Directrices sobre el apoyo presupuestario Guía metodológica · y Gestión de Finanzas Públicas...

Directrices sobre el apoyo presupuestario Guía metodológicaUn enfoque moderno de apoyo presupuesto

EuropeAid Development and Cooperation Directorate-General

Comisión Europea

Bruselas • Luxemburgo, septiembre 2012

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2012

© Unión Europea, 2012Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.

IMPRESO EN PAPEL BLANQUEADO SIN CLOROPrinted in Luxembourg

ISBN 978-92-79-48236-6doi:10.2841/224429

http://europa.eu

Agradecimientos

Esta Guía metodológica Guía metodológica ha sido elaboradas por la Unidad DEVCO/03 «Apoyo Presupuestario y Gestión de Finanzas Públicas » de EuropeAid en estrecha colaboración con todas las Direcciones de DEVCO y el SEAE, y se han beneficiado de numerosos debates y contribuciones que ha hecho el personal de la Sede y de las Delegaciones de la UE.

A la luz de la experiencia en la utilización de esta Guía metodológica, está previsto introducir modificaciones y adapta-ciones cuando se considere necesario. Para contribuir a esta labor, se agradecen los comentarios, preguntas y suger-encias, las cuales deben dirigirse a la Unidad DEVCO/03: [email protected] a partir del 1 de enero del 2013.

Estructura de laGuía metodológica

La Guía metodológica está estructurada en tres partes, tal como se indica a continuación:

Parte I: Guía ejecutiva

Parte II: Programación, diseño y gestión del apoyo presupuestario

Parte III: Anexos – Temas y requisitos de procedimiento

La Guía ejecutiva está destinada a proporcionar una visión general, para los responsables de la toma de decisiones, de la manera en que se implementará la nueva política. Cada sección de la Guía ejecutiva corresponde a un capítulo de la segunda parte «Programación, diseño y gestión del apoyo presupuestario» de laGuía metodológica, donde se ofrecen orientaciones técnicas y de políticas para un público más amplio: personal de la UE, Estados miembros de la UE, países socios, otros donantes, parlamentos y organizaciones de la sociedad civil. Una serie de anexos propor-cionan orientaciones sobre temas y requisitos de procedimiento, incluidas plantillas o Formatos prediseñados con modelo comentado para la preparación y ejecución de programas, para el personal de la UE que trate directamente con las operaciones de apoyo presupuestario.

ÍNDICEAgrADECImIENtos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1EstrUCtUrA DE lAgUÍA mEtoDológICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1CApÍtUlo 1: JUstIFICACIóN Y AlCANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1.1. Estructura de las guía metodológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7CApÍtUlo 2: JUstIFICACIóN DEl ApoYo prEsUpUEstArIo Y CoNtExto DE polÍtICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.1. ¿Qué es el apoyo presupuestario? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11Plataforma para el diálogo � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 11

Apoyo financiero a las políticas públicas utilizando los sistemas del país � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 11

Evaluación del Desempeño y Resultados � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 11

Desarrollo de capacidades � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 12

2.2. El Contexto de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Enfoque Coordinado de la UE � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 13

2.3. objetivos del apoyo presupuestario de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13Contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo (GGDCs) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 14

Contratos de Reforma Sectorial (SRCs) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 14

Contratos de Construcción del Estado (SBCs) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 14

2.3.1. Elección del contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142.3.2. Apoyo presupuestario y descentralización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2.3.3. Apoyo presupuestario: lógica de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16CApÍtUlo 3: NUEvA gobErNANzA pArA El ApoYo prEsUpUEstArIo DE lA UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

3.1. Introducción � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 213.2. sede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

3.3. Delegaciones de la UE en la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Equipos regionales de apoyo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

3.4. principales tareas de las nuevas estructuras de gobernanza � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 233.4.1. Evaluación de las condiciones previas para los Contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo . . . . . . . . . . 23

3.4.2. Marco para la gestión del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3.4.3. Garantizar la calidad y la coherencia política del apoyo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

3.4.4. Conducir el diálogo necesario sobre el apoyo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

CApÍtUlo 4: vAlorEs FUNDAmENtAlEs Y ApoYo prEsUpUEstArIo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25Principios � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 27

Alcance � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 27

Promoción y protección de los valores fundamentales a través del apoyo presupuestario � � � � � � � � � � � � � � � � � � 27

Estructuras y mecanismos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 28

Coordinación de la UE sobre valores fundamentales y CBGD (apoyo presupuestario general) � � � � � � � � � � � � � � � 29

Gradualidad y proporcionalidad de las respuestas de la UE � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 29

CApÍtUlo 5: DIsEño Y EJECUCIóN DEl ApoYo prEsUpUEstArIo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315. Diseño y EJECUCIóN del apoYo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335.1. Criterios de elegibilidad para la aprobación y el desembolso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

5.1.1. Políticas públicas (estrategia de desarrollo nacional y sectorial) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 34

Alcance y justificación � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 34

5.1.2. Marco macroeconómico estable � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 36

5.1.3. Gestión de las finanzas públicas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 37

5.1.4. Transparencia y supervisión del presupuesto � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 40

ÍNDICE 3

5.2. Diálogo sobre apoyo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425.3. marco para la gestión del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

5.3.1. Introducción � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 43

5.3.2. Evaluación del riesgo � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 44

5.3.3. Respuestas frente al riesgo y mitigación � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 46

5.3.4. Monitoreo del riesgo y notificación � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 47

5.4. Desempeño diseño de tramo variable, apropiación y predictibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475.4.1. Introducción � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 47

5.4.2. Tamaño y organización y forma de los tramos variables � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 48

5.4.3. Selección de indicadores de tramo variable � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 48

5.4.4. Determinación de los pagos de tramo variable � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 49

5.5. movilización de recursos Fiscales Domésticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505.6. responsabilidad y rendición de Cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505.7. Fraude y corrupción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515.8. Desarrollo de capacidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

CApÍtUlo 6: CIClo DEl progrAmA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 556.2. Identificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

6.2.1. Decisión de proporcionar apoyo presupuestario � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 55

6.2.2. Cuantía del apoyo presupuestario � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 56

6.2.3. Identificación � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 57

6.3. Formulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 576.4. Compromisos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586.5. Ejecución y desembolsos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

6.6. Evaluación y auditoría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596.7. visibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

ANExos: tEmAs Y rEQUIsItos DE proCEDImIENto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63ANExo 1: glosArIo DE térmINos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69ANExo 2: obJEtIvos Y lógICA DE INtErvENCIóN DEl ApoYo prEsUpUEstArIo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75ANExo 3: EvAlUACIóN DE lA ElEgIbIlIDAD DE lAs polÍtICAs públICAs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81ANExo 4: EvAlUACIóN DE lA ElEgIbIlIDAD mACroECoNómICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87Anexo5:evAluAcIóndelAelegIbIlIdAddelAgestIóndelAsfInAnzAspúblIcAs(gfp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98Anexo5:[pArtIdelAnexogfp]:docuMentocoMpleMentArIodelAfIcHAdeAccIón

—evAluAcIóndelAelegIbIlIdAddelAgestIóndelAsfInAnzAspúblIcAs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99Anexo5:[pArteIIdelAnexogfp]:InforMeAnuAldeMonItoreo—evAluAcIón

DE lA ElEgIbIlIDAD DE lA gEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107ANExo 5: orIENtACIoNEs ADICIoNAlEs rElAtIvAs A lA gEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs . . . . . . . . . . . . . 112ANExo 6: EvAlUACIóN DE lA ElEgIbIlIDAD EN rElACIóN CoN lA trANspArENCIA

Y lA sUpErvIsIóN DEl prEsUpUEsto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119ANExo 7: mArCo DE gEstIóN DE rIEsgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128ANExo 8: EvAlUACIóN DEl DEsEmpEño Y trAmo vArIAblE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137ANExo 9: CoNtrAtos DE CoNstrUCCIóN DEl EstADo pArA sItUACIoNEs DE FrAgIlIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145Anexo10:ApoyopresupuestArIoApequeñosestAdosInsulAresendesArrollo(peId)

ypAísesyterrItorIosdeultrAMAr(ptu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Anexo11:MovIlIzAcIónderecursosfIscAlesdoMéstIcos(MIn) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162ANExo 12: EvAlUACIóN DE los vAlorEs FUNDAmENtAlEs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171

Capítulo 1

JUstIFICACIóN Y AlCANCE

CapÍtulo 1: JuStIFICaCIÓN Y alCaNCE 7

1. JUstIFICACIóN Y AlCANCE

La finalidad de esta guía metodológica es, en primer lugar, contribuir a mejorar la calidad de los programas de apoyo presupuestario de la Comisión Europea, dando una orientación a quienes los programan, diseñan y ejecutan. Su ob-jetivo es promover la coherencia y claridad de enfoque, permitiendo al mismo tiempo, la flexibilidad operativa nec-esaria, que se requiere ante situaciones dinámicas y diversas. En segundo lugar, estas pretenden proporcionar una base para un enfoque más coordinado de la UE respecto de la prestación del apoyo presupuestario.

La justificación para esta revisión en particular, es garantizar que los nuevos programas de apoyo presupuestario cumplan con las nuevas orientaciones de políticas establecidas en la Comunicación sobre apoyo presupuestario y en las correspondientes Conclusiones del Consejo.

El alcance de la guía metodológica abarca todos los programas de apoyo presupuestario proveídos por la Comisión Europea a «terceros países» (es decir, países distintos de los Estados Miembros, países en Vías de Adhesión, países candidatos y los países candidatos potenciales de la Unión Europea). Las Directrices no cubren los requisitos para la prestación de Asistencia MacroFinanciera (MFA), que es gestionada por la DG ECFIN sobre la base de sus propios procedimientos operativos1.

1.1. Estructura de las guía metodológica

El cuerpo principal de esta está diseñado con el objetivo de proporcionar una visión amplia de cómo se pondrá en práctica la nueva Comunicación, resumiendo los motivos (el porqué) y la forma (el cómo) en que la UE proporcion-ará el apoyo presupuestario.

La están estructuradas de la siguiente manera: el capítulo 2 resume las definiciones básicas, el contexto de políti-cas y los objetivos del apoyo presupuestario; el capítulo 3 describe las nuevas disposiciones de gobernanza del apoyo presupuestario, mientras que el capítulo 4 establece como se utilizarán y evaluarán los valores fundamen-tales como condiciones previas para el apoyo presupuestario y durante su ejecución. El capítulo 5 expone temas claves que deben tenerse en cuenta a lo largo de todo el ciclo del programa, centrándose en los criterios de elegibi-lidad, el diálogo de políticas, la evaluación y gestión del riesgo, la evaluación del desempeño, la movilización de los recursos fiscales domésticos, la responsabilidad y rendición de cuentas, el fraude y la corrupción, y el desarrollo de capacidades. El capítulo 6 resume el ciclo del programa e indica los análisis y la documentación que deben prepa-rarse en cada fase. Una serie de anexos proporcionan orientaciones adicionales sobre temas y requisitos de pro-cedimiento, incluidos Formatos prediseñados con modelo comentado con modelo comentado que se utilizarán du-rante la preparación y ejecución de los programas.

(1) La ayuda macrofinanciera es gestionada por ECFIN y proporciona apoyo a corto plazo y de carácter excepcional a la balanza de pagos de los países beneficiarios. Se gestiona con arreglo a los denominados «criterios de Genval» y requiere una decisión explícita de la Comisión de conformidad con el artículo 308 del Tratado. Sin embargo, se prevé una estrecha coordinación con la DG ECFIN en países en los que la Comisión proporciona tanto ayuda macrofinanciera como apoyo presupues-tario, con el fin de garantizar la coherencia y las sinergias entre los dos programas.

El presente capítulo resume definiciones básicas, el contexto de política y los objetivos del apoyo presupuestario.

Capítulo 2

JUstIFICACIóN DEl ApoYo prEsUpUEstArIo Y CoNtExto DE polÍtICA

CapÍtulo 2: JuStIFICaCIÓN DEl apoYo prESupuEStarIo Y CoNtExto DE polÍtICa 11

2. JUstIFICACIóN DEl ApoYo prEsUpUEstArIo Y CoNtExto DE polÍtICA

2.1. ¿Qué es el apoyo presupuestario?

El apoyo presupuestario es una modalidad de ayuda. No debe considerarse un fin en sí mismo, sino un medio pa-ra prestar mejor ayuda y lograr resultados de desarrollo sostenible. Implica diálogo, transferencias financieras al Tesoro público del país socio, evaluación del desempeño y desarrollo de capacidades, sobre la base de la asociación y responsabilidad y rendición de cuentas compartida. Por lo tanto, es importante distinguir entre la apoyo presu-puestario como modalidad de ayuda, la cual incorpora los cuatro elementos de este paquete, y los fondos de apoyo presupuestario, los cuales sólo se refieren a los recursos financieros transferidos al país socio. El apoyo presupues-tario no es un cheque en blanco ni se otorga a todos los países. Los criterios de elegibilidad deben ser cumplidos an-tes y durante el programa, y las condiciones establecidas se deben de cumplir antes de realizar los pagos. El apo-yo presupuestario se ajusta plenamente a los principios y compromisos de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (2005), al Programa de Acción de Accra (2008) y la Alianza de Busan para la Cooperación Eficaz para el Desarrollo (2011).

plataforma para el diálogoEl apoyo presupuestario ofrece una plataforma para el diálogo con el país socio (Gobierno, organismos de control nacionales y sociedad civil) sobre las políticas y su financiación, objetivos y resultados, consistente con los principios de apropiación, transparencia y responsabilidad y rendición de cuentas. Un gran paso para fortalecer el diálogo y manejar el riesgo, es la estructura de gobernanza del apoyo presupuestario (capítulo 3).

ApoyofinancieroalaspolíticaspúblicasutilizandolossistemasdelpaísEl apoyo presupuestario de la UE implica la transferencia de recursos financieros al Tesoro Público de un país socio, previo cumplimiento por parte de éste último de las condiciones acordadas para el pago. Las transferencias se rea-lizarán en EUR a una cuenta del Gobierno ubicada en el Banco Central y posteriormente convertidas a moneda lo-cal en la Cuenta del Tesoro Nacional2. La Delegación debe asegurarse de que el Gobierno beneficiario presente do-cumentos que demuestren de que en la cuenta del Tesoro se ha ingresado el importe equivalente a la transferencia de divisas al tipo de cambio del día correspondiente según lo indicado en el Acuerdo de Financiación. Los fondos de Apoyo Presupuestario deben contabilizarse como ingresos públicos y deben contabilizarse en el presupuesto oficial del país beneficiario, si son lo suficientemente predecibles tanto en el proyecto de presupuesto del ejecutivo como en el presupuesto aprobado; de lo contrario, en el informe final del ejercicio presupuestario de conformidad con los principios del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del FMI. Las transferencias siempre se realizarán des-pués de que se hayan cumplido las condiciones acordadas para el pago. Una vez realizada la transferencia, los fon-dos de apoyo presupuestario se utilizarán de acuerdo con los sistemas propios de gestión de las finanzas públicas (GFP) del país socio, y la responsabilidad del manejo de dichos recursos recaerá en el Gobierno socio. Por lo tanto, las responsabilidades de la Comisión cuando sus recursos son auditados, se limitan a garantizar que se han cumplido las condiciones acordadas y que los recursos se han transferido al Tesoro Público de conformidad con el acuerdo. No obstante, tanto los servicios de la sede como las delegaciones de la UE deben ser conscientes y tratar de evitar cual-quier riesgo para la reputación de la UE causado por una disfunción grave de los sistemas del país o por la corrup-ción y el fraude. El marco de gestión del riesgo (sección 5.3) es un instrumento importante para gestionar el mismo.

Evaluación del Desempeño y resultadosEl apoyo presupuestario se enfoca en los resultados en materia de desarrollo. Esto implica contar con buenos siste-mas nacionales para recolectar información y proveer estadísticas, monitorear los avances, evaluar impactos, garan-tizar una gestión responsable de las finanzas públicas centrada en los resultados, informar de manera transparente y contar con información accesible públicamente. El sistema deberá desarrollarse directamente por el gobierno con apoyo de los donantes si fuera necesario. La claridad en la selección de indicadores y metas, así como los recursos necesarios y la organización institucional, son elementos importantes para la fiabilidad del sistema. El sistema de-be contribuir al fortalecimiento de la participación y legitimidad de las partes nacionales involucradas en el proce-so presupuestario del país socio, para estructurar el diálogo de políticas entre el Gobierno y los donantes, y garanti-zar que la información, objetiva y verificable, sobre los resultados en materia de desarrollo sea de dominio público.

(2) Fondo Consolidado, Cuenta de Ingresos Nacionales, «compte du Trésor» o equivalente, normalmente abierta por el Gobierno en el Banco Central. Las transferencias realizadas a cuentas a nombre de otras partes distintas del Gobierno, o en bancos comerciales (incluso a nombre de agentes u organismos gubernamentales), o fuera del sistema del Tesoro, no podrán considerarse fondos de apoyo presupuestario.

Guía metodolóGica s sobre el apoyo presupuestario12

Desarrollo de capacidadesLas necesidades de desarrollo de capacidades, deben evaluarse sistemáticamente para promover instituciones efi-caces y reforzar la capacidad del Gobierno para diseñar e implementar políticas y prestar servicios a los beneficia-rios finales; para promover la participación activa de todas las partes nacionales involucradas y para reforzar el sistema estadístico nacional. La Comisión proporciona apoyo al desarrollo de capacidades sobre la base de la de-manda, vinculado a productos claros y mediante iniciativas armonizadas y alineadas. Esta proporcionan un mejor tratamiento del análisis institucional y del desarrollo de capacidades, haciendo énfasis en la necesidad de un aná-lisis contextual, y un análisis específico de las instituciones y las capacidades de cada país,, centrándose en el des-empeño e incentivos subyacentes, y evitando el enfoque complementario superficial, que a menudo conduce a mo-dalidades de asistencia técnica dirigidas por la oferta.

2.2. El Contexto de las políticas

El contexto de las políticas ha cambiado significativamente desde que se emitieron las anteriores Guías en el 2007. Una serie de cuestionamientos acerca de la calidad, la Relación calidad precio y el impacto del apoyo presupuesta-rio, fueron planteados por distintos participantes, lo que dio lugar a la publicación de un Libro Verde sobre el futu-ro del Apoyo Presupuestario de la UE, en octubre del 20103. Estas consultas y otros acontecimientos, en particular los informes del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la gestión de la Comisión al apoyo presupuestario4, contribuye-ron a la posterior elaboración de la nueva Comunicación sobre el Apoyo Presupuestario, adoptada el 13 de octubre del 2011. La Comunicación fue adoptada junto con un nuevo Marco de Política para el Desarrollo («Agenda para el Cambio»5) en el que se presenta la política de desarrollo de la UE y en el que se establecen las prioridades y princi-pios rectores que inspirarán todos los futuros ejercicios de programación. Las Conclusiones del Consejo sobre am-bas Comunicaciones fueron aprobadas en mayo del 2012.

La Comunicación establece un enfoque moderno del apoyo presupuestario que aspira al fortalecimiento de la aso-ciación contractual en materia de apoyo presupuestario de la UE, entre la UE y los países socios, con el fin de esta-blecer y consolidar las democracias, alcanzar un crecimiento económico sostenible y erradicar la pobreza. Este enfoque debe basarse en la responsabilidad y rendición de cuentas mutua y un compromiso compartido en torno a los valores fundamentales de los Derechos Humanos, la Democracia y el Estado de Derecho. Debe permitir una ma-yor diferenciación de las operaciones de apoyo presupuestario, permitiendo así, que la UE pueda responder mejor al contexto político, económico y social del país socio. El apoyo presupuestario se suministra como «vector de cam-bio» para abordar 5 retos claves del desarrollo:

― La Promoción de los derechos humanos y de los valores democráticos;

― El mejoramiento de la gestión financiera, la estabilidad macroeconómica, el crecimiento inclusivo y la lucha con-tra la corrupción y el fraude;

― La Promoción de reformas sectoriales y el mejoramiento de la prestación de servicios sectoriales;

― La Construcción del Estado en los Estados frágiles, así como hacer un mayor esfuerzo para encontrar vías para superar los retos específicos que plantea el desarrollo de los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) y de los países y territorios de ultramar (PTU);

― La Mejoría en la movilización de recursos fiscales domésticos y la reducción de la dependencia respecto de la ayuda.

Para responder a estos retos, la Comisión Europea prevé tres formas de programas de apoyo presupuestario6:

― Contratos de buena gobernanza y Desarrollo para prestar apoyo presupuestario al desarrollo nacional o a una reforma de políticas y estratégia

(3) COM (2010) 586 de 19 de octubre de 2010.(4) «Gestión por la Comisión del apoyo presupuestario general en los países ACP, de América Latina y de Asia», Informe Especial del TCE nº 11, de 2010.(5) COM (2011) 637 de 13 de octubre de 2011.(6) los contratos oDm, otorgados a 8 países con buenos resultados en el 10º FED como forma más previsible de apoyo presupuestario general a más largo plazo,

no se mantendrá como una forma distinta de apoyo presupuestario. Sin embargo, sus principales características podrán aplicarse tanto a los CBGD como a los CRS.


― Contratos de reforma sectorial para proporcionar apoyo presupuestario a fin de abordar reformas sectoriales y mejorar la prestación de servicios.

― Contratos de Construcción del Estado para prestar apoyo presupuestario en situaciones de fragilidad y de transición7.

No hay metas para el apoyo presupuestario de la UE ya sea a nivel nacional o global. Más bien, la combinación ade-cuada entre las distintas modalidades de ayuda, debe decidirse por medio de un enfoque de cartera que incluya varias modalidades de financiación en respuesta a las características específicas y los objetivos de desarrollo acor-dados con el país socio8.

Enfoque Coordinado de la UE Las Conclusiones del Consejo renuevan el compromiso de la UE de utilizar el apoyo presupuestario de manera efec-tiva para apoyar la reducción de la pobreza y el uso de los sistemas y procedimientos de los países, hacer la ayu-da más predecible y reforzar la apropiación por parte de los países socios de las reformas y políticas de desarrollo. Estas Conclusiones refrendan la política y los objetivos fijados en la Comunicación y reconocen la necesidad de apli-car un enfoque dinámico respecto a la elegibilidad, centrándose en los avances de la ejecución de reformas creíbles y relevantes a fin de maximizar el impacto sobre el terreno. Asimismo, ponen de relieve la importancia de reforzar el carácter recíproco y contractual de la asociación entre la UE y los países socios y señalan que el compromiso de los países socios con la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho, es uno de los principales deter-minantes de la cooperación al desarrollo de la UE, incluido el apoyo presupuestario general y sectorial, lo cual de-berá evaluarse, para determinar si la utilización del apoyo presupuestario es adecuada.

Las Conclusiones del Consejo también resaltan la necesidad de un enfoque más coordinado de la UE para aumen-tar la efectividad de esta modalidad de ayuda para el desarrollo de las reformas y los resultados, y para que la UE proporcione respuestas coordinadas y consistentes. Este enfoque más coordinado se deberá conducir dentro de los procedimientos existentes y los procesos de toma de decisiones tanto en el país como en la sede, y estarán basa-dos en los principios de toma de decisiones soberana de los Estados miembros.

2.3. objetivos del apoyo presupuestario de la UE

El objetivo general común a las tres formas de ayuda presupuestaria, que son coherentes con el «Programa para el Cambio», es contribuir a:

― la erradicación de la pobreza

― al crecimiento económico sostenible e inclusivo.

― la consolidación de las democracias

Los objetivosespecíficos de los programas de apoyo presupuestario individuales deben definirse acorde con dos importantes principios:

― alineación con las propias política de desarrollo, prioridades y objetivos de los países socios (y, por tanto, ar-monizadas y coordinadas con las de otros donantes alineados);

― consistencia con la política de desarrollo de la UE, en particular el «Programa para el Cambio».

Estos objetivos específicos deben también reflejar los cinco retos de desarrollo, cuya importancia relativa variará en función del contexto de cada país y de la forma de apoyo presupuestario (véase el anexo 2).

(7) A efectos de codificación del CAD, los ggDCs y sbCs pueden considerarse como apoyo presupuestario general, mientras que los srCs constituyen apoyo presu-puestario sectorial.

(8) También pueden establecerse distinciones entre apoyo presupuestario dirigido y no dirigido(dependiendo de si los fondos están vinculados a líneas presupuestarias o Gastos elegibles ). En la mayoría de los casos, el apoyo de la Comisión se prestará, y debe prestarse, como apoyo presupuestario no dirigido. En algunos casos, por ejemplo, los Contratos de Construcción del Estado l o en presencia de graves limitaciones financieras o presupuestarias, las ayudas podrán ser dirigidas a financiar Gastos elegibles , a fin de salvaguardar en mayor medida la asistencia de la Comisión. El apoyo presupuestario también puede utilizarse para el pago de atrasos o para ayudar a países afectados por crisis exógenas (por ejemplo, V.Flex en 2009 y 2010), pero estará sujeto a lo dispuesto en las presentesGuía metodológica .


Contratos de buena gobernanza y Desarrollo (ggDCs)Los CBGD ggDCs se utilizarán siempre que los objetivos específicos se centren en el fomento de la responsabilidad y rendición de cuentas interna y el fortalecimiento de los mecanismos de control nacionales (aspectos que consti-tuyen una base importante para la mejora de la gobernanza y la adhesión a los valores fundamentales); o en el re-fuerzo de los sistemas de gobierno central y el apoyo a reformas más amplias, como la gestión macroeconómica, la gestión de las finanzas públicas (incluida la contratación pública y la lucha contra la corrupción), la movilización de recursos fiscales domésticos y la reforma del sector público, y en haciendo un mayor esfuerzo para superar los obstáculos para un crecimiento sostenible e inclusivo. La mejora de los sistemas de gobierno deberá redundar en mejores indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y aspectos transversales de la prestación de servicios, lo cual puede también reflejarse en los objetivos específicos de los CBGD ggDCs.

Contratos de reforma sectorial (srCs)Los srCs se utilizarán siempre que los objetivos específicos se centren más estrictamente en el apoyo a las refor-mas y políticas sectoriales, mejorando la gobernanza y la prestación de servicios en un sector específico o un con-junto de sectores interrelacionados. Cuando se otorguen srCs, se deberá hacer énfasis en la igualdad de acceso y la calidad de la prestación de los servicios públicos, en particular a los pobres, en la promoción de la igualdad de gé-nero y derechos de los niños, así como en la capacidad de absorber y utilizar los resultados de la investigación sec-torial, igualmente creando condiciones a nivel sectorial para un crecimiento sostenible e inclusivo. La adicionalidad financiera puede ser un aspecto clave de muchos programas srCs (como lo es de otras formas de apoyo exterior), pero los programas CRS srCs también pueden tener objetivos que no impliquen necesariamente aumentos signi-ficativos de los gastos sectoriales. El valor añadido de un CRS consiste a menudo en apoyar una aceleración de re-formas, en mejorar la eficiencia y eficacia de los gastos sectoriales, en compartir el conocimiento o el desarrollo de capacidades. Cuando los objetivos del srCs supongan un aumento de los gastos sectoriales, las delegaciones de la UE deberán preparar tempranamente un diálogo estructurado con las autoridades nacionales y otros socios, en particular el FMI, sobre las asignaciones presupuestarias y la trayectoria de los gastos sectoriales, centrándose en proyecciones realistas y sostenibles -del gasto fiscal que apoyen el programa sectorial (véase el anexo 2).

Al facilitar un apoyo presupuestario bajo la forma de srCs a los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) y a paí-ses y territorios de ultramar (PTU), la UE debe prestar especial atención a abordar de una manera eficiente los comple-jos retos transversales en materia de desarrollo, incluidos la vulnerabilidad estructural y el cambio climático (anexo 10).

Contratos de Construcción del Estado (sbCs)Los (sbCs) deberán utilizarse cuando las situaciones de fragilidad o de transición requieran medidas para apoyar los procesos de transición hacia el desarrollo y la gobernanza democrática, incluidos cambios sostenibles en las socieda-des en transición, a fin de ayudar a los países socios a garantizar las funciones estatales vitales y la prestación de ser-vicios básicos a la población. Las evaluaciones sobre la elegibilidad para los (sbCs) se enfocarán más en el compromiso político y reformas institucionales a futuro más que en la trayectoria pasada, pero exigirán un mayor diálogo político y de las políticas y, en caso necesario, un monitoreo más estricto y posible alcance de las metas de los fondos de la UE.

2.3.1. Elección del contrato

La forma adecuada de contrato de apoyo presupuestario debe estar determinada por los objetivos específicos y los resultados esperados del programa. La utilización de condiciones, diálogo e indicadores de desempeño deberán adaptarse para abordar los objetivos específicos y los resultados esperados. Mientras que por un lado, la concesión de un ggDCs) puede ser considerada como un respaldo al compromiso del país de avanzar hacia los valores fun-damentales; los srCs por otro lado, en muchos contextos seguirán siendo la opción más adecuada y no se deben considerar una forma inferior de apoyo presupuestario.

Es preciso ser pragmático y tener en cuenta el contexto específico de cada país a la hora de determinar los «sec-tores interrelacionados» que han de ser apoyados por un srCs «multisectorial». Estas interrelaciones deben estar apoyadas por un marco de coordinación institucional y de políticas coherentes, que cubra los sectores o áreas in-terrelacionados, y la existencia de complementariedades y sinergias en la ejecución de las actividades correspon-dientes a un programa «multisectorial». También es importante determinar si el srCs «multisectorial» alcanza una masa crítica a nivel del país en términos de apoyo a los «sectores interrelacionados» o de recursos humanos (entre ellos la capacidad de las delegaciones de la UE para el diálogo de políticas) con el fin de generar resultados signifi-cativos. La efectividad del programa se verá menoscabada, si se utiliza el mismo instrumento para apoyar objeti-vos específicos diferentes que no estén relacionados a como se ha expuesto.


(9) Otros elementos se desarrollan en el documento de referencia de EuropeAid «Supporting Decentralisation and Local Governance in Third Countries» de 2007.(10) Esto sería coherente con los sectores identificados en la Comunicación «Programa para el Cambio» en los apartados «Democracia, derechos humanos y Estado de

Derecho» o «Gestión del sector público».

Los ggDCs y srCs podrán ser otorgados simultáneamente al mismo país, dado que pueden reforzarse mutuamen-te. Los ggDCs proporcionan una plataforma única para apoyar reformas de política más amplias y objetivos del país socio, y no deberán sobrecargarse con un gran número de objetivos a nivel sectorial. Cuando los programas se otorgan simultáneamente, el srCs puede beneficiarse de un ggDCs relacionado, principalmente al posponer la eva-luación y el diálogo de las políticas macroeconómicas y las reformas de la gestión de las finanzas públicas tanto al ggDCs así como al apoyo a la política nacional de desarrollo del país socio y, por tanto, ofreciendo una base sólida para la ejecución de las políticas sectoriales. En contraste, un srCs puede reforzar a un ggDCs proporcionando una plataforma única para apoyar prioridades sectoriales específicas, integradas en la política nacional de desarrollo del país, pudiendo el srCs ahondar en las particularidades del sector, incluyendo una amplia gama de indicadores (in-sumos, procesos, productos, resultados e impacto) que reflejen las distintas dimensiones del sector.

En general, los sbCs no se combinarán con otras formas de apoyo presupuestario. Deberán preparar el terreno pa-ra los ggDCs o los srCs apoyando la formulación de política de desarrollo nacionales o sectoriales, consolidando el marco macroeconómico y de gestión de las finanzas públicas, o garantizando una mejor incorporación y transición de los objetivos y compromisos del país socio del corto al mediano o largo plazo.

2.3.2. Apoyo presupuestario y descentralización9

Muchas operaciones de apoyo presupuestario, particularmente los Contratos de Reforma Sectorial, tienden a apo-yar importantes reformas o mecanismos de prestación de servicios, los cuales deben ser descentralizados geográ-ficamente, con el fin de llegar a la Población objetivo o instituciones, por ejemplo en sectores como salud, educa-ción, agua, saneamiento, agricultura, carreteras o el propio proceso de descentralización.

Las delegaciones de la UE pueden encontrarse con diversas situaciones al prestar apoyo presupuestario en un con-texto descentralizado, en vista de que la descentralización, normalmente deriva de una rica variedad de adminis-tración pública, culturas, tradiciones e historia de cada país. Por lo que se refiere al apoyo presupuestario, el enfo-que deberá basarse en la guía metodológica de la UE sobre el proceso de descentralización (véase el documento de referencia en la nota a pie de página 11), que se centrará en las tres dimensiones funcionales de la descentraliza-ción, a saber, i) Dimensión política, que abarca una serie de poderes políticos, incluidas la formulación y adopción de políticas públicas; ii) Dimensión Administrativa, que implica recursos y responsabilidades para la entrega de un número determinado de «funciones» o servicios públicos; y iii) Dimensión Fiscal, que implica un alto grado de au-tonomía y discreción respecto de la decisión y gestión de una parte importante de los ingresos o gastos de las ad-ministraciones subnacionales o locales. Por tanto, las delegaciones de la UE deberán seguir un enfoque pragmáti-co respecto del apoyo presupuestario en un contexto descentralizado, teniendo en cuenta los elementos siguientes:

● Apoyo presupuestario para la descentralización de los servicios públicos: en situaciones en las que normal-mente los Gobiernos subnacionales tienen amplios poderes administrativos, pero muy poca autonomía política y fiscal se puede facilitar un srCs para apoyar la descentralización geográfica de los servicios, por ejemplo, en sectores como salud, educación, agua y saneamiento, justicia y seguridad, temas generalmente relacionados con una reforma o política sectorial enmarcada y financiada a nivel nacional. El diseño y la ejecución del srCs, incluyendo los criterios de elegibilidad y el diálogo sobre apoyo presupuestario, debe tomar en cuenta los niveles del Gobierno central y subnacional.

● Apoyo presupuestario a un proceso de descentralización10: en situaciones donde el proceso de descentralizar del nivel de gobierno central a nivel de gobierno local, es en sí, el objetivo específico del programa, se pueden facilitar un srCs para apoyar la política de descentralización. El programa debe enfocarse en las reformas y los aspectos institucionales del proceso de descentralización y, según la propia política del país, podría abarcar las tres dimensiones funcionales ya mencionadas: la política, administrativa y fiscal. De forma similar al caso anterior, el diseño y la ejecución de los srCs, incluyendo los criterios de elegibilidad y el diálogo de apoyo presupuestario, tiene que tomar en cuenta tanto la administración central como los niveles subnacionales.

● Apoyo presupuestario a un gobierno subnacional: en situaciones en las que un Gobierno subnacional o local goza de amplias competencias políticas, administrativas y fiscales (por ejemplo, sistema federal), puede faci-litarse un srCs completo para apoyar una reforma o política sectorial. Aunque el Gobierno central aún puede desempeñar un papel (autoriza y define algunos aspectos centrales de los criterios de elegibilidad), el diseño y la


ejecución de los srCs, incluyendo los criterios de elegibilidad y el diálogo sobre apoyo presupuestario, deberán centrarse en el nivel subnacional o local. No obstante, no es recomendable facilitar un ggDCs incluso en esos casos, dado que las principales características del ggDCs, como condición previa de los valores fundamentales, son por su propia naturaleza una función esencial del gobierno central.

2.3.3. Apoyo presupuestario: lógica de intervención

La lógica de intervención puede considerarse en dos partes11. La primera parte abarca los efectos de la operación de apoyo presupuestario (incluyendo el desarrollo de capacidades y el diálogo de políticas asociado) sobre las polí-ticas públicas, instituciones, gasto y prestación de servicios [los tres primeros niveles del marco: insumos de apoyo presupuestario (nivel 1), productos directos (nivel 2) y productos inducidos (nivel 3)], reconociendo que estos «pro-ductos inducidos» serán determinados por políticas e instancias gubernamentales más allá del paquete de apo-yo presupuestario. La segunda parte considera los cambios en los resultados o logros (nivel 4) e impactos (nivel 5) esperados de las políticas del Gobierno, estrategias y gastos públicos, pero también se ve influida por una serie de otros factores (incluidas otras políticas del Gobierno, iniciativas del sector privado y la sociedad civil, otros progra-mas de ayuda y factores externos) que deberán examinarse durante la evaluación.

Son estos elementos, en particular los de los niveles 2 y 3, donde los efectos del apoyo presupuestario son más di-rectos, los que representan los beneficios esperados del apoyo presupuestario como modalidad de ayuda. Es pro-bable que sean particularmente significativos, en países con una gran dependencia de la ayuda, donde el apoyo presupuestario contribuirá al desarrollo de capacidades para permitir el uso de los sistemas del país y apoyar el de-sarrollo de políticas coherentes por los gobiernos socios.

Los objetivos generales antes señalados (erradicar la pobreza, crecimiento económico sostenible y consolidación de las democracias) se reflejan en el nivel 5 del marco (impactos). Los objetivos específicos y los resultados esperados variarán más entre cada uno de los programas de apoyo presupuestario, pero en general, se centrarán en el nivel 3 (productos inducidos) y 4 (resultados). Así pues, reconociendo que el apoyo presupuestario aspira a contribuir a la consecución del objetivo general, reflejado en los indicadores de impacto como el crecimiento sostenible y la reduc-ción de la pobreza, el enfoque deberá centrarse en, ¿a qué puede contribuir más directamente el apoyo presupues-tario? (y sus actividades complementarias), es decir, los resultados y objetivos específicos.

Para ilustrar esto más claramente, en el anexo 2 figuran ejemplos de «lógica de intervención» que fijan objetivos ge-nerales y específicos, así como resultados esperados y actividades principales, para un ggDCs, un srCsy un sbCs. Los resultados esperados (vinculados a los objetivos específicos y que deben lograrse al final del programa) deben ser lo más específicos posible, para evaluar e informar mejor sobre los avances registrados durante la ejecución, pa-ra contribuir a la realización de una revisión de final del programa, y para facilitar una evaluación ex post.

(11) La figura 1 presenta el marco de evaluación global recientemente aplicado en las evaluaciones sobre el apoyo presupuestario para Túnez, Mali y Zambia y aceptado con algunas revisiones, como base para el futuro trabajo de evaluación. Este marco ofrece efectivamente la lógica de intervención para el apoyo presupuestario, a través del cual el apoyo presupuestario transfiere, -junto con el diálogo de políticas-, asistencia técnica y desarrollo de capacidades, contribuye a mejorar los pro-ductos, los resultados y, en última instancia, los impactos. Las evaluaciones de las operaciones de apoyo presupuestario, son ejercicios conjuntos de los donantes y, por lo tanto, cubren todas las operaciones de apoyo presupuestario en un periodo determinado. Los detalles del marco de evaluación global se refieren, de esta manera, a todo el conjunto de operaciones de apoyo presupuestario en un país y, por tanto, deben adaptarse si se aplican a operaciones específicas de apoyo pre-supuestario.

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Capítulo 3

NUEvA gobErNANzA pArA El ApoYo prEsUpUEstArIo DE lA UE

CapÍtulo 3: NuEva GoBErNaNza para El apoYo prESupuEStarIo DE la uE 21

3. NUEvA gobErNANzA pArA El ApoYo prEsUpUEstArIo DE lA UE

3.1. Introducción

La Comunicación sobre «El futuro enfoque del apoyo presupuestario de la UE en favor de terceros países», aproba-da por la Comisión el 13 de octubre, con el pleno apoyo del SEAE, prevé el refuerzo de la capacidad de la Comisión para gestionar el apoyo presupuestario. Dicha Comunicación afirma lo siguiente:

«Para emprender un auténtico dialogo de alto nivel, político y sobre políticas con los países que puedan optar al apo-yo presupuestario en general, y para los Contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo en particular, tendrán que re-visarse los recursos de personal en las delegaciones de la UE tanto a nivel nacional como regional, y tanto en térmi-nos de categoría como de conocimientos técnicos.

Con este fin, la Comisión establecerá equipos regionales de alto nivel, tanto en la sede como en las delegaciones, con la participación de los servicios pertinentes de la Comisión y del SEAE. Estos equipos celebrarán consultas, asimismo, con los Estados miembros, cuando se estime oportuno.»

Este mecanismo se complementará con las herramientas de gestión apropiadas, en particular un marco de gestión del riesgo. A este respecto, la Comunicación establece lo siguiente:

«Los servicios de la Comisión y, cuando proceda, el SEAE elaborarán un mejor marco de gestión del riesgo adaptado al perfil de riesgo específico de la ayuda presupuestaria… Este marco será un importante instrumento complemen-tario en la programación, el diseño y la implementación de los programas y como base del diálogo sobre las políti-cas a aplicar… Se propondrán medidas a tomar, para contrarrestar y mitigar los riesgos atendiendo al equilibrio en-tre riesgos y beneficios».

Así pues, se ha acordado establecer la nueva estructura de gobernanza prevista por la Comunicación, en la sede y en las delegaciones de la UE, responsables del monitoreo y la ejecución del apoyo presupuestario. Los objetivos de estas propuestas son los siguientes:

1) reforzar continuamente la dirección de la política a nivel de la jerarquía y los comisionados.

2) mejorar y garantizar la coherencia del diálogo sobre apoyo presupuestario de la UE con los países socios, de conformidad con lo acordado en la Comunicación.

3) garantizar la coherencia política entre todos los países y regiones.

4) reforzar los mecanismos de gestión y de mitigación del riesgo.

5) Apoyar a las delegaciones de la UE y la sede en la programación, diseño y ejecución de los programas de apoyo presupuestario.

La nueva disposición de gobernanza incluirá nuevas y reforzadas estructuras, tanto en la sede como en las dele-gaciones de la UE.

3.2. sede

Los directores geográficos de DEVCO son y seguirán siendo directamente responsables, en su calidad de Oficiales subdelegados que autorizan, de la gestión de todos los programas de apoyo presupuestario en su región.

nohabráningúncambioenloscircuitosfinancierosexistentes, ni en la sede ni en las delegaciones de la UE. Los servicios pertinentes de DEVCO, incluidos los expertos temáticos, seguirán prestando asesoramiento y apoyo técni-co a las Direcciones Geográficas, a través del grupo de apoyo a la calidad o a petición.

Comité de Dirección de Apoyo presupuestarioA fin de involucrar en mayor medida al Director general, en el proceso de toma de decisiones con la suficiente an-telación que permita proporcionar la orientación estratégica necesaria, así como para consultar a los comisionados de Desarrollo, Política de Vecindad y a la Alta Representante y Vicepresidenta, según proceda, se creará un «Comité


de Dirección de Apoyo presupuestario», presidido por el director general de DEVCO.

En el Comité de Dirección participarán:

― El Director geográfico responsable

― Representantes del SEAE (geográficos/horizontales, de programación y de los aspectos políticos y de valores fundamentales)

― Directores temáticos/horizontales pertinentes

― Representantes de los servicios geográficos

― Representantes de los servicios temáticos (para los sectores afectados)

― Un representante de la DG ECFIN (para los aspectos macroeconómicos y financieros)

― Un representante de la unidad DEVCO A2 (Secretaría)

El «Comité de Dirección de Apoyo presupuestario» (CDAp) se reunirá con la frecuencia necesaria, en función del calendario de los compromisos y los desembolsos, realizándose los esfuerzos necesarios para evitar retrasos en el proceso de toma de decisiones.

El Comité de Dirección debatirá los programas de apoyo presupuestario presentados al comité de gestión pertinen-te, de los Estados miembros de la UE, así como los desembolsos de los programas en curso, cuando existan impli-caciones políticas y sobre política, considerables o graves que deban ponerse en conocimiento de la jerarquía y, en su caso, a los Comisionados (de Desarrollo y de Política de Vecindad) y de la Alta Representante y Vicepresidenta, para que se involucren formalmente al respecto.

Es responsabilidaddelosdirectoresgeográficos incluir en el programa del CDAP los programas de apoyo presu-puestario y decisiones de desembolso. Los directores A, C o D y el SEAE podrán también requerir una operación de apoyo presupuestario, al Comité de Dirección.

la decisión de conceder en principio un apoyo presupuestario, especialmente en entornos de alto riesgo, así como la decisión de suspender operaciones de apoyo presupuestario, será adoptada por el director general (co-mo Presidente del Comité de Dirección) previo acuerdo, en su caso, de los comisionados (de Desarrollo o Política de Vecindad) y la Alta Representante y Vicepresidenta. Los desacuerdos sobre cuestiones de gobernanza política, in-cluidos los valores fundamentales, darán lugar a consultas a nivel de los comisionados o la Alta Representante y Vicepresidenta.

3.3. Delegaciones de la UE en la región

los jefes de delegación y el personal de las delegaciones son y seguirán siendo directamente responsables en sus respectivos papeles subdelegados, de la gestión de todos los programas de apoyo presupuestario de su Delegación.

Equipos regionales de apoyo presupuestarioLos equipos regionales tendrán una funcióndeasesoramientoydeapoyoalosdirectoresgeográficos,losjefesde delegación y las delegaciones de la UE en la región, en estrecha colaboración con los expertos temáticos per-tinentes. elconsejeroregionalprincipal,trabajarábajolasinstruccionesdeldirectorgeográficoy en plena coo-peración con los jefes de las delegaciones de la UE en la región.

La ubicación de los equipos regionales será decidida por el director general, a propuesta del director geográfico y de acuerdo con el SEAE, teniendo en cuenta la capacidad administrativa y presupuestaria de las delegaciones de la UE para acoger a los equipos regionales.

La estructura y el mandato específico de los equipos regionales será decidida por el director general, a propuesta del director geográfico y previa consulta con el SEAE.

CapÍtulo 3: NuEva GoBErNaNza para El apoYo prESupuEStarIo DE la uE 23

La función de los equipos regionales será reforzar la capacidad de las delegaciones de la UE y las Directores geográ-ficos para preparar, supervisar y ejecutar programas de apoyo presupuestario de alta calidad, realizando lo siguiente:

1) facilitar asesoramiento y apoyo a las delegaciones de la UE en las operaciones de apoyo presupuestario;

2) proporcionar asesoramientoaladireccióngeográficarespectiva sobre cuestiones relacionadas con el apoyo presupuestario en la región;

3) asociarse plenamente con los jefes de Delegación, en el diálogo sobre apoyo presupuestario con el país socio, siguiendo las instrucciones del director geográfico de DEVCO, y con la participación de servicios pertinentes de la Comisión y el SEAE.

Los equipos regionales de apoyo presupuestario estarán presididos por un funcionario de alto nivel designado por DEvCo (denominado consejero regional principal) y estarán compuestos por un número de funcionarios, agentes contractuales y agentes locales. También se beneficiarán del apoyo del personal de DEVCO de la Delegación donde tengan su base, si se considera necesario.

El coordinador y el personal de los equipos regionales trabajarán en equipo, en estrecha cooperación con los exper-tos temáticos, los jefes de delegación y el resto del personal pertinente en las delegaciones de la UE y en la sede, y el SEAE, bajo la supervisión del director geográfico.

Por regla general, los equipos regionales participarán en los diálogos relativos a los Contratos de buena gobernanza y Desarrollo y los Contratos de Construcción del Estado, a menos que el director geográfico o el Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario, decidan otra cosa. También participarán en los diálogos sobre Contratos de Reforma Sectorial en los casos que el director geográfico o el Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario consideren que presentan riesgos sustanciales o altos.

3.4. prINCIpAlEs tArEAs DE lAs NUEvAs EstrUCtUrAs DE gobErNANzA

3.4.1. Evaluación de las condiciones previas para los Contratos de buena gobernanza y Desarrollo

Con el fin de garantizar el pleno respeto de las condiciones previas y otros criterios, y antes de comenzar la fase de identificación, el director general de DEVCO, tras los debates del Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario y te-niendo en cuenta los PIP y la evaluación realizada por el jefe de Delegación de las condiciones previas, para el apo-yo presupuestario, identificará cuales son los países que cumplen todas las condiciones y criterios de elegibilidad para los Contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo y buscará el acuerdo, según proceda, de los comisionados de Desarrollo y Política de Vecindad y de la Alta Representante y Vicepresidenta.

El director geográfico aportará la información necesaria, las opiniones del jefe de Delegación, del SEAE así como la de los equipos regionales para informar de tal decisión.

Una vez tomada esta decisión, la identificación y formulación de los programas del CBGD comenzarán de conformi-dad con los procedimientos de toma de decisiones actualmente existentes.

3.4.2. marco para la gestión del riesgo

El director general de DEVCO es responsable de la estrategia de gestión del riesgo y de su efectividad. Los directo-res geográficos son responsables de la implementación y el monitoreo de la gestión del riesgo en su región.

Las direcciones geográficas, con el apoyo de las delegaciones de la UE y los equipos regionales, proporcionarán in-formación específica de los países y propondrán opciones alternativas para la toma de decisiones, incluso en res-puesta a situaciones de deterioro.

El SEAE conducirá el análisis sobre los riesgos políticos que afecten al apoyo presupuestario e instruirá al jefe de Delegación, según proceda, sobre la línea a seguir en relación con el diálogo político. El jefe de Delegación garanti-zará la consistencia a a nivel del país, entre el diálogo sobre apoyo presupuestario y el diálogo político.


Los equipos regionales apoyarán a las delegaciones de la UE y las direcciones geográficas en la ejecución del mar-co y estrategia de gestión del riesgo, de manera consistente y eficaz en todos los países, aportando elementos que ayudarán a:

a) informar las decisiones sobre el nivel de riesgo y sopesar los riesgos y beneficios de prestar o no, el apoyo pre-supuestario;

b) formular medidas de mitigación y respuestas frente al riesgo, como parte de una estrategia de riesgo, y refle-jarlas en el diálogo sobre el apoyo presupuestario.

La implementación del marco de gestión del riesgo informará a las Direcciones Geográficas, sobre dónde deben re-doblarse esfuerzos políticos y de diálogo.

3.4.3. garantizar la calidad y la coherencia política del apoyo presupuestario

La calidad y coherencia política de los programas de apoyo presupuestario entre todos los países y regiones se llevará a cabo en dos niveles:

● Direcciones Geográficas, Temáticas y de Políticas: garantizarán la calidad y la coherencia política entre los países de la misma región, con el apoyo de los equipos regionales de apoyo presupuestario y los centros temáticos.

● Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario: garantizará la calidad y la coherencia política entre regiones.

3.4.4. Conducir el diálogo necesario sobre el apoyo presupuestario

Bajo las instrucciones dadas por los Directores Geográficos (a veces tras los debates mantenidos en el seno del CDAP), el jefe de Delegación (JdD) presidirá los diálogos sobre políticas, con las autoridades locales como prime-ros interlocutores. El consejero Regional Principal y los Equipos Regionales se asociarán plenamente a este diálogo. Cuando el Director Geográfico decida visitar un país socio, será este quien presida los diálogos, en plena asociación con el JdD y los equipos regionales.

Habrá una estrecha coordinación con el SEAE, responsable del diálogo político general, así como con las delegacio-nes de la UE y servicios geográficos, responsables del diálogo político continuo con el país beneficiario.

El diálogo se intensificará y será más estratégico en los países receptores de Contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo, o en aquellos que presenten riesgos políticos y estratégicos sustanciales o altos, así como en el contex-to de los Contratos de Construcción del Estado.

El presente capítulo describe la manera en que los temas re-lativos a los valores fundamentales, deben considerarse en el marco de los programas de Contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo (apoyo presupuestario general) en terceros países. Repasa los principios que deben seguirse, el alcance de la eva-luación, la manera en que los valores fundamentales se vin-culan con los diferentes contextos de Contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo (apoyo presupuestario general), los procesos de evaluación y monitoreo de los valores fundamen-tales y, por último, examina el proceso más amplio de coordi-nación de la UE en este ámbito.

vAlorEs FUNDAmENtAlEs Y ApoYo prEsUpUEstArIo

Capítulo 4

CapÍtulo 4: valorES FuNDaMENtalES Y apoYo prESupuEStarIo 27

4. vAlorEs FUNDAmENtAlEs Y ApoYo prEsUpUEstArIo

principiosEl artículo 21 del Tratado de la Unión Europea, define la democracia, el Estado de Derecho, y la universalidad e in-divisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales como principios rectores de la acción de la UE en la escena internacional. Para aplicar estos principios rectores, se precisa un enfoque proactivo y positivo, lo que requiere coherencia entre las política de desarrollo y de seguridad común de la UE.

Como se recoge en el artículo 208 del Tratado de la Unión Europea, la cooperación para el desarrollo se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión y su objetivo principal es la reduc-ción y erradicación de la pobreza.

Además del objetivo principal de reducción de la pobreza, existe el compromiso general de la UE de la adhe-sión a los valores fundamentales de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho, los cuales se consideran elementos esenciales en todas las asociaciones de la Unión Europea y en los acuerdos de coopera-ción con terceros países.

En este contexto, podrían facilitarse Contratos de buena gobernanza y Desarrollo (apoyo presupuestario gene-ral), cuando haya confianza y seguridad en que los fondos del presupuesto del Estado, se gastarán de conformidad con los valores fundamentales que comparten la UE y el país socio, y al respeto de los países socios en su compro-miso de continuar avanzando.

AlcanceEl artículo 21 del Tratado define como principios rectores de la acción exterior de la UE:

«la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los princi-pios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional».

El alcance de la evaluación tratará, entre otras cuestiones, de los instrumentos internacionales, la ratificación, la transposición a las legislaciones nacionales, el marco institucional relevante y la implementación efectiva. Deberá ser construido sobre la relevancia delas estrategias nacionales de derechos humanos de la UE y los análisis de las situaciones de países.

Podrá incluirse la corrupción, en la medida en que pueda haber infracciones fundamentales al Estado de Derecho, pero las preocupaciones en torno a la fortaleza de los sistemas públicos de gestión financiera y los implicaciones fiducia-rias de la corrupción, deben considerarse como parte del criterio de elegibilidad de la gestión de las finanzas públicas.

La evaluación determinará la medida en que el Gobierno de un tercer país está comprometido con la promoción y protección efectivas de estos valores fundamentales, así como los cambios y las tendencias a lo largo del tiempo, en un proceso dinámico, basado en unas normas mínimas, como por ejemplo, la ratificación de los principales ins-trumentos internacionales, que expresan los compromisos compartidos hacia los valores fundamentales. Este ejer-cicio de evaluación debe de estar basado y tomar plenamente en cuenta los mecanismos, documentos, instrumen-tos y diálogos existentes, incluyendo los resultados de los mecanismos de derechos humanos regionales y de las Naciones Unidas.

promoción y protección de los valores fundamentales a través del apoyo presupuestarioCon los Contratos de buena gobernanza y Desarrollo (CbgD), la UE pretende fomentar la responsabilidad y ren-dición de cuentas a nivel nacional, y reforzar los sistemas nacionales y los mecanismos de control, como base para promover reformas amplias encaminadas a la reducción de la pobreza y la mejora de la gobernanza, incluida la adhesión a los valores fundamentales.

La prestación de asistencia mediante los CBGD debe considerarse como un reconocimiento implícito, de que la orien-tación política general del país socio y la gobernanza democrática están en en el camino correcto, o avanzando en la dirección adecuada. Por tanto, los CBGD (apoyo presupuestario general) podrían facilitarse cuando haya seguri-dad y confianza en que los fondos del presupuesto del Estado se gastarán y que el país socio mantendrá su com-promiso de avanzar hacia los valores fundamentales.


El CbgD es un instrumento para apoyar reformas amplias, que conduzcan a la reducción de la pobreza y la mejora de la gobernanza, apuntando a un compromiso mutuo y compartido hacia los valores universales fun-damentales. Por consiguiente, este compromiso debe evaluarse como una condición previa para cualquier CbgD, y posteriormente ser objeto de monitoreo durante la implementación (a fin de identificar desviaciones, bandazos de la política y deterioros).

Cuando se escoge un Contrato de reforma sectorial como la modalidad de apoyo más apropiada, debe tener-se en cuenta la adhesión a los valores fundamentales. En general, el apoyo presupuestario sectorial se centra en la promoción de reformas de políticas sectoriales y la prestación de servicios básicos a la población.

El apoyo presupuestario sectorial sigue siendo una herramienta útil, incluso cuando no existan las condiciones para permitir el uso de un CBGD, ya que a menudo sigue siendo el mejor mecanismo de prestación de servicios, y puede utilizarse como vector para mejorar la gobernanza. La evaluación del apoyo presupuestario sectorial de la UE a la luz de la gobernanza política deberá sopesarse cuidadosamente versus la necesidad de servir y proteger a la pobla-ción. No obstante, en caso de que la gobernanza política se encuentre deteriorada en exceso, la UE deberá reeva-luar toda su cooperación al desarrollo con el país socio, incluido el apoyo presupuestario sectorial.

Deberá tenerse especial cuidado al apoyar a los sectores que tienen un vínculo directo con los valores fundamen-tales, tales como la justicia y la seguridad.

En el caso de los Contratos de Construcción del Estado, la valoración del compromiso del Gobierno hacia los valo-res fundamentales, así como la respuesta política para abordar los de manera exhaustiva son aspectos que deben tenerse en cuenta, entre otras cosas, a la hora de decidir a comprometerse con estos países. En el contexto de una situación frágil o de conflicto, la UE deberá adoptar un enfoque con vistas a futuro acompañado de un diálogo re-forzado tanto político como sobre apoyo presupuestario. El riesgo de la inacción ha de ponderarse con las implica-ciones para el desarrollo y las necesidades básicas de no comprometerse con Estados frágiles.

Estructuras y mecanismosYa existen una serie de mecanismos relevantes que permiten a la UE monitorear las tendencias de la situación en lo que se refiere a los derechos humanos y otros valores fundamentales:

● Un reporte político frecuente de parte de los jefes de la Delegación de la UE (y/o de los jefes de misión de la UE, cuando proceda), proporciona información continua y evaluaciones de la evolución de la situación política, así como en los términos de los valores fundamentales, formulándose recomendaciones en su caso.

● El diálogo político continuo entre la UE y el país socio es un foro esencial para abordar los desafíos y preocu-paciones relacionados con los valores fundamentales, incluidos el tema sobre los derechos humanos.

● Las estrategias de país de derechos humanos de la UE son herramientas muy útiles, y representan evalua-ciones exhaustivas que cubren los principios definidos en el artículo 21 y también identifican las actividades previstas para alcanzar los objetivos. Tienen en cuenta las Revisiones Periódicas Universal realizadas en el contexto de las Naciones Unidas, y vinculadas al mismo. Para propósitos de este documento no es necesario reproducirlas.

Deben incluirse en los debates del Comité de Dirección de Apoyo presupuestario y en el Diálogo sobre Apoyo presupuestario, que se ocupa de todas las cuestiones vinculadas a las operaciones de apoyo presupuestario (con la participación del SEAE y del jefe de Delegación de la UE).

Al proponer el PIP que incluya la estrategia de respuesta de la UE durante la fase de programación, el jefe de Delegación podría proponer como un sector prioritario la «buena gobernanza y Desarrollo». En tales casos, el JdD proporcionará su valoración sobre:

● si se cumplen las condiciones previas en términos de valores fundamentales para proporcionar CBGD (apoyo presupuestario general) y, si procede, qué condiciones deben cumplirse, o qué deberá ocurrir para que la UE esté en condiciones de iniciar o reanudar el apoyo a través de un CBGD (apoyo presupuestario general);

● qué ámbitos de los valores fundamentales u otros aspectos pueden surgir en los diálogos políticos de apoyo presupuestario con el país socio a corto y medio plazo;

CapÍtulo 4: valorES FuNDaMENtalES Y apoYo prESupuEStarIo 29

● una breve descripción de los riesgos políticos, que deben considerarse para el «marco de gestión del riesgo» para el país.

El Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario tendrá en cuenta la información existente y la documentación so-bre los valores fundamentales, incluyendo las estrategias nacionales sobre derechos humanos, según lo facilitado por el SEAE, así como el dictamen del jefe de Delegación y el asesoramiento de los equipos regionales y los servi-cios geográficos.

El director general de DEVCO, tras los debates en el seno del Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario, identi-ficarácualespaísescumplenlascondicionespreviasparaloscontratosdebuenagobernanzaydesarrollo, y buscará el acuerdo de los Comisionados competentes (Desarrollo o Vecindad) y de la Alta Representante y Vicepresidenta, según proceda.

Por lo que respecta a los valores fundamentales, pueden darse cuatro tipos de situaciones:

1) Situación generalmente estable o evolucionando positivamente. La situación con respecto a los valores fun-damentales permite a la UE continuar desplegando actividades previstas con CBGD (apoyo presupuestario ge-neral), incluidas sus desembolsos. Pueden realizarse ligeras modificaciones o adaptaciones en las operaciones de CBGD (apoyo presupuestario general) a fin de promover mejor los valores fundamentales, pero en general, la situación se considera encarrilada a este respecto.

2) Se plantean algunas inquietudes, pero sigue observándose un respeto general de los valores fundamentales. La Comisión (director geográfico), siguiendo el asesoramiento del jefe de Delegación de la UE, el SEAE y los equipos de apoyo presupuestario regional, podrá proponer al Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario me-didas paliativas, cambios en las actividades y el enfoque a seguir en relación con los desembolsos. La DEVCO y la Delegación de la UE realizarán los ajustes contractuales o financieros necesarios, según sea el caso.

3) deteriorosignificativodelosvaloresfundamentales. El SEAE y la Delegación de la UE, asistida por los equi-pos regionales de apoyo presupuestario, presentarán un informe, incluido un análisis del impacto político sobre las operaciones de apoyo presupuestario y sus recomendaciones para ser aplicadas, al director geográfico, quien remitirá este programa de apoyo presupuestario, con su recomendación, al Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario con vistas a una decisión. El Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario se pronunciará sobre la reorientación del apoyo presupuestario previsto a otras modalidades y/o a la adopción de medidas cautelares. Se consultará a los Comisionados de Desarrollo o Vecindad y a la Alta Representante y Vicepresidenta, según proceda.

4) En los casos extremos en que deba suspenderse la cooperación general (de conformidad con el artículo 96 del Acuerdo de Cotonú y procedimientos similares basados normalmente en el artículo 1 de los acuerdos del ICD y las regiones de la política de vecindad), las instituciones de la UE decidirán las medidas apropiadas, las cuales pueden incluir una reasignación de fondos a canales no gubernamentales.

Coordinación de la UE sobre valores fundamentales y CbgD (apoyo presupuestario general)La UE se ha fijado como objetivo una estrecha coordinación de la evaluación y el monitoreo de los valores funda-mentales, tanto a nivel local como global, incluso por medio de las estrategias nacionales de derechos humanos de la UE y el monitoreo político del país facilitado por las delegaciones de la UE. La coordinación de la UE en la apre-ciación de la situación de los valores fundamentales es deseable, para hacer frente a las consecuencias de las de-cisiones que deben tomarse, que pueden incluir la decisión de algunos Estados miembros de la UE, o de la Comisión de suspender el apoyo presupuestario.

gradualidad y proporcionalidad de las respuestas de la UECualquier respuesta de la UE a un deterioro importante o grave de la situación de los valores fundamentales deberá ser gradual y proporcionada, excepto en los casos muy graves en que puede ser necesaria la suspensión inmedia-ta. Una serie de medidas de emergencia pueden considerarse, para promover los valores fundamentales y permitir una respuesta equilibrada de la UE con el fin de lograr los mejores resultados en términos de defensa y promoción de los valores fundamentales:

1) Un diálogo mejorado deberá constituir la primera respuesta, ya sea para disipar la preocupación, o para acordar una hoja de ruta para el restablecimiento de la confianza.


2) Cuando el diálogo fracasa, el Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario, podrá considerar distintas opciones, incluido el retraso de los desembolsos (para dar tiempo a aclarar la situación y acordar una acción apropiada), la reasignación de fondos (de apoyo presupuestario general) a otras modalidades de prestación de ayuda, o una reducción del apoyo presupuestario general.

3) Como medida de último recurso, la suspensión del CBGD (apoyo presupuestario general).

Pueden establecerse condiciones a corto plazo aceptadas por el país socio, incluyendo, por ejemplo, una hoja de ru-ta para disipar preocupaciones, que fije nuevas condiciones para reanudar el CBGD (apoyo presupuestario general), reasignando fondos temporalmente a otras modalidades de prestación o, en caso necesario, aportando fondos pa-ra la corrección de áreas problemáticas que se hayan identificado como críticos.

Puede utilizarse el artículo23delosacuerdosdefinanciación,firmadosconjuntamenteporlacomisiónyelpaísbeneficiario, y que establece las modalidades formales relativas a la suspensión del apoyo presupuesta-rio. Puede tratarse de una suspensión: a) Suspensión Gradual, mediante una reducción de los desembolsos previs-tos con el fin de enviar un mensaje muy claro de que es preciso cambiar, dado que la situación se está deterioran-do; b) Suspensión Temporal como parte de medidas cautelares; c) Suspensión Formal, Plena y Completa del Apoyo Presupuestario, para dejar claro que la situación de los valores fundamentales ya no es compatible con la presta-ción de apoyo presupuestario general al país.

Cuando las condiciones lo permitan, y se cumplan los criterios de elegibilidad, podrá hacerse una reasignación a un contrato de reforma sectorial o a un programa sectorial. Alternativamente, podrá realizarse una reasignación a ayu-da a proyectos. la elección entre las distintas modalidades de prestación de ayuda, en caso de deterioro de-berá evaluarse cuidadosamente, con el fin de ponderar la necesidad de continuar respondiendo a las necesidades de las personas y del desarrollo, del respeto y la promoción de los valores fundamentales, utilizando los instrumen-tos disponibles de forma estratégica y coherente.

Este capítulo presenta los temas claves que deben tenerse en cuenta a lo largo de todo el ciclo del programa. El capítulo co-mienza analizando la elegibilidad, y también resume los en-foques para el diálogo de políticas, la gestión y evaluación del riesgo, la evaluación del desempeño y la movilización de los recursos fiscales domésticos la responsabilidad y rendición de cuentas, el fraude y corrupción, y el desarrollo de capacidades. En los anexos 3 a 8 figura una exposición más detallada.

DIsEño Y EJECUCIóN DEl ApoYo prEsUpUEstArIo

Capítulo 5

CapÍtulo 5: DISEño Y EJECuCIÓN DEl apoYo prESupuEStarIo 33

5. DIsEño Y EJECUCIóN DEl ApoYo prEsUpUEstArIo

5.1. CrItErIos DE ElEgIbIlIDAD pArA lA AprobACIóN Y El DEsEmbolso

Los programas de apoyo presupuestario están sujetos a los siguientes cuatro criterios de elegibilidad, relativos a:

● Políticas y reformas nacionales y sectoriales («políticas públicas»)

● Marco macroeconómico estable

● Gestión de las finanzas públicas

● Transparencia y supervisión del presupuesto

Estos criterios deben cumplirse tanto al momento en que se aprueba un programa como en el momento de cada desembolso del apoyo presupuestario. La evaluación de los criterios de elegibilidad implica en general:

1) Evaluación, durante la fase de identificación y la formulación, de la relevancia y la credibilidad de la política y la estrategia del país socio, en relación con los criterios de elegibilidad:

● Relevancia: se refiere a la medida en que las dificultades y deficiencias, están siendo abordadas por la estra-tegia del Gobierno, para alcanzar los objetivos de la política.

