Diagnóstico de fondos federales para transporte y...
64
1 Diagnóstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbana Cómo gastamos nuestros recursos en México en 2011 Octubre 2012 Javier Garduño Arredondo
Transcript of Diagnóstico de fondos federales para transporte y...
1
Diagnóstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbanaCómo gastamos nuestros recursos en México en 2011Octubre 2012 Javier Garduño Arredondo
2
3
Diagnóstico de fondos federales para transporte y accesibilidad urbanaCómo gastamos nuestros recursos en México en 2011Octubre 2012 Javier Garduño Arredondo
4
AgradecimientosEste documento presenta un diagnóstico de los fondos federales destinados a inversiones en movilidad en México, a fin de mostrar cuál es la tendencia actual en la distribución de los recursos públicos. La información presentada servirá a las autoridades de todos los niveles de gobierno del país para encontrar mecanismos que permitan inversiones en movilidad más equitativas y sustentables en el mediano y largo plazo.
Este estudio fue realizado por el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo México gracias al apoyo de la Embajada Británica en México a través del Fondo de Prosperidad, en el marco del proyecto “Estrategias de reducción del uso del automóvil en ciudades mexicanas”. Mediante una serie de investigaciones y un análisis exhaustivo de las tendencias de uso del automóvil, así como de la creación de lineamientos para la generación de políticas públicas específicas para México, se busca promover el desarrollo de ciudades sostenibles y contribuir con ello a incrementar la calidad de vida de sus habitantes.
Un agradecimiento especial a Salvador Medina, Bernardo Baranda, Xavier Treviño, Jimena Veloz y Mariana Orozco por el apoyo brindado para la elaboración del documento; y a Alejandro Palmerín y Mario Mira por la recopilación de datos. Se agradecen también los valiosos comentarios y sugerencias de Marco Cancino, Valdimir Herrera, Gabriel Tarriba y Diego de la Mora. Cualquier error u omisión son total responsabilidad del autor.
Fotografía: Aarón Borras.
Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo México.Av. México 69, Col. Hipódromo CondesaCuauhtémoc, D.F., 06100, MéxicoTel. +52 (55) 3626 2963 - 64Todos los derechos reservados. Cualquier reproducción, parcial o total, de la presente publicación debe contar con la aprobación por escrito del ITDP México.ISBN 978-607-95960-4-0
Primera edición, 2012.Hecho en México.Versión electrónica.
Esta publicación se terminó el 21 de octubre de 2012.Diseño Editorial: L.D.G. Chantal Fekkes GrimbergL.D.G. Laura Guzmán Rivera
Segunda Cerrada del Deporte no. 26 int. 29, Col. Jesús del Monte, Huixquilucan, Estado de México, C.P. 52764.
5
Contenido
Resumen Ejecutivo
Introducción
1. La ruta del dinero: una explicación del origen de los recursos públicos.
2. Datos, metodología y resultados 2.1 Datos y metodología 2.2 Resultados
3. Fondos federales para transporte, movilidad y accesibilidad 3.1 Recursos del Ramo 23 “Previsiones salariales y económicas” 3.1.1 Fondo Metropolitano 3.1.2 Fondo de Pavimentación a Municipios 3.1.3 Fondo de Inversión para Entidades Federativas 3.1.4 Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad 3.1.5 Programas y Fondos Regionales 3.2 Recursos del Ramo 33 “Fondos de Aportaciones” 3.2.1 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas 3.2.2 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del DF 3.2.3 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social 3.3 Recursos de Ramos Administrativos 3.3.1 Programa Hábitat 3.3.2 Programa de Rescate de Espacios Públicos 3.4 Convenios de Descentralización y/o Reasignación
4. Fondos federales en movilidad: panorama general
5. Discusión
6. Conclusiones
7. Bibliografía
8. Anexo Metodológico
.............................................................................................................. 10
........................................................................................................................ 13
......................... 15
..................................................................................... 18 ........................................................................................... 18 .......................................................................................................... 20
.......................................... 23 ........................... 25 ............................................................................ 25 .................................................. 27 .................................... 29 ..................................................... 31 ........................................................... 32 ............................................... 33
.......................................................................... 34
........................ 36 .......................... 37 ................................................................... 39 .................................................................................. 39 ......................................... 41 ............................................ 42
........................................................ 44
......................................................................................................................... 51
.................................................................................................................... 54
....................................................................................................................... 57
........................................................................................................ 59
6
Gráficas, cuadros y recuadros
Gráficas Gráfica 1: Estructura porcentual de ingresos estatales por origen de recursos, 2010.
