RIASSUNTO CORSO DI DIRITTO PUBBLICO - BARBERA FUSARO ED. 2008
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Augusto Barbera-Carlo Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, X ed. 2018Cap. 9. Il Parlamento
Capitolo 9
Il Parlamento
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Augusto Barbera-Carlo Fusaro, Corso di diritto pubblico, Il Mulino, X ed. 2018Cap. 9. Il Parlamento
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NASCITA ED EVOLUZIONE DEL PARLAMENTO MODERNO
IN INGHILTERRA
• Divisione del parlamento in due camere: la House of Lords, o
camera alta, e la House of Commons, o camera bassa (a
partire dal XIV secolo)
• Sovranità del parlamento: il potere di stabilire l’ordine di
successione al trono (Act of Settlement del 1701)
• Rappresentatività della camera bassa: l’allargamento del
suffragio elettorale (dal Reform Act del 1832)
• Preminenza della Camera dei Comuni: il ridimensionamento
del ruolo della camera alta (Parliament Act del 1911)
• Rapporto fiduciario con il governo: il governo come «comitato
direttivo» in grado di guidare l’attività del parlamento
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IL BICAMERALISMO NELL’ORDINAMENTO STATUTARIO
Camera dei deputati:
camera rappresentativa
(membri eletti a suffragio
ristretto)
• Bicameralismo differenziato: due rami formati in modo
radicalmente diverso e con funzioni in parte diversificate
• Bicameralismo non paritario e diseguale: la regola «il
Senato non fa crisi» e la prassi delle «infornate» dei
senatori
Senato:
camera di nomina regia
(membri nominati a vita)
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IL BICAMERALISMO NELLA COSTITUZIONE DEL 1948
Camera dei deputati:
eletta a suffragio universale
e diretto
• Bicameralismo paritario e indifferenziato: entrambe le
camere espressione della sovranità popolare, di qui
l’identità di funzioni (bicameralismo perfetto, nel senso che
si fonda su due camere poste sullo stesso piano)
Senato della Repubblica:
eletto a suffragio universale
e diretto (a base regionale)
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LE DIFFERENZE FRA CAMERA E SENATO
* 6 anni fino alla legge costituzionale n. 2/1963, ma il Senato fu sciolto e rinnovato insieme alla Camera
nel 1953 e nel 1958
Camera dei
deputati
Senato della
Repubblica
componenti
elettorato attivo
elettorato passivo
durata
elezione
630 deputati
18 anni
25 anni
5 anni
–
315 senatori
+ senatori a vita
25 anni
40 anni
5 anni*
a base regionale
Elementi di
differenziazione
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IL BICAMERALISMO PARITARIO E INDIFFERENZIATO
Art. 70 Cost.
«La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle
due Camere».
Art. 94.1 Cost.
«Il governo deve avere la fiducia delle due Camere».
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LA COMPOSIZIONE DELLE CAMERE [1]
CAMERA DEI DEPUTATI
618 12
Circoscrizioni in Italia Circoscrizione estero
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LA COMPOSIZIONE DELLE CAMERE [2]
SENATO DELLA REPUBBLICA
309 6 fino a 5 n. -
Circoscrizioni a
base regionale
Circoscrizione
estero
Presidente della
Repubblica
Ex presidenti
della Repubblica
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I SENATORI A VITA
• Senatori a vita di nomina presidenziale: «cinque
cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi
meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e
letterario»
• Senatori a vita di diritto: «chi è stato presidente della
Repubblica» (salvo rinuncia)
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I DEPUTATI E SENATORI ELETTI NELLE
CIRCOSCRIZIONI ESTERO
• Chi può essere elettore per la circoscrizione estero:
cittadini italiani residenti all’estero, salvo opzione per
l’esercizio del diritto di voto in Italia
• Chi può essere candidato nella circoscrizione estero:
sia elettori residenti in Italia (in una sola ripartizione
della circoscrizione estero) sia elettori residenti
all’estero (solo nella ripartizione di residenza della
circoscrizione estero)
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INCOMPATIBILITÀ E INELEGGIBILITÀ PARLAMENTARI
• Incompatibilità: non si può detenere contemporaneamente due
cariche o uffici (opzione)– membri dell’altra camera (art. 65.2 Cost.), membri dei consigli e delle giunte
regionali (art. 122.2 Cost.), giudici costituzionali (art. 135.6 Cost.), parlamentari
europei (l. 78/2004), altre cariche e funzioni (l. 60/1953)
• Ineleggibilità: non si può essere eletti in ragione della carica o
dell’ufficio ricoperto (cessazione delle funzioni)– sindaci di comuni oltre 20 mila abitanti, presidenti di provincia,capo e vicecapo
della Polizia, capi di gabinetto dei ministri, prefetti e viceprefetti, funzionari di polizia,
ufficiali superiori delle Forze armate, diplomatici, coloro che in proprio o come rappresentanti legali di società private realizzano opere per lo Stato o forniscono
servizi o beni oppure hanno ricevuto concessioni o autorizzazioni di notevole valore
economico che importino l’obbligo di specifici adempimenti, rappresentanti e
amministratori di società sussidiate dallo Stato e volte al profitto, nonché i relativi
consulenti legali (esclusi i dirigenti di cooperative), magistrati che non si trovino in
aspettativa e comunque mai dove queste funzioni hanno esercitato nei 6 mesi
prima della candidatura (d.p.r. 361/1957)
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L’INCANDIDABILITÀ
D.lgs. 235/2012• Incandidabilità alla carica di deputato o senatore di chi abbia subito
una condanna definitiva a una pena detentiva di almeno due anni per
reati di particolare allarme sociale indicati dalla legge e anche per
delitti non colposi per i quali sia previsto il minimo edittale di quattro
anni
• Accertamento d’ufficio della causa di incandidabilità con la
cancellazione dalle liste; decadenza dalla carica se la sentenza di
condanna diventa definitiva durante il mandato (voto dell’assemblea)
• Durata dell’incandidabilità: almeno sei anni ovvero il doppio
dell’eventuale interdizione dai pubblici uffici inflitta al condannato a
titolo di sanzione integrativa (sommandosi alla stessa interdizione); in
taluni casi (abuso dei poteri o violazione dei doveri connessi) durata
aumentata di altri due anni fino a otto
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PROROGA E PROROGATIO
Art. 60.2 Cost.