● Credibilidad: se refiere a la calidad del proceso de reforma, en cuanto a su realismo, arreglos institucionales, historial y compromiso político con las reformas.

2) Evaluación, durante la ejecución del programa, de los avances realizados en la implementación de la política y estrategia y en la consecución de los objetivos:

● Progreso satisfactorio: deberá basarse en un enfoque dinámico, a la luz del desempeño de las políticas, tanto del pasado como del presente, con respecto a la base de referencia de los compromisos de reforma, pero te-niendo en cuenta, las crisis y medidas correctoras y afinando los objetivos y metas en caso necesario. Para algunos criterios (en particular, gestión de las finanzas públicas) el progreso con respecto a los objetivos inicia-les de la reforma, es especialmente importante; para otros (macroeconómicos, por ejemplo), el mantenimiento de políticas orientadas a la estabilidad macroeconómica es suficiente para confirmar la elegibilidad. El estable-cimiento de metas y la evaluación de los avances debe tener en cuenta el punto de partida inicial. En países que ya muestren buenos resultados y sistemas, la evaluación deberá enfocarse en el mantenimiento de la calidad de los sistemas. La continua relevancia y la credibilidad de cualquier estrategia deben confirmarse.

Criterios de elegibilidad en la formulación y la ejecución

paralaaprobación(finaldelaformulación):Un país puede considerarse elegible cuando:

● Políticas públicas: existe una estrategia de desarrollo nacional/sectorial creíble y relevante que apoya los objetivos de reducción de la pobreza, crecimiento sostenible e incluyente, y gobernanza democrática.

● Macroeconomía: existe un programa creíble y relevante para restablecer o mantener la estabilidad macroeconómica.

● Gestión de las finanzas públicas: existe un programa creíble y relevante para mejorar la gestión de las finanzas públicas.

● Transparencia presupuestaria: el Gobierno ha publicado la propuesta del ejecutivo o el presupuesto aprobado, en el ciclo presupuestario actual o anterior.

Durante la ejecución (formulación sugerida de las condiciones generales): ● Políticas públicas: avance satisfactorio en la ejecución de [cítese el documento de política/estrategia

pública adecuado] y continua credibilidad y relevancia de esa estrategia u otra que la suceda. ● Macroeconomía: mantenimiento de una política macroeconómica creíble y relevante, orientada hacia la

estabilidad o el avance hacia la restauración de los equilibrios fundamentales. ● Gestión de las finanzas públicas: avance satisfactorio en la ejecución de su programa de mejora de la

gestión de las finanzas públicas. ● Transparencia presupuestaria: avance satisfactorio en lo que respecta a la disponibilidad pública de in-

formación presupuestaria accesible, oportuna, completa y sólida.


las evaluaciones deberán ser razonablemente breves y analíticas (evitando descripciones largas de las polí-ticas),emitiendounarecomendaciónclaramenteargumentadayjustificadasobrelaelegibilidad.unprogra-ma de reforma no siempre puede estar encapsulado en un único documento de políticas o estratégico general y coherente. En tales casos, el análisis se basará en las distintas medidas y en el proceso de reforma seguido por el gobierno para reforzar el sistema.

Los cuatro criterios de elegibilidad se aplican a los tres tipos de apoyo presupuestario12, aunque el centro de atención puede variar en función de los objetivos específicos del programa. A continuación se presenta más información sobre el enfoque, justificación y metodología de evaluación de cada uno de los criterios de elegibilidad. En los anexos 3 a 6 figuran Formatos prediseñados con modelo comentado para la documentación necesaria, así como otras referencias o antecedentes.

Para la evaluación de cada criterio son relevantes tres aspectos generales:

● El primero es que la evaluación de la elegibilidad, siempre debe situarse en el contexto de la armonización con las políticas y ciclos de los países socios y, aunque el diálogo de políticas o los incentivos de desempeño deben formar parte de la operación de apoyo presupuestario, la apropiación es de primordial importancia.

● En segundo lugar, debe buscarse la coordinación con los socios del desarrollo, a pesar de que no siempre sea necesaria o relevante la plena armonización de las condiciones. A la hora de decidir el mejor mecanismo de coordinación, los principios rectores deben ser minimizar los costes de transacción para el país beneficiario y maximizar la efectividad de la ayuda.

● En tercer lugar, las decisiones sobre elegibilidad para el apoyo presupuestario y las posteriores decisiones sobre pagos, quedarán a la discreción de la Comisión en coordinación con el SEAE y de conformidad con el marco jurí-dico aplicable y las presente. Estas decisiones serán informadas en dependencia de las evaluaciones o revisiones disponibles y, si es posible, de las evaluaciones o revisiones conjuntas, de la ejecución de las políticas, pero en última instancia, la Comisión seguirá siendo responsable de su decisión.

5.1.1. políticas públicas (estrategia de desarrollo nacional y sectorial)

Alcance y justificaciónUn apoyo presupuestario se provee como apoyo a una política pública para contribuir a alcanzar el objetivo gene-ral de erradicación de la pobreza, crecimiento económico sostenible e inclusivo y consolidación de la democracia. La efectividad de una operación de apoyo presupuestario depende, por tanto, de la relevancia y credibilidad de la po-lítica que se apoya. El término «política pública» se refiere a una política o estrategia nacional, sectorial o transver-sal13. Dependiendo de la forma de apoyo presupuestario, las políticas que deben evaluarse serán diferentes. Para los CBGD, la política nacional debe evaluarse haciendo especial énfasis en el tema de la gobernanza y en unas políticas amplias de desarrollo sostenible y erradicación de la pobreza. Del mismo modo, para los CCE, la elegibilidad versará sobre la política nacional o un «pacto de transición»14. En los países en situación de fragilidad, puede no existir siem-pre una política nacional completa. En tales casos, las delegaciones de la UE pueden remitirse al proceso y progreso de la formulación y realizar un monitoreo de la política nacional o de un «pacto de transición» elaborado en el mar-co del «Nuevo pacto para la actuación en Estados frágiles», aprobado en Busan por la UE y sus Estados miembros15, haciendo hincapié en la gran importancia de restablecer las funciones vitales del Estado, la seguridad, la justicia, las bases económicas y unos servicios sociales básicos. Con los CRS, deben evaluarse las políticas sectoriales del sector de que se trate (o sectores interrelacionados), centrándose en las reformas sectoriales, la mejora de la go-bernanza sectorial y la prestación de servicios, incluidas las políticas transversales que tienen un impacto en el sec-tor. Una política sectorial puede ser independiente o estar incluida en una política nacional. En este último caso, las delegaciones de la UE deben definir claramente los componentes sectoriales de la política nacional que el CRS vaya a apoyar, con la serie correspondiente de indicadores y elementos para el diálogo y el refuerzo de las capacidades.

La evaluación de la elegibilidad examinará la relevancia y credibilidad de la política del país socio, y durante la im-plementación, los progresos en relación con los objetivos fijados. El análisis ofrecerá una línea de base y confirmará que existe al momento una estrategia y una política bien definida, para hacer frente a los retos y problemas a que

(12) Los CRS también están sujetos a estos criterios, en vez de a los «siete áreas de evaluación» (que se reflejan sustancialmente en estos cuatro criterios) utilizados anteriormente para los programas de apoyo a las políticas sectoriales.

(13) Por ejemplo, las políticas de reforma del sector público.(14) Véase el anexo 9 para directrices sobre los pactos de transición y el apoyo presupuestario a los países en situaciones de fragilidad o de transición.(15) Véanse las Conclusiones del Consejo sobre la Comunicación de la Comisión sobre el apoyo presupuestario (mayo de 2012), apartado 11, doc. 9371/12.


se enfrenta el país socio o para los CCE, una revisión caso por caso si hay una estrategia en preparación o un «pac-to de transición». Tal evaluación puede basarse en el análisis utilizado para la concentración sectorial seleccionada durante el ejercicio de Programación de la ayuda de la UE. Es importante tener en cuenta que, al ser el apoyo pre-supuestario una modalidad de ayuda, la elegibilidad para el apoyo presupuestario debe demostrarse durante las fases de identificación y formulación, de conformidad con las orientaciones que se facilitan a continuación, así co-mo en la sección 6.2.2. Una conclusión satisfactoria de esta evaluación debe ser que el apoyo presupuestario es la modalidad de ayuda más adecuada, para apoyar al país socio en el sector en cuestión.

Metodología

Elegibilidad para la aprobación de los programas

En la evaluación inicial, las delegaciones de la UE deberán evaluar en qué medida la respuesta política es relevante para los objetivos generales de reducción de la pobreza, desarrollo sostenible e inclusivo y gobernanza democráti-ca. Los objetivos específicos identificados en la política pública y en el programa de apoyo presupuestario, también deben ser relevantes en relación con la situación del país.

La evaluación de la credibilidad de la política depende de varios factores. Se espera que el historial de un país mues-tre una tendencia positiva, en sus resultados generales y la ejecución de políticas. Si no es el caso, las delegacio-nes de la UE, deberán evaluar si ello socava la credibilidad de la política, teniendo en cuenta factores externos que puedan haber afectado negativamente los resultados. El análisis de la financiación de políticas, deberá centrarse en la consistencia entre la política y el marco presupuestario, verificando asimismo la exhaustividad del presupues-to, la relación calidad precio, la sostenibilidad financiera y, en su caso, los aspectos de descentralización fiscal. Los Gobiernos de los países socios se caracterizan en muchos casos, por importantes limitaciones de capacidad institu-cional. Las delegaciones de la UE deberán evaluar en qué medida la capacidad institucional, se considera suficiente para aplicar la política, junto con una visión del grado de apropiación de la política. Asimismo, las delegaciones de la UE deberán evaluar si las deficiencias de los sistemas estadísticos o el análisis de las políticas socavan conside-rablemente la validez de los objetivos y metas establecidos en la política.

Por último, la evaluación inicial deberá describir el marco de políticas y las bases para el monitoreo de los criterios de elegibilidad de la política pública durante la implementación. Normalmente, esa base es proporcionada por el monitoreo de las políticas o el marco de evaluación del desempeño (MED) y sus revisiones, establecido por la auto-ridad responsable, a menudo conjuntamente con los socios del desarrollo y en consulta con agentes no estatales. Las delegaciones de la UE pueden hacer referencia a estos documentos de revisión, para monitorear la elegibilidad sin necesidad de llevar a cabo un análisis adicional, pero deben emitir un dictamen debidamente justificado sobre la validez de sus conclusiones. En particular, sobre los temas claves que se evaluarán con el fin de supervisar la elegi-bilidad y los avances que se esperan antes del primer desembolso. Al mismo tiempo, debe hacerse hincapié en ga-rantizar que la política se vea reforzada con un marco de monitoreo y evaluación que sea de calidad, y que pueda servir de base para un futuro diálogo de políticas, y las condiciones del apoyo presupuestario.

Elegibilidad durante la implementación

Al presentar expedientes de pago, las delegaciones de la UE deberán valorar si el criterio de elegibilidad de la polí-tica pública continúa siendo satisfactorio. Concretamente, ¿sigue siendo suficientemente relevante y creíble?, ¿han habido avances satisfactorios en la implementación de las políticas, desde el último control de la elegibilidad, ha-bida cuenta de los factores externos o crisis exógenas?. Una vez más, las delegaciones de la UE deberán remitirse al marco de monitoreo de la política pública o al MED, pero también pueden tenerse en cuenta otras fuentes de in-formación relevantes tales como encuestas, para llegar a una conclusión informada y justificada sobre el avance, en vez de un cálculo mecánico basado en el número de indicadores que se cumplen. Cuando el avance general es limitado o sustancialmente menor de lo planeado, las delegaciones de la UE deberán evaluar en qué medida es-to puede explicarse por factores externos, o por una planificación excesivamente ambiciosa, y determinar si sigue cumpliéndose la elegibilidad.

El trabajo debe centrarse en los progresos realizados en la implementación de las políticas. Sin embargo, en caso de un nuevo marco de políticas durante la ejecución, la línea de base necesitaría ser revisada16. Cuando las políti-cas existentes estén sujetas a revisiones presupuestarias importantes o a revisiones de los indicadores o metas del MED, éstas evaluaciones iniciales, también deberán tenerse en cuenta.

(16) La existencia de un desfase entre la fecha final de un documento de políticas y la adopción final de un sucesor no tiene por qué ser un impedimento a la elegibilidad si el proceso de revisión es suficientemente participativo y las nuevas orientaciones de políticas son razonablemente claras.


5.1.2. marco macroeconómico estable

Alcance y justificación

Promover la estabilidad requiere de la creación o mantenimiento de las condiciones, para que los gobiernos, em-presas e individuos puedan planificar, invertir y anticipar los cambios en determinadas circunstancias. En particular, esto supone evitar déficit externos e internos insostenibles, oscilaciones de la actividad económica, inflación eleva-da o volátil, y excesiva volatilidad de los tipos de cambio y los mercados financieros, lo que con frecuencia, redunda en pérdida de puestos de trabajo y en menor riqueza. La estabilidad macroeconómica es, por lo tanto, fundamen-tal para conseguir un crecimiento inclusivo y sostenible, el cual es uno de los objetivos del apoyo presupuestario. También se contribuye a una gestión presupuestaria más efectiva y eficiente. En ausencia de un marco macroeco-nómico estable, es más probable que los resultados presupuestarios diverjan considerablemente de lo proyectado, socavando los programas que el apoyo presupuestario se propone apoyar.

La evaluación deberá por tanto:

● analizar los principales agregados macroeconómicos y determinar las posibles fuentes de inestabilidad, que po-drían poner en peligro la solidez y la persistencia del crecimiento, o el restablecimiento de un marco macroeco-nómico estable y la sostenibilidad de la deuda;

● evaluar las políticas macroeconómicas y fiscales existentes y su contribución a la estabilidad del marco ma-croeconómico a corto y mediano plazo;

● evaluar los esfuerzos para reforzar la movilización de los recursos fiscales domésticos;

● evaluar la vulnerabilidad frente a las perturbaciones externas y los esfuerzos para reforzar la resiliencia ma-croeconómica.

Metodología

La elegibilidad ha de demostrarse aplicando la misma metodología desde la aprobación del programa y para cada des-embolso. La evaluación de la elegibilidad se basará en la relevancia y credibilidad de las políticas vigentes y anunciadas, tanto en la formulación, como durante la ejecución del programa presupuestario. La evaluación de las políticas macroeco-nómicas se basará en el análisis de la marco económico, incluidos el crecimiento del PIB y otras variables relevantes de los sectores reales, la inflación, las cuentas públicas y las cuentas externas y su compatibilidad con la sostenibilidad de la deuda, y la estabilidad del sector financiero, así como la resiliencia del país frente a las perturbaciones externas.

La relevancia de la política, se refiere a cómo el gobierno aborda los desbalances macroeconómicos por medio de sus políticas fiscales y macroeconómicas. Los objetivos específicos de estas políticas deben evaluarse17. Estas polí-ticas dependerán también de las principales deficiencias y riesgos, del marco institucional y de las capacidades del país. La credibilidad de la política está referida al realismo de la estrategia, el compromiso político, la idoneidad de los arreglos institucionales y la trayectoria pasada de implementación.

En cada desembolso, se evaluará el progreso realizado hacia la restauración de los equilibrios fundamentales, tenien-do en cuenta el cumplimiento de los compromisos de política y los cambios del entorno macroeconómico. Además, debe prestarse especial atención a los metas y la política fiscal; y más concretamente a la movilización de los de los recursos fiscales domésticos.

Una herramienta importante para la evaluación, es la existencia en el país socio de un Marco de Mediano Plazo (fis-cal y macroeconómico) como instrumento para consolidar el vínculo entre la política fiscal-macroeconómica y la consistencia de las proyecciones y escenarios relativos a los agregados económicos, fiscales y financieros de me-dio plazo. Las delegaciones de la UE también deberán determinar si el país tiene normas de responsabilidad fiscal, en particular sobre umbrales de deuda y déficit, para aplicar una Disciplina Fiscal Agregada Global consistente con la estabilidad macroeconómica.

para evaluar la estabilidad del marco macroeconómico y la respuesta de política, es primordial la relación del país con el FmI y los análisis aportados por esta institución. La evaluación podrá beneficiarse, por lo tanto, de un

(17) Por ejemplo, el objetivo puede ser una actuación anticíclica en un momento de deterioro de la demanda exterior, respetando al mismo tiempo la sostenibilidad de los coeficientes de la deuda pública y externa, o corrigiendo desequilibrios insostenibles, o simplemente garantizando una previsibilidad basada en las normas de la política presupuestaria y monetaria.


diálogo continuo y proactivo con el FMI antes y durante una operación de apoyo presupuestario planeada (para to-dos los contratos), que indicará la naturaleza de las relaciones del país con el FMI.

laimplementaciónsatisfactoriadeunprogramafinancierodelfMIenapoyodeunprogramadeajusteyre-forma de mediano plazo18, o de un Instrumento de Apoyo a la política, aportará en general, una buena garan-tía de que el marco macroeconómico está orientado a la estabilidad. Por otra parte, la ausencia de un programa con el FMI no implica automáticamente, que no se cumple el criterio de elegibilidad macroeconómica. En algunos casos, no existe ningún programa, porque el país no necesita el apoyo del FMI, lo que es generalmente un indicador positivo de elegibilidad. En estos casos, la Comisión deberá establecer su propio criterio basándose en los análisis y conclusiones del último informe del FMI en virtud del artículo IV. En el caso de que la ejecución no sea satisfactoria o no haya un programa con el FMI, debido a las dificultades para lograr un acuerdo con el mismo, un país aún podrá ser elegible, si los objetivos del programa de apoyo presupuestario no están en situación de riesgo19, en particular para los CRS. Si no existe tal programa, una carta de evaluación del FMI, confirmando la existencia de una política que apoye o restablezca la estabilidad macroeconómica del país, podrá considerarse como un elemento importan-te a la hora de decidir sobre la elegibilidad. Estos casos deberán discutirse en el CDAP.

Será importante que la ausencia de un vínculo automático entre la implementación de un programa del FMI, y el cumplimiento de este criterio de elegibilidad, sea bien comprendida por las autoridades del país, para garantizar que la UE mantenga una total autonomía para tomar su propia decisión.

5.1.3. gestióndelasfinanzaspúblicas


«La gestión de las finanzas públicas (GFP) es el sistema por el cual los recursos financieros se planifican, dirigen y controlan para permitir e influir en la prestación eficiente y efectiva de los objetivos de servicio público»20. El sistema de gestión de las finanzas públicas comprende todo el ciclo presupuestario, en particular: administración de los ingre-sos, elaboración del presupuesto, implementación del presupuesto con gestión de la tesorería, sistemas de contrata-ción, controles internos y auditoría interna, contabilidad y presentación de informes, y auditoría externa y escrutinio.

Un buen sistema de gestión de las finanzas públicas, es fundamental para la implementación de las políticas y la consecución de los objetivos de desarrollo. Un buen sistema de gestión de las finanzas públicas, debe recoger re-cursos de la economía, integrarlos en el presupuesto, asignarlos, y utilizarlos de manera eficiente, efectiva, econó-mica, equitativa y responsable y con rendición de cuentas. Estos sistemas son fundamentales para implementar políticas y prestar servicios públicos y, por tanto, son un criterio clave de elegibilidad para el apoyo presupuestario.

La Comisión utiliza el Marco de Medición del Desempeño (PEFA-PFM) GPRF (gasto público y responsabilidad y ren-dición de cuentas financiera) – GFP21 como la mejor herramienta para evaluar la calidad del sistema de GFP en un país. El marco GPRF-GPF (PEFA-PFM) mide el desempeño operativo del sistema de GFP utilizando 28 indicadores en más de seis dimensiones básicas, y evalúa el impacto probable de las deficiencias de la GFP PFM en tres niveles de resultados presupuestarios a mediano plazo (véase el cuadro que figura a continuación).

Estructura del marco de referencia para la medición del desempeño gprF-gFp (PEFA-PFM)

rEsUltADos prEsUpUEstArIos

Disciplina Fiscal AgregadaLos controles efectivos del presupuesto total y la gestión de los riesgos presupuestarios contribuyen a mantener la disciplina fiscal.

Asignación estratégica de recursos

La planificación y ejecución del presupuesto en consonancia con las prioridades del Gobierno, contribuyen a la implementación de los objetivos del Gobierno

Prestación de servicios eficienteLa gestión del uso de los recursos presupuestados, contribuye a una prestación de servicios eficiente y al rendimiento de los recursos asignados

(18) En 2012, estos programas eran los siguientes: servicio ampliado del fondo, acuerdo de derecho de giro y línea de crédito flexible, así como el Servicio de Crédito Ampliado y el mecanismo de crédito para los países de renta baja.

(19) Por ejemplo, debido a retrasos en la ejecución de reformas estructurales que pueden no ser fundamentales para el logro de las metas sectoriales o macroeconómi-cas del programa.

(20) Véase CIPFA (The Chartered Institute of Public Finance & Accounts) «PFM a Whole System Approach», agosto de 2010.(21) «Marco de referencia para la medición del desempeño de la gestión de las finanzas públicas», GPRF (gasto público y responsabilidad y rendición de cuentas finan-

ciera), revisado en enero de 2011.


DImENsIoNEs básICAs DE lA EJECUtorIA DE lA gFp/ pFm

Credibilidad del presupuesto El presupuesto es realista y se ejecuta de acuerdo con lo previsto

Exhaustividad y transparenciaEl presupuesto y la vigilancia de los riesgos fiscales son exhaustivos, y la información presupuestaria y fiscal es accesible al público

Presupuestación basada en políticas

El presupuesto es preparado con la debida atención a la política del Gobierno

Predictibilidad y control en la ejecución presupuestaria

El presupuesto se ejecuta de forma ordenada y predecible y existen disposiciones para el ejercicio del control y la salvaguardia de la utilización de los fondos público

Contabilidad, registro e información

Se elaboran, mantienen y difunden registros e información adecuados, para cumplir objetivos de información, gestión y control de la toma de decisiones

Auditoría y escrutinio externoSe dispone de mecanismos de escrutinio de las finanzas públicas y monitoreo por el ejecutivo

El marco no es una herramienta prescriptiva para la formulación de una estrategia de reforma de la GFP. La estra-tegia de reforma de la GFP de un país, depende de una compleja red de sistemas y subsistemas interrelacionados dentro de un marco institucional en los niveles de la administración central, regional, nacional y subnacional, y de comprobaciones y balances entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial.

La evaluación también deberá incluir cualquier otra información e informes importantes, cubiertos parcialmente o no por la GPRF-GFP, especialmente al evaluar la conformidad financiera, el marco legal, las normas y reglas pre-supuestarias, la corrupción y las especificidades del sector de la GFP (véase el anexo para más detalles).

Debe prestarse especial atención a los esfuerzos del Gobierno para movilizar los recursos fiscales domésticos, la pie-dra angular para una financiación sostenible del desarrollo. Los recursos nacionales incluyen los impuestos y los ingre-sos no tributarios. Las reformas del Gobierno destinadas a fomentar la administración de los ingresos, deberán apo-yarse a través del diálogo y la cooperación técnica y deberán ser monitoreadas por el programa. En los países ricos en recursos, la UE deberá reforzar el apoyo a los programas de reforma amplia que promuevan una mayor gobernan-za, transparencia y responsabilidad y rendición de cuentas en lo relativo a los recursos naturales (véase el anexo 11).

La transparencia presupuestaria y la supervisión se han convertido en un criterio de elegibilidad en sí misma (sección 5.1.4), aunque la relevancia y el papel de los órganos de supervisión, continuarán evaluándose dentro de este criterio de elegibilidad de gestión de las finanzas públicas. El análisis de las políticas fiscales y el presupuesto (p. ej., asignaciones presupuestarias, perspectivas fiscales a medio plazo) se hará, respectivamente, dentro del marco de los criterios de es-tabilidad macroeconómica y política pública (sección 5.1.2 y 5.1.1, respectivamente, de las presentes Guía metodológica).

Metodología


La aprobación de los programas requiere que el Gobierno cuente con un programa de reforma de la GFP relevante y creíble. La relevancia se refiere a la medida en que la estrategia aborda las principales deficiencias. La credibilidad se refiere a la calidad del proceso de reformas en lo que respecta a la adecuación de su secuencia, arreglos institu-cionales, compromiso político con las reformas e historial de ejecución.

El análisis del programa de reforma deberá basarse en la evaluación de las deficiencias y puntos fuertes del sistema de GFP, incluso a escala subnacional cuando sea relevante (véase el anexo sobre GFP para más detalles). Para los tres tipos de contrato de apoyo presupuestario, la evaluación deberá reconocer que las dimensiones básicas mencionadas, de los resultados de la GFP están interconectadas y que el sistema de GFP será más eficiente y efectivo si existe un equilibrio entre ellas. El alcance de cada evaluación deberá cubrir, por lo tanto, todo el sistema de GFP para garantizar la consis-tencia entre los programas del mismo país, que utilizan normalmente las evaluaciones de GPRF. Cuando determinados sectores estén cubiertos por el programa (por ejemplo, en los CRS) también deberán analizarse las modalidades de GFP específicas del sector. (por ejemplo, los que cubran sistemas de contratación pública o fondos extrapresupuestarios)22

(22) Es importante que la evaluación abarque todo el sistema de GFP y, por tanto, en general no son aceptables los planes de reforma de la GFP y los diagnósticos de GPRF sectoriales.


utilizando las fuentes de información disponibles sobre el desempeño del sector, tales como auditorías sectoriales de la institución suprema de auditoría, o estudios de seguimiento del gasto público.

Sobre la base de la evaluación, es importante definir la agenda de diálogo sobre GFP con el país socio, mediante la iden-tificación de los principales puntos débiles, hitos de reforma y medidas de desempeño, que deben ser objeto de monito-reo durante la implementación a fin de optimizar las dimensiones básicas mencionadas y los resultados presupuestarios (véase el cuadro anterior). No obstante, deberán respetarse los principios de una secuencia apropiada de las reformas, garantizando que se dispone de sistemas básicos de cumplimiento, antes de emprender reformas más avanzadas.

● Para los Contratos de buena gobernanza y Desarrollo, el monitoreo podría abarcar todas las dimensiones básicas del desempeño de la GFP y otros temas como la corrupción, con el fin de conseguir un buen equilibrio en toda la gama de resultados presupuestarios (disciplina fiscal agregada, asignación estratégica de recursos y prestación de servicios eficiente), así como el cumplimiento de la normativa financiera.

● Para los Contratos de reforma sectorial, como complemento a una evaluación global del desempeño de la GFP, el monitoreo debe enfocarse en un número seleccionado de dimensiones fundamentales básicas del desempeño de la GFP, abordando las deficiencias específicas referentes a la gestión de las finanzas públicas en el sector, con el fin de optimizar los resultados presupuestarios relacionados con una «prestación de servicios eficiente » del sector y reconociendo que la gestión efectiva de los fondos puede diferir entre los distintos sectores.

● En el caso de los Contratos de Construcción del Estado, es preciso centrarse en establecer las dimensiones fundamentales del sistema de GFP, prestando una atención especial al ciclo presupuestario a fin de garantizar las funciones vitales del Estado y la prestación de servicios básicos a la población. Este énfasis se encaminará a garantizar, el un cierto nivel de cumplimiento de la normativa financiera de manera gradual y fortalecida. Ello permitirá que la Disciplina Fiscal Agregada Global se obtenga a mediano plazo.

En algunos entornos de GFP puede ser necesario requerir medidas de corto plazo, seleccionadas de la propia estrate-gia de reforma de GFP del país socio. Estos entornos pueden estar caracterizados por la ausencia de funciones claves en el ciclo presupuestario, especialmente en materia de disponibilidad presupuestaria, de un sistema del Tesoro, o de un mecanismo para la información sobre la ejecución presupuestaria. En ausencia de una o varias de estas funciones fundamentales, no se considerará el apoyo presupuestario. Cuando estas funciones fundamentales existan, pero sean deficientes, generalmente en situaciones de fragilidad apoyadas mediante Contratos de Construcción del Estado, se exigirán salvaguardias adicionales en forma de condiciones específicas que deben cumplirse con anterioridad al desem-bolso del primer tramo. Asimismo, en este contexto, también será adecuado orientar los desembolsos a líneas de gasto específicas tales como sueldos de los funcionarios públicos o liquidación de pagos pendientes. También deberá conside-rarse la necesidad de apoyo complementario en forma de asistencia técnica para abordar estas deficiencias concretas.

Elegibilidad durante la ejecución

La propuesta de programa presentará el marco contra el cual se hará el monitoreo de la estrategia de reforma. Ello incluirá una línea de base de las principales deficiencias del sistema de GFP y objetivos realistas de desempeño y reforma, en relación a los cuales, el progreso se medirá una vez al año. El marco también contendrá metas a medio plazo de las reformas en los temas cubiertos por la línea de base, consistentes con los tres resultados presupues-tarios de la GFP, así como la conformidad financiera, con respecto a la cual, se medirá la dirección del cambio. Este marco estructurará el monitoreo de los criterios de elegibilidad, así como el diálogo de políticas.

Durante la ejecución del programa, la demostración de la elegibilidad exigirá una evaluación positiva de i) los pro-gresos alcanzados en términos del desempeño contra los hitos anuales y base de referencia definidos en el mar-co de monitoreo al final de la formulación del programa (y actualizados anualmente); y ii) la dirección del cambio adoptada con respecto a las metas de mediano plazo para alcanzar los tres resultados presupuestarios (disciplina fiscal, asignación estratégica de los recursos y prestación de servicios eficientes), así como la conformidad financie-ra. Esta evaluación deberá tener en cuenta los niveles actuales, así como las tendencias en el desempeño. En caso de avances limitados en la consecución de los hitos acordados, se precisará una explicación y justificación para ar-gumentar la continuación de la elegibilidad.

Es posible que puedan alcanzarse diferentes conclusiones (en línea con los objetivos escogidos) durante la imple-mentación en lo que se refiere a la elegibilidad de la GFP para diferentes contratos de apoyo presupuestario en el mismo país, aunque cada evaluación debe cubrir todas las dimensiones y resultados presupuestarios. Esto podría suceder, por ejemplo, si hay indicios de diferencias significativas en la calidad de la gestión de los fondos públicos en sectores cubiertos por un CRS (por ejemplo, en las revisiones del gasto público a nivel sectorial y los estudios de


seguimiento del gasto público, o los informes de auditoría), que arrojen diferentes conclusiones en relación con la elegibilidad de la GFP si dos CRS (o un CBGD y un CRS) están funcionando en paralelo. Sin embargo, si un CBGD y un CRS están funcionando simultáneamente, un CRS no puede considerarse elegible a efectos de la GFP si no se cum-ple la elegibilidad de la GFP para el CBGD.

5.1.4. transparencia y supervisión del presupuesto


La transparencia presupuestaria se define como la plena divulgación de toda información fiscal relevante en el mo-mento oportuno y de manera sistemática. Se trata de un elemento clave de la buena gobernanza, al igual que la disponibilidad pública de la información presupuestaria de una manera exhaustiva, accesible, útil y oportuna como un requisito previo para la responsabilidad y rendición nacional de cuentas. Con una mayor y mejor información del presupuesto, los organismos de control nacionales como el Parlamento o el Congreso, los auditores, las autorida-des locales, las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación, pueden examinar el presupuesto y hacer a quienes toman decisiones, responsables de la recaudación y utilización de los fondos públicos de forma efectiva y eficiente, y demandar políticas que mejoren la prestación de servicios.

La transparencia presupuestaria es una condición necesaria, pero no suficiente, para la supervisión y el escrutinio del presupuesto. La integración sistemática de programas para apoyar a los organismos nacionales de supervisión y legislativos, así como a las estructuras de control interno, es un elemento clave, en este sentido, para abordar las carencias en materia de capacidad. Además, los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas naciona-les, también pueden verse reforzados por un enfoque de apoyo presupuestario participativo. Son ejemplo de bue-nas prácticas la inclusión de organismos nacionales de control, en las revisiones anuales, o la utilización de los in-formes de auditoría para el diálogo de políticas (véase el capítulo 5.6).

Los criterios de elegibilidad sobre transparencia y supervisión del presupuesto, se centran en la disponibilidad puntual de información presupuestaria completa y sólida. Cubre la definición de un punto de partida para las operaciones de apoyo presupuestario y la evaluación del avance realizado sobre la base de un enfoque dinámico. La Comisión apli-ca este enfoque dinámico, mediante la identificación de una línea de base durante la fase de formulación, y moni-toreando los avances en el mediano plazo, enfocándose en lo siguiente:

● documentos presupuestarios claves a ser elaborados;

● documentos presupuestarios claves que deben estar disponibles y accesibles para el público;

● información presupuestaria facilitada puntualmente;

● exhaustividad de la información presupuestaria (contenido); y

● calidad, integridad y exactitud de la información presupuestaria.

La evaluación de la gestión de las finanzas públicas cubrirá la relevancia y el papel de los órganos de supervisión (véase el capítulo 5.1.3), con el fin de evitar duplicaciones.

Metodología


El punto de entrada requiere que el Gobierno haya publicado su presupuesto en el ciclo presupuestario actual o en el anterior (ya sea la propuesta de presupuesto presentada por el Ejecutivo o el presupuesto aprobado). Esta infor-mación deberá estar disponible al público en general, ya sea de forma impresa o en un sitio web. Bajo determina-das circunstancias, la aprobación del programa dependerá del compromiso del país socio de alcanzar el punto de entrada, antes del primer desembolso. Esto se deberá reflejar en el convenio de financiación. Esta regla se aplica…

● durante el periodo de transición en el 2012 para todos los contratos de apoyo presupuestario;

● a los Contratos de Construcción del Estado l en general;

● a los contratos de apoyo presupuestario en los PEID/PTU en casos excepcionales y justificados.


EU Development policy

partner government policy

Elegibilidad durante la implementación

Además de este punto de entrada el cual debe cumplirse antes de cada desembolso, la Comisión evaluará y mo-nitoreará de forma exhaustiva, los progresos de la divulgación de la información. El país debe demostrar progre-sos satisfactorios en relación a los objetivos de desempeño de la línea de base y de los de mediano plazo, sobre la transparencia presupuestaria identificados durante la fase de formulación.

El establecimiento y evaluación de las expectativas de reforma, deben adaptarse a las circunstancias del país. En los casos en que la línea de base, ya esté próxima a las bases de referencia internacionales, el criterio de elegibi-lidad se cumple, si al menos no hay un deterioro23 significativo durante la ejecución. Como las reformas estructu-rales de la transparencia presupuestaria y la supervisión del presupuesto toman tiempo, los objetivos de mediano plazo deben basarse en unas expectativas realistas, en particular, en relación con la producción o exhaustividad de los documentos presupuestarios claves. Sin embargo, la publicación oportuna de tales documentos, que ya hayan sido producidos debe ser rápida y realizable en el corto plazo.

Sin embargo, la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo y el Informe de Fin de Año o el Informe de Auditoría, son cruciales para la responsabilidad y rendición nacional de cuentas, ya que la Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo, es el documento clave para el debate presupuestario nacional y el Informe Final de Año o el informe de auditoría, ayudará a los ciudadanos a conocer los resultados logrados. Por tanto, debe prestarse a estos, una atención espe-cial a la hora de fijar las expectativas de reforma de mediano plazo, como base para medir un avance satisfacto-rio. En el caso de un programa de apoyo presupuestario a más corto plazo (menos de tres años), un Contrato de Construcción del Estado o un compromiso en los PEID/PTU, puede justificar una mayor flexibilidad en relación con estos documentos presupuestarios claves.

La divulgación de la información presupuestaria se evaluará centrándose en los 6 documentos presupuestarios claves24:

Documento presupuestario

claveDescripción bases de referencias

para la divulgación Exhaustividad

propuesta de presupuesto presentada por el Ejecutivo

La propuesta de presupuesto del Ejecutivo es el proyecto de presupuesto del Estado que debe presentarse a los órganos legislativos.

Debe ponerse a disposición del público cuando se pre-sente por primera vez al leg-islativo o, como mínimo, an-tes de que éste lo apruebe.

Debe presentarse dentro de un marco de política presupuestaria y macroeconómica de mediano plazo, incluir todas las actividades presu-puestarias del Gobierno y comen-tarios detallados sobre cada pro-grama de ingresos y gastos.

presupuesto Aprobado

El presupuesto aprobado es el presupuesto que ha sido aprobado por el legislativo.

Debe hacerse público a más tardar tres meses después de su aprobación por el leg-islativo.

Véase la propuesta de presupuesto presentada por el Ejecutivo.

Informe a lo largo del año

Los informes a lo largo del año (también mensual o tri-mestral) muestran los pro-gresos en la ejecución del presupuesto. Estos informes pueden ser emitidos para to-do el Gobierno entero o para los diferentes organismos.

Debe hacerse público a más tardar tres meses después del periodo sobre el que se informa.

Debe mostrar los progresos del Ejecutivo en la ejecución del pre-supuesto.

Informe de medio año

El informe de medio año of-rece una actualización más completa sobre la ejecución del presupuesto.

Debe hacerse público a más tardar tres meses después del periodo sobre el que se informa.

Debe incluir una actualización sobre la ejecución del presupuesto, una revisión de los supuestos económi-cos y un pronóstico actualizado del resultado del presupuesto para el año fiscal en curso.

(23) Por ejemplo, la no publicación de un documento presupuestario clave que previamente se haya hecho público, o la reducción de la amplitud de un documento ante-riormente amplio.

(24) La revelación de la información presupuestaria significa que el documento en cuestión se elabora y pone a disposición del público, de manera que el público pueda acceder fácilmente a los documentos. Los informes adicionales (por ejemplo, las alegaciones de los ciudadanos sobre los presupuestos y previas a los presupuestos) podrán añadirse a la evaluación en función de las circunstancias específicas del país socio.



claveDescripción bases de referencias

para la divulgación Exhaustividad

Informedefinde año

El informe de fin de año es uno de los documentos claves para efectos de la responsa-bilidad y rendición de cuen-tas. Muestra el cumplim-iento del nivel de ingresos y gastos autorizados por el legislativo

Debe publicarse a más tar-dar un año después de que finalice el ejercicio fiscal (periodo sobre el que se informa).

Debe incluir la conciliación entre el presupuesto aprobado y el cumplim-iento con los ingresos y los gastos autorizados por el Parlamento.

Informe de auditoría

Este informe cubre el re-porte de fin de Año audita-do por un Órgano Supremo de Auditoría Independiente.

Debe publicarse a más tar-dar dos años después de que finalice el ejercicio fis-cal (periodo sobre el que se informa).

Debe cubrir todas las actividades emprendidas por el Ejecutivo, res-petando las normas de auditoría adecuadas, y el principio de inter-dependencia de la entidad de au-ditoría externa. Debe centrarse en cuestiones importantes y sistemáti-cas de GFP y en los resultados, co-mo la confiabilidad de los estados financieros, la regularidad de las operaciones y el funcionamiento de los sistemas de control interno y de contratación pública25.

Las evaluaciones internacionales tales como el Índice de Presupuesto Abierto, GPRF, y los informes del FMI relativos a la Observancia de las Normas y los Códigos (ROSC) sobre la transparencia fiscal, deben servir como guía meto-dológica para las evaluaciones independientes de las delegaciones de la UE, en particular para la identificación de las principales deficiencias y la definición de líneas de base específicas de un país, durante la fase de formulación. Otras fuentes de mejores prácticas y principios son: las Mejores Prácticas para la Transparencia Presupuestaria de la OCDE, y la Declaración de Lima sobre directrices de auditoría de la Organización Internacional de las Entidades fiscalizadoras supremas (INTOSAI).

5.2. Diálogo sobre apoyo presupuestario

El diálogo sobre apoyo presupuestario es un elemento esencial del paquete y una pieza central de la responsabilidad y rendición de cuentas mutua. En primer lugar, proporciona un marco para hacer balance de la implementación de las políticas y reformas del país socio, así como de los compromisos de los donantes, y evaluar el progreso de am-bas partes, sobre la base de información, criterios e indicadores diferentes, también como de amplios debates con el Gobierno. En segundo lugar, puede utilizarse como herramienta de con vistas a futuro para detectar desviaciones y alcanzar un entendimiento común con las autoridades, sobre las medidas correctoras para alcanzar los objetivos de políticas y afinar los objetivos y metas en caso necesario. En el capítulo 3 se detallan las estructuras estableci-das por la UE para reforzar el diálogo sobre apoyo presupuestario.

El diálogo sobre apoyo presupuestario abarca tanto el proceso (incluidas las reuniones formales con los distintos interesados, revisiones, etc., como también los contactos informales, que pueden ser igual de importantes a la hora de influir y añadir valor al proceso de desarrollo) como el contenido/fondo (por ejemplo, política de educación, indi-cadores de desempeño). Debe abordar no solo los elementos específicos de la operación de apoyo presupuestario, sino también el contexto de desarrollo más amplio, con el fin de apoyar la consecución de los objetivos del programa.

Un diálogo efectivo debe basarse en los criterios de elegibilidad y de evaluación del riesgo. Requiere una comprensión clara del marco de coordinación nacional y sectorial, como parte de un contexto más amplio de análisis, para com-prender mejor los agentes, reglas y mecanismos del proceso de toma de decisiones del país socio. Del mismo modo, de-be entenderse el marco de coordinación país-donante, cubriendo tanto los niveles centrales como local de involucra-dos gubernamentales y no gubernamentales. El análisis debe mostrar qué donante discute qué y con quién y con cuál

(25) La evaluación también deberá cubrir el monitoreo oportuno y efectivo por los poderes legislativo y ejecutivo de las principales recomendaciones del informe de auditoría.


finalidad. Por último, deberá existir una buena comprensión del papel de los donantes (por ejemplo, quiénes son los prin-cipales donantes, en términos financieros y grado de influencia) y de cómo funciona la coordinación de los donantes.

Una estrategia de diálogo continua debe utilizar este análisis para identificar cuáles son los métodos y platafor-mas de diálogo más eficaces, y un programa de acción. Dadas las dificultades de atribuir la consecución de resul-tados específicos de desarrollo a la aportación de fondos de apoyo presupuestario, es particularmente importan-te que el diálogo esté adecuadamente documentado para ayudar a demostrar la contribución que realiza el apoyo presupuestario26. Esto suavizará los problemas causados por la rotación del personal, y permitirá que las evalua-ciones posteriores evalúen mejor el impacto de la ayuda presupuestaria.

El diálogo deberá basarse en los objetivos específicos y el marco de actuación de cada tipo de contrato de apoyo pre-supuestario. El CBGD proporciona una plataforma para enfrascarse en un diálogo con el país socio sobre una gama amplia de políticas y reformas; sobre la movilización y asignación de recursos en todo el gasto público; sobre la mejo-ra de la eficiencia y la efectividad de los sistemas centrales de gobierno, creando así las condiciones para la responsa-bilidad y rendición de cuentas y una mejor implementación de las reformas y la mejora en la prestación de servicios; y finalmente el fomento de la buena gobernanza, incluidos los valores democráticos. El CRS proporciona una platafor-ma para entablar un diálogo con el país socio en temas sectoriales específicos, cubriendo toda la gama de indicadores de desempeño claves (IRC) del sector, desde los insumos, procesos, producción, logros o resultados; abordando el ac-ceso y la calidad de la prestación de servicios; y contribuyendo a mejorar la eficiencia y la efectividad de los sistemas y estructuras sectoriales de prestación de servicios del Gobierno. Por último, el CCE proporciona una plataforma para entablar un diálogo con el país socio sobre una respuesta general, coherente y coordinada para restablecer las funcio-nes vitales del Estado y proporcionar servicios básicos a la población; sobre la transición hacia el desarrollo y la gober-nanza democrática; y contribuyendo a evitar efectos indirectos negativos y problemas de seguridad a nivel regional.

5.3. marco para la gestión del riesgo

5.3.1. Introducción

El desarrollo de un marco para la gestión del riesgo mejorado, adaptado al perfil de riesgo específico de las opera-ciones de apoyo presupuestario, es un elemento clave de la Comunicación sobre «El futuro enfoque del apoyo pre-supuestario de la UE en favor de terceros países». El marco se propone identificar de forma estructurada, princi-palmente sobre la base de las evaluaciones existentes (por ejemplo, estrategias de derechos humanos, criterios de elegibilidad) de los riesgos significativos derivados de las operaciones de apoyo presupuestario, y asegurarse de que sean gestionados de conformidad con las directrices de la Comisión sobre la gestión del riesgo27. Es una herra-mienta importante en la definición, formulación y ejecución de las operaciones de apoyo presupuestario, a la vez que informa sobre el diálogo político y de políticas. Al identificar los riesgos, la herramienta contribuye a tomar de-cisiones más informadas, sobre el uso del apoyo presupuestario comparando los riesgos con los costos de no inter-venir (beneficios potenciales)28.

El marco de gestión del riesgo proporciona la base para el proceso de toma de decisiones29 mediante lo siguiente:

1) identificando los riesgos específicos relacionados con los objetivos generales del apoyo presupuestario,

2) identificando las medidas de mitigación y respuestas frente al riesgo como parte de una estrategia de gestión del riesgo,

3) informando el diálogo sobre apoyo presupuestario,

4) realizando el monitoreo de los riesgos identificados y las medidas de mitigación durante la ejecución del programa,

5) identificando el marco para reaccionar ante deterioros inmediatos de la situación de un país socio.

(26) Además de los documentos clave como los convenios de financiación, memorandos de acuerdo, actas oficiales y demás comunicaciones oficiales, informes o es-tudios (de lo que debe encargarse en general el presidente del grupo de donantes de apoyo presupuestario), las Delegaciones de la UE también deberán presentar sistemáticamente sus propias notas informativas, informes posteriores a las actuaciones e informes de misión, así como intercambios de correos electrónicos importantes con el Gobierno y con la sede.

(27) Gestión del riesgo en la Comisión, Guía de aplicación, versión actualizada, octubre de 2010.(28) Las ventajas de un programa de apoyo presupuestario se evaluarán por separado y no forman parte del marco de evaluación del riesgo.(29) Véase el capítulo 3 sobre la nueva gobernanza para el apoyo presupuestario de la UE por lo que respecta a la función del Comité Director de Apoyo Presupuestario,

el director geográfico y los equipos regionales.


El marco de gestión del riesgo, es una evaluación interna, y consta de las siguientes etapas fundamentales:

Evaluación del riesgo en relación con los objetivos

generales

respuesta y mitigación frente al riesgo

monitoreo del riesgo y presentación de informes

5.3.2. Evaluación del riesgo

La Comisión define un riesgo como «cualquier acontecimiento o cuestión que pueda producirse y afectar desfavo-rablemente a la consecución del objetivo político, estratégico y operativo de la Comisión. Las oportunidades perdi-das también se consideran riesgos»30.

El marco de gestión del riesgo para las operaciones de apoyo presupuestario se centra en el sistema y el marco del país a fin de identificar los riesgos que puedan impedir el logro de los objetivos generales del apoyo presupuestario: erradi-cación de la pobreza, crecimiento económico sostenible e incluyente, y consolidación de la democracia. Por tanto, la UE identifica cinco categorías de riesgo: gobernanza política, riesgos para el desarrollo, riesgos macroeconómicos, ges-tión de las finanzas públicas, y corrupción y fraude. Cada categoría comprende una o varias dimensiones del riesgo.

MarCo para la GEStIÓN DEl rIESGo

Categoría de riesgo Dimensiones

Político

● Derechos humanos

● Democracia

● Estado de Derecho

● Inseguridad y conflictos

Macroeconómico

● Política macroeconómica y sector financiero

● Sostenibilidad de la deuda

● Vulnerabilidad y crisis exógenas

Desarrollo ● Política pública

● Efectividad del Gobierno

GFP

● Exhaustividad del presupuesto

● Controles de la ejecución presupuestaria

● Contratación

● Auditoría externa

Corrupción y fraude ● Corrupción y fraude

Todas las categorías de riesgo se aplican a los diferentes contratos de apoyo presupuestario. Dado que los riesgos se evalúan con arreglo a los objetivos generales del apoyo presupuestario en un país, no es necesario aportar dife-rentes evaluaciones para los diferentes contratos.

(30) Ídem.


La evaluación de riesgo formará parte de la fase de identificación,formulaciónyejecución y continuará a lo lar-go de la gestión del ciclo de apoyo presupuestario (véase la sección 6).

Los riesgos y niveles de riesgo se establecen y definen mediante un breve cuestionario. Se basa en las evaluaciones existentes, en particular de los criterios de elegibilidad, los valores fundamentales y las estrategias de derechos hu-manos. Se basa también en una hoja Excel fácil de usar y que guiará la identificación del riesgo.

Cada pregunta del cuestionario de riesgo debe evaluarse con arreglo a cuatro clasificaciones de riesgo (bajo, mo-derado, sustancial, alto), que capten tanto la probabilidad como el impacto de un riesgo en lo que se refiere a los objetivos generales del apoyo presupuestario. La decisión sobre el nivel de riesgo para cada pregunta debe justifi-carse mediante un breve comentario descriptivo. Dado que la evaluación del riesgo es un ejercicio a futuro y los ob-jetivos generales tienen una perspectiva de mediano plazo, debe tenerse en cuenta todo el periodo que abarque un programa de apoyo presupuestario.

Las calificaciones de riesgo de cada pregunta se promedian para generar niveles de riesgo para cada dimensión de riesgo (por ejemplo, derechos humanos, Estado de Derecho, etc.), para cada categoría de riesgo (por ejemplo, go-bernanza política, riesgos macroeconómicos, etc.), y para el riesgo general del país. La puntuación es una parte im-portante de la evaluación, dado que sirve de base para la definición del nivel de riesgo para los tomadores de de-cisiones. No obstante, el cuestionario puede no cubrir todos los riesgos y puede haber riesgos importantes ocultos, si uno solo hace referencia a los promedios. En casos excepcionales y debidamente justificados, la Delegación tiene por lo tanto, la potestad de cambiar la evaluación del riesgo y la puntuación para cada dimensión del riesgo, sobre la base de una evaluación más cualitativa. En tales casos, la Delegación deberá describir detalladamente la situación.

También es crucial que el nivel de riesgo vaya acompañado de una evaluación descriptiva que ponga de relieve los principales riesgos identificados en el cuestionario. Esta parte de la evaluación también podría proporcionar a la Delegación, la discrecionalidad necesaria para poner de relieve, los principales riesgos que pueden no estar cubier-tos por el cuestionario o estar ocultos por los promedios de puntuación del riesgo.

Nivel de riesgo Descripción

bAJo

La situación del país implica un riesgo bajo para el apoyo presupuestario, ya que es im-probable que ocurra el riesgo debido a los sistemas y estructuras institucionales existentes. En caso de que el riesgo se materialice, el impacto será limitado con respecto a la conse-cución de los objetivos del programa.

moDErADo

La situación del país implica un riesgo moderado para las operaciones de apoyo presupu-estario. Los sistemas y estructuras institucionales del país deberán impedir la aparición del riesgo, pero será necesario realizar monitoreos adicionales. En caso de que el riesgo se materializase, el impacto sería limitado en el sentido de un retraso en la realización o una consecución parcial de los objetivos.

sUstANCIAl

La situación del país implica un riesgo sustancial para las operaciones de apoyo presupu-estario. Los sistemas nacionales y estructuras institucionales no son suficientemente só-lidos como para protegerse frente a los principales riesgos. En caso de que el riesgo se materializase, el impacto podría distorsionar de forma significativa el programa o la con-secución de resultados.

ALTO

La situación del país supone un alto riesgo para las operaciones de apoyo presupuestario. Los sistemas nacionales y estructuras institucionales son demasiado débiles para impedir la aparición de riesgos. En caso de que el riesgo se materializase, el impacto podría dar lugar prácticamente a la no consecución de los objetivos del programa y perjudicar grave-mente la imagen y la reputación de la UE.


5.3.3. respuestas frente al riesgo y mitigación

En función de la evaluación del riesgo, es preciso definir una adecuada respuesta mediante los siguientes pasos:

1) identificación de medidas de mitigación,

2) evaluación del riesgo residual (después de las medidas de mitigación), y

3) decisión sobre la respuesta final: aceptar o evitar el riesgo.

La mitigación del riesgo supone esfuerzos conjuntos del país socio y los donantes para responder a los riesgos identificados, por ejemplo, la identificación de salvaguardias, necesidades de reforma o medidas a corto plazo. Las medidas de mitigación podrán abarcar todo el periodo contractual y podrán incluir medidas específicas para un in-tervalo de tiempo más corto. La mitigación debe ser la respuesta más común frente al riesgo.

Si el nivel o la dimensión del riesgo es sustancial o alto, es necesario identificar y discutir las medidas de mitigación, con el Gobierno socio con el fin de abordar las dimensiones del riesgo respectivas. Esto implica la definición y eje-cución de un plan de acción claro yexhaustivo, que asigne claramente las responsabilidades y calendario de ejecu-ción. El progreso satisfactorio de las medidas de mitigación es fundamental durante la ejecución del programa de apoyo presupuestario.

Si el riesgo político es sustancial o alto en el caso de un Contrato de Buena Gobernanza y Desarrollo, las medidas de mi-tigación cubrirán planes de acción claros y exhaustivos basados en una matriz de políticas. La matriz de políticas es un ejercicio con vistas hacia el futuro de definición de hitos y puntos de referencia claros para la ejecución y para medir los avances. Como parte de la respuesta frente al riesgo, se precisan planes de contingencia destinados a aumentar la ca-pacidad para reaccionar inmediatamente en casos de mayor deterioro. Estos planes definen las acciones que deben em-prenderse si hay una considerable tendencia al deterioro en la evaluación de riesgo del país socio. Esto podría incluir ajus-tes en el tamaño de cualquier tramo, o la reasignación de fondos a los programas sectoriales, la canalización de fondos a los grupos metas a través de las organizaciones no gubernamentales o el refuerzo de otras modalidades de ayuda.

El registro de riesgos es el principal instrumento para identificar los riesgos y realizar el monitoreo de las medidas de mitigación, y para informar el proceso de toma de decisiones en las diferentes fases de la gestión del ciclo de apoyo presupuestario.

la siguiente lista propone varias medidas de mitigación:

● más análisis y estudios pueden ser necesarios para arrojar luz sobre las deficiencias sistémicas que conducen a riesgos específicos. Las evaluaciones del gasto público y responsabilidad financiera (GPRF), los estudios de seguimiento del gasto público así como las revisiones del gasto público, pueden ser útiles para identificar necesidades de reforma y limitaciones de capacidad.

● El desarrollo de la capacidad y la cooperación técnica podrían utilizarse para mitigar los riesgos en los casos en los que exista un fuerte compromiso de reforma pero una falta de capacidad para mejorar los sistemas o marcos nacionales.

● El aumento de la transparencia, la responsabilización responsabilidad y rendición de cuentas y la participación en el proceso presupuestario es importante para reforzar los mecanismos de supervisión y salvaguardia nacionales. La transparencia y la apertura son prerrequisitos para la responsabilidad y rendición de cuentas y la participación. Los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas in-ternos y externos proporcionan oportunidades para un mayor escrutinio y monitoreo. La participación de los ciudadanos y la sociedad civil es también esencial en los procesos presupuestarios, desde las decisiones sobre los recursos hasta el monitoreo de la prestación de servicios.

● las condiciones para el desembolso de tramos variables podrían utilizarse para establecer incentivos de reforma y entablar el diálogo de políticas. Este enfoque puede permitir abordar los riesgos clave sin poner en peligro la predictibilidad..

● los requisitos para implementar controles específicos, las leyes y medidas de reforma para abordar deficiencias específicas, pueden ser adecuadas para afrontar los riesgos sustanciales o altos.

● otras adaptaciones relacionadas con el diseño de un programa de apoyo presupuestario, reduciendo la duración de un programa en entornos con riesgos sustanciales, utilizar las ayuda específica para re-ducir el riesgo de reputación, etc.


Las medidas de reducción del riesgo varían en función de los riesgos inherentes. Algunos riesgos pueden mitigar-se, mientras que otros no pueden manejarse. Por tanto, la UE deberá evaluar el posible impacto de las medidas de mitigación a lo largo del contrato de apoyo presupuestario, con objeto de determinar el riesgo residual que que-da tras aplicar las medidas de mitigación (evaluación realizada por las direcciones geográficas de la DG DEVCO y el SEAE). Se trata de una parte importante del marco de gestión del riesgo a fin de decidir sobre la estrategia final en materia de riesgo, es decir, aceptar o evitar el riesgo.

Además de los riesgos inherentes y el riesgo residual, se identifica una tendencia al riesgo por la sede. La tenden-cia al riesgo compara el nivel actual de riesgo residual, con el nivel de riesgo de la evaluación anterior. Mirando ha-cia atrás, la tendencia al riesgo, tiene por objeto evaluar la evolución de los riesgos a lo largo del tiempo e identifi-car cualquier tendencia al deterioro.

El marco de gestión del riesgo comprende también un sistema de alerta rápida. Si se produce un deterioro inme-diato y grave de la situación o, surge un acontecimiento considerado como riesgo que tenga un impacto importante sobre los objetivos del programa, las delegaciones de la UE deberán informar inmediatamente a la sede.

5.3.4. Monitoreodelriesgoynotificación

El capítulo 3 explica cómo supervisa la UE el marco de riesgo. El monitoreo del riesgo y sus medidas de mitigación, es crucial para comprobar que los riesgos se gestionan de forma adecuada, las medidas de mitigación identifica-das se implementan y los nuevos riesgos o cambios en las circunstancias son tomados en cuenta. Durante la fase de implementación, el registro de gestión del riesgo se actualizará en enero/febrero. En caso necesario se actuali-zará en junio/julio o como parte del expediente de desembolso. Si el nivel de riesgo inherente de una de las cate-gorías de riesgo es sustancial o alto, el programa de apoyo presupuestario, sus medidas de mitigación y los riesgos residuales, así como los beneficios potenciales, deberán ser discutidos en el CDAP para tomar una decisión sobre el programa de apoyo presupuestario (compromiso o desembolso). En caso de deterioro de una categoría de riesgo, desde un nivel previo inferior a un nivel sustancial o alto durante la implementación, el contrato de apoyo presu-puestario deberá volverse a discutir en el CDAP antes de adoptar una decisión de desembolso. El Marco de Gestión del Riesgo es un documento interno.

5.4. Desempeño diseño de tramo variable, apropiación y predictibilidad

5.4.1. Introducción

El establecimiento del sistema de monitoreo del desempeño y los correspondientes criterios de desembolso están en el centro de una operación de apoyo presupuestario, y constituyen el marco para la condicionalidad y el diálogo de políticas. Los tramos básicos (o fijos) están vinculados a los criterios de elegibilidad (sección 5.1), y los tramos variables o de desempeño están además ligados a los progresos en relación con indicadores específicos.

El país socio debe contar con un sistema que funcione adecuadamente para el monitoreo de los avances y desempeño Es importante tener en cuenta que los progresos y, por tanto, los desembolsos, se evaluarán de acuerdo con resul-tados y datos que deben ser fiables. Si se detectan deficiencias, deberán acordarse medidas con el Gobierno benefi-ciario a fin de reforzar el sistema. Las delegaciones de la UE prestarán especial atención a los siguientes elementos:

● Configuración institucional del sistema.

● Marco de evaluación del desempeño (MED) existente vinculado a los objetivos de políticas y a los procedimientos clave.

Calidad, regularidad y fiabilidad de los datos, incluidas estadísticas oficiales, sistemas de información, indicadores (insumos, procesos, productos y resultados) y documentos de referencia,

Esta sección expone el modo cómo se pueden diseñar los programas de apoyo presupuestario utilizando tramos va-riables para incentivar y dar respuesta a problemas específicos de ejecución, medidos por un marco de indicadores.

Estos tramos presentan varias ventajas: i) generando incentivos para mejorar el desempeño mediante el pago par-cial por desempeños parciales; ii) reduciendo el daño de la volatilidad derivado de las continuas interrupciones de los desembolsos de la ayuda; iii) reforzando la credibilidad de las condiciones de desembolso proporcionando una


alternativa a la «opción extrema» de bloquear todo el pago. El resto de esta sección se centra en determinar el ta-maño y la organización y forma de los tramos variables, la selección de indicadores de tramo variable, y los méto-dos para la determinación de los pagos del tramo variable.

5.4.2. tamaño y organización y forma de los tramos variables

Hay indicios31 de que unos tramos variables más grandes pueden tener un mayor efecto incentivador, especialmen-te en entornos políticos débiles y cuando existe cierta estabilidad a lo largo del tiempo de los indicadores utilizados, aunque un gran número de factores son susceptibles de influir en el desempeño. También existen indicios de que el efecto incentivador depende de la alineación de objetivos entre los donantes y los países asociados, y que los paí-ses son sensibles a las señales emitidas por cualquier reducción de los pagos, independientemente de su importe. Es necesario conseguir un equilibrio entre la creación de incentivos y el evitar una excesiva impredecibilidad o volatilidad de los desembolsos, especialmente en contextos más dependientes de la ayuda. Los programas de apoyo presupuestario de la UE han tenido en promedio un tramo variable de aproximadamente el 40 %. Sin em-bargo, puede esperarse que la cuota variable sea mayor en las siguientes circunstancias: cuanto menor sea la parte del programa de apoyo presupuestario respecto al presupuesto del país socio; cuanto más débil sea el historial de ejecución del apoyo presupuestario; cuanto más débil sea el compromiso del país con la reforma y la reducción de la pobreza; cuanto más alto sea el riesgo evaluado. por tanto, las delegaciones de la UE deberán seguir un enfo-que pragmático teniendo en cuenta los elementos anteriores, puesto que no pueden establecerse normas claras sobre la proporción adecuada de tramos básicos y tramos variables. Los CbgD y los Crs suelen financiar compro-misos de 3 años o más, en países con una trayectoria positiva en los criterios de elegibilidad y de bajo riesgo. Para los CCE con una duración de hasta 1 año, puede no existir un tramo variable, centrándose en cambio en el cum-plimiento de los criterios de elegibilidad y preparando las futuras operaciones de apoyo presupuestario con mayor duración y tramos variables. En el anexo 8 se ofrecen ejemplos de las diferentes opciones. En todos los casos, las delegaciones de la UE deberán coordinar las decisiones sobre el tamaño y la organización y forma de los tramos variables con otros socios de desarrollo.

5.4.3. selección de indicadores de tramo variable

Las delegaciones de la UE deberán seleccionar, de acuerdo con las autoridades y en coordinación con otros socios de desarrollo, una serie de indicadores del MED para la condicionalidad de los tramos variables. En casos excepciona-les en los que no exista MER, en particular en situaciones frágiles o de transición, las delegaciones de la UE deberán

Tipos de indicadores

Los indicadores de insumos y procesos miden los recursos financieros aportados y las medidas políticas y reguladoras adoptadas (por ejemplo, la adopción de un reglamento); los indicadores de productos miden las consecuencias concretas e inmediatas de los recursos utilizados y las medidas adoptadas (por ejemplo: las escuelas construidas); los indicadores de resultados o logros miden los resultados a nivel de los beneficiarios (por ejemplo, el porcentaje de niños vacunados); los indicadores de impacto miden las consecuencias de los resultados en términos de un objetivo más amplio (por ejemplo, índices de alfabetización).

La Comisión presta especial atención a los resultados porque:

i) son estos resultados, lo que importa en última instancia;

ii) fomentan la formulación de políticas basadas en evidencia;

iii) protegen la esfera política para que los países beneficiarios elijan sus propias políticas y estrategias para alcanzarlos;

iv) promueven la responsabilidad y rendición de cuentas a nivel nacional; y

v) estimulan la demanda de información estadística de alta calidad.

(31) «Condicionalidad, previsibilidad ydesempeño: un estudio de los programas de apoyo presupuestario general del 9º FED» 2012, Andreas Eberhard y Jonathan Beynon.


acordar con las autoridades una serie de indicadores de desempeño derivados de la política pública o «pactos de transición», en consulta con otras partes interesadas. Deben aplicarse los siguientes principios:

● Debe garantizarse la coherencia entre los objetivos del programa, el diagnóstico del problema y los indicadores y objetivos seleccionados.

● Puede seleccionarse una combinación de tipos de indicadores. Cuanto mayor sea la voluntad del país socio de ser considerado responsable de dichos resultados, y cuanto mayor sea la confianza en la capacidad del Gobierno para lograr resultados y en la calidad de los datos sobre el desempeño, más énfasis deberá hacerse en los in-dicadores de resultados. En los países menos dependientes de la ayuda, puede ser más adecuado centrarse en acciones políticas acordadas utilizando indicadores del proceso.

● El número de indicadores deberá limitarse normalmente a un máximo de 8 por tramo, (y en algunos casos puede ser mucho menos) a fin de evitar una pérdida de enfoque de la política. Cuanto más centrados estén los objetivos del programa y más pequeño sea el tramo variable, menor será el número recomendado de indicadores.

● los indicadores y objetivos deben ser acordados durante la fase de formulación y los indicadores, los objetivos y la metodología de evaluación deben definirsedeforma precisa e inequívoca en las Disposiciones Técnicas y Administrativas adjuntas al Acuerdo de Financiamiento. La fuente de datos debe estar claramente identificada y la calidad de los datos debe ser evaluada. Deberán evitarse cambios en los indicadores en la medida posible, excepto cuando sean necesarios. Los objetivos políticos pueden ser adaptados para tener en cuenta los progresos de la política durante la ejecución del programa. Los convenios o acuerdos de financiación deben, por tanto, incluir una cláusula explícita que declare que cualquier revisión ulterior de los indicadores u objetivos puede realizarse a petición del Gobierno y con el posterior acuerdo del Ordenador Competente de la Comisión.

5.4.4. Determinación de los pagos de tramo variable

Se trata de asignar una puntuación a cada indicador seleccionado, agregando estas puntuaciones de manera que determinen el desembolso del tramo variable. Las dos principales opciones involucran un desembolso proporcional o el uso de categorías de desempeño32 agregados más amplios (véase el anexo 8).

Como ya se ha señalado en la sección de política pública, las evaluaciones de desempeño deben ser un proceso integrador dirigido por el Gobierno, mediante el cual los resultados del desempeño también están sujetos a consul-tas con los interesados y se deben poner a disposición del público y retroalimentados con los mecanismos de res-ponsabilidad y rendicional zación nacional de cuentas. Los resultados de los indicadores del tramo variable pueden ser extraídos del proceso general de revisión de política, sujeto a la opinión de la Delegación de la UE sobre la exac-titud de la información. En caso de que existan serias dudas sobre la calidad de los datos proporcionados, deberán realizarse ejerciciosdeverificacióndedatos para sustentar las decisiones de pago.

A fin de mejorar la predictibilidad y respetar los ciclos presupuestarios y de planificación del país, las condiciones, criterios, procedimientos y plazos de desembolso, deberán estar claramente definidos y comprendidos por el país socio. Este es un elemento clave del contrato de apoyo presupuestario entre la UE y el país socio. Las evaluaciones y decisiones relativas a los desembolsos deberán realizarse a tiempo para apoyar la ejecución del presupuesto en el año fiscal en el que los fondos deben desembolsarse. lostramosflotantes,esdecir,sinunafechapredecidi-dayestablecidaenelconveniodefinanciación,deberánengeneralevitarse.

