Dinero oscuro en la política

ción, el 22% de peruanos cree que los partidos son financiados por actividades ilícitas.

• Cada partido está obligado a reportar sus ingresos y gastos; sin embargo, no todos lo hacen. En las Eleccio-nes Generales del 2011, 5 de 13 partidos no rindieron cuentas.

• Las sanciones ante faltas en la rendición de cuentas son netamente económicas, no existe sanción política. Además, si algún partido no rinde cuentas sólo pierde el aporte de dinero del Estado (que en la práctica no se entrega).

• La naturaleza económica de las sanciones es insufi-ciente para hacer frente al problema del dinero ilícito en los partidos políticos. Las sanciones políticas no son contempladas en la ley peruana, sin embargo gran parte de la población las apoya.

• El dinero que aportan los miembros de los partidos políticos es una fuente de ingreso cada vez menor. Esto, sumado a los altos costos de la actividad política, genera que los aportes del sector privado y del Estado cobren mayor importancia para los partidos.

• En el Perú, el financiamiento de los partidos viene fundamentalmente de empresas privadas. El escenario ideal es que un partido reciba pequeños montos de dinero de parte de muchos donantes para evitar la infiltración de grandes intereses particulares.

• La entrega de dinero del Estado a los partidos está previsto por ley; sin embargo, el MEF no ha dispuesto los recursos necesarios para este fin (S/. 60 millones aprox. entre 2012-2016).

• La debilidad de los partidos los hace vulnerables a la penetración de dinero ilícito. Según el Instituto Integra-

LA IDEA EN BREVE

Dinero oscuro en la política

FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS

Gráfico 1

¿QUIÉNES FINANCIAN ACTUALMENTE? (%)

4340312219129

Empresas privadas nacionalesMiembros del mismo partido

Empresas privadas extranjerasActividades ilícitas*

Ciudadanos particularesOrganizaciones sin fines de lucroEl Estado a través de la ONPE

¿QUIÉNES DEBERÍAN

FINANCIAR? (%)

Miembros del mismo partido

Empresas privadas nacionales

Organizaciones sin fines de lucro

Empresas privadas extranjeras

El Estado a través de la ONPE

Ciudadanos particulares

58

29

25

17

14

9

Pregunta: Actualmente, ¿Quién o quiénes cree usted que financian con dinero a los partidos políticos? (Con tarjeta)/ ¿Quién o quiénes cree usted que deberían financair con dinero a los partidos políticos (Con tarjeta)*Narcotráfico, minería o tala ilegal, etc.

www.integracion.peInforme 2015-06 1

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Sin embargo

Cuadro 1

El único aporte del Estado que hoy reciben los partidos es de manera indirecta, a través de la franja electoral.

Actualmente existe un dictamen listo para discusión en el Pleno del Congreso que propone la reactivación de la entrega de dinero a los partidos por parte del Estado y además solicita que el dinero correspondiente al quinquenio 2012-2016 sea transferido a los partidos políticos en su totalidad durante el año 2015.

es el monto que el Estado debe distribuir anualmente entre los partidos representados en el Congreso 2012-2016. La entrega de dinero del Estado a los partidos está prevista en la ley para

financiar actividades de capacitación, investigación y funcionamiento.

S/.60 millones apróx. en 5 años

El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no ha dispuesto los recursos necesarios para este fin.

MEF

1) La encuesta se realizó a 1,228 personas residentes en zonas urbanas a nivel nacional. El campo fue realizado en diciembre del 2014 por Ipsos Perú.2) Jurado Nacional de Elecciones (2014). En busca de la Reforma Electoral – Iniciativas Legislativas. 3) IDEA Internacional (2014). Funding of Political Parties and Election Campaigns. A Handbook on Political Finance.4) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Reporte Electoral 85. Diciembre del 20145) IDEA Internacional, Netherlands Institute for Multiparty Democracy (NIMD) e Instituto Clingendael (2014). Redes Ilícitas y Política en América Latina.

Política y actividades ilícitasUno de los más graves riesgos respecto al financiamiento de partidos es la penetración del crimen orga- nizado. En varios países de Latinoamérica, dinero ilícito ha entrado a la política –principalmente a través de las campañas–para ganar influencia y controlar a las autoridades electas e instituciones públicas3.

En el Perú, el 22% de peruanos cree que actividades ilícitas financian a los partidos políticos (gráfico 1). Esta percepción no es gratuita; aunque países como Co- lombia, México y Guatemala han tenido una mayor infiltración, Percy Medina advierte que el financiamiento ilícito ha venido creciendo en el continente y nuestro país no es la excepción.