«La durata di ciascuna camera non può essere prorogata se
non per legge e soltanto in caso di guerra».
Art. 61.2 Cost.
«Finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i
poteri delle precedenti».
non oltre 70 giorni 20 giorniScioglimento
delle CamereElezioni
Prima riunione
delle Camere
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IL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE: FUNZIONI
Elezione della lista dei giudiciaggregati della Corte costituzionale
2/3 dei componenti, 3/5 dopo la terza votazione
Elezione del presidente dellaRepubblica (e giuramento)*
2/3 dei componenti, metà più unodopo la terza votazione
Messa in stato di accusa del presidente della Repubblica
Metà più uno dei componenti
Elezione di otto componenti del Consiglio superiore dellamagistratura
3/5 dei componenti, 3/5 deivotanti dopo la secondavotazione
Elezione di cinque giudici dellaCorte costituzionale
2/3 dei componenti, 3/5 dopo la terza votazione
* Con la partecipazione dei delegati regionali
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LE FONTI DEL DIRITTO PARLAMENTARE
• Fonti costituzionali (artt. 55-82 Cost.)
• Fonti di autonomia parlamentare: regolamenti di
ciascuna camera, consuetudini e prassi
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LA RISERVA DI REGOLAMENTO PARLAMENTARE
Art. 64.1 Cost.
«Ciascuna camera adotta il proprio regolamento a
maggioranza assoluta dei suoi componenti».
• Il regolamento della Camera: approvato il 18 febbraio 1971
e successive modificazioni (1978, 1981, 1982, 1983, 1986,
1987, 1988, 1989, 1990, 1993, 1996, 1997, 1998, 1999,
2009, 2012)
• Il regolamento del Senato: approvato il 17 febbraio 1971 e
successive modificazioni (1977, 1978, 1979, 1982, 1983,
1985, 1987, 1988, 1989, 1992, 1993, 1999, 2001, 2002,
2003, 2007, 2012, 2017)
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LA PUBBLICITÀ DELLE SEDUTE
Art. 64.2 Cost.
«Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere
e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi
in seduta segreta».
• I resoconti parlamentari dell’assemblea e delle commissioni
(sommari e stenografici)
• Le sedute in diretta tv in streaming (webtv.camera.it,
webtv.senato.it) e sul satellite (piattaforma Sky canali 524 e
525)
• L’ammissione del pubblico (tribune dell’aula e locali per la
trasmissione a circuito chiuso delle commissioni)
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LE DELIBERAZIONI: MAGGIORANZE E NUMERO LEGALE
Art. 64.3 Cost.
«Le deliberazioni di ciascuna camera e del Parlamento non
sono valide se non è presente la maggioranza dei loro
componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti,
salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale».
• Adozione delle deliberazioni a maggioranza semplice, salvo
previsione di una maggioranza qualificata (quorum
funzionale)– esempio: «La Camera approva», «La Camera respinge»
• Non validità delle deliberazioni se non è presente la metà più
uno dei componenti (quorum strutturale)– esempio: «La Camera non è in numero legale per deliberare»
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ESEMPI DI MAGGIORANZE QUALIFICATE
• Adozione dei regolamenti parlamentari: a maggioranza
assoluta dei componenti– alla Camera 630:2+1
– al Senato 315(+N senatori a vita):2+1
• Elezione dei presidenti delle Camere– alla Camera a maggioranza dei due terzi dei componenti
(primo scrutinio: 420); a maggioranza dei due terzi dei voti
(secondo e terzo scrutinio); a maggioranza assoluta dei voti
(quarto scrutinio)
– al Senato a maggioranza assoluta dei componenti (primo e
secondo scrutinio); a maggioranza assoluta dei voti (terzo
scrutinio); ballottaggio fra i primi due (quarto scrutinio)
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QUORUM FUNZIONALE E ASTENUTI
Art. 48 R.C.
