRO 367.806.305,17 461.357.781,38 671.655.951,93

RIO GRANDE DO 85.150.385,32 90.134.325,74 103.435.336,47

NORTE

SANTA 52.959,37 39.549,18 18.337,08

CATARINA

SERGIPE 28.799.734,75 31.831.314,78 39.809.993,76

SO PAULO 1.839.493,39 2.183.721,34 2.496.987,74

Fonte: ANP

A exceo dos Estados de Santa Catarina e do Paran, todos os demais

tiveram acrscimos nos recursos dos royalties nos ltimos trs anos, apontando

tambm, segundo dados da prpria ANP, que no corrente ano apresentar uma

elevao significativa nos valores recolhidos a estes beneficirios.

O caso dos Estados que sofreram descrscimo em seus benefcios dos

royalties explica-se pelo exaurimento de reservas na regio sul do Brasil, como

tambm a sempre incipiente participao destes campos na matriz energtica

nacional.

No que se refere aos Municpios, pode-se verificar a mesma ascenso quea conferida aos Estados. Tome-se como exemplo os principais Municpiosbeneficirios no Estado do Rio Grande do Norte.

36

Municpios Royalties Royalties Royalties

Beneficirios recebidos em recebidos em recebidos em

2000 (R$) 2001 (R$) 2002 (R$)

Alto do Rodrigues 2.253.148,83 2.023.773,08 2.831.172,91

Areia Branca 5.907.219,71 5.413.342,79 7.070.263,79

Guamar 7.346.876,95 6.995.026,40 10.656.431,91

Macau 5.037.288,75 5.691.675,12 12.113.357,11

Mossor 4.995.826,74 6.637.785,43 10.058.205,29

Fonte: ANP

Evidentemente que as pequenas oscilaes no tocante produo

refletem-se na arrecadao dos municpios, que so beneficiados pelos poos

produtores em seu territrio ou pelas projees do IBGE j discutidas

anteriormente. Contudo, no tem o condo de contrariar a afirmao que existe

uma progressividade de arrecadao anual dos royalties para todos os

beneficirios.

Todas estas informaes apontam para um nico ponto em comum: a

necessidade de uma disciplina jurdica aplicvel aos royalties de petrleo, pois os

royalties tornaram-se uma elevada fonte de recursos, despertando o interesse de

vrios segmentos da sociedade que intentam recebem alguma parcela destes

valores.

Controvrsias antigas voltam tona na disputa pela titularidade dos

royalties como o conflito entre o Paran e Santa Catarina no que se refere aos

limites interestaduais, questo esta que se encontra atualmente no Supremo

Tribunal Federal, sem, contudo, uma previso de soluo rpida, devido,

principalmente, a inexistncia de uma corrente jurdica de pensamento sobre

questes relativas ao direito do petrleo. Os autos da Ao Cvel Originria n 144

- STF que fora intentado pelo Estado de Santa Catarina um exemplo disto, ao

encontrar-se em tramitao desde 04/10/1991.

fato que a discusso bem antiga, datando desde a poca da edio da Lei 7.525/86. Fato tambm que o Governador de Santa Catarina, data da edio

desta, ao tomar conhecimento da Lei e da posio adotada pelo

37

IBGE, rgo responsvel pela fixao dos limites interestaduais poca,

apresentou um documento formal de protesto, consubstanciado no Ofcio GG n 001-87.

A discusso sobre a questo no apresentou grandes desdobramentos,

ficando no mbito estadual, todavia, com as recentes descobertas da Petrobrs a

questo adquiriu uma maior envergadura, vindo a chegar a Corte Suprema do

Pas.

