Dilemas institucionales de la reforma 516

DOCUMENTOS

DE TRABAJO

Dilemas institucionales de la reforma

educativa, 1992-2012

516

Claudio Gerardo Jones Tamayo

enero de 2014

Dilemas institucionales de la reforma educativa, 1992-2012

Enero 2014

Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

Claudio Gerardo Jones Tamayo*

Documento de Trabajo No. 516

Clasificación temática: Política Social, Educación, Ciencia Política

Resumen La relación crítica entre la SEP y el SNTE, vista como un legado institucional del sistema

educativo nacional explica simultáneamente la racionalidad del reformismo educativo y a la vez

los límites que por años ha tenido un proceso continuado de reforma. Se argumenta que en la

medida en que cualquier intento de reforma modifica el poder institucional del SNTE sobre el

sistema educativo, el sindicato como tal o la disidencia de la CNTE reaccionan oponiéndose a

los cambios institucionales propuestos por el gobierno y/o el congreso en la forma de cambios

al régimen institucional del sistema educativo. El dilema de reformar el sistema educativo

consiste en liberar a la política educativa de la intervención que el magisterio ha tenido en el

funcionamiento no académico y académico del sistema educativo nacional, enfrentando por parte

del magisterio una capacidad de veto considerable a la reforma educativa del Pacto por México.

Se abordan fundamentalmente las reformas que tuvieron lugar entre el Acuerdo Nacional para

la Modernización de la Educación Básica en 1992, los gobiernos de Acción Nacional y

finalmente la reforma planteada por el presidente Enrique Peña Nieto y los partidos firmantes

del Pacto por México. El dilema de todo gobierno reformador de la educación ha sido enfrentar

el poder de veto del SNTE y/o la CNTE y resolver en alguna medida el costo político de reformar

mediante un equilibrio delicado entre la participación magisterial en la reforma y el grado de

reforma conseguido. Los dilemas institucionales de la reforma educativa han devenido en una

reforma prolongada, incremental y secuencial que posiblemente no haya concluido.

*Correo electrónico: [email protected]. Las opiniones contenidas en este documento corresponden

exclusivamente al autor y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.

mailto:[email protected]

Dilemas institucionales de la reforma educativa, 1992-2012

Contenido

I. I. Introducción: La parálisis de un sistema educativo centralizado 1

II. II. Justificación de la Investigación:

III. las reformas estructurales y la modernización educativa 4

IV.

V. III. Objetivos 5

VI. IV. Planteamiento y Delimitación del Problema:

la federalización como centralización y la crisis educativa 6

VII.

VIII. V. Marco Teórico y conceptual de referencia:

IX. Rendimientos crecientes y Sendero- dependencia;

X. surgimiento y cambio institucionales 11

XI. VI. Formulación de Hipótesis 15

VII. Pruebas empíricas: Alcances y límites del reformismo educativo 16

XII. VIII. Conclusiones y recomendaciones 34

XIII. IX. Bibliografía 38

XIV.

Dilemas institucionales de la reforma educativa: el poder de veto del SNTE

1

III. Objetivos

Ubicar en un contexto histórico-institucional los diferentes intentos de reforma del

sistema educativo y ofrecer una periodización tentativa de las políticas reformadoras

que se reconozcan a sí mismas como tales por parte del gobierno federal y los

gobiernos subnacionales.

Comprender la ruta crítica de los cambios institucionales que se ha buscado establecer

en el sistema educativo, particularmente, a partir del Acuerdo Nacional para la

Educación Básica ANMEB y hasta la reforma educativa que plantea el Pacto por

México.

En dicha perspectiva, rastrear los obstáculos de la reforma educativa por lo que toca

a las resistencias de grupos rentistas al interior del binomio SEP-SNTE y a lo largo

de la estructura vertical del sistema educativo –niveles de gobierno.


2

I. Introducción: La parálisis de un sistema educativo centralizado

El estado mexicano que emergía de la revolución en los años veinte mantuvo por varias

décadas tres objetivos esenciales de política educativa, derivados del proyecto nacional

contenido en la Constitución de 1917, específicamente en el artículo tercero: proveer de una

educación laica y gratuita a cada vez más grupos de la población rural y urbana en todo el

país; conseguir la derrota cultural de formas comunitarias caciquiles, reaccionarias y

conservadoras del México porfiriano; lograr la integración nacional acelerando la formación

de una conciencia cívica identificada con la patria mexicana, más allá de cultos religiosos o

identidades étnicas locales. Para ello, los primeros gobiernos posrevolucionarios tuvieron

que centralizar la educación pública en el sentido de construir un sistema de educativo que

eventualmente pudiera reconocerse como nacional. En esas primeras décadas, había que

superar las posibles resistencias locales y simultáneamente integrar escuelas existentes así

como crear escuelas nuevas en cada vez más regiones. Hacia los años cincuenta era evidente

que, en aras de la construcción de un sistema educativo mexicano, ya se contaba con un

aparato administrativo en crecimiento gobernado por la Secretaría de Educación Pública, y

un magisterio en expansión organizado en torno al Sindicato Nacional de Trabajadores de la

Educación.

Sin embargo, a fines de los años cincuenta, el entonces Secretario de Educación, Jaime

Torres Bodet, ya estaba perfectamente consciente de que la presencia del sindicato no sólo

en el magisterio –su espacio natural- sino en la estructura administrativa –típicamente, un

director- llevaba a una parálisis funcional como ha dicho Gilberto Guevara Niebla (Guevara

Niebla, 2012: 2). A dicha parálisis habría que añadirle, al menos una década más tarde, la

evidente macrocefalia del sistema educativo: la gestión de cualquier asunto implicaba un

lento y complejo circuito administrativo a través de una enorme burocracia. No es

sorprendente que los intentos de sucesivos secretarios de educación por desconcentrar esa

enorme estructura, de suyo esclerotizada por un magisterio que fungía como actor interesado


3

y a la vez como autoridad interesada en temas laborales y académicos, puedan encontrarse

en la política educativa desde fines de los años sesenta y principios de los setenta. En 1973

se crearon 9 Unidades de Servicios Descentralizados y 30 Subunidades de Servicios

Descentralizados (USEDES y SUBSEDES respectivamente. En 1978, el gobierno de José

López Portillo nombró delegados cuyas definiciones funcionales no se habían dado desde su

creación en la perspectiva de un proyecto de desconcentración y descentralización. El

presidente De la Madrid anunció para su gobierno una reforma descentralizadora que llagaba

al sistema educativo. Para entonces, la animadversión del SNTE al reformismo educativo

era un hecho conocido al menos para los funcionarios medios y altos de la SEP. En adelante

y hasta 1992, el gobierno federal estuvo tratando de desconcentrar-descentralizar, habiendo

creado una estructura en el nivel estatal que estaba ocupada, como décadas antes ocurrió con

la estructura centralizada, por actores locales –administrativos o sindicales- con intereses

creados y evidentes prácticas rentistas sobre el proceso educativo (Arnaut, 1994, 240-254).

Durante el resto de los noventas y en el gobierno de la alternancia en 2000, se consolidó la

federalización-descentralización del sistema educativo. Pero el arreglo sindical-

administrativo en los estados seguía adoleciendo de prácticas rentistas y de colusiones que

no beneficiaban decisivamente a la carrera magisterial y al desempeño educativo en las aulas.

Los gobiernos del PAN lograron algunos avances en el sistema básico, medio superior y

superior además de instituir la evaluación. Pero no ha sido hasta que se articula un pacto

entre el presidente Peña Nieto y los tres partidos principales de México (PRI, PAN, PRD)

que una reforma constitucional y legal para consolidar y sistematizar la evaluación e instituir

un servicio profesional docente se ha conseguido con la resistencia de los maestros de la

Coordinadora de Trabajadores de la Educación y aparentemente en algunos otros estados

donde la disidencia no es particularmente fuerte. La oposición del SNTE se logró evitar, por

lo menos al nivel de la dirigencia nacional, porque la lideresa magisterial, Elba Esther

Gordillo, fue separada de su cargo vitalicio como presidenta del sindicato nacional, habiendo

sido acusada del delito de operación con recursos de procedencia ilícita. Así,


4

incrementalmente, sucesivos gobiernos y ahora un gobierno apoyado por los tres partidos

mencionados ha logrado la aprobación de cambios constitucionales y de tres leyes

secundarias que concretan una reforma educativa, sin duda decisiva pero probablemente no

exenta de vicisitudes para llevarse a cabo plenamente.

Este trabajo se desarrolla en tres partes principales. Tras una justificación de la reforma

educativa en función de los cambios estructurales que se vienen efectuando en México desde

los años noventa, se explica el poder del sindicato como resultado del arreglo institucional

que, a través de cambios principalmente a la ley federal de educación, va dando forma al

sistema educativo en el binomio SEP-SNTE en un proceso de varias administraciones. Se

expone especialmente el problema del poder de veto del SNTE en torno a la federalización

como descentralización del mismo sistema. Luego se ofrece un marco teórico para entender

el rentismo y el control que sobre el sistema educativo ha efectuado principalmente la

organización magisterial. La hipótesis de un prolongado poder de veto magisterial al

reformismo educativo se fundamenta en el arreglo corporativo que unifica a los maestros en

el SNTE en los años cuarenta y que se extiende en el largo periodo de federalización-

descentralización a partir de los setenta. La resolución del dilema reformista del gobierno

federal frente al SNTE se rastreará señalando los límites del cambio institucional durante

cada fase de reforma entre 1992 y 2013.

El método empleado en este trabajo es de naturaleza inductiva y procede mediante el rastreo

de procesos. Específicamente, se rastrea el proceso de las reformas educativas para poder

identificar los objetivos de la reforma así como el papel del magisterio en la propia definición

y alcance de la misma. Las reformas educativas, bajo esta metodología cualitativa, son

abordadas como procesos de cambio institucional que se siguen en el tiempo y que van

resolviendo parcialmente, pero de manera distinta, el problema del poder de veto magisterial.

XV. II. Justificación de la Investigación: las reformas estructurales y la modernización

educativa

XVI.


5

XVII. Durante las últimas tres décadas del siglo XX, por lo menos, sucesivos gobiernos, expertos

de la academia y organizaciones de la sociedad civil han planteado insistentemente no sólo

la necesidad imperiosa de reformar profundamente el sistema educativo sino que han

expresado que la reforma del estado y la reforma del sistema económico son impensables

sin una reforma educativa enfocada en la calidad de la enseñanza y el aprovechamiento de

los educandos. No es casual que la firma del Tratado de Libre Comercio de América del

Norte ocurre temporalmente muy cerca de la primera reforma educativa importante por la

descentralización contemplada. El presidente Salinas contempló la liberalización comercial

en América del Norte como un cambio estructural para México que precisaba de un viraje

significativo en el sistema educativo hacia las condiciones que permitieran mejorar la

educación para que entre otras cosas, pudiera aspirar a ser factor de una mayor

competitividad de los mexicanos y de la economía mexicana a nivel internacional.