Las delegaciones de la UE deberán acordar con las autoridades, y en consulta con otros socios de desarrollo en ma-teria de apoyo presupuestario, una metodología adecuada y transparente. En general, los fondos no desembolsa-dos no deberán ser «reciclados» en tramos posteriores, ya que esto puede reducir el efecto incentivador inicial de los tramos variables. En la medida de lo posible los montos deberán ser liberados y devueltos al programa in-dicativo plurianual del país. No obstante, cuando se den circunstancias para alentar al Gobierno socio a través del diálogo y a mejorar su desempeño, los fondos no desembolsados podrán reevaluarse en el año siguiente (N+1) en contra la meta inicial, si es que hay una tendencia positiva en el indicador y el Gobierno no alcanzó la meta debido a factores externos.

(32) Categorías sugeridas: «insatisfactorio» (puntuación 0-29 y exclusión del desembolso en tramos variables); «progreso limitado» (puntuación 30-49 y desembolso en tramos variables del 40 %); «satisfactorio» (puntuación 50-79 y desembolso en tramos variables del 70 %); y «buenos resultados» (puntuación 80-100 y desembol-so total).


5.5. movilización de recursos Fiscales Domésticos

La movilización de los recursos fiscales domésticos desempeña un papel determinante en el fomento de un creci-miento sostenible e inclusivo, la buena gobernanza y la reducción de la pobreza. En la Comunicación «Impuestos y Desarrollo: Cooperación con países en desarrollo para promover la buena gobernanza en asuntos fiscales» (abril de 2010), la Comisión Europea expone su política para ayudar a los países en desarrollo en este tema. Asimismo, se dio una mayor importancia a la movilización de las recursos fiscales domésticos, tanto en las Comunicaciones sobre el «Programa para el Cambio» como en «Apoyo presupuestario».

En los contratos de apoyo presupuestario, la movilización de los recursos fiscales domésticos se tendrán en cuenta dentro de los criterios de elegibilidad macroeconómicos (política fiscal) y de gestión de las finanzas públicas (admi-nistración tributaria), y se les debe dar mayor atención en el diálogo político y el desarrollo de capacidades. La pro-porción de los impuestos/PIB, el esfuerzo fiscal y la política fiscal, deben formar parte de la evaluación macroeco-nómica, incluyendo las exenciones fiscales y los incentivos. Esto proporcionará una visión global del importe de los ingresos tributarios en relación con el PIB (con y sin petróleo), de la medida en que el país explota su potencial fis-cal, y de la composición, nivel y relevancia de los distintos impuestos del país y otras fuentes de recursos fiscales domésticos. Además, la evaluación necesita analizar la forma en que el país se propone compensar las pérdidas de ingresos fiscales, debidas a la liberalización del comercio y los menores impuestos comerciales (transición fiscal). La evaluación de la gestión de las finanzas públicas con respecto a los ingresos debe cubrir, entre otros, el acceso a la información y la transparencia (especialmente en los países ricos en recursos), la buena gobernanza, la lucha con-tra la corrupción, la estructura administrativa, la vigilancia y la participación de la sociedad civil.

Por lo que se refiere al diálogo de políticas y el desarrollo de capacidades, los contratos de apoyo presupuestario tendrán relevancia en cuanto a lo siguiente:

● Contribuir en las reformas fiscales y reforzar la administración tributaria

● Promover la responsabilidad y rendición de cuentas nacional y gestión de las finanzas públicas

● Gestionar la riqueza procedente de los recursos naturales y fomentar los ingresos procedentes de los recursos naturales

● Promover un ambiente fiscal internacional transparente, cooperativo y equitativo

● Mejorar la participación de los países en desarrollo en los foros internacionales relevantes

● Fomentar la adopción y implementación de normas internacionales

5.6. responsabilidad y rendición de Cuentas

La responsabilidad y rendición de cuentas nacional se da cuando un Gobierno socio rinde cuentas ante sus ciuda-danos e instituciones (Parlamento e instituciones judiciales y de auditoría) acerca de las opciones de políticas, la recaudación de impuestos, las asignaciones presupuestarias y los resultados. Se trata de una relación de doble vía entre los ciudadanos y las instituciones del Estado, puesto que los ciudadanos también deben ser capaces de res-ponsabilizar y pedir cuentas a su Gobierno de sus acciones y controlar los abusos.

La responsabilidad y rendición de cuentas mutua, se refiere a la relación entre los donantes y los países socios. Desde la perspectiva de los donantes, la responsabilidad y rendición de cuentas mutua es importante para que los gobiernos donantes puedan demostrar a sus ciudadanos que los fondos públicos para el desarrollo se utili-zan de forma efectiva y eficiente. Para los países socios, es importante recibir compromisos creíbles de los do-nantes e información oportuna, predecible, transparente y completa sobre los flujos de ayuda, alineados con el ciclo presupuestario, para preparar y ejecutar unos presupuestos capaces de lograr los resultados y objetivos de políticas acordados.

En principio, el apoyo presupuestario proporciona oportunidades para reforzar la dad y responsabilidad y rendición de cuentas nacional, dado que el mismo, está sujeto a un escrutinio y auditoría parlamentaria de una manera que en general no lo posee el apoyo a proyectos. No obstante, los progresos en la responsabilidad y rendición de cuentas nacional llevan tiempo, de manera que apoyar a los sistemas e instituciones nacionales responsables constituye un reto importante para los donantes involucrados en el apoyo presupuestario. Los mejores incentivos para modificar las


actuaciones de un Gobierno derivan de las acciones emprendidas por los organismos de responsabilidad y rendición de cuentas nacional. Por tanto, la responsabilidad y rendición de cuentas se verá reforzada mediante lo siguiente:

● Fortalecimiento de la apertura, transparencia y responsabilidad y rendición de cuentas del proceso presupuesta-rio, por ejemplo, mediante los nuevos criterios de elegibilidad sobre transparencia presupuestaria (sección 5.1.4).

● Apoyo a un enfoque de apoyo presupuestario participativo, mediante el refuerzo y el fomento de la participación de los organismos nacionales de control y otras partes interesadas nacionales en el diálogo político y las revi-siones anuales de desempeño relativos al apoyo presupuestario.

● Apoyo a los organismos legislativos y cuerpos de supervisión nacionales, las instituciones de auditoría interna y control, así como las autoridades subnacionales o locales y las organizaciones de la sociedad civil. Las limitacio-nes de capacidad impiden a menudo el funcionamiento efectivo de los organismos nacionales de control33 y las organizaciones de la sociedad civil34, incluso en un entorno más abierto y transparente. Por tanto, se recomienda evaluar sistemáticamente las necesidades de desarrollo de capacidades de dichos organismos e integrar progra-mas de apoyo, como componente de un convenio de financiación de apoyo presupuestario o como un proyecto aparte, cuando proceda35.

● Aumentar la transparencia mediante la publicación de información relevante sobre los convenios de financiación de apoyo presupuestario y evaluaciones de desempeño, como parte del compromiso para aumentar la respon-sabilidad y rendición de cuentas mutua (véase también la sección 6.6 sobre visibilidad).

5.7. Fraude y corrupción

La lucha contra el fraude y la corrupción es un elemento clave que deberá tener mayor importancia en el apoyo presupuestario, especialmente al evaluar el criterio de elegibilidad de un GFP. La Comisión prestará especial aten-ción a estos temas y promoverá una mayor utilización de las disposiciones sobre lucha contra el fraude y la corrup-ción. Los países socios deben participar activamente en la lucha contra el fraude y la corrupción y estar equipados con mecanismos apropiados y efectivos que cubran la totalidad del «ciclo de lucha contra el fraude y la corrupción» (prevención, detección, investigación y sanción), así como con autoridades de inspección y capacidad judicial ade-cuadas. La Comisión promoverá asimismo el desarrollo de capacidades en este tópico.. En este contexto, la Comisión promoverá la cooperación entre la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y las autoridades de inspec-ción y judiciales de los países socios36.

5.8. Desarrollo de capacidades

El desarrollo de capacidades37 se refiere a un proceso de cambio que aspira a reforzar la capacidad de las perso-nas, organizaciones y redes para desarrollar y utilizar sus recursos de manera efectiva y eficiente. En consonan-cia con la declaración de Busan «Alianza de Busan por una Cooperación Eficaz para el Desarrollo», políticas e insti-tuciones eficaces son indispensables para la apropiación del país y el logro de resultados de desarrollo sostenible.

El desarrollo de capacidades es un elemento clave de la modalidad de apoyo presupuestario, ya que apoya a orga-nizaciones efectivas y eficientes, mejora la capacidad del Gobierno para aplicar políticas y prestar servicios a los be-neficiarios finales, y promueve la participación activa de todos los involucrados nacionales. El apoyo al desarrollo de capacidades implica un papel de facilitador de la Comisión Europea, tal como ayudar al socio a definir metas rea-listas de desarrollo de capacidades, impulsar una asociación basada en la confianza y opiniones compartidas sobre las principales dificultades y oportunidades, y desempeñar un papel catalizador basándose en la demanda para el cambio, proporcionando acceso al conocimiento y facilitando el diálogo entre las partes involucrados.

(33) Pueden encontrarse orientaciones sobre el vínculo entre los Parlamentos y el apoyo presupuestario en el documento de referencia nº 8 de la Comisión Europea «Alentar y apoyar a los Parlamentos en todo el mundo», octubre de 2010.

(34) Pueden encontrarse orientaciones sobre cómo involucrar a los agentes no estatales en las nuevas modalidades de ayuda en el documento de referencia nº 12 de la Comisión Europea «Engaging Non-State Actors in New Aid Modalities For Better Development Outcomes and Governance» (no disponible en español), de enero de 2011. El documento destaca el papel de las organizaciones de la sociedad civil para contribuir a la formulación de políticas nacionales y sectoriales; diálogos sobre políticas, coordinación del sector, revisiones intermedias y conjuntas; resultados y control presupuestario, incluida la consulta a los usuarios; ejecución presupuestaria y prestación de servicios; y desarrollo de capacidades, en especial para los conocimientos en materia de presupuesto y monitoreo del gasto público.

(35) La colaboración de la Comisión Europea con la Organización Internacional de las Entidades fiscalizadoras supremas (INTOSAI) es un ejemplo de un compromiso para reforzar el apoyo a las entidades fiscalizadoras supremas y reconocer su papel en el apoyo a la responsabilidad y rendición de cuentas y la reducción de la pobreza.

(36) La excelente colaboración entre la OLAF y el FIGE (Fórum de las Inspecciones Generales del Estado de África e instituciones similares) es un buen ejemplo de este compromiso.

(37) Para más detalles, véase la gestión del ciclo de proyectos y programas.


Las necesidades de desarrollo de capacidades se evalúan sistemáticamente y deben cubrirse basándose en los si-guientes criterios de calidad: los programas de apoyo deben adaptarse al contexto y a la capacidad existente, de-ben basarse sobre una demanda adecuada, apropiación y compromiso, estar vinculados a los resultados esperados, aportarse mediante enfoques alineados y armonizados, especialmente en el contexto del enfoque coordinado de la UE para el apoyo presupuestario y la división del trabajo con los Estados miembros, y basarse en disposiciones de implementación de programas adecuadas.

En lo relativo al apoyo presupuestario, las siguientes áreas de desarrollo de capacidades revisten especial importancia:

● gestión de las finanzas públicas,

● reformas fiscales, administración tributaria y gestión de los recursos naturales,

● estudios sobre el gasto público y estudios de seguimiento del mismo,

● reformas del sector público y la administración pública,

● calidad y capacidad de los sistemas estadísticos,

● capacidad de los organismos nacionales de control, como los parlamentos, las entidades fiscalizadoras supre-mas, el poder judicial, las instituciones de control y auditoría interna, las organizaciones de la sociedad civil, las autoridades locales y los medios de comunicación38.

(38) Diversos proyectos piloto han puesto de manifiesto que la capacidad de las partes interesadas para la colaboración en la gobernanza puede potenciarse a través de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) (por ejemplo, presupuestación participativa mediante las TIC, visualización de los datos de gastos pre-supuestarios, etc.).

Capítulo 6

CIClo DEl progrAmA

ChapItrE 6: CYClE DE proGraMME 55

6. CIClo DEl progrAmA

6.1. Introducción

El ciclo de gestión de los programas de apoyo presupuestario se resume en el siguiente diagrama, y sigue los mis-mos pasos que todas las otras modalidades, con excepción de la evaluación de la condición previa de los valores fundamentales. Este capítulo pasa revista a esas fases y define lo que debe prepararse en cada fase.

gestión del ciclo de apoyo presupuestario

6.2. Identificación

6.2.1. Decisión de proporcionar apoyo presupuestario

El proceso para alcanzar esta decisión se establece en los capítulos 3, 4 y 5. Esto implica los siguientes pasos:

En primer lugar, se realiza una evaluación del compromiso del país con los valores fundamentales de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho. Para los CBGD, el compromiso con los valores fundamentales es una condición previa y el mismo se evaluará durante la fase de programación cuando se seleccione la buena gob-ernanza y desarrollo como equivalente a un sector, y posteriormente será objeto de monitoreo durante las fases de identificación, formulación y ejecución utilizando el marco de riesgo. Para los CRS y CCE no se requiere ninguna

Comité de Dirección de Apoyo presupuestario (CDAp): dirección continuada de la política y las acciones en el marco de los programas de apoyo presupuestario. Podrá revisar las propuestas relativas a la financiación en el marco del apoyo presupuestario y los pagos siempre que existan implicaciones importantes para políticas o para las acciones.

Evaluación: centrada en evalua-ciones conjuntas.

proceso decisorio para la liberación de tramos:monitoreo y diálogo, evaluación de las condiciones de pago.

oQsg1 – Ficha de identificación:validaciónde la opción de Ap: centrada en los criterios de elegibilidad + fases ss.

oQsg2 – Ficha de acción:enfoque en la elegibilidad + contexto+condiciones. Documentos justificativos, convenio de financiación y disposiciones técnicas y administrativas.

CDAp: evaluación de valores fundamentales.

programa indicativo nacional plurianual:identificar sectores de compromi-so adecuados.

política de desarrollo UE política desarrollo gobierno socio

programación

Identificación

Formulación

Ejecución

Evaluación y seguimiento


evaluación de la condición previa. La evaluación de los valores fundamentales se realizará en el marco de gestión del riesgo (categoría de riesgo político) durante la fase de identificación, y posteriormente será objeto de monitoreo durante las fases de formulación y ejecución utilizando el marco de riesgo. Los CRS y CCE propuestos durante la fase de identificación con un riesgo político sustancial o alto riesgo, se presentarán al Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario, quien ponderará las preocupaciones relacionadas con el riesgo político versus la necesidad de propor-cionar y proteger la prestación de servicios esenciales, incluidos otros beneficios potenciales, a fin de decidir si un CRS o un CCE son modalidades de ayuda adecuadas.

En segundo lugar, se realiza una evaluación de la elegibilidad con arreglo a los cuatro criterios. Esta evaluación se llevará a cabo para todos los contratos de apoyo presupuestario durante las fases de identificación y formulación para la aprobación, y durante la ejecución, en adición al desempeño del tramo variable, para efectos del desembol-so. Durante la fase de identificación, los países pueden clasificarse en candidatos firmes o fuertes (que se espera alcancen y mantengan la elegibilidad), candidatos potenciales (para los que la elegibilidad es menos segura), y can-didatos débiles (para los que la elegibilidad es muy poco probable).

En tercer lugar, una evaluación de los riesgos y de la posibilidad de que se vean compensados por las medidas de mitigación y los beneficios esperados durante las fases de identificación, formulación y ejecución.

6.2.2. Cuantía del apoyo presupuestario

Las decisiones sobre la cuantía del apoyo presupuestario se basarán en una exhaustiva evaluación cualitativa y cri-terios de desempeño de las siguientes necesidades:

● Necesidades de financiación del país socio evaluadas sobre la base de su marco presupuestario de mediano plazo y/o las estrategias de desarrollo nacionales o sectoriales: se tendrán en cuenta tanto los niveles actuales como los proyectados de los recursos fiscales domésticos, gastos, déficit presupuestario y necesidades financieras, incluida la dependencia de la ayuda (y del apoyo presupuestario), como las preferencias declaradas del propio país en cuanto a la elección o combinación de modalidades de ayuda. Cuanto mayor sea su dependencia actual y prevista del apoyo presupuestario y más fuertes sean sus preferencias por el apoyo presupuestario, mayor será la cuota del programa que se preste como apoyo presupuestario.

● Compromiso del país socio de asignar recursos del presupuesto nacional en consonancia con los objetivos y la es-trategia de desarrollo: Este debe considerar tanto el proceso de formulación presupuestaria como sus resultados en términos de asignaciones presupuestarias en línea con los objetivos y estrategias de desarrollo y los índices de ejecución. Cuanto mayor sea la confianza que se tenga en el proceso y resultados del sistema de asignación presupuestaria del país socio, mayor deberá ser la parte del programa nacional que se proporcione en forma de apoyo presupuestario.

● Efectividad, rendimiento de los recursos asignados e impacto del valor añadido específico que aportará el apoyo presupuestario para conseguir los objetivos de políticas del país socio: la evaluación se centrará concretamente en considerar el posible impacto del apoyo presupuestario en relación con otras modalidades, teniendo también en cuenta la probable influencia de la UE sobre la base de indicadores relativos a las relaciones con el Gobierno, la capacidad de recursos humanos y el apalancamiento financiero. Cuanto mayor sea el impacto, mayor será el porcentaje que se proporciona en forma de apoyo presupuestario. Del mismo modo, cuanto mayor sea la calidad de las políticas e instituciones de los países socios (que puedan tener efectos positivos en la efectividad de la ayuda), mayor será el porcentaje a proporcionarse en forma de apoyo presupuestario.

● Historial y capacidad de absorción de los desembolsos anteriores, y efectividad con que los objetivos acordados se han conseguido con las operaciones de apoyo presupuestario: cuanto mayor sea el índice y la puntualidad de los pagos anteriores de los tramos fijos y variables, mayor será la parte del programa nacional que deba propor-cionarse en forma de apoyo presupuestario.

● Orientación a los resultados de la estrategia de desarrollo del país socio, incluido un sistema de monitoreo: cuanto más sólido sea el sistema de monitoreo y mayor sea la voluntad del país socio para incorporar indicadores clave de resultados y de reformas en las operaciones de apoyo presupuestario, mayor será la parte del programa na-cional que deba proporcionarse en forma de apoyo presupuestario.

Cada criterio puede calificarse como alto, mediano o bajo, permitiendo una evaluación global en lo que respecta a la proporción adecuada de un programa que debe proporcionarse en forma de apoyo presupuestario: alto (más de


(39) Esto se basará en las recomendaciones previas del Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario y la decisión del director general: véase la sección 6.2.1 y el capítulo 3.(40) La plantilla del desarrollo de capacidades es una herramienta interna destinada a ayudar a la Delegación a garantizar que la acción contribuye al objetivo de desa-

rrollar la capacidad institucional.

dos tercios), mediano (entre uno y dos tercios), o bajo (menos de un tercio). El enfoque no debe ser mecánico, dado que la significancia de cada criterio difiere y los riesgos y beneficios deben tenerse en cuenta. Por tanto, esto com-bina un enfoque razonablemente estructurado para definir grandes categorías, con una flexibilidad dentro de dichas categorías para elegir una combinación adecuada de las modalidades que mejor se adapten a la situación del país.

6.2.3. Identificación

La fase de identificación prevé la elaboración de una propuesta preliminar (resumida en la elaboración de un «Ficha de identificación») que establezca los objetivos propuestos y los resultados esperados de la operación; la escala propuesta (millones EUR) y la forma (CBGD39, CRS, CCE u otras modalidades de ayuda); la probabilidad de cumplir y mantener los criterios de elegibilidad y, en caso necesario, la identificación de posibles acciones previas que deban emprenderse (bien antes de la formulación o como condiciones específicas para el primer desembolso) y las medi-das de apoyo (en particular, desarrollo de capacidades y responsabilidad y rendición de cuentas nacional); algunas propuestas preliminares sobre el diseño y la implementación; los principales riesgos y los siguientes pasos. Debe ir acompañada de un primer esbozo del marco de gestión del riesgo.

La ficha de identificación es examinada por el QSG 1 (grupo de apoyo a la calidad). lafichanodeberáserdema-siado detallada ni aportar todas las respuestas; de hecho, deben incluirse otras opciones de modalidad de ayuda como base para la discusión. Esto proporciona la oportunidad para que las delegaciones de la UE se comu-niquen con la sede respecto de los progresos realizados en la preparación del programa, y busquen asesoramiento, cuando proceda, de la equipos regionales; para la sede y los equipos regionales supone una oportunidad para ga-rantizar la coherencia y consistencia de los enfoques que se adopten en el campo del apoyo presupuestario, espe-cialmente en lo que se refiere a las condiciones de elegibilidad.

Aunque no existe ningún requisito de procedimiento para la preparación de una «hoja de ruta», este puede ser un medio útil para apoyar el proceso de planificación. En el anexo 12 pueden encontrarse modelos.

6.3. Formulación

Posteriormente a la ficha de identificación y de conformidad con la decisión adoptada a raíz del dictamen del QSG 1, la fase de formulación se centrará en la elaboración de la Ficha de Acción y de borrador o propuesta de las disposi-ciones técnicas y administrativas que será revisado por el QSG 2. Todas las fichas de acción de los contratos de apoyo presupuestario deben elaborarse siguiendo el mismo formato (véanse los enlaces que figuran en el anexo 12), y con-tener las siguientes secciones principales:

● Justificación, objetivos y beneficios esperados del programa de apoyo presupuestario que constituyen las líneas principales del marco estratégico.

● Evaluación del contexto nacional y la elegibilidad para el apoyo presupuestario, resumiendo los principales te-mas y resultados de la evaluación de los cuatro criterios de elegibilidad (se exponen más detalladamente en documentos justificativos separados).

● La gestión del riesgo abarca los principales temas detectados en el marco de gestión del riesgo, y se enfoca en una descripción de los riesgos principales y las medidas de mitigación propuestas.

● El diseño del programa cubre los temas relativos a la implementación, incluidos los beneficios y resultados es-perados, ya sean específicos o no, el presupuesto y el calendario (presupuesto total, calendario indicativo de desembolsos), las partes interesadas y la coordinación de los donantes, el monitoreo del desempeño, los crite-rios para los desembolsos, medidas complementarias (en particular en materia de desarrollo de capacidades, evaluación y auditoría, comunicación y visibilidad).

El proyecto de la Ficha de Acción, cuando se transmite por la Delegación de la UE a la sede, deberá ir acompañado de otros documentos relativos a cada uno de los cuatro criterios de elegibilidad, así como del marco de gestión del riesgo (de acuerdo con los modelos prediseñados que figuran en los anexos 3 a 7), así como de un proyecto de dis-posiciones técnicas y administrativas (DTA) y el formato de de evaluación de calidad del desarrollo de capacidades40.


Las DTA forman parte del acuerdo jurídico con el país socio y describen en detalle las condiciones de desembolso generales y específicas.

Tras la aprobación por parte del Director geográfico y, si fuera necesario, la revisión por el Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario cuando hubieran implicaciones políticas importantes o de alto nivel, el Programa de Acción Anual/la Ficha de Acción se presentará para aprobación del comité de los Estados miembros de la UE competente para cada instrumento, antes de que la Comisión Europea tome una decisión sobre la financiación. El convenio de financiación, incluidas las DTA, se firmará con el país socio después de la decisión de financiación. Este convenio, que constituye el acuerdo jurídico con el país socio, consta de tres partes: 1) Condiciones particulares; 2) Anexo I, Condiciones Generales; 3) Anexo II, Disposiciones Técnicas y Administrativas.

6.4. Compromisos

Los acuerdos de financiación del apoyo presupuestario constituyen compromisos legales que pueden dar lugar a pagos sin necesidad de concluir otros compromisos jurídicos. En este caso, el compromiso presupuestario/financiero individual se registra inmediatamente después de la firma del convenio de financiación por ambas partes, sobre la base del total de los tramos de pago establecidos en el convenio de financiación (con excepción de los fondos des-tinados a auditoría, evaluación, asistencia técnica e imprevistos). Los circuitos financieros pertinentes y las listas de comprobación para tales compromisos figuran en el anexo de la Guía explicativa41.

6.5. Ejecución y desembolsos42

Un monitoreo y diálogo periódicos serán elementos importantes de todas las operaciones de apoyo presupuestario, y en general deben seguir la estructura y principios establecidos en los capítulos 3 y 4, así como en la sección 5.2. Será importante fomentar el sentimiento de participación y responsabilidad y rendición de cuentas nacional, refor-zar el trabajo en equipo en las delegaciones de la UE y en todos los proveedores de apoyo presupuestario, y prestar atención a las actividades de comunicación y visibilidad. Los equipos regionales tienen un papel importante que de-sempeñar en el apoyo a las delegaciones de la UE (véase el capítulo 3).

Los desembolsos requieren de los siguientes pasos:

● Solicitud de liberación del tramo por el país beneficiario: esto deberá justificarse debidamente, pero en muchos casos puede tomar simplemente la forma de una breve carta de acompañamiento que adjunte el informe anual pertinente u otros documentos justificativos adecuados.

● Análisis de la solicitud de liberación del tramo, y preparación de un «expediente de pago» por parte de la Delegación de la UE quien analizará si se han cumplido las condiciones de pago.

● El circuito de visado en la Delegación, antes de la presentación del expediente a la sede, implica lo siguiente: i) inicio operativo (GESTOPE); ii) verificación operativa (RESPOPE); iii) iniciación financiera (GESTFIN); y iv) verificación financiera (RESPFIN). En este contexto, es esencial que la Delegación garantice que la lista de verificación especí-fica para los pagos de apoyo presupuestario, se aplica y se facilita en el expediente con toda la documentación justificativa de todos los controles efectuados43.

● El expediente deberá concluir con una clara constatación del jefe de la Delegación, sobre el cumplimiento de cada uno de los criterios de elegibilidad e incluirá una recomendación sobre la conveniencia o no, del desembolso y sobre cuánto se deberá desembolsar. El análisis de la elegibilidad y el riesgo debe seguir los modelos que figuran en los anexos 3 a 7. El apoyo de los equipos regionales también es importante.

Los servicios geográficos de DEVCO prepararán un expediente para la aprobación del director competente, de confor-midad con el procedimiento acordado en las disposiciones de gobernanza sobre el apoyo presupuestario y, en su ca-so, con la participación del Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario (capítulo 3). El director formaliza su acuerdo

(41) Para más detalle, consúltese «Financial Circuits: Step by Step». http://www.cc.cec/dgintranet/europeaid/contracts_finances/guides/companion/financial_circuits/do-cuments/2011_3_circuits_etapes_en.pdf

(42) Para más detalle, consúltese los «Financial Circuits: Step by Step», ibíd. http://www.cc.cec/dgintranet/europeaid/contracts_finances/guides/companion/checklists/documents/2009_checklist_demandes_paiement_appui_budgetaire_en.xls

(43) Accountability es un concepto que no existe en español y por lo tanto no es posible traducirlo directamente. El concepto implica tanto responsabilidad en el manejo de los recursos como rendición de cuentas. NdT

http://www.cc.cec/dgintranet/europeaid/contracts_finances/guides/companion/checklists/documents/2009_checklist_demandes_paiement_appui_budgetaire_en.xls

http://www.cc.cec/dgintranet/europeaid/contracts_finances/guides/companion/checklists/documents/2009_checklist_demandes_paiement_appui_budgetaire_en.xls


mediante su visado (DIRGEO). Este visado ser’a válido durante 2 semanas únicamente. En este contexto, el direc-tor podrá asimismo transmitir elementos clave a la Delegación para que se incluyan en el diálogo con el país socio.

● Una vez recibida la aprobación de la sede, el jefe de Delegación podrá proceder a aportar el visado de su ordena-dor (ORDO). Ello deberá ir acompañado de una carta formal con los mensajes claves derivados de la evaluación, para su inclusión en el diálogo.

● Comprobación de los pagos (incluida la confirmación de que se ha aplicado el tipo de cambio adecuado) por la Delegación.

La puntualidad del pago es fundamental, y debe hacerse todo lo posible para respetar el calendario indicativo de pa-gos estipulado en el convenio de financiación o en el calendario de pagos acordado posteriormente entre el país socio y quienes aportan el apoyo presupuestario. Esto puede requerir que la Delegación actúe de manera proactiva requir-iendo la petición del país socio mucho antes de la fecha de pago, y que todas las partes respeten los plazos de apro-bación acordados. Se ofrecen más detalles en el anexo 12.

Si, tras el pago, se descubre que la evaluación que sirvió de base para el pago, está afectada por graves irregularidades, tales como declaraciones erróneas por el país socio, la Delegación de la UE deberá informar debidamente a la sede y recomendar medidas a tomar, las cuales pueden incluir una petición de reembolso total o parcial.

Al final de un programa de apoyo presupuestario, es preciso elaborar un informe final que destacará los objetivos iniciales del programa, los progresos y resultados obtenidos durante la ejecución, así como las lecciones aprendidas. El informe no es una evaluación formal, sino que su finalidad es ofrecer aportaciones para futuras operaciones de apoyo presupu-estario y mejorar la comunicación y la visibilidad de los resultados, por ejemplo, a efectos del informe anual de la DG.

6.6. Evaluación y auditoría

En principio, las evaluaciones sobre el apoyo presupuestario se realizarán cada 5 a 7 años conjuntamente con los otros donantes que recurren a esta modalidad de ayuda en el país evaluado, utilizando el enfoque metodológico refinado desarrollado en el marco del Grupo de Dirección para evaluaciones de apoyo presupuestario del CAD de la OCDE (capí-tulo 2.4). Los donantes deben trabajar en estrecha cooperación con los servicios de evaluación de los gobiernos en el proceso de evaluación y durante el mismo. Las DTA de los convenios de financiación y memorandos de acuerdo debe incluir disposiciones sobre cuándo y cómo deben realizarse las evaluaciones de apoyo presupuestario, y garantizar que se cuenta con sistemas adecuados de monitoreo y recolección de datos (incluidas encuestas familiares y otras).

Los elementos clave del enfoque metodológico son: a) el marco de evaluación integral (véase la sección 2.3.1), que es-tablece la secuencia hipotética de los efectos de los programas de ayuda presupuestaria a lo largo de 5 niveles analíti-cos que se incluyen e interactúan con el contexto nacional global en el que se proporciona el apoyo presupuestario; y b) el Enfoque de Tres Pasos, mediante el cual: i) el primer paso abarca la evaluación de las aportaciones de apoyo presu-puestario, sus logros y su contribución a las realizaciones, es decir, políticas públicas, instituciones, gasto y prestación de servicios de apoyo presupuestario, ii) el segundo paso abarca la identificación de los resultados del desarrollo (re-sultados económicos y sociales e impacto a nivel macroeconómico y microeconómico) apoyados por los programas de apoyo presupuestario y los factores que han causado o contribuido a estos resultados y repercusiones, tanto internos, es decir, vinculados a las políticas públicas, como externos, y iii) el tercer paso implica analizar si existe una relación en-tre los resultados inducidos identificados en el primer paso y los factores determinantes de los resultados e impactos. Un vínculo positivo implica que el apoyo presupuestario ha contribuido a la consecución de los resultados e impactos.

Por lo que se refiere a las auditorías, es preciso basarse en las auditorías de las cuentas nacionales elaboradas por la institución suprema de auditoría del propio país, puesto que una vez transferidos a la cuenta del Tesoro del país socio, los fondos de apoyo presupuestario de la Comisión Europea son indisociables de los ingresos generales de las admin-istraciones públicas y del apoyo presupuestario procedente de otros organismos donantes. El refuerzo de esta función, así como de las instituciones de control y auditoría interna, constituye por lo general una parte significativa del diál-ogo sobre políticas y el desarrollo de capacidades relacionados con el apoyo presupuestario. Existen dos salvedades a este principio. La primera es que puede y debe llevarse a cabo una auditoría para confirmar que la transferencia de fondos a la cuenta del Tesoro ha respetado los términos del convenio de financiación. La segunda se refiere a los ca-sos en que los fondos de apoyo presupuestario se destinan a financiar una serie específica de líneas presupuestarias. En este caso, antes del desembolso deberá hacerse una auditoría de los procedimientos para verificar que se han re-alizado gastos por un importe equivalente al menos al importe de los desembolsos de la Comisión (es decir, que el de-sembolso es efectivamente un reembolso de gastos elegibles verificados).


6.7. visibilidad

En el marco de la promoción de la responsabilidad mutua y de la transparencia, así como para aumentar la visibilidad de su apoyo, la UE publicará información pertinente sobre los convenios de financiación de apoyo presupuestario así como evaluaciones de la eficacia (incluidas las condiciones aplicadas a los pagos y las evaluaciones efectuadas de ac-uerdo con el país socio). Esto debe incluir también la publicación de comunicados de prensa, conjuntamente con otros donantes de apoyo presupuestario siempre que sea posible, con respecto a los pagos de apoyo presupuestario efec-tuados y los resultados obtenidos (así como los motivos del pago parcial o la denegación de pago en su caso). Esta in-formación se incorporará cada vez más en los informes anuales de la Comisión sobre ayuda al desarrollo.

Contratos DE Apoyo presupuestario: Cuadro resumen

CBGD Contrato de Buena

Gobernanza y Desarrollo

CrS Contrato de reforma

Sectorial

CCE Contrato de Construcción

del Estado

objetivo general

Erradicación de la pobreza, promoción de un crecimiento sostenible e inclusivo y consolidación de las democracias.

objetivosespecíficos

● Mejorar la capacidad finan-ciera de los gobiernos para lograr objetivos de política.

● Estimular la responsabilidad y rendición de cuentas nacional y reforzar los mecanismos nacionales de control para mejorar la gobernanza.

● Reforzar los sistemas cen-trales de los poderes públicos y apoyar reformas más am-plias, (macroeconómicas, GFP, reforma del sector público, movilización de los recursos fiscales domésticos, etc.).

● Abordar las limitaciones para un crecimiento sostenido e inclusivo.

● Avanzar hacia el logro de los ODM y los aspectos trans-versales de la prestación de servicios.

● Mejorar la capacidad finan-ciera de los gobiernos para lograr objetivos de política sectorial.

● Promover políticas y reformas sectoriales.

● Mejorar la prestación de ser-vicios a nivel sectorial.

● Satisfacer las necesidades básicas de la población.

● Mejorar la gobernanza a nivel sectorial.

● Mejorar la capacidad finan-ciera de los gobiernos para restaurar la paz, la estabi-lidad macroeconómica y la consecución de objetivos estratégicos a corto plazo.

● Fomentar un proceso de tran-sición hacia el desarrollo y la gobernanza democrática.

● Garantizar las funciones vi-tales del Estado (en particu-lar, la paz y la seguridad, el pago de los sueldos de los funcionarios, la prestación de funciones administrati-vas esenciales y de servicios básicos mínimos).

Cond

ició

n pr

evia

Evaluación positiva de la adhesión y el compromiso del país para con los valores fundamentales.

Importancia de los valores fun-damentales, pero no constituyen una condición previa (se deberá tener especial cuidado al apo-yar a sectores que tengan una relación directa con los valores fundamentales, por ejemplo, la justicia y la seguridad).

Los valores fundamentales son tomados en consideración, pe-ro no constituyen una condición previa.


CBGD Contrato de Buena

Gobernanza y Desarrollo

CrS Contrato de reforma

Sectorial

CCE Contrato de Construcción

del EstadoEl

egib

ilida

d

● Estrategia nacional de de-sarrollo creíble y relevante

● Política macroeconómica orientada a la estabilidad.

● Programa de reforma amplia de la GFP creíble y relevante.

● Publicación del presupuesto.

● Estrategia sectorial l de de-sarrollo creíble y pertinente.


● Programa de reforma amplia de la GFP creíble y relevante, evaluación del progreso con especial atención en los te-mas sectoriales de la GFP y su desempeño.


● Estrategia nacional de de-sarrollo creíble y relevante o «pacto de transición».


● Programa de reforma amplia de la GFP creíble y relevante; evaluación del progreso con especial enfoque en el cumplim-iento y la disciplina fiscal


resu

ltad

os e

sper

ados

● Mejoras en la calidad de la GFP.

● Mejoras en el entorno em-presarial.

● Sistema de planificación y presupuestación más trans-parente y responsables y que rindan cuentas.

● Mejoras en los indicadores clave de los ODM y la prestación transversal de servicios.

● Mantenimiento de la esta-bilidad macroeconómica y la solidez de la economía frente a las crisis.

● Mejor diseño y implement-ación de políticas y reformas sectoriales.

● Mejoras en los indicadores clave de la prestación de servicios.

● Mejoras en la calidad de la GFP, en todo el sistema de GFP, pero especialmente en lo que se refiere a la gestión de los fondos en el sector.

● Mantenimiento de la paz y la seguridad, transición a la democracia y el desarrollo.

● Dotación financiera suficiente para cubrir al menos un nivel mínimo de servicios básicos y de administración pública.

● Mejora de la eficiencia de los sistemas de GFP.

● Sistema de planificación y presupuestación más trans-parente y responsable.

● Restauración de la estabilidad macroeconómica.

Cara

cter

ísti

cas

de d

iseñ

o

● Compromisos de 3-6 años.

● Tramo fijo y tramo variable.

● No específico.

● Compromisos de 3-6 años.

● Tramo fijo y tramo variable.

● No específico.

● Compromisos de 1-2 años (con posibilidad de renovarlos por un periodo similar).

● Tramo fijo si el periodo es de solo 1 año (pueden incluirse indicadores de tramo vari-able si es de 2 años).

● Específico (si es necesario).

● Condiciones más específicas, monitoreo más estricto y diálogo más profundo, mayor asistencia técnica.


For EU staff only: Intranet links to the “Financial Circuit: Step by Step Guide” and the check-list for budget support payments

“Financial Circuit: step by step guide”

forcommissionactivestaff:

http://myintracomm.ec.europa.eu/dg/devco/finance-contracts-legal/financing-contracting-guides/companion/Documents/financial_circuits/2011_3_circuits_etapes_en.pdf

foropactivestaffandstaffindelegAtIons:

https://myintracomm-ext.ec.europa.eu/dg/devco/finance-contracts-legal/financing-contracting-guides/com-panion/Documents/financial_circuits/2011_3_circuits_etapes_en.pdf

For other EU Institutions & Agencies (including EEAs):

http://myintracomm.ec.testa.eu/dg/devco/finance-contracts-legal/financing-contracting-guides/companion/Documents/financial_circuits/2011_3_circuits_etapes_en.pdf

Check-list for budget support payments

forcommissionactivestaff:

http://myintracomm.ec.europa.eu/dg/devco/finance-contracts-legal/financing-contracting-guides/companion/Documents/checklists/2009_checklist_demandes_paiement_appui_budgetaire_en.xls

foropactivestaffandstaffindelegAtIons:

https://myintracomm-ext.ec.europa.eu/dg/devco/finance-contracts-legal/financing-contracting-guides/com-panion/Documents/checklists/2009_checklist_demandes_paiement_appui_budgetaire_en.xls

For other EU Institutions & Agencies (including EEAs):

http://myintracomm.ec.testa.eu/dg/devco/finance-contracts-legal/financing-contracting-guides/companion/Documents/checklists/2009_checklist_demandes_paiement_appui_budgetaire_en.xls

Anexos

tEmAs Y rEQUIsItos DE proCEDImIENto

ANEXOS – ÍNDICE 65

ÍNDICEANExos: tEmAs Y rEQUIsItos DE proCEDImIENto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63ANExo 1: glosArIo DE térmINos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69ANExo 2: obJEtIvos Y lógICA DE INtErvENCIóN DEl ApoYo prEsUpUEstArIo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 751. Contratos de buena gobernanza y desarrollo (CbgD): lógica de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

1.1. objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 751.2. resultados esperados y principales actividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

2. Contrato de reforma sectorial: lógica de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 762.1. objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 762.2. resultados esperados y principales actividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 772.3. Adicionalidadfinancieraenloscontratosdereformasectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

2.3.1. Cuando un aumento de los gastos del sector no es la limitación fundamental para lograr los objetivos del contrato de reforma sectorial. � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 78

2.3.2. Cuando un aumento de los gastos del sector es un importante elemento para lograr los objetivos del contrato de reforma sectorial. � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 78

3. Contrato de construcción del Estado: lógica de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 793.1. objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 793.2. resultados esperados y principales actividades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

ANExo 3: EvAlUACIóN DE lA ElEgIbIlIDAD DE lAs polÍtICAs públICAs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 811. Evaluación de la elegibilidad durante la fase de formulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

1.1. marco de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 821.2. relevancia de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 821.3. Credibilidad de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

1.3.1. Trayectoria pasada en la implementación de las políticas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 83

1.3.2. Financiación de las políticas � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 83

1.3.3. Base analítica y calidad de los datos � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 85

1.4. Conclusión: valoración de la elegibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 851.5. progresos esperados en la ejecución de las políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

2. Elegibilidad durante la ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85ANExo 4: EvAlUACIóN DE lA ElEgIbIlIDAD mACroECoNómICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 871. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 872. Modeloparaeldocumentocomplementariodelafichadeacciónyelexpedientedepago . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

2.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88Contexto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88Relación con el FMI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

2.2. principales indicadores macroeconómicos y posibles factores de inestabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 882.3. Evaluación de las políticas macroeconómicas y estabilización del marco macroeconómico . . . . . . . . 892.4. Movilizaciónderecursosfiscalesdomésticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 902.5. Evaluación de la vulnerabilidad frente a perturbaciones exteriores y esfuerzos para reforzar la resil-

iencia de la economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 912.6. Conclusiones del análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Apéndice 1: Evaluación de las cuentas exteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Apéndice 2: sostenibilidad de la deuda56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92Apéndice3:subidadelospreciosinternacionalesdelosalimentosylaenergía,controldelainflaciónypolítica

presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93Apéndice 4: Instrumentos de préstamo del FmI a los países de ingreso bajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Cuadros normalizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94Anexo5:evAluAcIóndelAelegIbIlIdAddelAgestIóndelAsfInAnzAspúblIcAs(gfp) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98


Anexo5:[pArtIdelAnexogfp]:docuMentocoMpleMentArIodelAfIcHAdeAccIón —evAluAcIóndelAelegIbIlIdAddelAgestIóndelAsfInAnzAspúblIcAs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

1. Caractéristiques clés [1 page] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 992. Fotografía del análisis [1 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 993. Diagnosis del sistema [2-3 páginas] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

3.1. resumendelasevaluacionesdelagestióndelasfinanzaspúblicas [1 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Translation needed . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

3.2. Conclusiones de los informes de la Entidad Fiscalizadora superior [1/2 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

3.3. Cuestiones sectoriales [1/2 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

3.4. determinacióndelasprincipalesdeficiencias [1/2 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

3.5. programadereformadelagestióndelasfinanzaspúblicasdelgobierno [1/2 página] . . . . . . . . . . . . . . 103

4. diálogoenelmarcodelagestióndelasfinanzaspúblicasydesarrollodecapacidades[1 página] . . . . . . 106

5. listadeanexosdeldocumentocomplementariodelafichadeacción(modelosquefiguranenlaparteIIIdel presente documento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Anexo5:[pArteIIdelAnexogfp]:InforMeAnuAldeMonItoreo—evAluAcIóndelAelegIbIlIdAddelA gEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

1. Características principales [1 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

2. principales reseñas en la evolución durante el pasado año [2 páginas] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

3. Avancesenlamejoradelagestióndelasfinanzaspúblicas[5 páginas] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

3.1. resumenyanálisisdelosprogresoscuantificables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1083.2. otras pruebas de progreso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1093.3. últimos informes anuales de auditoría, implicaciones y monitoreo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

4. Evaluación de la continuidad de la relevancia de la estrategia [1 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

4.1. trabajos recientes de diagnóstico: aspectos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1104.2. Implicaciones para el programa de reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

5. Evaluación de la continuidad de la credibilidad de la estrategia [2 páginas] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

5.1. corrupción,fraudeygestióndelasfinanzaspúblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1105.2. Coordinación, desarrollo de capacidades y coherencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

6. Conclusiones sobre la elegibilidad [1/2 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

7. Calidad de diálogo [1/2 página] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

8. listadeanexosdelinformeanualdemonitoreosobrelagestióndelasfinanzaspúblicas(modelosquefiguranenlaparteIIIdelpresentedocumento) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

Anexo 5: orIENtACIoNEs ADICIoNAlEs rElAtIvAs A lA gEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs . . . . . . . . . . . . . . 112 orIENtACIoNEs pArA rEllENAr El CUADro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114ApéNDICE 3: lIstA DE DoCUmENtos DE rEFErENCIA CoNsUltADos

(conunAlIstAdeposIblesfuentesdeInforMAcIóndedIAgnóstIco) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117III. moDElo DE NotA DE trANsmIsIóN DEl JEFE DE lA DElEgACIóN A lA sEDE CENtrAl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118ANExo 6: EvAlUACIóN DE lA ElEgIbIlIDAD EN rElACIóN CoN lA trANspArENCIA Y lA sUpErvIsIóN DEl

prEsUpUEsto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119ModeloA:docuMentocoMpleMentArIodelAfIcHAdeAccIón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1201. Evaluar el punto de entrada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1202. determinacióndelasprincipalesdeficienciasenlatransparenciaylasupervisióndelpresupuesto . . . . 1203. Identificacióndelalíneadebaseyobjetivosamedianoplazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122moDElo b: ExpEDIENtE DE pAgo pArA El progrAmA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1241. Evaluar el punto de entrada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1242. Evaluación de los progresos realizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1243. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

ANEXOS – ÍNDICE 67

ApéNDICE A: tAblA DE EvAlUACIóN DE los DoCUmENtos prEsUpUEstArIos prINCIpAl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

ApéNDICE b: rEFErENCIAs ClAvE útIlEs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126Marco de gasto público y responsabilidad y rendición de cuentas financiera (GPRF) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 126

Código de buenas prácticas sobre la transparencia fiscal (2007) del FMI � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 126

Encuesta de presupuesto abierto / Índice de presupuesto abierto � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 127

Mejores practicas en materia de transparencia presupuestaria de la OCDE (2002) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 127

La Declaración de Lima de Criterios sobre las Normas de Auditoría (1977) � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 127

ANExo 7: mArCo DE gEstIóN DE rIEsgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1281. gestión de los riesgos en las operaciones de apoyo presupuestario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1282. Evaluación del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

2.1. definicióndelriesgoycategoríasderiesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1292.2. dimensionesdelriesgo,cuestionariosobreelriesgo,ydefinicióndelosnivelesderiesgo . . . . . . . . . . 1302.3. modelos del marco de gestión de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

3. respuesta a los riesgos y medidas de reducción de los riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1323.1. respuesta a los riesgos y riesgos residuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1323.2. sistema de alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1343.3. visión general sobre las respuestas al riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

4. Monitoreodelriesgoynotificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136ANExo 8: EvAlUACIóN DEl DEsEmpEño Y trAmo vArIAblE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1371. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1372. Duración del programa, tamaño y escalonamiento de los tramos variables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1373. Utilización de un tramo de desempeño anual (tEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1394. selección de indicadores de desempeño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Recuadro 1 – Siete preguntas que deben plantearse en torno al indicador de un marco de evaluación del desempeño � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 141

5. opciones para el cálculo de los pagos del tramo variable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Etapa 1: Atribución de una puntuación a cada indicador � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 143

Etapa 2: Agregar puntuaciones para determinar el desembolso de tramos variables � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 143

Referencias útiles � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 144

ANExo 9: CoNtrAtos DE CoNstrUCCIóN DEl EstADo pArA sItUACIoNEs DE FrAgIlIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1451. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1452. Justificacióndeloscontratosdeconstruccióndelestado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1453. Cuestiones clave a la hora de evaluar la oportunidad de los contratos de construcción del Estado . . . . . 146

3.1. porloqueserefierealassituaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1463.2. oportunidad de la intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

Análisisdelosriesgosybeneficiosysituaciónpolíticaydeseguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1473.3. mejoramiento en el diálogo político y sobre políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

4. preparacióndelafichadeacciónydelosdocumentoscomplementarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1494.1. Criterios de elegibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

4.1.1. Políticas y reformas nacionales/sectoriales � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 150

4.1.2. Marco macroeconómico orientado a la estabilidad � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 150

4.1.3. Gestión de las finanzas públicas (véase la sección 5.1.3. y el anexo 5 de la Guía metodológica) � � � � 151

4.1.4. Transparencia y supervisión del presupuesto � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 152

4.2. Concepción de los contratos de construcción del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1524.2.1. Duración del programa � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 152

4.2.2. Reducción del riesgo � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 153

4.2.3. Perfil de desembolso � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 153

4.2.4. Indicadores de desempeño � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 154

4.2.5. Revisión anual del programa � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 154

4.2.6. Apoyo técnico adicional � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 154

Anexo10:ApoyopresupuestArIoApequeñosestAdosInsulAresendesArrollo(peId)ypAísesyterrItorIosdeultrAMAr(ptu) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

1. Introducción,antecedentesyjustificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1562. principales desafíos a los que se enfrentan los pEID y los ptU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1563. Cómo adaptar el apoyo presupuestario de la UE a los pEID y los ptU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1574. Características de la formulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1585. Determinación sobre la elegibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1596. marco de gestión de riesgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160Anexo11:MovIlIzAcIónderecursosfIscAlesdoMéstIcos(MIn) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1621. Contexto político/antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1622. Esfuerzos de la UE en apoyo de la mIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1633. ¿Qué areas promover a través del apoyo presupuestario y cómo evaluar los esfuerzos de movilización de losrecursosfiscalesdomésticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1634. Descripción de las herramientas de diagnóstico y conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168ANExo 12: EvAlUACIóN DE los vAlorEs FUNDAmENtAlEs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171

¿Por qué una evaluación de los valores fundamentales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

1. Contratos de buena gobernanza y Desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171¿Cuándo deben evaluarse los valores fundamentales? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

¿Cómo evaluar los valores fundamentales al considerar un CBGD? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

Paso 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

Paso 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

1. Democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1722. Estado de Derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1733. Derechos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Compromiso del país y voluntad política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Recomendación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

2. Contratos de reforma sectorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174Recomendación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

3. Contratos de Consolidación Estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174¿cóMoevAluArlosvAloresfundAMentAlesenloscontrAtosdeconsolIdAcIónestAtAl? . . . . . . . 175

Planteamiento orientado al futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

gUÍAs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177DoCUmENtos DE rEFErENCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177DoCUmENtos DE rEFlExIóN: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

aNExo 1: GloSarIo DE térMINoS 69

Anexo 1: glosario de términos

AdhesiónLos países socios ejercen un liderazgo efectivo y muestran su compromiso con sus políticas y estrategias nacionales de desarrollo o reforma y coordinan las acciones de desarrollo.

AlineamientoCuando la ayuda de los donantes se alinea con la del país socio. Los donantes basarán su apoyo global en el desarrollo, estrategias y políticas de reforma, así como las in-stituciones y los procedimientos de los países socios.

Apoyo complementario

El apoyo que complementa la operación principal de apoyo presupuestario; cabe citar: el monitoreo, la evaluación, la auditoría, y el desarrollo de las capacidades (incluida la asistencia técnica). El modelo de convenio de financiación para el apoyo presupuestar-io incluye una sección que permite una mención específica del apoyo complementario.

Apoyo presupuestario

El apoyo presupuestario implica diálogo, transferencias financieras, evaluación del de-sempeño y desarrollo de capacidades. La transferencia financiera es la transferencia de recursos financieros al Tesoro Nacional de un país socio, una vez comprobado que éste ha cumplido las condiciones acordadas para el pago.

Los recursos financieros así recibidos forman parte de los recursos totales del país so-cio y, por consiguiente, se utilizan de conformidad con el sistema de gestión de las fi-nanzas públicas de dicho país.

Método de ejecución: Centralizado Directo.

Apoyo presupuestario Directo

Cuando la moneda nacional es convertible en divisas, el apoyo presupuestario es di-recto porque el contravalor en moneda nacional de la moneda extranjera se genera o se crea directamente a través de los canales habituales del sistema bancario. Las divi-sas se transfieren simplemente al Banco Central, quien abona el contravalor en mone-da nacional en la cuenta del Tesoro Nacional del país socio.

Apoyo presupuestario Dirigido a líneas presupuestarias específicas

El Apoyo Presupuestario Dirigido implica la transferencia de fondos de la CE al Tesoro Nacional como «financiación» ex post de gastos presupuestarios específicos o de líneas presupuestarias específicas. Su utilización supone la auditoría de los gastos para los que se ha proporcionado el apoyo presupuestario. Posteriormente, se realiza una trans-ferencia al Tesoro Nacional por una cantidad igual a la cual el informe de auditoría ha concluido que los gastos son eligibles para la financiación de la CE. Un informe de au-ditoría satisfactorio se convierte en un requisito previo para el desembolso de fondos en el caso de apoyo presupuestario dirigido a líneas presupuestarias específicas.

Apoyo presupuestario general

Este tipo de Apoyo se traduce como una transferencia al Tesoro Nacional en apoyo a una política y estrategia de desarrollo o reformas, que puede proporcionarse en forma de Contrato de Buena Gobernanza y Desarrollo o Contrato de Consolidación Estatal (CCE).

Método de ejecución: Centralizado Directo.

Apoyo presupuestario Indirecto

Cuando la moneda nacional no es libremente convertible en divisas, el apoyo presupu-estario es indirecto porque el contravalor en moneda nacional de la moneda extranjera, se genera o se crea indirectamente fuera de los canales habituales del sistema bancar-io. Las divisas se convierten en el equivalente de la moneda nacional, normalmente a través de su venta en una subasta de moneda extranjera; a través de asignaciones de divisas en el marco de un programa de importación general o sectorial; o bien, mediante la venta de ayuda en especie, o la utilización de un mecanismo para facilitar divisas.

Apoyo presupuestario sectorial

Es una transferencia al Tesoro Nacional en apoyo a un programa sectorial, plasmado en un contrato de reforma sectorial.

Método de realización: Centralizado Directo.


Apoyo presupuestario No Dirigidoa líneas presupuestarias específicas

El Apoyo Presupuestario No Dirigidoa líneas presupuestarias específicas implica la transferencia de recursos de la CE al Tesoro Nacional del país socio, en donde los mis-mos se combinan con los recursos fiscales domésticos y otras fuentes de financiación y se emplean para financiar actividades del presupuesto público. En éste caso, la CE no realiza un monitoreo de la utilización de los recursos transferidos; en lugar de ello, cualquier monitoreo tiene lugar en el contexto del sistema general de gestión de las fi-nanzas públicas del país socio.

Armonización Cuando los donantes implementan, entre ellos, disposiciones comunes para el apoyo de una política o estrategia de nacional de desarrollo o bien una reforma de las mismas.

Ayuda AtadaEs la ayuda que deberá destinarse a obras/bienes/servicios procedentes del país do-nante o de otros orígenes especificados (por ejemplo, una lista de países previamente especificados).

Ayuda macro-Financiera

La ayuda Macro-Financiera proporcionada por la Comisión y gestionada por la DG ECFIN de conformidad con los «criterios de Genval actualizados», el 8 de noviembre de 2002 [véase el anexo 1 de la 2 453 reunión del Consejo (Asuntos Económicos y Financieros), de 8 de octubre de 2002].

Ayuda presupuestada

Se dice que una ayuda está Presupuestada cuando se ha incluido en los documentos presupuestarios presentados para su aprobación (parlamentaria). Otros términos se uti-lizan para describir la medida en que la ayuda está incluida en el sistema de gestión de la hacienda pública de un país, tales como: «inscrita en el plan» (cuando la ayuda figu-ra en los documentos de planificación), «sometida a la contratación pública» (la ayuda pasa por los procedimientos de contratación pública del país socio), «en pago/conta-bilizada» (ayuda empleada en procedimientos de pago e incluida en el sistema cont-able del país socio); «notificada» (ayuda incluida en los informes sobre gastos); y «au-ditada» (cuando la ayuda es objeto de controles por la Entidad Fiscalizadora Superior).

beneficiarios

Los beneficiarios son aquellos que de alguna forma se benefician de la ejecución del programa. Se puede distinguir entre:

i) Grupo(s) meta(s): grupo(s) o entidad(es) que se verá(n) inmediatamente afectados favorablemente por la finalidad del programa objetivo específico);

ii) Beneficiarios finales: aquellos que se beneficiarán del proyecto a largo plazo a nivel de la sociedad o de un sector de la misma; Por ejemplo, los «niños» debido a un incremento del gasto en sanidad y educación, o los «consumidores», debido a la mejora de la producción agrícola y la comercialización.

Comité de Dirección de Apoyo presupuestario

Fue establecido en el 2012, con la misión de examinar las propuestas de financiación y las decisiones de desembolso que sean sustanciales o que tengan grandes repercu-siones a nivel político y de políticas.

Condiciones específicas

Estas son condiciones aplicables al desembolso de tramos individuales, ya sean fijos o variables. Estas condiciones son normalmente las relacionadas con indicadores y cri-terios de desempeño, establecidos en cada una de las áreas de actividad del progra-ma de apoyo presupuestario general (APG). Al establecer estos indicadores y criterios de desempeño, normalmente se velará porque los mismos se basen en los resultados/logros, particularmente en el caso de los tramos variables.

Condiciones generales

Son las condiciones que se aplican al desembolso de todos los tramos. En la mayoría de los casos, estas condiciones estarán relacionadas con los criterios de elegibilidad para recibir apoyo presupuestario. Puede haber condiciones generales adicionales (por ejemplo, la disponibilidad de documentos), pero éstas deberían reducirse al mínimo.

Contrato de construcción del Estado (CCE)

Forma de apoyo presupuestario (general) para otorgar ayuda presupuestaria en situa-ciones de fragilidad.


Contrato de reforma sectorial(Crs)

Forma de apoyo presupuestario (sectorial) para abordar las reformas sectoriales y me-jorar la prestación de servicios.

Contrato oDm

Apoyo presupuestario general de más largo plazo y más predecible establecida en 2008 y aplicada en ocho países del programa de cooperación europeo (PCE) durante el Décimo FED. Ha dejado de aplicarse como forma distinta de apoyo presupuestario, pero sus principales características pueden incorporarse en el marco de nuevos CBGD y CRS en países con buen desempeño.

Contratos de buena gobernanza y desarrollo (CbgD)

Contratos con la finalidad de proporcionar apoyo (general) a una política y estrategia nacional de desarrollo o una reforma.

Criterios de elegibilidad el para el apoyo presupuestario

Un país puede considerarse elegible cuando:

i) existe una estrategia de desarrollo nacional o sectorial relevante y creíble que apoya los objetivos de reducción de la pobreza, desarrollo sostenible e inclusivo así como la gobernanza democrática;

ii) existe un programa creíble y relevante para restablecer y/o mantener la estabilidad macroeconómica;

iii) existe un programa creíble y relevante para restablecer y/o mantener la gestión de las finanzas públicas;

iv) el Gobierno ha publicado en el ciclo presupuestario anterior o actual la propuesta del presupuesto o el presupuesto ha sido aprobado.

Desarrollo de capacidades

El desarrollo de capacidades es el proceso por el cual las personas y las organizaciones crean y fortalecen sus capacidades a lo largo del tiempo. Capacidad se define como la habilidad para realizar tareas, producir resultados, definir y resolver problemas así co-mo tomar decisiones informadas.

Enfoque sectorial

Una forma de trabajar conjunta entre el Gobierno y los socios en el ámbito del desar-rollo con el fin de ampliar la apropiación por parte del gobierno de las políticas del sec-tor público y en las decisiones de asignación de recursos en el sector, para aumentar de esta manera, la coherencia entre las políticas, los gastos y los resultados y reducir los costos de transacción. Ello implica el desarrollo progresivo de una política y una es-trategia sectoriales globales y coherentes, de un marco unificado para los gastos públi-cos tanto de recursos locales como externos y de un marco común para la gestión, la planificación y la presentación de informes.

Finalidad

La finalidad debe abordar los problemas centrales o aspectos particulares, del conjun-to de la política y la estrategia nacionales. La finalidad se derivará de la política y la estrategia nacionales y no podrá lograrse únicamente mediante el programa. A veces se trata de un objetivo específico.

Fondo común

Cuando los fondos de la CE se transfieren a una cuenta en la que los recursos de var-ios socios en el ámbito del desarrollo y posiblemente el país socio se agrupan en un único Fondo. Los recursos así transferidos se utilizan de conformidad con los proced-imientos de gestión financiera del fondo común. Un fondo fiduciario es una modalidad de fondo común.

Método de gestión: compartida (con los Estados miembros), descentralizada (con los países socios) o conjunta (con organizaciones internacionales).

Fondos de contrapartida

Contravalor en moneda nacional de una transferencia en moneda extranjera. Más comúnmente utilizados en el contexto del apoyo presupuestario indirecto.


grupo de Apoyo a la Calidad

El Grupo de Apoyo a la Calidad se dedica, dentro de la Dirección General DEVCO, a ex-aminar los proyectos y programas en la fase final de la identificación (GAC 1) y en la fase final de la formulación (GAC 2). El GAC de la Dirección General DEVCO se organiza por separado para cada dirección geográfica.

grupos metas Véase «beneficiarios».

Impacto

Mide las consecuencias de los resultados en los objetivos más amplios; por ejemplo, índices de alfabetización, tasas de desempleo. La definición cubre los efectos ampli-ados de los logros; pero también podría incluir las repercusiones a un nivel más alto, relacionadas con objetivos todavía tan vastos como son el crecimiento y reducción de la pobreza.

Insumos

Mide los recursos financieros aportados y las medidas administrativas y normativas adoptadas, por ejemplo, los recursos asignados, los recursos utilizados, las medidas tomadas y,la legislación aprobada. La definición de los insumos puede ser muy amplia y cumplir en algunos casos lo que a menudo se denomina «indicadores de proceso».

logros o resultados

Es una medición de los resultados a nivel de los beneficiarios; por ejemplo, las tasas brutas de matriculación, vacunación; la definición cubre los logros (o resultados) de la utilización y la satisfacción de los bienes y servicios producidos por el sector público (aquí es donde se compara la oferta con la demanda).

modalidad de financiación

El modo en que se proporcionan recursos financieros. En los proyectos y programas de la CE se emplean tres modalidades de financiación: i) los procedimientos de con-tratación pública y de concesión de subvenciones de la CE; ii) los fondos comunes; y iii) el apoyo presupuestario.

objetivoespecífico Véase «finalidad».

objetivo global

El objetivo general del programa explica por qué este es importante para la sociedad en términos de beneficios a largo plazo para los beneficiarios finales y cómo se bene-ficiaran de manera más general otros grupos. El objetivo global se deriva de la política y la estrategia nacionales y no pretende lograrse únicamente mediante el programa.

partes involucradas

Se considera parte involucrada cualquier individuo, grupo de personas, institución o em-presa que pueda tener una relación con el programa. Cualquiera de ellos puede —di-recta o indirectamente, positiva o negativamente — afectar al proceso y a los logros del programa o ser afectado por estos. Normalmente se tienen que considerar difer-entes subgrupos.

procedimientos de licitación, de concesión de subvenciones y de pago de la CE

Procedimientos de licitación, concesión de subvenciones y pago de la CE que se em-plean en la ejecución de proyectos y programas. Algunos de estos procedimientos pu-eden descentralizarse en favor de terceros, pero en el proceso siempre habrá algún control ex ante o ex post

Método de ejecución: centralizado o descentralizado.

programa de apoyo a políticas sectoriales

Programa de la Comisión Europea en virtud del cual se proporciona ayuda financiera al programa sectorial del Gobierno asociado.


programa sectorial

Una política sectorial y un Plan de Acción que abarcan:

i) un documento de política sectorial aprobado y un marco estratégico global;

ii) un marco sectorial de gastos a medio plazo (aunque no un criterio de elegibilidad para el apoyo presupuestario) y un presupuesto anual; y

iii) un proceso de coordinación entre los socios en el ámbito del desarrollo dirigido por el Gobierno.

Un programa sectorial es el resultado de seguir un enfoque sectorial, en el que los go-biernos en consulta con los socios en el ámbito del desarrollo y otras partes interesa-das pueden desarrollar una política sectorial y un Plan de Acción. Puede basarse en un contrato de reforma sectorial o en alguna otra modalidad de acuerdo (por ejemplo, un convenio de financiación conjunta).

productos

Es una medición de las consecuencias concretas e inmediatas de los recursos o insu-mos utilizados y las medidas adoptadas; por ejemplo, escuelas construidas, docentes empleados, enfermeras formadas. La definición de «productos » se refiere a los bienes y servicios «producidos» por el sector público.

responsabilidad y rendición de cuentas1

La responsabilidad y rendición de cuentas a nivel interno se refiere a un Gobierno «so-cio» responsable ante sus ciudadanos e instituciones (Parlamento, instituciones de au-ditoría y judiciales) en materia de opciones de políticas, recolección de ingresos, asig-naciones presupuestarias y logros. Se trata de una relación en los dos sentidos entre los ciudadanos y las instituciones del Estado, dado que los ciudadanos también de-ben poder exigir al Gobierno responsabilidad por sus acciones y controlar los abusos.