Um Parecer bastante completo foi elaborado pelo Professor Dr. ChristianG. Gaubet que j prenunciava a necessidade de ser discutida a questo perante o STF, verbis:

63 - No caso em tela, por se tratar de um litgio de natureza territorial, a

jurisdio competente o Supremo Tribunal Federal. Essa competncia

resulta dos termos do artigo 102 da Constituio Federal, promulgada a 5

de outubro de 1988, que determinam:

Art. 102 - Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio, cabendo-lhe:

I - processar e julgar, originariamente (. .)

a) as causas e os conflitos entre a Unio e os Estados, a Unio e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as

respectivas entidades da administrao indireta; (. .)

Outras controvrsias envolvendo a questo dos royalties j chegaram aos

Tribunais Superiores, como v.g. o pagamento dos royalties devidos ao Municpio

de Ielmo Marinho/RN, na Petio n 1.926-DF. Em apertada sntese, o Municpio

ajuizou ao cautelar em face da ANP requerendo que esta autarquia procedesse

aos depsitos regulares dos royalties aos quais fazia jus. Na primeira instncia, o

Juzo Federal da 20 Vara do Distrito Federal deferiu a liminar determinando a

regularizao dos repasses, abrangendo, inclusive, o pagamento das parcelas

atrasadas. O agravo de instrumento foi interposto pela ANP, o Juiz Relator no

Tribunal Regional Federal da 1 Regio deferiu, tambm em parte, o efeito

suspensivo ao recurso para determinar que os

38

depsitos ficassem em juzo. Contudo, o Municpio formulou este pedido de

suspenso dado ao agravo de instrumento, fundamentando seu pedido na grave

leso da ordem econmica e finanas municipal, argumentando que o repasse

em questo significa 1/3 da totalidade das receitas pblicas.

Segundo o Municpio, a supresso de receita dessa ordem, inviabilizar a

administrao municipal e provocar dano social irreparvel aos seus habitantes.

De acordo com o posicionamento adotado pelo Ministro Nilson Naves, os

recursos oriundos dos repasses dos royalties constituem uma presuno de

ingresso de recursos com os quais se pode contar para a elaborao do

oramento municipal, principalmente, face ao fato de tais recursos fazerem parte

do oramento municipal a mais de cinco anos.

Valendo-se do fato de haverem sucessivos decretos do municpio

requerente instalando situao de calamidade pblica e tambm em razo do

perodo curto de chuvas, o Relator decidiu deferir o pedido de suspenso da

deciso proferida no Agravo de Instrumento n 2002.01.00.023328-6/DF em

trmite no Tribunal Regional Federal da 1 Regio, restabelecendo, assim, a

liminar deferida em primeiro grau, a qual determinou o restabelecimento e

regularizao dos repasses.

Decises como esta demonstram a necessidade premente de estabelecer

um disciplinamento jurdico prprio para os royalties de petrleo no Brasil, haja

vista a falta de fundamento legal para garantir um direito to importante nos dias

atuais para um beneficirio, sendo necessrio recorrer a expedientes no-

jurdicos, como os invocados pelo Ministro Nilson Naves, notadamente

argumentos de cunho social. Contudo, se o caso no fosse de um municpio

carente do interior do Pas, mas um outro at organizado financeiramente, o

direito deste exatamente igual ao daquele, independentemente da condio

social do municpio, contudo, em virtude de uma sistematizao prpria, muito

provavelmente o segundo municpio no veria seu direito garantido. Por isso

mesmo, este trabalho presta-se a suprir esta flagrante lacuna no ordenamento

jurdico nacional.

39

No contexto atual, muitos so os beneficirios dos royalties, cada um com

seus prprios interesses e particularidades, sendo necessrio, portanto,

caracterizar o disciplinamento jurdico aplicado a cada um deles, identificando o

conjunto de direito material aplicado.

6. O DISCIPLINAMENTO JURDICO DOS ROYALTIES DE PETRLEO NO BRASIL

Diante a necessidade de um disciplinamento jurdico dos royalties de

petrleo no Brasil, relevante ab initio que sejam apresentadas algumas

caractersticas jurdicas prprias dos royalties brasileiros as quais no foram

abordadas em razo da inexistncia de um desenvolvimento de pesquisas

jurdicas especficas sobre a questo. Logo aps, ser discutida a natureza

jurdica dos royalties de petrleo no Brasil, questo fundamental no

disciplinamento jurdico almejado, para que ento este possa ser apresentado.