XVIII.

XIX. De hecho, en el contexto de las reformas de modernización económica y cambios

estructurales de los años noventa, varios de los países latinoamericanos han visto surgir un

consenso acerca de la imperiosa necesidad de las reformas educativas para que el

crecimiento, la productividad y la competitividad global de los países puedan avanzar en el

largo plazo. Lo mismo es verdad para la reducción de la desigualdad social. En la región

latinoamericana, la educación es vista como el principal catalizador del desarrollo (Navarro,

Carnoy, de Moura Castro, 1999: p. 3). La evidencia acerca de la rentabilidad social e

individual de la educación así como de la contribución que la educación primaria hace al

desarrollo económico ha sido demostrada desde fines de los años ochenta.

Por lo demás, la reforma educativa trasciende el ámbito económico y abona en el logro de

democracia de ciudadanos: no se puede concebir la formación de ciudadanos sin una

educación de calidad.


6

IV. Planteamiento y Delimitación del Problema: la federalización como

centralización y la crisis educativa

Desde la creación del sistema educativo nacional, la organización del magisterio ha jugado

un papel central en la formación y desarrollo de dicho sistema. En efecto, el estado mexicano

se dio a la tarea de construir un sistema educativo nacional que respondiera al compromiso

político que planteaba el artículo 3° de la Constitución de 1917 y para ello centralizó la

construcción de un sistema escolar integrado por dos componentes básicos: una estructura

administrativa y una estructura docente, ambas integradas en el binomio institucional de la

Secretaría de Educación Pública y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

Al cabo de los años, este binomio administrativo-magisterial llevó a resultados deseados en

términos del crecimiento del sistema educativo 1 pero, a la vez, fue llevando a la

consolidación de un sistema administrativo gigante, cuasi-paralizado en el sentido de una

gestión educativa extremadamente lenta, y dirigido a los logros cuantitativos del sistema más

que al desempeño del sistema integrado por alumnos, maestros y escuelas en desmedro del

aprovechamiento de los alumnos y de la enseñanza de los maestros. El problema, al menos

desde finales de los años setenta y hasta 2013 –alrededor de 35 años- ha sido reformar dicho

sistema, tratando primero de desconcentrarlo (creando delegaciones de la SEP en los

estados), luego descentralizándolo a los estados y finalmente instituyendo un sistema de

evaluación educativa y un servicio de profesionalización docente.

Tras de los años de la lucha armada de la Revolución Mexicana, los primeros gobiernos bajo

la Constitución de 1917 buscaron el cumplimiento del artículo tercero, que establecía que la

educación sería impartida por el estado federal, los estados, el Distrito Federal y los

municipios y que sería laica y gratuita. En 1921 se modificó el artículo 73 constitucional

para dar potestad a los estados por lo que toca al establecimiento de escuelas, al tiempo que

1 Como expresa Gilberto Guevara Niebla, ente 1920 y 1940, “el sistema escolar tuvo éxitos resonantes.” Ver

Gilberto Guevara Niebla, “La disputa por la educación” en Nexos, consultado el 27 de septiembre de 2013 en

http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2103120 [1 de febrero de 2013]

http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2103120


7

al Congreso le eran conferidas facultades para sostener y organizar escuelas en todo el país

(Mario Melgar: 223). Se creó entonces la Secretaría de Educación Pública para centralizar,

bajo la visión del entonces secretario José Vasconcelos, el proceso educativo resarciendo las

insuficiencias de las autoridades locales para crear y mantener escuelas. Acaso Vasconcelos

veía esta medida como transitoria de modo que los estados y municipios volvieran a tener,

eventualmente, el control de las escuelas. El proceso de construcción del sistema educativo,

sin embargo, mostró un plazo mucho mayor a una administración para consolidarse (Trejo,

1991, 93).

En 1934 se reforman los artículos 3° y 73° para dar al Congreso de la Unión la facultad de

distribuir, coordinar y unificar la educación pública en todo el territorio, lo que supuso que

la autoridad federal estaba por encima de los congresos locales y que la autonomía de que

habían gozado los estados a partir de 1921 se terminaba. En adelante, los estados dependerían

de las leyes que emitiera el Congreso para distribuir y sostener la función educativa y la SEP

absorbería todo el proceso educativo (Melgar Adalid: 464-465). Ciertamente, el estado se

había beneficiado del papel político de apoyo y movilización que habían desempeñado los

maestros desde los años veinte y treinta aunque también había tenido que lidiar con la

fragmentación sindical e ideológica del magisterio. Efectivamente, las reforma

constitucional de 1934, dio un viraje al proyecto ideológico de la educación definiéndola en

el artículo 3° como socialista y estableciendo un concepto ideológico de signo más o menos

radical para un magisterio heterogéneo.

Fue así como en 1943 nació el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación

unificando a las organizaciones magisteriales de divergente ideología en todo el país (Trejo,

1991: 121-123). En los cuarentas, el sindicato nacional era fuente de un decisivo apoyo

político, que era a la vez instrumento de control y de movilización para los fines del sistema

educativo y de la hegemonía socio-política del Partido de la Revolución Mexicana,

renombrado como PRI en 1946. La interdependencia del binomio SEP-SNTE estaba sellada


8

por el arreglo institucional de la agencia federal de la educación y del régimen político y

laboral del magisterio, en un sentido inequívocamente corporativo. La reforma al artículo

3°, concebida por Jaime Torres Bodet en 1946, redefinía completamente la concepción

ideológica de la educación pública, alejándola de la idea socialista y llevándola a un ámbito

de libertades y de condiciones favorables a un desarrollo democrático acorde con el concepto

de la unidad nacional. Ése fue el rostro del proyecto educativo que dominaría las siguientes

décadas, marcadas por el crecimiento del sistema escolar pero también, junto con la

masificación del mismo, por una crisis de dimensiones pedagógicas (Guevara Niebla, 2013:

p.1).

Una vez establecido el arreglo corporativo del sistema educativo nacional, desde el gobierno

federal se buscó, sobre todo, la expansión de la oferta educativa. Tempranamente, sin

embargo, en el desarrollo de dicho sistema “..las altas autoridades educativas señalaban que

la SEP se había convertido en un “gigantesco Departamento de Personal”, un inmenso

organismo del que ya dependían decenas de miles de empleados, que tenía mucho trabajo

pero que muy poco podía hacer por el mejoramiento del sistema educativo nacional.” 2 Es

decir que ya desde los años cincuenta, como advierte Alberto Arnaut, el crecimiento de la

SEP limitaba significativamente su capacidad de control administrativa y técnica al tiempo

que acotaba seriamente la fracción del presupuesto que no se dedicaba al gasto corriente. 3

Claramente, el margen de maniobra en los recursos de la secretaría era enormemente

reducido ante tan sólo el cumplimiento de la nómina administrativa y magisterial. A fines de

esa década de los cincuenta, el conflicto magisterial mostraba que la SEP ya no podía tener

una relación armónica y estable con el SNTE. Como argumenta Arnaut siguiendo a Torres

Bodet, la unidad sindical no favorecía el funcionamiento de una federalización en el sentido

que Vasconcelos la concibió, es decir, con estados y municipios que condujeran el proceso

educativo bajo la ley y el sostén provisto por el congreso, bajo la acción subsidiaria de la

2Ver Alberto Arnaut, 1994, Política y Gobierno, Vol. I, Núm. 2 México, Segundo Semestre de 1994, p. 242.

3Ibid.


9

SEP (1921-1934) o bajo la plena centralización del proceso en manos de la SEP a partir de

1934 y ciertamente a partir de 1940.

Durante los años cincuenta y sesenta la centralización, como proceso administrativo y político,

abrumó cualquier intento de reestructurar el sistema educativo (Arnaut, 1994, pp. 244-245).

El gran problema del mismo, reflejado en una agencia federal gigantesca dominada por una

administración permeada por el sindicato magisterial y por los intereses de ese mismo

sindicato erigido en un gigante corporativo con vinculaciones políticas partidistas, también

significaba la subordinación férrea de un proyecto de calidad educativa como política

prioritaria. Cómo se verá, cualquier respuesta a este gran problema se traducía en un dilema

decisivo: seguir consolidando un modelo político-burocrático de educación pública versus

impulsar un proyecto educativo basado en el cambio institucional a favor de la eficiencia

administrativa y, eventualmente, la calidad. Cualquier movimiento hacia la segunda ruta

decisoria implicaba avanzar, con costos políticos importantes, en dos dimensiones de reforma:

Primero, en la reestructuración de los servicios educativos del sistema nacional en el

sentido de una federalización-desconcentración y luego de una federalización-

descentralización;

Segundo, en la redefinición del ámbito de acción del magisterio en el sistema, hacia la

reconducción de los maestros en su actividad formativa y pedagógica y hacia la

liberalización de espacios técnicos y administrativos del sistema.

El problema de la capacidad de veto del magisterio sobre distintos proyectos de reformismo

educativo se ha transformado a lo largo del tiempo, pero no ha desaparecido. El propio SNTE

ha terminado por abrazar una agenda que sin duda pretende ser reformista y que más bien ha

servido como un instrumento de legitimación frente al gobierno y una arena de negociación

sobre la perspectiva de reforma laboral del magisterio. Esto ha sido evidente durante buena

parte de los años noventa y hasta 2012. El veto no sólo se refleja en limitar o evitar la


10

profundidad de la reforma propuesta o algunos elementos clave de la misma sino, como se

verá –sobre todo en los casos en los que los acuerdos de reforma pretendieron involucrar al

magisterio en la modernización- en la entrega de nuevos espacios de poder para el SNTE. La

carrera magisterial, particularmente, muestra la capacidad del magisterio organizado para

mediatizar los efectos de la reforma e incluso sostener nuevos espacios de influencia en los

impulsos reformistas. Pero dicha mediatización no es sino la tendencia del sindicato a buscar

la bilateralidad de la política educativa en la reforma. Ello no puede entenderse cabalmente

sino se considera que en el sistema educativo mexicano aún existe, en la segunda década del

nuevo milenio, la venta y herencia de plazas magisteriales.


11

Documentos de Trabajo es una investigación de análisis de la Fundación Rafael Preciado Hernández, A. C.

a petición del Partido Acción Nacional.

Registro ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor en trámite

Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.