La responsabilidad y rendición mutua de cuentas se refiere a la relación entre los do-nantes y los países asociados. Desde el punto de vista de los donantes, la responsabi-lidad y rendición mutua de cuentas es importante a fin de que los gobiernos donantes puedan demostrar a las partes interesadas que los fondos públicos para el desarrol-lo se utilizan de forma eficaz y eficiente. Para los países socios, es importante obtener unos compromisos creíbles de los donantes así como una información oportuna, pre-visible, transparente y global sobre los flujos de ayuda en el marco del ciclo presupu-estario, con la finalidad de preparar y ejecutar presupuestos que permitan alcanzar los objetivos y logros acordados.

resultados – definicióndelmarcológico

En la jerarquía de objetivos de la matriz del marco lógico de la CE, los resultados son los productos y servicios tangibles resultantes de la realización de un conjunto de ac-tividades. En la tipología de indicadores utilizados en programas de la CE, estos «resul-tados» son conocidos como «productos».

resultados – tipología de indicadores

Existen dos interpretaciones posibles:

i) en la tipología de indicadores de la CE, los «resultados» son conocidos como «logros» (véase «logros»),

ii) en el marco de evaluación del CAD de la OCDE «resultados» hace referencia a «pro-ductos s», «logros» e «impactos».

sectores interrelacionados

Los contratos de reforma sectorial (CRS) pueden apoyar varios sectores interrelaciona-dos si su interrelación es estrecha y se basa en un marco de políticas, presupuestario e institucional coherente (por ejemplo, la agricultura y las carreteras rurales como parte de una estrategia común de desarrollo rural).

tramo de base Véase tramo fijo.


tramo de desempeño anual

Es una forma especial de tramo variable, introducida por primera vez con el acuerdo sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), limitada al 10 % del tramo anual de apoyo presupuestario y desembolsado o retenido totalmente sobre la base de una evaluación cualitativa global basada en indicadores de desempeño seleccionados y otra información relevante sobre desempeño. A menos que existan problemas específicos y significativos, debe desembolsarse en su totalidad, pero permite que las decisiones de desembolso tengan en cuenta toda la información pertinente en los casos en que pueda ser necesario señalar preocupaciones significativas en materia de desempeño y hacer frente a las mismas.

tramofijo

Los tramos fijos tienen un valor fijo, especificado por anticipado en el convenio de fi-nanciación. Se desembolsan en su totalidad (si se cumplen todas las condiciones), o no se desembolsan en absoluto (si no se cumple alguna condición). También pueden lla-marse «tramos de base».

tramo de fecha determinada

Un tramo es de fecha determinada cuando no puede variar la fecha en que debe cump-lirse la condición o condiciones de desembolso (esto es, cuando se ha fijado una «fecha de referencia» para el cumplimiento de las condiciones a las que se supedita el desem-bolso). La fecha fijada para el cumplimiento de las condiciones a las que se supedita el desembolso se especificará en el convenio de financiación. Si en esa fecha no se cumple la condición para el desembolso, el país socio no podrá, en principio, optar al apoyo.

tramo de fecha variable

Un tramo se considera de fecha variable cuando puede variar la fecha en que debe cumplirse la condición o condiciones de desembolso (esto es, cuando no se ha fijado una «fecha de referencia» para el cumplimiento de las condiciones a las que se suped-ita el desembolso). En el convenio de financiación se especificará normalmente una fe-cha indicativa, pero la fecha efectiva variará en función de la fecha en que hayan de cumplirse las condiciones para el desembolso (aunque, naturalmente, el convenio de financiación debe contemplar una fecha límite).

tramo variable (según cuantía)

Los tramos variables tienen un valor máximo, especificado por anticipado en el convenio de financiación. Se desembolsan en su totalidad o en parte, basándose las cantidades desembolsadas en los desempeños alcanzados en relación con metas predefinidas o indicadores de desempeño previamente acordados (siempre que se hayan cumplido al mismo tiempo todas las condiciones generales).

valores fundamentales

Los valores fundamentales que representan los Derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho son elementos esenciales de la totalidad de las asociaciones y los acuerdos de cooperación con terceros países de la UE. Los contratos de buena gober-nanza y desarrollo (CBGD) sólo se otorgarán cuando hay confianza y seguridad en que los fondos del presupuesto del Estado se gastarán conforme a estos valores funda-mentales que comparten la UE y el país socio, y en pos de cuyo cumplimiento se com-prometen a avanzar los países socios.

aNExo 2: oBJEtIvoS Y lÓGICa DE INtErvENCIÓN DEl apoYo prESupuEStarIo 75

Anexo 2: objetivos y lógica de intervención del apoyo presupuestario

Este anexo ofrece algunos ejemplos de la lógica de intervención para ilustrar la forma en que los objetivos gene-rales, los objetivos específicos, los resultados esperados y las actividades principales pueden describirse para las tres formas de contrato de apoyo presupuestario. Son solamente indicativos (aunque el objetivo general debería ser globalmente común a todos), con una formulación precisa que difiere necesariamente según el contexto nacional. Conviene igualmente hacer referencia al marco de evaluación establecido en el texto principal de las presenteGuía metodológica. Los resultados esperados (que están relacionados con los objetivos específicos y han de lograrse ha-cia el final del programa) deben ser tan específicos como sea posible con objeto de mejorar la evaluación y la infor-mación sobre los avances registrados durante la ejecución, ayudar en la realización de una revisión al final del pro-grama, y facilitar una evaluación ex post (reconociendo que las evaluaciones del apoyo presupuestario se realizarán generalmente cada cinco o siete años y examinarán conjuntamente todo el apoyo presupuestario).

1.contrAtosdebuenAgobernAnzAydesArrollo(cbgd):lógIcAdeINtErvENCIóN

1.1. objetivos

El objetivo global del contrato de buena gobernanza y desarrollo es ayudar al Gobierno de [X] en la erradicación de la pobreza, la promoción de un crecimiento sostenible e inclusivo, y la consolidación y mejora de la gobernanza de-mocrática y económica.

Los objetivosespecíficosson:

― mejorar la capacidad financiera del Gobierno para lograr sus objetivos sobre políticas;

― reforzar los principales sistemas de gobierno y apoyar reformas más amplias que abarquen la gestión macroeco-nómica, la gestión de las finanzas públicas, la reforma del sector público y la movilización de recursos fiscales domésticos;

― abordar las limitaciones al crecimiento sostenido e inclusivo;

― estimular la responsabilidad nacional y la rendición de cuentas y reforzar los mecanismos nacionales de control para mejorar la gobernanza;

― mejorar los aspectos transversales de la prestación de servicios.

1.2. resultados esperados y principales actividades

Los resultados esperados de esta intervención son:

― el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y la resiliencia a las perturbaciones o choques externos, particularmente mejorando la disciplina presupuestaria, aumentando la presión fiscal interna y/o mejorando la administración tributaria, y/o reduciendo los niveles de deuda interna y externa [especificar los principales metas presupuestarios];

― mejoras en la calidad de la gestión de las finanzas públicas, especialmente con respecto a: [... enumerar las principales áreas de atención, que podrán incluir: mejoras en la ejecución presupuestaria, contratación pública, auditoría interna y externa, y especificar los metas principales cuando ello sea posible];

― mejoras en el entorno de negocios, especialmente por medio de … [ especificar los principales resultados espe-rados];


― un sistema de planificación y presupuestación más transparente y más responsable y que rinda cuentas, en par-ticular con respecto a la publicación comprensiva y más oportuna de los principales informes presupuestarios y un funcionamiento más eficaz de la Comisión, Tribunal de Cuentas Públicas o la Contralaría General [enumerar algunos metas específicos siempre que ello sea posible];

― mejoras de los principales indicadores de la prestación transversal de servicios, especialmente con respecto a [determinar los principales sectores de interés], y también en relación con una reducción de las disparidades geo-gráficas y de género en materia de acceso y calidad, en particular … [especificar los principales metas a alcanzar]; estos pueden seleccionarse a partir del conjunto de indicadores u metas asociados al tramo variable para el último año del programa, aunque debe subrayarse que el apoyo presupuestario solo será un factor coadyuvante a este nivel (4) del marco de evaluación].

― mejoras del entorno de negocios.

Las principales actividades en este ámbito incluyen:

― transferencia de X millones de euros a lo largo del período [especificar los ejercicios presupuestarios del país socio en los que se prevén los desembolsos];

― un diálogo continuo con el Gobierno acerca de las políticas y las medidas a implementar, prestando atención particular a las áreas reflejadas en los objetivos del programa, así como cuestiones más amplias relativas al compromiso del país con los valores fundamentales;

― un esfuerzo continuo para reforzar la capacidad del Gobierno en el área de la gestión de las finanzas públicas (GFP) en el contexto de los actuales programas de apoyo complementario;

― diálogo constante entre la Delegación de la UE y otros donantes para coordinar y alinear aún más la cooperación al desarrollo con vistas a evitar la duplicación de actividades y liberar al Gobierno de múltiples obligaciones en materia de elaboración de informes;

― Monitoreo periódico de los criterios de elegibilidad para el apoyo presupuestario:

● La consecución del monitoreo de los objetivos prioritarios de la estrategia nacional de desarrollo se debe monitorear sobre la base de los informes anuales de situación y de otros informes de la UE o de socios en el ámbito del desarrollo, respaldados por reuniones informativas y debates realizados de forma periódica con los grupos de trabajo técnicos relevantes;

● el monitoreo de la evolución macroeconómica se llevará a cabo en el marco de las misiones del FMI y otras evaluaciones relevantes;

● el monitoreo de la elegibilidad de la gestión de las finanzas públicas se debe realizar sobre la base de las revisiones de la estrategia de reforma de las GFP así como los resultados de las evaluaciones asociadas;

● el monitoreo de la transparencia presupuestaria se llevará a cabo verificando que se pone a disposición del público la documentación adecuada.

2. CoNtrAto DE rEFormA sECtorIAl: lógICA DE INtErvENCIóN

2.1. objetivos

El objetivo global de contrato de reforma sectorial es ayudar al Gobierno de [X] en la erradicación de la pobreza, la pro-moción de un crecimiento ejecución e inclusivo, y la consolidación y mejora de la gobernanza democrática y económica.

Los objetivosespecíficos son:

― mejorar la capacidad financiera del Gobierno para lograr los objetivos de sus políticas sectoriales;

― promover reformas y políticas sectoriales;

― mejorar la prestación de servicios en el sector X;


― mejorar la gobernanza a nivel sectorial.

― [apoyar el programa de asociación en los países vecinos]

― Abordar las necesidades básicas de la población [… identificar los elementos principales]



― mejoras en la formulación y la implementación de las políticas sectoriales, especialmente en lo que se refiere a [dar ejemplos de reformas estratégicas específicas previstas];

― mejora en los principales indicadores de la prestación de servicios, especialmente con respecto a [... determinar las principales áreas de interés...], y también en relación con una reducción de las disparidades geográficas y de género en materia de acceso y calidad, en particular: [especificar los principales metas a alcanzar]; estos pueden seleccionarse a partir del conjunto de indicadores u metas asociados al tramo variable para el último año del programa, aunque debe subrayarse que el apoyo presupuestario solo será un factor coadyuvante a este nivel (4) del marco de evaluación].

― mejoras en la calidad de la gestión de las finanzas públicas, especialmente con respecto a: [... enumerar las principales áreas de atención, que podrán incluir: mejoras en la ejecución presupuestaria, contratación pública, auditoría interna y externa, y especificar los metas principales cuando ello sea posible]; pero particularmente con respecto a la gestión de fondos en el sector [especificar algunos metas fundamentales cuando ello sea posible];

Las principales actividades en este ámbito incluyen:

― Transferencia de X millones de euros a lo largo del período [especificar los ejercicios presupuestarios del país socio en los que se prevén los desembolsos].

― Un diálogo continuo con el Gobierno acerca de la política y las medidas a aplicar, prestando atención particular a áreas reflejadas en los objetivos del programa;

― Un esfuerzo continuado para reforzar la capacidad del Gobierno en el ámbito de la gestión de las finanzas pú-blicas en el contexto de los actuales programas de apoyo complementario.

― Diálogo constante entre la Delegación de la UE y otros donantes para coordinar y alinear aún más la cooperación al desarrollo con vistas a evitar la duplicación de actividades y liberar al Gobierno de múltiples obligaciones en materia de elaboración de informes;


● La consecución de los objetivos prioritarios de la estrategia nacional de desarrollo se debe monitorear sobre la base de los informes anuales de situación y de otros informes de la UE o de socios en el ámbito del de-sarrollo, respaldados por reuniones informativas y debates realizados de forma periódica con los grupos de trabajo técnicos relevantes;

● el monitoreo de la evolución macroeconómica se llevará a cabo en el marco de las misiones del FMI y otras evaluaciones relevantes;

● el monitoreo de la elegibilidad de la gestión de las finanzas públicas se debe realizar sobre la base de las revisiones de la estrategia reforma de las GFP, los resultados de las evaluaciones asociadas, los análisis de ad-hoc del FMI y de otras Asociaciones de Desarrollo (PD) y particularmente a través de análisis sectoriales específicos (por ejemplo, estudios de monitoreo del gasto público y de evaluación del gasto público);


● elegibilidad


2.3. Adicionalidadfinancieraenloscontratosdereformasectorial

La adicionalidad financiera puede ser un aspecto clave de muchos contratos sectoriales —y de otras formas de apo-yo externo—, pero no es necesariamente el objetivo de tales programas. La aplicación rígida del requisito de adicio-nalidad financiera en contratos de reforma sectorial puede dejar en el olvido otras muchas cuestiones importantes que deben abordarse al examinar un sector. La adicionalidad debe definirse en relación a cuán plausible es de que se siga la senda de gastos del sector44. Aquí se pueden considerar dos principales escenarios: en primer lugar, cuan-do un aumento de los gastos del sector no es el objetivo principal del contrato de reforma sectorial; y, en segundo lugar, cuando es un objetivo importante del contrato de reforma sectorial.

2.3.1. Cuando un aumento de los gastos del sector no es la limitación fundamental para lograr los objetivos del contrato de reforma sectorial.

Al proporcionar apoyo presupuestario sectorial, habrá que observar sus posibles efectos sobre los resultados secto-riales, pero no necesariamente sobre el nivel de gastos del sector. En este contexto, el contrato de reforma sectorial puede aportar valor añadido de otras maneras, no siendo necesariamente uno de sus requisitos un aumento de los niveles de gasto del sector. Por ejemplo, la eficacia y la eficiencia de un determinado nivel de gasto podría aumentar-se mediante una reasignación de recursos de gastos de capital a gastos recurrentes, de un nivel terciario a un nivel primario de prestación de servicios o de entidades centrales a entidades descentralizadas. La mejora de los índices de ejecución de los presupuestos sectoriales también puede tener un significativo impacto positivo en los logros del sector. El valor añadido de los contratos de reforma sectorial también podría radicar en el apoyo a una aceleración de las reformas, en compartir el conocimiento o en el desarrollo de capacidades.

En este contexto, los contratos de reforma sectorial ofrecen efectivamente un margen presupuestario adicional al Gobierno a nivel macroeconómico, al mismo tiempo que centran el diálogo en los resultados a nivel sectorial. Esto debería mejorar las perspectivas de una plena ejecución de los planes de gasto existentes según lo establecido en el presupuesto. Por lo tanto, es importante garantizar que la UE, el ministerio de Hacienda y el ministerio o ministe-rios afectados comprendan plenamente la naturaleza financiera del programa.

Por consiguiente, durante la formulación de tales programas debe llegarse con todas las partes a una comprensión clara del enfoque adecuado para los mismos. Esto puede exigir un acuerdo sobre la forma de tratar los contratos de reforma sectorial en los documentos presupuestarios. En concreto, habrá que evitar la contabilización de los recur-sos de los contratos de reforma sectorial como ingresos asignados en los presupuestos de los ministerios afectados.

2.3.2. Cuando un aumento de los gastos del sector es un importante elemento para lograr los objetivos del contrato de reforma sectorial.

La evaluación de la política sectorial, el presupuesto asignado y su implementación pueden revelar que el principal obstáculo para la consecución de los objetivos del sector es que el sector está insuficientemente financiado. En estos casos, es conveniente aumentar los niveles de gasto del sector, y ello constituye uno de los principales objetivos del programa de contrato de reforma sectorial, especialmente en los sectores insuficientemente financiados. Es prefe-rible centrarse en unas proyecciones de gasto realistas, que deben sustentar cualquier programa sectorial. También es importante iniciar pronto la preparación de un diálogo sobre la senda de gastos del sector. A fin de crear un per-fil de la senda de gastos del sector se proponen los siguientes pasos:

― centrarseenlastendenciashistóricasparaidentificarunalíneadebasesignificativa. El punto de entrada de cualquier proceso relativo a la senda de los gastos del sector debe ser un análisis exhaustivo de las tendencias anteriores de asignación del presupuesto sectorial. Enfocarse en los niveles efectivos de financiación del sector presenta varias ventajas: reduce el impacto de las variaciones en la financiación pública que se producen por los cambios de la ayuda a un proyecto y fomenta una imagen más completa y realista de los niveles actuales y pasados de los gastos del sector.

― Es fundamental que este ejercicio incluya a todos los involucrados en la coordinación del sector, al ministerio de Hacienda, así como al ministerio competente y a todos los donantes que participan en el sector.

(44) El término «senda de gastos del sector» se refiere a los gastos del sector actuales y previstos. Cuando el horizonte temporal para los gastos previstos abarca un período de dos años o más, será necesario desarrollar unas perspectivas a medio plazo para la disponibilidad de recursos, e, idealmente, un marco de gastos a medio plazo integrado en el proceso presupuestario (véase anexo 3, sección 3.2).


― Elegir cómo expresar la línea de base. Los niveles pasados y actuales de gastos del sector en términos per cápita constituyen una línea de base que podría ser útil. Otra opción es expresar los niveles pasados y actuales de gastos del sector en porcentaje del PIB, del gasto público o los recursos fiscales domésticos. Sin embargo, es necesario extremar la atención en la utilización de dichos porcentajes como objetivo, ya que pueden resultar afectados por factores que escapan al control del sector.

― Discutir los incrementos esperados de los gastos del sector. Se recomienda revisar con el Gobierno la magnitud de los niveles deseables de gasto del sector. En algunos casos, puede bastar con mantener los gastos reales per cápita. En otros, el objetivo será un aumento de los gastos reales per cápita. Una perspectiva a medio plazo es importante, ya que vincula los compromisos de apoyo presupuestario sectorial a las proyecciones acordadas de gastos totales y de gastos del sector. Este puede ser un tema útil para el diálogo entre el Gobierno y todo el grupo de donantes.

― evaluarlasostenibilidadfiscaldelosincrementosesperadosenlosgastosdelsector.Los incrementos esperados en los gastos del sector deberán tener en cuenta los resultados de las evaluaciones preliminares y ser coherentes con el marco presupuestario a medio plazo del Gobierno. En este proceso es crucial el papel del ministerio de Hacienda y, en su caso, del FMI. También debe evaluarse la consistencia de las reasignaciones del gasto entre sectores con la política nacionales del país socio.

― si procede, plasmar cualquier requisito en condiciones de desembolso. En circunstancias excepcionales, el programa podría definir condiciones en el convenio de financiación en torno a niveles críticos de gasto para de-terminadas partidas presupuestarias claves.

3. CoNtrAto DE CoNstrUCCIóN DEl EstADo: lógICA DE INtErvENCIóN

3.1. objetivos

El objetivo global del contrato de construcción del Estado es ayudar al Gobierno de [X] en la erradicación de la po-breza, la promoción de un crecimiento sostenible e inclusive, y la consolidación y mejora de la gobernanza demo-crática y económica.

Los objetivosespecíficos son:

― mejorar la capacidad financiera del Gobierno para restaurar la paz, la estabilidad macroeconómica y la conse-cución de los objetivos de la política a corto plazo;

― fomentar un proceso de responsabilidad y rendición de cuentas y un fortalecimiento hacia el desarrollo y la go-bernanza democrática;

― apoyar los esfuerzos del Gobierno para garantizar funciones esenciales del Estado (en particular, el logro de la paz y la seguridad, el pago de los sueldos de los funcionarios públicos, el ejercicio de las funciones administra-tivas esenciales y la prestación de un mínimo de servicios básicos a la población).



― el mantenimiento de la paz y la seguridad y el progreso hacia la transición a la democracia y el desarrollo;

― establecer una asignación financiera suficiente para cubrir al menos la prestación de un nivel mínimo de servicios básicos en: [identificar uno o dos sectores clave] y en la administración pública;

― mejorar la eficiencia de los sistemas de gestión de las finanzas públicas y de los procesos y capacidades; también se espera un reforzamiento de la probidad en la gestión de los recursos públicos, al tiempo que se refuerza la eficiencia y eficacia de la administración pública;

― establecer un sistema de planificación y presupuestación más transparente y responsable y que rinda cuentas, que permita implementar la estrategia de desarrollo y las reformas a medio y largo plazo;

― preservar la estabilidad macroeconómica.


Las principales actividades en este ámbito deben incluir:

― Transferencia de X millones de euros a lo largo del período [especificar los ejercicios presupuestarios del país socio en los que se prevén los desembolsos].

― Diálogo continuo con el Gobierno acerca de la política y las medidas a implementar, prestando atención particular a áreas reflejadas en los objetivos del programa;

― un esfuerzo continuado para reforzar la capacidad del Gobierno en el campo de la gestión de las finanzas públi-cas en el contexto de los actuales programas de apoyo complementario;

― diálogo constante entre la Delegación de la UE y otros donantes para coordinar y alinear aún la nuestra coopera-ción al desarrollo con vistas a evitar la duplicación de actividades y liberar al Gobierno de múltiples obligaciones en materia de elaboración de informes;


● el monitoreo de la evolución macroeconómica se llevará a cabo en el contexto de las misiones semestrales del FMI y de otras evaluaciones relevantes, y de un diálogo constante con el FMI.

● la disciplina presupuestaria y desempeño de la ejecución presupuestaria se evaluarán de forma periódica a fin de comprobar que no se desvían sustancialmente de los objetivos acordados y no ponen en peligro la estabilidad macroeconómica global; esto se llevará a cabo a través de reuniones periódicas entre el Gobierno y los donantes, incluido el FMI.

● el monitoreo del desempeño de la gestión de las finanzas públicas se hará partiendo de los análisis sobre «gestión de las finanzas públicas» y «Gasto Público y Responsabilidad Financiera (GPRF)», de los informes del FMI/FAD, de acuerdo con la hoja de ruta nacional para las reformas de la gestión de las finanzas públicas, y de otros análisis periódicos o específicos del FMI o de otras asociaciones de desarrollo u de organismos competentes.

● el monitoreo de la consecución de los objetivos prioritarios de desarrollo nacional se efectuará sobre la base de los informes anuales de situación y de otros análisis de la UE o de sus socios en el ámbito del desarrollo. [Este programa de apoyo presupuestario también incluye un componente de apoyo institucional que contri-buirá a reforzar la capacidad de supervisión de los principales ministerios de que depende el sector y, más en general, la capacidad del Gobierno para desarrollar su marco de monitoreo.]


aNExo 3: EvaluaCIÓN DE la ElEGIBIlIDaD DE laS polÍtICaS púBlICaS 81

Anexo 3: Evaluación de la elegibilidad de las políticas públicas

En el presente anexo se dan orientaciones sobre la manera de evaluar la elegibilidad de las políticas y estrategias nacionales o sectoriales, en lo sucesivo, «las políticas», tanto durante la formulación como durante la implementa-ción de los programas de apoyo presupuestario. Tal evaluación puede apoyarse en el análisis proporcionado para la evaluación de los planes nacionales o sectoriales como base para la programación de la ayuda de la UE, teniendo en cuenta que los contratos de apoyo presupuestario pueden referirse únicamente a un subconjunto de los planes nacionales y que la elegibilidad aún debe demostrarse con arreglo a las orientaciones presentadas. Una conclusión satisfactoria en relación con el uso de planes de desarrollo nacionales o sectoriales como base para la programa-ción de la UE no implica automáticamente la elegibilidad de las políticas públicas para las operaciones de apoyo presupuestario. Al evaluar la elegibilidad de las políticas públicas, debe especificarse que el apoyo presupuestario es la modalidad de ayuda más adecuada para apoyar al país socio en el sector considerado. La parte I establece un modelo prediseñado para el documento complementario que debe presentarse junto con la ficha de identificación o, a más tardar, con la ficha de acción. La parte II aborda las actualizaciones en materia de elegibilidad que deben presentarse con las solicitudes de pago.

Dependiendo de la forma del apoyo presupuestario, las políticas que deben evaluarse serán diferentes. Para los con-tratos de buena gobernanza y desarrollo, la política nacional debe evaluarse haciendo especial énfasis en la gober-nanza y desde una perspectiva más amplia en las políticas de desarrollo ejecución y de erradicación de la pobreza. Del mismo modo, para los contratos de construcción del Estado la elegibilidad hace referencia a la política nacional o a un pacto de transición. En los países en situación de fragilidad es posible que no haya siempre una auténtica po-lítica nacional. En tales casos, las delegaciones de la UE pueden hacer referencia al proceso de formulación y a los progresos consiguientes y realizar un monitoreo de la política nacional o de un «pacto de transición», elaborado en el marco del «Nuevo pacto para la actuación en Estados frágiles» suscrito en Busan por la UE y sus Estados miem-bros, haciendo énfasis en la gran importancia de restablecer las funciones esenciales del Estado (la seguridad, la justicia, los fundamentos económicos y los servicios sociales básicos). En cuanto a los contratos de reforma secto-rial, las políticas para el sector de que se trate (o para sectores interrelacionados) deben evaluarse focalizándose en las reformas sectoriales, la mejora de la gobernanza y la prestación de servicios, con inclusión de políticas que repercutan en el sector. Una política sectorial puede ser una política independiente o estar enmarcada en una polí-tica nacional. En este último caso, las delegaciones de la UE deben definir claramente los componentes sectoriales de la política nacional que, se supone, apoyan los contratos de reforma sectorial con una serie de indicadores y ele-mentos que favorezcan el diálogo y el desarrollo de capacidades.

La elegibilidad se evaluará en función de la relevancia y la credibilidad de la política considerada. La relevancia se refiere a los objetivos generales de reducción de la pobreza, crecimiento ejecución e inclusivo y gobernanza demo-crática, así como a los objetivos y retos específicos de la política pública y del programa de apoyo presupuestario en relación con la situación del país. Siempre que ello sea posible, se deberá prestar atención especial a la protec-ción social y el empleo, de acuerdo con la agenda de la UE para el cambio. La credibilidad de la política considera-da dependerá de la trayectoria pasada de la experiencia anterior en la ejecución de las políticas, de la financiación de las políticas, y de la capacidad y el grado de apropiación por parte de las instituciones, así como de la calidad de los datos y los análisis en que se basa dicha política.

1. EvAlUACIóN DE lA ElEgIbIlIDAD DUrANtE lA FAsE DE FormUlACIóN

Se deberá presentar un documento complementario de aproximadamente 6-8 páginas (o menos cuando se disponga de evaluaciones de la política existente y sea posible remitirse a las mismas) junto con las fichas de acción relativas al apoyo presupuestario o antes, durante la identificación, cuando ello sea posible. Este modelo ofrece en cada sec-ción una lista indicativa de temas a tratar, y con preguntas de orientación. Habrá que adjuntar información de apo-yo y documentos de referencia importantes tales como documentos de evaluación conjunta de donantes múltiples.


1.1. marco de políticas

Antes de evaluar la relevancia de las políticas y la credibilidad, las delegaciones deberán facilitar una breve des-cripción del marco político:

● Contenido de las políticas y formulación: ¿Cuáles son (muy brevemente) los elementos principales de la política? ¿Dónde se define la política45? ¿Cuál es el período cubierto y cómo se ajusta a los ciclos políticos u otros procesos de política? ¿Cuál ha sido el proceso de aprobación? ¿En qué medida han participado las diferentes partes inte-resadas públicas y privadas nacionales y subnacionales en el proceso de formulación de políticas?

● marco de monitoreo y evaluación: ¿La política contiene un marco que refleja claramente las prioridades de políticas, y tiene indicadores SMART (específicos, medibles, alcanzables, realistas y acotados en el tiempo) y objetivos anuales que pueden proporcionar la base para la revisión de las políticas? ¿El marco está adaptado a procesos nacionales y sujeto a mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas a nivel nacional (por ejemplo, Parlamento)? ¿Está a disposición del público? ¿Cuál es el proceso de actualización del marco? ¿Existe un marcodeevaluacióndedesempeño,esdecirquelosobjetivossehanlogradodemaneraeficienteyeficaz46, obtenido a partir del marco de monitoreo evaluación, que constituye la base para la condicionalidad del apoyo presupuestario? Puede encontrarse más orientación en el anexo 8 («Evaluación de desempeño y tramo variable»).

● mecanismos de revisión y coordinación de los donantes: ¿Existe de manera regular un proceso de revisión inclusivo dirigido por el Gobierno y regido por disposiciones específicas como, por ejemplo, un memorando de entendimiento? ¿Se publican las revisiones y en qué medida se integran en los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas a nivel nacional? ¿Participan los socios en el ámbito del desarrollo y los agentes no estatales en el proceso de revisión, y sirven de apoyo a los resultados de dicha revisión?

● ¿la política considerada es coherente con otras políticas públicas? ¿Existe coherencia entre las políticas nacionales y las políticas sectoriales o subnacionales destinadas al apoyo presupuestario? ¿Son coherentes las políticas intrasectoriales? ¿La política considerada tiene en cuenta las reformas de descentralización y la trans-ferencia de competencias?

1.2. relevancia de políticas

Las delegaciones deben evaluar en qué medida la política considerada es relevante para los objetivos genera-les de reducción de la pobreza, crecimiento ejecución e inclusivo y gobernanza democrática, así como para los objetivosyretosespecíficosde la política pública y del programa de apoyo presupuestario en relación con la si-tuación del país. Los objetivos específicos tienen que variar en función de la situación del país y de la política públi-ca respaldada por el programa de apoyo presupuestario. En términos generales, los contratos de construcción del Estado se deben centra en la consolidación de la Administración del Estado; los contratos de reforma sectorial, en las reformas sectoriales y la prestación de servicios públicos; y los contratos de buena gobernanza y desarrollo, en reformas de los sistemas de gobernanza más amplias.

Puede hacerse referencia a la documentación de existente en materia de revisión, que debe adjuntarse junto con el documento o documentos sobre la política considerada. A continuación se presentan algunas cuestiones orienta-doras para evaluar la relevancia:

● ¿Cuál es la contribución de la política económica a un crecimiento sostenible e inclusivo? Estos efectos pue-den delimitarse más directamente a través de una mayor atención al entorno empresarial, el empleo y la pro-ductividad; también pueden delimitarse indirectamente, por ejemplo, a través de políticas sociales que tengan repercusiones a más largo plazo sobre el crecimiento inclusivo. Como ejemplo de cuestiones relevante para los CBGD, los CRS y los CCE centradas directamente en el objetivo de crecimiento cabe citar: ¿Es probable que la política económica influya en la forma en que el crecimiento afecta a la pobreza? ¿Incluye la misma medidas de protección social específicas para garantizar que el crecimiento sea inclusivo? ¿Contribuirá a la protección y el uso sostenible de los recursos naturales y a la eficiencia energética47? ¿Reducirá la vulnerabilidad de la economía,

(45) En general, las políticas se formulan en un documento estratégico formal, aprobado por el Ejecutivo. No obstante, otros documentos, tales como declaraciones, pueden proporcionar información complementaria. Cuando la política ofrece poca información sobre su financiación, podría obtenerse información de otras fuentes, tales como el presupuesto o el Marco Financiero Plurianual o incluso ponencias presupuestarias.

(46) Este marco hace referencia a un cuadro recapitulativo en el que figuran los objetivos, las actividades, los resultados previstos y los indicadores (con sus objetivos y su fuente de verificación), que constituyen la base para la supervisión de los avances realizados por parte de los proveedores de apoyo presupuestario. Generalmente, del marco de evaluación de la eficiencia se extrae un marco de indicadores de los tramos variables.

(47) Incluir la referencia a la Guía de Gestión del Ciclo de Proyecto y Programa sobre análisis del desarrollo sostenible cuando esté disponible.


reforzando la resistencia a las perturbaciones económicas o a los desastres naturales? ¿Las asignaciónes de gasto y las políticas nacionales de movilización de recursos fiscales son consistentes con el objetivo de creci-miento sostenible e inclusivo?

● Los CRS y también los CBGD y los CCE, tienen como objetivo apoyar las reformas sectoriales y la prestación de servicios públicos. ¿En qué medida la política se propone mejorar el acceso no excluyente y el uso de servicios de calidad, con un especial énfasisen la prestación de servicios básicos a los grupos vulnerables?

● ¿En qué medida la política económica está encaminada a reforzar los mecanismos nacionales de responsabilidad y rendición de cuentas y control como base para la mejora de la gobernanza?

● ¿Contribuirá la política a que se continúe avanzando en ámbitos transversales como la promoción de la igual-dad de género y de la juventud?

Otros anexos ofrecen orientaciones suplementarias sobre objetivos políticos específicos relacionados con la cons-trucción del Estado en situaciones de fragilidad, abordando los retos particulares en materia de desarrollo que afrontan los PEID y los PTU y fortaleciendo la movilización de recursos fiscales domésticos.

1.3. Credibilidad de las políticas

La credibilidad dependerá de la trayectoria pasada observada en la implementación de las políticas, de la finan-ciación de políticas, de la capacidad institucional y de la apropiabilidad de la política, así como de la calidad de los datos y los análisis en que se basa la política considerada. Debe observarse que puede haber casos en los que una política sea globalmente creíble pero carezca de realismo en términos del tiempo que necesitará para alcanzar sus objetivos generales y específicos. Tal extremo deberá consignarse claramente en la evaluación de la elegibilidad y reflejarse en la sección 5, que trata de los progresos esperados.

1.3.1. trayectoria pasada en la implementación de las políticas

El principal instrumento para verificar las políticas implementadas es el marco de monitoreo o el marco de desem-peño, o las cuestiones clave identificadas anteriormente (véase sección 5), la evaluación de las políticas y los infor-mes sobre ejecución presupuestaria. No obstante, en los casos en que se disponga de otras fuentes de información importantes, como los estudios, estos también deberán tenerse en cuenta. Las delegaciones también deben eva-luar los avances en el ámbito o ámbitos de la política de que se trate. ¿Se han tenido en cuenta las lecciones apren-didas para la formulación de esta política? ¿Existe una tendencia positiva en el desempeño total? En caso nega-tivo, ¿ello mina la credibilidad de la política, o influyeron factores externos importantes?

1.3.2. Financiación de las políticas

El cálculo de los costos o el análisis presupuestario deberán llevarse a cabo sobre la base de los clasificadores pre-supuestarios disponibles (véase el recuadro 1). Un análisis presupuestario debería incluir los aspectos siguientes:

● Cálculo de los costos de la política considerada: ¿Son adecuadas las estimaciones de costos de la política considerada, basadas en los productos o los programas? ¿El cálculo de los costoss se realiza aplicando una lógica incremental o a través de métodos más complejos que analizan los factores de costo? ¿Se han tenido en cuenta las implicaciones de las inversiones sobre los costos recurrentes? ¿Se han considerado los posibles ahorros? También puede hacerse referencia a las dimensiones 3 y 4 del indicador nº 12 sobre Gasto Público y Responsabilidad Financiera relativo a la existencia de estrategias sectoriales con un cálculo plurianual de costos de gastos recurrentes y de inversión, y a las relaciones entre presupuestos de inversión y proyecciones de gastos.

● Financiación de las políticas: compatibilidad entre la política y el presupuesto/marco de gastos a medio plazo48: Sobre la base de las estimaciones de costos de la política considerada, ¿se considera que las asignacio-nes sectoriales e intrasectoriales establecidas conforme al presupuesto o al marco de gastos a medio plazo son apropiadas para una ejecución fructífera de la política y reflejan los productos previstos del sistema de evaluación

(48) En ausencia de un marco de gastos a medio plazo, que no es un requisito formal de elegibilidad, la credibilidad de las proyecciones financieras para el sector exis-tentes o el cálculo de costos de la política considerada deben verificarse sobre la base de los gastos y las asignaciones presupuestarias anteriores y de los ingresos previstos. Si no se calculan los costos de la política considerada, las delegaciones pueden en cualquier caso evaluar la coherencia entre la misma y las recientes asignaciones presupuestarias basándose en estimaciones aproximadas y en si el país socio presenta una trayectoria pasada positiva en la financiación de sus políticas.


del desempeño de las políticas?? ¿Reflejan las asignaciones presupuestarias buen rendimiento de los recursos asignados? ¿Refleja el presupuesto de inversión las prioridades de la política? ¿Existe un equilibrio adecuado entre gastos recurrentes y gastos de inversión, y entre gastos en salarios y gastos no salariales? ¿Se han priorizado adecuadamente las políticas y los gastos que las mismas requieren a fin de superar los déficits de financiación? Por último, partiendo de la ejecución presupuestaria observada, ¿constituye el presupuesto una indicación fiable de los gastos que se realizarán en el área de la política considerada?

● Exhaustividad del presupuesto: ¿Existen estimaciones de la magnitud de los gastos extrapresupuestarios (por ejemplo, gastos financiados con ayudas) y de los ingresos (por ejemplo, AOD, honorarios, etc.), y se han tenido en cuenta en la política considerada? Si procede, puede hacerse referencia a la última evaluación sobre Gasto Público y Responsabilidad Financiera (indicadores D1-D2-D3).

● sostenibilidadfinanciera: ¿Existe el riesgo de que un elemento importante de la política no se siga financiando en el futuro? ¿Es compatible el gasto previsto con las restricciones presupuestarias macroeconómicas? ¿Podrían los pasivos contingentes o los atrasos afectar a la sostenibilidad financiera? ¿Son creíbles las proyecciones de financiación exterior, particularmente para los países dependientes de ayuda?

● Cuando proceda, descentralizaciónfiscal: ¿Existe un mecanismo de asignación y transferencia compatible con la política de descentralización? ¿Existe coherencia entre las asignaciones presupuestarias en favor de entidades subnacionales y los mandatos de estas de conformidad con el marco jurídico en que se sustenta la descentra-lización fiscal?

Fuentes de información en que se puede basar el análisis mencionado son los documentos presupuestarios, con in-clusión de los marcos de gasto a medio plazo (sectoriales) y los planes de inversión pública, así como los informes sobre gasto público y responsabilidad financiera y los análisis del gasto público.

capacidaddelasinstitucionesyapropiacióndelaspolíticas¿enquémedidaseconsiderasuficientelacapa-cidad institucional existente para ejecutar la política? ¿Existen evaluaciones de capacidad para los ministerios u organismos responsables de la política y/o para la función pública nacional en su conjunto49? ¿Existen políticas para reforzar la capacidad del sector público, por ejemplo, mediante reformas del sector público o estrategias de desa-rrollo de capacidades? En los casos en que la respuesta de políticas sea aplicada por entidades subnacionales, ¿se considera que estas disponen de suficiente capacidad de ejecución? ¿Qué evidencia existe, sobre el nivel de apro-piacióndelaspolíticasporpartedeloslíderesylasinstitucionesquelasejecutan,¿essuficiente?Las dele-gaciones pueden incluir elementos de análisis de economía política como base para llegar a una conclusión sobre el grado de implicación.

Recuadro 1: Utilización de categorías presupuestarias

Las tres principales categorías son: administrativa, económica, y funcional/programática. La categoría ad-ministrativa/organizativa es fundamental a efectos de la responsabilidad y rendición de cuentas e identifica a la entidad administrativa responsable de la gestión de los recursos que se le han asignado para el logro de sus objetivos específicos, tales como los ministerios o, en un nivel inferior, las escuelas y hospitales. La categoría económica incluye los ingresos, los gastos, el activo y el pasivo, y constituye la base para la elab-oración de las estadísticas de las finanzas públicas. Las categorías funcionales/programáticas se refieren a la función de gobierno o a los programas que el Gobierno desea desarrollar. Permiten un vínculo más direc-to entre las líneas presupuestarias y los objetivos de las distintas políticas. En ausencia de tales categorías, las categorías administrativas se utilizan a menudo como referencia aproximada para el cálculo de los cos-tos de las políticas públicas. Pueden ser necesarias otras categorías, por ejemplo territoriales, en función de la capacidad del sistema de información financiera integrado y de gestión (IFMIS) y de las necesidades de las partes interesadas.

(49) También puede encontrarse información relevante en los informes de la Comisión de la Función Pública (o equivalente) sobre totales de plantilla, las cualificaciones y las estructuras para ofrecer una visión global de la actual capacidad de recursos humanos.


1.3.3. base analítica y calidad de los datos

Antes de iniciar las operaciones de apoyo presupuestario sobre la base de una serie de indicadores de desempeño, las delegaciones deben evaluar la calidad de los sistemas nacionales de estadística50, incluida la estructura institu-cional y, cuando proceda, las unidades estadísticas sectoriales. ¿Cuál es el grado de disponibilidad, fiabilidad y opor-tunidad de los datos? ¿Los datos de la institución responsable de estadísticas coinciden con los obtenidos mediante el indicador del marco de evaluación del desempeño? ¿lasdeficienciasqueafectanalossistemasestadísticosminandeformasignificativalavalidezdelosobjetivosgeneralesyespecíficosestablecidosenlapolítica? ¿Se están abordando estas deficiencias?

¿En qué análisis o estudios se basa la política? ¿lacalidaddelabaseanalíticasubyacentealapolíticaessufi-ciente para no minar la credibilidad de dicha política?

1.4. Conclusión: valoración de la elegibilidad

sobre la base de esta evaluación, la Delegación ha llegado a la conclusión de que la política se considera [suficiente o insuficientemente] relevante y creíble para que se alcancen globalmente los objetivos del programa de apoyo presupuestario. por lo tanto, la política [puede/no puede] ser respaldada por la Comisión con el programa de apoyo presupuestario propuesto.

1.5. progresos esperados en la ejecución de las políticas

Esta sección debe especificar la base principal para el monitoreo de los avances en la ejecución de las políticas. Normalmente, esa base es proporcionada por el marco de monitoreo de la política o evaluación de desempeño y sus documentos de evaluación, emitidos por la autoridad responsable, a menudo conjuntamente con los socios en el ámbito del desarrollo. Las delegaciones pueden hacer referencia a estos documentos de análisis para supervisar la elegibilidad, pero deben emitir un dictamen justificando la validez de sus conclusiones.

cuandolacalidaddelmarcodemonitoreoexistenteseconsidereinsuficiente,lasdelegacionesdeberánexpli-car en esta sección como se va a monitorear la elegibilidad, de acuerdo con el país socio y en coordinación con otros donantes. En particular, ¿cuáles son las cuestiones fundamentales que se valorarán con objeto de monitorear la elegibilidad, y qué progresos se esperan antes del primer desembolso? Al mismo tiempo, debe hacerse énfasis en garantizar que la política sea reforzada por un marco de calidad de monitoreo y evaluación monitoreo, que puede servir de base para el diálogo futuro de políticas futuro y de las condiciones del apoyo presupuestario.

2. ElEgIbIlIDAD DUrANtE lA EJECUCIóN

Al presentar los expedientes de desembolso, las delegaciones deberán evaluar si se siguen satisfaciendo los cri-terios de elegibilidad de las políticas públicas. En concreto, ¿siguesiendolapolíticasuficientementerelevanteycreíble, y ha habido progresos satisfactorios en su ejecución desde el último control de elegibilidad, teniendo en cuenta factores externos o perturbaciones exógenas? La extensión del presente documento complementario de-penderá del número de los cambios de políticas, y de la disponibilidad de análisis de las políticas. No deberá ser su-perior a 6 a 8 páginas, sin contar los anexos.

Puede utilizarse el mismo modelo de formulario que en la parte I prestando especial atención a los progre-sos realizados en la ejecución de las políticas (sección 3.1). Los anexos deberán incluir un cuadro resumen de los avances con respecto a determinados indicadores de desempeño (véase la sección 5). Las delegaciones deberán hacer referencia al marco de monitoreo de desempeño de la política, aunque otras fuentes de infor-mación relevantes, tales como los resultados de estudios realizados también deberán tenerse en cuenta pa-ra llegar a una conclusión documentada y justificada sobre los progresos alcanzados, en lugar de proceder a un mero cálculo mecanicista sobre la base de los indicadores estudiados. Las delegaciones pueden hacer re-ferencia a los documentos de análisis existentes para monitorear la elegibilidad, pero también deberán justi-ficar la validez de sus conclusiones.

(50) Más orientación sobre la evaluación de los sistemas estadísticos puede encontrarse en Guide to Statistics in European Commission Development, Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/international_statistical _cooperation/thematic_activities/communication_and_coordination/guide_to_statistics

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/international_statistical%20_cooperation/thematic_activities/communication_and_coordination/guide_to_statistics


En otras secciones, puede hacerse referencia a la anterior evaluación de la elegibilidad en caso de que no se haya producido ningún cambio significativo (en cuyo caso, deberá ser menor la extensión global). Sin embargo, en caso de que exista una nueva política se deberá volver a realizar la evaluación inicial. Cuando las políticas existentes es-tén sujetas a revisiones presupuestarias importantes o a revisiones de los indicadores u objetivos en el marco de monitoreo en el marco de evaluación del desempeño), estos también deben considerarse, especialmente los indica-dores seleccionados para el tramo variable.

aNExo 4: EvaluaCIÓN DE la ElEGIBIlIDaD MaCroECoNÓMICa 87

Anexo 4: Evaluación de la elegibilidad macroeconómica

1. INtroDUCCIóN

El presente Anexo de la Guía metodológica de apoyo presupuestario ofrece un modelo para establecer una evalua-ción estructurada del criterio de elegibilidad macroeconómica que permita valorar la importancia y la credibilidad de las políticas macroeconómicas seguidas por las autoridades. En algunos apéndices se ofrece información gene-ral adicional.

la evaluación debe:

― analizar los principales agregados macroeconómicos y determinar las posibles fuentes de inestabilidad que pon-drían en peligro la fuerza y la persistencia del crecimiento, o el restablecimiento de un marco macroeconómico estable y la sostenibilidad de la deuda;

― evaluar las políticas macroeconómicas y fiscales existentes y su contribución a la estabilidad del marco ma-croeconómico a corto y medio plazo;

― evaluar los esfuerzos para reforzar la movilización de recursos fiscales domésticos;

― evaluar la vulnerabilidad frente a las perturbaciones exteriores y los esfuerzos realizados para reforzar la resi-liencia macroeconomía.

El modelo que figura a continuación proporciona herramientas de análisis y propuestas de indicadores sobre los que basar la evaluación de la elegibilidad. El análisis debe también apoyar la evaluación del riesgo, y debe basarse en do-cumentos nacionales y en el análisis del FMI, así como en análisis de otras instituciones financieras internacionales. La evaluación debe tener en cuenta que no hay una «única» política macroeconómica orientada a la estabilidad en una situación dada y que las autoridades generalmente tienen que hacer frente a objetivos contrapuestos. Sin em-bargo, los puntos de referencia son: evitar que la capacidad del Gobierno para financiar el déficit presupuestario y el déficit exterior se ponga en peligro a corto y medio plazo, así como también controlar las presiones inflacionarias. Además, los esfuerzos para mejorar la movilización de recursos fiscales domésticos deben ser eficaces a fin de for-talecer resiliencia dela economía. A la hora de evaluar estos esfuerzos a medio plazo se considerará la situación del país, en particular en los Estados en situación de fragilidad o transición, teniéndose en cuenta especialmente los re-cursos financieros disponibles, las capacidades administrativas y las prioridades sociales y económicas a corto plazo.

La evaluación del criterio de elegibilidad macroeconómica durante la ejecución sigue la misma lógica que duran-te la fase de preparación, por lo que debe utilizarse el mismo modelo de formulario. Sin embargo, el análisis en el momento de la adopción de la decisión relativa al pago de un tramo debe incluir en especial respuestas a las pre-guntas siguientes: ¿Han respetado las autoridades sus compromisos con una política macroeconómica orientada a la estabilidad? ¿Existen factores internos o externos inesperados que hayan requerido un ajuste de la política ma-croeconómica? En caso afirmativo, ¿cuál ha sido la reacción de las autoridades? ¿Sigue la nueva política orientada a la estabilidad?

2.ModelopArAeldocuMentocoMpleMentArIodelAfIcHAdeAccIónY El ExpEDIENtE DE pAgo

NB: Para completar este modelo no se requieren datos ni análisis a los que no se pueda acceder fácilmente en docu-mentos oficiales nacionales, si los hubiera, y por defecto en los documentos del FMI, el Banco Mundial u otras organi-zaciones internacionales. La relación del país con el FMI y el análisis por esta institución de la orientación de la política macroeconómica del mismo es esencial para evaluar los criterios de elegibilidad. El análisis económico, en particu-lar la evaluación de la credibilidad de la política económica, también debe reforzarse mediante contactos periódicos, a nivel técnico y político, entre la Delegación y las autoridades nacionales, así como con la misión del FMI y el repre-sentante in situ y otras partes interesadas relevantes. El documento deberá en principio no exceder de seis páginas,


más cuadros y gráficos. Su objetivo debe ser presentar una síntesis de las principales cuestiones al mismo tiempo que remite (de forma positiva o negativa) al análisis proporcionado en los documentos de las demás instituciones.

2.1. Introducción

ContextoBreve descripción de los principales indicadores estructurales de la economía: ingreso per cápita (¿país de ingreso bajo/país de ingreso medio?), desempeño de crecimiento a medio plazo registrados, componentes del PIB (agricul-tura, recursos naturales) y diversificación, pobreza y desigualdad, calidad de las instituciones y del entorno empre-sarial, grado de apertura. Se anima a la Delegación a utilizar sus conocimientos y capacidad de valoración a nivel local para identificar y presentar brevemente sobre la base de unos cuantos indicadores los retos y riesgos eco-nómicos y sociales más acuciantes que afronta el Gobierno y que podrían poner en peligro el crecimiento a medio plazo y las perspectivas de desarrollo51, reconociendo que la transformación económica no es nunca neutral des-de el punto de vista social o medioambiental. Entre los indicadores del grado de integración cabe destacar: i) nive-les absolutos de pobreza y desigualdad (coeficiente de Gini, parte que representan los ingresos más bajos en los ingresos más altos expresada mediante quintiles, deciles, etc.…, número de personas bajo el umbral de pobreza...); ii) modelo de crecimiento económico y desarrollo social: contraste persistente entre los principales sectores (agri-cultura tradicional frente a los sectores orientados a la exportación); iii) rápida urbanización con un déficit acucian-te en infraestructuras públicas y prestación de servicios; iv) desempleo, particularmente desempleo juvenil; acceso a la tierra y al agua como cuestiones emergentes a raíz de la transformación de los derechos de propiedad. Se po-drán hacer referencias cruzadas, en su caso, a los análisis de evaluación de la elegibilidad de las políticas públicas.

Fuente: Publicaciones nacionales, bancos de datos en línea del Banco Mundial y del FMI y de otras instituciones financieras y organismos in-ternacionales52 (por ejemplo, de la Agencia Internacional de la Energía), Objetivos de Desarrollo del Milenio y estadísticas de desarrollo huma-no de la ONU.

Relación con el FMIEl mandato del FMI es asesorar y ayudar a los Estados miembros en la ejecución de las políticas macroeconómicas y financieras que promuevan la estabilidad, reduzcan la vulnerabilidad a las perturbaciones exógenas, y fomenten un crecimiento sostenido y un alto nivel de vida, así como la reducción de la pobreza. Por lo tanto, es primordial, aunque no necesariamente determinante, la calidad de la relación del país con el FMI a fin de evaluar la elegibilidad del país para una operación de apoyo presupuestario. El vínculo que ha de establecerse entre la relación del país con el FMI y esta elegibilidad se describe en la parte principal del texto.

Habrá de describirse la relación con el FMI53, con la inclusión de: acuerdo de crédito vigente o instrumento de apoyo a la política o programa supervisado por el personal del FMI; cuando estén disponibles o sean relevantes, fecha de conclusión del último examen, fecha prevista para el próximo examen o para la misión del FMI, fecha de caducidad, importes; principal conclusión del último informe del personal y de la última reunión del consejo de administración; o fecha de la última consulta conforme al artículo 4 y resumen de la evaluación del personal y de los compromisos/anuncios de las autoridades en este contexto (los puntos de vista divergentes, por ejemplo, sobre proyecciones o re-comendaciones, deberán señalarse y explicarse en la medida de lo posible); fecha prevista para el próximo examen del programa o consulta conforme al artículo 4. En su caso, puede ser útil complementar esta descripción con una descripción de la relación del país con el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo.

Fuente: Página web del FMI por país. Páginas web por país del Banco Mundial o de los bancos regionales de desarrollo; véase el apéndice 3.

2.2. principales indicadores macroeconómicos y posibles factores de inestabilidad

Resultados a corto plazo y perspectivas

Esta sección se centra en la presentación de los principales desequilibrios que debe abordar el Gobierno. Los princi-pales indicadores que han de utilizarse deben presentarse en un cuadro analítico (véase el modelo que figura a con-tinuación) y completarse en caso necesario. Por ejemplo, los desequilibrios pueden estar asociados a:

(51) En particular, cada vez existen más pruebas de que las desigualdades ponen en peligro las perspectivas de crecimiento a medio plazo. Véase por ejemplo: Inequalities and Unsustainable Growth: two sides of the same coin, FMI, 2011, http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2011/sdn1108.pdf

(52) Por ejemplo: http://www.worldenergy.org/publications/energy_efficiency_policies_around_the_world_review_and_evaluation/1230.asp(53) Para los diversos instrumentos de préstamo del FMI, véase: http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm

http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2011/sdn1108.pdf

http://www.worldenergy.org/publications/energy_efficiency_policies_around_the_world_review_and_evaluation/1230.asp

http://www.imf.org/external/np/exr/facts/howlend.htm


● una reducción significativa del crecimiento del PIB real en comparación con la tendencia a medio y largo plazo como consecuencia de un deterioro repentino e inesperado de los factores internos o externos de demanda o de oferta (con inclusión de perturbaciones naturales o sucesos tales como inundaciones), y/o

● presiones sobre los precios y/o sobre la competitividad que pudieran poner en peligro las perspectivas de una inflación moderada e inestabilidad cambiaria las tasas de inflación se han de evaluar en su dimensión histórica (persistentemente elevadas, aceleración); deberán evaluarse cuidadosamente las variaciones inducidas en los pre-cios domésticos por perturbaciones exógenas y las medidas que se adopten al respecto (véase el apéndice 3), y/o

● un deterioro de la balanza de pagos, por ejemplo, resultante de los cambios en términos de intercambio, el de-bilitamiento de la demanda externa, la reducción de la ayuda, o la presión de la demanda interna, que pondría en peligro la capacidad de financiar la balanza de pagos y/o mantener el nivel de reservas a un nivel suficiente o daría lugar a una evolución insostenible de los niveles de deuda (véase el apéndice 1), y/o

● una evolución del gasto público — por ejemplo, como consecuencia de las presiones sociales, la crisis de segu-ridad alimentaria o el ciclo político — o de recaudación fiscal (por una variación de los precios de los recursos naturales, reducción inesperada de los ingresos fiscales) que minen la capacidad de financiar a corto plazo el déficit presupuestario o pueda llevar a una evolución insostenible de los niveles de deuda pública, y/o

● las deficiencias detectadas en el sector financiero o bancario (acumulación de préstamos morosos, dificultades de refinanciación); los indicadores pueden encontrarse generalmente en los documentos de análisis del FMI (cuadro sobre «Indicadores de solidez financiera»).

Fuente: cuentas nacionales, presupuesto nacional, informe del Banco Central, análisis del último programa del FMI o análisis conforme al artículo IV, página web por país del FMI.

2.3. Evaluación de las políticas macroeconómicas y estabilización del marco macroeconómico

La relevancia de las políticas macroeconómicas se evaluará teniendo en cuenta los desequilibrios macroeconómi-cos mencionados en la sección anterior y el análisis de la sostenibilidad de la deuda. La orientación general de la política macroeconómica a corto y mediano plazo se expone, en general, en la carta de intenciones firmada por las autoridades en el contexto de las disposiciones de crédito con el FMI, en otros documentos públicos nacionales (presupuesto, anuncios del Banco Central) o en documentos del FMI (análisis conforme al artículo IV, análisis de las disposiciones de crédito). En el apéndice 4 se facilitan ejemplos de fórmulas para el diagnóstico y la respuesta ma-croeconómica, tal como se refleja en los documentos de análisis del FMI.

Los principales indicadores cuantitativos de la orientación de la política presupuestaria se incluyen en el cuadro ana-lítico. Entre ellos cabe citar: el déficit presupuestario, el déficit primario (déficit global excluido el pago de intereses), el nivel y la variación de la deuda pública en porcentaje del PIB. Partiendo de estos indicadores, la orientación de la política presupuestaria se evaluará teniendo en cuenta la situación cíclica de la economía, la conveniencia de un estímulo expansivo a corto plazo o de una desaceleración de la demanda, así como consideraciones de sostenibili-dad de la deuda (véase el apéndice 2).

La credibilidad de los ingresos tributarios esperados puede medirse mediante la verificación de la coherencia de la variación de las tasas impositivas en relación con los recientes cambios de la política tributaria y los esfuerzos en-caminados a reforzar la capacidad administrativa (véase más adelante la evaluación de los esfuerzos para reforzar la movilización de los ingresos fiscales domésticos). En relación con los recursos naturales, pueden tomarse en con-sideración las hipótesis sobre precios y volumen de extracción. En cuanto a los gastos, son determinantes para la evaluación de la credibilidad los supuestos básicos en materia de salarios y gastos de personal y sociales (incluyendo los impactos políticos), pagos de intereses de la deuda esperados, y la variación en el volumen de inversión pública.

El método para evaluar la contribución de las políticas macroeconómicas a la estabilidad de precios depende en gran medida de los diferentes instrumentos de política monetaria, del tipo de cambio, y del régimen de los movi-mientos de capitales, que pueden variar mucho de un país a otro. La Delegación se basará, generalmente, en el análisis del FMI para este fin. También debe proporcionarse una explicación acerca de la calidad de la supervisión bancaria y del ritmo de las reformas en el sector financiero, a causa de la gran relevancia de estos aspectos para la evaluación de riesgos.


Fuente: Presupuesto nacional, documentos de programación plurianual (marco presupuestario a medio plazo y marco de gastos a medio plazo), informes de ejecución presupuestaria, balance del Banco Central, informes de otros bancos centrales, cuentas nacionales, estadísticas financieras del Instituto Nacional de Estadística, estadísticas financieras inter-nacionales (del FMI), análisis del último programa del FMI o análisis conforme al artículo IV, página web por país del FMI.

2.4. Movilizaciónderecursosfiscalesdomésticos

La medición de la movilización de recursos fiscales domésticos como proporción del PIB muestra dos características. Para los países en desarrollo, un mayor ingreso per cápita suele ir acompañado de ingresos fiscales relativamente más elevados, sin que quepa sacar conclusiones sobre la naturaleza y la dirección de la causalidad. La varianza de este ratio es elevada dentro de cada grupo de ingreso.

cuadro:principalesindicadoressobrelamovilizaciónderecursosfiscalesdomésticos54

Año2010

tamaño de la muestra

presiónfiscal(%delpIb)esfuerzoestimado(ingresosfiscales

efectivos en porcentaje de los ingresos potenciales estimados)

mediana valor máximo

valor mínimo mediana valor

máximovalor

mínimo

Países de renta baja;

12 13,9 22,4 8,1 77,6 92,4 41,0

Países de renta media-baja

24 16,5 36,6 9,5 63,2 87,1 38,1

Países de renta media-alta

20 26,8 45,7 14,3 77,2 98,4 48,3

El cuadro proporciona sólo una indicación muy general para situar los esfuerzos de un país en desarrollo encami-nados a fomentar sus recursos fiscales domésticos55. No obstante, la evaluación de los esfuerzos realizados para aumentar los recursos fiscales domésticos debe situarse en el contexto nacional. El anexo sobre la movilización de recursos fiscales domésticos proporciona datos pormenorizados a tal fin.

Muchos países ricos en petróleo y en otros recursos tienen unos ratios ingresos/PIB relativamente altos. Sin embar-go, estos países tienen la necesidad de mejorar la eficiencia de sus sistemas tributarios para reducir su dependencia de los ingresos generados por sus recursos naturales. En estos países, entre los indicadores que han de analizarse deben figurar las proporciones que representan en el PIB los ingresos procedentes de recursos naturales y los in-gresos tributarios (excluyendo los procedentes de los recursos naturales).

Básicamente, los esfuerzos realizados para aumentar los ingresos pueden evaluarse partiendo de las respuestas a las siguientes preguntas:

― ¿El marco financiero a medio plazo prevé un aumento progresivo de la cobertura del gasto público por los ingresos fiscales? Las evaluaciones tendrían que tener en cuenta el nivel de ingreso per cápita del país, sus necesidades de desarrollo y la existencia de recursos naturales.

― Política Tributaria: ¿Han adoptado las autoridades competentes en el periodo considerado todas las medidas significativas de política fiscal? ¿Cuál es el objetivo de estas medidas y el impacto esperado en los ingresos fis-cales? Es preciso prestar especial atención a la transparencia y la coherencia de los incentivos fiscales, así como a su coherencia con unos objetivos de la política pública bien definidos. Deberá efectuarse una cuantificación de los costos globales de las exenciones fiscales.

― Administración tributaria: ¿Adoptaron las autoridades competentes medidas para crear una administración tri-butaria eficiente y eficaz promoviendo el cumplimiento de las obligaciones tributarias y la estricta aplicación de la legislación en la materia?

(54) Fuente: FMI, 2011, Movilización de recursos fiscales en los países en desarrollo, p. 60. El potencial ha sido estimado por el FMI realizando una simple regresión basada en los factores más relevantes (base imponible, nivel de desarrollo...). Las muestras incluyen tanto países ricos en recursos naturales como países pobres en recursos naturales.

(55) Estas cifras deben interpretarse con cautela, particularmente debido a que la calidad de las estimaciones del PIB puede variar considerablemente de un país a otro.


― ¿Cómo se abordan los problemas que surgen de la imposición sobre los recursos naturales, especialmente en los países ricos en estos recursos [transparencia, compromiso con la ITIE (Iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas)]?.

― ¿Han adoptado las autoridades competentes medidas para contribuir a la cooperación internacional en materia tributaria?

― ¿Pueden demostrarse progresos visibles en la recaudación de uno o más impuestos específicos en comparación con la base impositiva como resultado de medidas políticas o administrativas? ¿Y en comparación con el aumento medio de los ingresos tributarios?

El diálogo con las autoridades, con los donantes y con los organismos que prestan asistencia a las reformas fiscales, los contactos con el FMI y la evaluación de la gestión de las finanzas públicas proporcionan, en particular, la base para responder a estas preguntas. La evaluación deberá situarse en una perspectiva a medio plazo, reconociendo que las reformas tributarias son difíciles de realizar y que su éxito depende de varios factores. Sin embargo, sobre la base de las respuestas a las preguntas anteriores, una reiterada y evidente falta de compromiso de las autorida-des para tomar medidas significativas encaminadas a fomentar los rescursos fiscales domésticos dará lugar a una evaluación negativa del criterio relativo a la elegibilidad macroeconómica.

Fuente: Documentos nacionales, informes del FMI; informes de asistencia técnica; informes de organizaciones no gubernamentales.

2.5. Evaluación de la vulnerabilidad frente a perturbaciones exteriores y esfuerzos para reforzar la resiliencia de la economía

Los países en desarrollo son especialmente vulnerables a las perturbaciones exógenas, tales como un fuerte decli-ve del comercio internacional, variación de los términos de intercambio, flujos externos volátiles o cambios climáti-cos. Por lo tanto, con un marco internacional cada vez más incierto, la estabilidad macroeconómica a medio plazo depende de un reforzamiento de la resiliencia de la economía para hacer frente a las crisis futuras. La evaluación de los esfuerzos realizados para reforzar la resiliencia de la economía debe relacionarse con la vulnerabilidad de la economía ante las perturbaciones (precios de los productos básicos, demanda mundial de los principales productos de exportación). La vulnerabilidad es el resultado, en particular, de la inestabilidad del crecimiento económico y de las exportaciones en valor, así como de los ingresos fiscales y de los ingresos generados por los recursos naturales como consecuencia de las perturbaciones exteriores. Por ello, depende en gran medida del país considerado. La ex-periencia acumulada a lo largo de la última década, en particular durante la crisis de los precios de los alimentos de 2007-2008 y la crisis financiera, muestra que la resiliencia de la economía depende de tres importantes factores: estabilizadores externos y presupuestarios, una seguridad social eficiente y bien orientada y de la capacidad de di-versificación de la producción a medio o largo plazo. Los esfuerzos para aumentar la resiliencia de la economía de-ben evaluarse con arreglo a estos tres factores.

2.6. Conclusiones del análisis

La presente sección ha de extraer una conclusión básica sobre la importancia y credibilidad del marco macroeco-nómico y, en consecuencia, sobre su idoneidad para optar al apoyo presupuestario. La evaluación de esta idoneidad puede adoptar la forma siguiente56:

Al final de la identificación o formulación:

«Sobre la base del análisis anterior [y de la última revisión del FMI de fecha mm aa] [con las siguientes salvedades...] se concluye que las autoridades están adoptando una política macroeconómica creíble y relevante y orientada a la estabilidad con el fin de restablecer la estabilidad fiscal o externa y la sostenibilidad».

Fase de ejecución/decisión de desembolso

Sobre la base del análisis anterior, se concluye que existe un marco macroeconómico orientado a la estabilidad en el país o se están realizando progresos hacia la restauración de los equilibrios fundamentales.

(55) A título ilustrativo.


ApéNDICE 1: EvAlUACIón dE lAs CUEnTAs ExTERIoREs

Para la evaluación de las cuentas exteriores son esenciales dos cuadros: la balanza de pagos y el cuadro recapitu-lativo denominado «Requerimientos y fuentes de financiamiento externo», elaborado por el FMI a partir de la ba-lanza de pagos.

Evaluar la balanza de pagos no puede limitarse al tamaño de la balanza comercial o de la balanza por cuenta co-rriente. En primer lugar, la vulnerabilidad de la balanza por cuenta corriente depende de factores estructurales, por ejemplo, la diversificación de las exportaciones a nivel geográfico y de productos, el volumen y el origen de las reme-sas, la vulnerabilidad de las importaciones en valor a la fluctuación de los precios de las materias primas. También depende de las variaciones de la competitividad de precios. En segundo lugar, un déficit de la balanza por cuenta co-rriente corresponde a un exceso de la inversión nacional respecto del ahorro nacional. El hecho de que, por ejemplo, tal déficit se observe paralelamente a un alto ratio de inversión y a un rápido crecimiento será la consecuencia de una fructífera estrategia de desarrollo orientada al crecimiento siempre que su financiación sea sana; por el contra-rio, un déficit en un contexto de bajo crecimiento y baja inversión o baja eficacia de la inversión tenderá a provocar la insostenibilidad de la deuda externa. En tercer lugar, la fuente de financiación tiene su importancia. Entre los indi-cadores figura la dependencia de los flujos de capital público frente a los flujos de capital privado, el nivel y la varia-ción de las reservas exteriores y la respectiva cuota de IED, y los flujos de capital privado a largo plazo y corto plazo.

Los «requerimientos de financiamiento externo» (requerimientos), según se definen en el cuadro resumen, incluyen la balanza en cuenta corriente (déficit: -), el aumento o la variación prevista de las reservas internacionales (aumen-to: -) y las necesidades de financiación derivadas de la amortización de la deuda (reembolso de la deuda: -). Existen dos tipos de financiación exterior: flujos privados (flujos entrantes: +), que se subdividen en IED previstas menos in-versión reversible en capital productivo y otros flujos privados, que representan las inversiones en activos financie-ros a corto, medio y largo plazo; y la contribución del FMI y otros fondos oficiales. Dado que el apoyo presupuestario de la UE entra en esta última categoría, tiene sentido comparar los desembolsos anuales en el contexto del apoyo presupuestario de la UE con la cuantía global de los flujos oficiales de capital.

Un programa acordado con el FMI siempre presenta una balanza de pagos «cerrada», es decir, una igualdad entre las necesidades de financiación y las fuentes de financiación. Antes de llegarse a un acuerdo, la presentación de un «déficit de financiación residual» por el Fondo plantea específicamente la cuestión de la contribución de los donantes oficiales y de las organizaciones multilaterales ya incluida en la sección «Otros fondos oficiales». Si el Fondo consi-dera que los flujos oficiales esperados no bastan para anular el déficit, habrá de renegociar con el Gobierno el mar-co macroeconómico, prestando especial atención a la orientación de la política fiscal. Ello generalmente dará lugar a una disminución del gasto público o una orientación más restrictiva de la política monetaria.

ApéNDICE 2: sostENIbIlIDAD DE lA DEUDA56

La sostenibilidad de la deuda se infiere de la relación de la deuda y el servicio de la deuda con medidas relativas a la capacidad de reembolso. Si la deuda y las obligaciones derivadas del servicio de la deuda aumentan continua-mente más deprisa que los ingresos que sirven de base para el reembolso, inevitablemente tendrá lugar una crisis de liquidez o solvencia. Por consiguiente, un déficit corriente —ya sea exterior o presupuestario— deberá, en una primera fase, ser evaluado en relación con el nivel existente de deuda y a la variación de la misma que se inducirá automáticamente en comparación con las tasas previstas de aumento de los ingresos fiscales (ratio deuda/ingre-sos). La sostenibilidad de la deuda impone una restricción a la magnitud aceptable y a la evolución deseable del dé-ficit corriente considerado. Por ejemplo, un aumento del déficit presupuestario que pudiera parecer conveniente pa-ra respaldar las actividades en el caso de una perturbación adversa, es posible que deba rechazarse por motivos relacionados con la sostenibilidad de la deuda.