La debilidad de los partidos es uno de los principales factores que los hace vulnerables a la penetración de dinero ilícito, refiere Medina. Un partido sólido, con un programa definido y con afiliados y dirigentes de tra- yectoria, seleccionará a sus candidatos entre sus propios

Los peruanos piensan que las empresas privadas nacionales y los militantes partidarios son los principales financistas de los partidos políticos, según la encuesta del Instituto Integración1. Sin embargo, la mayoría anhela que sean los miembros de cada partido –y en mucha menor medida las empresas– los encargados de financiar sus actividades (ver gráfico 1).

Actualmente, para los partidos alrededor del mundo, los aportes de sus miembros son una fuente de ingreso cada vez menor. Esto, unido al aumento en los costos de la actividad política, otorga cada vez más importancia a las grandes sumas de dinero del sector privado y del Estado2 (ver cuadro 1).

Según Percy Medina, Jefe de Misión para el Perú de IDEA Internacional, el financiamiento de los partidos en el Perú viene fundamentalmente de empresas privadas y solo un porcentaje ínfimo es donado por sus propios afiliados. De una u otra fuente, el escenario ideal para la democracia es que un partido reciba pequeños montos de dinero de parte de muchos donantes. ¿Por qué? Con grandes donaciones privadas, también se pueden infil- trar grandes intereses particulares.

miembros. Ello previene el ingreso de intereses ilegales, pues si carece de estas características abre sus puertas a personas de fuera que pueden obtener candidaturas con mucho dinero.

Además, la concentración de los partidos en Lima deja un desierto de representación política en las regiones (solo 6 de los 25 Presidentes Regionales pertenecen a partidos políticos nacionales4). Con poca o nula presencia, entran en escena los actores locales y su capacidad de brindar su propio financiamiento electoral5, lo cual facilita la entrada de redes ilícitas.


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Rendición de cuentasOtro gran desafío es la rendición de cuentas y el control del dinero que reciben y gastan los partidos. En este campo se han dado importantes avances pero aún hay grandes posibilidades de mejora. En las últimas Elecciones Regionales y Municipales del 2014, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) suscribió acuerdos de cooperación con diversas entidades públi- cas para identificar posibles irregularidades en las listas de aportantes de los partidos (ver cuadro 2)6.

Sin embargo, Fernando Tuesta, profesor principal de Ciencia Política de la PUCP, señala que la ONPE aún carece de atribuciones para pedir información a otras entidades del Estado. Por ejemplo, la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú (SBS), encargada de analizar información sobre lavado de dinero y financiamiento del terrorismo, tiene mucha información rele- vante sobre candidatos y donantes que no puede com- partir con la ONPE porque la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública no se aplica a los partidos políticos.

No obstante, como comenta Fernando Castañeda, Adjun- to para Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo, hay determinadas entidades privadas que sí se encuentran obligadas a entregar información atendiendo

6) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Reporte Electoral 84. Octubre del 20147) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Semáforo de ERM 2014 de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios y presentación en el foro “Hacia la Reforma Electoral” del Sr. Mariano Cucho, jefe de ONPE.8) Oficina Nacional de Procesos Electorales. Rendición de ingresos y gastos de campaña ERM2014 de organizaciones políticas para elecciones municipales en Lima: https://twitter.com/ONPE_oficial/status/522810629988835328/photo/1

Fuente: Instituto Integración

Pregunta: Como usted sabe, la ONPE supervisa el dinero que reciben los partidos políticos. Si se descubre que un partido recibe dinero ilícito o ilegal más de una vez ¿Qué medidas considera que se deberían tomar?(Con tarjeta)

al rol que cumplen en la sociedad: las AFP, las univer- sidades privadas, las empresas que prestan servicios pú- blicos, etc. En este contexto, existen argumentos para proponer una modificación normativa e incluir a los partidos políticos como sujetos obligados a entregar infor- mación.

Además, aunque en el Perú cada partido está obligado a reportar regularmente sus ingresos y gastos a la ONPE, no todos cumplen. En las últimas elecciones generales del 2011, cinco (de trece partidos) no declararon sus ingresos y gastos de campaña y en las últimas elecciones regionales y municipales del 2014, cinco (de 17 partidos) no cumplieron con por lo menos una de las entregas requeridas7.