Ángel Urraza No. 812, Col. Del Valle, C.P. 03100, México, D. F


12

V. Marco Teórico y conceptual de referencia: Rendimientos crecientes y Sendero-

dependencia; surgimiento y cambio institucionales

El SNTE y su papel en el sistema educativo (SEP), como aquí se sugiere, presenta un proceso

de formación en el que las decisiones pasadas determinan resultados no necesariamente

previstos a gran escala del sistema educativo nacional. En la formación del sistema educativo

se tomaron ciertas decisiones (centralización administrativa y sindical, uso político de la

organización magisterial) que generaron, a la postre, costos considerables a cualquier

movimiento en el sentido de cambiar esa trayectoria particular cuando el sistema educativo

estaba en pleno desarrollo. Precisamente, desde una perspectiva teórica, el concepto de

Sendero-dependencia (Path-dependency) ha sido utilizado en las ciencias sociales -

ciertamente en economía y en ciencia política- para señalar que las decisiones estratégicas a

lo largo del desarrollo institucional de un sistema se asocian inequívocamente al incremento

de rendimientos (políticos, económicos) en la etapa de formación y desarrollo institucionales

pero eventualmente hacen enormemente costosa la eventualidad de un cambio institucional

(Pierson, 2004, p. 251). 4

De tal suerte, aquí se argumenta que el desarrollo del sistema educativo mexicano a todas luces

exhibe, en la tradición de lo que se conoció en años recientes como nuevo institucionalismo

(tanto histórico como económico y organizacional), la lógica de la llamada sendero-

dependencia de ciertos procesos sociales y políticos. Como argumenta Paul Pierson en su

trabajo seminal, Rendimientos crecientes, Sendero-dependencia, y el Estudio de la Política,

hay en principio dos nociones acerca de las explicaciones sendero-dependientes o trayecto-

dependientes del desarrollo institucional:

Primero, en un sentido ciertamente laxo, la Sendero-dependencia se refiere a la

inferencia causal de estadios precedentes de un proceso en una secuencia temporal.

Como bien refiere Pierson, se trata de argumentar –no necesariamente con gran utilidad

analítica- que “la historia importa” (Pierson, 2004, p. 252).


13

4 Por institución se entienden, siguiendo a North, “las restricciones que los seres humanos imponen en la

interacción humana. Consisten de reglas formales (constituciones, leyes reglamentarias, leyes de derecho

público [Common Law], y regulaciones) así como de restricciones informales (convenciones, normas y códigos

de conducta autoimpuestos).” Ver Douglass C. North., 1998, “Five propositions about institutional change” en

Jack Knight &Itai Sened, Explaining Social Institutions, Ann Arbor, The University of Michigan Press.

5 En este punto Pearson cita a Margaret Levi, con referencia a un ensayo más propio del institucionalismo de

elección racional que del institucionalismo histórico. Ver Margaret Levi, 1995, “A Model, a Method, and a

Map: Rational Choice in Comparative and Historical Analysis” in Comparative Politics: Rationality, Culture,

and Structure, ed., Mark I. Lichbach and Alan S. Zuckerman. Cambridge University Press, pp. 19-41

6 Típicamente, se suele citar el trabajo seminal de W Brian Arthur. Véase W. Brian Arthur, 1994, Increasing

Returns and Path Dependence in the Economy, University of Michigan Press, Ann Arbor.

Segundo, existe una definición más estrecha o precisa de sendero-dependencia: una

vez que se ha elegido una trayectoria o ruta de desarrollo, para un país, región o arreglo

institucional, los costos de revertirla son muy elevados. 5

Sobre la segunda perspectiva, Pierson plantea entonces que los pasos o avances en una ruta

determinada inducen movimientos subsecuentes en la misma dirección pero que el concepto

que especialmente capta dicha lógica es el de rendimientos crecientes, utilizado en principio

por la ciencia económica: varios casos se estudiaron sobre la selección de una determinada

tecnología y la lógica de reforzamiento que los caracterizó en un sentido de sendero-

dependencia.6 Los rendimientos crecientes son, entonces, un mecanismo causal que anima

sustantivamente cualquier argumento formal de sendero-dependencia en la propuesta de

Pierson. Bajo esta inteligencia, en un proceso social caracterizado por la presencia de

rendimientos crecientes para una determinada acción, los costos relativos de ésta se

incrementan en el tiempo en comparación a otros cursos de acción. De ahí que los costos de

salir de o abandonar la trayectoria o sendero decisional o conductual se incrementen de manera

evidente.

La relevancia del concepto sendero-dependiente de rendimientos crecientes es particularmente

importante, para los fines de este trabajo, en el estudio político de las instituciones educativas.


14

7 La aplicación de la teoría de sendero-dependencia a partir de una matriz institucional es al menos tan amplia

en el ámbito político como en el económico. Ver Paul Pierson. “Increasing returns, Path Dependence and the

Study of Politics” en American Political Science Review, Vol 94, No 2, junio de 2000, p. 256

Siguiendo el trabajo de Douglass North, Paul Pierson pone de relieve la conceptualización

estrecha o precisa de la Sendero-dependencia para abordar el surgimiento de instituciones y el

cambio institucional: “En contextos de compleja interdependencia social, las nuevas

instituciones frecuentemente entrañan altos costos fijos o de inicio, e involucran considerables

efectos de aprendizaje, efectos de coordinación y expectativas adaptativas. Las instituciones

establecidas generan poderosos incentivos que refuerzan su propia estabilidad y desarrollo

subsecuente (Pierson, 2004, 255).”

Es crucial advertir, siguiendo a Pierson, que ciertos arreglos institucionales inducen formas

organizacionales complementarias, las cuales eventualmente han de generar instituciones

también complementarias. Ello refiere la llamada “matriz institucional” planteada por

Douglass North y que es fundamental para dar explicación y seguimiento a un desarrollo

institucional específico así como a la posibilidad correspondiente del cambio institucional. La

razón es que, precisamente, dicha matriz genera rendimientos crecientes a escala masiva. Si

bien la aplicación que hace North de matrices institucionales se dedica a explicar el

crecimiento y desempeño económicos en los países avanzados y en los países periféricos o

emergentes Pierson sugiere que dicha conceptualización es relevante y útil para abordar

fenómenos político-institucionales.7

El desarrollo institucional se observa primariamente en el nivel de marco-estructuras que

refieren grandes arreglos institucionales y organizaciones comprehensivas. El análisis de la

trayectoria relevante de desarrollo institucional pone de manifiesto al menos dos puntos

críticos del mismo, que pueden o no estar relacionados:

En primer lugar, el punto en el tiempo en que se presenta una coyuntura crítica, como un

intervalo relativamente corto de tiempo en el que existe una probabilidad substancialmente


15

elevada de que las decisiones de los agentes o actores en cuestión se traduzcan en un

determinado resultado de interés (Capoccia y Kelemen, 2007). En un nivel menos abstracto,

la coyuntura crítica es un periodo de tiempo distinguible por las condiciones político-sociales

y/o económicas en las que “un cambio significativo” en la forma de las decisiones contingentes

de los actores resuelve la tensión o la crisis de aquellas condiciones en favor de una

configuración o desarrollo político-institucional novedoso (Collier y Collier, 1991). Una

coyuntura crítica da lugar, claramente, a un periodo de estabilización o estabilidad institucional

que puede subsecuentemente entrar en una fase de cambio, por razones endógenas o exógenas

al propio desarrollo institucional.

En segundo lugar, el punto en el tiempo en el que los actores o agentes involucrados en un

arreglo institucional o participantes del proceso de una institución determinada, entendidos

como organizaciones, deciden alterar el sistema de reglas para obtener un resultado diferente

en términos de desempeño de acuerdo a su interés, o bien alteran, deliberadamente o a veces

accidentalmente la efectividad del cumplimiento de las reglas, las sanciones u otros medios de

restricción informal para tal cumplimiento (North, 1998, p. 16).

El cambio institucional así entendido, en el ámbito de la economía política de las instituciones

sociales, es sin duda esclarecedor en el sentido de una perspectiva histórica y política. Para

North, coincidentemente, “el cambio institucional es típicamente incremental y es sendero-

dependiente.” (…) “La dirección del cambio institucional incremental será ampliamente

consistente con la matriz institucional existente y será gobernada por los tipos de conocimiento

y habilidades en que hayan invertido los entrepreneurs [dirigentes] y los miembros de las

organizaciones (North, 1998, p. 18).”

VI. Planteamiento de Hipótesis


16

Hipótesis de Investigación

Al menos desde los años noventa, sucesivos gobiernos han enfrentado la resistencia del

magisterio organizado a atender los planeamientos de una verdadera reforma institucional al

sistema educativo. Dicha resistencia se ha traducido, en una negociación estratégica que

minimiza la máxima pérdida para la organización magisterial respecto de su poder de

cogobernar el proceso educativo pero que afecta significativamente el logro de los objetivos

de las reformas institucionales, específicamente en términos de calidad.

Hipótesis Nula

El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación no ha ejercido o no ha sido capaz de

ejercer poder de veto alguno contra las tentativas gubernamentales de reformar el sistema

educativo que hayan afectado significativamente los proyectos de cambio institucional de los

gobiernos mexicanos desde 1978, durante los ochenta y noventa y hasta 2012-2013.

VII. Pruebas Empíricas: Alcances y límites del reformismo educativo


17

Apenas es obvio que, visto en su nivel más simple de análisis, cualquier reforma educativa en

el sistema educativo mexicano tenga que hacerse con los maestros organizados y no contra

ellos. Pero un proceso de reformas que inicie o profundice cambios institucionales en

diferentes dimensiones y niveles del sistema se ha correspondido, en los hechos, con una lógica

incremental marcada por el dilema de incentivar al magisterio para que se involucre en la

modernización educativa y a la vez afectar los intereses del SNTE en el sistema para abrirle

camino a un nuevo modelo educativo en los estados, los municipios y, eventualmente, en las

escuelas. El análisis institucional en un sentido de Sendero-dependencia tiene que integrar una

narrativa que dé cuenta de la matriz política que se ha desarrollado en el tiempo y que ha

vinculado a la SEP y al SNTE para validar la existencia de una o más lógicas de rendimientos

crecientes. Esto último permite entender la resistencia magisterial a las diferentes fases de

reformas que se han dado en las últimas décadas y, al mismo tiempo, entender el dilema

político del cambio institucional para las autoridades educativas.