Para la mayor parte de países de renta baja, el primer indicador que debe observarse es la sostenibilidad de la deu-da externa pública. Sin embargo, teniendo en cuenta que un número creciente de países tiene acceso a un mercado de capital nacional, debe prestarse atención a la deuda pública global.

La información que deberá proporcionarse en todos los casos deberá basarse en el análisis realizado conjunta-mente por el FMI y el Banco Mundial. Estas instituciones realizan periódicamente esos análisis para la mayoría de los países de renta baja (ciclo de tres años con actualización anual). Los mismos se publican en el sitio web del FMI

(56) Fuente: Staff Guidance Note on the Application of the Joint Bank-Fund Debt Sustainability, FMI, 2010, http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2010/012210.pdf; Véase también el marco para los países de renta baja: http://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/index.htm

http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2010/012210.pdf

http://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/index.htm

ANNEXE 4: ÉVALUATION DE L’ELIGIBILITE MACROECONOMIQUE – APPENDICE 93

(http://www.imf.org/external/pubs/ft/dsa/lic.aspx). En algunos casos, se lleva a cabo un análisis de la sostenibilidad de la deuda para países de renta media con acceso a los mercados de capitales, aunque utilizando una metodología li-geramente diferente.

Los indicadores del nivel de deuda proporcionan una medida útil de la carga futura total que representa el servicio de la deuda actual. Los indicadores del servicio de la deuda proporcionan una medida de la carga inmediata que impone la deuda a un país al producir un desplazamiento de los recursos escasos. La capacidad de reembolso se mide con res-pecto al PIB, a las exportaciones de bienes y servicios o a los ingresos públicos. La medida más relevante de la capa-cidad de reembolso depende de las limitaciones más vinculantes a que está sometido un determinado país. Los ratios de valor actual de la deuda son indicadores sintéticos de la carga que representan las obligaciones futuras de un país, reflejando así los riesgos a largo plazo para la solvencia, mientras que la senda de evolución de los ratios de servicio de la deuda proporciona una indicación de la probabilidad y el posible momento de aparición de problemas de liquidez.

El análisis de la sostenibilidad de la deuda llevado a cabo por el Banco Mundial y el FMI se basa en escenarios macroeconó-micos «realistas» encaminados a «proporcionar salvaguardias frente a un endeudamiento excesivo y la vuelta a situaciones de dificultad a causa del endeudamiento, sin menoscabar un optimismo justificado en relación con el uso eficaz de recur-sos externos para fomentar el crecimiento, reducir la pobreza y lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio» (FMI, 2010).

El análisis incluye escenarios de referencia, escenarios alternativos y escenarios utilizados para las pruebas de resis-tencia. Se intenta cada vez más tomar en consideración la eficacia de la inversión pública.

El análisis hace referencia a los umbrales de carga de la deuda (deuda y carga de la deuda en porcentaje de las exporta-ciones, del PIB y de los ingresos fiscales), teniendo en cuenta la capacidad institucional del país para gestionar la deuda de forma sana (FMI, 2010, p. 9). El análisis clasifica los países en países con riesgo de crisis de endeudamiento bajo, mo-derado o alto y países en crisis de endeudamiento. También debe prestarse especial atención a la acumulación de atrasos.

ApéNDICE 3: sUbIDA DE los prECIos INtErNACIoNAlEs DE los AlImENtos Y lA ENErgÍA, CoNtrol DE lA INFlACIóN Y polÍtICA prEsUpUEstArIA

El objetivo de una tasa de inflación moderada y estable, en ausencia de aumentos en los precios internacionales, se persigue generalmente combinando una política de tipos de interés con el control del crédito interno y la estabilidad del tipo de cambio. Una perturbación externa sobre los precios de los alimentos y/o la energía puede plantear importantes retos para las autoridades de algunos países en desarrollo, en particular para los países de renta baja. La proporción media que representan los alimentos en la cesta de compras de los países de ingreso bajo a es de aproximadamente el 45 %, y la del combustible, del 6 %. Las subidas de precios afectan principalmente a las familias más pobres, aun-que las clases medias también pueden verse afectadas significativamente. La capacidad para absorber parcialmen-te las subidas de precios con un menor ahorro o una merma de los ahorros acumulados es limitada o inexistente, por lo que la incidencia sobre la pobreza es elevada. Las empresas pequeñas con limitado acceso al crédito pueden verse afectadas por una inestabilidad excesiva de los precios de la energía, que les provoca problemas de liquidez.

Como consecuencia de ello, a menudo no es una solución sostenible que los aumentos de precios de los alimentos y la energía se traspasen totalmente a los usuarios finales, especialmente en ausencia de un régimen eficaz de se-guridad social dirigido a los más pobres y en una situación de difícil acceso al crédito.

Los regímenes de subvención de los precios representan una solución sub óptima, pero costosa, y necesitan dise-ñarse cuidadosamente para satisfacer de forma eficiente las necesidades de los más pobres, teniendo en cuenta el margen de maniobra fiscal. La reversibilidad de las medidas también es una cuestión fundamental.

Por otra parte, la política monetaria afronta un reto. El consejo «normal» es adaptarse a la primera ronda de efec-tos sobre los precios, y oponerse a una segunda ronda de efectos colaterales sobre los precios internos, que desen-cadenaría una dinámica inflacionaria. Sin embargo, los países que sufren de problemas de reservas internacionales y/o presiones inflacionarias antes de la crisi,s es posible que tengan que seguir una orientación más restrictiva para mitigar los efectos inmediatos de las subidas de precios.

Esto subraya la importancia de reforzar la resiliencia a mediano plazo mediante regímenes de seguridad social efi-caces y bien enfocados, así como también a través de estabilizadores de las reservas internacionales y amortigua-dores fiscales que aseguren la estabilidad macroeconómica a medio plazo.


ApéNDICE 4: INstrUmENtos DE préstAmo DEl FmI A los pAÍsEs DE INgrEso bAJo

Desde el comienzo de la crisis económica mundial, el FMI ha revisado los instrumentos de préstamo para los paí-ses de ingreso bajo a fin de abordar de una mejor manera la vulnerabilidad y exposición a los altibajos de la eco-nomía mundial y hacer frente a sus necesidades de ayuda de corto plazo y de emergencias. Entre los instrumentos de préstamo cabe citar:

El servicio de Crédito Ampliado (sCA), que sustituye al Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la pobreza (SCLP),

● proporciona un compromiso sostenido de mediano y largo plazo, en caso de necesidades de balanza de pagos a mediano plazo;

● ofrece una mayor flexibilidad que el anterior en materia de ampliaciones del programa, calendario de reformas estructurales y requisitos formales del documento de estrategia sobre reducción de la pobreza.

El servicio de Crédito stand-By (sCs), que sustituye al componente de acceso elevado del Servicio para Shocks Exógenos y es similar al acuerdo de Stand By para los países de ingresos medios,

● proporciona apoyo flexible a los países de bajos ingresos que tienen necesidades de financiamiento y ajuste de corto plazo causados ya sea por perturbaciones internas o externas, o desvíos en las políticas aplicadas;

● está destinado a los países que no afrontan problemas persistentes de balanza de pagos, pero necesitan ayuda ocasional;

● también puede utilizarse, con carácter preventivo, a fin de dar seguridad.

El servicio de Crédito Rápido (sCR),

● proporciona ayuda financiera rápidamente en un solo pago inicial para los países de ingreso bajos que afronten necesidades acuciantes de financiación, y ofrece desembolsos sucesivos a países en situación de postconflicto u otras situaciones de fragilidad;

● proporciona ayuda flexible sin la condicionalidad establecida en los programas cuando el uso de los otros dos ins-trumentos no sea necesario (necesidad de carácter limitado) o posible (limitaciones institucionales o de capacidad).

Todos estos instrumentos permiten un acceso a la financiación significativamente mayor y ofrecen condiciones más favorables que antes. Los países de renta baja recibirán una condonación excepcional hasta finales de 2011 del pa-gos de todos los intereses debidos al FMI en el marco de sus instrumentos de préstamo en condiciones favorables. Posteriormente, las condiciones de concesionalidad se revisarán cada dos años.

CUADros NormAlIzADos

Los cuadros que figuran a continuación incluyen información básica necesaria para hacer una evaluación macroeco-nómica. Vienen a añadirse a la información que debe proporcionarse según lo sugerido en el texto (en particular, los indicadores de desarrollo, la magnitud de la ayuda de la UE en relación con las variables macroeconómicas, los pará-metros de la política fiscal, el marco macroeconómico a medio plazo para el análisis de la sostenibilidad de la deuda, etc.). Estos cuadros deben adaptarse a fin de tener en cuenta las particularidades de cada país. Los años calenda-rios se dan a título de ejemplo para una elaboración en el segundo semestre de 2011 y el primer semestre de 2012.

http://www.imf.org/external/np/exr/facts/ecf.htm

http://www.imf.org/external/np/exr/facts/scf.htm

http://www.imf.org/external/np/exr/facts/rcf.htm


Cuadro 1: Cuentas nacionales y precios

2000-08 2009 2010 2011 (estimación)

2012 (previsión)

2013 (previsión)

PIB real (% de variación anual)

PIB real (excluido el sector petrolífe-ro, % de variación anual)

PIB real per cápita (% de variación anual)

Población (volumen, fin del período) -

PIB (USD o €)

Inversión bruta (% del PIB)

― privada

― pública

Índice de precios al Consumidor (variación anual media, en %)

Tipo de cambio nominal efectivo (% de variación, fin del período)

Tipo de cambio real efectivo (% de variación, final del período)

cuadro2:sectorfinanciero

Activos internos netos del sector ban-cario (% de variación anual)

Activos externos netos del sector ban-cario (% de variación anual)

Indicador(es) de la adecuación del capital (para más detalle véase el cuadro del FMI «Indicadores de soli-dez financiera»).

Indicador(es) de la calidad de los ac-tivos (ídem)

Cuadro 3: Cuentas exteriores (en millones de UsD o de €)

2000-08 2009 2010 2011 (estimación)

2012 (previsión)

2013 (previsión)

balanza en cuenta corriente (incluidas las donaciones) …

Balanza comercial …

― Exportaciones

● de las cuales (indique el valor de exportación del principal o los principales productos de exportación)


2000-08 2009 2010 2011 (estimación)

2012 (previsión)

2013 (previsión)

― Importaciones

● de las cuales, petróleo

Balanza de servicios e ingresos …

― de la cual, pagos de intereses

Balanza de transferencias

― de la cual, transferencias oficiales (netas)

balanzadecapitalyfinanciera

Cuenta de capital (valores netos)

Cuenta financiera (valores netos)

― Financiación oficial (préstamos a medio y largo plazo)

― Capital privado

― Capital de corto plazo

Errores y omisiones

Balance general

partidasInformativas(%delpIb,salvoindicaciónencasocontrario)

Reservas internacionales netas (-, incr.)

Balanza en cuenta corriente, inclui-das las transferencias oficiales

Total ayuda de los donantes

― de la cual, transferencias oficiales

● de la cual, ayuda de la UE (desembolsada)

Deuda externa

Pagos realizados por servicio de la deuda externa

Reservas internacionales brutas en USD

Reservas brutas de divisas en meses de importaciones

Volumen de las exportaciones (% de variación anual)

Volumen de las importaciones (% de variación anual)

Relación de intercambio (% de variación anual)


cuadro4:Indicadoresdepolíticafiscal(%delpIbrespectodel%delpIbexcluidoelsectorpetrolífero)

2000-08 2009 2010 2011 (estimación)

2012 (previsión)

2013 (previsión)

total de ingresos y donaciones

Ingresos

― Ingresos procedentes del petróleo

― Ingresos no procedentes del petróleo

― Ingresos tributarios

● Impuestos directos

● Impuestos indirectos

● Impuestos relacionados con el comercio

― Ingresos no fiscales

Donaciones

― de las cuales, apoyo del presu-puesto de la UE (desembolsos)

gasto total

Gastos corrientes

― Gastos corrientes distintos de los pagos de intereses

● Sueldos y salarios

● Bienes y servicios

● Otros

― Pagos de intereses

● en el interior

● en el exterior

Gastos de capital (total)

en el interior

en el exterior

Liquidación de atrasos (liquidación -)

Saldo primario interno

<

saldo global (tras liquidación de atrasos)

partidasinformativas(%delpIbrespectodel%delpIbexcluidoelsectorpetrolífero)

Total gasto dedicado a la lucha contra la pobreza (protección social, salud, educación)

Exenciones y exoneraciones fiscales

Pagos atrasados pendientes a nivel interno

Total deuda pública

― Deuda interna

― Deuda externa


Anexo 5: Evaluación de la Elegibilidad de la gestióndelasfinanzaspúblicas(gFp)

1. El presente anexo contiene dos formatos comentados, los cuales deben utilizarse para cualquiera de los tres tipos de contrato de apoyo presupuestario. El primer modelo (parte I del presente anexo) es el documento com-plementario que debe presentarse junto con la Ficha de Acción para las Operaciones de apoyo presupuestario al final de la formulación. El segundo formato (parte II del presente anexo) es el informe anual de monitoreo, que debe elaborarse paraapoyar la solicitud de desembolso. Este anexo también incluye una sección final (parte III del presente anexo) con orientación adicional, formatos y referencias útiles para la gestión de las finanzas públicas.

2. La Comisión considera que un país cumple el criterio de elegibilidad de la gestión de las finanzas públicas para la aprobación de su programa, cuando el país pueda demostrar la existencia de un programa creíble y relevante encaminado a mejorar la gestión de las finanzas públicas. Para el desembolso de un tramo, la condición general sobre la GFP se cumple cuando se observa un avance satisfactorio en la ejecución del programa de reforma de la gestión de finanzas públicas. La demostración incluirá una evaluación positiva de dos aspectos: i) los avan-ces cuantitativos respecto de los objetivos definidos en el marco de monitoreo y ii) la dirección del cambio de la reforma de la gestión de las finanzas públicas hacia la consecución de resultados presupuestarios a medio plazo. También deberá mantenerse la pertenencia y credibilidad del programa57.

3. Por tanto, el documento complementario establece las expectativas iniciales de avance en la gestión de las fi-nanzas públicas durante el período de desarrollo del programa de apoyo presupuestario y establece la línea de base a partir de la cual deberían evaluarse los avances durante la ejecución en el informe anual de monitoreo. Un elemento básico de los modelos es el marco de monitoreo en el que se definen las líneas de referencia en relación con los objetivos a corto plazo (un año) y medio plazo (final del programa) (véase el anexo 1 de la parte III).

(57) Puesto que los programas de reforma de la GFP suelen adoptar una perspectiva a medio plazo (por ejemplo, de tres a cinco años o más), no se espera que la apreciación de la importancia y credibilidad de estos programas cambie anualmente. En el caso de los países para los que los programas de apoyo presupuestario están comprometidos sobre una base anual, esto significa que el mismo análisis de un programa de reforma de la gestión de las finanzas públicas podría utilizarse eficazmente para justificar la admisibilidad al final de la formulación a lo largo de una serie de años. Sin embargo, en estos casos sería necesario actualizar el marco de monitoreo especificando el escenario de referencia apropiado y las expectativas de reforma que se deberán utilizar durante la ejecución.

ANEXO 5: EVALUACIóN DE LA ELEGIBILIDAD DE LA GESTIóN DE LAS fINANzAS PúBLICAS (GfP) 99

ANExo 5: [part I del anexo gFp]58: DoCUmENto ComplEmENtArIo DE lA fIcHAdeAccIón—evAluAcIóndelAelegIbIlIdAddelAgEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs

1.cArActérIstIquesclés[1pAge]

2.fotogrAfíAdelAnálIsIs[1págInA]

Este documento complementario se centra en ofrecer un panorama global de todo el sistema de gestión de las fi-nanzas públicas y determinar el marco de monitoreo de las deficiencias. La demostración de la elegibilidad deberá centrarse en analizar la importancia y la credibilidad de la reforma de la gestión de las finanzas públicas que se es-tá aplicando. Esta sección debe ser breve e incluir únicamente los elementos principales utilizando el recuadro que figura continuación.

ejerciciofinanciero: Por ejemplo, julio o junio

último estudio sobre gasto público y responsabilidad financiera(gprf)/(pefA)59 estudio de diagnóstico:

Fecha de publicación y ejercicio de referencia

Últimas cuentas anuales presentadas al Auditor General/y el Tribunal de Cuentas:

Fecha de presentación y ejercicio de referencia

último informe anual de auditoría:

(auditoría de los estados financieros de fondos consolidados)


Fecha de la última aprobación de la gestión o informe equivalente por el Parlamento

base/foro de diálogo acerca de la gFp Nivel de representación y fecha de la última reunión formal

programa de reforma: título del documento de estrategia o documento equivalente, fecha de aprobación por el Gobierno, período cubierto60

― Principales deficiencias en el sistema de gestión de las finanzas públicas

― Evaluación de la relevancia de la estrategia de reforma de la gestión de las finanzas públicas del Gobierno

― Evaluación de la credibilidad de la estrategia de reforma de la gestión de las finanzas públicas del Gobierno

― Conclusión de la Delegación sobre la elegibilidad de la gestión de las finanzas públicas

― Principales cuestiones para el diálogo acerca de la gestión de las finanzas públicas

(58) Todas las menciones entre corchetes «[ ]» se deben suprimir al rellenar este modelo.(59) PEFA por sus siglas en inglés (Public Expenditure and Financial Accountability).(60) Es posible que la estrategia de reforma no sea tratada en un único documento. Es común que las reformas de auditoría externa y las reformas en materia de ingresos

sean tratadas de forma separada. En tales casos deben enumerarse las distintas reformas.


3.dIAgnosIsdelsIsteMA[2-3págInAs]

3.1. resumendelasevaluacionesdelagestióndelasfinanzaspúblicas[1página]

El primer paso en la preparación del documento complementario será resumir brevemente las principales conclu-siones de las evaluaciones y diagnósticos recientes de los sistemas vigentes de gestión de las finanzas públicas. Ello se ha realizado generalmente utilizando herramientas tipo de diagnóstico, tales como los estudios sobre gasto público y responsabilidad financiera, complementadas en su caso con evaluaciones adicionales61. Todos los mate-riales de base deben indicarse claramente en el apéndice 5 del documento complementario.

El objetivo de esta sección no es reproducir globalmente las conclusiones de los diversos diagnósticos. Cuando se haya realizado un estudio sobre gasto público y responsabilidad financiera, habrá que elaborar y presentar íntegra-mente en el apéndice 3 un resumen de sus resultados, incluyendo la repetición de ejercicios.

Ámbito de la evaluación

En los sistemas de GFP todos los subsistemas (incluida la administración de ingresos fiscales, la elaboración del presupuesto, la ejecución del presupuesto con la gestión de la tesorería, los sistemas de contratación pública, los controles internos y la auditoría interna, la contabilidad y la presentación de informes, el escrutinio externo y la au-ditoría externa) están estrechamente vinculados y, por tanto, han de analizarse para cualquier tipo de contrato de apoyo presupuestario seleccionado.

Existen dos áreas que requieren una atención especial, de conformidad con la Comunicación de la Comisión de 2011 sobre el apoyo presupuestario, a saber, laadministracióndeingresosfiscalesylatransparenciaysupervisióndelpresupuesto. Por lo que se refiere a la administración de los ingresos, el análisis deberá proporcionar una evalua-ción de las capacidades para movilizar recursos fiscales domésticos (tanto tributarios como no tributarios). Un ane-xo específico de laGuía metodológica de apoyo presupuestario ofrece los detalles sobre cómo apoyar este alcance.

En cuanto a la transparencia presupuestaria y la supervisión, la disponibilidad de la información presupuestaria es el elemento central del análisis para demostrar el cumplimiento de un cuarto criterio de elegibilidad, tal como se ex-plica en el anexo específico e independiente de laGuía metodológica de apoyo presupuestario. No obstante, el aná-lisis y monitoreo de la importancia y el papel de los órganos de supervisión deberán incluirse como parte de este documento complementario en la sección 3.2 siguiente.

Exhaustividad de las evaluaciones y de los datos

En la presente sección, dos consideraciones importantes hacen referencia a la exhaustividad de las evaluaciones y de los datos.

En lo que respecta a las evaluaciones, algunas preguntas para el análisis son las siguientes: ¿Las evaluaciones se limitan al Gobierno central o incluyen niveles inferiores de Gobierno, los gastos extrapresupuestarios y el sector pú-blico en general (agencias y organismos paraestatales)? En general, deberían incluirse los ministerios y otros orga-nismos que desempeñan el papel primordial en el sistema de gestión de las finanzas públicas, particularmente los que canalizan la mayor cantidad de fondos. Cualquier deficiencia significativa deberá destacarse y tenerse en cuen-ta para futuras tareas de diagnóstico. Este puede ser el caso, por ejemplo, cuando se transfieren al nivel federal, a través de subvenciones globales, responsabilidades significativas en materia de prestación de servicios. Además, el nivel subnacional debe analizarse en los casos de alto grado de descentralización presupuestaria, es decir, gran autonomía y discreción para la gestión de una parte importante de los ingresos y/o gastos de las administracio-nes subnacionales. El indicador PI-8 sobre gasto público y responsabilidad financiera sería una importante fuente de información, pero cuando los programas se concentran en regiones determinadas o Estados debe considerar-se la realización de un estudio complementario de gasto público y responsabilidad financiera a nivel subnacional.

En lo que respecta a los datos sobre finanzas públicas, deberían ser accesibles para todos los niveles de la admi-nistración (véase la figura 1). En la práctica, a menudo es difícil tener acceso a datos de las administraciones sub-nacionales en los países con un alto grado de descentralización presupuestaria. Esta sección debe incluir la parte

(61) Un aspecto importante del diálogo sobre la GFP es acordar en qué debe consistir la labor de diagnóstico. Mientras que los estudios sobre gasto público y responsa-bilidad financiera ofrecen una descripción completa del funcionamiento del sistema GFP en su conjunto, pueden existir ámbitos específicos en los que se considere necesario un trabajo más detallado. Esto puede dar lugar a nuevos diagnósticos encaminados a examinar más profundamente un ámbito concreto. Habida cuenta de la importancia de su papel en la gestión de los fondos públicos, el sistema de contratación pública es un ámbito en el que se suelen realizar diagnósticos adicio-nales con el fin de disponer de una visión más completa del funcionamiento del sistema de gestión de las finanzas públicas.


de los recursos presupuestarios que escapan al control del Gobierno empleando la información disponible en el in-forme sobre gasto público y responsabilidad financiera. En caso de que no se disponga de datos subnacionales, un diálogo basado en las normas de información en materia de estadísticas financieras públicas62 puede propiciar me-didas para solucionar los problemas.

Figura 1 – Estructura del sector público

3.2. Conclusiones de los informes de la Entidad Fiscalizadora superior [1/2 página]

Un segundo elemento esencial de esta sección es un breve informe de las principales conclusiones de los infor-mes de auditoría más recientes de la Entidad Fiscalizadora superior (EFs)63, con implicaciones para el conjunto del sistema de gestión de las finanzas públicas. El énfasis debe situarse en las cuestiones de conformidad, ya que proporcionan una indicación del desempeño del sistema en su conjunto. Como primer paso, el calendario y la dis-ponibilidad de los informes de auditoría de conformidad con las disposiciones estatutarias deberían resumirse en el cuadro que figura en el apéndice 2, junto con las observaciones formuladas en la presente sección. Además, debe resumirse la respuesta del gobierno a las recomendaciones y conclusiones.

3.3. Cuestiones sectoriales [1/2 página]

En caso de que la operación de apoyo presupuestario propuesta se centre en un sector, también deberían analizar-se las especificidades de la gestión financiera del sector, e incluirse, en su caso, en el cuadro de monitoreo (apéndi-ce 1). Como ejemplos de fuentes de información cabe citar los análisis del gasto público y los estudios de monitoreo del gasto público, aunque se trata de evaluaciones complejas que no pueden realizarse anualmente. Así, también sería importante resaltar los resultados del informe anual de auditoría de los sectores afectados y la respuesta del Gobierno, cuando estén disponibles.

El análisis de las particularidades del sector reviste especial importancia cuando la gestión financiera en el sector incluye: i) sistemas específicos, ii) sistemas con algunas variantes, o iii) sistemas que difieren significativamente de las normas de gobernanza financiera a través de las administraciones públicas. Como ejemplos de cuestiones im-portantes que deben abordarse en las evaluaciones sectoriales de la GFP cabe citar:

SECtEur puBlIC

Banque Centrale (institutions publiques monétaires)

Administrations Centrales

Administrations d’États Fédérés

Administrations Locales

Sociétés Financières

Sociétés Publiques Non Financières

Autres Sociétés Financières (non monétaires)

administrations publiques autres Secteurs (Sociétés publiques)

(62) El Manual de estadísticas de finanzas públicas (MEFP 2001) puede consultarse en el sitio de web del FMI: http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/ (63) Auditoría de los estados financieros de los fondos consolidados o «compte de gestion» para los países francófonos.

http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/


a) Los sistemas de contratación pública — cuando se hayan establecido sistemas separados, como por ejemplo los medicamentos en el sector sanitario, o sistemas con importancia particular, como los contratos de cons-trucción en el sector de infraestructuras — teniendo en cuenta en el análisis su compatibilidad con el sistema nacional de contratación pública, que debe seguir siendo la referencia.

b) Desempeño salarial, que resulta fundamental para los sectores intensivos en recursos humanos, normalmente la educación y la sanidad, teniendo en cuenta en el análisis su compatibilidad con el sistema de contratación pública nacional, que debe seguir siendo la referencia.

c) Los «fondos extrapresupuestarios», tales como los fondos de carreteras, los fondos de seguridad social, y otros fondos asignados que pueden financiarse al margen del sistema tributario, o que pueden financiarse con cargo a la fiscalidad general, pero se destinan a un uso específico.

d) El nivel de descentralización presupuestaria. En los países en los que una parte fundamental del presupuesto es competencia de las administraciones locales, debe analizarse por separado la gestión de las finanzas públicas a nivel subnacional. Cabe observar que algunos gobiernos sólo presentan cuentas de la Administración central, mientras que otros presentan presupuestos consolidados de las administraciones públicas que incluyen gastos de las administraciones provinciales y locales;

3.4. determinacióndelasprincipalesdeficiencias[1/2 página]

sobre la base de los anteriores análisis de diagnóstico, de los resultados de la auditoría y de los retos secto-riales,losprincipalesretosacortoymedioplazoparaelsistemadegestióndelasfinanzaspúblicasdeberánesbozarse brevemente en un párrafo.

Basándose en ese breve resumen, la siguiente cuestión esencial es determinar lasdeficienciasfundamentalesdelsistema gFp y la línea de base a partir de la cual se hará un monitoreo de los avances. Esta sección debe iden-tificar lo que la Comisión considera la principal debilidad del sistema nacional de GFP y del sistema sectorial o sub-nacional en relación con los contratos de reforma sectorial, cuando proceda. Afindeprepararelcaminoparaelanálisisposteriordelaestrategia,lasprincipalesdeficienciasabordadasdeberánreproducirseenlacolumna2 del marco de monitoreo del apéndice 1.

Las principales reformas que han de ser monitoreadas como parte del diálogo GFP a menudo surgen lógicamente del diálogo que tiene lugar a raíz de las evaluaciones GFP y sus resultados como expresión de una apreciación co-mún de las mayores deficiencias. Debe darse importancia a los resultados esperados a medio plazo de las medidas de reforma anual de la GFP. El monitoreo de la dirección a mediano plazo del cambio se hará utilizando como punto referencia los tres resultados presupuestarios medidos mediante los 28 indicadores del marco de desempeño GPRF-GFP, a saber: i) la disciplina fiscal agregada, ii) la asignación estratégica de recursos, y iii) la prestación eficiente de servicios. Además, con el fin de alcanzar estos objetivos, es necesario cumplir las leyes y los reglamentos financie-ros estableciendo funciones fundamentales en materia de gestión de las finanzas públicas.

En estas áreas, la atención debe centrarse en reformas que sean de importancia capital para mejorar los resul-tados presupuestarios de la gestión de las finanzas públicas a lo largo de la duración esperada de la operación de apoyo presupuestario y según el tipo de contrato, garantizando al mismo tiempo un equilibrio adecuado en-tre los resultados y el respeto del calendario adecuado de reformas para cada país. Antes de pasar a cualquier reforma avanzada, tendrán que ser operativos unos sistemas básicos de conformidad o sistemas fundamenta-les de GFP, ya que ello es necesario para los tres resultados presupuestarios. Un modelo de diferenciación para el monitoreo de cada tipo de contrato, teniendo en cuenta que la gestión eficaz de los fondos puede diferir se-gún el sector, podría ser el siguiente:

● Para los contratos de buena gobernanza y desarrollo, debe abarcarse los tres resultados presupuestarios y la conformidad financiera, centrando la atención en el reforzamiento de los sistemas fundamentales para mejorar la gobernanza y luchar contra la corrupción.

● En cuanto a los contratos de reforma sectorial, al mismo tiempo que se controlan las principales deficiencias del sistema global de GFP, habrá que centrarse en lograr una prestación de servicios eficiente determinando las deficiencias específicas del sector.

● Por último, para los contratos de construcción del Estado, la prioridad deberá ser establecer las funciones


esenciales de la gestión de las finanzas públicas a fin de garantizar el logro progresivo de cierto nivel de con-formidad financiera.

En los casos en que no haya un presupuesto, un sistema de tesoro rudimentario64 o un mecanismo de presentación de informes sobre la ejecución del presupuesto65, no se tendrá en cuenta el apoyo presupuestario. Cuando estas fun-ciones básicas existan pero sean poco significativas, lo que ocurrirá casi siempre en situaciones de fragilidad respal-dadas por contratos de construcción del Estado, generalmente serán necesarias medidas específicas a corto plazo y salvaguardias adicionales en forma de condiciones específicas a cuyo cumplimiento se supeditará el desembolso del primer tramo. Además, también puede ser apropiado en este contexto orientar los desembolsos a gastos elegibles como los sueldos de los funcionarios públicos o la liquidación de atrasos. La necesidad de proporcionar apoyo com-plementario en forma de asistencia técnica también debería considerarse para abordar estas deficiencias concretas.

3.5. programadereformadelagestióndelasfinanzaspúblicasdelgobierno[1/2 página]

En esta sección se deberán resumir las iniciativas pasadas, presentes y futuras del Gobierno para consolidar la ges-tión de las finanzas públicas. Cuando exista un documento estratégico relativo a la reforma de la gestión de las fi-nanzas públicas exhaustivo y plenamente articulado, el mismo podrá resumirse brevemente desde el punto de vista de su cobertura, actividades y objetivos. En los países en que no exista dicho documento estratégico unificado, pero que estén aplicando una serie de reformas separadas, estas también deberán describirse desde el punto de vista de los problemas que abordan y de sus objetivos. También deberá prestarse atención a aspectos organizativos, ta-les como el liderazgo institucional, cuestiones de coordinación y aspectos más amplios de «economía política» del programa de reforma (véase sección 3.2.4).

Con objeto de preparar el camino para el análisis de la relevancia y credibilidad de la estrategia, los objetivos del programa de reforma deberán reproducirse en el marco de monitoreo del apéndice 1, debiéndose cubrir tanto ob-jetivos a corto plazo (columna 3) como objetivos a medio plazo (columna 6) Elegibilidad en relación con el apoyo presupuestario [3-4 páginas]

Evaluación de la relevancia de la estrategia

Esta sección deberá llegar a una apreciación de la relevancia de la estrategia de reforma de la GFP.

El criterio clave para evaluar la relevancia del programa de reforma es la medida en que las principales deficiencias están siendo abordadas por la estrategia. En cuanto el marco de monitoreo del apéndice 1, ello implica que exis-ta un significativo conjunto de objetivos que pueden ser objeto de monitoreo (columnas 3 y 6) en relación con cada una de las principales deficiencias detectadas (columna 2).

Cuando existe una “brecha”, esto es, cuando una deficiencia fundamental no está sujeta a medidas de reforma, se requerirá un diálogo mejorado y/o una explicación más detallada. Se podría aceptar que una deficiencia fundamen-tal no se aborde a corto plazo debido a cuestiones de secuencia temporal (véase la sección 3.2 siguiente). En ta-les casos, debe proporcionarse una explicación completa que justifique la “brecha” » en el programa de reforma. Alternativamente, la Comisión puede considerar que esta “brecha” constituye una importante omisión que exige un mayor diálogo y debe abordarse antes de avanzar en la evaluación de la elegibilidad.

Evaluación de la credibilidad de la estrategia

La credibilidad de la estrategia viene determinada por varios factores66 queinfluyeneneléxitooelfracasodelas reformas, tales como: la secuencia apropiada, las disposiciones institucionales apropiadas, la coordinación en-tre donantes, la asignación de recursos, «compromisos» políticos, las relaciones con la lucha contra la corrupción y la trayectoria pasada de reforma cuando proceda, etc. Una evaluación de estos aspectos debe considerarse conjun-tamente con consideraciones de relevancia, a fin de llegar a una evaluación de la elegibilidad.

(64) En este caso, un sistema de tesorería sería un sistema que permitiría la supervisión y contabilización de los principales ingresos y desembolsos públicos, teniendo en cuenta al mismo tiempo la responsabilidad para la gestión de la tesorería y las cuentas bancarias públicas.

(65) Deberá establecerse un mecanismo de información sobre la ejecución presupuestaria para permitir cierto control sobre el gasto, como mínimo con periodicidad anual.

(66) Las cuestiones que deben ser analizadas en la presente sección están muy próximas al marco de análisis de los factores no relacionados con la GFP que determinan el éxito o el fracaso de las reformas que se están desarrollando actualmente. J. Diamond, en «The Non-Technical Context of PFM Reform» (proyecto, julio de 2011), propone un marco de tres partes para su análisis, con inclusión de: i) los factores condicionantes (marco político, desarrollo económico, gobernanza social y capacidad tecnológica), ii) la estructura institucional del sistema GFK (incluidas las relaciones del ministerio de Hacienda con otras entidades gubernamentales relevantes, y iii) la organización internacional de los procesos GFK.


■ Cuestiones de calendario

enestasección,lasdelegacionesdebenexplicarcómosehanfijadolasprioridades,cómosehadetermina-dolasecuenciaysisehaaplicadoelprincipiode«primerolobásico»,explicadoacontinuación,yfinalmenteexpresarsuopiniónsobresugradodeadecuaciónalaluzdelasprincipalesdeficienciasdetectadas.A con-tinuación figura una breve descripción de los enfoques de la estrategia temporal; para mayores detalles sobre los diferentes enfoques relativos a la secuencia temporal de las reformas se remite a la bibliografía especializada66.

Es importante tener en cuenta que los subsistemas de GFP están estrechamente interrelacionados y el fracaso en alguno de ellos puede afectar negativamente a otro subsistema, minando la eficacia de todo el sistema presupues-tario. Las deficiencias detectadas en el informe GPRF-GFP y otras fuentes serán el punto de entrada para el dise-ño de una reforma en un país determinado. Junto con los factores externos específicos (políticos, organizativos e institucionales) deben determinar la priorización y el calendario óptimos que se requieren para el país considerado.

No obstante, debe observarse que adoptar un enfoque cuyo punto de entrada simplemente se basa la puntuación más baja de la evaluación GPRF más reciente, es un enfoque antiestratégico que ignora las relaciones dentro del sistema global. El enfoque recomendado67 debe, más bien, priorizar los sistemas básicos de GFP y analizar si se ha implantado la «GFP básica», como lo ha popularizado Allen Schick. Por ejemplo, garantizar una información finan-ciera y contabilidad fiable constituye parte de estos sistemas esenciales. Si ya existen sistemas GFP básicos, habrá que realizar esfuerzos para superarlos.

■ Compromiso político

El éxito de las reformas de los sistemas públicos de gestión financiera es más probable cuando hay un alto nivel de compromiso político con las reformas así como liderazgo. Entre las cuestiones fundamentales que se deben tener en cuenta al analizar este aspecto cabe citar a título indicativo: el nivel de compromiso con las reformas dentro del Gobierno, el rango y la función de la persona encargada (por ejemplo, ministro de Hacienda, presidente, director de departamento), las referencias al programa de reforma (por ejemplo, en discursos, acontecimientos internaciona-les y sesiones parlamentarias), el grado de rotación de los dirigentes de la reforma y los sistemas locales de incen-tivos en favor del cambio y las mejoras. Las reformas también se ven influidas por el contexto en que evoluciona el sistema GFP, tales como las competencias del ministerio de Hacienda, su relación con los otros ministerios que deben desarrollar las reformas y con el Parlamento, su estructura de gobierno, el papel de la Entidad Fiscalizadora Superior y su capacidad de análisis, el papel de las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos y la solidez de los sistemas nacionales de responsabilidad y rendición de cuentas.

La dimensión política de la reforma no es sólo un riesgo que hay que mitigar sino también una oportunidad que aprovechar. La demanda de una mejor gobernanza y una mayor responsabilidad y rendición de cuentas es un fac-tor clave del cambio de los sistemas presupuestarios. Esta demanda se deriva tanto de las instituciones formales (parlamentos o entidades fiscalizadoras superiores) como de mecanismos informales (sociedad civil, medios de co-municación y ciudadanos). A la luz de estas consideraciones, esta sección ha de determinar las limitaciones y las oportunidades políticas fundamentales del proceso de reforma. Por consiguiente, deberá prestarse atención a la existencia de líderes, las resistencias arraigadas, los intereses sectoriales, los conflictos, etc..

■ Corrupción, fraude68ygestióndelasfinanzaspúblicas

El tema de la corrupción y el fraude va más allá de las finanzas públicas y su gestión. Al mismo tiempo, se reconoce que el refuerzo de los sistemas de gestión de las finanzas públicas es un elemento fundamental de cualquier pro-grama creíble de prevención y lucha contra la corrupción. A este respecto, determinados aspectos del sistema GFP son esenciales, como la contratación pública, el control interno, y la función de escrutinio externo y la responsabili-dad y rendición de cuentas a nivel nacional.

La corrupción es un problema complejo que afecta a las instituciones públicas y los ciudadanos, así como a diver-sos procesos de una sociedad, y puede ser un obstáculo importante para lograr los objetivos de desarrollo. A este respecto existen dos grandes grupos de cuestiones relativas a la corrupción:

(67) Tommasi D. (2008), «Strengthening Public Expenditure Management in Developing Countries Sequencing Issues».(68) La Comisión Europea y el FMI están trabajando en una nota orientativa sobre la secuencia temporal de las reformas de la gestión de las finanzas públicas, que se

espera esté disponible a mediados de 2012.(69) En el Derecho penal, el fraude es un engaño deliberado con fines de lucro personal o de causar perjuicios a otro individuo. No obstante, la definición legal específica

varía según la jurisdicción de que se trate. El fraude se entiende normalmente como una falta de honradez encaminada a obtener ventajas. Para la Unión Europea, la definición puede encontrarse en el artículo 1 del Convenio establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO C 316 de 27.11.1995, p. 49).


La primera es si la política pública, incluida la política presupuestaria, se ve influenciada por el legislativo o por el Ejecutivo para favorecer intereses personales o de grupos (por ejemplo, influencia en la política tributaria para fa-vorecer a grupos poderosos u orientación del gasto público hacia intereses sectoriales utilizando medios ilegales). Este aspecto de la corrupción podría afectar negativamente al logro de los objetivos de una política determinada y, si aparece, deberá tenerse en cuenta en la evaluación de la gestión del riesgo (véase el anexo 7).

La segunda es la corrupción relacionada, por ejemplo, con deficiencias en el sistema de gestión de las finanzas pú-blicas como consecuencia de filtraciones en materia de contratación pública; a menudo, este problema es especial-mente agudo en relación con el presupuesto de capital o la gestión de las nóminas.

Por lo tanto,estasecciónsólodeberácentrarseenidentificarelsegundoaspectoyexplicarlosesfuerzosdeluchacontralacorrupciónenlasreformasdelagestióndelasfinanzaspúblicasqueafectaránlaelegibili-dad de dicha gestión. Aunque debe prestarse especial atención a los grandes casos de corrupción y, en particular, al monitoreo garantizado por el Gobierno y el sistema judicial, no debe ignorarse la corrupción sistémica y de bajo nivel. Cuando se disponga de información, deberá facilitarse una indicación de la importancia y la naturaleza de la corrupción. Cuando la Comisión y otros agentes estén implicados en la lucha contra la corrupción, deberán hacerse constar las correspondientes medidas.

■ Disposiciones institucionales y coordinación

En esta sección, las delegaciones deben describir brevemente el marco institucional y las disposiciones de coordinaciónestablecidosparaeléxitodelasreformasdelagestióndelasfinanzaspúblicas,destacandoto-doslosretosyabordandolasconsideracionesquefiguranacontinuación.

En vista de la complejidad y la sensibilidad de las reformas de la gestión de las finanzas públicas, el grado en el que se coordinen y gestionen influirá de forma considerable en sus posibilidades de éxito. Las reformas de la GFP implican potencialmente grandes cambios en materia de responsabilidad, que pasaría del ministerio de Hacienda a los ministerios de línea, cambios sustanciales en los incentivos y las relaciones de poder dentro de los ministerios, e implicaciones para la contratación y la retención de personal70. Por otra parte, la participación de sectores inde-pendientes de los poderes públicos, tales como el Parlamento y las entidades fiscalizadoras superiores en el siste-ma de gestión de las finanzas públicas también presenta posibles problemas de coordinación. El apoyo de los do-nantes también aumenta la complejidad.

Otra consideración en este contexto es la disponibilidad de personal y otros recursos. La asignación de personal muy calificado y la disponibilidad de competencias técnicas constituyen un factor clave para determinar el posible éxito de las reformas de la gestión de las finanzas públicas. En este contexto, el papel de los donantes es a menudo im-portante. Por lo tanto, un criterio fundamental para evaluar la credibilidad es la asignación de recursos presupues-tarios nacionales y recursos procedentes de donantes a las reformas principales.

■ deficienciasinstitucionalesydesarrollodecapacidades

En relación con el punto anterior, debe presentarse una matriz (véase el formato propuesto en el apéndice 5) en la que se recapitulen, por sector y por donante, las principales acciones de apoyo institucional en la gestión de las fi-nanzas públicas. Deberán hacerse comentarios, siempre que sea relevante, sobre los proyectos con problemas se-rios en la implementación que puedan afectar negativamente al éxito de las reformas. También deberán destacar-se los casos de éxito.

En esta sección se deberán señalar los vínculos entre las áreas claves de las deficiencias de la GFP, las principales prioridades para la reforma y el desarrollo de la capacidad y la asistencia técnica. La matriz presentada en el apén-dice 5 deberá utilizarse como referencia. Deberá ponerse de relieve cualquier brecha y presentarse propuestas sobre la manera de cómo eliminar la misma. En los casos en que dicha ayuda esté prevista como parte de la ope-ración de apoyo presupuestario, deberá describirse en la sección 4.

■ trayectoria pasada de reforma

Deberá analizarse la trayectoria pasada del desempeño de las reformas en curso. Si las reformas han sido impro-ductivas en el pasado, habrá que explicar de qué manera los cambios introducidos podrían hacer una diferencia.

(70) Esta sección se basa en «La armonización de las prácticas de los donantes para una ayuda eficaz» – volumen 2: Apoyo presupuestario, enfoques sectoriales y desarrollo de capacidades en la gestión de las finanzas públicas», OCDE, París, 2006.


Deberá hacerse referencia también, cuando proceda, a las áreas políticamente sensibles en el país de que se trate. Esta cuestión no será relevante para países en situación de fragilidad, en particular después de un conflicto cuando no existe trayectoria pasada de reforma.

Conclusiones sobre la elegibilidad

En la presente sección se ha de presentar una conclusión básica sobre la relevancia y la credibilidad abordan-do expresamente lo siguiente:

i) La estrategia de reforma GFP se considera suficientemente [/insuficientemente] relevante debido a…. (una con-sideración fundamental es la correspondencia entre las principales deficiencias y los objetivos del programa de reforma).

ii) La estrategia de reforma GFP se considera suficientemente [/insuficientemente] creíble debido a…. (aquí se de-ben sopesar explícitamente los principales factores indicados en la sección a fin de llegar a una valoración).

Cuando existan dudas sobre la relevancia y/o credibilidad, estas deberían señalarse para un nuevo diálogo con las autoridades.

4. DIálogo EN El mArCo DE lA gEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs Y DEsArrollo DE CApACIDADEs [1 PáGINa]

Esta sección se utilizará a fin de establecer el programa de diálogo sobre cuestiones de gestión de las finanzas pú-blicas para la Delegación, resaltándose las cuestiones de especial interés para la Delegación (posiblemente con otros donantes), en relación con el primer año de ejecución del programa o, si es diferente, con el primer pago. Deberá ba-sarse en los objetivos a corto plazo recogidos en el apéndice 1. En los casos de sistema de GFP muy débiles, en esta sección también se deb explicar cuáles son las medidas a tomar en el corto plazo, es decir en durante el primer año.

Un elemento primordial de este diálogo es acordar con otros donantes un enfoque coordinado sobre los diagnósti-cos que evite sobrecargar al Gobierno y que respete las prioridades nacionales.

Por último, en la presente sección deberá explicarse el apoyo específico previsto para el desarrollo de capacidades. Estableciendo las relaciones con las brechas identificadas en el punto 3.2.

5.lIstAdeAnexosdeldocuMentocoMpleMentArIodelAfIcHAdeAccIón(ModelosquefIgurAnenlApArteIIIdelpresentedocuMento)

1) Cuadro de síntesis del monitoreo de desempeño y el programa de reforma de la gestión de las finanzas públicas (con ejemplos simplificados)

2) Calendario y disponibilidad de los informes anuales de auditoría externa

3) Resumen de las puntuaciones PEFA Matriz de apoyo de los donantes a la gestión de las finanzas públicas

4) Lista de documentos de referencia consultados (con una lista de posibles fuentes de información para el diag-nóstico).

ANEXO 5: [PARTE II DEL ANEXO GfP]: INfORME ANUAL DE MONITOREO — EVALUACIóN DE LA ELEGIBILIDAD... 107

Anexo5:[pArteIIdelAnexogfp]:InforMeAnuAldeMonItoreo—evAluAcIóndelAelegIbIlIdAddelAgestIóndelAsFINANzAs públICAs

1. CArACtErÍstICAs prINCIpAlEs [1 PáGINa]

2. prINCIpAlEs rEsEñAs EN lA EvolUCIóN DUrANtE El pAsADo Año [2 PáGINaS]

El objeto de este informe no es ofrecer un panorama completo de la totalidad del sistema de gestión de las finan-zas públicas, como ocurre con el documento complementario de la ficha de acción. Deberá centrarse, más bien, en informar sobre los elementos más importantes de la evolución observada durante el pasado año y desde el infor-me anterior, de forma coherente y de manera dinámica. La demostración de la elegibilidad deberá enfocarse en có-mo se han abordado las principales prioridades, cómo se han logrado los resultados y cómo se están abordando las principales deficiencias utilizando el marco de monitoreo acordado. En los casos en que haya más de un apoyo pre-supuestario en un país, con importantes deficiencias en la gestión de los fondos públicos y falta de avances en un sector específico, se podría llegar una conclusión diferente sobre la elegibilidad de la gestión de las finanzas públicas.

Como se menciona en la introducción del presente anexo de la GFP, no se espera que la valoración de la importan-cia y credibilidad de los programas varíe anualmente, ya que los programas de reforma de la GFP suelen tener una perspectiva a medio plazo (por ejemplo, tres a cinco años o más). En el caso de los países para los que los progra-mas de apoyo presupuestario están comprometidos sobre una base anual, esto significa que el mismo análisis de un programa de reforma de la gestión de las finanzas públicas podría utilizarse eficazmente para justificar la ele-gibilidad al final de la formulación a lo largo de una serie de años. Sin embargo, en estos casos sería necesario ac-tualizar el marco de monitoreo especificando las líneas de base apropiadas y las expectativas de reforma que se manejarán durante la ejecución.

Esta sección debe ser breve e incluir únicamente los elementos principales utilizando el recuadro que figura a continua-ción. Deberá cumplimentarse una vez finalizado el informe principal, ya que se trata de un resumen de la evaluación.

ejerciciofinanciero: Por ejemplo, julio/junio

último estudio sobre gasto público y responsabilidad financiera/estudiodediagnóstico:

Fecha de publicación y ejercicio de referencia

Últimas cuentas anuales presentadas al Auditor General/el Tribunal de Cuentas:


último informe anual de auditoría:

(auditoría de los estados financieros de fondos consolidados/ «compte de gestion»)


Fecha de la última aprobación de la gestión o informe equivalente por el Parlamento

base/foro de diálogo acerca de la gFp: Nivel de representación y fecha de la última reunión formal

programa de reforma: título del documento de estrategia o documento equivalente, fecha de aprobación por el Gobierno, pe-ríodo cubierto71

(71) Es posible que la estrategia de reforma no sea tratada en un único documento. Es común que las reformas de auditoría externa y las reformas en materia de ingresos sean tratadas de forma separada. En tales casos deben enumerarse las distintas reformas.


3. AvANCEs EN lA mEJorA DE lA gEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs [5 PáGINaS]

3.1. resumenyanálisisdelosprogresoscuantificables

Esta sección constituye el núcleocentraldelinformeanualdemonitoreodelagestióndelasfinanzaspúblicas. Debe tomar como punto de entrada la articulación de las mejoras del sistema y las expectativas de reforma según lo establecido antes de la aprobación del programa. Esto deberá haberse detallado en la matriz de monitoreo in-cluida en el documento complementario sobre la gestión de la hacienda pública presentado con la ficha de acción.

La línea de base para esta evaluación debe ser el cuadro síntesis (o el anexo 1 incluido en la parte III), en el que se exponen los progresos realizados y las expectativas en materia de desempeño y medidas y acciones de reforma. Dado que las mejoras significativas en los sistemas GFP pueden llevar tiempo para plasmarse en los resultados, y, por tanto, para implicar una variación de las calificaciones GPRF (por ejemplo, de C a B), las calificaciones GPRF no pueden utilizarse con este fin.

El desempeño de la GFP deben ser objeto de monitoreo mediante datos cuantitativos, por ejemplo: resultados de gastos agregados en comparación con los presupuestados (GPRF PI-1), plazos más cortos de los informes de audi-toría externa, etc. Las conclusiones de los informes anuales de auditoría de las entidades fiscalizadoras superiores de los países socios proporcionarán, asimismo, información de utilidad acerca de el desempeño de la ejecución del presupuesto, especialmente en la gestión de los fondos por sector.

1. principales elementos destacables de la ejecución de las reformas de la gestión de las finanzaspúblicas

1.1. Principales avances cuantitativos para superar las deficiencias de la GFP (respecto de objetivos anuales)

-

-

1.2. Evolución negativa

-

-

1.3. Dirección global del cambio (con inclusión de procesos, planes y compromisos)

1.4. Disponibilidad y principales conclusiones del último informe de la Entidad Fiscalizadora Superior

2. Evaluación de la relevancia de la estrategia de reforma de la gestión de las finanzaspúblicasdelgobierno

2.1. Principales retos pendientes que afronta el sistema de gestión de las finanzas públicas

- corto plazo (próximos 12 meses)

- medio y largo plazo

2.2. Ajustes de la estrategia en su caso

3. Evaluación de la credibilidad de la estrategia de reforma de la gestión de las finanzaspúblicasdelgobierno(incluidoslosesfuerzosparacombatirlacorrupción)

4.conclusióndeladelegaciónsobrelaelegibilidaddelagestióndelasfinanzaspúblicas

5.calidaddeldiálogoenlagestióndelasfinanzaspúblicas(sustanciayproceso)


El segundo elemento es el progreso en la ejecución de la estrategia. Por lo tanto, en esta sección se deberá ana-lizar los progresos obtenidos cada una de las medidas y acciones, comparando las expectativas con los progresos alcanzados y poniendo de relieve las cuestiones relativas a la ejecución o a la coherencia de la estrategia.

En caso de ausencia de progresos con relación una deficiencia sectorial que severamente la ejecución del presupuesto del sector, ello podría llevar a una decisión de incumplimiento del criterio relativa únicamente al sector considerado.

3.2. otras pruebas de progreso

No siempre es posible seguir los avances en términos cuantitativos. Por esta razón, los procesos, los planes e inclu-so los compromisos también pueden proporcionan una indicación de la dirección del cambio y contribuir a determi-nar si la estrategia de reforma de la GFP continua la rutarumbo previsto. En esta sección se deben exponer estos factores adicionales.

Al mismo tiempo, algunos factores institucionales y estructuras de poder también tienen una influencia signifi-cativa en las perspectivas de cumplimiento de la reforma. Estas cuestiones también deben abordarse teniendo en cuenta el material presentado inicialmente en el documento complementario de la ficha de acción (sección V sobre economía política) y las correspondientes actualizaciones según proceda.

3.3. últimos informes anuales de auditoría, implicaciones y monitoreo

■ Calendario y disponibilidad de los informes de auditoría

Explicar brevemente el calendario y la disponibilidad de los informes de auditoría de conformidad con las dispo-siciones estatutarias y hacer un resumen en el cuadro que figura en el apéndice 3.

■ Principales resultados

Resumir los principales resultados del informe que sean relevantes para la Comisión Europea relativos al apoyo presupuestario, indicando la evolución detallada de este proceso desde su formulación o desde el último informe de gestión de las finanzas públicas. El informe debe incluir los dos aspectos siguientes:

sistema general de gFp: informar sobre los aspectos más destacados de los hallazgos del último informe de au-ditoría que tengan implicaciones para el sistema general de gestión de las finanzas públicas. Debe ponerse énfasis en la forma en que las cuestiones de conformidad que puedan aparecer ofrecen una indicación del cumplimiento del desempeño del sistema y de la dirección del cambio.

Una cuestión a tener en cuenta es que quizá haya que determinar si algunos hallazgos más críticos son consecuen-cia del deterioro de la conformidad (cumplimiento del desempeño del sistema GFP) o de un aumento de la capaci-dad e independencia de la autoridad de auditoría.

Cuestiones sectoriales: informar sobre los aspectos más destacados de las conclusiones del informe anual de au-ditoría en los sectores en los que la Comisión se ha comprometido a proporcionar apoyo presupuestario. Este aná-lisis reviste una importancia particular cuando el sector sigue normas específicas de gestión de las finanzas públi-cas que se apartan de los sistemas generales de gestión de las finanzas públicas. Este es el caso, por ejemplo, de los fondos de carreteras, los organismos públicos, las organizaciones paraestatales o las administraciones locales (véase la sección 5.7 de la parte I).

monitoreo de los informes de auditoría

Esta sección debe exponer cómo los problemas señalados en los puntos 3.3.1 y 3.3.2 son objeto de un monitoreo a través de:

● Una respuesta del gobierno a los hallazgos de la auditoría, que recoja respuestas a los informes anteriores. Describir el proceso formal que deben seguir los informes de auditoría (escrutinio parlamentario, informes par-lamentarios, respuesta del Ejecutivo, por ejemplo, carta del Tesoro) e informar sobre el reciente ciclo de estos informes, centrándose en la acción del Gobierno.


● Una respuesta de la Delegación y otros donantes a través del diálogo en el marco de la gestión de las finanzaspúblicas.describirelprocedimientoylasustanciadeldiálogoentreelgobiernoylosdonantessobre las principales conclusiones de los recientes informes de auditoría y las respuestas del parlamento y del gobierno.

4. EvAlUACIóN DE lA CoNtINUIDAD DE lA rElEvANCIA DE lA EstrAtEgIA [1 PáGINa]

4.1. trabajos recientes de diagnóstico: aspectos fundamentales

No se debe «cortar y pegar» a partir de los trabajos de diagnóstico disponibles, por ejemplo, GPRF, evaluación de la responsabilidad financiera del país (CFAA), examen analítico de la contratación pública (CPAR), etc., sino propor-cionar un resumen muy breve del procedimiento y los resultados de diagnóstico más recientes realizadas desde el último informe. Cuando se haya repetido un estudio sobre GPRF deberá presentarse un breve resumen de las ca-lificaciones comparativas (basándose en el anexo 2, incluido en la parte III del presente anexo). También deberán es-bozarse brevemente los principales retos a corto y medio plazo para el sistema de gestión de las finanzas públicas.

4.2. Implicaciones para el programa de reforma

A la luz de la última revisión, se deberá evaluar si sigue siendo relevante la estrategia actual y poner de relieve las posibles implicaciones para una revisión.

5. EvAlUACIóN DE lA CoNtINUIDAD DE lA CrEDIbIlIDAD DE lA EstrAtEgIA [2 PáGINaS]

5.1. corrupción,fraudeygestióndelasfinanzaspúblicas

En esta sección se debe informar sobre los esfuerzos emprendidos para hacer frente a la corrupción en el marco de las reformas de la GFP, realizando un monitoreo de los problemas presentados en la evaluación inicial de la elegi-bilidad de la gestión de las finanzas públicas al realizarse la formulación del programa. Se reconoce que el refor-zamiento de los sistemas de gestión de las finanzas públicas es un elemento fundamental de cualquier programa creíble encaminado a prevenir y combatir la corrupción. A este respecto, son esenciales determinados aspectos del sistema GFP, tales como la contratación pública, la gestión de las nóminas, el control interno, y el tema más gene-ral de la responsabilidad y rendición de cuentas a nivel nacional.

En esta sección se deberán documentar los recientes casos más notables de presunta corrupción, la respuesta del Gobierno y las posiciones adoptadas por los donantes. No obstante, la atención deberá centrarse en los casos con implicaciones para la calidad del sistema GFP, abordándose aspectos tales como la contratación pública, los órga-nos de supervisión y el control interno.

Los problemas más generales de corrupción, no estrictamente relacionados con la gestión de las finanzas públicas, deberán tenerse en cuenta en la evaluación de los riesgos como se explica en la parte I del presente anexo (véase el anexo 7 de la Guía metodológica de apoyo presupuestario, relativo a la gestión de riesgos).

5.2. Coordinación, desarrollo de capacidades y coherencia

■ Coordinación de los donantes

Describir brevemente la calidad de la coordinación —entre los donantes y con el Gobierno— de la planificación y el monitoreo del apoyo institucional en relación con cuestiones de gestión de las finanzas públicas y lucha contra la corrupción.

¿Qué grado de armonización han alcanzado los donantes en el ámbito de la gestión de las finanzas públicas, espe-cialmente en materia de diagnóstico?


■ Desarrollo de capacidades

Actualizar el cuadro «Intervenciones de los socios en el ámbito del desarrollo en la gestión de las finanzas públicas», preparado con el documento complementario de la ficha de acción, utilizando el modelo del apéndice 4, que recapitula, por sector y donante, las principales acciones de apoyo institucional en el área de la gestión de la finanzas públicas

Presentar comentarios, cuando proceda, acerca de los proyectos con serios problemas de implementación que pro-bablemente afectarán negativamente al éxito de las reformas [sistema de información financiera integrado y de gestión (IFMIS), fondo común, etc.]. También deberán destacarse los casos de éxito.

■ coherenciaenelapoyoalasdeficienciasdelagfp

En esta sección se deberán exponer los vínculos entre los ámbitos fundamentales de las deficiencias de la GFP, las principales prioridades para la reforma y el desarrollo de la capacidad y la asistencia técnica. La matriz presentada en el anexo 1 de la parte III deberá utilizarse como referencia. Cualquier brecha deberá ponerse de relieve, con pro-puestas sobre la manera de eliminarla.

6. CoNClUsIoNEs sobrE lA ElEgIbIlIDAD [1/2 PáGINa]

Sobre la base del análisis anterior se puede confirmar si se cumple el criterio de elegibilidad. Para evaluar si son sa-tisfactorias las mejoras de los sistemas de gestión de las finanzas públicas, se deberán tener en cuenta i) los avan-ces cuantitativos logrados respecto de los objetivos anuales y ii) la dirección (positiva o negativa) del cambio.

7. CAlIDAD DE DIálogo [1/2 PáGINa]

En esta sección se deberá exponer en detalle la sustancia y el proceso del diálogo sobre cuestiones de gestión de las finanzas públicas. Las principales cuestiones debatidas deberán consignarse en la columna 4 bis del anexo 1, de la parte III. Se deberá explicitar la frecuencia de las reuniones y el nivel al que se mantienen (tanto por el lado del Gobierno como por el lado de los donantes). Deberán resaltarse las cuestiones que pueden requerir discusión en el marco de un diálogo político.

Otras preguntas que pueden tomarse en consideración son:

― ¿Abarca el diálogo nuevas cuestiones sobre la GFP que no se abordaron antes?

― ¿Tiene el diálogo alguna relación con el diálogo de políticas sobre asuntos transversales como la corrupción y la reforma del sector público?

― ¿Ha contribuido el diálogo a la definición y/o ejecución de una estrategia de mejora de la gestión de las finanzas públicas (revisada) o de un programa de reforma?

― ¿Participan en el diálogo todos los componentes del sistema GFP (Ejecutivo, Parlamento, auditor general)?

― ¿Cuál es el papel de las organizaciones de la sociedad civil en el proceso de reforma?

8. lIstA DE ANExos DEl INFormE ANUAl DE moNItorEo sobrE lA gEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs (modelosquefiguranenlaparteIIIdelpresente documento)

1) Cuadro resumen de los avances realizados respecto de las expectativas en materia del desempeño y reforma


3) Lista de documentos de referencia consultados


ANExo 5: orIENtACIoNEs ADICIoNAlEs rElAtIvAs A lA gEstIóN DE lAs FINANzAs públICAs

I.listadeapéndicesdeldocumentocomplementariodelafichadeacciónydelinformedeauditoríaanualso-bregestióndelasfinanzaspúblicas

1) Cuadro de síntesis del monitoreo del programa de reforma y del desempeño de la gestión de las finanzas públicas (con ejemplos simplificados para la formulación y el informe anual de monitoreo)


3) Lista de documentos de referencia consultados (con una lista de posibles fuentes de información de diagnóstico)

II. modelo de nota de transmisión del Jefe de Delegación al Director para la presentación del informe sobre gestiónfinancierapública

GuÍa MEtoDolÓGICa S SoBrE El apoYo prESupuEStarIo114

orIENtACIoNEs pArA rEllENAr El CUADro

Aspectos generalesEl ejemplo simplificado es meramente ilustrativo; con él se pretende dar una idea del tipo de las posibles áreas de reforma que podrían ser objeto de monitoreo. El contenido efectivo del cuadro se determinará para cada país sobre la base de las deficiencias detectadas en los diagnósticos GPRF y en otros diagnósticos, y las prioridades del pro-grama de reforma del Gobierno.

■ columna1:dimensionesdelsistemagfpencasodequesehayandetectadodeficienciasfundamentales

Esta columna es simplemente una amplia categorización del sistema GFP y sigue las seis áreas del estudio GPRF. En cada una de estas seis áreas del sistema nacional de GFP se podría esperar cierto número de reformas. Algunas de las áreas pueden no quedar cubiertas en función de las prioridades y calendarios establecidos en la estrategia de reforma de la GFP.

■ columna2:principalesdeficienciasespecíficasdetectadasentareasdediagnóstico(gprf,etc.)

En esta columna se deben enumerar las áreas detectadas en los trabajos de diagnóstico realizados como principa-les deficiencias del sistema de gestión de las finanzas públicas. Son la línea de base, por lo que debe mantenerse inalterada durante la ejecución del programa. Además, las deficiencias específicas en la gestión de los fondos de un sector o de un nivel subnacional deben añadirse en el caso de los contratos de reforma sectoriales cuando proceda (véase la sección 3.3 de la parte I del presente anexo GFP).

■ Columna 3: Expectativas de reforma a corto plazo (un año) establecidas en la fase de formulación y revi-sadas sucesivamente en los informes anuales posteriores

Esta columna debe derivarse de los planes de reforma del Gobierno y las acciones en curso. Por lo tanto es preciso establecer las reformas que se espera realizar durante la vigencia del programa de apoyo presupuestario, tanto en el primer año como a medio plazo. Después del primer año, habrá que revisar esta columna a la luz de los avances y la evolución de las prioridades; esto debe abordarse en el informe anual de monitoreo sobre la gestión de las fi-nanzas públicas. A continuación, el material que ha de incluirse debe obtenerse del informe de monitoreo anual re-lativo al año anterior (columna 5), el cual indica las expectativas inmediatas de reforma.

■ Columna 4: Evolución desde la formulación o el último informe anual de monitoreo

Esta sección debe dejarse en blanco en la fase de formulación y completarse en los sucesivos informes anuales de monitoreo de la gestión de las finanzas públicas en los que se indican los progresos reales. El desempeño de de la GFP deben ser objeto de monitoreo mediante logroscuantitativos de la GFP (véase la sección 3.1 de la parte I).

■ Columna 4 bis: Resumen del diálogo de políticas

Esta columna se utilizará para mantener un registro de los puntos claves que se discuten con el Gobierno en rela-ción con cada una de las deficiencias detectadas.

■ Columna 5: objetivos revisados que deben ser objeto de monitoreo el año siguiente

Este es el elemento prospectivo del informe anual de monitoreo que indica las expectativas inmediatas de reforma a la luz de los progresos realizados, que se indican en la columna 4. De este modo, el informe anual de monitoreo pasa a ser un instrumento de supervisión dinámico lo suficientemente flexible para adaptarse a los progresos regis-trados y/o los objetivos estratégicos revisados.

■ Columna 6:

La columna recuerda los objetivos a medio plazo del programa de reforma presentado al final de la formulación. El horizonte de reformas a medio plazo se puede extender, y a menudo se extenderá, más allá del espacio de tiempo de un típico programa de apoyo presupuestario trienal y se incluye aquí para mostrar el contexto a más largo pla-zo en el que se desarrollan las reformas de la gestión de las finanzas públicas.


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aNExo 5: orIENtaCIoNES aDICIoNalES rElatIvaS a la GEStIÓN DE laS FINaNzaS púBlICaS 117

ApéNDICE 3: lIstA DE DoCUmENtos DE rEFErENCIA CoNsUltADos (con una lista de posibles fuentes de información de diagnóstico)

En el presente apéndice se debe hacer referencia a todos los materiales de base consultados para la elaboración de este documento complementario. A continuación figura una lista indicativa, no exhaustiva, de las posibles fuentes de información sobre la gestión de las finanzas públicas.

En el pasado se ha utilizado un amplio arsenal de herramientas de diagnóstico para evaluar la gestión de las finan-zas públicas [evaluación de la responsabilidad financiera del país (CFAA), exámenes del gasto público, ejercicios de monitoreo de los países pobres altamente endeudados (PPME), y otras herramientas). En este contexto, la Comisión y otros seis socios (Banco Mundial, FMI, Francia, Reino Unido, Noruega y Suiza) se comprometieron a elaborar, a tra-vés de la iniciativa GPRF, un marco común de medición del desempeño, que se adoptó en junio de 2005 y fue apro-bado por la OCDE/CAD.