Aún si cumplen con las entregas, lo más probable es que los montos declarados sean solo una parte del financiamiento real de los partidos, afirma Medina. Ejemplo de ello es la auditoría externa que la ONPE encargó en las elecciones de Lima Metropolitana para verificar el gasto real en publicidad de cada grupo político. Se pidió infor- mación a los distintos medios de comunicación, con la cual se constató que el gasto real en publicidad (en total S/. 34.2 millones) superó ampliamente al gasto en este rubro sustentado por los partidos con comprobantes de pago (S/. 5.5 millones) e incluso al gasto total reportado en campaña (S/.11.7 millones)8.

SANCIONES ESPERADASGráfico 2

Qué medidas se deberían tomar si se descubre que un partido recibe dinero ilícito o ilegal más de una vez (%)

Al hacer una revisión de más de dos mil aportantes, se encontró que:

Cuadro 2

no se pudieron identificar por RENIEC

se encontraban en programas sociales del MIDIS

aportaron más de lo que ganan

380

293

79

53

51

31

30

26

Denunciar penalmente a los dirigentes del partido

Cancelar su registro como partido político

Impedirle participar en la siguiente elección

Retirar del cargo a las autoridades elegidas con

dinero ilícito o ilegal

Multar económicamente al partido

aportante estaba privado de su libertad1


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9) El Comercio. Partidos políticos registran aportes sin identificación y deudas millonarias. 1 de marzo del 2015.10) Ley de Partidos Políticos (2003). Incluye aportes de fuentes prohibidas, montos omitidos o intencionalmente adulterados. Las fuentes de ingresos prohibidos son: entidades de derecho público o empresa de propiedad del Estado o con participación de este, confesiones religiosas y partidos políticos y agencias de gobiernos extranjeros, excepto cuando los aportes estén destinados a la formación, capacitación e investigación. También se multa la existencia de contribuciones individuales o aportaciones anónimas superiores a los topes establecidos por ley, la cual no podrá ser menor de diez ni mayor de treinta veces el monto de la contribución recibida.11) El Comercio. ONPE: partido de Acuña debe más de S/. 9 millones en multas - 8 de agosto del 2014. / Perú 21. ONPE exige a Perú Posible pagar multa de S/. 171,250 - 9 de agosto del 201412) IDEA Internacional. Base de datos de financiamiento político. Consultado en febrero de 2015. Del total de países, solo para Guyana no se registra información.

Sanciones claveActualmente, las sanciones ante faltas en los reportes de ingresos y gastos son de naturaleza exclusiva- mente económica. Según la encuesta del Instituto In- tegración, los peruanos esperan castigos más fuer- tes. Alrededor de la mitad apoya la denuncia penal y la cancelación de registro de un partido si se descubre que este ha recibido dinero ilícito de forma reiterada.

Hoy en día, si algún partido no presenta su reporte de ingresos y gastos a la ONPE, sólo pierde el financiamiento público directo, que en la práctica no se entrega. Entre 2011 y 2015, siete partidos fueron “sancio- nados” con esta medida por no presentar su informa- ción financiera anual9. Paradójicamente, si la organi- zación cumple con entregar su reporte, corre el ries- go de ser multada si se detectan irregularidades10. Así, un partido que reporta sus finanzas tiene más que perder que uno que no presenta nada.

Según Gerardo Távara, Secretario General de Trans- parencia, aún si se establecen multas, los partidos no las pagan pues la ONPE carece de facultades de cobranza coactiva. Actualmente, Perú Posible y Alianza para el Progreso tienen multas pendientes de pago, de 171 mil soles y más de 9 millones de soles respec- tivamente11.

Además, Távara refiere que la naturaleza económica de estas sanciones es insuficiente para hacer frente al problema del dinero ilícito. El experto señala que las leyes se aprobaron hace más de diez años en un contexto distinto, ajeno a los riesgos que representa el financiamiento ilícito en la actualidad. Así, la ley peruana carece de sanciones políticas que sí existen en otros países de la región (ver cuadro 3)12 y que gran parte de los peruanos apoyan.