La coyuntura crítica: el corporativismo estatal y el origen del SNTE

En su estudio de política comparada, Ruth y David Collier identifican la coyuntura crítica

durante la cual el estado latinoamericano incorporó a la clase trabajadora a la arena política

institucionalizando la relación entre el estado y las organizaciones obreras. Se trata de una

coyuntura crítica porque precisamente la forma en que se logró aquella incorporación marcó

el desarrollo político subsecuente (régimen político, sistema de partidos). Por un lado, las

organizaciones sindicales se movilizaron de forma importante constituyendo la principal

muestra de activismo popular en la naciente esfera política posrevolucionaria. Por otro lado,

sin embargo, dos factores determinaron –desde el punto de vista político institucional para el

caso mexicano- la relación entre el estado y las organizaciones gremiales: la creación de una

ley laboral que reglamentaba el artículo 123 de la Constitución de 1917 en 1931 y la creación

de un sector obrero del Partido de la Revolución Mexicana en 1938 (Collier y Collier, 1990,

205-250). El amplio activismo y autonomía de las organizaciones sindicales encontró en la ley


18

8Gilberto Guevara Niebla afirma que “..aun cuando el SNTE, literalmente, no tiene “cláusula de exclusión”

funciona como si la tuviera, dado que al adquirir su plaza el trabajador de la educación pasa a formar parte, de

manera automática, del SNTE y el gobierno se encarga de deducir del sueldo del contratado el monto quincenal

de la cuota sindical correspondiente (este “cobro automático” de cuotas contradice lo dispuesto en la Ley

Federal de Trabajadores al Servicio del Estado que establece que éste se hará “siempre que el trabajador hubiese

manifestado previamente, de una manera expresa, su conformidad” (cap. III, art. 38, frac. 2). Por otro lado, el

abandono del SNTE implica, tácitamente, la pérdida de la plaza.” Ver Guevara Niebla. “Leyes que sustentan el

poder del SNTE” en Nexos, consultado el 20 de septiembre de 2013 en

http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=268749 [1 de junio de 2012]

9 No se trataba de un sistema pluralista de representación social sino de un conjunto de organizaciones con el

monopolio de la representación que se articulaba de manera singular al estado posrevolucionario. Éste

corporativismo estatal o de estado no conduce a la democracia sino que es propio de un sistema de tipo

autoritario (Schmitter, 1978)

y en la estructura corporativa del PRM las condiciones de un intercambio fundamental: el

apoyo político al PRM y la desmovilización masiva del movimiento obrero en un sentido de

contener el activismo de clase a cambio del monopolio de la representación mediante la

llamada cláusula de exclusión,8 así como las políticas sociales favorables al trabajo organizado

(prestaciones sociales y, en su caso, incrementos salariales). Específicamente, el sistema logró

la desmovilización o desradicalización de las principales organizaciones en favor de un pacto

corporativo con el estado posrevolucionario.

Como observa Carlos Ornelas, el único gran gremio o sector social que no había sido

corporativizado y sometido al estado posrevolucionario durante los años treinta era el de los

maestros. La razón es que existían en el país alrededor de 700 sindicatos de maestros que se

resistían a ser centralizados e incorporados a la esfera estatal del corporativismo del partido de

la Revolución Mexicana (Ornelas, 2008, 450-451). A este sistema de representación de

intereses lo caracterizaba su estructura vertical y política autoritaria. 9 Específicamente,

durante el cardenismo, la incorporación de los sindicatos nacionales y centrales obreras a la

estructura corporativa del PRM tenía un triple propósito: el apoyo de las organizaciones al

régimen posrevolucionario y su partido, la legitimación social del estado posrevolucionario y

finalmente, el control político de las organizaciones y sus movimientos de contestación social

y política. Muchos de los grupos magisteriales de aquella época fueron particularmente

radicales, estratégica e ideológicamente. Específicamente, la influencia del Partido Comunista



19

10 Carlos Ornelas señala que, habiendo alcanzado importantes grados de autonomía respecto del gobierno, el

SNTE emprendió una estrategia deliberada de colonización de la SEP desde los años cincuenta. Ver Carlos

Ornelas, “El SNTE, Elba Esther Gordillo y el gobierno de Calderón” en Revista Mexicana de Investigación

Educativa, abril-junio de 2008, Vol. 13, Núm. 37, pp.446.

Mexicano, sobre todo en algunas regiones del país, suponía una fuente de autonomía frente al

régimen posrevolucionario (Cortina, 1989, 82-84).

La centralización corporativa y la expansión del sistema educativo

La incorporación tardía del gremio magisterial a la estructura corporativa y su unificación

organizacional, también tardía, supuso que la articulación entre sindicato y SEP se hiciera

cuando ésta ya estaba consolidada como institución normativa, administrativa y financiera del

proceso educativo. La existencia del SNTE como organismo único del magisterio y, en

principio, funcional al objetivo de la cobertura educativa terminó por generar de suyo una

lógica de rendimientos crecientes en el momento en que fue convertido en un privilegiado

participante de la administración educativa, sin otro límite o rival que una estructura

burocrática que se ocupaba o conquistaba por sus fieles. El término “colonización” de la SEP

por el SNTE que describe, para Carlos Ornelas la ocupación de espacios burocráticos del

sistema educativo por el sindicato nacional, no puede entenderse sino se identifican los

mecanismos institucionales que empoderaron al sindicato y lo convirtieron en un actor

autónomo con intereses propios de cara a la consolidación del sistema educativo nacional. 10

En efecto, prácticamente a tres años de la creación del SNTE, el gobierno federal expidió el

Decreto de 1946 que no era sino el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del

Personal de la Secretaría de Educación Pública y que normaba las relaciones laborales con el

sindicato nacional. Este cuerpo legal le reconocía el monopolio de la representación sindical

además de que sólo a través del sindicato se podía contratar el personal de base. La

organización del magisterio obtuvo entonces importantes privilegios en la relación laboral,

específicamente mediante el artículo 21 (comisión nacional de escalafón) y el artículo 52


20

11

Ver Sandra Nieves, “Académicos piden al gobierno romper alianza con SNTE” en La Razón, consultado el

25 de octubre de 2013 en http://razon.com.mx/spip.php?article55390

(licencias con goce de sueldo). 11 El arreglo corporativo entre la SEP y el SNTE suponía pues

que dependencia y sindicato acordaban juntos la distribución de puestos dejando apenas un

pequeño margen de intervención a la SEP en los estados. Además, la SEP y el SNTE repartían

puestos y recursos en forma inequívocamente clientelista (Romero, 2013). Ello ocurría

simplemente porque para ambos existía una lógica de poder particular. El arreglo corporativo

generaba rendimientos crecientes por dos vías, por el apoyo político e institucional que obtenía

la SEP del magisterio (extendido al PRI) y por la respectiva entrega de plazas y recursos tanto

a la SEP como al SNTE. Pero la consecuencia más grave de otorgar al sindicato el poder sobre

no sólo los docentes sino sobre los directores, inspectores y funcionarios de la propia SEP es

que se fue generando una parálisis en el proceso de la gestión educativa, toda vez que tanto

los maestros como sus directivos escolares obedecían al sindicato. Como ha expresado

Guevara Niebla, el director de la escuela no manda porque debe rendirle cuentas al sindicato.

La consecuencia no deseada de este arreglo es que la relación entre docentes y personal

directivo no puede operar dinámicamente (parálisis) por que la racionalidad sindical define

por igual a agentes que debieran interactuar en sus propios términos (maestros y directores;

maestros e inspectores; maestros y comisionados). Existió pues, desde entonces, un doble

control de efectos paralizantes, ya que tanto trabajadores docentes como personal burocrático

desde niveles de dirección media hasta incluso subsecretarios, eran miembros del SNTE

(Guevara Niebla, junio de 2012).

Así, durante los años cuarenta, el aparato burocrático de la SEP ya había logrado consolidarse

como organismo federal que administraba la función educativa para sostener y expandir el

sistema nacional de educación. La ley federal de educación de 1934 facultaba a la SEP como

organismo que operaba el sistema educativo nacional y qué normaba el proceso educativo.

Desde ese año, la SEP tenía la facultad de expedir las leyes necesarias para distribuir la función

educativa entre federación, estados y municipios además de definir las aportaciones necesarias


21

para sostenerla. Si bien la federalización como centralización no era total, tampoco se definió

en el texto constitucional la autonomía reservada para los estados (Melgar Adalid, p.223-224).

El conjunto de reglas del sistema educativo, desde la Constitución hasta los reglamentos,

definía la centralización y burocratización soportada en gran medida por el propio sindicato.

Se generó un creciente dividendo político para los gobiernos posrevolucionarios e

indudablemente para la clase política del magisterio en una fase de expansión prácticamente

continua hasta los inicios de la década de los setenta.

Pero, eventualmente, el agotamiento político de la centralización se expresaría en

agudizaciones periódicas del activismo magisterial y en intentos fallidos de revertir la

federalización como centralización. Alberto Arnaut identifica un intenso debate entre

autoridades educativas en torno a dar término o revertir la centralización/descentralización del

sistema de educación básica desde fines de los cincuenta y durante los sesenta. También

vislumbra como los primeros proyectos fallidos de reestructuración de la SEP, el de 1958 y el

de prácticamente una década después, en 1969-1970. Ambos fueron frenados por la oposición

sindical y por el cálculo estratégico que las autoridades hicieron de la respuesta política a la

reorganización educativa. En el primer caso, el objetivo era devolver a la SEP el control laboral

de la educación. En el segundo caso de reforma (1969-1970) se pretendía hacer de inspectores

y directores de escuela empleados de confianza (Arnaut, 1994, pp.243-245). Presumiblemente,

dichos empleados no serían más agentes del sindicato y se regirían por una racionalidad

burocrática cuya cúspide estaría en la SEP.

Sin embargo, todo indica que mientras creció el sistema educativo en forma centralizada bajo

el binomio político-institucional SEP-SNTE fue imposible instrumentar una reforma. Más

aún, el propio gremio magisterial demostraba un activismo evidente frente a su centralización

y control como lo puso de manifiesto el movimiento magisterial de 1958. En años

subsecuentes, el clima socio-político de México llevó a diversos movimientos de insurgencia

sindical que finalmente confluyeron en el movimiento estudiantil y cívico en 1968. Tal vez las


22

autoridades del gobierno federal y específicamente del sistema educativo percibieran la

necesidad de no precipitar una ruptura política al interior del sistema SEP-SNTE por razones

elementales de gobernabilidad.

La federalización como descentralización: de la desconcentración al acuerdo

descentralizador del Sistema Educativo Nacional

En 1973, la SEP empezó la desconcentración mediante la creación de nueve unidades de

servicios descentralizados y treinta subunidades de servicios descentralizados. El movimiento

desconcentrador se proponía descongestionar la administración del sistema educativo creando

departamentos de administración fuera del sector central de la SEP. Como se ha expresado por

autoridades y analistas, se trataba de acercar la estructura administrativa a la escuela e intentar

recuperar espacios del sistema al dominio del SNTE. En este objetivo, las autoridades de la SEP

buscaron el cambio institucional en un sistema que seguía alimentando la lógica patrimonial y

clientelar de la centralización educativa. Como se ha argumentado, las estrategias que

atendiesen a dicho objetivo no podían sino encontrar costos elevados por alterar el rumbo del

proceso educativo. Así ocurría, principalmente, porque la estructura del SNTE, a la vez

magisterial y burocrática, se oponía a ello.