A continuación se expone una lista no exhaustiva de posibles fuentes de información sobre la gestión de las finan-zas públicas. De hecho, un elemento primordial de este diálogo es acordar un enfoque coordinado para diagnósti-cos que evite sobrecargar al Gobierno y respete las prioridades nacionales.

a) Marco de referencia para la medición del desempeño en materia de gasto público y responsabilidad y rendición de cuentas financiera (GPRF). Este marco es la mejor herramienta de evaluación de la CE y, normalmente, sirve de base para el desarrollo de un conjunto de información común para los donantes y los gobiernos. Dichas evaluaciones suministran la base para determinar las principales deficiencias y las prioridades para el plan de reformas.

b) Metodología de la OCDE/CAD para evaluar los sistemas de contratación pública: herramienta común que los paí-ses en desarrollo y los donantes pueden usar para evaluar la calidad y la eficacia de los sistemas nacionales de contratación pública. La evaluación debería proporcionar una base sobre la que un país pueda establecer un plan de desarrollo de las capacidades para mejorar su sistema de contratación pública.

c) Revisiones del gasto público: en ellos se analiza la asignación y la gestión del gasto público. Pueden cubrir todos los gastos públicos o centrarse en un número limitado de sectores prioritarios (por ejemplo, salud, educación básica, agricultura, agua, carreteras). En las revisiones del gasto público, cada vez más se analizan también las instituciones y los sistemas de gestión del gasto, reconociendo el hecho de que es el marco institucional, la capa-cidad organizativa y la práctica cotidiana de gestión del gasto público lo que determina la asignación y la gestión del mismo. Una revisión del gasto público debe analizar los desempeños anteriores en términos de asignación de recursos y prestación de servicios para poder hacer una evaluación realista de lo que el sector debería perseguir a medio plazo.

d) Estudios de monitoreo del gasto público: estos estudios se han convertido en un instrumento muy utilizado para la determinación de problemas derivados del flujo de recursos entre diferentes niveles de la administración pú-blica y los principales prestadores de servicios. Se ha reconocido que los estudios de monitoreo del gasto público constituyen un instrumento eficaz para mejorar la responsabilidad y rendición de cuentas en materia de finanzas públicas y prestación de servicios. El éxito de Uganda con los estudios de monitoreo del gasto público es uno de los éxitos de la lucha contra la corrupción más citados. El monitoreo de los gastos se ha convertido también en una actividad muy generalizada entre las organizaciones de la sociedad civil implicadas en la responsabilidad y rendición de cuentas a nivel local.

e) Informes sobre la Observancia de las Normas y los Códigos (ROSC): el FMI realiza ejercicios ROSC en una serie de ámbitos, pero el modulo relevante para la gestión de las finanzas públicas evalúa los desempeños con respecto al Código de transparencia presupuestaria. Este código identifica una serie de principios y prácticas para ayudar a las administraciones públicas a ofrecer una imagen clara de la estructura y las finanzas de las administraciones públicas.

f) Informes de auditoría de la Entidad Fiscalizadora Superior: la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) debe presentar informes con una periodicidad anual a los órganos legislativos.

g) Documentación de la Administración: las administraciones públicas pueden haber emprendido su propia evaluación de los desempeños de la reforma y haber detectado las deficiencias que deben abordarse.

h) grupos de la sociedad civil, centros independientes de investigación presupuestaria, universidades, gru-posdereflexión,organizacionesnogubernamentales,asociacionesempresarialesyotrasentidades,quepuedenhaberpublicadoevaluacionesdelagestióndelasfinanzaspúblicas.

ANEXO 6: EVALUACIóN DE LA ELEGIBILIDAD EN RELACIóN CON LA TRANSPARENCIA y LA SUPERVISIóN... 119

Anexo 6: Evaluación de la elegibilidad en relación con la transparencia y la supervisión del presupuesto

1) Este anexo contiene los modelos para evaluar el criterio de elegibilidad en relación con la transparencia y la supervisión del presupuesto, en primer lugar, al formular un programa de apoyo presupuestario (elegibilidad inicial), y, en segundo lugar, al decidir sobre los desembolsos (elegibilidad en curso).

2) A tal efecto, este anexo consta de dos modelos. El primero propone un formato prediseñado para el documento complementario que debe presentarse, junto con la fichadeacción, para la aprobación del programa. Este do-cumento pretende evaluar la elegibilidad inicial decidiendo si se cumplen las condiciones iniciales (elegibilidad inicial). Además, la evaluación detecta las principales deficiencias, la línea de base y los objetivos a medio plazo en materia de transparencia presupuestaria para la ejecución del programa de apoyo presupuestario, incluido el diálogo de políticas y las medidas de desarrollo de capacidades para reforzar la responsabilidad y rendición de cuentas.

3) El segundo modelo tiene por objeto preparar la decisión de desembolso, evaluando si se cumplen las condiciones iniciales y realizando un monitoreo de los avances (elegibilidad en curso). Además de cumplir las condiciones iniciales, el país debe demostrar progresos satisfactorios con respecto a la linea de base y a los objetivos en materia de transparencia presupuestaria establecidos durante la fase de formulación. Dado que la mayoría de estas reformas requieren tiempo, no es preciso mostrar avances anuales, sino centrarse en las expectativas de reforma a medio plazo.


ModeloA:docuMentocoMpleMentArIodelAfIcHAdeAccIón

1. EvAlUAr El pUNto DE ENtrADA

En esta sección, se solicita a la Delegación que evalúe si se cumple el punto de entrada, el cual es definido de la si-guiente manera: el Gobierno debe haber publicado su presupuesto en el ciclo presupuestario previo o actual (la pro-puesta de presupuesto del Ejecutivo o el presupuesto adoptado). Esto significa que el Gobierno tuvo que haber pu-blicado el presupuesto del pasado ciclo presupuestario en el ejercicio presupuestario correspondiente. Para tener la posibilidad de recompensar los progresos en la transparencia presupuestaria en el ejercicio presupuestario en curso respecto al anterior en el momento de la evaluación, la publicación del presupuesto actual en el mismo ejercicio fis-cal también puede dar lugar al cumplimiento de este criterio.

En general, el presupuesto debe estar a disposición del público en forma impresa o en un sitio web. En determinadas circunstancias, la aprobación del programa dependerá como mínimo del compromiso del país socio para cumplir el punto de entrada antes del primer desembolso. Esto debe reflejarse en el convenio de financiación mediante la fija-ción de una condición específica. Esta regla se aplica:

― durante el período de transición en 2012 a todo contrato de apoyo presupuestario,

― a contratos de construcción del Estado en general, y

― a los contratos de apoyo presupuestario en PEID/PTU en casos excepcionales y justificados.

En la presente sección se deben extraer conclusiones sobre el cumplimiento del punto de entrada haciendo referencia a la fecha de publicación del respectivo documento presupuestario: «El punto de entrada se considera cumplido cuan-do la propuesta de presupuesto del Ejecutivo/el presupuesto adoptado se publicó el [fecha] en [sitio web, en su caso]».

2. DEtErmINACIóN DE lAs prINCIpAlEs DEFICIENCIAs EN lA trANspArENCIA Y lA sUpErvIsIóN DEl prEsUpUEsto

La presente sección ha de determinar las principales deficiencias y retos del país socio en relación con la transparen-cia y la supervisión del presupuesto. Como primer paso, la Delegación de la UE ha de presentar un breve resumen de los datos internacionales disponibles sobre transparencia presupuestaria y supervisión del presupuesto, centrándose en el Índice de presupuesto abierto (IPa) y el marco GPRF.

Se recomienda utilizar el cuadro siguiente (si procede):

Índice de presupuesto abierto

IPA (año) IPA (año) IPA (año)

Marcodegastopúblicoyresponsabilidadyrendicióndecuentasfinanciera(gprf)

Indicador Descripción Puntuación (año) Puntuación (año)

PI-6Exhaustividad de la información incluida en la documentación presupuestaria

PI-10 Acceso público a la información clave en materia presupuestaria

PI-24Calidad y oportunidad de los informes presupuestarios elabo-rados a lo largo del año

PI-25 Calidad y oportunidad de los estados financieros anuales

PI-26 Alcance, naturaleza y monitoreo de la auditoría externa

PI-27 Escrutinio legislativo de la ley de presupuesto anual

http://siteresources.worldbank.org/INTTPA/Resources/BirdZoltPaper.pdf




Estos indicadores y puntuaciones se utilizan para informar a la sede sobre los indicadores y las tendencias. No obs-tante, la compilación de datos no puede sustituir la determinación de las principales deficiencias y desafíos en un texto que debería ser el principal punto de atención de la presente sección.

Las principales deficiencias se evaluarán centrándose en

― documentos presupuestarios claves que han de presentarse,

― documentos presupuestarios claves que deben estar disponibles y accesibles para el público,

― presentación a tiempo de información presupuestaria,

― exhaustividad de la información presupuestaria (contenido), y

― calidad, integridad y exactitud de la información presupuestaria.

La relevancia y el papel de los órganos de supervisión estarán cubiertos por la evaluación de la gestión de las finan-zas públicas (véase el capítulo 5.1.3), con el fin de evitar duplicaciones.

En general, los documentos presupuestarios deben estar disponibles con el mínimo costo para cualquier persona que desee acceder al documento. Si los gobiernos simplemente los publican los documentos presupuestarios en un sitio web, debe ser relativamente fácil para el público en general acceder gratuitamente a los mismos. Los países también pueden hacer copias de documentos presupuestarios disponibles en las bibliotecas nacionales y locales y en las ofi-cinas de información de la administración públicas73.

La puntualidad y exhaustividad de la información son requisitos previos para que los organismos de control naciona-les puedan desempeñar su función de control. Los documentos presupuestarios deben ofrecer una visión completa de las proyecciones presupuestarias del Gobierno central, las propuestas presupuestarias y los resultados del año anterior. Deben incluir, entre otras hipótesis macroeconómicas, los déficits presupuestarios, la financiación del déficit, la deuda, los activos financieros, los resultados del año anterior, el presupuesto del año en curso y los datos presupuestarios resu-midos en cuanto a los ingresos y gastos74. En algunos casos, deben tenerse asimismo en cuenta las empresas de pro-piedad estatal y las operaciones de gasto extrapresupuestarias. El cuadro de la página 10 podría ayudar a identificar los principales puntos débiles y las líneas de base, ya que tiene por objeto describir las buenas prácticas internacionales como criterio de referencia con respecto a la oportunidad y exhaustividad de la información presupuestaria.

La calidad, la integridad y la exactitud de la información presupuestaria constituyen una parte esencial de la evaluación. Las buenas prácticas a este respecto se refieren al realismo de los datos, las normas de contabilidad, la coherencia de los datos y la conciliación con otros datos. Dado que estas cuestiones son difíciles de evaluar, se re-comienda basarse en la información proporcionada por las evaluaciones GPRF y las instituciones financieras inter-nacionales, en particular el FMI75.

La difusión de la información presupuestaria será examinada atendiendo a seis documentos presupuestarios clave76 que abarcan las diversas fases del ciclo presupuestario: propuesta de presupuesto del Ejecutivo, presupuesto adop-tado, informes elaborados a lo largo del año (mensuales/trimestrales), informe intermedio, informe de fin de ejerci-cio, e informe de auditoría. En función de las circunstancias, la Delegación puede consultar también los documentos presupuestarios adicionales tales como el presupuesto de los ciudadanos77 y los estados previos al presupuesto78. La difusión de la información presupuestaria significa que los documentos se elaboran y se ponen a disposición del público de manera que el público pueda acceder fácilmente a ellos.

Según el marco del país, los principales puntos débiles o deficiencias deben ser presentados por la Delegación según el siguiente cuadro (véase la tabla de evaluación que figura en el apéndice a como referencia):

(73) Véase International Budget Partnership: Open Budgets. Transform Lives. The Open Budget Survey 2010. p. 7(74) Comparar evaluación GPRF, PI-6 sobre la exhaustividad de la información incluida en la documentación presupuestaria.(75) El Manual del FMI sobre la Transparencia Fiscal (2007) incluye algunos criterios sobre las garantías de integridad. Los informes del FMI sobre el cumplimiento de las

normas y los códigos (ROSC) podrán cubrir estas cuestiones. Otra fuente de información son las evaluaciones GPRF, en particular con respecto a PI-24 y PI-25.(76) El Índice / Encuesta de presupuesto abierto analiza dos documentos presupuestarios clave adicionales: el estado previo al presupuesto y el presupuesto de los

ciudadanos.(77) Un presupuesto de los ciudadanos proporciona datos presupuestarios simplificados fácilmente comprensibles para el público en general.(78) Un informe previo al presupuesto debe hacerse público antes de la propuesta de presupuesto del Ejecutivo y destacar los objetivos de la política económica y pre-

supuestaria del Gobierno a largo plazo, incluidos el nivel total de ingresos, gastos, déficit o superávit y deuda.


Documento presupues-tario clave

Descripciónredacta-

do (sí/no)

publicado(fecha; página web)

puntuali-dad de la

publicación(sí/no)

Exhaustividad y calidad

(descripción de las sobre

cuestiones clave)

Propuesta de presupuesto del Ejecutivo

La propuesta de presupuesto del Ejecutivo es el proyecto de presupuesto del Gobierno que debe presentar al Parlamento.

Propuesto adoptado

El presupuesto adoptado es el presupuesto que ha sido aprobado por el Parlamento.

Informes elaborados a lo largo del año

Los informes elaborados a lo largo del año (informes mensuales o informes trimestrales) muestran los progresos en la ejecución del presupuesto. Estos informes pueden ser elaborados para todas las administraciones públicas o redactados por diferentes organismos.

Informe intermedio

El informe intermedio ofrece una actualización más completa de la ejecución del presupuesto.

Informe de fin de ejercicio

El informe de fin del ejercicio es uno de los principales documentos vinculados a la responsabilidad y rendición de cuentas. Muestra el cumplimiento del nivel de ingresos y gastos autorizados por el Parlamento.


Este informe cubre el informe de fin de ejercicio auditado por una Entidad Fiscalizadora Superior independiente.

3. IDENtIFICACIóN DE lA lÍNEA DE bAsE Y obJEtIvos A mEDIANo plAzo

Basada en las principales deficiencias del capítulo 2, esta sección debe de establecer una línea de base de las prin-cipales deficiencias que pueden ser abordadas potencialmente por el programa de apoyo presupuestario. La línea de base debe utilizarse también para determinar e incluir medidas de desarrollo de las capacidades complementa-rias para reforzar mecanismos de fortalecimiento de la responsabilidad y rendición de cuentas. La línea de base y la definición de objetivos de reforma realistas (mediano plazo) son esenciales para la transparencia presupuestaria y la supervisión del presupuesto a la luz de los cuales se tiene evaluar el progreso alcanzado durante la ejecución del programa de apoyo presupuestario.

Como las reformas estructurales de la transparencia presupuestaria y la supervisión del presupuesto llevan tiempo, la evaluación debe fijar objetivos basados en expectativas realistas, en particular, en relación con la redacción exhaus-tividad de los principales documentos presupuestarios. Sin embargo, la publicación oportuna del documento presu-puestario ya redactado deben hacerse rápida y de una manera poco costosa.

Aun en los casos en que la propuesta de presupuesto del Ejecutivo y el informe de fin de ejercicio o el informe de auditoría, no se publiquen, las proyecciones de reforma a medio plazo deben tener en cuenta estos documentos claves como base para medir satisfactoriamente el progreso. En caso de un contrato de construcción del Estado, un programa de apoyo presupuestario a corto plazo (menos de tres años) y el compromiso en los PEID/PTU, se podría justificar una mayor flexibilidad en relación con estos documentos presupuestarios principales. Sin embargo, cuanto más transparente es el sistema al principio, más modesta debe ser la Comisión en la definición de las expectativas


de reforma a medio plazo. En los casos en que la línea de base esté ya próxima a los puntos de referencia interna-cionales (véase el apéndice a), la Comisión Europea sólo podrá centrarse en comprobar si no existe ningún deterioro significativo durante la ejecución79. Además, debe destacarse cómo y por qué medios se deben apoyar los objetivos, por ejemplo, mediante el diálogo de políticas, las condiciones para el tramo variable, apoyando un planteamiento de apoyo presupuestario participativo (por ejemplo, participación de los organismos nacionales de control en las revi-siones anuales), y acompañando a las medidas de desarrollo de las capacidades.

La línea de base, los objetivos y los medios son de la mayor importancia para evaluar los progresos realizados en el marco del planteamiento dinámico. Por lo tanto, se recomienda utilizar el cuadro siguiente para estructurar la evaluación:


principal

deficienciasconcretas/línea de base

Expectativa de reformas a medio plazo (incluido el

calendario)medios

(79) Según el Índice de presupuesto abierto 2010, algunos países socios reciben una mejor puntuación en materia de admisibilidad / transparencia presupuestaria que algunos Estados miembros de la UE (p. ej., Sudáfrica, Sri Lanka, India, Perú, Mongolia, etc.). Dado que no será creíble entablar un diálogo sobre las expectativas de reforma a medio plazo en estos casos, la admisibilidad en curso se cumple si no hay, al menos, un deterioro significativo durante la ejecución. Por deterioro significa-tivo podría entenderse, por ejemplo, la no publicación de un documento presupuestario clave que se publicó en ejercicios anteriores (propuesta de presupuesto del Ejecutivo, presupuesto adoptado, informe de fin de ejercicio, informe de auditoría) o una reducción significativa de la exhaustividad de un documento que había sido redactado con rigor anteriormente.


moDElo b: ExpEDIENtE DE pAgo pArA El progrAmA

1. EvAlUAr El pUNto DE ENtrADA

En esta sección, se solicita a la Delegación que evalúe si se cumple el punto de entrada, el cual es definido de la si-guiente manera: el Gobierno deberá haber publicado su presupuesto en el ciclo presupuestario previo o actual (la propuesta de presupuesto del Ejecutivo o el presupuesto adoptado). Esto significa que el Gobierno tuvo que publicar el presupuesto del pasado ciclo presupuestario en el ejercicio presupuestario correspondiente. Para tener la posibili-dad de recompensar los progresos en la transparencia presupuestaria del ejercicio presupuestario en curso respec-to al anterior en el momento de la evaluación, la publicación del presupuesto actual en el ejercicio presupuestario en curso también puede dar lugar al cumplimiento de este criterio. En general, el presupuesto debe estar a disposición del público en forma impresa o en un sitio web.

La presente sección ha de extraer conclusiones sobre el cumplimiento del punto de entrada mediante referencia a la publicación del documento presupuestario correspondiente: «El punto de entrada se considera cumplido cuando la propuesta de presupuesto del Ejecutivo /el presupuesto adoptado se publicó el [fecha] en [sitio web, en su caso]».

2. EvAlUACIóN DE los progrEsos rEAlIzADos

Esta sección evalúa la elegibilidad de un país socio con el criterio sobre la transparencia y la supervisión del presu-puesto. Como primer paso, la Delegación ha de presentar un breve resumen actualizado de los datos internaciona-les disponibles sobre transparencia presupuestaria y supervisión del presupuesto, centrándose en el Índice de presu-puesto abierto y el marco GPRF.

Se recomienda utilizar el cuadro siguiente:

Índice de presupuesto abierto

IPA (año) IPA (año) IPA (año)

Marcodegastopúblicoyresponsabilidadyrendicióndecuentasfinanciera(gprf)

Indicador Descripción Puntuación (año) Puntuación (año)

PI-6Exhaustividad de la información incluida en la documentación presupuestaria

PI-10 Acceso público a la información clave en materia presupuestaria

PI-24Calidad y oportunidad de los informes presupuestarios a lo largo del año

PI-25 Calidad y oportunidad de los estados financieros anuales

PI-26 Alcance, naturaleza y monitoreo de la auditoría externa

PI-27 Escrutinio legislativo de la ley de presupuestos anual

Estos indicadores y puntuaciones se utilizan para informar a la sede sobre los indicadores y las tendencias. Sin embar-go, las decisiones sobre la elegibilidad de un país socio no se basan en los datos y puntuaciones, sino en la siguiente parte descriptiva de la evaluación. a este respecto, la línea de base definida por las principales deficiencias y los ob-jetivos a corto y medio plazo en materia de transparencia presupuestaria definidos al principio del programa son los principales criterios de acuerdo con los cuales se medirán los avances en la presente sección.

Durante la ejecución, el proceso de elegibilidad actual requiere avances en la transparencia presupuestaria. Dado que la mayoría de estas reformas requieren tiempo, no es preciso mostrar el progreso anual. La demostración de la ele-gibilidad requerirá avances con respecto a la línea de base y las expectativas de reformas a medio plazo.

Se recomienda utilizar el cuadro siguiente para estructurar la evaluación: este cuadro se basará en el cuadro que com-plementa la ficha de acción durante la fase de formulación. La línea de base, los objetivos a medio plazo y los medios están ya establecidos en la evaluación inicial y sólo es necesario añadir una columna en el monitoreo de los avances (evolución desde la última evaluación). En la columna «medios», deben recogerse los resultados del diálogo político.





En casos excepcionales en los que las deficiencias/líneas de referencia objetivos o medios principales hayan cambia-do significativamente, deberá actualizarse el cuadro, aunque los cambios deben señalarse y justificarse mediante un breve comentario adicional.


principales

deficienciasespecíficas/

bases de referencia

Expectativa de reformas a medio

plazomedios Evolución desde la

última evaluación

3. CoNClUsIóN

El análisis debe también proporcionar una conclusión sobre la elegibilidad en curso: «se considera que se han produ-cido progresos satisfactorios ya que… (descripción de las conclusiones sobre la base del cuadro que refleja la confir-mación del punto de entrada y los avances con respecto a las expectativas de reforma a medio plazo)».

ApéNDICE A: tAblA DE EvAlUACIóN DE los DoCUmENtos prEsUpUEstArIos prINCIpAl80


principalDescripción Difusión de los puntos de

referencia Exhaustividad

Propuesta de presupuesto del Ejecutivo

La propuesta de presupuesto del Ejecutivo es el proyecto de pre-supuesto del Gobierno que éste debe presentar al Parlamento.

Debe ponerse a disposición del público cuando se presente por primera vez al Parlamento o, como mínimo, antes de que el Parlamento lo apruebe.

Debe presentarse dentro de un marco de política presupuestaria y macroeconómi-co a medio plazo, incluir todas las ac-tividades presupuestarias del Gobierno y los comentario detallados sobre cada programa de ingresos y gastos.

Presupuesto adoptado

El presupuesto adoptado es el presupuesto que ha sido aproba-do por el Parlamento.

Debe hacerse público a más tar-dar tres meses después de que el Parlamento lo haya aprobado.

Véase la propuesta de presupuesto del Ejecutivo.

Informes elaborados a lo largo del año

Los informes a lo largo del año (informes mensuales o informes trimestrales) muestran los pro-gresos en la ejecución del presu-puesto. Estos informes pueden ser elaborados para todas las administraciones públicas o por diferentes organismos.

Debe hacerse público a más tar-dar tres meses después del ejer-cicio sobre el que se informa.

Deberán mostrar los progresos del Ejecutivo en la ejecución del presupuesto.

Informe intermedio

El informe intermedio ofrece una actualización más completa so-bre la ejecución del presupuesto.

Debe hacerse público a más tar-dar tres meses después de de la finalización del ejercicio sobre el que se informa.

Incluye una actualización sobre la eje-cución del presupuesto, una revisión de las hipótesis económicas y una previsión actualizada de los resultados presupu-estarios para el ejercicio presupuestar-io en curso.

(80) Los puntos de referencia se basan en el Índice / la Encuesta de presupuesto abierto, el marco de gasto público y responsabilidad y rendición de cuentas financiera, el Código de buenas prácticas del FMI sobre la transparencia fiscal y las mejores prácticas para la transparencia presupuestaria de la OCDE.



principalDescripción Difusión de los puntos de

referencia Exhaustividad

Informe de final de ejercicio

El informe de fin del ejercicio es uno de los principales documentos vinculados a la responsabilidad y rendición de cuentas. Muestra el cumplimiento del nivel de in-gresos y gastos autorizados por el Parlamento.

Debe hacerse público a más tar-dar un año después de que final-ice el ejercicio presupuestario (período de referencia).

Debe incluir la conciliación con el pre-supuesto aprobado y el cumplimiento de los ingresos y los gastos autoriza-dos por el Parlamento.


Este informe cubre el informe de fin de ejercicio auditado por una Entidad Fiscalizadora Superior independiente.

Debe hacerse público a más tar-dar dos años después de que fi-nalice el ejercicio presupuestario (período de referencia).

Debe cubrir todas las actividades em-prendidas por el Ejecutivo ateniéndose a las normas de auditoría adecuadas y al principio de interdependencia de las en-tidades de auditoría externa. Debe cen-trarse en las cuestiones importantes y sistemáticas de la gestión de las finan-zas públicas y el desempeño, como la fiabilidad de los estados financieros, la regularidad de las operaciones, el fun-cionamiento de los sistemas de con-trol interno y la contratación pública81.

ApéNDICE b: rEFErENCIAs ClAvE útIlEs

Marcodegastopúblicoyresponsabilidadyrendicióndecuentasfinanciera(gprf)El Marco de referencia para la medición del desempeño de la evaluación GPRF (marco GPRF) se ha desarrollado pa-ra evaluar y desarrollar sistemas GFP esenciales, facilitando un grupo común de información para la medición y el monitoreo de los progresos y los desempeños de la GFP y una plataforma común para el diálogo. El marco GPRF cubre la transparencia presupuestaria y la supervisión del presupuesto mediante varios indicadores, en particular

PI-6 Exhaustividad de la información incluida en la documentación presupuestaria,

PI-10 Acceso público a la información clave en materia fiscal,

PI-24 Calidad y cumplimiento de los plazos de los informes presupuestarios elaborados a lo largo del año,

PI-25 Calidad y cumplimiento de los plazos de los estados financieros anuales,

PI-26 Alcance, naturaleza y monitoreo de la auditoría externa,

PI-27 Escrutinio legislativo de la ley de presupuestos anual.

La información sobre la metodología y los recientes informes de evaluación GPRF están disponibles en el sitio web siguiente: www.PEFA.org

códigodebuenasprácticassobrelatransparenciafiscal(2007)delfMIEl Código identifica una serie de principios y prácticas con el fin de que las administraciones públicas ofrezcan una imagen clara de la estructura y las cuentas de las administraciones públicas. Corrobora el programa voluntario de evaluaciones de la transparencia presupuestaria denominado módulos de transparencia presupuestaria de los in-formes sobre la observancia de las normas y los códigos (o transparencia presupuestaria de ROSC), que resume en qué medida los países cumplen ciertas normas y códigos internacionalmente reconocidos. El código y la información adicional están disponibles en el sitio web del FMI: http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm

(81) La evaluación también debe cubrir un monitoreo eficaz y a tiempo por el Parlamento y el Gobierno a la luz de las principales recomendaciones del informe de auditoría.

http://www.PEFA.org

http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm


Los informes sobre la observancia de las normas y códigos están disponibles en el sitio web siguiente: http://www.imf.org/external/NP/rosc/rosc.aspx

Encuesta de presupuesto abierto / Índice de presupuesto abiertoLa Encuesta de presupuesto abierto fue desarrollada por la Asociación Internacional de Presupuesto para colabo-rar con la sociedad civil a fin de realizar análisis presupuestarios. Evalúa la disponibilidad de ocho documentos pre-supuestarios principales, la exhaustividad de los datos contenidos en estos documentos, el alcance de la vigilancia efectiva proporcionada por los parlamentos y las entidades fiscalizadoras superiores, y las oportunidades a disposi-ción del público para participar en los procesos de toma de decisiones en relación con los presupuestos nacionales. La Encuesta tiene en cuenta criterios internacionalmente aceptados para evaluar la transparencia presupuestaria de cada país y la obligación de ser responsables y de rendir cuentas. Las puntuaciones asignadas a determinadas preguntas de la Encuesta de presupuesto abierto se utilizan para elaborar las puntuaciones y la clasificación de la transparencia de cada país. Estas puntuaciones constituye el Índice de presupuesto abierto. La información so-bre la metodología y el reciente Índice de presupuesto abierto están disponibles en el sitio web de la Asociación Internacional de Presupuesto: http://internationalbudget.org

mejores practicas en materia de transparencia presupuestaria de la oCDE (2002)Las mejores prácticas son elaboradas conjuntamente por la Secretaría de la OCDE sobre la base de experiencias de los Estados miembros de la OCDE. Las mejores prácticas son concebidas como un instrumento de referencia que permita a los países miembros y terceros países aumentar el grado de transparencia presupuestaria en sus res-pectivos países. Incluyen una lista de informes presupuestarios principales que los gobiernos deben elaborar, in-cluido su contenido, una descripción de ciertas informaciones que deben recogerse en los informes, y prácticas pa-ra garantizar la calidad y la integridad de los informes. Este documento está disponible en el sitio web de la OCDE: http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf

la Declaración de lima de Criterios sobre las Normas de Auditoría (1977)La Declaración de Lima de Criterios sobre las Normas de Auditoría incluye una lista exhaustiva de los principios y normas en materia de auditoría pública relevantes para todas las entidades fiscalizadoras superiores agrupadas en INTOSAI, la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores. Hace referencia a la importancia de las auditorías para una gestión finan-ciera pública legal, eficaz y eficiente e invita a una auditoría de la administración pública independiente garantizada por la ley. http://www.intosai.org/documents/intosai/general/declarations-of-lima-and-mexico/lima-declaration.html

http://www.imf.org/external/NP/rosc/rosc.aspx

http://internationalbudget.org

http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf

http://www.intosai.org/documents/intosai/general/declarations-of-lima-and-mexico/lima-declaration.html


Anexo 7: marco de gestión de riesgos

1. gEstIóN DE los rIEsgos EN lAs opErACIoNEs DE ApoYo prEsUpUEstArIo

El desarrollo de un marco para la gestión de riesgos mejorado adaptado al perfil de riesgo específico de las opera-ciones de apoyo presupuestario constituye un elemento clave de la Comunicación sobre el «futuro enfoque del apoyo presupuestario de la UE a terceros países». El marco de gestión de riesgos se propone identificar de forma estruc-turada, basándose en gran medida en las evaluaciones existentes (por ejemplo, las estrategias de derechos huma-nos, los criterios de elegibilidad) cuáles son los riesgos significativos derivados del apoyo presupuestario. Además, el marco de gestión de riesgos garantiza que estos riesgos se gestionan de acuerdo con la Guía metodológica de la Comisión sobre la gestión de los riesgos82.

Este anexo presenta el marco para la gestión de riesgos sobre la base de la Comunicación y las recomendaciones del Tribunal de Cuentas Europeo. También se inspira en las actuales herramientas de algunos Estados miembros de la UE, en particular, de Dinamarca, Francia, Alemania, los Países Bajos y el Reino Unido.

El marco de gestión de riesgos es un instrumento importante en la definición, formulación y ejecución de las opera-ciones de apoyo presupuestario al mismo tiempo que sirve de orientación al diálogo sobre la política y las medidas a aplicar. Determinando los riesgos, la herramienta ayuda a tomar decisiones más fundadas sobre la prestación del apoyo presupuestario comparando los riesgos con el costo de no intervención, es decir, los beneficios potenciales de un programa de apoyo presupuestario83.

Por lo tanto, el marco de gestión de riesgos tiene por objeto:

1) identificar los riesgos específicos relacionados con la prestación del apoyo presupuestario,

2) identificar las medidas de reducción y las respuestas a los riesgos como parte de una estrategia de riesgo,

3) informar sobre el diálogo de apoyo presupuestario,

4) el monitoreo de los riesgos identificados y las medidas de reducción durante la ejecución,

5) identificar el marco para reaccionar ante el repentino deterioro de la situación en un país socio.

La Comisión Europea define como de gestión de riesgos: «un proceso sistemático, continuado y proactivo de identi-ficación, evaluación y gestión de los riesgos en línea con los niveles de riesgo aceptados, realizados en cada nivel de la Comisión, para ofrecer una garantía razonable en cuanto a la consecución de los objetivos»84.

La UE define las siguientes cinco categorías de riesgo: los riesgos de gobernanza política, los riesgos macroeconó-micos, los riesgos de desarrollo, la gestión de las finanzas públicas y la corrupción y el fraude. El perfil de riesgo específico de la operación de apoyo presupuestario está relacionado con el empleo del sistema nacional, ya que el apoyo presupuestario supone una transferencia de recursos financieros hacia el Tesoro Nacional. Además, existe un riesgo específico relacionado con la reputación para los contratos de buena gobernanza y desarrollo, ya que el apo-yo presupuestario general se considera un refrendo general de la actitud política de un país socio, lo que puede no ocurrir en el caso de otras formas de apoyo presupuestario.

El marco de gestión de riesgos para las operaciones de apoyo presupuestario se centra en el país, con el fin de determi-nar los riesgos que pueden obstaculizar la realización de los objetivos generales de apoyo presupuestario: erradicar la pobreza, un crecimiento económico sostenible e inclusivo y consolidar la democracia. Se lleva a cabo para cada país que pueda recibir o esté recibiendo apoyo presupuestario en forma de contrato de buena gobernanza y desarrollo, contrato de reforma sectorial o contrato de construcción del Estado. Como los riesgos se evaluarán con arreglo a los objetivos gene-rales del apoyo presupuestario en un país, no es necesario suministrar diferentes evaluaciones para contratos diferentes.

(82) La gestión del riesgo en la Comisión, Guía ejecutiva, versión actualizada de octubre de 2010.(83) Las ventajas de un programa de apoyo presupuestario se evalúan por separado y no forman parte del Marco de evaluación del riesgo.(84) Idem.

aNExo 7: MarCo DE GEStIÓN DE rIESGoS 129

En general, el marco de referencia comprende los siguientes pasos:

Evaluación del riesgo en relación con los objetivos

generales

respuesta a los riegos y reducción de los riesgos

monitoreo del riesgo e información al respecto

2. EvAlUACIóN DEl rIEsgo

2.1. definicióndelriesgoycategoríasderiesgos

La Comisión define un riesgo como «cualquier acontecimiento o cuestión que pueda producirse y afectar desfavo-rablemente a la consecución de los objetivos políticos, estratégicos y operativos de la Comisión. Las oportunidades perdidas también se consideran riesgos»85.

Comprender y analizar el entorno de riesgo constituye un paso importante hacia la identificación de las medidas de reducción y supervisión de los riesgos. La detección de riesgos en lo que respecta a los objetivos generales del apo-yo presupuestario es, por tanto, el primer paso de un enfoque de gestión de riesgos.

La evaluación del riesgo formará parte de la fase de identificación, formulación y ejecución. Durante la identificación, la Delegación tendrá que preparar un primer borrador provisional del marco de gestión de riesgos que se remitirá a los equipos regionales y la sede central (DG DEVCO y SEAE), incluida la unidad de apoyo presupuestario (enfoque ascendente), con el fin de comprobar la coherencia y la homogeneidad en todos los países y regiones. El borrador será presentado por la Delegación de la UE, excepto para la evaluación del impacto de las medidas de reducción de los riesgos y las tendencias de riesgo que añadirá la sede (direcciones geográficas de la DG DEVCO y SEAE).

En la fase de formulación, el marco de gestión de riesgos será revisado por la Delegación teniendo en cuenta los re-sultados de la sede y de los equipos regionales sobre el primer proyecto (enfoque descendente) y sobre la base de una evaluación más en profundidad de los criterios de elegibilidad. Este segundo proyecto se enviará a los equipos regiona-les y a la sede, incluida la unidad de apoyo presupuestario, con el fin de comprobar la coherencia y la homogeneidad en-tre países y regiones y, en caso necesario, revisar la evaluación de las medidas de reducción de riesgos. Las direcciones geográficas del SEAE validarán los riesgos políticos mediante consultas con las direcciones geográficas de la DG DEVCO.

Con objeto de evaluar los riesgos, la UE identifica cinco categorías de riesgo:

● riesgos políticos: se refiere a los valores universales, a los derechos fundamentales, a los conflictos y a la inse-guridad. El marco de riesgo se utiliza para controlar con regularidad el compromiso y la adhesión a los valores fundamentales de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho. Los riesgos de conflicto y de inseguridad, incluidos la desestabilización política y social, las tensiones regionales y el apoyo a las políticas y competencias que puedan agravar las tensiones, también forman parte de la evaluación del riesgo político, ya que tienen que analizarse cuidadosamente.

● riesgos macroeconómicos: se refieren a la posibilidad de que las políticas macroeconómicas dejen de orientarse hacia la estabilidad. Además, el marco tendrá en cuenta el riesgo de perturbaciones exteriores que estén fuera de la influencia inmediata del país socio, por ejemplo, el impacto de la crisis económica mundial y la volatilidad de los precios de los productos básicos.

● riesgos de desarrollo: incluye el riesgo de que las políticas aplicadas por el Gobierno no tengan una continuidad o puedan no alcanzar los resultados deseados, en particular, por lo que se refiere a la reducción de la pobreza y el crecimiento económico inclusivo. Diversos factores pueden dar lugar a riesgos de desarrollo, incluido la for-mulación de políticas inadecuadas, la falta de implicación en las políticas, la falta de consultas que faciliten la participación con las partes interesadas, y una capacidad institucional insuficiente con respecto a la ejecución y el monitoreo de las políticas y programas.

(85) Ídem.


● gestióndelasfinanzaspúblicas (GFP): hace referencia al riesgo de que las deficiencias en el marco regula-dor, en los sistemas de control y en el cumplimiento de la normativa financiera del Gobierno puedan conducir a una gestión inadecuada de los fondos públicos. Este riesgo se evaluará en función de la exhaustividad del pre-supuesto, los controles en la recaudación de ingresos/la ejecución presupuestaria, la contratación pública y la auditoría externa. En principio, los riesgos de la gestión de las finanzas públicas se han evaluado sobre la base del estudio GPRF, que proporciona una visión de la situación actual. Sin embargo, la evaluación del riesgo debe tener en cuenta también las medidas de reforma de la GFP del Gobierno que podrían (no) abordar las deficiencias fundamentales del sistema GFP y sus riesgos asociados.

● Fraude y corrupción: se refiere a los riesgos de que se desvíen recursos y haya un abuso de poder con el fin de obtener ganancias privadas. La corrupción y el fraude a gran escala constituyen un importante obstáculo a los objetivos de desarrollo. Los riesgos de corrupción y fraude están vinculados a la gestión de las finanzas públicas y los riesgos para el desarrollo, pero al establecer una categoría de riesgo separada, la Comisión está concediendo una importancia creciente a la corrupción y el fraude. La categoría de riesgo específico se centra, por lo tanto, en el nivel de riesgo percibido, el marco jurídico, normativo e institucional, así como en la capacidad de respuesta de las administraciones públicas y la ejecución de la normativa.

Los riesgos ligados a la reputación y los riesgos ligados a la «empresa en funcionamiento» no están cubiertos por una categoría de riesgo específica debido a su naturaleza transversal. Los riesgos ligados a la «empresa en funcionamiento» se refieren a una posible insolvencia o quiebra de un gobierno soberano y a los riesgos vincula-dos a los cambios en el liderazgo político86. Estas dimensiones del riesgo están cubiertas por la evaluación del ries-go macroeconómico y en materia de desarrollo.

2.2. dimensionesdelriesgo,cuestionariosobreelriesgo,ydefinicióndelosnivelesderiesgo

Cada categoría de riesgo comprende las siguientes dimensiones del riesgo:

mArCo DE gEstIóN DE rIEsgos

tipo de riesgo Dimensiones

Político

● Derechos humanos

● Democracia

● Estado de Derecho

● Inseguridad y conflictos

Macroeconómico

● Política macroeconómica y sector financiero

● Sostenibilidad de la deuda

● Vulnerabilidad y perturbaciones exógenas

Ligado al desarrollo ● Orden público

● Eficacia de la administración

Gestión de las finanzas públicas

● Exhaustividad del presupuesto

● Controles de la ejecución presupuestaria

● Contratación pública

● Auditoría externa

Corrupción / Fraude ● Corrupción / Fraude

Cuadro 1: Categorías de riesgo y dimensiones de riesgo del marco

(86) Véase las normas internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI) 1570: empresa en funcionamiento. Guía metodológica de auditoría financiera. INTOSAI.


Los riesgos y niveles de riesgo son establecidos y definidos mediante un breve cuestionario. El cuestionario se ba-sa sobre todo en las evaluaciones existentes, en particular los criterios de elegibilidad, los valores fundamentales, y las estrategias nacionales en materia de derechos humanos. Se basa también en una hoja Excel, que es fácil de usar y guiará la determinación de riesgos.

El cuestionario tiene en cuenta lo siguiente:

➔ un conjunto de criterios cualitativos basados en la calidad de las políticas y de las instituciones, junto con los indicadores y datos cuantitativos disponibles para el público, como los indicadores de corrupción y eficacia de la administración, el marco de gasto público y responsabilidad y rendición de cuentas financiera (GPRF), etc.;

➔ la voluntad y el compromiso con la reforma y la calidad del programa de reforma, ya que el apoyo presu-puestario supone incentivos para las reformas estructurales, y

➔ observaciones y apreciaciones basadas en el conocimiento del país por la Delegación Europea y las misiones de los Estados miembros de la UE.

Cada cuestión debe juzgarse en términos de cuatro calificaciones de riesgo (bajo, moderado, sustancial, alto) refle-jando tanto la probabilidad como el impacto de un riesgo en relación con los objetivos generales del apoyo presupues-tario (erradicación de la pobreza, crecimiento económico sostenible e inclusivo y consolidación de las democracias). La decisión sobre el índice de riesgo de cada tema ha de justificarse mediante un breve comentario descriptivo. Como la evaluación del riesgo es un ejercicio prospectivo y los objetivos generales tienen una perspectiva a medio plazo, la eva-luación debe tener en cuenta todo el plazo del contrato de un programa de apoyo presupuestario.

Los índices de riesgo de cada cuestión se promedian respecto de los niveles de riesgo general para cada dimensión de riesgo (por ejemplo, los derechos humanos, el Estado de Derecho, etc.), para cada categoría de riesgo (por ejem-plo, la gobernanza política, los riesgos macroeconómicos, etc.) y para el riesgo global del país. La calificación es una parte importante de la evaluación, ya que apoya la definición de los niveles de riesgo para la toma de decisiones. No obstante, el cuestionario no podrá cubrir todos los riesgos y los riesgos importantes podrían ocultarse mediante refe-rencias a los promedios. En casos excepcionales y debidamente justificados, la Delegación, por consiguiente, tiene la potestad de cambiar el índice de riesgo y la puntuación del riesgo de cada dimensión del riesgo sobre la base de una evaluación más cualitativa.

También es crucial que la evaluación del nivel de riesgo vaya acompañada de una descripción que ponga de relieve los principales riesgos identificados por el cuestionario. Esta parte de la evaluación también podría proporcionar a la Delegación el margen de discreción necesario para poner de relieve los importantes riesgos que no puedan ser cubier-tos por el cuestionario o quedar ocultos por los promedios. Todas las cuestiones valoradas como importantes o sus-tanciales en el cuestionario deben calificarse de riesgos principales.

Los niveles de riesgo y la parte descriptiva de la evaluación proporcionarán una visión global de la situación de un país socio. El cuadro siguiente recoge una breve descripción de cada nivel de riesgo y podría ayudar a identificar el índice de riesgo adecuado para cada cuestión y verificar los resultados del cuestionario. Sin embargo, el nivel de riesgo tiene en cuenta tanto la probabilidad como el impacto de un riesgo. Esta es la razón por la que las descripciones deben con-siderarse como una guía, y así, por ejemplo, un nivel moderado de riesgo puede ser el resultado de una probabilidad sustancial, pero con un bajo impacto.


bAJo

La situación del país implica un riesgo bajo para el apoyo presupuestario, ya que es im-probable que se produzca un riesgo debido a los sistemas y estructuras institucionales existentes. El impacto, en caso de producirse el riesgo, será limitado con respecto a la consecución de los objetivos del programa.

moDErADo

La situación del país implica un riesgo moderado para las operaciones de apoyo presu-puestario. Los sistemas nacionales y las estructuras institucionales deben impedir que se produzca, pero será necesario realizar un control adicional. En caso de que el riesgo se produzca, la repercusión será limitada en el sentido de un retraso en la realización o una consecución parcial de los objetivos.



sUstANCIAl

La situación del país implica un riesgo sustancial para las operaciones de apoyo presupu-estario. Los sistemas nacionales y las estructuras institucionales no son suficientemente robustos para protegerse contra los principales riesgos. En caso de que el riesgo se pro-duzca, el impacto podría distorsionar de forma significativa el programa o a la conse-cución de los resultados.

Alto

La situación del país implica un alto riesgo para las operaciones de apoyo presupuestar-io. Los sistemas nacionales y las estructuras institucionales son demasiado débiles para impedir la aparición de riesgos. En caso de producirse el riesgo, el impacto podría dar lu-gar a un fallo de los objetivos del programa y perjudicar gravemente la imagen y la rep-utación de la Comisión.

Cuadro 2: Descripción de los niveles de riesgo

2.3. modelos del marco de gestión de riesgos

El marco de gestión de riesgos consta de las siguientes modelos Excel:

➔ El cuestionario sobre el riesgo sirve para identificar y evaluar los riesgos previos a la definición de los niveles de riesgo.

➔ Se ha diseñado un registro de gestión de riesgos (véase modelo Excel) con el fin de facilitar la información sobre el nivel de riesgo, la puntuación del riesgo, el riesgo residual y la tendencia del riesgo como resultado del cuestionario. Además, el registro describe los principales riesgos y las medidas de reducción para cada dimen-sión del riesgo. Constituye también una herramienta para aportar información al diálogo político sobre el apoyo presupuestario y supervisar los riesgos detectados durante la ejecución.

➔ Como segundo registro, se ha diseñado un perfilderiesgoporpaísparaelapoyopresupuestario (véase modelo Excel) a fin de resaltar en una página toda la información importante de la evaluación del riesgo de cada país. El perfil de riesgo por país para la ayuda presupuestaria responde a la necesidad de contar con un instrumento menos complejo para contribuir a una toma de decisiones fundadas. Muestra los niveles de riesgo globales y las puntuaciones de riesgo para los riesgos residuales e inherentes, así como las tendencias en los riesgos para cada categoría de riesgo y para todo el país. Además, el perfil ofrece un resumen sobre el riesgo de no inter-vención (beneficios esperados del apoyo presupuestario87), sobre los principales riesgos y las grandes medidas de reducción. Como resultado de la evaluación del riesgo, se ofrece una recomendación en función del riesgo (véanse los cuadros 2 y 3). El perfil de riesgo por país se utiliza para facilitar el proceso de toma de decisiones en la sede (herramienta de gestión) y para equilibrar los riesgos y los beneficios, a fin de decidir sobre la prestación del apoyo presupuestario.

La evaluación del cuestionario y de la parte descriptiva en el registro de los riesgos ofrece la discreción necesaria a cada Delegación para evaluar los riesgos específicos del país. No obstante, a fin de garantizar la coherencia y la calidad en los diferentes países y regiones, los equipos regionales, las direcciones geográficas de la DG DEVCO, y el SEAE en coordinación con la Unidad de Apoyo Presupuestario, necesitan orientar la evaluación del riesgo y garanti-zar la coherencia y la homogeneidad.

3. rEspUEstA A los rIEsgos Y mEDIDAs DE rEDUCCIóN DE los rIEsgos

3.1. respuesta a los riesgos y riesgos residuales

Dado que los riesgos son inevitables en todas las operaciones de ayuda, no se trata de evitar los riesgos a cualquier precio. Reducir los riesgos a cero es, en la mayoría de los casos, prácticamente inviable y raramente rentable. Es ne-cesario un cierto grado de aceptación del riesgo, ya que la ausencia de compromiso puede provocar riesgos y cos-tos más elevados a largo plazo. Un mayor riesgo puede ser aceptable en los contextos en que la repercusión y los

(87) Los beneficios potenciales de los programas de apoyo presupuestario se describen en los documentos de formulación correspondientes, es decir, la ficha de acción y sus documentos complementarios asociados.


beneficios esperados de las operaciones de apoyo presupuestario sean mayores que el riesgo potencial. Esto es de especial importancia para el apoyo presupuestario en el marco del «contrato de construcción del Estado». Las situa-ciones de fragilidad se tienden a caracterizar por riesgos más elevados, pero también inducir a la intervención para garantizar las funciones esenciales del Estado, para apoyar la transición hacia el desarrollo, fomentar la gobernan-za, los derechos humanos y la democracia, así como suministrar servicios básicos a la población.

En función de la evaluación de los riesgos, una respuesta adecuada tiene que ser definida por los siguientes pasos:

1) Identificación de las medidas de reducción,

2) Evaluación del impacto de las medidas de reducción para extraer conclusiones sobre el riesgo residual (tras aplicar las medidas de reducción del riesgo), y

3) Decisión sobre la respuesta definitiva: evitar o aceptar los riesgos.

la reducción de los riesgos requiere esfuerzos conjuntos del país socio y los donantes para responder a los riesgos identificados, por ejemplo, a través de la detección de las salvaguardias, las necesidades de reforma o las medidas a corto plazo. Las medidas de reducción podrían abarcar todo el período contractual e incluir medidas específicas para un intervalo de tiempo más corto. La reducción debe ser la respuesta más común a los riesgos.

Si el nivel de riesgo de una dimensión de riesgo es sustancial o alto, deben debatirse e identificarse medidas reduc-toras con el Gobierno socio con el fin de abordar las dimensiones del riesgo respectivas. Esto implica la definición y ejecución de un plan de Acción claro y completo que prevea claramente la responsabilidad y el calendario de eje-cución. El progreso satisfactorio de las medidas de reducción es fundamental durante la ejecución del programa de apoyo presupuestario.

Si el riesgo político es sustancial o alto en caso de un contrato de buena gobernanza y desarrollo, las medidas de mitigación cubrirán unos planes de acción claros y exhaustivos basado en una matriz de políticas. La matriz de po-líticas es un ejercicio prospectivo de definición de hitos y puntos de referencia claros para la ejecución y para me-dir los avances. Como parte de la respuesta, los planes de contingencia son necesarios para aumentar la capaci-dad de reacción inmediata en los casos de un mayor empeoramiento. Su objetivo es definir las acciones que deban emprenderse si existe una considerable tendencia al empeoramiento en la evaluación del riesgo del país socio. Esto podría incluir ajustes en el volumen de cualquier tramo o la reasignación de los fondos a los programas sectoria-les, canalizando los fondos a los grupos metas a través de organizaciones no gubernamentales o reforzando otras modalidades de ayuda.

El registro de riesgos es el principal instrumento para identificar los riesgos y el monitoreo de las medidas de re-ducción de riesgos identificadas y facilitar el proceso de toma de decisiones en las diferentes fases de gestión del ciclo de apoyo presupuestario.


Las medidas de reducción del riesgo varían en función de los riesgos inherentes. Algunos riesgos pueden reducirse; otros riesgos son imposibles de gestionar. Por lo tanto, la UE evaluará el posible impacto de la medida reductora pa-ra la duración del contrato de apoyo presupuestario con objeto de llegar a una conclusión sobre el riesgo residual que quedaría tras aplicar las medidas de reducción. Constituye una parte importante del marco de gestión de ries-gos con el fin de decidir sobre la estrategia definitiva de riesgos, es decir, la prevención o la aceptación del riesgo. Los riesgos residuales serán evaluados por la sede (Direcciones geográficas de la DG DEVCO y SEAE).

Además de los riesgos inherentes y residuales, se identificará una tendencia del riesgo. La tendencia del riesgo com-para el nivel de riesgo residual actual con el nivel de la evaluación anterior. Para la tendencia del riesgo es decisivo el cambio del nivel de riesgo (por ejemplo, de moderado a sustancial). Mirando hacia atrás, la tendencia del riesgo tiene por objeto evaluar la evolución de los riesgos a lo largo del tiempo y la identificación de las tendencias de empeoramiento.

Basándose en el riesgo residual, una respuesta al riesgo puede dar lugar a la aceptación o evitación del riesgo. La aceptación del riesgo corresponde a un cierto nivel de riesgo aceptable. La evitación del riesgo significa que el riesgo es demasiado alto para replantearse las operaciones de apoyo presupuestario. En la mayoría de los casos, la decisión sobre la respuesta es adoptada por el Comité de Dirección de Apoyo Presupuestario (CDAP; véase el capítulo 3.2).

3.2. sistema de alerta temprana

El sistema de alerta temprana se activará en los casos de inmediato y fuerte deterioro de la situación o la apa-rición de un acontecimiento considerado de riesgo que tiene un impacto importante en los objetivos del programa. En estos casos, la UE debe reaccionar inmediatamente a fin de evitar un grave deterioro de la imagen de la UE y de su reputación. Esto puede ser, por ejemplo, consecuencia de un importante caso de corrupción o fraude o violación de los valores fundamentales. Las delegaciones de la UE deberían informar inmediatamente sobre estos casos a la sede (DG DEVCO y SEAE).

la lista siguiente propone varias medidas de mitigación de riesgos:

● Podrían ser necesarios más análisis y estudios para arrojar luz sobre las deficiencias sistémicas que conducen a riesgos específicos. Las evaluaciones del gasto público y la responsabilidad y rendición de cuentas financiera (GPRF), los estudios de monitoreo del gasto público y los exámenes del gasto público pueden ser útiles para identificar necesidades de reforma y las limitaciones en las capacidades.

● Podría utilizarse el desarrollo de las capacidades y la cooperación técnica para reducir los riesgos en los casos en los que exista un fuerte compromiso de reforma, pero una falta de capacidad para mejorar los sistemas / marcos nacionales.

● mejorar la responsabilidad y rendición de cuentas y la participación en el proceso presupuestario es importante para reforzar los mecanismos de supervisión y de salvaguardia nacionales. La trans-parencia y la franqueza son requisitos para la participación y responsabilidad y rendición de cuentas. Estos mecanismos ofrecen a nivel interno y externo un mejor monitoreo y escrutinio. La participación ciudadana y de la sociedad civil son esencial para la toma de decisiones sobre recursos en el proceso presupuestario asi como en el monitoreo para la prestación de servicios.

● Pueden utilizarse condiciones para el desembolso de tramos variables con el fin de establecer in-centivos de reforma y entablar un diálogo político. Este planteamiento puede permitir tratar los riesgos clave sin poner en peligro la Predictibilidad.

● Al efecto de hacer frente a unos riesgos sustanciales o altos podrían ser adecuados distintos requisitos para aplicar controles, legislaciones y medidas de reforma específicas destinadas a abordar las defi-ciencias concretas.

● Adaptaciones complementarias en relación con el diseño de un programa de apoyo presupuestario durante la formulación, por ejemplo, la reducción de la duración de un programa en entornos con ries-gos sustanciales, la utilización de ayudas específicas para reducir el riesgo ligado a la reputación, etc.


3.3. visión general sobre las respuestas al riesgo

Nivel de

riesgo

Estrategia de riesgos

recomendaciónenlafasedeidentificaciónyformulación

recomendación durante la ejecución

bAJo AceptaciónLa prestación del apoyo presupuestario es facti-ble sin salvaguardias adicionales.

El diálogo en torno al apoyo presu-puestario se lleva a cabo de forma periódica.

mo

DEr

ADo

Aceptación / reducción

La prestación del apoyo presupuestario es facti-ble sin salvaguardias adicionales. Las medidas de reducción, en caso necesario, pueden ser identifi-cadas para cada categoría de riesgo o dimensión del riesgo.

El diálogo en torno al apoyo presu-puestario se lleva a cabo de forma periódica. En caso necesario, se re-aliza un monitoreo de las medidas de reducción.

sUst

ANCI

Al

Evitación / reducción

Las operaciones de apoyo presupuestario sólo se recomiendan en el caso de que se acuerden medi-das de reducción adecuadas con el país socio. Esto debe reflejarse en la ficha de acción y en el conve-nio de financiación.

Si el nivel de riesgo de una de las categorías es sustancial, el programa de apoyo presupuestario debe debatirse en el CDAP.

En caso de riesgo sustancial de una de las dimen-siones de riesgo político, un CBGD debe estar vin-culado a los progresos realizados al abordar las causas y utilizarse para promover los valores fun-damentales del diálogo sobre la política y las me-didas a aplicar. En este contexto, debe desarrol-larse un plan de contingencia con el fin de aumentar la capacidad de reaccionar de manera inmediata en casos de nuevo empeoramiento. Cualquier de-cisión sobre la celebración de un CBGD será toma-da por el CDAP.

Monitoreo de las medidas de reducción (progresos satisfactorios en la eje-cución de las medidas de reducción).

En caso de empeoramiento de una categoría de riesgo bajo o modera-do a riesgo sustancial, el contrato de apoyo presupuestario debe debatirse en el marco del CDAP antes de una decisión de desembolso.

Alto Evitación /

reducción

Las operaciones de apoyo presupuestario sólo se recomiendan en el caso de que las medidas de re-ducción adecuadas, incluida la salvaguardia y los requisitos específicos, sean acordadas con el país socio. Esto debe reflejarse en la ficha de acción y en el convenio de financiación.

Si el nivel de riesgo de una de las categorías es alto, el programa de apoyo presupuestario debe debat-irse en el marco del CDAP con el fin de proporcionar una decisión definitiva sobre la respuesta a los ries-gos (aceptación de riesgos o evitación de riesgos).

En caso de riesgo alto de una de las dimensiones de riesgo político, un CBGD debe estar vinculado a los progresos realizados a la hora de abordar las causas y utilizarse para promover los valores fundamentales del diálogo sobre la política y las medidas a aplicar. En este contexto, debe desar-rollarse un plan de contingencia con el fin de in-crementar la capacidad para reaccionar de forma inmediata. Cualquier decisión sobre la celebración de un CBGD será tomada por el CDAP.

Monitoreo de las medidas de reduc-ción (progresos satisfactorios de los planes de acción; cumplimiento de las salvaguardias/requisitos específicos).

En caso de empeoramiento de una categoría de riesgo bajo o modera-do o sustancial a riesgo alto, el con-trato de apoyo presupuestario debe debatirse en el CDAP antes de una decisión de desembolso.

Cuadro 3: Visión general sobre las respuestas al riesgo


4. moNItorEo DEl rIEsgo Y NotIFICACIóN

El marco de gestión de riesgos se utilizará también para controlar de forma periódica los riesgos y las correspon-dientes medidas de reducción de riesgos para todos los contratos con el fin de:

➔ comprobar que los riesgos identificados se están gestionados convenientemente,

➔ evaluar el progreso de la ejecución de las medidas de reducción, e

➔ identificar posibles nuevos riesgos o cambios en las circunstancias.

Las delegaciones y la sede pueden llevar a cabo una mayor supervisión de los riesgos identificados como parte in-tegrante de la buena gestión de los programas de apoyo presupuestario. La información debe fluir de forma natu-ral gracias al desarrollo de estrechas relaciones con los Gobiernos de los países socios, las organizaciones de la so-ciedad civil, y otros donantes en el país, en particular los Estados miembros de la UE y las instituciones financieras internacionales.

Los riesgos y las medidas de reducción se determinan como parte de la fase de identificación y formulación sobre la base del cuestionario y el registro de los riesgos. Durante la fase de ejecución, el registro de gestión de los riesgos se actualizará en enero/febrero y, en caso necesario, en junio/julio o como parte del expediente de desembolso. Las direcciones geográficas (DG DEVCO y SEAE en el caso de los riesgos políticos), con el apoyo de las delegaciones, las direcciones temáticas y los equipos regionales, tienen la responsabilidad de garantizar la homogeneidad y coherencia entre países en sus regiones respectivas y la ejecución del marco de gestión de riesgos. Podrán plantearse al CDAP las preguntas acerca de la coherencia intrarregional o interregional. En caso de empeoramiento de una categoría de riesgo que suponga el paso de un nivel de riesgo inferior a un nivel de riesgo sustancial o alto, el contrato de apoyo presupuestario debe ser debatido de nuevo en el marco del CDAp antes de la decisión de desembolso.

El Marco de gestión de riesgos es un documento interno. No está previsto evaluar los riesgos conjuntamente con el país socio.


4. sElECCIóN DE INDICADorEs DE DEsEmpEño

Tal como se indica en el anexo sobre las políticas públicas, las delegaciones deben seleccionar, de acuerdo con las autoridades y en coordinación con otros socios de desarrollo, una serie de indicadores del marco de evaluación del desempeño de la política pública para la condicionalidad del tramo variable. Los indicadores seleccionados deben ser coherentes con los objetivos del programa y con el diagnóstico del problema. Cuando no existe dicho marco, las delegaciones deben ponerse de acuerdo con las autoridades sobre una serie de indicadores de desempeño deri-vados de la política pública, en consulta con otras partes interesadas. Los indicadores y objetivos deben acordarse durante la fase de formulación. Los cambios en los indicadores deben evitarse, en la medida posible, pero podrían ser necesarios. Los objetivos políticos podrían adaptarse al alza o a la baja para tener en cuenta los progresos en la ejecución del programa. Los convenios de financiación deben, por lo tanto, incluir una cláusula explícita en la que se certifique que cualquier revisión ulterior de los indicadores de objetivos puede realizarse a petición del Gobierno y con la aprobación posterior del ordenador competente de la Comisión.

El número de indicadores no debe, en general, ser superior a ocho por cada tramo (y pueden ser muchos menos) para evitar que se ignore la dimensión política. Cuanto más centrado esté en los objetivos del programa y más pe-queño sea el tamaño del tramo variable, más pequeño será el número recomendado de indicadores. Los indicado-res pueden contar con objetivos desglosados por género o por zonas geográficas, lo que puede ser especialmente relevante cuando existen grandes disparidades en la prestación de servicios básicos por género o región.

Existen diferentes tipos de indicadores. Los indicadores de insumos y procesos miden los recursos financieros es-perados y la política y las medidas reglamentarias aplicadas (por ejemplo, la adopción de un Reglamento), los indi-cadores de producto miden las consecuencias concretas e inmediatas de los recursos utilizados y las medidas adop-tadas (por ejemplo: las escuelas construidas), los indicadores de logros miden lo que se ha conseguido a nivel de los beneficiarios (por ejemplo, la proporción de niños vacunados), los indicadores de impacto miden las consecuencias de los logros en términos de objetivos más amplios (por ejemplo, los índices de alfabetización).

la Comisión apoya el uso de indicadores de logros, ya que dichos indicadores reflejan i) los resultados que, en úl-tima instancia, cuentan; ii) fomentan la elaboración de políticas basada en hechos; iii) protegen el espacio político de los países beneficiarios para que puedan elegir sus propias políticas y estrategias para lograrlos; iv) promueven la responsabilidad y rendición de cuentas nacional; y v), estimulan la demanda de información estadística de alta calidad. Cuanto mayor sea la voluntad del país socio para ser considerado responsable de estos resultados, y cuan-to mayor sea la confianza en la capacidad del Gobierno para llevarlos a cabo y en la calidad de dichos datos sobre desempeño, más énfasis debería hacerse en los indicadores de logros. En países con menos dependencia de la ayuda puede ser más adecuado centrarse en acciones políticas acordadas, utilizando los indicadores relativos al proceso.

Los indicadores de logros pueden centrarse en la cantidad, como por ejemplo la escolarización, pero también se de-be prestar atención a los indicadores de medición de la calidad. A tal fin, pueden utilizarse indicadores sustitu-tivos que ofrezcan una indicación de la calidad. De ello, son ejemplos la proporción de profesores y de alumnos, los índices de escolaridad completa, los niveles de asistencia o de utilización de los servicios públicos, los niveles de ab-sentismo de los prestadores de servicios públicos, indicadores para medir las competencias del prestador (cualifica-ción o capacidades reales), niveles de desabastecimiento (carencia) de medicamentos esenciales en instalaciones sanitarias, cuota de ventas de productos farmacéuticos que constan como medicamentos falsificados. En particu-lar, en el ámbito de la gobernanza y de los marcos reguladores, también es preciso prestar atención a los indicado-res que midan o verifiquen prácticas de facto en relación con las normativas legales. Por último, los datos de la en-cuesta tienen valor subjetivo para complementar las medidas objetivas, por ejemplo, señalando las incoherencias, pero no deberá utilizarse a efectos de condicionalidad.

los indicadores de insumos o de producto podrían desempeñar un papel útil, particularmente cuando el progra-ma prevé el marco regulador o cuando las estadísticas sobre resultados no se consideran suficientemente fiables. Pueden utilizarse indicadoresdelagestióndelasfinanzaspúblicas junto con el marco de control de la elegibili-dad de la gestión de las finanzas públicas, pero los malos desempeños a la luz de los indicadores de tramos varia-bles no deben poner en cuestión la elegibilidad, que debe basarse en una evaluación más amplia.

Los indicadores de impacto no se consideran adecuados a efectos de condicionalidad teniendo en cuenta la impor-tancia potencial de factores externos y los posibles aplazamientos.

aNExo 8: EvaluaCIÓN DEl DESEMpEño Y traMo varIaBlE 141

Existen distintas series de criterios para evaluar el indicador de calidad: los indicadores SMART son indicadores es-pecíficos, medibles, alcanzables, realistas y acotados en el tiempo. Los criterios CREAM se refieren a indicadores cla-ros, relevantes, económicos, adecuados y controlables. Las orientaciones sobre el indicador de EUROSTAT se centran en la lógica, la relevancia, la posibilidad de fijar un objetivo, la frecuencia en la recogida de datos, la adecuación y la posibilidad de precisión en la estimación. Los indicadores RACER se refieren a indicadores relevantes, aceptados, creíbles, sencillos y sólidos. El Recuadro x recoge propuestas de preguntas específicas que plantear al evaluar la ca-lidad de un marco de evaluación del desempeño.

recuadro 1 – siete preguntas que deben plantearse en torno al indicador de un marco de evaluación del desempeño 1. ¿Cuenta el indicador con unos objetivos cuantificados o, en el caso de los indicadores relativos al proceso,

con formulaciones orientadas a los resultados?

2. ¿Existe una línea de base y unos datos sobre tendencias?

3. ¿Se mencionan la definición, la institución o el Ministerio responsables y el documento de referencia que servirá de fuente de verificación?

4. ¿Se han establecido la periodicidad de la publicación, el tipo de recogida de datos, el calendario para la producción, los procesos de garantía de la calidad y la dependencia de la financiación externa para cada indicador?

5. ¿Cuáles son los factores determinantes del indicador y en qué medida éste es sensible a factores exter-nos? ¿Existe una dependencia respecto a la disponibilidad de la financiación o de la asistencia técnica de los donantes?

6. ¿Se tienen en cuenta los aspectos estadísticos (por ejemplo, la precisión, el intervalo de confianza, la cobertura esperada o la exhaustividad, y el cambio potencial en la metodología) para cada indicador?

7. ¿Se desagrega el indicador siempre que sea relevante y en la medida de lo posible por género, localización o grupos de población?

Los objetivos deben alcanzar el equilibrio correcto entre ser demasiado ambiciosos o excesivamente prudentes. Cuando las delegaciones concluyan que los objetivos del Gobierno son demasiado ambiciosos o demasiado pruden-tes, la cuestión deberá abordarse modificando el enfoque que se aplica a la evaluación del tramo variable (véase más abajo) en lugar de mediante la adaptación de los objetivos. Los objetivos desglosados por género o zona geo-gráfica pueden ser especialmente relevantes cuando existen grandes disparidades en la prestación de servicios cla-ve por género o región.