«1. Le deliberazioni dell’assemblea e delle commissioni sono adottate a
maggioranza dei presenti, salvo i casi per i quali è stabilita una
maggioranza speciale.
2. Ai fini del comma 1 sono considerati presenti coloro che esprimono
voto favorevole o contrario».
Art. 107 R.S. (modificato nel 2017)*
«1. Ogni deliberazione del Senato è presa a maggioranza dei senatori
presenti, salvi i casi per i quali sia richiesta una maggioranza speciale.
Sono considerati presenti coloro che esprimono voto favorevole o
contrario […]».
* Testo precedente: «1. Ogni deliberazione del Senato è presa a maggioranza dei senatori che
partecipano alla votazione, salvi i casi per i quali sia richiesta una maggioranza speciale […]».
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LO STATUS DEI PARLAMENTARI
• Divieto di appartenere a entrambe le Camere (art. 65.2
Cost.)
• Titoli di ammissione e cause di incompatibilità o
ineleggibilità giudicati dalle stesse Camere (art. 66 Cost.)
• Rappresentanza dell’intera nazione senza vincolo di
mandato (art. 67 Cost.)
• Insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati
nell’esercizio delle funzioni (art. 68.1 Cost.)
• Inviolabilità da ogni forma di limitazione della libertà
personale, di domicilio e di comunicazione (art. 68.2 e 3
Cost.)
• Indennità stabilità per legge (art. 69 Cost.)
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LA VERIFICA DEI POTERI
Art. 66 Cost.
«Ciascuna camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi
componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di
incompatibilità».
• Il regolamento della giunta delle elezioni (Camera, 6
ottobre 1998)
• Il regolamento per la verifica dei poteri (Senato, 23
gennaio 1992)
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IL DIVIETO DEL VINCOLO DI MANDATO
Art. 66 Cost.
«Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed
esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato».
• Divieto di mandato imperativo e disciplina di gruppo
• Il fenomeno del transfughismo parlamentare
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IL TRATTAMENTO ECONOMICO
Art. 69 Cost.
«I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla
legge».
• Indennità fissata dall’ufficio di presidenza in misura non superiore al
trattamento complessivo massimo annuo lordo dei magistrati con
funzioni di presidente di sezione della Corte di cassazione
• Diaria a titolo di rimborso delle spese di soggiorno a Roma
• Rimborso delle spese per l’esercizio del mandato
• Spese di trasporto e spese di viaggio
• Spese telefoniche
• Assistenza sanitaria integrativa
• Assegno di fine mandato
• Trattamento pensionistico basato sul sistema contributivo (dal 2012
al posto del vitalizio)
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LE IMMUNITÀ PARLAMENTARI (ART. 68 COST.)
• I parlamentari non possono essere chiamati a rispondere in
alcuna sede, penale, civile, amministrativa, per come votano e
per ciò che dicono «nell’esercizio delle loro funzioni» (c. 1)
• I parlamentari non possono essere soggetti a perquisizione
personale o domiciliare, arresto, detenzione o altra forma di
privazione della libertà personale «senza autorizzazione della
camera» di appartenenza, tranne arresto obbligatorio in
flagranza e condanna passata in giudicato (c. 2)
• I parlamentari non possono essere soggetti a intercettazioni in
qualsiasi forma di conversazioni o comunicazioni e a
sequestro di corrispondenza senza autorizzazione (c. 3)
• Non è più richiesta l’autorizzazione per sottoporre i
parlamentari a procedimento penale (l. cost. 3/1993)
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CORTE COSTITUZIONALE E INSINDACABILITÀ
Un esempio:
La Corte costituzionale
«nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati
del... relativa alla insindacabilità, ai sensi dell’art. 68, primo
comma, della Costituzione, delle opinioni espresse dal
deputato... nei confronti di... promosso con ricorso del
Tribunale...» [...];
«dichiara che non spettava alla Camera dei deputati
affermare che le dichiarazioni rese dal deputato...
costituiscono opinioni espresse nell’esercizio delle sue
funzioni» e «annulla, per l’effetto, la delibera di insindacabilità
adottata dalla Camera dei deputati».