Parece una paradoja que en ese mismo año de 1973, se diera forma a la reglamentación que

confirmaba al magisterio como actor interesado en la administración del proceso educativo ya

que se daba forma legal al poder compartido del binomio SEP-SNTE en la forma de las

comisiones especiales o mixtas. En efecto, mediante el Decreto de 1973 (Reglamento de

Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la Secretaría de Educación Pública) se

institucionalizó el control paritario (SEP-SNTE) de la adscripción, ascenso y reconocimiento

de movimientos laborales en la estructura del sistema por las comisiones mixtas de

dependencia y sindicato. Sencillamente, los movimientos y cambios de los maestros en la

estructura se decidían prácticamente por mitades entre la SEP y el SNTE (Romero, 2013).


23

12

Guevara Niebla detalla los aspectos particulares que en distintas leyes y reglamentos consolidan el poder del

SNTE en el sistema educativo. Incluso detalla las fuentes de poder que se encuentran, por efecto o defecto, en

el artículo 75 (sobre “infracciones y sanciones”) tan sólo, en doce fracciones del artículo 75 de la Ley General

de Educación. Véase Gilberto Guevara Niebla, “Leyes que sustentan el poder del SNTE” en Nexos, consultado

el 20 de septiembre de 2013 en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=268749 [1 de junio de

2012] 13 Ver por ejemplo lo relativo al caso del estado de Durango en Secretaría de Educación del estado de Durango,

Antecedentes Históricos, consultado el 30 de octubre de 2013 en

http://educacion.durango.gob.mx/es/antecedentes

Este reglamento de escalafón para el establecimiento de comisiones mixtas SEP-SNTE no

hacía sino formalizar administrativamente lo que la ley reglamentaria del Apartado B del

artículo 123 de la Constitución (Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado) ya

disponía en el sentido de que, en igualdad de conocimientos, aptitudes y antigüedad, el

gobierno federal privilegiaría la contratación de los trabajadores sindicalizados (artículo 43) y

habría de compartir con el sindicato, por mitades, el control de las plazas recién creadas así

como de las vacantes (artículo 62). 12 La paridad que SEP y SNTE disfrutaban no era un mero

accidente; era el resultado de una matriz institucional en la que normativa y prácticamente, el

sindicato nacional tenía al menos una mitad de presencia, influencia y músculo político sobre

el sistema educativo.

Durante los años ochenta, el enfrentamiento entre las autoridades modernizadoras de la SEP y

los dirigentes del SNTE fueron constantes. Así quedó de manifiesto desde que el secretario de

educación Jesús Reyes Heroles planteó su “Revolución educativa”. La alta burocracia

promovía y buscaba una reforma descentralizadora que resistía el sindicato. Para avanzar en

la fusión de la educación federal con los sistemas estatales, se crearon consejos estatales de

educación al tiempo que se firmaron convenios en cada una de los 31 estados del país. Ello

permitiría que las delegaciones que representaban a la SEP desde fines de los setenta se

convirtieran en los órganos de los Servicios Coordinados de Educación Pública. 13 Pero los

consejos, en los que estaban negociando el gobernador, funcionarios federales y representantes

acreditados del SNTE, como observa Susan Street, tardaron mucho tiempo en firmar los

convenios correspondientes por lo que este proceso tomó todo el sexenio (Street, 1993, p. 92).



24

La matriz política que enfrentaba el SNTE al avanzar la desconcentración y subsecuentemente

la descentralización era sin duda más compleja: se trataba de más puntos de negociación y por

lo tanto, al menos potencialmente, de vulnerabilidad/oportunidad política. La posibilidad de

ejercer el veto por medio de la movilización local, siempre era una posibilidad de las secciones

del sindicato; especialmente, dicha estrategia parecía ser disponible en los estados del sur, en

los que la CNTE tenía una presencia importante o controlaba secciones completas. El valor

estratégico de la existencia del sindicato nacional ha radicado sin duda en su papel de

controlador/movilizador político frente al gobierno federal; a la vez, sin embargo, ha

representado un actor con una agenda propia que necesariamente tiene una posición

fundamental en cualquier agenda de reforma educativa que se planteara.

Apenas si sorprende que, a inicios de la administración del entonces presidente Salinas, el líder

Jonguitud Barrios fuera depuesto por el propio gobierno en un momento en que el SNTE vivía

la crisis político-sindical del grupo hegemónico magisterial, Vanguardia Revolucionaria. La

nueva lideresa magisterial, Elba Esther Gordillo, buscó la legitimación de un nuevo proyecto

para los maestros organizados –lo cual en principio era conciliable con el ánimo modernizador

del secretario Manuel Bartlett- pero pronto hubo claras muestras de enfrentamiento entre

ambos pues el proyecto de la nueva secretaria general del SNTE no cejaría, más allá del

discurso, en mantener la posición privilegiada de la organización en el sistema educativo

(Ornelas, 20|08, pp.453-454). En todo caso, el nuevo grupo que formó Elba Esther Gordillo se

mostraba ambivalente ante el cambio que anunciaba el presidente Salinas: retóricamente,

apoyaba el Programa de Modernización Educativa pero en los hechos impugnaba los pasos

para llevarlo a cabo (Camacho Sandoval, 2001, p. 6).

Para entonces, las autoridades y los expertos en educación de México ya habían expresado

enfáticamente que el sistema educativo mexicano vivía una crisis evidente, por lo menos, en

términos pedagógicos. Desde las expresiones al respecto del secretario de educación, Jesús


25

Reyes Heroles, a inicios de la administración del presidente De la Madrid, hasta la publicación

del estudio elaborado por Nexos en 1990 sobre los resultados del sistema educativo, quedaba

claro que el diagnóstico sobre la educación básica era inequívoco: la muy insatisfactoria

calidad de la educación prestada en las escuelas mexicanas era producto de serias deficiencias

en el sistema escolar. Si bien los resultados del reporte elaborado por Nexos con base en dos

exámenes nacionales (uno en primaria y otro en secundaria) no podían ser comparados en una

serie histórica, la situación del sistema educativo era calificada como alarmante.

Fue en este contexto, que se concretó el reformismo educativo que caracterizó los años noventa

y que fue impulsado por los gobiernos de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo. El Acuerdo

Nacional por la Modernización de la Educación Básica fue firmado por el presidente Salinas,

la dirigente del magisterio, Elba Esther Gordillo y el secretario de Educación, Ernesto Zedillo

en 1992. El ANMEB quiso avanzar en la ruta de la descentralización para lograr la concreción

de sistemas estatales que lograran una administración más efectiva y eficiente, así como

impulsar el desempeño de los docentes mediante lo que se ha conocido desde entonces como

la “carrera magisterial” o la revaloración del magisterio en términos de trayectoria laboral.

Pero también se trató de una verdadera reforma de la educación básica que modificó

sustancialmente los contenidos curriculares en las escuelas y en las universidades pedagógicas.

Incluso, aunque no prosperara como se planteaba, se crearon consejos sociales que buscaban

abrirle la puerta a la participación social en el control y supervisión de las escuelas.

En un sentido amplio, sin duda, el ANMEB incrementó la cantidad y calidad de los insumos

del sistema educativo (Álvarez, 2003, p.2). Se incrementó el presupuesto educativo, se amplió

tanto el ciclo básico obligatorio como el calendario escolar, se implementó la

profesionalización permanente de los maestros en servicio y se reorganizó el currículum de

primaria y secundaria además de la reforma del libro de texto, entre otros cambios. Puede

afirmarse que la reforma educativa fue comprehensiva por cuanto tocó aspectos fundamentales

de la estructura, contenido y funcionamiento de la educación.


26

14 Destacan, por ejemplo, María del Carmen Pardo (coord.), 1999, Federalización e innovación educativa en

México. México, El Colegio de México-Centro de Estudios Internacionales.

Probablemente el factor crucial para la negociación entre el SNTE y el gobierno federal

consistió precisamente en darle a la profundidad de la federalización un sentido político. En

ese tema, sin duda, el SNTE de Elba Esther Gordillo consiguió un importante límite de la

federalización en cuanto a la organización magisterial misma. En efecto, si bien se

descentralizaba la administración y los recursos para que las secretarías estatales se encargaran

de los servicios educativos plenamente, el sindicato nacional no se convirtió en una federación

o confederación de sindicatos estatales. En 1992, el temor de la fragmentación sindical era real

(Zorrila y Barba, 2008, p.25). En años subsecuentes, sin embargo, el poder del SNTE como

actor nacional frente al estado ha planteado la posibilidad de vetar discursiva y efectivamente,

los posibles cambios institucionales para liberar el control de las plazas y la evaluación

educativa, tanto de los maestros como de los alumnos. Además, el hecho de que el SNTE

promoviera o sustentara el tema de la revaloración de los maestros abría sin duda la posibilidad

de incorporarlo como un área de mutuo interés en la reforma educativa. A cambio de su

inclusión en el reformismo educativo, el SNTE mantendría su posición unificada como una

organización sindical nacional con un enorme poder político y participaría como parte

interesada en la agenda de reforma tratando de legitimar su posición como sindicato único.

La reforma educativa durante la alternancia: las escuelas, la evaluación y el SNTE

De 2000 en adelante es posible concebir que el sistema educativo consolidara la

federalización-descentralización y que se diera continuidad a los objetivos de mejora de la

formación-actualización docente así como de la transformación incremental del sistema

escolar hacia el logro de la calidad. Como lo consignan los estudios comparativos a nivel

estatal realizados en algún año cercano a la alternancia, antes o después de ella, la

descentralización como vía de la modernización del sistema educativo tenía resultados

variados según el estado de que tratara. 14 Pero en aquellos estados que habían experimentado


27

la alternancia política en ese nivel de gobierno parece haber consenso acerca de que ni el PAN

ni el PRD alteraron la ecuación política que sustentaba el poder del SNTE a nivel local. Puede

decirse que los gobiernos diferentes al PRI o el propio PRI no alteraron el equilibrio compuesto

por el sistema corporativo y clientelar en el que se insertaba el SNTE en los estados (Zorrilla

y Barba, 2008, p. 25). A veces, incluso, se afirma que los gobiernos panistas –por ejemplo-

“han cedido a las presiones del SNTE en detrimento del proyecto educativo (Camacho

Sandoval, 2001, p. 11).” Cabe señalar, en todo caso, que gobiernos de los tres grandes partidos

de México (PRI, PAN, PRD) han tratado de conducir la educación en sus estados con

resultados diversos y que ello, como un todo, tiene que ver tanto con las capacidades

educativas locales que como con los factores político-institucionales en torno a la relación SEP

estatal-secciones del SNTE, ya que prácticamente en cualquier estado el binomio burocrático-

magisterial tiene una presencia importante.