A partir do conceito geral de royalties j asseverado, os doutrinadores

apontaram a natureza jurdica do instituto como sendo compensatria em razo

da depreciao do patrimnio explorado por um terceiro no proprietrio. Nas

palavras de Santos (2003:76)

no temos a menor dvida, que os recursos dos royalties so recursos

federais. O fato de a Constituio assegurar aos Municpios a

participao na explorao ou compensao financeira por essa

explorao, participao essa tratada na legislao ordinria como

indenizao, a nosso juzo, do ponto de vista jurdico, tal condio no

altera a natureza dos recursos envolvidos.

Em que se pese a posio do autor, entendemos que os royaltiesapresentam uma natureza jurdica bem mais complexa daquela apresentada porele, conforme veremos a seguir.

40

6.1. A existncia de duas "espcies" distintas de royalties

O estudo aprofundado da temtica envolvendo os royalties no Brasil

mostra a existncia patente de duas espcies distintas deste instituto cada uma

apresentando caractersticas prprias que devem ser estudadas separadamente,

atendendo uma necessidade jurdico-cientfica de disciplinamento jurdico dos

royalties de petrleo no Brasil, haja vista a ineficcia do modelo internacional ser

aplicvel realidade brasileira.

No desenvolvimento desta pesquisa foi possvel identificar e caracterizar

distintamente os royalties destinados aos rgos da Administrao direta da Unio

e aqueles destinados aos Estados, Municpios e o Fundo de Participao.

A distino operada entre estes dois institutos de royalties, no obstante

o tratamento nico que lhe dado tanto em mbito constitucional quanto

infraconstitucional, evidenciada pela natureza jurdica de cada um deles,

conforme possvel verificar a seguir.

6.2. A Natureza Jurdica dos Royalties de Petrleo

Para entender a estrutura de um instituto jurdico imprescindvel

conhecer sua natureza jurdica, tendo em vista a sua influncia na formao e

utilizao deste instituto. Definir a natureza jurdica de um instituto buscar a sua

razo de ser, o motivo pelo qual existe num determinado ordenamento jurdico,

fixando seus elementos constitutivos e seu alcance na hora de ser invocado em

uma lide, ou seja, indispensvel para a caracterizao do objeto jurdico

protegido. Definir de maneira imprpria ou imprecisa a natureza jurdica de algo,

acaba por prejudicar o seu perfeito entendimento e compromete a sua funo no

universo jurdico.

No estudo da natureza jurdica dos royalties de petrleo no Brasil possvel encontrar no ordenamento ptrio dois institutos distintos de royalties emrazo da sua natureza jurdica, conforme possvel compreender a seguir.

41

6.2.1. Os royalties destinados aos Estados, Municpios e Fundo de Participao

Para se compreender e definir a natureza jurdica de qualquer instituto

jurdico, necessrio, prima facie, situ-lo no ordenamento positivo e, a partir de

ento, traar suas diretrizes de formao e conhecer seu alcance.

O termo royalty no tem origem constitucional. Na verdade, os royalties

foram positivados nas legislaes ordinrias, em razo do comando constitucional

insculpido no texto constitucional. Tanto a Lei n. 7.990/89, quanto a Lei n.

9.478/97, trouxeram a idia de royalty como compensao financeira ou

prestaes pagas ao titular de um direito, pelo uso deste, conforme acentua

Santos (2000:31).

Fulcrado na interpretao literal do 1 do artigo 20 da Constituio

Federal de 1988, firmou-se toda a teoria atual da natureza jurdica dos royalties,

que seria to-somente compensatria pelo uso de bem no renovvel. Por isso

mesmo, nas Leis n. 7.990/89, e 9.478/97 e em suas posteriores

regulamentaes esto fixadas as formas de distribuio desse valor

compensatrio.