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LA COSTITUZIONE DEGLI ORGANI DELLE CAMERE
Seduta n. 1: elezione del presidente di assemblea
⇒ costituzione dei gruppi parlamentari
Seduta n. 2: elezione dell’ufficio di presidenza (vicepresidenti,
questori, segretari)
⇒ nomina dei componenti delle giunte
⇒ costituzione delle commissioni permanenti: elezione dei
presidenti e degli uffici di presidenza (dopo la formazione del
governo)
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IL PRESIDENTE DELL’ASSEMBLEA
• È eletto a maggioranza qualificata
• Rappresenta all’esterno la camera
• Assicura il corretto e ordinato svolgimento dei lavori
• Assicura il buon andamento dell’amministrazione interna
• Fa osservare il regolamento e dirige le sedute (dà la
parola, mantiene l’ordine, chiarisce l’oggetto e il
significato delle votazioni e ne annuncia l’esito)
• È coadiuvato da alcuni vicepresidenti e, per le funzioni
amministrative, dai questori ed è assistito, per il processo
verbale, dai segretari
• Non partecipa alle votazioni
• Ha poteri di nomina di alcune autorità indipendenti
• Ha rilevanti poteri sulla programmazione dei lavori
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L’UFFICIO DI PRESIDENZA
• È composto in modo da rappresentare tutti i gruppi
parlamentari
• Delibera il progetto di bilancio
• Nomina, su proposta del presidente, il segretario generale
• Decide su eventuali sanzioni proposte dal presidente
contro singoli parlamentari
• Decide in ordine alla formazione dei gruppi e alla
composizione delle commissioni
• Ha potere normativo relativamente a tutto ciò che
riguarda l’amministrazione, la contabilità e il personale
della camera
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LA CONFERENZA DEI «CAPIGRUPPO»
• È composta dai presidenti di tutti i gruppi parlamentari e il
governo può sempre inviarvi un proprio rappresentante
• Assiste il presidente in relazione a tutto ciò che riguarda
l’organizzazione dei lavori dell’assemblea
• Decide il programma dei lavori, il calendario e l’ordine del
giorno delle singole sedute
• Delibera a maggioranza qualificata dei tre quarti (con voto
ponderato: Camera) o all’unanimità (Senato)
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LE GIUNTE
Camera
• Giunta per il regolamento
• Giunta delle elezioni
• Giunta per le autorizzazioni
• Comitato per la legislazione
Senato
• Giunta per il regolamento
• Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari
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LE COMMISSIONI PERMANENTI
Camera• I Affari costituzionali• II Giustizia• III Affari esteri• IV Difesa• V Bilancio• VI Finanze• VII Cultura• VIII Ambiente• IX Trasporti• X Attività produttive• XI Lavoro• XII Affari sociali• XIII Agricoltura• XIV Unione
europea
Senato• I Affari costituzionali• II Giustizia• III Affari esteri• IV Difesa• V Bilancio• VI Finanze e tesoro• VII Istruzione, beni culturali• VIII Lavori pubblici,
comunicazioni• IX Agricoltura• X Industria, commercio, turismo• XI Lavoro, previdenza sociale• XII Igiene e sanità• XIII Territorio, ambiente• XIV Unione europea
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ALTRE COMMISSIONI (XVIII LEGISLATURA)
• Commissioni speciali– Commissione speciale per l’esame di atti del governo (Camera)
– Commissione speciale su atti urgenti del governo (Senato)
– Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti
umani (Senato)
• Commissioni d’inchiesta (monocamerali)
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LE COMMISSIONI BICAMERALI [1]
• Commissione parlamentare per le questioni regionali (art.
126 Cost.)
• Comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa (l. cost.
1/1953, l. cost. 1 /1989)
• Commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la
vigilanza dei servizi radiotelevisivi (l. 103/1975)
• Commissione parlamentare di vigilanza sull’anagrafe
tributaria (l. 60/1976)
• Commissione parlamentare di controllo sull’attività degli enti
gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza
sociale (l. 88/1989)
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LE COMMISSIONI BICAMERALI [2]
• Comitato parlamentare di controllo sull’attuazione
dell’Accordo di Schengen, di vigilanza sull’attività di
Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazione
(l. 388/1993)
• Commissione parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza (l.
451/1997)
• Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (l.
124/2007)
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LE COMMISSIONI BICAMERALI [3]
• Commissioni d’inchiesta– Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e
sulle altre associazioni criminali, anche straniere (l. 99/2018)
– Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse
al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati (l. 100/2018)
• Commissioni consultive
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I GRUPPI PARLAMENTARI
Art. 14 R.C.
«[...] Entro due giorni dalla prima seduta, i deputati devono dichiarare al
segretario generale della Camera a quale gruppo appartengono.
I deputati i quali non abbiano fatto la dichiarazione... o non appartengano
ad alcun gruppo, costituiscono un unico gruppo misto [...]».
Art. 14 R.S.
«Tutti i senatori debbono appartenere ad un gruppo parlamentare. I
senatori di diritto e a vita e i senatori a vita, nella autonomia della loro
legittimazione, possono non entrare a far parte di alcun gruppo.
Entro tre giorni dalla prima seduta, ogni senatore è tenuto ad indicare
alla presidenza del Senato il gruppo del quale intende far parte [...].
I senatori che non abbiano dichiarato di voler appartenere ad un gruppo
formano il gruppo misto […]».