A partir de la alternancia y a nivel federal, los límites políticos del reformismo educativo en el

binomio SEP-SNTE no difieren mucho de aquellos que experimentaron gobernadores de

diferentes partidos ante el poder local del sindicato magisterial o más exactamente, de aquellos

que enfrentaron gobiernos del PRI en los años ochenta o noventa. Ni Vicente Fox ni Felipe

Calderón se confrontaron al SNTE, ni en el nivel discursivo ni en el simbólico. En efecto, el

presidente ya no tenía el poder central tradicional sobre los gobernadores y su partido no tenía

vínculos orgánicos con el SNTE, como suponía el sistema corporativo aún vigente. Los dos

gobiernos de Acción Nacional, ciertamente el de Fox y claramente el de Calderón, parecen no

haber emprendido una estrategia que planteara al sindicato costos considerables para el SNTE

(p.ej., control de plazas) para luego negociar una reforma posible. Al menos no lo hicieron de

entrada con una agenda de cambios legales-constitucionales. Sin embargo, en el periodo 2000-

2012 hubo una buena dosis de continuidad con respecto a la ruta crítica de reformismo

educativo trazada por Salinas y Zedillo: el objetivo de la calidad se presentó como prioritario,

la carrera magisterial siguió siendo un tema central de la agenda y la evaluación avanzó en

cuanto a volverse foco de cambio institucional específico.


28

15 Ver Jesús Álvarez Gutiérrez, 2003, “Reforma Educativa en México: El Programa Escuelas de Calidad” en

Revista Electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación, Vol 1, No.1, pp3-8.

Todo indica que, para el gobierno federal, no confrontarse con el SNTE y su dirigente, Elba

Esther Gordillo, implicaba evitar el veto y la resistencia explícitos del sindicato, por un lado,

pero suponía incluirlo como actor clave en la agenda de reforma, por el otro. Para lograrlo

había que plantear la centralidad de la llamada Carrera Magisterial y procurar, en cambio, el

mejoramiento escolar mediante un programa de incentivos específicos que invirtiera la lógica

del modelo educativo existente tratando de subsanar incrementalmente la inequidad del

sistema, como ilustró el Programa de Escuelas de Calidad (PEC) del gobierno de Vicente Fox.

Se optó, al parecer, por abrir una ventana de transformación educativa a nivel micro, alterando

la ecuación de incentivos que enfrentaban los actores en las escuelas.

Continuidad y cambio escolar: PEC, INEE, CSEC

Así las cosas, Vicente Fox no abandonó el reformismo de al menos tres administraciones

anteriores a la suya por cuanto continuó una ruta crítica de cambios en el sistema educativo.

La federalización como desconcentración-descentralización agotaba un primer ciclo de

reformismo que profundizaba un cambio educativo contingente respecto a la estructura

demográfica, económica, política y socio-cultural de los estados del país (Álvarez Gutiérrez,

2003, p.3). La oportunidad de diseñar un programa que invirtiera el modelo educativo

tradicional provino de concebir la focalización de una intervención estratégica que habrían de

apoyar, con reglas claras de operación, las autoridades educativas; específicamente con

respecto a escuelas urbanas marginadas con bajo rendimiento académico que operarían bajo

el programa en forma voluntaria. Las escuelas podrían gestionar su propio proyecto de

mejoramiento académico, flexibilizar el proceso pedagógico y abrir la puerta a la asociación

estratégica escuela-hogar. Las autoridades medirían las mejoras en el rendimiento pero no con

respecto a un parámetro preseleccionado sino con base al rendimiento inicial de la propia

escuela. 15


29

Álvarez Gutiérrez da cuenta de la amplia consulta que el gobierno hizo para conocer diversas investigaciones

y consultas sobre experiencias exitosas de nuevos modelos escolares, ver Álvarez, op.cit., p.3, cita 6 al pie.

El gobierno de Vicente Fox convocó el 8 de agosto de 2002 a representantes de los poderes, a

gobernadores de los estados, al SNTE, a representantes de las universidades y a representantes

del sector privado, entre otros sectores, para firmar el Compromiso Social por una Educación

de Calidad. Fox buscó un amplio consenso entre actores políticos y sociales para colocar el

objetivo de la calidad educativa en la agenda nacional. Los distintos sectores de la sociedad

adoptaron diversos compromisos para el avance educativo. Destacadamente, el SNTE se

comprometió a que el mecanismo de acceso a la cadena de dirección, supervisión y jefaturas

de sector se lograra "mediante exámenes de ingreso al servicio y concurso de oposición para

la promoción" y se estableciera un examen de conocimientos para el ingreso de maestros

(Observatorio Ciudadano de la Educación, 2002, p.3).

La estrategia del gobierno se dirigió a otros dos componentes que, de nuevo, minimizarían los

obstáculos de carácter político-institucional al enfocarse, como ilustra el PEC, en el cambio

educativo a nivel micro. En 2002 se creó el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEE)

que efectuaría diversos estudios, particularmente la prueba Excale para medir el desempeño

de los sistemas y subsistemas educativos en tercer de primaria así como al término de cada

uno de los ciclos de educación básica y media superior (Vidal, 2009, pp.25-26). La importancia

de este organismo no es menor pues se ha convertido en referente institucional de las

evaluaciones educativas en México. También se creó el Programa Enciclomedia, con el fin de

promover el uso intensivo de tecnologías de la informática en las escuelas. Finalmente, la

administración de Fox incrementó la inversión en infraestructura educativa de modo que la

cobertura de educación media superior y superior se ampliara de forma importante (Sojo

Garza-Aldape, 2005, p. 220-222).

La transformación educativa y el Acuerdo por la Calidad de la Educación


30

El gobierno del expresidente Felipe Calderón continuó el reformismo de la administración

anterior, fundamentalmente, apoyando el cambio al nivel de la escuela y avanzando sobre la

política de evaluación educativa, el programa nacional de becas, la integración de un Sistema

Nacional de Bachillerato, así como ampliando la infraestructura y cobertura en los niveles

medio-superior y superior. Los críticos de la administración de Felipe Calderón afirman que

no se dio prioridad o centralidad a la educación en el sexenio y que tampoco se abrazó un

proyecto definido y claro (Observatorio Ciudadano por la Educación, 2012). En todo caso, el

punto focal de la estrategia federal de reforma educativa lo constituye la Alianza para la

Calidad de la Educación, acuerdo político-institucional firmado por el presidente Calderón, la

secretaria de Educación, Josefina Vázquez Mota y el entonces secretario del SNTE, Rafael

Ochoa Guzmán. Lo primero que debe apuntarse para los fines de este análisis es que se buscó

el reformismo educativo con el acuerdo del gobierno federal y el SNTE. A diferencia del

Compromiso Social convocado por Fox, la suscripción de la ACE no requirió la firma de

ningún otro actor aunque exhortaba en su redacción a que legisladores, autoridades educativas

estatales y padres de familia hicieran suyo el tema de la transformación educativa para la

calidad. Esencialmente, se plantearon 10 “procesos prioritarios” en cinco grandes áreas del

sistema educativo: centros escolares, reforma curricular, maestros, evaluación y alumnos.

Según Carlos Ornelas, de los 10 puntos de la ACE, sólo dos “tienen el potencial de promover

cierto cambio institucional”, a saber, el que tiene que ver con el ingreso y promoción de los

maestros mediante concursos y los lineamientos que se refieren a un conjunto de incentivos

para la Carrera Magisterial. Para el estudioso de la educación nacional, los acuerdos suscritos

para el resto de los procesos prioritarios “son retóricos” toda vez que forman parte de diversas

normas que son obligatorias para las autoridades (Ornelas, 2012, pp.11-12).

A semejanza del Compromiso Social por una Educación de Calidad de 2002, la ACE de 2008

ha estado sometida al cumplimiento no vinculatorio que los miembros del SNTE hagan de los

objetivos de cambio institucional en materia de profesionalización. El precio de los acuerdos

políticos en las áreas de reforma que dependen de la cooperación libre de las partes es que, en


31

los hechos, la estructuras sindicales de los maestros pueden resistirse a una verdadera

transformación institucional: ser sometidos a verdaderas evaluaciones para cualquier

movimiento de su carrera docente, hacer el esfuerzo por mejorar su formación pedagógica,

cumplir estándares de desempeño bajo consecuencias profesionales ineludibles y acatar reglas

meritocráticas sobre su contratación, promoción y separación del empleo. La ganancia sin

embargo consiste en el planteamiento específico de avances en la evaluación.

Precisamente, la evaluación universal, con todos sus avances en años recientes fue

prácticamente vetada por un sindicato nacional que había firmado con el gobierno federal

adherirse a ella en los términos del Acuerdo para la Evaluación Universal de Docentes y

Directivos en Servicio de Educación Básica, firmado el 31 de mayo de 2011 por la SEP y el

propio SNTE. Los compromisos del SNTE en ésta y otras materias no han sido vinculatorios

porque no generan consecuencias en la ley. Durante 2012 la dirigencia del SNTE en la voz de

Elba Esther Gordillo declaró que la autoridad educativa tenía que garantizar que la evaluación

universal no se usara para afectar los derechos laborales de los maestros, en una evidente

táctica de dilación para resistirse a cumplir los compromisos que ya se habían suscrito. En el

lenguaje coloquial, el ACE tenía un contenido muy estimable pero carecía de “dientes” para

exigir cumplimientos.

Los gobiernos del PAN de 2000 a 2012 (Fox y Calderón) continuaron con una agenda de

reformas educativas que incluían al sindicato en los cambios propuestos, ampliando los

términos de la Carrera Magisterial y profundizando los procesos de evaluación, autorizando la

aplicación de los exámenes internacionales conocidos como PISA y aplicando otras

evaluaciones propiamente nacionales como Excale o Enlace. Pero la resistencia de diferentes

sectores del magisterio nacional y/o de su dirigencia a una verdadera profesionalización y ha

sido, finalmente, un dato fundamental para abordar las reformas que tendrían lugar, a partir de


32

16 Ver lo relativo a la argumentación y decreto de la reforma en Presidencia de la República. Reforma

Educativa, consultado el 1 de octubre de 2013 en http://www.presidencia.gob.mx/iniciativas/reforma-

educativa/ [diciembre de 2012]

un pacto, no entre la SEP y el SNTE, sino entre el presidente Peña Nieto, el PAN, el PRD y el

PRI para modificar la Constitución y varias leyes reglamentarias.

La reforma educativa bajo el Pacto por México: más allá de la negociación SEP-SNTE

El presidente Peña Nieto y los presidentes del PAN, PRD y PRI firmaron el 2 de diciembre de

2012 un pacto en el que se suscribieron 95 compromisos de política y reforma institucional en

torno cinco grandes ejes. Uno de ellos se propone avanzar decisivamente hacia la calidad y la

equidad de la educación. Destacadamente, sin embargo, la redacción del Pacto por México en

el tema pone de manifiesto el objetivo –tan importante como aumentar la calidad de la

educación básica así como la matrícula y la calidad de la educación media superior y superior-

de recuperar para el estado mexicano la rectoría del sistema mexicano nacional.