Essa construo dos royalties como elemento de compensao , como

toda a estrutura normativa de um Estado, uma construo humana. Nesse

particular, temos a importao desse conceito de outros ordenamentos jurdicos,

que j trabalhavam a explorao petrolfera e idealizaram a questo desta

maneira.

Ento, a dogmtica jurdica, bem como a interpretao legiferante, adotou

como verdade a ideologia importada, trazendo graves prejuzos para a real

natureza jurdica dos royalties no Brasil, principalmente nas parcelas destinadas

aos Estados, Municpios e Fundo de Participao.

No se cogitou, em momento nenhum, do caput do art. 20 da Constituio

Federal no momento de interpretar e fixar a natureza jurdica dos royalties, pois

tal artigo diz: So bens da Unio". Desta maneira, os bens do subsolo brasileiro

no pertencem aos Estados e Municpios aos quais esto verticalmente ligados,

mas sim, Unio, no podendo prevalecer a idia de

42

que os Estados e Municpios, alm do Distrito Federal, devem ser compensados,

por meio dos royalties, ou qualquer outra forma de compensao financeira, pelo

uso de bens, que na realidade brasileira, no lhes pertencem.

H, na verdade, uma impreciso no 1. desse artigo, pois o correto

seria os Estados, Distrito Federal e Municpios serem beneficirios, nos termos

da lei, dos recursos provenientes da explorao do subsolo nacional.

Contudo, na tentativa de corrigir essa impreciso conceitual que

desconfigurou completamente o instituto dos royalties, necessrio se fixar

novas bases para entender sua real natureza jurdica e, a partir de ento,

precisar o seu alcance e aplicabilidade.

nesse momento que se apresentam novos paradigmas para entender a

natureza jurdica dos royalties no ordenamento jurdico nacional, partindo da

premissa de que os bens do subsolo so de propriedade da Unio, pessoa

jurdica autnoma e independente, com capacidade jurdica prpria e, sendo

detentora de bens, pode deles dispor, conforme imperativos de necessidade, na

busca do interesse social.

Nesse contexto, verificamos que a Lei Magna tambm impe anecessidade de contrato de concesso para uso e explorao de bens nosubsolo, conforme dico do art. 176, verbis:

Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os

potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do

solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio,

garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra4 (grifos

nossos).

Fica perfeitamente perceptvel que para a explorao desse tipo de bem,

necessria a formao de um contrato de concesso, no qual figuram como partes

a Unio, nica proprietria do bem, e as empresas concessionrias interessadas

em explorar tais recursos.

4 Idem. Art. 176

43

Ento, temos um novo elemento para fixar a natureza jurdica dos royalties

no ordenamento jurdico brasileiro, pois, no contrato de concesso que fixada

a sua alquota, bem como a partir deste que ser o arcabouo principiolgico

que culmina na existncia de dois institutos de royalties distintos no ordenamento

jurdico nacional.

fato que a explorao de recurso mineral, mais especificamente do

petrleo, somente possvel por meio de contrato de concesso, de tal forma que

somente a partir dele sero liberados os recursos para a Unio que teriam a

suposta natureza compensatria, elencada anteriormente. Contudo, com apenas

uma leitura vertical dos diplomas infraconstitucionais que regulam a temtica,

constata-se que a destinao da grande maioria dos recursos provenientes dos

royalties d-se aos Estados, Municpios e ao Fundo Especial Participao, de

maneira que, a Unio, nica detentora da propriedade do bem mineral explotado

no recebe integralmente a indenizao que lhe cabia, ao contrrio, recebe um

valor bem aqum.

Ora, mas temos um contrato bilateral, oneroso, de adeso, como

possvel, ento, que uma das partes seja a beneficiria direta do contrato no qual

envolve a depreciao direta do seu patrimnio? Onde est a natureza

compensatria dos royalties fixados no contrato de concesso, se, a Unio, real

proprietria do bem que est sendo utilizado, no tem nenhum tipo de

compensao financeira eficaz?