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COMPOSIZIONE DEI GRUPPI PARLAMENTARI: CAMERA
• Per costituire un gruppo parlamentare occorre un numero
minimo di venti deputati
• L’ufficio di presidenza può autorizzare la costituzione di un
gruppo con meno di venti iscritti purché questo rappresenti
un partito organizzato nel paese (gruppi autorizzati)
• I deputati appartenenti al gruppo misto possono chiedere di
formare componenti politiche in seno ad esso (almeno dieci
deputati, o anche componenti di consistenza inferiore
purché vi aderiscano deputati, in numero non minore di tre, i
quali rappresentino un partito o movimento politico che
abbia presentato liste o candidature)
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COMPOSIZIONE DEI GRUPPI PARLAMENTARI: SENATO
• Ciascun gruppo deve essere composto da almeno dieci
senatori e deve rappresentare un partito o movimento
politico che abbia presentato alle elezioni del Senato propri
candidati con lo stesso contrassegno, conseguendo
l’elezione di senatori
• I senatori appartenenti a minoranze linguistiche riconosciute
e i senatori eletti nelle regioni speciali possono costituire un
gruppo composto da almeno cinque iscritti
• Quando i componenti di un gruppo si riducano nel corso
della legislatura a un numero inferiore a dieci, il gruppo è
dichiarato sciolto
• Nel corso della legislatura possono costituirsi nuovi gruppi
solo se risultanti dalla fusione di gruppi già costituiti
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I GRUPPI PARLAMENTARI NELLA XVIII LEGISLATURA [1]
Camera dei deputati
• Movimento 5 stelle: 220
• Lega Salvini premier: 125
• Partito democratico: 111
• Forza Italia Berlusconi presidente: 105
• Fratelli d’Italia: 32
• Liberi e uguali: 14
• Misto: 22– Maie-Movimento associativo italiani all’estero: 6
– Civica popolare-Ap-Psi-Area civica: 4
– Minoranze linguistiche: 4
– Noi con l’Italia-Usei: 4
– +Europa-Centro democratico 3
– deputati non iscritti ad alcuna componente: 1
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I GRUPPI PARLAMENTARI NELLA XVIII LEGISLATURA [2]
Senato della Repubblica
• Movimento 5 stelle: 109
• Forza Italia Berlusconi presidente: 61
• Lega Salvini premier-Partito sardo d’azione: 58
• Partito democratico: 52
• Fratelli d’Italia: 18
• Per le autonomie (Svp-Patt, Uv): 8
• Misto: 12– Liberi e uguali: 4
– Maie-Movimento associativo italiani all’estero: 2
– +Europa: 1
– Psi: 1
– altri: 4
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LE FUNZIONI DELLE CAMERE
• La funzione legislativa
• Il rapporto fiduciario
• La funzione di indirizzo
• La funzione di controllo e di informazione
• Altre funzioni: giurisdizionali e amministrative
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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: LE FASI
• La fase dell’iniziativa (artt. 71, 99.2, 121.2 Cost.)
– iniziativa governativa
– iniziativa parlamentare
– iniziativa popolare
– iniziativa del Cnel
– iniziativa regionale
• La fase istruttoria (art. 72.1 Cost.)
• La fase deliberativa (art. 72 Cost.)
– procedimento normale o in sede referente
– procedimento in sede legislativa o deliberante
– procedimento misto o in sede redigente
• La fase della promulgazione (artt. 73-74 Cost.)
• La fase della pubblicazione (art. 73.2 Cost.)
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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: L’INIZIATIVA
governo
n. 412 / 282*
ciascun
parlamentaren. 6.896 / 92*
consigli
regionalin. 77 /1 *
Progetto di legge
CAMERA o SENATO
50 mila
elettorin. 43 / - *
Cnel
n. 6 / - *
* N. progetti di legge presentati / approvati nella XVII legislatura (marzo 2013-marzo 2018); ai progetti
approvati vanno aggiunte 4 leggi di iniziativa mista
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COMMISSIONE PERMANENTE
competente per materia
Assegnazione in COMMISSIONE
IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: ASSEGNAZIONE DEI
PROGETTI DI LEGGE
PRESIDENTE
Camera / Senato
ALTRE COMMISSIONI per il
parere (commissioni «filtro»)
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Istruttoria in COMMISSIONE
IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: VARI TIPI
ASSEMBLEA(discussione generale,
esame articolo per
articolo e votazione degli
emendamenti,
dichiarazioni di voto,
votazione finale)
ASSEMBLEA(dichiarazioni di voto,
votazione finale)
COMMISSIONE IN
SEDE REFERENTE
COMMISSIONE IN
SEDE DELIBERANTE
COMMISSIONE IN
SEDE REDIGENTE
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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: L’ISTRUTTORIA
• Necessità dell’intervento legislativo, con riguardo alla
possibilità di conseguirne i fini mediante il ricorso a fonti
diverse dalla legge
• Conformità della disciplina proposta alla Costituzione,
compatibilità con la normativa dell’Unione europea, rispetto
delle competenze delle regioni e delle autonomie locali
• Definizione degli obiettivi dell’intervento e congruità dei mezzi
individuati per conseguirli, adeguatezza dei termini previsti per
l’attuazione della disciplina, oneri per la pubblica
amministrazione, i cittadini e le imprese
• Inequivocità e chiarezza del significato delle definizioni e delle