Los indicadores seleccionados, los objetivos y la metodología de evaluación deben ser definidosdemaneraprecisae inequívoca en las disposiciones técnicas y administrativas. La fuente de datos debe estar claramente identifica-da y verificada la disponibilidad de los datos de calidad. Las delegaciones pueden utilizar el modelo que se muestra aquí para una descripción de los indicadores seleccionados.

Por último, las delegaciones deberán no sólo aplicar estos principios a los indicadores del tramo variable sino también apoyaralpaíssocioparareflejarestosprincipiosenelmarcoglobaldemonitoreodelosobjetivosdelapolíti-ca pública. Para la supervisión del criterio de elegibilidad de la política pública, se utilizarán unos indicadores y una metodología de evaluación claramente definidos, una priorización de indicadores89 que refleje los objetivos políticos y los retos identificados, y una combinación adecuada de tipos de indicadores, siendo todos estos elementos igual-mente relevantes para el marco global de evaluación de la eficiencia o el marco de monitoreo de la política pública.

5. opCIoNEs pArA El CálCUlo DE los pAgos DEl trAmo vArIAblE

Se trata de asignar la puntuación correspondiente a cada indicador y, a continuación, agregar estas puntuaciones en cierta medida para determinar el desembolso de tramos variables. A continuación figura un ejemplo. Como se indicó en el capítulo de la política pública y el anexo, las evaluaciones del desempeño deben constituir un proce-so inclusivo dirigido por el Gobierno, pero en el que los resultados en materia de desempeño sean también some-tidos a las consultas de las partes interesadas y en los que estos mismos desempeños se pongan a disposición del público y se tengan en cuenta en los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas nacional. Los

FICha DE DoCuMENtaCIÓNIndicador Títuloprograma Referencia al programa del Gobiernoobjetivo Referencia al objetivo correspondiente dentro del programa Acción:Acción Referencia a la acción correspondiente dentro del objetivo Departamento responsable Nombre

Descripción del indicadortipo de indicador Unidad de medida periodicidad de la medidaúltimo resultado conocido (últimos años, si se dispone de datos):

Año: Valor:

Desarrollo y calidad del indicadorNaturaleza de los datos Numerador: Denominador: ámbito cubierto método de recogida de datos Encuesta, recogidos por la administración… Departamentos responsables de la recogidamétodo de cálculo Indique la fórmula utilizada

Criterios de interpretaciónlímites y distorsiones conocidos Precise los límites de uso o, en el caso de una variable, la distorsión en relación

con el indicador deseadoCriterios de interpretación Precise su importancia en relación con el ámbito de que se trate;

¿qué es lo que se está tratando de medir mediante el indicador?

Calendario de documentaciónFecha de entrega Fecha en la que se espera recibir el documento con el valor

mejora continua Comentarios

(89) Los marcos de evaluación del desempeño de la política pública pueden tener más de 10 indicadores, pero el principio de jerarquización sigue siendo válido y si estos marcos contienen más de 50 indicadores los responsables de las políticas podrían perder de vista las prioridades.

aNExo 8: EvaluaCIÓN DEl DESEMpEño Y traMo varIaBlE 143

resultados de los indicadores del tramo variable pueden extraerse del proceso global de revisión de las políticas, sin perjuicio de los puntos de vista de la Delegación de la UE sobre la exactitud de los resultados.

gráficox–ejemplodecálculodeltramovariableutilizandopuntuaciones0,0,5y1ycategoríasdedesempeño

objetivos de desarrollo por sector Indicador llínea de referencia

meta resultado Evaluación ponderación financiera

puntuación

1. Educación – acceso Indicador A a (x0) a (y1) a (z1) 1 20% 20%

2. Educación – calidad Indicador B b (x0) b (y1) b (z1) 1 20% 20%

3. Educación – gobernanza Indicador C c (x0) c (y1) c (z1) 0,5 20% 10%

4. Finanzas públicas – control interno Indicador D d (x0) d (y1) d (z1) 1 20% 20%

5. Finanzas públicas – contratos públicos Indicador E e (x0) e (y1) e (z1) 0,5 20% 10%

1. Puntuación total: 80%

2. Desembolso del tramo variable: 100%

Categorías de eficiencia: «insatisfactoria» (puntuación 0-29 y ningún desembolso del tramo variable), «avances limitados» (puntuación 30-49 y 40 % de desembolso del tramo variable), «satisfactorio» (puntuación 50-79 y 70 % de desembolso del tramo variable), y «buenos desempeños» (puntos: 80 y 100 y desembolso completo).

Etapa 1: Atribución de una puntuación a cada indicadorEn este ejemplo, cada indicador recibe una puntuación de 0 (ningún avance o un avance insignificante), 0,5 (un avan-ce significativo pero parcial) o 1 (logro del objetivo). Las opciones alternativas son o bien manejar sólo dos catego-rías (0 o 1 para el cumplimiento o incumplimiento) o bien una puntuación proporcional de acuerdo con los progre-sos realizados90. Sin embargo, estas opciones pueden reducir las prestaciones incluso con una clara mejora en los indicadores. Por consiguiente, si se utiliza adecuadamente, la opción utilizada en el ejemplo es la opción preferi-da en la mayoría de los casos.

En caso de que existan serias dudas sobre la calidad de los datos proporcionados, debería llevarse a cabo un ejerci-ciodeverificacióndelosdatos para informar de las decisiones de pago. Se podría contratar a un experto externo para verificar las reclamaciones en relación con los datos mediante muestreo, para verificar los datos directamente siempre que sea posible, o bien mediante la verificación cruzada de los datos con los de otras partes interesadas, generalmente, no gubernamentales.

Etapa 2: Agregar puntuaciones para determinar el desembolso de tramos variablesLas dos principales opciones entrañan un desembolso proporcional (la suma de las puntuaciones ponderadas para cada uno de los indicadores) o la utilización de categorías de desempeño de un agregado más amplio. El ejemplo anterior ofrece igual ponderación para cada indicador global con el fin de llegar a una puntuación global del 80 %. En lugar de pagar el 80 % del tramo variable (opción de desembolso proporcional), el desembolso del ejemplo es el 100 % sobre la base de cuatro categorías de desempeño (se pueden emplear más categorías de desempeño). En comparación con la opción de desembolso proporcional, permite el pago completo en caso de un buen nivel de des-empeño, aunque no del 100 %, y de la retención del pago del tramo variable si dicho nivel es del 0 %, pero sigue siendo muy insatisfactorio. Es especialmente útil en el caso de objetivos cuantitativos con los que se evita una fo-calización excesivamente sistemática de las puntuaciones individuales y un enfoque «marcando casillas» en favor de una visión más amplia. Se recomienda por lo tanto el uso de categorías de desempeño. No obstante, cuando el tramo variable consta de un número limitado de medidas y reformas clave es preferible la opción proporcional a fin de asegurar una orientación de la política hacia cada una de las acciones.

En casos excepcionales, si los acontecimientos excepcionales o las circunstancias cambiantes han impedido el cum-plimiento de los objetivos acordados anteriormente, puede ser posible retirar o neutralizar una condición de in-dicador. En este caso, el importe correspondiente puede ser transferido al tramo siguiente o reasignarse a los de-más indicadores del mismo tramo.

(90) Esto sería (z-a)/(y-a) en el ejemplo. Sólo aplicable a los objetivos cuantitativos.


A fin de mejorar la Predictibilidad y el respeto de los ciclos presupuestarios y de planificación, las evaluaciones del indicador deben tener lugar normalmente en el momento previsto para un período de tiempo que coincida con el ci-clo presupuestario del país. Un calendario de exámenes típico consistirá en evaluar el desempeño del ejercicio pre-supuestario «n-1» en el ejercicio «n» con el fin ofrecer compromisos de desembolso para el desembolso a principios del año n + 1. Este es el principio n-1/n/n+1. En países menos dependientes de la ayuda en los que la Predictibilidad preocupa menos, el desembolso podría tener lugar, si fuera necesario, inmediatamente después de la evaluación, la opción n-1/n/n.

Los tramosflotantes, es decir, sin una determinada fecha para la decisión en el convenio de financiación, deben normalmente evitarse.

En general, los fondos no desembolsados no deberían ser «reciclados» en tramos posteriores, los denominados «tra-mos balai», ya que eso podría reducir el efecto incentivador inicial de los tramos variables. Más bien se debe liberar y, cuando sea posible, devolverse al Programa Indicativo Plurianual Nacional. No obstante, en casos excepcionales y debidamente justificados, los convenios de financiación pueden permitir una reevaluación de determinados obje-tivos no cumplidos en el siguiente año a la luz del objetivo inicial en el caso de que exista una tendencia positiva y el Gobierno no haya cumplido el objetivo debido a factores externos.

referencias útiles ➔ ADM support, The Role and Use of Performance Measurement Indicators: http://capacity4dev.ec.europa.eu/macro-

eco_pub-fin/document/guide-performance-measurementenglish;

➔ Eurostat, guía sobre las estadísticas de la cooperación al desarrollo de la Comisión Europea (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/international_statistical_cooperation/thematic_activities/communication_and_coordination/guide_to_statistics)

➔ Aprender de la experiencia con los marcos para la evaluación de los resultados en relación con el apoyo presu-puestario general; noviembre 2005; Andrew Lawson, Richard Gertser, y David Hoole: http://www.gersterconsulting.ch/docs/synthesis_paf_report.pdf

➔ Comisión Europea, «Apoyo presupuestario de la CE: un enfoque innovador de la condicionalidad», DG Desarrollo, febrero de 2005.

➔ Conditionality, Predictability and Performance: a Study of EDF 9 General Budget Support Programmes, A.Eberhard y J.Beynon, Comisión Europea, DG DEVCO, 2012 (próxima publicación).

http://capacity4dev.ec.europa.eu/macro-eco_pub-fin/document/guide-performance-measurementenglish

http://capacity4dev.ec.europa.eu/macro-eco_pub-fin/document/guide-performance-measurementenglish

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/international_statistical_cooperation/thematic_activities/communication_and_coordination/guide_to_statistics



http://www.gersterconsulting.ch/docs/synthesis_paf_report.pdf

http://www.gersterconsulting.ch/docs/synthesis_paf_report.pdf

aNExo 9: CoNtratoS DE CoNStruCCIÓN DEl EStaDo para SItuaCIoNES DE FraGIlIDaD 145

Anexo 9: Contratos de construcción del Estado para situaciones de fragilidad

1. INtroDUCCIóN

El presente anexo tiene por objeto destacar aspectos específicos de la ayuda presupuestaria en situaciones de «fra-gilidad» y «transición», y más concretamente: la justificación, las cuestiones clave a la hora de evaluar la opción de un contrato de construcción del Estado (CCE) así como las características de la formulación y ejecución. La finalidad del presente documento es establecer una Guía metodológica sobre las condiciones en que la UE podría considerar prestar apoyo presupuestario en situaciones de fragilidad y ofrecer una indicación de las medidas adoptadas para su ejecución. El contrato de construcción del Estado no se limita sin embargo a los Estados frágiles y pueden plan-tearse situaciones de fragilidad, entre otros, en los países socios en proceso de transición política hacia la democra-cia y de establecimiento del Estado de Derecho.

El objetivo es garantizar la consistencia de las actividades de la UE en este ámbito, en el contexto de la mejora de la coordinación con otros donantes y un firme compromiso con los principios de propiedad de la ayuda por parte de los países beneficiarios.

Para mayor información sobre las situaciones de fragilidad, podría ser útil referirse al trabajo de la Red Internacional sobre Conflictos y Fragilidad (INCAF) y el «New Deal» para el compromiso en los Estados frágiles adoptado en Busan en 2011.

2. JUstIFICACIóN DE los CoNtrAtos DE CoNstrUCCIóN DEl EstADo

En determinadas situaciones de fragilidad la prestación de apoyo presupuestario puede ser el tipo de ayuda más adecuado para contribuir a que los países socios garanticen que cumplen las funciones estatales fundamentales, ya que con ello se puede prevenir el grave deterioro de la situación política y económica, respaldando medidas de estabilización, y reforzando la limitada capacidad del Estado para proporcionar al menos unos servicios básicos a la población. La falta de prestación de servicios básicos suele ser la causa de la persistencia de tensiones sociales y puede dar lugar a una falta de credibilidad y confianza en las instituciones públicas. En estos contextos, la cons-trucción del Estado es esencial para alcanzar una cohesión social, la legitimidad del Estado, la seguridad humana y la estabilidad.

El apoyo presupuestario puede, por lo tanto, contribuir a la transición hacia la estabilidad y el desarrollo y contri-buir a la promoción de la mejora de la gobernanza, los derechos humanos y la democracia y la prestación de ser-vicios básicos.

Para reflejar mejor estos objetivos, las operaciones de apoyo presupuestario de la UE en situaciones de fragilidad son ahora denominadas «contratos de construcción del Estado» (CCE). Más que un simple cambio de nombre, los contratos de construcción del Estado reflejan una mayor diferenciación en las operaciones de apoyo presupuestario y un enfoque específico en las situaciones de fragilidad, lo que supone un compromiso para desarrollar la capacidad de esos Estados. De hecho, los países en situaciones de fragilidad tienen que hacer frente a muchos desafíos y son, por definición, entornos con un riesgo alto. Por lo tanto, la decisión de conceder apoyo presupuestario, la evaluación de los criterios de elegibilidad, la formulación y las modalidades de ejecución requieren características específicas: capacidad de intervención rápida, tener en cuenta las deficiencias institucionales y de capacidad en la ejecución de los criterios de elegibilidad y los resultados en materia de desempeño, y al mismo tiempo un diálogo más sólido so-bre la política y sobre las medidas a aplicar, asistencia técnica, la posible asignación de fondos de la UE, y un estre-cho monitoreo de los riesgos a través del marco de gestión de riesgos.

Sin embargo, esto requiere un enfoque holístico con el apoyo presupuestario considerado como complementario de los demás medios de intervención (ayuda humanitaria, fondos mancomunados, ayudas a proyectos, y asistencia técnica).


3.cuestIonesclAveAlAHorAdeevAluArlAoportunIdAddelosCoNtrAtos DE CoNstrUCCIóN DEl EstADo

3.1. porloqueserefierealassituaciones

Los contratos de construcción del Estado deben preverse exclusivamente en situaciones de fragilidad caso por ca-so. No deben utilizarse como medio de eludir los requisitos para los contratos de buena gobernanza y desarrollo o de reforma sectorial. Además, no todos los países en situación de fragilidad pueden optar automáticamente a los contratos de construcción del Estado. Por lo tanto, las delegaciones de la UE deben iniciar la fase de identificación determinando si el Estado beneficiario potencial puede considerarse «frágil» o en situación de fragilidad o en fase de transición.

En sus conclusiones de noviembre de 2007, el Consejo de la UE reconoce que «se entiende por fragilidad unas es-tructuras frágiles o deficientes y los casos en los que el contrato social se ha roto debido a la incapacidad o la falta de voluntad del Estado para abordar sus funciones básicas, cumplir sus obligaciones y responsabilidades en lo que se refiere al Estado de Derecho, la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, la seguri-dad y la protección de su población, la reducción de la pobreza, la prestación de servicios, la gestión transparente y equitativa de los recursos y el acceso al poder».

El concepto de fragilidad abarca una amplia gama de situaciones y circunstancias, incluidos los países que emergen de crisis y conflictos armados, procesos de reconstrucción, crisis humanitarias y catástrofes naturales y situaciones de pobreza extrema, y destaca asimismo la cuestión de la prevención.

El concepto de transición se refiere en este caso a una variedad de situaciones que pueden conducir a la transición desde un régimen autoritario a la democracia. Esto puede constituir un largo proceso de transformación de las po-líticas sociales en caso de que las instituciones tengan que adaptarse a los nuevos desafíos de una sociedad más democrática y justa. La transición podrá ser pacífica o verse afectada por la crisis. En estas situaciones, la elabora-ción de estrategias de desarrollo a medio plazo puede no ser factible en la medida en que la situación siga siendo precaria91. Estos países pueden tener que enfrentarse a presiones económicas y sociales y necesitar más esfuer-zos y ayuda internacional con el fin de intensificar y llevar a cabo el trabajo de reforma y lograr su sostenibilidad.

Las delegaciones de la UE deben hacer una valoración de la fragilidad, sobre la base de criterios relativos al exa-men de la fragilidad por organizaciones internacionales y en relación con la citada definición de fragilidad de la UE. También cabe hacer referencia a las características utilizadas por la Comisión en su Comunicación de 2007 «Hacia un Plan de Acción sobre la fragilidad».

Desde el punto de vista de la posible prestación del apoyo presupuestario, los análisis deben naturalmente abor-dar si la fragilidad se debe a la falta de voluntad o (por ejemplo, en el caso de un acuerdo de paz/transición) se de-be más bien a la incapacidad (como se indica, por ejemplo, en las mencionadas conclusiones del Consejo). En caso de fragilidad debido a falta de voluntad, puede existir poco margen para el apoyo presupuestario. En la práctica, la evaluación a menudo puede no ser tan categórica, y debe tomarse una decisión a pesar de todo.

Aunque no hay implicaciones directas en relación con un contrato de construcción del Estado, puede ser útil ha-cer referencia a la lista de países en los que una declaración de crisis ha sido adoptada por el Director General de DEVCO para la ejecución de procedimientos flexibles. Esta disposición se aplica también a la lista del Banco Mundial sobre Estados o territorios frágiles. Si un Estado o territorio no está en una de estas listas, puede a pesar de todo considerarse frágil o en situación de fragilidad a efectos del contrato de construcción del Estado si se aportan su-ficientes pruebas.

La salida de la crisis para un país es un proceso largo y no lineal que va desde el inicio de la fase posterior a la cri-sis hasta la fase de estabilización, cada una de las cuales ofrece una oportunidad para decidir si se concede apoyo presupuestario. El período posterior a la crisis presenta los mayores riesgos, pero lograr que el Estado funcione de nuevo (permitiendo la financiación de las retribuciones de los funcionarios y demás gastos corrientes) y la consoli-dación de un aparato estatal débil y, en algunos casos, destrozado, puede desempeñar en ocasiones un papel deci-sivo en la creación de un clima de confianza y evitar que el país caiga de nuevo en la crisis. Durante la fase de tran-sición, el desarrollo adecuado y las estrategias de crecimiento vuelven a ser posibles con el fin de reducir las causas de fragilidad o de conflicto con carácter permanente. En este contexto, el CCE puede contribuir directamente a la

(91) Comunicación Supporting sustainable change in transition societies (adopción prevista para mediados de 2012)


estabilización macroeconómica mediante el aumento de los ingresos disponibles para cumplir, en particular, las ne-cesidades sociales (salarios, salud, educación) u otros objetivos de paz y construcción del Estado, facilitar la gestión de la tesorería, reducir la deuda interna, etc. Esta fase puede ser relativamente larga en la medida en que siga exis-tiendo un riesgo importante de recaída.

3.2. oportunidad de la intervención

La evaluación de la oportunidad de proporcionar apoyo presupuestario dependerá de si el apoyo presupuestario puede prestar apoyo a elementos esenciales de la construcción del Estado que refuercen el proceso de estabiliza-ción y la salida de la crisis. La decisión se basará en los análisis políticos y económicos de la situación de fragilidad, que deben formar parte del análisis de los riesgos y los beneficios esperados. Dichos análisis serán llevados a cabo por las delegaciones de la UE en estrecha coordinación con los Estados miembros y otros donantes en este ámbito. Deben conducir a un mejor diálogo político y sobre políticas con el país socio.

La decisión de conceder apoyo presupuestario puede implicar la adopción previa de las disposiciones de financia-ción. Con el fin de acelerar el proceso de toma de decisiones, estos análisis deben llevarse a cabo con celeridad.

AnálisisdelosriesgosybeneficiosysituaciónpolíticaydeseguridadLa decisión de prestar el apoyo presupuestario de la UE en situaciones de fragilidad «debe tomarse caso por caso y ser respaldada mediante una evaluación de los beneficios esperados y de los posibles riesgos. La Comisión vela-rá por que estas decisiones tengan en cuenta la situación política y la seguridad global, los riesgos financieros, y el costo potencial de la no intervención»92. Dicha decisión sobre las oportunidades es, por tanto, un paso preliminar antes de evaluar la elegibilidad de los países al apoyo presupuestario.

El análisis de riesgos debe facilitar el proceso de toma de decisiones. Ayudará a identificar los riesgos específicos re-lacionados con la prestación del apoyo presupuestario con el fin de desarrollar una estrategia de respuesta al ries-go que contemple medidas de reducción como salvaguardias y condiciones específicas y sea tenida en cuenta en el diálogo sobre la política y las medidas a aplicar.

El anexo 7 de las Guía metodológica de apoyo presupuestario desarrolla un marco de gestión de riesgos mejorado adaptado al perfil de riesgo específico de las operaciones de apoyo presupuestario. Los riesgos deben analizarse con arreglo a las cinco categorías siguientes: la gobernanza política, los riesgos de desarrollo, los riesgos macroeco-nómicos, la gestión de las finanzas públicas y la corrupción y el fraude. Aunque este marco de análisis del riesgo se aplica a los contratos de construcción del Estado también, a continuación se recogen algunas orientaciones para poner de relieve cuestiones específicas relacionadas con las situaciones de fragilidad que pueden formar parte de la evaluación descriptiva en el marco de la gestión del riesgo.

Una buena base para evaluar los riesgos y oportunidades la constituiría una evaluación de la economía política o de un conflicto específico o de la fragilidad. En muchos Estados frágiles, tales análisis se llevan a cabo en el marco de la cooperación con los donantes e, idealmente, conjuntamente con el Gobierno o bajo su dirección. Cuando no se dispone de análisis actualizados ni fundamentados, la Delegación puede elegir efectuar su propio análisis. Éste sue-le consistir en un análisis de factores y agentes clave que desempeñan un papel en el conflicto o situación de fragi-lidad, y de sus relaciones, a menudo complementado con algún tipo de análisis de escenarios. Se ofrecerá orienta-ción específica sobre los conflictos y sobre el análisis de la economía política93.

La intervención en situaciones de fragilidad comporta altos riesgos, pero ofrece también oportunidades para un alto rendimiento de las inversiones, dado que el hecho de no comprometerse en una situación de fragilidad puede cau-sar un aumento de los costos a largo plazo. Se deben tener en cuenta los efectos sobre los países vecinos derivados directamente de los conflictos, la delincuencia y las enfermedades, y los derivados indirectamente de las relacio-nes económicas94. Un mayor riesgo puede ser aceptable en estos contextos cuando el beneficio previsto de un con-trato de construcción del Estado sea más alto que el riesgo potencial. Sin embargo, el marco de gestión de riesgos es también una herramienta para supervisar los riesgos y la ejecución de medidas de reducción de riesgos. Esto es crucial para un compromiso en un entorno de riesgos altos e importantes con el fin de proteger los intereses de la Comisión y su reputación. Para analizar el riesgo, se aplica el mismo marco de gestión de riesgos, aunque el perfil de

(92) Comunicación Futuro enfoque del apoyo presupuestario de la UE a terceros países.(93) Las delegaciones pueden también ponerse en contacto al mismo tiempo con la Unidad de Fragilidad y Gestión de la Crisis (A5) de la DEVCO así como con la División

de Mediación, Consolidación de la Paz y Prevención de Conflictos (VI.C1) del SEAE.(94) El costo para un Estado frágil típico y sus vecinos, a lo largo de toda la historia de su fragilidad, se ha estimado en unos 100 000 millones USD: Collier (2007) y

Chauvet y Collier (2005).


riesgo específico de un contrato de construcción del Estado se considerará en la parte descriptiva de la evaluación, en particular teniendo en cuenta la relevancia y credibilidad de una política de transición, el análisis de la deuda, y o déficits de financiación como parte de los riesgos macroeconómicos, y la capacidad institucional global. Equilibrar los riesgos y beneficios de un contrato de construcción del Estado es crucial para decidir sobre un programa de apo-yo presupuestario, caso por caso. La herramienta de gestión del riesgo, por lo tanto, presentará un resumen de los beneficios esperados (riesgo de no intervención) de un programa de apoyo presupuestario en una situación frágil.

En resumen, la decisión de seguir adelante con el desarrollo de un contrato de construcción del Estado incluye los siguientes componentes:

― una evaluación de si el Estado puede considerarse frágil o en una situación de fragilidad/en transición;

― una evaluación de los riesgos y los beneficios (riesgo de no prestar apoyo presupuestario) incluida la identifica-ción de las medidas de reducción;

― una clara finalidad vinculada a los objetivos de construcción del Estado;

― una indicación de la estrategia del Gobierno respaldada por el CCE;

― una indicación de apoyo internacional más amplio a la prestación del apoyo presupuestario, en particular del Banco Mundial y del FMI.

La evaluación anterior se compartirá con los Estados miembros de la UE representados en el país y en particular con los que ya participen en las operaciones de apoyo presupuestario. También se buscará un nivel adecuado de con-sulta con socios al margen de la UE, en especial las instituciones financieras internacionales.

Una nota sintetizando esta evaluación debe enviarse al Director geográfico relevante para que se tome una decisión al respecto. Tras su aprobación, la Delegación es libre de avanzar en la preparación de la ficha de acción y de los documentos complementarios. Con el fin de acelerar la intervención, no será necesaria una ficha de identificación. La Delegación podría, sin embargo, elegir presentar una ficha de identificación, por ejemplo para facilitar un debate más amplio sobre las opciones (inclusión del apoyo institucional, diseño del programa, etc.).

3.3. mejoramiento en el diálogo político y sobre políticas

La voluntad política del Gobierno merecería una atención especial, así como su capacidad y voluntad de compro-meterse con los objetivos/fines de construcción del Estado (véase, aunque no exclusivamente, los cinco objetivos de construcción del Estado y de la paz definidos en el programa «New Deal» aprobado en Busan95) y observar los prin-cipios de buena gobernanza. En cuanto a los países en transición a la democracia, deben haber comenzado el proce-so de reforma democrática y gobernanza (por ejemplo, elecciones libres, creación de una Asamblea Constituyente) y deben haber demostrado su deseo de incorporar los derechos fundamentales en sus marcos jurídicos. La expe-riencia de la primavera árabe muestra que el éxito de la transición hacia la democracia no es posible sin un amplio apoyo de la población y una amplia comprensión de las distintas cuestiones en juego, incluidos las correspondientes reformas económicas, políticas, y de gobernanza y sus implicaciones. Por lo tanto, el diálogo político irá encamina-do a evaluar las estrategias de estabilización para hacer frente a los desafíos de la fragilidad o de la inestabilidad y se prestará atención también a la implicación y a la apertura del diálogo político nacional.

El apoyo presupuestario en una situación de fragilidad es parte de un enfoque global de la UE. No se trata de un instrumento aislado y el diálogo sobre la política y las medidas a aplicar relacionadas con el apoyo presupuestario debe integrarse plenamente en el enfoque de la UE y buscar sinergias potenciales con otras intervenciones de la UE.

De hecho, las cuestiones en juego cuando un país sale de la crisis (por ejemplo, la desmilitarización y la reintegración de excombatientes, la reforma del sector de la seguridad, etc.) también estarán estrechamente relacionadas con el presupuesto del país. Las cuestiones de gobernanza económica tales como la gestión de los recursos naturales (ITIE, acuerdos de minería y petróleo, explotación de los bosques/FLEGT, impuestos y otros gravámenes) o la ges-tión del sector público son cuestiones relacionadas que se debatirán en el marco del diálogo político global con las

(95) El «New Deal» para el compromiso con los Estados frágiles define los cinco objetivos de construcción del Estado y construcción de la paz: i) legitimar la política (fo-mentar acuerdos políticos inclusivos y la resolución de conflictos) ii) seguridad (establecer y reforzar la seguridad de la población) iii) justicia (abordar las injusticias y aumentar el acceso de la población a la justicia) iv) fundamengtos (generar empleo y mejorar las condiciones de vida) v) ingresos y servicios (gestionar los ingresos y desarrollar las capacidades para la prestación responsable y equitativa de servicios).


autoridades. De hecho, muy a menudo, los países de África a los que la naturaleza ha dotado con valiosos y abun-dantes recursos desde el punto de vista económico, como el petróleo, los diamantes, los minerales y la madera han sido los que han tenido que hacer frente a la inestabilidad y los conflictos. El diálogo sobre el apoyo presupuestario permite a la UE, a través de la Delegación de la UE, pronunciarse sobre cuestiones clave relativas al desarrollo (re-forma de la gobernanza, economía, presupuesto, política de desarrollo).

Sacar el máximo partido de este diálogo requiere un compromiso de alto nivel, en particular en el momento de la fase de identificación y formulación, así como durante el examen anual del apoyo presupuestario. Sin embargo, hay que subrayar que los diálogos sobre la política y las medidas a aplicar deben seguir un proceso continuado y tener en cuenta la supervisión constante del programa de apoyo presupuestario, así como el contexto más amplio de la evolución de la situación política. Debe coordinarse el diálogo entre los Estados miembros de la UE y otros do-nantes para proporcionar respuestas coherentes y consistentes a los retos que se plantean.

4.prepArAcIóndelAfIcHAdeAccIónydelosdocuMentosComplEmENtArIos

4.1. Criterios de elegibilidad

Instrumento: Hoja de ruta del apoyo presupuestario en una situación de fragilidad

Cuando se utilizan dotaciones de emergencia (por ejemplo, dotación B en el caso del FED), las fases de identificación y formulación podrían gestionarse conjuntamente.

Una vez que se ha tomado una decisión sobre la oportunidad de establecer un CCE, la preparación de la hoja de ru-ta incluye un análisis preliminar de la situación del país en relación con la elegibilidad para el apoyo presupuestario. La hoja de ruta es el instrumento empleado para determinar si un país es admisible o establecer las fases median-te las cuales puede ser admisible. Estos pasos, si son suficientemente predecibles, podrían tener lugar en parale-lo con el proceso de formulación (identificación y formulación). La hoja de ruta definirá las funciones de los distin-tos agentes (gobiernos, FMI, grupo de donantes, UE) en el proceso y, cuando sea relevante, diseñará un gráfico de las fases de identificación y formulación, incluido el calendario, hasta que se produzca la decisión de financiación.

Con el fin de establecer el diálogo con las autoridades tan pronto como sea posible, e informarlas de los pasos y condiciones para la elegibilidad, se recomienda que se comparta la hoja de ruta con ellos. Se recomienda también que la hoja de ruta se debata con los socios, en particular con el FMI, el Banco Mundial, los bancos de desarrollo y los Estados miembros que participan en el apoyo presupuestario y/o en el apoyo a la gobernanza económica en el país. Esta coordinación verificará la viabilidad de las medidas y las condiciones previstas y velará por la coherencia de los planteamientos de los distintos socios.

Como en todos los programas de apoyo presupuestario, el CCE está sujeto a los criterios de elegibilidad en los cua-tro ámbitos siguientes:

― Políticas públicas;

― Marco macroeconómico;

― Gestión de las finanzas públicas;

― Transparencia y supervisión del presupuesto.

Los principios generales para la evaluación de los criterios de elegibilidad descritos en la Guía metodológica de apoyo presupuestario se aplican también a los CCE. No obstante, al evaluar la elegibilidad y el cumplimiento de las condi-ciones generales durante la ejecución, el centro de atención variará para adaptarse caso por caso a las deficiencias inherentes a las situaciones de fragilidad. El presente anexo se centra en estas particularidades.


4.1.1. políticas y reformas nacionales/sectoriales

La finalidad global del CCE es respaldar las actividades desplegadas por un Gobierno para garantizar su función es-tatal esencial y aplicar una estrategia de desarrollo que afronte los desafíos de la reducción de la fragilidad y la po-breza, así como el refuerzo de los procesos democráticos.

No obstante, en los países en situación de fragilidad pueden no siempre existir planes nacionales de desarrollo. En tal caso, la Delegación de la UE puede remitirse a marcos aprobados por la comunidad internacional, tales como los pactos de transición establecidos para evitar la fragmentación de la ayuda y garantizar enfoques coherentes en la construcción del Estado. Otras estrategias de Gobierno pueden utilizarse también tales como los planes presiden-ciales, en especial cuando estos son más recientes que un plan de desarrollo nacional que pueda ser anterior a una situación de crisis o de conflicto.

La evaluación de la elegibilidad tratará de demostrar que la respuesta política es relevante y creíble para el país de que se trate y dada la particular situación de fragilidad. Durante la ejecución del programa, la evaluación se centra-rá en el avance respecto de los objetivos fijados.

El primer paso consistirá en analizar el proceso de formulación y monitoreo del plan de desarrollo nacional (o es-trategia vinculada), teniendo debidamente en cuenta los obstáculos institucionales y financieros para alcanzar este objetivo. Especialmente en las situaciones de fragilidad, cuando la capacidad institucional es limitada, debe hacerse lo posible para garantizar la implicación del Gobierno. El riesgo para las reformas impulsadas por los donantes es elevado, pero la experiencia demuestra que la implicación es fundamental para el éxito de la política.

La política no debe ser demasiado ambiciosa dado el riesgo de crear expectativas poco realistas que podrían da-ñar aún más la legitimidad del Estado. Sin embargo, incluso en un estado de esbozo, la política debe hacer frente a los retos que plantea la situación de fragilidad (aspecto de gobernanza, marco macroeconómico estable, resiliencia económica, reformas de la gestión de las finanzas públicas, prestación de servicios básicos).

La elegibilidad del país se analizará a la luz de los compromisos del Gobierno de integrar sus prioridades en el pre-supuesto del Estado y realizar exámenes periódicos conjuntos con los socios en el ámbito del desarrollo (la comu-nidad internacional y las autoridades) y, en la medida de lo posible, la sociedad civil.

Durante la ejecución del programa, al mismo tiempo que se pone en práctica la respuesta política, la evaluación de la elegibilidad tratará de demostrar que se han logrado avances respecto de los objetivos.

4.1.2. marco macroeconómico orientado a la estabilidad

Según un estudio del FMI, en países de renta baja frágiles, por término medio, el PIB per cápita es aproximadamen-te un 60 % inferior al de otros países de renta baja, mientras que los recursos fiscales domésticos son inferiores en alrededor de cinco puntos porcentuales del PIB96. El desarrollo económico es, por lo tanto, un componente clave de la transición para sacar a un país de la situación de fragilidad. Esto requiere un entorno macroeconómico esta-ble para reducir las vulnerabilidades económicas a largo plazo. El apoyo a programas fiables y la asistencia técnica constituyen elementos esenciales de este esfuerzo.

El FMI tiene un papel esencial que desempeñar para apoyar los esfuerzos de los países en este ámbito y se otor-gará especial importancia a los estudios y análisis del FMI, sobre los que los gobiernos beneficiarios se basan pa-ra establecer sus presupuestos y marcos macroeconómicos y negociar la financiación de las necesidades urgentes de su balanza de pagos.

En consonancia con la Guía metodológica de apoyo presupuestario (sección 5.1.2), a los efectos de demostrar la ele-gibilidad, se prestará especial atención a los siguientes aspectos:

― La naturaleza de las relaciones del país con el FMI y el tipo de programa que se está ejecutando: la hoja de ruta mostrará que está en marcha un programa (un Servicio de Crédito Ampliado) o, al menos, un Servicio de Crédito Rápido con el FMI y especificará el tipo y las características (especialmente puntos de referencia cuantitativas y estructurales). Es una condición necesaria. Si no existe tal programa, el FMI deberá presentar una carta de evaluación por la que se confirma que se ha puesto en marcha una política de apoyo o de recuperación de la

(96) De acuerdo con los datos del FMI para 2009 y excluidos los países de renta baja productores de petróleo, Somalia y las Islas Salomón.


estabilidad macroeconómica del país; este puede ser el caso, por ejemplo, cuando se han abierto negociaciones para un programa del FMI.

― El análisis de la situación macroeconómica (balanza de pagos, inflación, déficit con y sin subvenciones, nivel de las reservas de divisas, deuda interna y externa, etc.) y la sostenibilidad de la deuda, incluida la capacidad para gestionarla.

― Existencia de un estado de ingresos y gastos y de un marco que identifique un déficit de financiación.

― Perspectivas para los próximos dos a tres años y determinación de las variables en caso de crisis (por ejemplo, la acumulación de atrasos de la deuda externa o interna).

4.1.3. gestióndelasfinanzaspúblicas(véaselasección5.1.3.yelanexo5delaguíametodológica)

El sistema de gestión de las finanzas públicas constituye una parte fundamental del proceso de desarrollo. Su des-empeño es fundamental para la consecución de los objetivos de la política pública y para garantizar el uso adecua-do y la eficacia de la ayuda de los donantes.

Por lo tanto, la evaluación de la elegibilidad considerará la credibilidad y la relevancia del programa de reforma de la gestión de las finanzas públicas del país socio. Sin embargo, un programa de reforma no siempre se puede incluir en un único documento de estrategia global y coherente, especialmente en países con sistemas débiles como los Estados frágiles. En este contexto, tal como se recoge en el documento de perspectiva común relativo a la coordi-nación sobre el apoyo presupuestario en los Estados frágiles, «La mejora del desempeño de la gestión de las finan-zas públicas puede ser un resultado, más que una condición previa, del apoyo presupuestario, si el país se ha com-prometido en un adecuado programa de mejora de la gestión de las finanzas públicas y existen pruebas razonables de que las mejoras se están produciendo a tiempo».

No obstante, la evaluación de la elegibilidad necesita garantizar, como mínimo, que se cumplen los elementos bási-cos de un sistema de gestión de las finanzas públicas. Con este fin, debe realizarse un rápido diagnóstico de dicho sistema con el fin de ofrecer una línea de base para analizar la situación de referencia e identificar las principales deficiencias que deben abordarse (por ejemplo, puede utilizarse un informe GPRF o un diagnóstico elaborado por el Departamento de Finanzas Públicas del FMI, el Banco Mundial u otros donantes). En caso de que estos diagnósticos no existan, un informe realizado por la Delegación puede considerarse suficiente con la condición de que proporcio-ne pruebas de las conclusiones y refleje los puntos de vista de otras organizaciones reconocidas.

En un contexto de gestión de las finanzas públicas especialmente débil, puede ser necesario requerir medidas a cor-to plazo, seleccionadas en la estrategia de reforma de dicha gestión del país socio, que consistiría, generalmente, en condiciones específicas que deben cumplirse con anterioridad al desembolso del primer tramo. Debe considerarse la necesidad de apoyo complementario en forma de asistencia técnica para abordar estas deficiencias concretas. Podrían preverse salvaguardias adicionales como, por ejemplo, conciliaciones de contabilidad y bancarias, liquida-ción de cuentas transitorias y asignación de desembolsos a gastos elegibles como los sueldos de los funcionarios públicos o la liquidación de atrasos. Un sistema de gestión de las finanzas públicas especialmente frágil se carac-terizaría por unas funciones básicas del ciclo presupuestario muy deficientes, especialmente en materia de dispo-nibilidad de un presupuesto, un sistema de tesorería97, y un mecanismo para la presentación de informes sobre la ejecución del presupuesto98, aspectos todos ellos necesarios para permitir la disciplina presupuestaria y garantizar que el dinero se gasta en consonancia con los objetivos fijados. En ausencia de una o varias de estas funciones bá-sicas, no se considerará la posibilidad de un apoyo presupuestario.

Sobre la base del diagnóstico, el Gobierno, con el apoyo de los donantes en caso necesario, elaborará (o actualizará su actual plan de reforma), un Plan de Acción realista con las reformas adecuadas y clasificadas por orden de prio-ridad. En su defecto, se utilizarán como base las medidas acordadas con el Gobierno y supervisadas por el FMI en el marco de su programa, o contenidas en una carta de intenciones. Se tendrán debidamente en cuenta los avan-ces en la gestión de las finanzas públicas en el marco del programa acordado con el FMI, y, en algunos casos, en el marco de la iniciativa relativa a los PPME.

(97) En este caso, un sistema de tesorería sería un sistema que contabiliza todas las recaudaciones de ingresos y desembolsos de las administraciones públicas y permite un cierto control de los saldos de tesorería a través, por ejemplo, de la ejecución de un plan de tesorería y la consolidación de las cuentas bancarias de las adminis-traciones públicas.

(98) Debe preverse un mecanismo para informar sobre la ejecución del presupuesto que permita cierto control sobre el gasto, al menos con carácter anual, a través, por ejemplo, de informes sobre la ejecución del presupuesto.


4.1.4. transparencia y supervisión del presupuesto

Los nuevos criterios de elegibilidad en materia de transparencia y supervisión del presupuesto se detallan en el anexo 6 de la Guía metodológica y se centran en la disponibilidad puntual de información presupuestaria completa y fiable.

Condiciones para la aprobación del programa: el Gobierno deberá haber publicado su presupuesto antes del primer desembolso (la propuesta de presupuesto presentada por el Ejecutivo o el presupuesto adoptado). Esta informa-ción debe estar disponible para el público en general en forma impresa o en un sitio web. Esto constituirá una con-dición específica para el primer desembolso si todavía no se ha cumplido. La evaluación de la elegibilidad valorará por tanto si existe un compromiso claro por parte del país socio para cumplir con este criterio.

Condiciones durante la ejecución: la Comisión evaluará y supervisará de manera más completa la divulgación de in-formación presupuestaria. A este respecto, la Comisión se centrará en la ejecución de un programa de reforma creí-ble y tendrá en cuenta:

― los principales documentos presupuestarios que han de elaborarse y publicarse (concretamente: la propuesta de presupuesto del Ejecutivo, el presupuesto adoptado, el informe elaborado durante el ejercicio, el informe in-termedio, el informe de fin de ejercicio y el informe de auditoría).

― el cumplimiento de los plazos en la presentación de la información presupuestaria,

― la exhaustividad de la información presupuestaria, y

― la calidad, integridad y exactitud de la información.

Las evaluaciones internacionales tales como el Índice de presupuesto abierto, las evaluaciones GPRF y los informes del FMI sobre el cumplimiento de las normas y los códigos sobre la transparencia fiscal (ROSC) pueden utilizarse como guía para la evaluación, incluida la definición de una línea de base específica para cada país durante la fase de formulación. La definición de los hitos de reforma, no obstante, debe ser realista en el contexto de los Estados frágiles (véase el anexo 6 de la Guía de apoyo presupuestario para más detalle).

4.2. Concepción de los contratos de construcción del Estado

La experiencia muestra que un apoyo efectivo a los países en situaciones de fragilidad supone participar en una fa-se temprana y estar dispuestos a mantener el compromiso a largo plazo, abarcando una filosofía de reformas esca-lonadas cuidadosamente concebidas para las mejoras en la capacidad, ayudando a las autoridades del país a ofre-cer a la población unos rápidos avances y sustentando así la legitimidad del Estado. Este enfoque implica tener en cuenta qué puede alcanzar un Estado frágil o un Estado en transición de manera realista en un determinado perío-do de tiempo. La formulación del programa, por lo tanto, se adaptará, caso por caso, con objeto de gestionar y re-ducir al mínimo los riesgos identificados.

4.2.1. Duración del programa

Se utilizará una programación a corto plazo (uno o dos años) para adaptar el apoyo al ritmo de las reformas y al déficit de financiación a corto plazo (por ejemplo, la acumulación de atrasos a nivel nacional).

No obstante, con ello no se debe, en los contactos con el país, distorsionar el objetivo de continuar el apoyo presu-puestario en los próximos años si siguen cumpliéndose las condiciones (y se dispone de fondos) y si se pueden rea-lizar proyecciones a más largo plazo; el país puede recibir una estimación de los importes esperados durante un pe-ríodo de dos o tres años. Podrá organizarse un examen anual del programa para evaluar los resultados del apoyo presupuestario y desarrollar el diálogo con las autoridades y los socios.

El recurso a programas de corta duración puede contribuir también a tener en cuenta el propio programa político del país, en los casos en que, por ejemplo a raíz de las elecciones, pudiera existir un retraso para el mantenimiento o adaptación de las reformas con el riesgo de una vuelta a la inestabilidad.

En ciertas circunstancias, y cuando la transición a los CRS o CBGD no sea aún viable, será posible renovar los CCE durante un plazo similar.


4.2.2. reducción del riesgo

El marco de gestión de riesgos (véase el anexo 7) se utiliza para detectar los riesgos como parte de la fase de iden-tificación y formulación y proponer las medidas adecuadas para hacerles frente, en particular para las dimensiones de riesgo que correspondan a niveles de riesgo importantes o altos.

Las medidas de reducción del riesgo podrían incluir posibles garantías financieras/ el despliegue de asistencia téc-nica entre los responsables (incluida la autoridad signataria) de la gestión y la supervisión del presupuesto. Cuando sea necesario, deberá establecerse un plan de transición para la reintegración de esas funciones de manera soste-nible en las estructuras gubernamentales. En el anexo 7 se recogen otras medidas de reducción del riesgo.

■ orientación de la ayuda presupuestaria

En un entorno en el que los riesgos asociados a la gestión de las finanzas públicas parece considerable (falta de control de la ejecución presupuestaria y de los flujos de tesorería, acumulación de atrasos en particular), pero en el que estas deficiencias no excluyen que un país beneficiario reciba el apoyo presupuestario, dicho apoyo podría con-cebirse como una medida de salvaguardia.

■ condicionesespecíficas

En función de lo que se ha acordado durante la fase de identificación y formulación, la ficha de acción establece-rá el tipo de medidas de reducción del riesgo que se van a incluir en las disposiciones técnicas y administrativas.

Estas medidas y condiciones deberán haber sido sistemáticamente objeto de un diálogo con las autoridades y, en la medida de lo posible, de un consenso con los demás donantes de apoyo presupuestario y el FMI que, además de los cuatro criterios de elegibilidad, debería centrarse, entre otras cosas, en los elementos clave que permitan una mejora, especialmente en el sistema de gestión de las finanzas públicas.

■ Condiciones previas para el desembolso

En función del contexto, puede ser necesario obtener la adopción de una medida concreta antes de que el programa pueda ejecutarse (es decir, antes del primer desembolso). Esto puede afectar a la transparencia presupuestaria, la mejora de algunas de las deficiencias detectadas en la gestión de las finanzas públicas, así como al marco institu-cional, legislativo o reglamentario de la gestión financiera.

Como ejemplos de estas medidas cabe citar: un decreto por el que se establece un Comité de tesorería, un control de las remuneraciones (por ejemplo: auditoría de los gastos de educación), una reducción del número de las cuen-tas de las administraciones públicas en los bancos comerciales, una limitación del número de cuentas en el Banco Central, la preparación y la adopción de la legislación y las normas sobre contratación pública, etc. también podría haber condiciones previas relacionadas también con el objetivo de construcción del Estado del CCE.

4.2.3. perfildedesembolso

El perfil de desembolso deberá debatirse con el Gobierno, los donantes del apoyo presupuestario y el FMI, con el fin de asegurarse que el calendario previsto satisface las necesidades de tesorería.

En situaciones de fragilidad, a fin de aumentar la Predictibilidad del programa y simplificar su gestión tanto para la CE como para el ordenador nacional de pagos, debe partirse del supuesto de que sólo habrá un desembolso anual. Este se programará para facilitar la gestión de los flujos de tesorería y la ejecución presupuestaria en relación con la finalidad del CCE, que en la mayoría de los casos tendrá lugar en la primera mitad del ejercicio presupuestario.

Para un programa de dos o tres años, se introducirá un tramo variable generalmente no superior al 30 %, con la posibilidad de reforzar la parte del tramo variable durante el período de vigencia del programa. Para el primer año del programa, si no se hubiera identificado aún un indicador relativo al tramo variable, se preverá un único tramo fi-jo de desembolso. La utilización de un tramo de desempeño anual (véase el anexo 8), también puede ser útil como dispositivo de alerta para responder a unos desempeños poco satisfactorios.


4.2.4. Indicadores de desempeño

Los indicadores deben ser elaborados cuidadosamente a fin de proporcionar financiación inicial a determinadas re-formas necesarias para una ejecución con éxito del CCE sin imponer requisitos adicionales.

En situaciones de fragilidad, debe haber un número limitado de indicadores para un tramo variable (si es posible, cada indicador debe representar una cantidad significativa de financiación). Estos indicadores servirán para concen-trar el diálogo sobre determinados puntos clave relativos a los objetivos de construcción del Estado impulsados por el programa, incluidas, en muchos casos, una reforma de la gestión de las finanzas publicas. En la medida de lo po-sible, deben basarse en las estrategias y planes de acción nacionales o en los pactos de transición. Serán principal-mente indicadores de proceso y/o, si fuera posible, indicadores relacionados con el presupuesto (porcentaje de eje-cución presupuestaria, idealmente para los sectores sociales).

4.2.5. revisión anual del programa

Independientemente de la duración del programa de apoyo presupuestario, el análisis inicial de los riesgos y los be-neficios debe actualizarse periódicamente para facilitar la gestión del riesgo y determinar posibles desvíos (siste-ma de alerta temprana), por ejemplo, en la política macroeconómica, la gobernanza económica (contratación públi-ca, corrupción) o la gestión de las finanzas públicas (retrasos en la reforma, etc.). Se preverá un examen anual para este fin que irá más allá de las cuestiones relativas a las peticiones de desembolso y supondrá proseguir un diálo-go más profundo con las autoridades y los socios abordando temas más amplios relativos al desarrollo y las polí-ticas de gobernanza.

El examen anual del programa de apoyo presupuestario de la UE realizado por la Comisión y el Gobierno (lo ideal sería que contara con la participación de otros donantes multilaterales y los Estados miembros en el país) se plani-ficará de manera que, a ser posible, coincidirla con el examen de la estrategia de desarrollo nacional o un documen-to equivalente, la revisión del apoyo presupuestario (en caso de estar previsto en un mecanismo conjunto de moni-toreo) o el examen del FMI con el fin de permitir un intercambio de puntos de vista sobre el programa de la UE. Los exámenes del marco de estabilización también pueden tenerse en cuenta en el análisis. El examen abarcará: los cuatro criterios de elegibilidad y las condiciones específicas, los indicadores de los tramos variables para los años «n» y «n+1», las proyecciones de desembolsos y cualquier otra cuestión relevante [apoyo institucional a la gestión de las finanzas públicas, la gobernanza económica, la estabilización de las reformas con una importante incidencia presupuestaria (DDR, RSS, etc.)], la coordinación de los donantes, etc.

El examen anual deberá posibilitar la adopción de una decisión relativa a la prolongación del programa, en caso ne-cesario en una forma modificada, y deben validarse las condiciones para el próximo año (condiciones específicas, indicadores).

4.2.6. Apoyo técnico adicional

Dada las deficiencias institucionales o sistémicas de los países en situaciones de fragilidad, será necesario, en mu-chos casos, incluir apoyo técnico adicional en el programa de apoyo presupuestario o, paralelamente, por ejemplo como parte de un proyecto de apoyo a la gobernanza.

El apoyo técnico adicional debe contribuir, por ejemplo, a la reforma de la gestión de las finanzas públicas, el proce-so ligado al DELP (o equivalente), la reforma de la administración pública, o la puesta en práctica del apoyo presu-puestario. La magnitud de este apoyo dependerá de la situación inicial, las necesidades identificadas y la asistencia ofrecida o prevista por los demás socios en el contexto de la división del trabajo.

Las delegaciones en los países afectados pueden movilizar una serie de apoyos, asistencia técnica, ayuda a la trans-parencia (por ejemplo, herramientas en Internet) y a la responsabilidad y rendición de cuentas democrática (por ejem-plo, organizaciones de la sociedad civil), el hermanamiento y la experiencia técnica pública, en particular, de los Estados miembros de la UE para la región cubierta por la política de vecindad. Dado que reforzar los sistemas de gestión de las finanzas públicas es una de las funciones principales del FMI, las delegaciones pueden contar también, por ejem-plo, con el asesoramiento del FMI (Departamento de Finanzas Públicas) a través del acuerdo marco firmado con el FMI.

Del mismo modo, la UE, en consulta con los socios que participan en el proceso de lucha contra la pobreza, por ejem-plo, el PNUD y el Banco Mundial, podría planificar el apoyo al proceso de lucha contra la pobreza, centrándose en la elaboración de la matriz de monitoreo, la elección de indicadores y el apoyo a las estadísticas.


Por último, la UE podría intervenir con objeto de ayudar al país beneficiario a establecer un sistema adecuado para la supervisión de la ayuda presupuestaria de sus socios, incluidas las reformas de las finanzas públicas, en asocia-ción con la intensificación de la coordinación entre donantes (enfoque común).

principales referencias:

- providing budget Aid in situations of Fragility: A World bank–African Development bank Common Approach paper: http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Project-and-Operations/CAP%20Budget%20Aid%20in%20Fragile%20Situations%20English.pdf

-fourthHigh-levelforumonAideffectivenessinbusan–Anewdealforengagementinfragilestates: http://www.oecd.org/document/22/0,3746,en_21571361_43407692_49151766_1_1_1_1,00.html

http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Project-and-Operations/CAP Budget Aid in Fragile Situations English.pdf

http://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Project-and-Operations/CAP Budget Aid in Fragile Situations English.pdf

http://www.aideffectiveness.org/busanhlf4/

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Anexo 10: Apoyo presupuestario a pequeños Estados insulares en desarrollo (pEID) y países y territorios de ultramar (ptU)

1. INtroDUCCIóN, ANtECEDENtEs Y JUstIFICACIóN

La Comunicación sobre el futuro enfoque del apoyo presupuestario a terceros países99 hace especial referencia a los PEID y los PTU:

La UE también prestará atención a los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) y a los países y territorios de ultramar (PTU). El apoyo presupuestario puede tener, en el caso de estos países, un impacto importante, teniendo en cuenta el alto nivel de responsabilidad y rendición de cuentas y compromiso para con su vulnerabilidad estructural y los problemas del cambio climático, incluida la reducción de la diversidad biológica y otros impactos medioambien-tales. El apoyo presupuestario puede constituir una vía eficaz de abordar estos desafíos y amenazas transversales a largo plazo y con carácter estructural.

La necesidad de adaptar el diseño del apoyo presupuestario a los PEID y los PTU procede de las condiciones especí-ficas y de los desafíos a los que se enfrentan estos países y territorios. La cuestión, sin embargo, no es la reducción de requisitos. El impacto de la ayuda ha sido limitado en los PEID y los PTU, en parte debido a los desafíos estruc-turales a los que se enfrentan estos países y debido asimismo a la eficacia relativamente limitada en la prestación de la ayuda100.

2. prINCIpAlEs DEsAFÍos A los QUE sE ENFrENtAN los pEID Y los ptU

Los retos a los que se enfrentan los PEID y los PTU pueden agruparse en cuatro epígrafes; vulnerabilidad, volatili-dad, gestión de los recursos naturales, y capacidad institucional:

1) Vulnerabilidad: la mayoría de los PEID/PTU son muy vulnerables ante los desastres naturales, las crisis econó-micas o comerciales y la volatilidad de la ayuda. Por otra parte, los altos niveles de deuda podrían afectar a la capacidad de resistencia frente a las situaciones de crisis de los PEID o los PTU. Por ejemplo, de acuerdo con el índice de vulnerabilidad de la Secretaría de la Commonwealth, el nivel de vulnerabilidad económica de los PEID es uno de los más elevados del mundo101. En este sentido, es un hecho generalmente reconocido que reducir la vulnerabilidad frente a los riesgos mediante acciones de reducción de los riesgos y adaptación es esencial y debe ser un componente clave de las estrategias de desarrollo de los PEID y de los esfuerzos de los PTU para un desarrollo sostenible. Esta vulnerabilidad se ve cada vez más agravada por los efectos negativos del cambio climático, que afectan desproporcionadamente a los PEID/PTU, y por la distancia y las restricciones energéticas. Estos efectos tienen un impacto directo e importante sobre los ODM relativos a los PEID, y sobre los objetivos de la asociación de los PTU con la Unión, destacando las estrechas relaciones entre la adaptación al cambio climático y las estrategias de desarrollo de los PEID /PTU.

2) Volatilidad: los datos internacionales muestran que las Estados pequeños no son más pobres o de crecimiento más lento que los Estados grandes, sobre todo cuando están más próximos a los grandes mercados y cuentan con una densidad de población relativamente alta. Los pequeños Estados, incluidos los PEID y los PTU, han de superar los obstáculos de escala aumentando los intercambios comerciales y especializándose en un pequeño número de exportaciones a un número seleccionado de grandes mercados, así como en el turismo. Pero esta

(99) COM(2011) 638; 13 de octubre de 2011. (100) Véase, por ejemplo, Simon Feeny y Mark Rogers, Public Sector Efficiency, Foreign Aid and Small Island Developing States, Diario de Desarrollo Internacional, volumen:

20, 526-546 (2008). (101) J.P. Atkins, C Easter and S Mazzi (2000), A Commonwealth Vulnerability Index for Developing Countries: The Position of Small States, Documento económico nº 40 de

la Secretaría de la Commonwealth, enero de 2000, pp.viii + 64. Londres, Secretaría de la Commonwealth. ISBN 0 85092 637 8.

ANEXO 10: APOyO PRESUPUESTARIO A PEQUEñOS ESTADOS INSULARES EN DESARROLLO (PEID)... 157

dependencia en la especialización ha incrementado su vulnerabilidad a los rápidos cambios de la relación de intercambio y las condiciones económicas en los mercados mundiales. Como corolario, experimentan también una mayor volatilidad en el crecimiento. Junto con su vulnerabilidad, esta volatilidad extrema hace especialmente difícil la planificación del desarrollo de los PEID y los PTU y requiere estrategias que tengan estas incertidumbres en cuenta y creen un elemento de flexibilidad.

3) Gestión de los recursos naturales: existen grandes semejanzas en los medios mediante los cuales los PEID y los PTU lograron altas tasas de crecimiento. El turismo y los recursos naturales desempeñan un papel importante en el crecimiento de los PEID y los PTU con mayores tasas de crecimiento. Sin embargo no están automática-mente garantizados unos buenos resultados tras la inversión en recursos naturales. La abundancia de recursos naturales puede ser una oportunidad para un crecimiento rápido y, por tanto, para la erradicación de la pobreza o para el logro de un desarrollo sostenible en los PTU. No obstante muchos estudios muestran que la dependen-cia respecto de unos recursos naturales, no renovables y procedentes de una fuente puntual abundante y muy rentable, junto con un elevado nivel de dependencia respecto de sus exportaciones, podría no implicar necesa-riamente unos buenos desempeños económicos debido a la distorsión de los incentivos para una buena gestión presupuestaria. Se produce un efecto de exclusión entre sí, es decir, una política presupuestaria expansionista reduce el gasto de inversión en otros sectores, en particular el sector privado, y el fenómeno denominado «mal-dición de los recursos naturales» reduce, a la larga, las perspectivas de crecimiento. Las disputas en torno a la propiedad y el acceso a los recursos naturales puede provocar conflictos, corrupción y una gobernanza ineficaz. A este respecto, son esenciales para los PEID y los PTU el desarrollo de la capacidad para gestionar los recursos naturales, su gobernanza y su incidencia medioambiental y social.

4) Capacidad institucional: muchos PEID/PTU se caracterizan por unas administraciones muy pequeñas, una capa-cidad institucional frágil y unas funciones básicas estatales o de los gobiernos locales deficientes. No obstante, en comparación, los gastos del sector público tienden a ser relativamente altos. Los programas de reforma ambiciosos y generalizados raras veces tienen éxito, ya que no pueden superar estas dificultades. Los PEID y los PTU deben adoptar estrategias que reflejen su limitada capacidad administrativa y política en general con el fin de alcanzar un equilibrio entre el nivel de ambición, la capacidad disponible y la competencia.

Muchas cuestiones tienen una dimensión regional, y las oportunidades y dificultades a las que se enfrentan los PEID y los PTU son a menudo similares. A este respecto, las organizaciones regionales pueden desempeñar un papel cla-ve en la prestación de asesoramiento técnico y en relación con la política sectorial. Unas organizaciones regionales reforzadas contribuyen a las economías de escala, lo cual es especialmente importante para los PEID/PTU. Cuando las organizaciones regionales son consideradas eficientes, debe fomentarse y supervisarse participación de los PEID/PTU en la promoción de la integración regional y el intercambio de competencias a nivel regional.

3. Cómo ADAptAr El ApoYo prEsUpUEstArIo DE lA UE A los pEID Y los ptU

El apoyo presupuestario puede ser un instrumento apropiado para ayudar a los PEID/PTU a abordar el carácter trans-versal de los cuatro retos anteriores, pues puede contribuir a un crecimiento inclusivo y sostenible ayudando a fo-mentar un enfoque más estratégico encaminado a la adaptación al cambio climático y la resiliencia frente a la vul-nerabilidad/volatilidad y promoviendo la mejora de las políticas sectoriales y las reformas, incluida la gestión de los recursos naturales y el desarrollo de las capacidades.

Una cuestión de monitoreo que se plantea a continuación es cómo hacer que el apoyo presupuestario de la UE sea tan eficaz como sea posible para los PEID/PTU. Debe quedar claro que la respuesta es no crear una categoría suple-mentaria del contrato de apoyo presupuestario para los PEID y los PTU, además del contrato de buena gobernanza y desarrollo (CBGD), el contrato de reforma sectorial (SRC) y el contrato de construcción del Estado (CCE). El objetivo es más bien evaluar de qué modo deben interpretarse y especificarse las Guía metodológica de apoyo presupues-tario para los PEID/PTU, concretándolas más y haciéndolas más sensibles al contexto y, en definitiva, aumentando la eficacia de los programas de apoyo presupuestario a los PEID/PTU.

Paradójicamente, mientras que el apoyo presupuestario podría generar algunos de sus mayores potencialidades en esos entornos políticos difíciles, el establecimiento de una elegibilidad al instrumento y la creación de un marco de diálogo y monitoreo adecuados podrían ser las tareas más difíciles. A menudo, las dificultades de elegibilidad no son consecuencia de que no se cumplan los criterios de elegibilidad para el apoyo presupuestario como tales (en realidad, los análisis muestran que estos países o territorios no lo están haciendo peor, desde la perspectiva de la gobernanza


económica, que los beneficiarios del apoyo presupuestario en otras partes del mundo). Se deben más bien a una capacidad limitada para realizar los procesos «administrativos» necesarios de cara a la evaluación de la elegibili-dad, así como al desarrollo del diálogo y el monitoreo del programa, tanto para los beneficiarios como para la UE.

Sin embargo, a pesar de que, en general, los PEID y los PTU comparten los mismos cuatro retos antes mencionados, no existe una perspectiva válida para todos. Deben tenerse en cuenta los siguientes tres grandes parámetros para ajustar las operaciones de apoyo presupuestario al contexto de los PEID y los PTU.

■ Tamaño de la población

Los programas de apoyo presupuestario deben tener en cuenta las importantes disparidades dentro de este gru-po, que incluye, por un lado, países de varios millones de habitantes, como la República Dominicana y Papúa Nueva Guinea, y, por otro lado, países muy aislados y alejados que son nanopaíses o micropaíses, a veces con menos de mil habitantes.

■ Asociación de los países y territorios de ultramar con la Unión

Los PTU están asociados a la Unión Europea mediante una «Decisión de Asociación de Ultramar» específica. No son países soberanos, pero tienen vínculos específicos con cuatro Estados miembros de la UE: Dinamarca, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido. En el contexto de sus relaciones constitucionales con los cuatro Estados miembros, los PTU disfrutan de una amplia autonomía y poder que cubre las tres dimensiones de la descentralización: i) políti-ca, ii) administrativa y iii) presupuestaria. En este contexto, el apoyo presupuestario a los PTU podría tener caracte-rísticas similares al apoyo presupuestario a un gobierno regional (véase el texto de la sección 2.3 de la Guía meto-dológica). Por lo que se refiere a los principios fundamentales de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho esperados en la Comunicación sobre el Apoyo Presupuestario, los mismos son elementos comunes a los PTU y a los Estados miembros de los que dependen. Por consiguiente, la condición de los valores fundamenta-les no debe ser evaluada en el caso de PTU dentro del marco de apoyo presupuestario, ya que forman parte de la «Decisión de Asociación de Ultramar» y será supervisada en el marco de esta asociación.

■ Desarrollo de las capacidades y tamaño de la administración

Algunos PEID o PTU tienen más oportunidades de desarrollar auténticos marcos y capacidades institucionales y ad-ministrativas que otros, siendo éstos últimos a menudo economías más pequeñas y más aisladas en este grupo. En tales PEID/PTU, las consideraciones y las evaluaciones estándar deben efectuarse en el momento en que los pro-gramas de apoyo presupuestario están en fase de formulación. Esto se aplica a los PEID/PTU con capacidad para diseñar y aplicar las políticas públicas y las estrategias de reforma y con instituciones e instrumentos capaces de gestionar la política macroeconómica (por ejemplo, que cuentan con un banco central autónomo).

Los PEID/PTU con un marco institucional y administrativo y que no cumplan estos criterios tendrán que ser evalua-dos en consecuencia. Las expectativas en términos de elegibilidad macroeconómica no pueden ser las mismas para un país con una pequeña economía sin capacidad adecuada y sin los instrumentos para gestionar tales políticas. Lo mismo se aplicaría a la gestión de las finanzas públicas y a las políticas públicas. Por otra parte, en el caso de los PTU, la evaluación de la gestión de las finanzas públicas puede beneficiarse, en su caso, de los informes de auditoría de la Entidad Fiscalizadora Superior o de otros controles de supervisión del Estado miembro al que estén vinculados.

4. CArACtErÍstICAs DE lA FormUlACIóN

a. En los PEID/PTU será más adecuado proporcionar apoyo presupuestario en el marco del CRS dado que la mayoría de los PEID/PTU se caracterizan por unos pocos, si no un único sector dominante. Los CRS en apoyo de los secto-res clave pueden utilizarse a fin de centrar los objetivos de reforma y facilitar el diálogo político y el monitoreo. Tales CRS deben tener en cuenta e incorporar las áreas transversales clave relacionadas con los cuatro retos anteriores; vulnerabilidad, volatilidad, capacidad institucional y, en su caso, gestión de los recursos naturales. El apoyo presupuestario sectorial y, en particular, el diálogo político en torno al mismo, puede contribuir a favorecer un enfoque más estratégico para la adaptación al cambio climático.

b. En los pequeños PEID/PTU deben preferirse los tramos fijos, con un énfasis particular en las evaluaciones de las condiciones generales, relativas a un número limitado de medidas clave e indicadores de logros. La mayor parte de los pequeños PEID/PTU no tienen la capacidad, ni disponen del marco institucional y administrativo para supervisar los desempeños, tal como se exige en el enfoque relativo al tramo variable. No obstante, para los pequeños PEID/PTU, los resultados deben evaluarse cada cinco a siete años conjuntamente con los donantes


(102) Mientras que el FMI está presente en la mayoría de los países del Caribe , solo unas pocas Islas del Pacífico y ningún PTU cuentan con programas del Fondo. No obstante, los donantes regionales u organizaciones (Centro de Asistencia Técnica Financiera del Pcífico de Desarrollo, Centro de Asistencia Técnica del Caribe, etc.) pueden también proceder a evaluaciones macroeconómicas que pueden ser una fuente de información.

que utilicen esta modalidad de ayuda en el país o territorio que deba ser evaluado.

c. En relación con lo anterior, un diálogo político y un proceso de examen con una especial atención, en lo que respecta a la UE, en un número reducido de medidas fundamentales y específicas para el país afectado, y una estrecha armonización/integración del marco de evaluación del apoyo presupuestario más amplio con otros socios (si existe), incluida la definición de los factores desencadenantes y las condiciones de desembolso. Si las circunstancias lo permiten, ello podría adoptar la forma de acuerdos de cooperación delegados.

d. En muchos PEID/PTU, puede ser poco realista prever un diálogo en profundidad y frecuente, como se ha solicitado en otros foros. Podría aplicarse un enfoque más oportuno y ad hoc utilizando las oportunidades según aparecen (como reuniones regionales, videoconferencias) en tanto que canales de diálogo. Sin embargo, la asociación de los PTU con la Unión constituye una asociación que proporciona el marco para un diálogo político mejorado.

e. Una mayor dependencia respecto de los Estados miembros de la UE [en el caso de los PTU, de agentes y donan-tes multilaterales y regionales, en particular el Banco Asiático de Desarrollo, Australia, Nueva Zelanda, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y el FMI (con sus centros de asistencia técnica regional en torno a la PFM) para la evaluación de cuestiones relativas a la gestión de las finanzas públicas, la macroeco-nomía y la política pública, y la conspiración de las experiencias con mecanismos de financiación similares (por ejemplo, el Pacto con los EE.UU. en el caso de Micronesia y las Islas Marshall).