A partir dessas indagaes, passaremos a analisar a natureza jurdica dos

royalties, primeiramente sobre um prisma contratual, conforme j dito

anteriormente e, discutindo a idia de se constituir os royalties como uma

estipulao em favor de terceiros, instituto do direito civil, em que dois entes

contratam e um terceiro, estranho ao contrato beneficirio daquela relao

jurdica, sendo possvel a ambos exigirem a prestao devida pelo promitente.

Essa seria a real natureza jurdica dos royalties, no ordenamento nacional, pois

no contrato de concesso, a parcela mais significativa dos valores estipulados

para os royalties so destinados a entes que no fazem parte da relao

contratual.

44

Para entender melhor a proposta ora apresentada interessante discorrer

a seguir sobre o modelo dos contratos de concesso para uso e explorao dos

bens minerais e, conseqentemente, sobre a figura da estipulao em favor de

terceiros, buscando justificar a adoo desse instituto como elemento

caracterizador da natureza jurdica dos royalties para estes beneficirios,

trazendo assim, uma busca pela primazia cientfica no estudo das relaes

jurdicas advindas dessa questo e sua aplicabilidade no campo jurdico em

geral.

6.2.2.1. Dos contratos de concesso

A Administrao Pblica tem prerrogativas mltiplas no exerccio de suacompetncia. Dentre elas, capaz de contratar com particulares, vislumbrandosempre a consecuo dos seus objetivos.

Obviamente, para que o Estado possa contratar com o particular

necessria a observncia de uma srie de requisitos, no se regendo, a priori ,

pelas caractersticas dos contratos civis ou comerciais. Sem querer exaurir o

assunto, dentre os contratos administrativos existentes em nosso ordenamento

jurdico, interessa-nos analisar os contratos de concesso, considerando a sua

relevncia para a Indstria do petrleo e gs.

Na anlise de Meirelles (2001:231)

Contrato de concesso o ajuste pelo qual a Administrao delega ao

particular a execuo remunerada de servio ou de obra pblica ou lhe

cede o uso de bem pblico , para que o explore por sua conta e risco,

pelo prazo e nas condies regulamentares e contratuais,

consubstanciadas em contrato administrativo bilateral, comutativo,

remunerado e intuitu personae. (grifo nosso)

Restringindo ainda mais o campo de estudo, de extrema relevncia a anlise do contrato de uso do bem pblico, pois nele reside o objeto de nosso

45

estudo. Os royalties so fixados em razo do contrato deste instrumento

contratual, firmado entre a Unio e as Empresas Concessionrias.

Nesse diapaso, temos que o contrato de concesso de uso do bem

pblico aquele destinado a outorgar a faculdade de utilizar um bem da

Administrao segundo sua destinao especfica. um tpico contrato de

atribuio, pois visa mais ao interesse do concessionrio que ao da coletividade,

mas como todo contrato administrativo, no pode contrapor-se s exigncias do

servio pblico, o que permite Administrao alter-lo unilateralmente e at

mesmo rescindi-lo.

Apesar das reservas ao conceito explicitado, temos a destacar a idia que

ele retrata, pois ao possibilitar ao particular a utilizao de determinado bem

pblico, o Estado sofrer uma depreciao de seu patrimnio, principalmente

quando se tratar de bem no renovvel. Desta maneira, ao Estado deve ser

destinada uma "compensao" pelo fato de no poder mais usufruir um bem que

ser explorado pelo particular e a ele auferir acrscimo no patrimnio.

No que se refere Indstria do petrleo, este raciocnio apriorstico

utilizado pela maioria de nossos autores. Inicialmente a concessionria contrata

com a Administrao por meio de um contrato de concesso de uso do bem

pblico, considerando que o petrleo no um bem renovvel, a empresa

concessionria deveria "compensar" o Estado pela cesso do gozo de tais

riquezas, ento cria-se, em tese, os royalties, figura importada de outros

ordenamentos que tem essa finalidade "compensatria", o que insitamente

representaria a sua natureza jurdica.