disposizioni, congrua sistemazione della materia in articoli e
commi
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LA RELAZIONE TECNICA
Legge 196/2009 (art. 17)• I disegni di legge e gli emendamenti di iniziativa governativa
che comportino conseguenze finanziarie devono essere
corredati di una relazione tecnica, predisposta dalle
amministrazioni competenti e verificata dal ministero
dell’economia e delle finanze, sulla quantificazione delle
entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché
delle relative coperture
• Le commissioni parlamentari competenti possono richiedere
al governo la relazione tecnica per tutte le proposte legislative
e gli emendamenti al loro esame ai fini della verifica della
quantificazione degli oneri da essi recati
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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO IN SEDE REFERENTE
• Esame in commissione
⇒ nomina di un relatore al quale la commissione conferisce
il mandato di riferire sul testo da essa predisposto
• Esame in assemblea
⇒ discussione sulle linee generali
⇒ esame e votazione di ciascun articolo e degli
emendamenti ad esso proposti
⇒ dichiarazioni di voto finale
⇒ votazione finale
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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO IN SEDE DELIBERANTE
• Esame in commissione
⇒ approvazione del progetto di legge
• Rimessione in assemblea
⇒ su richiesta del governo o 1/10 dei componenti della
camera o 1/5 dei componenti della commissione
• Riserva d’assemblea
⇒ per i progetti di legge in materia costituzionale ed
elettorale, di delegazione legislativa, autorizzazione alla
ratifica di trattati internazionali, approvazione di bilanci e
consuntivi (art. 72.4 Cost); altre materie escluse dai
regolamenti parlamentari (es. conversione dei decreti legge)
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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO IN SEDE REDIGENTE
• Esame in commissione
⇒ approvazione dei singoli articoli
• Esame in assemblea
⇒ votazione finale con sole dichiarazioni di voto
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IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: LA NAVETTE
Esempio: in prima lettura dalla Camera al Senato...
Presidente della Camera ⇒ messaggio al presidente del Senato
ipotesi 1a) il Senato approva il progetto di legge nello stesso testo
⇒ messaggio al presidente della Repubblica⇒ promulgazione (salvo
rinvio) e pubblicazione
ipotesi 1b) il Senato apporta modifiche al progetto di legge
⇒ messaggio al presidente della Camera (ma a partire da questa
lettura la discussione sarà limitata alle parti modificate)
ipotesi 2a) la Camera approva il progetto di legge nello stesso testo
⇒ messaggio al presidente della Repubblica⇒ promulgazione (salvo
rinvio) e pubblicazione
ipotesi 2b) la Camera apporta modifiche al progetto di legge
⇒ messaggio al presidente del Senato (discussione limitata)
… fino all’approvazione conforme di entrambe le Camere
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PROCEDIMENTI LEGISLATIVI «SPECIALI»
• Esame dei disegni di legge di conversione di decreti
legge
• Esame dei progetti di legge costituzionale
• Esame del disegno di legge di bilancio
• Esame del disegno di legge di delegazione europea e
del disegno di legge europea
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L’«EQUILIBRIO DI BILANCIO» NELLA COSTITUZIONE
Art. 81 Cost. (modificato dalla l. cost. 1/2012)• Lo Stato è tenuto ad assicurare «l’equilibrio tra le entrate e le spese
del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi
favorevoli del ciclo economico» (comma 1)
• Il ricorso all’indebitamento è possibile «solo al fine di considerare gli
effetti del ciclo economico» e «al verificarsi di eventi eccezionali», con
voto a maggioranza assoluta delle Camere (comma 2)
• Sono riprodotte le previsioni del vecchio art. 81 sull’obbligo di
copertura finanziaria, l’annualità della legge di bilancio e del
rendiconto consuntivo, l’esercizio provvisorio (commi 3, 4 e 5)
• Il contenuto della legge di bilancio e le norme fondamentali per
assicurare l’equilibrio fra entrate e spese sono riservati a una fonte
specializzata, da approvare a maggioranza assoluta di ciascuna
camera e «nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale»
(comma 6; v. l. 243/2013)
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IL CICLO ANNUALE DI BILANCIO
L. 196/2009 (mod. dalla l. 39/2011 e dalla l. 163/2016)
• Entro il 10 aprile: documento di economia e finanza
(contenente il programma di stabilità e convergenza e il
programma nazionale di riforma)
• Entro il 30 giugno: rendiconto generale dello Stato e disegno
di legge di assestamento
• Entro il 27 settembre: nota di aggiornamento del documento
di economia e finanza
• Entro il 20 ottobre: disegno di legge di bilancio (diviso in due
sezioni)
• Entro il successivo mese di gennaio: disegni di legge collegati
alla manovra di finanza pubblica
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IL COORDINAMENTO DELLE POLITICHE ECONOMICHE
E DI BILANCIO A LIVELLO UE
• Analisi annuale sulla crescita e relazione sul meccanismo di allerta
presentati dalla Commissione (novembre-gennaio)