Inequívocamente, de nueve compromisos en materia de reforma educativa al menos cuatro de

ellos afectan directamente la lógica de rendimientos políticos del sindicato sobre el sistema

educativo para devolverle no sólo a la SEP sino a diferentes autoridades desde el INEE hasta

las propias escuelas mayor autonomía y facultades: El Sistema de Información y Gestión

Educativa, la plena autonomía del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, la autonomía

de gestión de las escuelas y la creación del Servicio Profesional Docente.

La reforma educativa supone cambios constitucionales y legales que inciden en el poder

corporativo del SNTE y su burocracia sindical, tanto a nivel nacional como local: 16

En la fracción III del nuevo artículo tercero se establece que: “..el ingreso al

servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de

supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se

llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad

http://www.presidencia.gob.mx/iniciativas/reforma-educativa/



33

de los conocimientos y capacidades que correspondan”. Se impide que las

plazas de los docentes, directores y supervisores sean manejadas como una

prerrogativa política de los dirigentes sindicales, negociadas o no con

autoridades educativas de la federación o los estados. En la propia fracción III

se indica la nulidad de todo ingreso o promoción que no sea otorgado conforme

la nueva ley reglamentaria del Servicio Profesional docente.

Se introduce una nueva fracción al artículo tercero (IX), la cual establece la

evaluación del sistema educativo nacional a cargo del INEE, como una

institución con plena autonomía; para ello se crea una Ley del Instituto

Nacional de Evaluación Educativa.

En el artículo 73 constitucional se introduce la figura del Servicio Profesional

docente, cuya nueva ley reglamentaria establece el ingreso o promoción de los

maestros de acuerdo a criterios establecidos en la ley, que no dependen de la

negociación o voluntad políticas de los funcionarios correspondientes y la parte

interesada por parte del SNTE.

El decreto de reforma establece seis artículos transitorios que proveen la forma

en que se han de designar y renovar los miembros de la Junta de gobierno del

INEE. Especialmente, el quinto transitorio le ordena la Congreso de la Unión

crear el Sistema de Información y Gestión Educativa para que el INEGI levante

un censo de escuelas, maestros y alumnos que a su vez informe propiamente

acerca de la situación y operación del sistema educativo. Incluso la segunda

fracción del mismo transitorio define que la evaluación del desempeño docente

ha de usarse “para dar mayor pertinencia y capacidades al sistema nacional de

formación, capacitación y superación para maestros, en el marco de un servicio

profesional docente”.


34

Así pues, al parecer, la evaluación educativa y la operación de un sistema profesional docente,

caminan juntos en favor del mejoramiento de la calidad. El control de estos procesos por los

dirigentes de la burocracia sindical, disminuye al menos en la medida en que las leyes

reglamentarias lo establezcan. Incluso se acota la influencia del SNTE desde la administración

educativa al ordenar la adecuación del marco jurídico para “fortalecer la autonomía de gestión

de las escuelas” e ir estableciendo poco a poco escuelas de tiempo completo.

VIII. Conclusiones: el reformismo educativo a prueba

De 1992 a 2012, el sistema educativo mexicano ha vivido un ciclo de reformismo incremental,

adaptado –sin duda- al poder negociador del SNTE pero al final cada vez más profundo en los

temas clave del cambio institucional de la educación (evaluación, capacidad de los maestros,

inequidad, papel de la sociedad-comunidad en la escuela), así sea siguiendo una ruta crítica

incremental. Es posible identificar un punto de culminación de este ciclo de reformismo

educativo en 2013 o el inicio de una nueva era del sistema educativo por tres razones:

Primero, porque el reformismo ha sido continuo a pesar de sus diferentes definiciones

en las agendas que se plantearon entre periodos presidenciales y gobiernos de diferentes

partidos entre 1991-1992 y 2013; el reformismo educativo en el Pacto por México


35

puede verse ya sea como una culminación de un proceso iniciado en 1992 o como un

impulso inédito de reformismo que llega a la Constitución; en cualquier caso, en 2013

se inicia una nueva etapa para el sistema educativo pues se abre la perspectiva de una

nueva matriz institucional en términos de North.

Segundo, porque el tema de la calidad educativa y el reconocimiento de la precaria

situación del sistema inició un movimiento social cada vez más amplio en favor de la

reforma de los años noventa en adelante. La calidad educativa, en términos del sistema,

es sin duda un tema complejo y variado, pero ha servido de bandera temática en la

agenda de cambio antes y después de la alternancia en 2000.

Tercero, porque en esta ola de reformismo una nueva dirigencia y grupo magisterial

heredó la hegemonía de Vanguardia Revolucionaria y trató, eventualmente sin éxito, de

reeditarla y representar a la vez una propuesta de cambio tanto ante la agenda de

reformas del sistema educativo como ante el sindicalismo magisterial (que incluye,

entre otras, a la disidencia de la CNTE y su activismo de choque).

Está por verse que los aspectos clave de la reforma de un servicio profesional docente y de un

sistema nacional de evaluación se hagan valer por parte de las autoridades educativas. Si las

nuevas leyes secundarias que se derivan de la gran reforma constitucional se hacen cumplir por

una autoridad educativa más capaz y autónoma, tanto desde la federación como desde los

estados probablemente se verá, como resultado de ello, que los nuevos instrumentos de política

(la evaluación del desempeño educativo y el gobierno de la profesionalización docente), serán

aplicados con el diseño y la instrumentación adecuada para satisfacer sus fines. Simplemente,

no es evidente que aquellas disposiciones que pueden implicar un costo político para la

organización sindical de los estados serán aplicadas fiel y previsiblemente por las autoridades

educativas: aceptar posiciones administrativas si no se aprobaron los exámenes de desempeño

correspondientes, por ejemplo, o perder la plaza ante las tres ausencias injustificadas (como


36

resultado de involucrarse en el activismo anti-reforma). Desde luego, no es insoslayable la

inconformidad o rechazo a las nuevas reglas por los maestros; es innegable que alguna(s) de

las secciones sindicales puede abatir los costos de acción colectiva cuando lo que se quiere

producir es el descarrilamiento de la implementación de la reforma, en la perspectiva de una

primera etapa derechazo al cambio institucional. Es el caso del activismo de la CNTE desde

mediados de 2013.

En el pasado se abrió un espacio de cambio institucional en el que el magisterio organizado

podía aprovechar la llamada Carrera Magisterial permitiendo que algunos maestros pudiesen

mejorar su situación salarial y profesional mediante la capacitación. Al parecer, los acuerdos

entre el gobierno y el magisterio organizado entre 1992 y 2008 –en contextos administrativos

y políticos diferentes- buscaron impulsar el reformismo bajo la restricción estructural del poder

del SNTE y de la movilización incontrolable de los maestros de la CNTE en al menos algunos

estados como Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Michoacán. En el caso de la ACE, tan sólo tres años

más tarde, se demostró el incumplimiento del SNTE sobre lo acordado con las autoridades del

gobierno federal bajo la presidencia de Felipe Calderón (Observatorio Ciudadano de la

Educación, agosto de 2012, pp.1-5). Los expertos como Lucrecia Santibáñez no desestiman los

concursos de ingreso y promoción docente logrados antes de la reforma de 2013. Pero la

instrumentación correspondiente parece ser muy mejorable (Santibáñez, diciembre de 2012).

Aún si la dirigencia nacional del SNTE y de la mayoría de las secciones sindicales del país se

abstienen de vetar de alguna forma los nuevos procesos que se derivan de la reforma de

evaluación y de profesionalización docente, no existe garantía de que los grupos de la CNTE o

afines a la CNTE no se movilicen para sabotear la aplicación de distintas disposiciones de ley.

Acaso las autoridades federales y estatales pagarán algunos costos políticos antes de que la

normalidad educativa bajo la reforma de 2013 pueda llegar a algunas regiones del país. Sólo

mediante un movimiento que conjunte fuerzas cívicas y sociales en favor de la reforma

educativa podrá el gobierno federal y/o estatal superar el activismo de la disidencia radical,

legitimando y fortaleciendo las propias acciones que se derivan del reformismo educativo.


37

El hecho de que las políticas cupulares del SNTE hayan expresado en años recientes un legado

del pasado corporativista al oponerse a perder espacios de poder patrimonial y clientelar en el

proceso educativo, no quiere decir que los incentivos del sistema educativo no se hayan

modificado, así sea moderadamente, respecto a los docentes en el nivel micro de las escuelas.

Esa es, y muy probablemente ha sido, la ventana de oportunidad para que pueda surgir una

nueva relación institucional entre los maestros y las autoridades educativas. Tal vez por eso el

PEC o el Compromiso Social por la Calidad de la Educación han continuado. Las autoridades

deberán demostrar que la reforma es una realidad social-institucional y hacerlo mediante una

comunicación pública efectiva, apoyada por las organizaciones sociales. Una nueva cultura

educativa precisará, primordialmente, de la participación social más allá de la retórica y el

discurso.

Lo mínimamente recomendable a la autoridad federal educativa es que, de estarse cumpliendo

las condiciones básicas de un nuevo régimen institucional, se haga saber al público, no sólo en

concordancia con la ley y la propia campaña del gobierno federal, sino también en congruencia

con el magisterio. Ésta es, de suyo, una tarea enormemente compleja, porque la situación

administrativa y política entre estados es diversa. ¿Cuál será la estrategia de la SEP, en atención

al cumplimiento de la ley y de una perspectiva de normalización educativa en aquellos estados

en que el propio magisterio organizado está diametralmente opuesto a la reforma?


38

IX. Bibliografía

Álvarez Gutiérrez, Jesús, 2003, “Reforma Educativa en México: El Programa Escuelas de

Calidad” en Revista Electrónica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en

Educación, Vol 1, No.1, consultada el 25 de septiembre de 2013 en

http://www.ice.deusto.es/RINACE/reice/vol1n1/Alvarez.pdf

Arnaut, Alberto, 1994, Política y Gobierno, Vol. I, Núm. 2 México, Segundo Semestre de 1994

Backhoff Escudero, Eduardo, 2012 La educación en tiempos de Felipe Calderón. Consultado

el 1 de noviembre de 2013 en http://red-academica.net/observatorio-

academico/2012/09/03/la-educacion-en-tiempos-de-felipe-calderon/

Camacho Sandoval, Salvador, 2001, Revista Mexicana de Investigación Educativa,

septiembre-diciembre 2001 vol. 6. Núm. 13, pp. 401-423

Capoccia, Giovanni and R. Daniel Kelemen. “The Study of Critical Junctures Theory,

Narrative, and Counterfactuals in Historical Institutionalism”, World Politics 59 (April 2007),

341–69


39

Compromiso Social por una Educación de Calidad firmado el ocho de agosto del año dos mil

dos en la ciudad de México por el Presidente de México Vicente Fox Quesada y los diferentes

sectores de la sociedad, consultado el lunes 4 de noviembre en

http://transparencia.yucatan.gob.mx/datos/2008/sep/marco_Juridico/Compr_Soc_Cal_Educ.p

df. [8 de agosto de 2002]

Cortina, Regina, 1989, “La vida profesional el maestro y su sindicato” en Estudios

Sociológicos, VII: 19, El Colegio de México, 1989, 79-103

Fierro Evans, Cecilia, Guillermo Tapia García y Flavio Rojo Pons, 2009, Descentralización

educativa en México. Un recuento analítico. Organización para la Cooperación y Desarrollo

Económico, octubre de 2009.