Todavia, essa anlise superficial e no se prope a discutir as

peculiaridades do nosso ordenamento jurdico, limitando-se a subsumir o cenrio

do comportamento internacional realidade nacional.

Destarte, imperioso destacar que, se a Unio proprietria do bem no

renovvel e, se a concessionria o explora e "compensa" a Unio por tal

explorao, logicamente essa Pessoa Jurdica poderia dispor, conforme seu

interesse, dos valores percebidos dos royalties pagos, e assim estaria

devidamente compensada. Entretanto tal silogismo falacioso, haja vista o fato

46

de que a Unio no pode dispor de todo o numerrio extrado dessa relao

jurdica, repassando tais valores aos Estados e Municpios conforme dispe a

Constituio Federal e as Leis Infra-constitucionais que regulamentam a

matria.

Sendo assim, est longe de possuir natureza compensatria os royalties

pagos nos contratos de concesso de uso do bem pblico no ordenamento

jurdico nacional. Ao mesmo tempo, possvel dentro dessa estrutura montada

perceber o cerne dessa natureza jurdica, pois sendo os Estados e Municpios e o

Fundo de Participao os "beneficirios" dos valores pagos pelas concessionrias,

podemos analisar a questo sobre o prisma da estipulao em favor de terceiros,

para fixar sua natureza jurdica.

6.2.2.2. Da estipulao em favor de terceiros

A estipulao em favor de terceiros um tipo contratual existente mais comumente na seara cvel e conforme preleciona Rizzarto (2000:241)

constitui um tipo de contrato especial pelo qual se estabelece uma

prestao em favor de terceiro. Nele, uma pessoa denominada

estipulante, contrata com outra, conhecida como promitente, uma

obrigao, em que a prestao ser cumprida em favor de um terceiro,

quem vem a ser o beneficirio.

imprescindvel destacar que, apesar de ser tratado doutrinariamente na

esfera da seara cvel, a figura da estipulao em favor de terceiro tem aplicao

em qualquer ramo contratual desde que atendidas os seus requisitos, quais

sejam:

a) o terceiro deve ser efetivamente estranho conveno celebrada entre o estipulante e o promitente;

b) as partes - estipulante e promitente - pactuam a criao de um crdito em proveito do terceiro.

47

c) O benefcio h de ser recebido sem contraprestao e sem representar

vantagem suscetvel de apreciao econmica. A gratuidade do proveito

essencial, pois estabelecida sempre em favor do terceiro e no contra

ele.

possvel concluir que os royalties destinados aos Estados, Municpios e

Fundo de Participao tm uma natureza contratual de estipulao em favor de

terceiros, sendo este um contrato acessrio no contrato principal, que seria o

contrato de concesso.

A anlise do contrato de concesso de uso do bem pblico demonstrou a

necessidade de compensao que o ente pblico dever perceber em funo da

cesso de uso do bem no renovvel, como o caso do petrleo. Todavia, no

mesmo encadear lgico-sistemtico, verificou-se que o ente pblico contratante -

Unio - no recebe com exclusividade os valores devidos no contrato de

concesso, sendo os Estados e Municpios os maiores entes beneficirios desses

valores.

No ordenamento jurdico nacional, o nico instituto que se assemelha a essa

situao ftica, qual seja: dois entes distintos contratam entre si - Unio e

Empresa Concessionria - e um terceiro - Estados e Municpios - recebem as

beneces do contrato avenado, sem nus, a estipulao em favor de terceiro.

A estipulao em favor de terceiros, no obstante ser tratada especificamente na

seara cvel, no se exaure o campo de aplicao nessa rea, podendo

perfeitamente ser utilizada em qualquer segmento jurdico, desde que atendidas

as suas caractersticas essenciais, as quais so perfeitamente atendidas no

nosso caso em particular.