• Conclusioni del Consiglio rispetto all’analisi annuale sulla crescita e
alla relazione sul meccanismo di allerta; relazioni della Commissione
sulla situazione macroeconomica di ciascun paese; approvazione da
parte del Consiglio europeo delle priorità strategiche e degli
orientamenti rivolti ai singoli paesi (gennaio-marzo)
• Valutazione della Commissione sui programmi di stabilità e sui
programmi nazionali di riforma; discussione in Consiglio delle
proposte della Commissione; approvazione da parte del Consiglio
europeo delle raccomandazioni specifiche per paese (maggio-luglio)
• Parere della Commissione sul documento programmatico di bilancio
(novembre)
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LA LEGGE DI BILANCIO DOPO LA RIFORMA DEL 2016
• La prima sezione della legge di bilancio (ex legge di
stabilità): livello massimo del ricorso al mercato
finanziario e del saldo netto da finanziare, norme che
comportano aumenti o riduzioni di entrata o di spesa
(tranne «norme di delega, a carattere ordinamentale o
organizzatorio» e «interventi di natura localistica o
microsettoriale»)
• La seconda sezione della legge di bilancio (ex bilancio di
previsione): stato di previsione dell’entrata, stato di
previsione di spesa per ministeri
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L’ADEMPIMENTO ANNUALE DEGLI OBBLIGHI UE
• Legge di delegazione europea: conferimento al governo di deleghe
legislative per l’attuazione delle direttive europee; autorizzazione al
governo a recepire le direttive in via regolamentare; individuazione dei
principi fondamentali nelle materie di competenza regionale
• Legge europea: modifica o abrogazione di norme statali in contrasto
con la normativa Ue, a seguito di procedure di infrazione o sentenze
della Corte di giustizia; altre disposizioni necessarie per assicurare
l’applicazione di atti dell’Unione
Legge… n…
«Delega al governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri
atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea... (anno)»
Legge… n…
«Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell’Italia
all’Unione europea - Legge europea... (anno)»
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LE PROCEDURE DI INDIRIZZO
• Le mozioni: per promuovere una deliberazione dell’assemblea
su un determinato argomento (10 deputati/8 senatori)⇒ discussione sulle linee generali, esame degli emendamenti,
dichiarazioni di voto, votazione finale (anche per parti separate)
• Le risoluzioni: per manifestare orientamenti o definire indirizzi
su specifici argomenti (ciascun deputato o senatore)⇒ in commissione
⇒ in assemblea (in occasione di dibattiti su comunicazioni del governo o
su mozioni)
• Gli ordini del giorno di istruzione al governo: in genere per
tradurre emendamenti che non siano stati accettati dal governo⇒ illustrazione e votazione nel corso dell’esame di un progetto di legge o
di una mozione
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LE PROCEDURE DI CONTROLLO E INFORMAZIONE [1]
• Le interrogazioni: una semplice domanda, rivolta per iscritto,
per sapere se un fatto sia vero, se alcuna informazione sia
giunta al governo o sia esatta, se il governo intenda
comunicare documenti o notizie o abbia preso o stia per
prendere alcun provvedimento su un oggetto determinato⇒ risposta del governo, replica dell’interrogante per dichiarare se
sia soddisfatto o no (cinque minuti)
⇒ interrogazioni a risposta scritta
⇒ interrogazioni a risposta immediata (question time):
illustrazione (un minuto), risposta (tre minuti), replica (due minuti)
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LE PROCEDURE DI CONTROLLO E INFORMAZIONE [2]
• Le interpellanze: una domanda, rivolta per iscritto, circa i
motivi o gli intendimenti della condotta del governo in
questioni che riguardino determinati aspetti della sua politica⇒ illustrazione (quindici minuti), risposta del governo, replica per
dichiarare se sia soddisfatto o no (dieci minuti)
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LE PROCEDURE DI CONTROLLO E INFORMAZIONE [3]
• Le audizioni in commissione⇒ intervento dei ministri per riferire su questioni politiche e
amministrative, intervento dei dirigenti preposti a settori della
pubblica amministrazione e a enti pubblici
⇒ audizioni di altri soggetti nel corso dell’istruttoria legislativa
• Le indagini conoscitive delle commissioni⇒ serie coordinate di audizioni cui invitare qualsiasi persona in
grado di fornire elementi utili, concluse con l’approvazione di un
documento sui risultati acquisiti
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LE PROCEDURE DI CONTROLLO E INFORMAZIONE [4]
• Le commissioni d’inchiesta⇒ istituite da ciascuna camera con propria delibera
⇒ istituite con legge (commissioni bicamerali)
Art. 82 Cost.
• Oggetto: «inchieste su materie di pubblico interesse»
• Composizione: «commissione formata in modo da
rispecchiare la proporzione dei vari gruppi»
• Poteri: «procede alle indagini e agli esami con gli stessi
poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria»
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ALTRE FUNZIONI DELLE CAMERE
• Decisioni in ordine alle contestazioni relative al
procedimento elettorale ex art. 66 Cost.