Gil Antón, Manuel. “A tres años de la Alianza por la Calidad Educativa” consultado el 2 de

noviembre de 2013 en http://www.letraslibres.com/blogs/tres-anos-de-la-alianza-por-la-

calidad-educativa [Mayo 19, 2011]

Gil Olmos, José, “Exigen a Calderón postura firme ante resistencia de Gordillo” en Proceso,

consultado el 23 de abril de 2012 en http://www.proceso.com.mx/?p=305239 [23 de abril de

2012]

Gobierno Federal y Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, Alianza por la

Calidad de la Educación, México, SEP, 2008

Guevara Niebla, Gilberto, Leyes que sustentan el poder del SNTE en Nexos, consultado el 20

de septiembre de 2013 en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=268749 [1 de

junio de 2012]

Guevara Niebla, Gilberto, La disputa por la educación en Nexos, consultado el 27 de septiembre

de 2013 en http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=2103120 [1 de febrero de

2013]

Martínez Rizo, Felipe, 2001, “Las reformas educativas: mitos y realidades” en La Revista

Iberoamericana de Educación, Organización de Estados Iberoamericanos (OEI), Septiembre –

diciembre de 2001 consultada el 30 de octubre de 2013 en http://www.rieoei.org/rie27a02.htm

Melgar Adalid, Mario, las nuevas reformas al artículo tercero, 20 de septiembre de 2013, en

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/204/10.pdf , México, Biblioteca Virtual del Instituto

de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, pp. 221-233

http://transparencia.yucatan.gob.mx/datos/2008/sep/marco_Juridico/Compr_Soc_Cal_Educ.pdf

http://transparencia.yucatan.gob.mx/datos/2008/sep/marco_Juridico/Compr_Soc_Cal_Educ.pdf

http://www.letraslibres.com/blogs/tres-anos-de-la-alianza-por-la-calidad-educativa

http://www.letraslibres.com/blogs/tres-anos-de-la-alianza-por-la-calidad-educativa

http://www.proceso.com.mx/?author=13

http://www.proceso.com.mx/?p=305239



http://www.rieoei.org/rie27a02.htm

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/204/10.pdf


40

Navarro, Juan Carlos, Martín Carnoy, Claudio de Moura Castro, Education Reform in

LatinAmerica: A Review of Issues, Components and Tool, MacMillan Center Latin American

and Iberian Studies, consultado el 27 de septiembre de 2013 en http://www.isn.ethz.ch/Digital-

Library/Publications/Detail/?ots591=cab359a3-9328-19cc-a1d2-

8023e646b22c&lng=en&id=46632, [1 de septiembre de 1999]

North, Douglass C., 1990, Institutions, institutional change and economic performance, New

York, Cambridge University Press, 1990.

North, Douglass C., "Institutional Change: A Framework Of Analysis," Economic History

9412001, EconWPA, revisado el 14 de Diciembre de 1994.Consultado el 18 de octubre de

2013 en http://www.karlwhelan.com/Macro2/North.pdf [1994]

North, Douglass, C., 1998, “Five propositions about institutional change” en Jack Knight &

Itai Sened, Explaining Social Institutions, Ann Arbor, The University of Michigan Press.

Observatorio Ciudadano de la Educación, Compromiso social por la calidad de la Educación,

consultado el 31 de octubre de 2013 en http://www.observatorio.org/pdfdocs/comun082.pdf [9

de agosto de 2002]

Observatorio Ciudadano de la Educación. Balance de la Educación Básica durante el gobierno

de Vicente Fox consultado el 29 de octubre en

http://www.observatorio.org/pdf/DebateEspecialSEP.pdf [2006]

Observatorio Ciudadano de la Educación. Las cuentas de la administración de Felipe Calderón

en materia educativa. Consultado el 1 de noviembre de 2013 en

http://www.mepamexico.org/2012/05/las-cuentas-de-la-administracion-de.html [2012]

Observatorio Ciudadano de la Educación, Comunicado “Nueva Época” No. 4, Los intereses

electorales del SNTE y el veto a la evaluación universal, consultado el 5 de noviembre de 2013

en http://www.observatorio.org/nueva-epoca/InteresesElectoralesSNTE.pdf [1 de agosto de

2012]

Observatorio Ciudadano de la Educación, Comunicado “Nueva Época” N°5, ¿Qué le faltó

decir al Presidente Calderón en el capítulo de su sexto informe que se refiere a la educación

del país? http://www.observatorio.org/nueva-epoca/6toInformeCalderon.html

Ornelas, Carlos. El Sistema Educativo Mexicano. La transición de fin de siglo. México, Fondo

de Cultura Económica, 1995.

http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Series/Detail/?ots591=cab359a3-9328-19cc-a1d2-8023e646b22c&lng=en&id=46626

http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Series/Detail/?ots591=cab359a3-9328-19cc-a1d2-8023e646b22c&lng=en&id=46626

http://www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/?ots591=cab359a3-9328-19cc-a1d2-8023e646b22c&lng=en&id=46632



http://www.karlwhelan.com/Macro2/North.pdf

http://www.observatorio.org/pdfdocs/comun082.pdf%20%5b9

http://www.observatorio.org/pdf/DebateEspecialSEP.pdf

http://www.mepamexico.org/2012/05/las-cuentas-de-la-administracion-de.html

http://www.observatorio.org/nueva-epoca/InteresesElectoralesSNTE.pdf%20%5b1


41

Ornelas, Carlos, “El SNTE, Elba Esther Gordillo y el gobierno de Calderón” en Revista

Mexicana de Investigación Educativa, abril-junio de 2008, Vol. 13, Núm. 37, pp.445-469.

Ornelas Carlos, Educación, Colonización y Rebeldía. La herencia del pacto Calderón-Gordillo.

Pierson, Paul. “Increasing returns, Path Dependence and the Study of Politics” en American

Political Science Review, Vol 94, No 2, junio de 2000, pp.251-267.

Poder Ejecutivo Federal. Secretaría de Educación Pública. DECRETO por el que se reforman,

adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Educación, Diario Oficial

[Miércoles 11 de septiembre de 2013]

Presidencia de la República, Pacto por México, acuerdos, consultado en http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2012/12/Pacto-Por-M%C3%A9xico-TODOS-los-

acuerdos.pdf

Presidencia de la República. Reforma Educativa en el Diario Oficial, consultado el 1 de octubre

de 2013 en http://www.presidencia.gob.mx/iniciativas/reforma-educativa/ [diciembre de

2012]

Schmelkes, Sylvia, Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas, consultado el 23 de

septiembre de 2012 en http://www.setab.gob.mx/php/documentos/tecte13-14/schmelkes.pdf ,

[1994]

Romero, Jorge Javier, La nueva distribución de poder en la educación en Letras Libres,

consultado el 24 de octubre de 2013 en http://www.letraslibres.com/blogs/polifonia/la-nueva-

distribucion-de-poder-en-la-educacion

Santibáñez, Lucrecia, 2008, “Reforma Educativa: El papel del SNTE” en Revista Mexicana de

Investigación Educativa, abril-junio de 2008, Vol 13, Num. 37, pp.419-443.

Santibáñez, Lucrecia, 2012, “Análisis de la reforma educativa: ¿forma es fondo?” en Blog de

la redacción de la revista Nexos, consultada el 28 de octubre de 2013 en

http://redaccion.nexos.com.mx/?p=4504 [ diciembre 13, 2012]

Schmitter, Philippe C., Still the Century of Corporatism? en The Review of Politics, Vol. 36,

No. 1, The New Corporatism: Social and Political Structures in the Iberian World (Jan., 1974),

pp. 85-131.

Street, Susan, “La descentralización educativa: los casos de Francia y México” en Revista

Latinoamericana de Estudios Educativos (México) Vol. XXIII, No. 1, pp. 43-74

http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2012/12/Pacto-Por-M%C3%A9xico-TODOS-los-acuerdos.pdf

http://www.presidencia.gob.mx/wp-content/uploads/2012/12/Pacto-Por-M%C3%A9xico-TODOS-los-acuerdos.pdf


http://www.setab.gob.mx/php/documentos/tecte13-14/schmelkes.pdf

http://www.letraslibres.com/blogs/polifonia/la-nueva-distribucion-de-poder-en-la-educacion

http://www.letraslibres.com/blogs/polifonia/la-nueva-distribucion-de-poder-en-la-educacion

http://redaccion.nexos.com.mx/?p=4504


42

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, 2007, Un nuevo modelo educativo para

el México del Siglo XXI. Conclusiones y propuestas del IV Congreso Nacional de Educación y

del Segundo Encuentro Nacional de Padres de Familia y Maestros, México.

Trejo, Guillermo, et.al., 1991, Educación para una economía competitiva, hacia una estrategia

de reforma, México, Diana y CIDAC

Zorrilla Fierro, Margarita y Bonifacio Barba Casillas, “Reforma Educativa en México,

Descentralización y nuevos actores” en Sinéctica 30, Iteso, consultada el 23 de septiembre de 2013

enhttp://portal.iteso.mx/portal/page/portal/Sinectica/Historico/Numeros_anteriores06/030 [febrero-

julio de 2008]

Vidal, Rafael, ¿Enlace, Exani, Excale o Pisa? Consultado el 5 de noviembre de 2013 en

http://www.educacionyculturaaz.com/wp-content/uploads/2013/01/Enlace_Exani_Excali_Pisa.pdf

documento del Ceneval [junio de 2009]

Villarreal, Héctor, “Doce años después” en Letras Libres consultado el 29 de octubre de 2013

en http://www.letraslibres.com/blogs/serial/doce-anos-despues-sep?page=full [7 de dic de

2012]

http://portal.iteso.mx/portal/page/portal/Sinectica/Historico/Numeros_anteriores06/030

http://www.educacionyculturaaz.com/wp-content/uploads/2013/01/Enlace_Exani_Excali_Pisa.pdf

http://www.letraslibres.com/blogs/serial/doce-anos-despues-sep?page=full

Dilemas institucionales de la reforma 516

Documents

Transcript of Dilemas institucionales de la reforma 516