Certamente houve uma impreciso tcnica na elaborao deste pargrafo da

Carta Magna, por dois motivos claros, o primeiro que no h referncia direta a

necessidade dos Estados e Municpios estarem vinculados direta ou

indiretamente a produo de petrleo, o que ocorre nas leis infraconstitucionais

que do eficcia a esse dispositivo constitucional. Nesse sentido, forma-se a

idia da natureza jurdica de estipulao em favor de terceiros, pois os Estados e

Municpios no so partes no contrato principal de

48

concesso que firmado entre a Unio e a Empresa Concessionria. Por outro lado, as Leis n 7.990/89 e n 9.478/97 remetem os valores fixados na alquotados royalties a esses entes.

Em verdade, a estipulao em favor de terceiros feita de maneira

obrigatria, decorrente deste dispositivo constitucional, qualificando a natureza

jurdica desses royalties de forma diferente da que figura em outros

ordenamentos.

fato que a prpria dico constitucional estabeleceu a possibilidade

pagamento de royalties aos rgos da Administrao da Unio, de tal sorte que

esta espcie de royalties tem uma natureza compensatria, pois o proprietrio do

bem mineral, neste caso, estar sendo compensado pela utilizao do produto da

lavra, o que no ocorre quando os beneficirios so Estados e Municpios.

O grande inconveniente no estudo desta sistemtica o tratamento

equivalente a institutos jurdicos distintos, com naturezas diversas e

conseqncias jurdicas diversas, contudo, perfeitamente possvel com o

desenvolvimento da cincia jurdica no campo do direito do petrleo aperfeioar

estas distores possibilitando uma melhor compreenso da estrutura destes

institutos.

6.3. Os royalties destinados aos rgos da Administrao direta da Unio

Em uma dinmica mais assemelhada as teorias aliengenas, a frao dos

royalties destinados aos rgos da Administrao direta da Unio apresenta-se

com uma natureza compensatria pela extrao de um bem da Unio no

renovvel.

A sua natureza compensatria est caracterizada em razo do pagamento

mensal, compulsrio e em razo da produo da empresa concessionria pagos

por esta no cumprimento das obrigaes contratuais, institudas no prprio

contrato de concesso.

O fato de encontrar-se perfeitamente estabelecido o cartercompensatrio dos royalties destinados os rgos da administrao direta da

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Unio, no desconfigura a incidncia imprescindvel do carter contratual que

regem as relaes jurdicas estabelecidas entre os beneficirios dos royalties,

principalmente pelo fato de somente no instrumento contratual poder-se-

estabelecer a alquota devida pelo concessionrio e tornar lquido e certo o

direito constitucional previsto de pagar os royalties.

Dentre os beneficirios da Administrao Direta da Unio, verifica-se quehouve uma opo do legislador de vincular as receitas dos royalties destinados aalguns destes rgos para a realizao de determinadas atividades.

o caso do percentual dos royalties destinados ao Ministrio da Marinha,

no qual se constata uma vinculao de aplicao destes valores na fiscalizao

costeira, em razo da intensa produo off shore de petrleo no Brasil. Tal fato se

evidencia pela constituio dos royalties para tal rgo somente deu-se a partir do

incio da produo martima de petrleo.

Outro caso bastante especfico de vinculao de receitas oriundas do

pagamento de royalties aos rgos da Unio trata-se dos valores destinados ao

Ministrio de Cincia e Tecnologia. A lei do petrleo quando dispe acerca do

pagamento do percentual de royalties ao MCT, encerra em seu texto a seguinte

informao: "vinte e cinco por cento ao Ministrio da Cincia e Tecnologia para

financiar programas de amparo pesquisa cientfica e ao desenvolvimento

tecnolgico aplicados indstria do petrleo."

A anlise do texto legal evidencia que se trata de receita vinculada

deven