5. DEtErmINACIóN sobrE lA ElEgIbIlIDAD

■ Política pública

La mayoría de los PEID/PTU tienen una estrategia o política de desarrollo en fase de ejecución. No obstante, en las administraciones públicas muy pequeñas puede no constituir una auténtica política sectorial separada. En tales ca-sos, la política nacional o local puede utilizarse a fin de evaluar el criterio de elegibilidad para una política pública en el caso de un CRS, en la medida en que la política nacional o local aborde cuestiones sectoriales en una forma sufi-cientemente detallada. Al evaluar la importancia política, debe prestarse especial atención a las cuatro cuestiones clave (vulnerabilidad, volatilidad, recursos naturales y desarrollo de las capacidades). En la mayoría de los casos, estas cuestiones deben integrarse o ser abordadas, al menos en cierta medida, en las políticas sectoriales. Para los PTU, los planes nacionales plurianuales de inversión de los Estados miembros o los programas plurianuales guber-namentales debatidos en los Parlamentos pueden utilizarse para evaluar la elegibilidad en relación con los CRS en la medida en que se aborden cuestiones sectoriales de una forma suficientemente detallada.

■ Marco macroeconómico orientado a la estabilidad

Esta evaluación de la elegibilidad garantiza una atención especial a la vulnerabilidad de los PEID/PTU a las crisis macroeconómicas coyunturales. Por otra parte, en caso de que no haya ningún programa de financiación del FMI102, las delegaciones de la UE deberán basar su evaluación en el informe del FMI en virtud del artículo IV o en uno de los informes de los bancos regionales de desarrollo (BID, en el caso del Caribe y el BASD, en el caso del Pacífico). Para las pequeñas economías, la evaluación tendrá en cuenta el marco institucional en términos de capacidad e instru-mentos políticos (por ejemplo: un banco central). Para la mayoría de los PTU la estabilidad macroeconómica cuenta con el apoyo de los Estados miembros con los que están vinculados.

La política presupuestaria puede resultar especialmente sensible en los PEID/PTU, dado el papel dominante del Estado y la necesidad de desarrollar una resiliencia frente a las perturbaciones. En los PEID/PTU, el sector público tiende a ejercer un papel dominante en la economía. Un mayor gasto público en las economías más pequeñas pue-de reflejar una mayor proporción de costos mínimos fijos necesarios para el funcionamiento de una administración pública, o la necesidad de una mayor interacción de las administraciones públicas con la economía en respuesta a una reducción de la base económica. Este nivel más elevado de gastos también tiende a representar mayores dé-ficits presupuestarios (excluidas las subvenciones). La ayuda exterior, junto con la financiación de la deuda, desem-peña un papel importante en la financiación de algunos de estos déficits, y puede, por lo tanto, tener un importan-te impacto macroeconómico. El alto grado de vulnerabilidad da lugar a la necesidad de margen de maniobra para la política presupuestaria con el fin de ofrecer a los responsables políticos la flexibilidad para responder de manera anticíclica a las perturbaciones y a los períodos de recesión103. La escasa disciplina presupuestaria puede agravar la


volatilidad económica, por ejemplo, causando períodos de alteraciones de expansión y contracción presupuestaria. La disciplina presupuestaria puede contribuir a invertir la tendencia de exclusión de la inversión privada y servir de acicate al crecimiento liderado por el sector privado.

■ Gestión de las finanzas públicas

Una buena gestión de las finanzas públicas es esencial para el éxito del proceso de desarrollo en los PEID/PTU, como lo es para los países en desarrollo. Existen, sin embargo, diferencias importantes a tener en cuenta a la hora de ana-lizar la relevancia de la estrategia, y en relación tanto con el apoyo a las reformas como con el establecimiento de expectativas para las reformas de la gestión de las finanzas públicas en los PEID/PTU, específicamente las expectati-vas de reforma a medio y largo plazo incluidas como parte del marco de monitoreo de la ejecución de los programas.

La atención hacia los PEID/PTU pequeños no debe centrarse demasiado en las reformas demasiado complejas de la gestión de las finanzas públicas, sino en si se cumplen de manera eficiente los procesos clave de la gestión de las finanzas públicas, especialmente en relación con el cumplimiento de las normas financieras y la disciplina fis-cal agregada. Los PEID/PTU pequeños podrían no exigir necesariamente sistemas de GFP tan sofisticados como los de otros países.

Muchos PEID/PTU, en particular en el Pacífico, han servido de marco de prueba para someter a prueba los comple-jos sistemas y técnicas de gestión de las finanzas públicas, sin que se haya prestado atención suficiente a la sos-tenibilidad y la relevancia. En 2001, el FMI, haciendo referencia a dichos sistemas en las islas del Pacífico, recono-ció que… la ejecución in situ ha seguido siendo un serio problema, sobre todo porque, en la mayoría de los casos, las reformas se introdujeron sin tener suficientemente en cuenta las limitaciones de la capacidad a nivel local, especial-mente en la gestión y la contabilidad104. A menudo se crea un factor de riesgo particular debido a la dependencia de un costoso asesoramiento técnico externo.

En este contexto, en los pequeños PEID/PTU debe prestarse especial atención al análisis de las deficiencias de los sistemas y las prácticas existentes y al establecimiento de prioridades de reforma, a las determinación de las limi-taciones en materia de recursos y al establecimiento de planes de ejecución coherentes y con un ritmo adecuado. En los PEID/PTU con resultados razonablemente buenos, el elemento determinante de la elegibilidad se situará más en la evaluación de los progresos hacia reformas avanzadas para alcanzar un nivel elevado de normas de gestión de las finanzas públicas que puedan lograr, además de la conformidad financiera y la disciplina fiscal agregada, la eficiencia y la eficacia de la prestación de servicios.

La evaluación de la elegibilidad de la gestión de las finanzas públicas para los PTU también dependerá de la au-tonomía fiscal y de las competencias de los Estados miembros a los que están vinculados. Por consiguiente, debe prestarse atención a su autonomía presupuestaria.

■ Transparencia y supervisión del presupuesto

Las nueva Guía metodológica regulan la forma en que este criterio debe evaluarse en el caso de los PEID/PTU (véa-se Guía metodológica, sección 5.1.4). El criterio cubre la definición de un punto de entrada para las operaciones de apoyo presupuestario y la evaluación de los avances sobre la base de un planteamiento dinámico.

En cuanto a la elegibilidad durante la ejecución del programa, que se centra en la divulgación de seis documentos presupuestarios clave, la Guía metodológica establecen que se puede aplicar más flexibilidad a los PEID, en particular en lo que respecta a la publicación de la propuesta del Ejecutivo y el informe de fin de ejercicio o informe de auditoría.

La transparencia presupuestaria en los PTU debe ser, en principio, idéntica a la del Estado miembro al que están vin-culados. Si se observa cualquier diferencia, debe realizarse una evaluación de la elegibilidad.

6. mArCo DE gEstIóN DE rIEsgos

En principio, el marco de gestión de riesgos del apoyo presupuestario se aplica también a los PEID/PTU, salvo el riesgo político, que no se aplica a los PTU (véase más arriba). No obstante, las circunstancias específicas de las ne-cesidades de los PEID/PTU deben reflejarse en el marco de gestión de riesgos. Como ejemplo, la vulnerabilidad, la

(103) Stéphanie Medina Cas y Rui Ota, Big Government, High Debt, and Fisccl Adjustment in Small States, Documento de trabajo del FMI WP/08/39.(104) Klaus-Walter Riechel, Public Financial Management: Principal Issues in Small Pacific Island Countries, Documento de debate del FMI, febrero de 2002.


volatilidad, y las limitaciones en las capacidades de los PEID/PTU podrían implicar riesgos específicos que no están cubiertos por el cuestionario relativo a los riesgos normales. En estos casos, la parte descriptiva del registro cen-tral de riesgos y el perfil de riesgo por país debe utilizarse para subrayar las circunstancias y riesgos específicos.


Anexo11:Movilizaciónderecursosfiscalesdomésticos (mIN)

El presente anexo proporciona información básica sobre la movilización de recursos fiscales domésticos (MIN) en el contexto del apoyo presupuestario y es complementario de las orientaciones específicas sobre MIN, que figuran en los anexos sobre la gestión de las finanzas públicas y el análisis macroeconómico. La sección 1 resume el contexto político del planteamiento de la UE para movilizar los recursos nacionales y la sección 2 describe los esfuerzos de la UE en apoyo de la MIN. La sección 3 proporciona una visión de conjunto de las medidas y sectores cruciales en materia de política y administración tributaria. Este informe tiene por objeto proporcionar una base para evaluar los sistemas fiscales y debatir la movilización de los recursos fiscales domésticos en el diálogo político con los países socios. En la sección 4 se describen las herramientas de diagnóstico existentes, así como sus ventajas y desventa-jas para analizar los sistemas fiscales y las conclusiones.

1. CoNtExto polÍtICo/ANtECEDENtEs

En muchos países en desarrollo, la prestación sostenible de servicios públicos necesaria para alcanzar y mantener los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) requiere un aumento sustancial de los recursos más allá de lo que se puede financiar mediante recursos externos. Hasta ahora, sin embargo, la movilización de los recursos fiscales do-mésticos en los países en desarrollo es relativamente baja en comparación con los países desarrollados. La presión fiscal en los países de renta baja es de alrededor del 10 % – 20 %, mientras que llega a una medida del 36 % en los países de la OCDE. Por consiguiente, ya en 2002, el Consenso de las Naciones Unidas de Monterrey sobre la finan-ciación del desarrollo reconoció la necesidad de aumentar la movilización de los recursos fiscales domésticos en los países en desarrollo. Ello se vio reforzado por la Declaración de Doha de las Naciones Unidas sobre la financiación del desarrollo en 2008. Por otra parte, la Declaración de París (2005), el Programa de Acción de Accra (2008), la Cumbre celebrada en Cannes de 2011, y más recientemente, el 4º Foro de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda que se ce-lebrará en Busan (Corea) destacan la importancia de la movilización de los recursos fiscales domésticos para el de-sarrollo económico y el crecimiento sostenible. El impacto de la crisis financiera en los países en desarrollo no sólo ha aumentado la concienciación sobre la importancia de la buena gobernanza en cuestiones fiscales, sino también ha hecho más urgente intervenir para aumentar unos ingresos fiscales muy necesarios en los países en desarrollo.

El aumento de los recursos fiscales domésticos no sólo crea un margen adicional de apoyo al gasto relacionado con los ODM, sino que también permite a un país asumir el control de su política de desarrollo y reducir su dependencia de la ayuda. Por lo tanto, la Comunicación «Perspectivas futuras del apoyo presupuestario de la UE a terceros paí-ses», subraya la importancia de una mayor movilización de los ingresos nacionales en colaboración con los países socios. El informe de 2011 sobre las perspectivas económicas de África destacó que los casos de éxito en el desa-rrollo van acompañados de una mayor movilización de los recursos fiscales domésticos y la disminución de la de-pendencia respecto a las ayudas y las finanzas de otros países. La movilización de los recursos fiscales domésticos y, en particular, de los impuestos tiene un impacto positivo sobre la relación entre el Estado y sus ciudadanos. Estos últimos estarán más inclinados a exigir una responsabilidad y rendición de cuentas por parte del Gobierno sobre la utilización del gasto público y la prestación de servicios públicos cuando contribuyen a los gastos de las administra-ciones públicas a través de la fiscalidad. En otras palabras, los impuestos son fundamentales para el contrato so-cial entre el Estado y los ciudadanos y, por lo tanto, incrementan la obligación de rendición de cuentas en el contexto nacional. A largo plazo, la movilización de los recursos fiscales domésticos ofrece a los países socios unos ingresos públicos sostenibles y más previsibles y reduce la dependencia de la ayuda. Unos sistemas fiscales eficientes y efi-caces pueden contribuir a combatir la corrupción mediante la reducción de las posibilidades de la mala gobernanza y el comportamiento ilegal debido a unos sistemas fiscales opacos e ineficientes. El refuerzo de los sistemas fisca-les de los países socios es un paso necesario para la financiación a largo plazo de sus programas y estrategias de desarrollo, garantizar la estabilidad presupuestaria, promover el crecimiento económico, reforzar la lucha contra la corrupción, y compensar posibles incentivos negativos para la MIN procedentes del apoyo presupuestario.

Sin embargo, las reformas de la fiscalidad son medidas a medio y largo plazo y, por lo tanto, la movilización de los recursos fiscales domésticos no puede ser vista como un sustituto, sino como un complemento de la ayuda exte-rior. La movilización de los recursos fiscales domésticos, incluidos los ingresos procedentes de los recursos natura-les, debe ser un componente esencial de los programas nacionales de reforma de la hacienda pública y una parte

ANEXO 11: MOVILIzACIóN DE RECURSOS fISCALES DOMÉSTICOS (MIN) 163

fundamental del diálogo político entre la UE y los países socios. En este sentido, la movilización de los recursos fis-cales domésticos forma parte integrante de los criterios de elegibilidad tanto para la gestión de las finanzas públi-cas como para la gestión macroeconómica.

2. EsFUErzos DE lA UE EN ApoYo DE lA mIN

En 2010, la Comisión adoptó una Comunicación sobre «Fiscalidad y desarrollo: Cooperación con los países en desa-rrollo para promover la buena gobernanza en asuntos fiscales», que se propone mejorar las sinergias entre la po-lítica fiscal y la política de desarrollo proponiendo vías mediante las que la UE podría ayudar a los países en desa-rrollo en la creación de sistemas y administraciones fiscales eficaces, justos y sostenibles con objeto de aumentar la movilización nacional de los recursos en un entorno internacional cambiante. Dicha Comunicación hace énfasis en la necesidad de que la movilización de recursos fiscales domésticos sea apoyada por la UE en el contexto de su labor más general con el fin de reforzar la buena gobernanza y la gestión de las finanzas públicas en los países so-cios sobre la base de un planteamiento global, en el sentido de que las reformas sean consideradas desde la pers-pectiva de la gobernanza, la construcción del Estado y el crecimiento. Por tanto, se debe poner especial énfasis en una mejor comprensión del contexto político y las implicaciones para el crecimiento de las reformas fiscales a fin de garantizar su sostenibilidad y en abordar las cuestiones de gobernanza que socavan dichas reformas y en ga-rantizar una mayor responsabilidad y rendición de cuentas del Gobierno con el fin de consolidar la relación entre el contribuyente y el Estado. En este contexto, la ayuda a los países socios también deberá centrarse en la mejora de las administraciones fiscales para aumentar la eficiencia y la eficacia de la recaudación de los impuestos y la lucha contra la corrupción en el ámbito de la fiscalidad.

Los países en desarrollo suelen financiar una parte importante de su presupuesto gracias a las actividades de las industrias extractivas. Por lo tanto, el aumento de los recursos fiscales domésticos en los países ricos en recursos se basa a menudo en un aumento de los ingresos públicos gracias a los recursos naturales. Así pues, la Comunicación destaca el papel global de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE) como forma de pro-mover la transparencia, la responsabilidad y rendición de cuentas nacional y, por tanto, mejorar la gobernanza de las administraciones públicas y de las empresas en los países ricos en recursos105.

En consonancia con la Comunicación, la Comisión ha intensificado su cooperación con los países en desarrollo so-bre cuestiones tributarias. Con la ayuda de una línea presupuestaria específica recientemente creada a tal fin por el Parlamento Europeo, la Comisión ha cooperado durante los últimos años con los Centros fiscales regionales en África (Foro Africano de Administración Tributaria) y en América Latina (Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, CIAT) para apoyar las actividades de desarrollo de la capacidad regional en varias cuestiones fiscales, ta-les como la auditoría de las empresas multinacionales, la fiscalidad y la construcción del Estado, la gobernanza fiscal, los precios de transferencia, la presión fiscal y la facturación electrónica, entre otros. En 2010, la Comisión Europea puso en marcha un estudio sobre los «precios de transferencia y los países en desarrollo», que dio lugar a una inicia-tiva tripartita con el Banco Mundial y la OCDE para mejorar la capacidad sobre precios de transferencia en los paí-ses socios. Además, la Comisión Europea está contribuyendo al Fondo Fiduciario especializado del FMI en materia de administración y política fiscal, a los Centros de asistencia técnica regional del FMI, al Fondo Fiduciario especializado del FMI en la gestión de la riqueza de los recursos naturales y al Fondo Fiduciario de las industrias extractivas del Banco Mundial. Además, la Comisión apoya las actividades de las industrias extractivas, así como los esfuerzos de los países en desarrollo a la hora de respetar y cumplir las normas para dichas industrias. La Comisión Europea es miembro de las iniciativas internacionales, tales como el Pacto Fiscal Internacional y el Diálogo Fiscal Internacional.

3.¿quéAreAsproMoverAtrAvésdelApoyopresupuestArIoycóMoEvAlUAr los EsFUErzos DE movIlIzACIóN DE los rECUrsos FIsCAlEs DoméstICos

En contraste con otras áreas de la gestión de las finanzas públicas, no existe todavía ninguna herramienta específi-ca que proporcione un análisis sólido para evaluar adecuadamente las políticas fiscales y las capacidades de la ad-ministración tributaria. No obstante, pueden utilizarse varias herramientas e indicadores para recoger información sobre regímenes fiscales. En particular, la presión fiscal, el esfuerzo fiscal y el sistema fiscal pueden proporcionar una indicación válida para evaluar los desempeños de un país en lo que se refiere a su capacidad para movilizar los

(105) La Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (http://eiti.org/) es una norma internacional que fomenta la transparencia de los ingresos de la indus-tria extractiva de los países ricos en recursos, solicitando a las empresas que publiquen los pagos efectuados a los Gobiernos y a estos que publiquen los ingresos efectivamente recibidos de las empresas.


recursos fiscales domésticos. Estas herramientas e indicadores ofrecen una visión general de la parte que represen-tan los ingresos fiscales en el PIB (que debe calcularse con y sin los recursos del petróleo y el gas), de en qué medi-da el país utiliza su potencial fiscal, de la composición, el nivel y la relevancia de los distintos impuestos en el país, y de la forma en que el país se propone compensar las pérdidas provocadas por la mayor liberalización del comercio y unos tipos impositivos más bajos. Además, un análisis de los incentivos fiscales que un país otorga a los contribuyen-tes ofrece una panorámica de los gastos fiscales a los que se enfrenta el país, así como de sus costos y beneficios.

■ políticafiscal

A través del incremento de los ingresos, la política fiscal tiene un fuerte impacto en la estabilidad macroeconómi-ca, la distribución de la renta y el crecimiento económico. La decisión sobre el tipo de impuestos que un país adop-te y su combinación de tipos fiscales, incentivos fiscales (exenciones fiscales, moratorias fiscales, créditos fiscales, reducciones impositivas, zonas francas, etc.) y los tipos impositivos repercuten en el nivel de ingresos que un país puede recaudar. Esto, a su vez, influye en las decisiones sobre actividades económicas, las maneras en que se in-vierte y se consume, el potencial para atraer inversiones extranjeras directas, la tasa de crecimiento de la economía y los beneficiarios de ese crecimiento.

La presiónfiscal, calculada como la proporción que representa el total de los ingresos tributarios recaudados del producto interior bruto (PIB), es un indicador de la capacidad de recaudación tributaria de un país. Ofrece una in-dicación del importe de los ingresos fiscales que están disponibles en relación con el tamaño de la economía (por ejemplo, si la economía crece más rápidamente que los ingresos fiscales significa que la presión fiscal se reducirá). Aunque la presión fiscal media ha aumentado en los últimos años en los países en desarrollo, es aún reducida en los países de renta baja.

Una baja presión fiscal puede deberse a diversos motivos. No obstante, si la presión fiscal se sitúa por debajo de la media de países comparables, se deben examinar las razones que explican la baja presión fiscal con vistas a apoyar al país en la ejecución de las reformas destinadas a aumentar la recaudación de ingresos en relación con el tama-ño de la economía (PIB). Además, muchos países ricos en recursos tienen una alta presión fiscal debido a los ingre-sos procedentes del petróleo y el gas. En estos casos, será necesario calcular la presión fiscal con y sin los ingresos procedentes del petróleo y el gas para evaluar el desempeño del país en materia de recaudación fiscal con respec-to a los impuestos más tradicionales (impuesto sobre la renta, IVA).

Un indicador del sistema fiscal del país lo constituye el niveldepresiónfiscalpercápita, que se define como el total de los ingresos fiscales recaudados dividido por la población. Este indicador muestra el importe medio de los impuestos recaudados de los habitantes de un país midiendo en cierto modo su esfuerzo fiscal. Sin embargo, pue-de obtenerse un mejor índice del esfuerzofiscal de un país midiendo de qué manera el mismo está procediendo a la recaudación de impuestos en relación con su potencial económico. Los esfuerzos fiscales indican en qué medida un país utiliza su potencial fiscal. Se calcula dividiendo la recaudación de impuestos por el potencial de recaudación fiscal del país teniendo en cuenta la estructura de su economía (indicada por su renta per cápita, la proporción del comercio en el PIB, el porcentaje de la agricultura en el PIB)106. El esfuerzo fiscal aumenta generalmente con el de-sarrollo de la economía. Por ejemplo, es menor si la cuota del sector agrícola en el conjunto de la economía es ele-vada. Esto se debe, por lo general, al escaso nivel de monetarización en este sector y la dificultad de gravar la agri-cultura directamente. Un esfuerzo fiscal inferior a la unidad indica que el país está recaudando menos impuestos de lo previsto, mientras que un esfuerzo fiscal alrededor de la unidad significa que la recaudación de impuestos es como se espera de acuerdo con las características estructurales. El esfuerzo fiscal es, en la mayoría de los casos, difícil de calcular, debido en gran parte a la falta de disponibilidad de datos relativos a la economía así como al so-fisticado proceso de cálculo que ello implica. Por lo tanto, que el esfuerzo fiscal pueda utilizarse como una indicación del desempeño fiscal de un país dependerá de la calidad y disponibilidad de los datos de cada país.

El sistemafiscal muestra la composición y la relevancia de los diversos impuestos aplicados en el país. La distin-ción principal entre impuestos se produce entre los impuestos directos y los indirectos. Los impuestos directos gra-van la renta de las personas físicas y los beneficios de las empresas, con independencia de su uso. Los impuestos indirectos gravan el consumo (por ejemplo, los impuestos sobre el valor añadido, los impuestos sobre las ventas, los impuestos especiales, los aranceles), es decir, cuando la renta se destina al consumo y tiene lugar una transfe-rencia de activos. Además, los ingresos derivados de la extracción de los recursos naturales (actividades en los sec-tores del petróleo, el gas y la explotación minera) se están convirtiendo en una importante fuente de ingresos pa-ra los países ricos en recursos.

(106) Para más información sobre el cálculo de los esfuerzos fiscales y una visión general de los esfuerzos fiscales estimados para distintos países, véase: FMI (2011) Revenue Mobilization in Developing Countries.


Aun cuando cada país tiene su propio sistema fiscal, pueden realizarse observaciones generales sobre la situación actual de los sistemas fiscales y la reforma fiscal en los países en desarrollo. Los países con una alta renta per cápi-ta tienden a confiar más en los impuestos directos (en los países de la OCDE, la media es del 15,6 % del PIB), mien-tras que en Latinoamérica los impuestos directos representan solo el 5 % del PIB. Los impuestos sobre el comercio (como los derechos de importación y los derechos de exportación) representan el 24 % de los ingresos fiscales en el grupo con ingresos más bajos frente a sólo el 1 % del grupo con los ingresos más altos107. La recaudación de im-puestos requiere, comparativamente, una baja capacidad administrativa en las fronteras, lo que explica su utiliza-ción más intensa por los países con una baja capacidad nacional. Por la misma razón, es más probable que los paí-ses con rentas más bajas dependan en gran medida de los impuestos especiales (combustible, alcohol, tabaco)108. Por lo que se refiere a los impuestos que gravan los recursos naturales, son menos previsibles y, por lo tanto, es más difícil su planificación presupuestaria.

La importancia relativa de los distintos tipos de impuestos ha cambiado en las últimas décadas gracias al incre-mento de los ingresos procedentes de los impuestos sobre el consumo, sobre todo a causa de la introducción ge-neralizada de los sistemas de IVA109. Este tipo de impuestos ha sido introducido frecuentemente para compensar las pérdidas de ingresos fiscales debido a la liberalización comercial y a unos impuestos sobre el comercio más ba-jo. En los países de renta media, pudieron compensarse de este modo entre el 45 % y el 60 % de las pérdidas fis-cales debidas a la liberalización del comercio. En los países de renta baja, la recuperación de ingresos fue mucho más débil, con tan sólo alrededor del 30 % de la pérdida de ingresos. Al introducir los regímenes de IVA en los paí-ses de renta baja para sustituir las pérdidas ocasionadas por otros impuestos, se debe tener en cuenta el gran sec-tor informal en estos países. Otra consideración que debe tenerse en cuenta es que el IVA tiene generalmente un impacto negativo en el bienestar de los ciudadanos más pobres y puede aumentar la distancia entre el sector for-mal e informal. Según la opinión predominante en materia de consumo, los impuestos indirectos producen efectos regresivos. Como la propensión a consumir no crece proporcionalmente al aumento de la renta, los impuestos indi-rectos sobre los ingresos de los consumidores ocupan una parte mayor de los ingresos de los pobres que de los ri-cos con evidentes efectos regresivos.

Un análisis del sistema fiscal ofrece una idea de los tipos impositivos de los diferentes impuestos en el país, de su importancia con respecto a la recaudación total de ingresos y de su impacto en la economía, sobre las proyecciones de crecimiento y las desigualdades sociales. Además de los tipos nominales, el análisis debe considerar la estructu-ra de los incentivos fiscales y las deducciones de impuestos que afectan a la base imponible o los impuestos que se adeudan. En los países en los que operan las empresas multinacionales, el análisis debe incluir asimismo una eva-luación de la disciplina de los precios de transferencia. Además, se deberá proporcionar una visión general de los esfuerzos desplegados por los países para compensar las pérdidas de ingresos del comercio.

Los países en desarrollo parecen especialmente vulnerables a la creciente movilidad de capitales, ya que la compe-tencia para captarlos ha reducido considerablemente los tipos del impuesto de sociedades tanto en los países de-sarrollados como en los países en desarrollo. Los ingresos procedentes del impuesto de sociedades disminuyeron un 20 % en los países en desarrollo, debido a la reducción en los tipos y el uso creciente de incentivos fiscales en mu-chos países110. Estos incentivos fiscales se utilizan para fomentar la inversión y atraer la inversión extranjera directa. No obstante, el efecto real de los incentivos fiscales en la inversión es objeto de un amplio debate. Normalmente, el proceso de toma de decisiones de las empresas se basa en diversos factores y no solo en los incentivos fiscales111. Otros factores son el acceso a los mercados y las oportunidades de beneficio, un marco regulador y jurídico prede-cible y no discriminatorio, la estabilidad macroeconómica, mercados de trabajo cualificado y flexible y unas infraes-tructuras bien desarrolladas. A menudo se alega que estos factores están ponderados a un nivel superior al de los incentivos fiscales y que el efecto de los incentivos fiscales sobre las inversiones e inversiones extranjeras directas es relativamente bajo en los países de renta baja.

El debate internacional actual sobre los incentivos fiscales no se centra en su eliminación, sino en las formas para regularlos de modo transparente y coherente. Otros retos radican en el aspecto de la gobernanza de estos incenti-vos y en el respeto de la soberanía nacional. Debe plantearse a este respecto un análisis del impacto fiscal, social y medioambiental de las decisiones sobre los incentivos (análisis costo-beneficio), el rechazo de una competencia que conduzca a una «carrera a la baja», la identificación de alternativas e incentivos no fiscales, al margen de que

(107) Zolt Eric M. y Bird Richard M. Introduction to Tax Policy Design and Development. Borrador de documento preparado para el curso del Banco Mundial sobre aspectos prácticos de la política presupuestaria en los países en desarrollo (2003).

(108) Zolt, Eric M. y Bird, Richard M., Tax Policy in Emerging Countries. Environment and Planning C: Government and Policy, Vol. 26, 2008; Escuela de Derecho UCLA, Law-Econ Research Paper nº 08-18.

(109) En algunos países como Mozambique, la reducción de la deuda en el marco del programa de los PPME estaba condicionada a la introducción del IVA.(110) Keen, M. y Simone A. (2004), Tax policy in developing countries: Some lessons from the 1990s, and some challenges ahead, in Gupta, S., Clements B. y G. Inchauste

(Eds.), Helping countries develop: the role of fiscal policy, Washington, D.C.: Fondo Monetario Internacional.(111) CNUCD (2000), Tax Incentives and Foreign Direct investment – A Global Survey, ASIT Advisory Studies nº 16.



la decisión de conceder incentivos fiscales debe ser transparente para el público. La transparencia de los incenti-vos fiscales debe abarcar las políticas, la legislación, la recopilación de información, los informes, el análisis costo-beneficio, las evaluaciones sociales y medioambientales y las revisiones periódicas para garantizar que se siguen cumpliendo los objetivos estratégicos deseados.

Para concluir, son esenciales políticas fiscales eficientes y equitativas para el crecimiento y la reducción de la po-breza que proporcionen recursos fiscales domésticos y puedan reducir la dependencia de los recursos naturales y la ayuda exterior. Cuando son utilizadas correctamente, pueden reducir las desigualdades y promover unas econo-mías más competitivas. En particular, es de importancia crucial la correlación entre las políticas fiscales y la mejo-ra del entorno empresarial. Los países que han llevado a cabo reformas con éxito se han centrado en el refuerzo de este nexo mediante la realización de las reformas fiscales en paralelo con los cambios reglamentarios que fa-cilitan a las empresas innovar, comerciar y crear puestos de trabajo, sin aumentar necesariamente los tipos impo-sitivos medios. Este enfoque conduce a unos mayores ingresos mediante un mayor crecimiento económico y unas bases impositivas más amplias, entre otras cosas incorporando a la economía informal y reduciendo la corrupción, el despilfarro y la evasión fiscal.

■ Administración tributaria

Los impuestos pueden convertirse en una fuente fiable y sostenible de financiación del desarrollo si el régimen fiscal que se aplica facilita la recaudación de ingresos, controla el fraude y la evasión fiscales y, al mismo tiempo, garan-tiza la equidad y el espíritu empresarial. Este esfuerzo está intrínsecamente vinculado a la aparición de unas admi-nistraciones fiscales eficientes y eficaces promoviendo tanto el cumplimiento de las obligaciones tributarias como garantizando la estricta ejecución de la legislación fiscal. Un aumento de la capacidad de recaudar impuestos de-be ir acompañado de una mayor legitimidad social de las instituciones de gobierno nacionales, incluida la posibili-dad de que los contribuyentes recurran las decisiones de las autoridades tributarias ante los tribunales, y debe ser compatible con la promoción de un entorno propicio a la inversión.

En pocas palabras, un entorno que fomente el Estado de Derecho, la buena gobernanza en el sector público, una política económica sólida y una participación efectiva de todas las partes interesadas contribuye al éxito de los sis-temas fiscales. A este respecto, la integración de las reformas fiscales dentro de las reformas más amplias del sec-tor público y de la gobernanza permite abordar mejor los factores de la economía política que obstaculizan con fre-cuencia los esfuerzos de reforma fiscal y dan lugar, en particular, a grandes exenciones fiscales.

La reforma fiscal no sólo se refiere a la introducción de los «impuestos correctos». También es necesario tener en cuenta el entorno institucional específico del país. Son necesarios unos marcos jurídicos y unas políticas adecuadas, una aten-ción prestada al desarrollo de las capacidades, unos recursos humanos y financieros suficientes y competentes para garantizar que son abordadas de manera amplia y eficaz las tareas complejas e interrelacionadas de la formulación, ejecución, supervisión y puesta en práctica de la política fiscal. Igualmente importantes son las mejoras administrati-vas tales como la normalización y la simplificación de los procedimientos para reducir el plazo de cumplimiento para los inversores y facilitar la recaudación de impuestos por parte de las autoridades. El establecimiento de servicios es-peciales con funcionarios especializados que se ocupen de los grandes contribuyentes y de los contribuyentes de alto riesgo, de los ingresos procedentes de los recursos naturales, de la investigación del fraude y de la cooperación con las administraciones de policía y el poder judicial, tanto a nivel nacional como internacional, permite una especialización en ámbitos complejos que puede facilitar el cumplimiento de las normas fiscales y aumentar los ingresos.

En suma, las reformas fiscales nacionales tendrán que abordar el reto de encontrar una política económica que fa-vorezca que la estructura, el tipo y el nivel de los impuestos aplicables tengan en cuenta la eficiencia y la simplifi-cación administrativa de la recaudación tributaria. Un marco jurídico estable y unos procedimientos simplificados generan una reducción significativa de los costos de transacción en el cumplimiento de las obligaciones fiscales de las empresas y el fomento de la inversión. En cambio, la complejidad del sistema fiscal tiende a ser un fuerte desin-centivo para la inversión.

El análisis de las administraciones fiscales debe cubrir las áreas de acceso a la información y la transparencia (es-pecialmente en los países ricos en recursos), la buena gobernanza, la lucha contra la corrupción, la estructura admi-nistrativa, la vigilancia y la participación de la sociedad civil. En particular, el capítulo 1 de la Guía metodológica en materia de fiscalidad de la UE (Fiscal Blueprint) elaboradas por la DG TAXUD112, aunque destinadas principalmente a los países candidatos, pueden constituir una guía útil sobre el modo de evaluar las administraciones fiscales de los países en desarrollo, aunque tengan que adaptarse y redefinirse a tal efecto.

(112) http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/info_docs/taxation/fiscal_blueprint_en.pdf


Con respecto a la transparencia, la evaluación debe tener en cuenta en mayor medida las normativas y reglamen-tos en materia fiscal puestas a disposición del público, la publicación de la recaudación de ingresos, el intercambio de información entre autoridades fiscales, y la puesta de información sobre los incentivos fiscales a disposición del público. Con la liberalización de los mercados financieros, se facilita la evasión fiscal transfronteriza. Para garantizar la gestión y el cumplimiento de las leyes fiscales nacionales, es crucial la cooperación internacional en materia fis-cal. Con este fin, el Grupo de Trabajo de la OCDE sobre Fiscalidad y Desarrollo puso en marcha el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información en el Ámbito Fiscal. Más de 90 países ya se han comprometido a apli-car las normas fiscales acordadas a nivel internacional. Los principales principios de estas normas son los siguien-tes: disponibilidad, acceso e intercambio en materia de información113. Si un país se ha comprometido a aplicar esta norma, con ello indica claramente su voluntad de transparencia e intercambio de información.

■ El caso especial de los ingresos procedentes de los recursos naturales

Sólo un puñado de países en desarrollo tiene ingresos procedentes de recursos gestionados de forma que se fo-mente el crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza. En demasiados casos, el descubrimiento de hidrocarburos o recursos minerales se ha asociado con conflictos políticos y reveses económicos devastadores, tal como se menciona en la bibliografía con la expresión «maldición de los recursos»114.

Algunos factores clave pueden suponer un obstáculo para la recaudación de ingresos a nivel nacional al ponerse en marcha comportamientos de captación de rentas de las partes interesadas que tienen efectos nocivos sobre la pobreza, la corrupción y los conflictos. En particular, la falta de transparencia en la asignación de proyectos y la ne-gociación de condiciones de extracción, combinada con la asimetría de la difusión de información, de experiencias y de competencias entre las empresas y los Gobiernos, puede favorecer la corrupción y conducir a un desequilibrio en el reparto de los ingresos procedentes de la extracción de recursos. La transparencia en los pagos de las industrias extractivas a los gobiernos y en los contratos aumenta la responsabilidad y rendición de cuentas nacional, dismi-nuye las oportunidades de corrupción, facilita la recaudación de ingresos y establece incentivos para que las partes interesadas puedan negociar acuerdos más equilibrados115.

Gran parte del incremento de la presión fiscal de los países en desarrollo en los últimos años se debe a los impues-tos con que se gravan los recursos naturales, principalmente ingresos procedentes del reparto de la producción y de cánones o impuestos sobre la renta de sociedades aplicados a las empresas petroleras y mineras. Por ejemplo, en África subsahariana, la relación entre impuestos y PIB ha mejorado, pasando de menos del 15 % en 1980 a más del 18 % en 2005 debido principalmente a los ingresos procedentes de los recursos naturales. Aunque estos im-puestos sobre los recursos naturales han generado recursos fiscales domésticos en muchos países en desarrollo, este tipo de ingresos son muy volátiles y difíciles de predecir (los ingresos no relacionados con los recursos natura-les aumentaron en menos del 1 % del PIB). Por otra parte, esto no ha permitido garantizar una mejor asignación de los ingresos del Estado en favor de los pobres. Un desafío para los países en desarrollo es garantizar que los fon-dos procedentes de actividades extractivas estén debidamente redistribuidos (también con un criterio intergenera-cional) y dedicados a la promoción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la reducción de la pobreza y el creci-miento económico global.

En suma, en los países ricos en recursos, estos son ámbitos que necesitan abordarse en el análisis de sus regímenes fiscales y su transparencia. Debe ponerse a disposición del público más información sobre las licencias, los contratos, los acuerdos de inversión y los permisos de exploración, explotación, transporte y exportación de los recursos natu-rales; sobre la documentación relativa al proceso de adjudicación, las evaluaciones del impacto social y medioam-biental, las cuentas auditadas de las empresas controladas por el Estado que operan en estos sectores; sobre los pagos adeudados y realizadas por empresas independientes que operan en estos sectores a favor de las adminis-traciones públicas y los informes de monitoreo. En general, un país debe mostrar un compromiso global con la bue-na gobernanza y la lucha contra la corrupción. En consonancia con la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), el Gobierno debe contar con una legislación anticorrupción que defina claramente y prohíba los conflictos de intereses por parte de los funcionarios públicos. Además, debe prohibirse que estos funcionarios o miembros de su familia inmediata posean sociedades en el sector de los recursos naturales. Igualmente importante es la observancia de la normativa ya existente, con sanciones y penalizaciones claras, y la existencia de un meca-nismo de supervisión independiente. Las preguntas que figuran en la Guía metodológica en materia de Fiscalidad de la UE sobre la independencia y la supervisión de las administraciones fiscales pueden utilizarse consiguientemente

(113) Para mayor información: http://www.oecd.org/dataoecd/32/45/43757434.pdf (114) Este término ha sido utilizado por Richard M. Auty en 1993. Auty, Richard M. Sustaining Development in Mineral Economies: The Resource Curse Thesis. Londres:

Routledge (1993). Muchos países subsaharianos ricos en recursos naturales presentan un Índice de Desarrollo Humano (IDH) relativamente bajo, por ejemplo, Nigeria (Clasificación IDH 2009: 158) Angola (143), Sudán (150), Camerún (153), Chad (175) con las pequeñas excepciones de Botswana (125) y Gabón (103).

(115) Rosenblum,P./Maples,S (2009): Contracts Confidential: Ending Secret Deals in the Extractive Industries.

http://www.oecd.org/dataoecd/32/45/43757434.pdf


para el sector de los recursos naturales. Además, el Gobierno debe aprobar la supervisión por terceras partes inde-pendientes y el compromiso de las organizaciones de la sociedad civil en todas las etapas de la cadena de valor de los recursos, incluido el proceso de adjudicación y monitoreo.

Han surgido una serie de prometedoras iniciativas internacionales respaldadas por la UE para abordar estos retos mediante el fomento de la buena gobernanza y la transparencia en el sector de la minería y los hidrocarburos. En particular, la Iniciativa ITIE ha desempeñado un papel decisivo en el apoyo a la mejora de la gobernanza y la verifi-cación y la responsabilidad y rendición de cuentas por medio de la publicación íntegra de los pagos de la empresa y los ingresos percibidos por el sector público procedentes del petróleo, el gas y la minería. El compromiso de un país con la ITIE indica su apertura y transparencia.

Por lo que se refiere al sector extractivo, el diálogo político en el contexto de las operaciones de apoyo presupues-tario debe centrarse cada vez más en la buena gobernanza económica en este sector, también por medio de instru-mentos tales como los planes de acción en materia de gobernanza, revisiones anuales de la gestión de las finanzas públicas y evaluaciones GPRF. Ejemplos de buenas prácticas para la integración de la gobernanza de las materias primas en el diálogo en torno al apoyo presupuestario son los marcos para la evaluación del desempeño utilizados en las operaciones de apoyo presupuestario de la UE en Ghana y Camboya, que implican indicadores de producto concretos y con un calendario sobre la mejora de la recaudación, la gestión y/o la transparencia de los ingresos pro-cedentes de los recursos naturales, como factores que activan el desembolso del apoyo presupuestario.

4.descrIpcIóndelAsHerrAMIentAsdedIAgnóstIcoyconclusIón

Las herramientas existentes para evaluar la fiscalidad fueron examinadas mediante un estudio reciente encarga-do por la Secretaría de la iniciativa en materia de GPRF y en el que se incluía el cuadro que se recoge más abajo so-bre las diversas herramientas disponibles. Tres de las herramientas son bases de datos que están a disposición del público y proporcionan datos útiles a efectos de evaluación. Los otros cinco instrumentos son marcos para realizar evaluaciones individuales por país. Sin embargo, ninguno de estos instrumentos se consideró lo suficientemente completo, basado en pruebas o guiado por indicadores de desempeño. No obstante, aunque no totalmente adecua-dos para evaluar el sistema impositivo de un país en desarrollo, los instrumentos en cuestión pueden proporcionar algunas orientaciones para la evaluación.

visión general de las herramientas de diagnóstico de la Administración tributaria116

Herramienta breve descripción

Bases de datos

Series de información comparativa de la OCDE

Proporciona información sobre la administración fiscal de 44 países relativa a la organización, la gestión, la declaración y el pago de impuestos, las competencias administrativas, la presión fiscal y el desempeño operativo

Base de datos sobre recaudación de impuestos del USAID

Proporciona información general sobre 31 diferentes indicadores que cubren más de 200 países. Ofrece una visión a nivel nacional, así como puntos de referencia internac-ionales, regionales y por grupo de ingreso para evaluar el sistema fiscal de un país.

Evaluación de la desempeño fiscal a cargo del GDI (en preparación)

Utilizando la campaña 2007-2008 como año de referencia, proporciona un panora-ma comparativo del desempeño fiscal de diversos países basado en datos históri-cos y agregados e información específica por país. Se analizan los datos de más de 175 países.

Marcos para una evaluación individual de los países

(116)


Herramienta breve descripción

Indicadores GPRF en materia de administración tributaria

La administración tributaria en el marco GPRF está cubierta por cuatro indicadores que evalúan: el nivel de ingresos agregado en comparación con las proyecciones; la claridad y exhaustividad de la legislación y los procedimientos, el acceso del con-tribuyente a la información, la existencia y funcionamiento de un mecanismo de re-curso; el registro de contribuyentes, las sanciones por falta de registro y no declar-ación, y la planificación y el monitoreo de las auditorías e investigaciones; así como el nivel de recaudación, la eficacia de las transferencias al Tesoro, y la frecuencia de las conciliaciones. Esto se hace para los países que hayan utilizado el marco de evaluación completa de la gestión de las finanzas públicas.

Hasta ahora, los indicadores fiscales GPRF no proporcionan una imagen clara y com-pleta de la situación de los sistemas de recursos fiscales domésticos y su adminis-tración. Para identificar los principales obstáculos de los sistemas de ingresos y fijar las prioridades de reforma, es necesario contar, en el informe, con más información complementaria. Sin embargo, el tercer indicador de la evaluación GPRF puede vin-cularse a otros indicadores macroeconómicos y de desarrollo. Se trata más bien de una medida general de cumplimiento de la planificación presupuestaria en relación con los recursos fiscales domésticos.

Aun cuando las evaluaciones GPRF, por lo que se refiere a los asuntos fiscales, pu-eden proporcionar una valiosa información a nivel nacional, sería necesaria una re-definición posterior de los indicadores fiscales para obtener una visión más com-pleta del desempeño de un sistema de imposición nacional.

Guía metodológica en materia de Fiscalidad de la UE

La Guía metodológica en materia de Fiscalidad de la UE están destinadas a uti-lizarse como una herramienta de autoevaluación que proporcione un marco global y puntos de referencia en relación con los aspectos técnicos y organizativos de la administración tributaria. Los programas están organizados en cinco grupos que comprenden 14 capítulos de programas separados. Cada programa tiene la misma estructura: un objetivo o declaración amplia de finalidad general; objetivos estra-tégicos, es decir, declaraciones que identifican problemas cruciales, los logros es-perados, y los resultados mensurables; un sistema de puntuación, incluida una pon-deración de cada objetivo estratégico; indicadores clave que reflejen los objetivos estratégicos en términos técnicos y prácticos; y definiciones.

BM – Manual de la administración tributaria

El manual está destinado a los responsables de la elaboración de las políticas co-mo base para evaluar un sistema fiscal en todos sus elementos, medir sus diversos parámetros y la manera en que se administra y definir las mejores prácticas para la administración tributaria y la política presupuestaria. Los temas van desde las consideraciones estratégicas hasta los modelos para la ejecución de las políticas y la evaluación de la eficacia de las reformas.

BM – Marco de diagnóstico para la administración de ingresos

El marco expone un enfoque relativamente complejo de cálculo de diversos indica-dores sobre la base de un modelo de congruencia de organización eficaz y una lis-ta detallada de tareas técnicas, de organización y de gestión. Los indicadores y las tareas se evalúan teniendo en cuenta el entorno de la administración de ingresos, y sus recursos, la historia, la estrategia y los productos.

FMI – Misiones de diagnóstico

Estas misiones definen las deficiencias del desempeño de la administración trib-utaria en comparación con las buenas prácticas internacionales y desarrollan es-trategias para colmar las lagunas detectadas. Estas evaluaciones y recomenda-ciones se documentan en el marco formal de los informes de diagnóstico utilizados por los Gobiernos y los donantes de fondos como hojas de ruta para los esfuerzos de reforma.

El diálogo político debe centrarse en la política fiscal, la administración tributaria y los ingresos, incluidos los proce-dentes de recursos naturales. Estos elementos son cruciales para aumentar la movilización de los recursos fiscales domésticos, mejorar la buena gobernanza y permitir un efecto positivo sobre la economía. Sin embargo, no exis-te un régimen fiscal adecuado para todos los países. Las circunstancias específicas de cada país deben tenerse en cuenta con el fin de encontrar la solución adecuada para el mismo. Parte integrante del diálogo debe ser el debate


sobre los ingresos procedentes de los recursos naturales, con objeto de garantizar su uso sostenible y eficiente en aras de un crecimiento económico inclusivo.

En general el debate sobre el régimen fiscal en los países socios debe basarse en información disponible y en nue-vas evaluaciones en los ámbitos mencionados anteriormente. Las evaluaciones deben ser debatidas y coordinadas de forma armonizada con otros donantes para garantizar su conformidad con la Declaración de París sobre la ar-monización de los donantes. Debe tenerse en cuenta la sensibilidad del tema.

aNExo 12: EvaluaCIÓN DE loS valorES FuNDaMENtalES 171

Anexo 12: Evaluación de los valores fundamentales

En el presente anexo se dan orientaciones sobre la evaluación de los valores fundamentales en los Contratos de Buena Gobernanza y Desarrollo (CBGD), los Contratos de Consolidación Estatal (CCE) y los Contratos de Reforma Sectorial (CRS).

La sección A ofrece orientaciones sobre los CBGD, la sección B, sobre los CRS y la sección C, sobre los CCE.

¿por qué una evaluación de los valores fundamentales? El compromiso y la trayectoria de los países socios en la senda de la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho es uno de los determinantes clave de la cooperación al desarrollo de la UE, incluido el apoyo presupues-tario general y sectorial, y debe evaluarse para determinar si la utilización del apoyo presupuestario es adecuada.

● El CbgD es un instrumento para apoyar amplias reformas que conduzcan a la reducción de la pobreza y la mejora de la gobernanza, apuntando a un compromiso mutuo y compartido para con los valores universales fundamen-tales. Por consiguiente, el compromiso con los valores fundamentales debe evaluarse como una condición previa para cualquier CBGD y, posteriormente, ser objeto de seguimiento durante la ejecución. A efectos del CBGD, el compromiso con respecto a los valores fundamentales se evalúa sobre la base de la situación actual, incluyendo las reformas que se estén aplicando y el historial.

● Cuando se escoge un Contrato de reforma sectorial como la modalidad de apoyo más apropiada, debe tenerse en cuenta el respeto de los valores fundamentales. La evaluación para determinar si, a la luz de la gobernanza política, debe prestarse apoyo presupuestario sectorial de la UE, debe sopesarse cuidadosamente con la necesi-dad de servir y proteger a la población. Deberá prestarse una atención especial al apoyar a sectores que tengan un nexo directo con los valores fundamentales, como la justicia y la seguridad.

● En el caso de los Contratos de Consolidación Estatal, la evaluación del compromiso del Gobierno con los valores fundamentales, así como la respuesta política para abordarlos de manera general son los aspectos que deben tenerse en cuenta, entre otras cosas, a la hora de decidir comprometerse con estos países. En el contexto de una situación frágil o de conflicto, la UE debería adoptar un enfoque prospectivo, acompañado de diálogos reforzados sobre la política y sobre el apoyo presupuestario. Los riesgos han de ponderarse con las consecuencias de no comprometerse con los Estados frágiles.

1. CoNtrAtos DE bUENA gobErNANzA Y DEsArrollo

¿Cuándo deben evaluarse los valores fundamentales?En el caso de los CBGD, el compromiso en pro de los valores fundamentales es una condición previa que debe ser evaluada por las Delegaciones durante la fase de programación, cuando la buena gobernanza y el desarrollo se pro-pongan como sector (véanse las instrucciones de programación) y la evaluación sea presentada al CDAP. El cumpli-miento de la condición previa para los CBGD será evaluado por las Delegaciones y revisado por el SEAE en consulta con DEVCO antes de la presentación al CDAP.

La evaluación debe ser breve (4 páginas). Las fichas relativas a las acciones tendrán una sección que resuma la conclusión sobre la condición previa.

Posteriormente, el compromiso con los valores fundamentales será objeto de seguimiento durante las fases de iden-tificación, formulación y ejecución utilizando el marco de riesgo.

¿Cómo evaluar los valores fundamentales al considerar un CbgD?Este análisis debe basarse en versiones actualizadas de las estrategias nacionales de derechos humanos, los informes de las misiones de observación electoral de la UE, los informes políticos de las Delegaciones, fuentes abiertas de las Naciones Unidas, incluidas las resoluciones del Consejo de Derechos Humanos de la ONU relativas al país de que se


trate, informes y testimonios de las OSC, así como otras fuentes pertinentes (por ejemplo, indicadores de gobernanza mundial, amnistía Internacional, Observatorio de Derechos Humanos, Freedom House, Transparencia Internacional).

Esta evaluación debe tener en cuenta el análisis político realizado durante la fase de programación y también se uti-lizará para responder a las preguntas en el marco de gestión del riesgo.

Los Estados miembros de la UE deben ser consultados durante el proceso, especialmente los que aporten también apoyo presupuestario, con el fin de garantizar la coordinación y la coherencia.

La evaluación de los valores fundamentales debe completarse en dos pasos (en total 4 páginas):

paso 1El paso 1 es un control de la medida en que el país cumple los criterios básicos de protección de los derechos hu-manos, la democracia y el Estado de Derecho.

Evaluación de la situación del país con respecto a los siguientes parámetros básicos:

1) Compromisos internacionales (firma, ratificación, transposición y aplicación de los principales convenios inter-nacionales y sus protocolos117, recomendaciones del examen periódico universal, órganos de seguimiento de los tratados, recomendaciones de los ponentes especiales, etc.).

2) Derechos humanos (pena de muerte; tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, esclavitud y servidumbre);

3) Democracia (credibilidad del proceso electoral, equilibrio de poderes, espacio para la sociedad civil e indepen-dencia de los medios de comunicación);

4) Estado de Derecho (independencia del poder judicial, acceso a la justicia, servicios de policía).

En caso de que la evaluación del paso 1 no sea satisfactoria, el país no será admitido para firmar un CBGD. Por tan-to, el análisis más detallado del paso 2 no será necesario.

paso 2Si la evaluación del paso 1 relativa a los tres parámetros básicos es satisfactoria, se procederá a un análisis más detallado en el paso 2, que se guiará por las siguientes preguntas:

(La evaluación debe estar en consonancia con la estrategia nacional de recursos humanos)

1. DEmoCrACIA

― ¿Cómo ejerce el Parlamento sus principales competencias (funciones legislativas, potestad para decidir el pre-supuesto nacional, control de las actividades del ejecutivo y capacidad para revocarlo, control sobre las fuerzas armadas)?

― ¿Existen partidos políticos democráticos que pueden operar libremente y un sistema pluripartidista?

― ¿Existen unos medios de comunicación viables y una sociedad civil independiente y es el Gobierno receptivo a ellos?

― ¿Cuáles son los principales retos para la sociedad civil (en lo relativo a la legislación y la práctica, el acceso a finan-ciación -incluso extranjera-, las restricciones para su inscripción legal, o las restricciones a la libertad de reunión)?

― ¿Están vigentes leyes sobre seguridad nacional u otras leyes restrictivas que inhiban el debate público?

― ¿Están representadas las mujeres en las instituciones responsables de la toma de decisiones?

(117) Por ejemplo, en el ámbito de los derechos humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CIEDR); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDM); la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CAT); la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio. En el ámbito del Derecho Internacional Humanitario, los Protocolos Adicionales 1 y 2 a las Convenciones de Ginebra y la Convención de Ottawa sobre la prohibición de las minas antipersonas.


2.estAdodederecHo

― ¿Permite el sistema actual que el poder judicial actúe adecuadamente? ¿Supone la corrupción un problema?

― ¿Garantiza el sistema judicial el derecho a un juicio justo?

― ¿Está razonablemente garantizado el acceso a la justicia y se ejecutan las resoluciones judiciales?

― ¿Es eficaz el sistema de apelaciones?

― En el ejercicio de sus funciones, ¿garantizan los servicios policiales la seguridad de los ciudadanos y el respeto de la ley y de los derechos humanos? ¿Respetan la dignidad humana las condiciones de las cárceles?

3.derecHosHuMAnos

― En caso de que existan, ¿tienen las instituciones nacionales (Defensor del Pueblo, Comisión de Derechos Humanos) problemas para ejercer sus funciones?

― ¿Está efectivamente garantizado el principio de no discriminación en función del sexo, la raza, la lengua, la reli-gión, las opiniones políticas o de cualquier otro tipo, el origen nacional o social o una situación similar (según lo previsto por la ley)? En caso negativo, ¿cuáles son los principales problemas?

― ¿Están reconocidos y eficazmente protegidos los derechos de la mujer y del niño? ¿cuáles son las principales cuestiones controvertidas? (en particular, la violencia contra las mujeres).

― ¿Están eficazmente protegidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías y pueblos indígenas? ¿Cuáles son las principales cuestiones controvertidas (propiedad de la tierra y derechos medioambientales, de-rechos políticos, etc.)?

Compromiso del país y voluntad política

sobre la base del análisis anterior, esta sección deberá evaluar el compromiso del país socio y la voluntad de solucionar la situación.

― ¿Está adoptando el Gobierno del país socio medidas en forma de importantes programas de reforma, planes de acción, etc. que aborden las dificultades y carencias detectadas anteriormente?

― ¿Son creíbles estas acciones en términos de compromiso político y calidad del proceso de reforma y son realistas en cuanto a su aplicación?

― ¿Cuál es el historial de cumplimiento del país y se han constatado avances satisfactorios teniendo en cuenta los recursos y la capacidad del país?

― ¿Cuáles son las probabilidades de que conflictos violentos puedan socavar la adhesión a los valores fundamentales?

recomendación general

En esta sección la Delegación debe establecer si considera que se cumplen las condiciones previasparauncbgdydefinirtodasaquellascuestionesque:

― necesiten un seguimiento particular en el marco de la gestión del riesgo;

― deban ser debatidas en el diálogo sobre el apoyo presupuestario o el diálogo político;

― deban ser tomadas en consideración durante la identificación y formulación para reforzar el CBGD en su objetivo de fomentar la responsabilización nacional y de reforzar los sistemas y mecanismos nacionales de control, como base para mejorar la gobernanza, incluida la adhesión a los valores fundamentales.


2. CoNtrAtos DE rEFormA sECtorIAl

En el caso de las propuestas de Contratos de Reforma Sectorial, se examina el respeto general por el país de los va-lores fundamentales, como parte del marco de gestión del riesgo (categoría de riesgos políticos) y en las fichas de identificación y de acción se incluye un breve resumen. No se requiere una evaluación independiente de los valores fundamentales como condición previa. En caso de que el marco indique un riesgo político sustancial o alto, deberá plantearse el asunto al CDAP, que sopesará los problemas relativos a los valores fundamentales con la necesidad de facilitar y proteger la prestación de servicios esenciales, incluidos otros beneficios potenciales, a fin de decidir si un Contrato de Reforma Sectorial es la modalidad de ayuda apropiada.

Durante las fases de identificación y formulación, el análisis sectorial debe tener en cuenta el planteamiento ba-sado en los derechos humanos, como se describe a continuación. Los aspectos más relevantes de interés para el sector y derivados del análisis sectorial deberán destacarse en las fichas de identificación y de acción y ser abor-dados por el Contrato de Reforma Sectorial.

El planteamiento basado en los derechos humanos a nivel sectorial debe centrarse en los siguientes elementos:

1) La medida en que el país aborda las cuestiones de los derechos humanos a nivel sectorial, sobre la base de su adhesión al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CIEDR); la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDM); y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo.

2) En casos de que órganos creados en virtud de un tratado hayan presentado recomendaciones al país de que se trate, la forma en que éstas se han seguido a nivel sectorial.

3) Cómo se abordan legislativamente, en el sector afectado, la igualdad y la no discriminación, las políticas y prác-ticas sectoriales, la distribución y el suministro de recursos y servicios públicos (igualdad de oportunidades).

4) Cómo se garantiza en el sector el acceso a los servicios para grupos minoritarios, pueblos indígenas, mujeres, niños, pobres, desfavorecidos y discapacitados (disponibilidad y accesibilidad).

5) Cómo se consulta a la población afectada (destinatarios) y cómo puede esta manifestar sus puntos de vista. ¿Tiene derecho a participar en las decisiones que le afectan directamente, como la concepción, aplicación y se-guimiento de las intervenciones sectoriales (participación e inclusión)?

6) ¿En qué medida el proceso de toma de decisiones del sector es transparente y se garantiza la responsabilización? En caso de quejas, ¿existe la posibilidad de un recurso judicial o administrativo (derecho a tutela judicial efectiva o compensación)?

7) ¿Qué calidad ofrece a los ciudadanos el sector de servicios? (derecho del usuario a procesos de mejora de la calidad).

recomendación generalComo consecuencia de este análisis, las Delegaciones deben establecer la forma de abordar los valores fundamen-tales en los Contratos de Reforma Sectorial.

― Cuestiones que se han de verificar en el marco de gestión del riesgo;

― Cuestiones que deben ser debatidas en el diálogo de apoyo presupuestario o el diálogo político;

― Cuestiones que deben abordarse al concebir el programa.

3. CoNtrAtos DE CoNsolIDACIóN EstAtAl

En el caso de los Contratos de Consolidación Estatal, la evaluación de los valores fundamentales debe adoptar un planteamiento orientado al futuro que informe la oportunidad de la intervención (anexo 9, sección 3.2.) y, poste-riormente, las etapas de identificación y formulación del programa. La evaluación debe ser sucinta y las fichas de


identificación y de acción no deben superar las cinco páginas y deben incorporar un resumen. Una evaluación pros-pectiva debería examinar la presencia de indicios claros y concretos de un compromiso real (renovado) de mejorar la situación. Estos indicios podrían ser, por ejemplo, un acuerdo de paz u otra forma de solución política que se con-sidere que expresa realmente un compromiso político.

No todos los Estados frágiles acaban de salir de crisis o acaban de embarcarse en la senda de la transición. Superar la fragilidad a través de la consolidación de la paz y la construcción del Estado es un proceso largo que puede di-latarse. En tales casos, la probabilidad de mejoras reales puede demostrarse mediante una trayectoria positiva. Si no ocurre así, el análisis debe evaluar cuidadosamente si existen signos claros y convincentes (renovados) de com-promiso en pro de mejoras futuras (restablecer la paz y favorecer la transición hacia la gobernanza democrática; véase el anexo 2).

¿Cómo evaluar los valores fundamentales en los Contratos de Consolidación Estatal?

planteamiento orientado al futuroPara este tipo de contrato, deberá prestarse especial atención a las siguientes cuestiones:

1) ¿Cuáles son los compromisos del Gobierno del país socio para mejorar la situación en lo que respecta a la de-mocracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho?

2) ¿Cuáles son las fuentes y el contexto de estos compromisos, la credibilidad del compromiso del Gobierno, así como el apoyo, en sentido amplio, de la sociedad a estos planes?

3) ¿Existen medidas concretas (refuerzo de la confianza) para demostrar la voluntad real de mejorar la situación?

4) En caso de fragilidad prolongada, ¿existe una trayectoria positiva?

a) en caso afirmativo, inclúyase una breve evaluación;

b) en caso negativo, determínese si existen todavía compromisos creíbles (renovados) de mejorar la situación, que merezcan o no ser respaldados.

5) ¿Cómo evaluar el riesgo de la reanudación o aparición de conflictos violentos?

Al evaluar la situación actual, como base para el seguimiento y como elemento del marco de gestión del riesgo y la formulación del programa, las preguntas formuladas en la sección A deben guiar el análisis.

recomendación general

Esta sección debe establecer la recomendación de la Delegación con respecto a si:

― la evaluación de los valores fundamentales confirma o no la oportunidad de intervención mediante un Contrato de Consolidación Estatal;

― hay cuestiones específicas que:

● precisen un seguimiento en el marco de la gestión del riesgo;

● deban debatirse en el diálogo de apoyo presupuestario o el diálogo político;

● deban tomarse en consideración durante la identificación y formulación de las políticas a fin de reforzar el Contrato de Consolidación Estatal en sus objetivos de restablecer la paz y fomentar la transición hacia la gobernanza democrática.

HERRAMIENTAS y MÉTODOS SERIE – LISTA DE PUBLICACIONES 177

Este documento es el séptimo documento de referencia de la «colección herramientas y métodos» de EuropeAid, en la que se reúnen los documentos metodológicos elaborados por la Dirección «Calidad de las Operaciones» y que se divide en tres subcolecciones: guías, documentos de referencia y documentos de reflexión. Los documentos de refe-rencia profundizan en los conceptos, desarrollan los conocimientos, aportan orientaciones para la prestación de la ayuda y exponen las buenas prácticas. La colección consta de los títulos siguientes:

guías

― Guía (n° 1): – «Programación, Diseño y Gestión del Apoyo al Presupuesto General» (2007)

― Guía (n° 2): – «Apoyo de la CE a los programas sectoriales. Cobertura de las tres modalidades de financiación: apoyo presupuestario sectorial, financiación agrupada y procedimientos de contratación pública y de proyecto de la CE», julio de 2007.

― Guía (n° 3): – «Para una cooperación técnica más eficaz», abril de 2009.

― Guía (n° 4): – «Directrices para la Integración del Medio Ambiente y el Cambio Climático en la Cooperación al Desarrollo», noviembre de 2009.

Documentos de referencia

― Documento de referencia (n° 1): – «Evaluación institucional y desarrollo de la capacidad: ¿por qué? ¿qué? ¿cómo?», 2005

― Documento de referencia (n° 2): – «Apoyo de la descentralización y de la gobernanza local en terceros países », 2008

― Documento de referencia (n° 3): – «Fortalecimiento de la supervisión interna de proyectos: ¿cómo mejorar el papel de los gestores de tareas de la UE», 2009

― Documento de referencia (n° 4): – «Análisis y gestión de la gobernanza en las operaciones sectoriales», 2009

― Documento de referencia (n° 5): – «Enfoques sectoriales en la agricultura y el desarrollo rural», 2009

― Documento de referencia (n° 6): – «Herramientas para el desarrollo de capacidad», 2009

― Documento de referencia (n° 7): – «Desarrollo y gobernanza del sector del agua: Complementariedades y sinergias entre el enfoque sectorial y la gestión integrada de los recursos hídricos», 2009

― Documento de referencia (n° 8): – «Engaging and Supporting Parliaments Worldwide Strategies and methodolo-gies for EC action in support to parliaments» (2010)

― Document de référence (n° 9): – «Appui à la réforme de la justice dans les pays ACP» (2010)

― Document de référence (n° 10): – «Trade and Private Sector Policy and Development – Support programmes financed by EU external assistance» (2010)

― Document de référence (n° 11): – «Emerging good practice on Codes of Conduct, Partnership Principles and Memorandums of Understanding in the Water Sector» (2010)

― Document de référence (n° 12): – «Impliquer les acteurs non étatiques dans les nouvelles modalités d’aide – Pour améliorer les programmes de développement et la gouvernance» (2011)

― Document de référence (n° 13): – «Addressing undernutrition in external assistance – An integrated approach through sectors and aid modalities» (2011)

― Document de référence (n° 14): – «Les transferts sociaux dans la lutte contre la faim - Un instrument de référence pour les praticiens du développement» (2012)

― Document de référence (n° 15): – «Support for Justice and the Rule of Law – Review - Review of past experience and guidance for future EU development cooperation programmes» (2012)

documentosdereflexión:

― Documento de reflexión (n°1): – «Reforma del sector público. Introducción», marzo de 2009

― Document de réflexion (n°2): – «Supporting Anti-Corruption Reform in Partner Countries – Concepts, Tools and Areas for Action» (2011)

CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES DE LA UNIÓN EUROPEA

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Directrices sobre el apoyo presupuestario Guía metodológica · y Gestión de Finanzas Públicas...

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