Impedimento de nominar candidatos a elección

Suspención del partido

Cuadro 3

Cancelación de registro del partido

ChileColombiaEcuadorBrasilParaguay

Pérdida del cargo electo

SANCIONES ANTE

INFRACCIONES FINANCIERAS:

Prisión

BoliviaBrasilColombiaGuyana

BrasilColombia

BoliviaGuyana

BoliviaEcuador


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(del Estado)

Normado desde 2003 para que los partidos

lo usen en:

Nunca se ha entregado, al estar

sujeto a disponibilidad de recursos del Estado

Capacitación

Investigación

Funcionamientoordinario

SI NO PRESENTAN REPORTE FINANCIERO

SI SE ENCUENTRAN IRREGULARIDADES

EN EL REPORTE

Sanción económica (multa)

ONPE carece de facultades de

cobranza coactiva

PRIVADO

Proviene de:

Tipos de financiamiento directo

PÚBLICO

SUPERVISADOPOR ONPE

Suspensión de...Empresas /

institucionesAfiliados Individuos

DINERO Y REGULACIÓN EN LOS PARTIDOS

Actividadesilícitas

Gráfico 3


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13) Daniel Zovatto: http://www.web.onpe.gob.pe/prensa-8289_daniel-zovatto-considera-fundamental-implementar-financiamiento-publico-directo-los-partidos.html14) Encuesta de opinión pública de GfK Conecta. El trabajo de campo fue realizado a nivel nacional en enero del 2015.15) Encuesta de opinión pública de Ipsos Perú. El trabajo de campo fue realizado a nivel nacional en marzo del 2015. La pregunta se realizó a aquellas personas informadas sobre las reformas electorales que vienen siendo discutidas en el Congreso.16) Asociación Civil Transparencia. Boletín de octubre de 2014.

• Fernando Castañeda, Adjunto para Asuntos Constitucionales de la Defensoría del Pueblo• Percy Medina, Jefe de Misión para el Perú de IDEA Internacional• Gerardo Távara, Secretario General de Asociación Civil Transparencia• Fernando Tuesta, profesor principal de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica del Perú

AGRADECIMIENTOS:

En base a lo anterior, es necesario discutir e impulsar mecanismos que eviten la entrada de dinero ilícito en las organizaciones políticas. Entre los expertos consul- tados destacan algunas propuestas:

En busca de dinero limpio:

Las propuestas son varias y se debe discutir a fondo su pertinencia y aplicabilidad en el marco de la reforma política que el país requiere. Lo cierto es que es sin estos cambios, los partidos políticos podrían seguir debilitándose hasta convertirse en simples máquinas electorales en busca de cualquier financiamiento.

• Activar el financiamiento público directo (dinero a los partidos): según Daniel Zovatto, Director Regional para América Latina de IDEA Internacional, esta medida permite a los partidos funcionar y depender menos de dinero externo, lo cual contribuye a blindarlos de la penetración de recursos del narcotráfico y otros ilícitos13. La gran mayoría de peruanos (71%) no conoce que este es uno de los principales objetivos que persigue la activa- ción del financiamiento público14 y lo rechaza. Sin embargo, al informarles sobre este obje- tivo, una reciente encuesta a nivel nacional comprobó que el 53% aprueba la medida15.

• Dar más atribuciones para obtener infor- mación a la ONPE: Tuesta, Medina y Távara coinciden en la importancia de darle herra- mientas a la ONPE para coordinar con otras entidades del Estado e indagar de forma más incisiva en los ingresos y gastos de los partidos. La información que pueda ofrecer la Uni- dad de Inteligencia Financiera (SBS), entre otras instituciones, es clave y ello requiere de una reforma legal.

• Establecer sanciones más efectivas: la ONPE requiere la facultad de hacer efectivo el pago de las multas que impone, señala Tues- ta. Gerardo Távara añade que estas son insufi- cientes, se debe incorporar sanciones políti-

cas ante infracciones financieras. De hecho una propuesta de nueva ley de partidos polí- ticos elaborada por ONPE, JNE y RENIEC (PL 3060/2013) contempla cancelar la inscrip- ción de los partidos que incumplan con pagar las multas impuestas por la ONPE.

• Central de información judicial y financiera de aportantes: Távara sustenta la necesidad de ampliar la Ventanilla Única de Uso Electoral, aprobada por el Congreso el 9 de abril de este año, para que los partidos políticos también accedan fácilmente a infor- mación oficial sobre los antecedentes de financistas de las campañas (además de los candidatos), y así evitar la penetración de intereses ilícitos en la política16.

• Límites en gastos de campaña: Percy Medi- na sugiere que una estrategia para evitar la penetración de dinero ilícito es abaratar las campañas electorales, estableciendo límites al gasto de los partidos, reduciendo el tiempo de campaña o limitando las posibilidades de contratar publicidad en medios de comu- nicación. En el Perú, la campaña puede ser muy larga y no hay límite al monto que un partido puede gastar en ella, como sí lo hay en los países vecinos de Argentina, Chile, Colom- bia y Ecuador.


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