• Giurisdizione domestica sui ricorsi i provvedimenti in materia
di personale adottati dagli uffici di presidenza, riguardanti i
dipendenti delle Camere (autodichia)
• Autonomia amministrativa, contabile e di bilancio
• Funzioni in senso lato amministrative, cioè di gestione
diretta, attribuite a commissioni bicamerali (ad es.
commissione di vigilanza Rai)
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LA PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI
CONFERENZA DEI PRESIDENTI DI GRUPPO
o PRESIDENTE ASSEMBLEA
Calendario
(tre settimane):
predisposto sulla
base delle
indicazioni del
governo e delle
proposte dei gruppi
Programma
(due-tre mesi):
predisposto sulla
base delle
indicazioni del
governo e delle
proposte dei gruppi
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IL CONTINGENTAMENTO DEI TEMPI: UN ESEMPIO
Tempo complessivo, comprese le dichiarazioni di voto: 6 ore
• Governo: 25 minuti
• Richiami al Regolamento: 10 minuti
• Tempi tecnici: 5 minuti
• Interventi a titolo personale: 59 minuti (con il limite massimo di 11 minuti
per ciascun deputato)
• Gruppi: 4 ore e 21 minuti– Movimento 5 stelle: 1 ora e 3 minuti
– Lega Salvini premier: 44 minuti
– Partito democratico: 42 minuti
– Forza Italia Berlusconi presidente: 40 minuti
– Fratelli d’Italia: 26 minuti
– Liberi e uguali: 23 minuti
– Misto: 23 minuti (Maie: 8 minuti; Civica popolare-Ap-Psi-Area civica: 4 minuti;
Minoranze linguistiche: 4 minuti; Noi con l’Italia-Usei: 4 minuti; +Europa-Centro
democratico: 3 minuti)
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LE MODALITÀ DI VOTAZIONE
• Le votazioni hanno luogo a scrutinio palese
– mediante procedimento elettronico (con o senza
registrazione dei nomi)
– per alzata di mano
– per appello nominale
• Sono effettuate a scrutinio segreto, se ne viene fatta
richiesta, le votazioni riguardanti persone e quelle che
incidono su principi e diritti fondamentali della
Costituzione (alla Camera anche sulle leggi elettorali)
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PREROGATIVE DEL GOVERNO IN PARLAMENTO
• Diritto dei membri del governo di partecipare a qualsiasi
riunione e di far udire la propria voce in qualsiasi momento
(art. 64.4 Cost.)
• Potere del governo di ottenere in qualsiasi fase del
procedimento legislativo che sia seguito quello ordinario
(art. 72.3 Cost.)
• Possibilità di incidere sull’ordine del giorno delle Camere
attraverso il potere di decretazione d’urgenza (art. 77
Cost.)
• Previsione di alcune condizioni volte a evitare attacchi a
sorpresa contro il governo (art. 94.2 e 3 Cost.)
• Nessun obbligo giuridico di dimettersi se il governo viene
battuto da un semplice voto contrario (art. 94.4 Cost.)
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LA QUESTIONE DI FIDUCIA
La questione di fiducia consiste nell’annuncio formale fatto
dal governo, nell’imminenza di una qualsiasi votazione
parlamentare, che esso la considera tanto rilevante ai fini
del proprio indirizzo che esso si dimetterà nel caso in cui
l’assemblea si pronunci negativamente.
• La questione di fiducia come consuetudine costituzionale
• La disciplina della questione di fiducia nei regolamenti
parlamentari (art. 116 R.C., art. 161 R.S.)
• Il ricorso alla questione di fiducia in occasione del voto
sui «maxi-emendamenti»
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LA QUESTIONE DI FIDUCIA: STATISTICHE
• Governo Prodi II (maggio 2006-gennaio 2008): 13 volte
alla Camera, 13 volte al Senato
• Governo Berlusconi IV (maggio 2008-novembre 2011): 27
volte alla Camera, 19 volte al Senato
• Governo Monti (novembre 2011-aprile 2013): 33 volte alla
Camera, 18 volte al Senato
• Governo Letta (aprile 2013-febbraio 2014): 7 volte alla
Camera, 2 volte al Senato
• Governo Renzi (febbraio 2014-dicembre 2016): 30 volte
alla Camera, 37 volte al Senato
• Governo Gentiloni (dicembre 2016-giugno 2018): 13 volte
alla Camera, 19 volte al Senato
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PARLAMENTO ITALIANO E UNIONE EUROPEA
• Le disposizioni dei regolamenti parlamentari sulla
«commissione politiche dell’Unione europea» e sulle
«procedure di collegamento con l’Unione europea»
• Le disposizioni della legge 234/2012 sulla partecipazione
del Parlamento alla fase ascendente e alla fase
discendente del processo normativo dell’Unione europea
• Le disposizioni del Trattato di Lisbona sul ruolo dei
parlamenti nazionali nell’Unione europea e sulla verifica
del rispetto del principio di sussidiarietà (art. 12 Tue e
protocolli nn. 1 e 2)