Gráfica 2: Distribución porcentual de fondos federales, según tipo de inversión, 2011.
Gráfica 3: Distribución porcentual de fondos federales según tipo de inversión en movilidad, 2011.
Gráfica 4: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos del Fondo Metropolitano por tipo de
inversión en movilidad, 2010-2011.
Gráfica 5: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del Fondo de Pavimentación a
Municipios (FOPAM) por tipo de inversión en movilidad, 2011.
Gráfica 6: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del Fondo de Inversión para las
Entidades Federativas (FIEF) por tipo de inversión en movilidad, 2011.
Gráfica 7: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos de los programas y fondos regionales por
tipo de inversión en movilidad, 2011.
Gráfica 8: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FAFEF por tipo de inversión
en movilidad, 2011.
Gráfica 9: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FORTAMUN por tipo de
inversión en movilidad, 2011.
Gráfica 10: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos del FISM por tipo de inversión
en movilidad, 2011.
Gráfica 11: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos de Hábitat por tipo de inversión
en movilidad, 2011.
Gráfica 12: Distribución porcentual y monto por ciudad de los recursos ejercidos de Convenios por tipo de
inversión en movilidad, 2011.
Gráfica 13: Distribución del gasto en transporte en diez entidades, 2011 (porcentajes).
Gráfica 14: Monto total ejercido por fondo federal 2011 (millones de pesos corrientes).
Gráfica 15: Número de proyectos financiados por fondo federal 2011.
Gráfica 16: Monto promedio financiado por fondo federal y proyecto ejercido 2011 (millones de pesos corrientes).
Gráfica 17: Distribución porcentual de los fondos federales por tipo de inversión total, 2011.
Gráfica 18: Distribución porcentual de los fondos federales por Zona Metropolitana, 2011.
152022
26
28
30
32
35
36
38
40
43
444546464950
7
Cuadros
Recuadros
Cuadro 1: Ramos y Convenios dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación relacionados con
movilidad urbana.
Cuadro 2: Clasificación y descripción de proyectos de fondos federales.
Cuadro 3: Resumen de los fondos federales por tipo de recurso.
Cuadro 4: Monto asignado para el Fondo Metropolitano y cobertura de Zonas Metropolitanas 2006-2012
(millones de pesos corrientes).
Cuadro 5: Número de proyectos y montos promedio por proyectos ejercidos del FM, 2011.
Cuadro 6: Monto asignado para el Fondo de Inversión para las Entidades Federativas, 2006-2011
(millones de pesos corrientes).
Cuadro 7: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FIEF, 2011.
Cuadro 8: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos de programas y
fondos regionales, 2011.
Cuadro 9: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FAFEF, 2011.
Cuadro 10: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FORTAMUN, 2011.
Cuadro 11: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos del FISM, 2011.
Cuadro 12: Aportación federal máxima por modalidad del Programa de Rescate de Espacios Públicos.
Cuadro 13: Monto asignado a Convenios de Descentralización y Reasignación
(millones de pesos corrientes 2009-2011).
Cuadro 14: Número de proyectos y montos promedio por proyectos de recursos ejercidos de Convenios, 2011.
Cuadro 15: Monto total, número de proyectos y monto promedio por proyecto de recursos de fondos
federales, 2011.
Cuadro 16: Fondos federales por monto total, monto movilidad, porcentaje dedicado a movilidad,
número de proyectos totales, número de proyectos movilidad, monto promedio por proyecto total, y
monto promedio por proyecto movilidad, 2011.
Cuadro 17: Monto movilidad y distribución de recursos federales por tipo de inversión en movilidad 2011.
Recuadro 1: Los ingresos municipales y la gestión de la movilidad.
Recuadro 2: Inversiones para promover el automóvil particular.
Recuadro 3: Los modos de desplazamiento y el uso de la vialidad.
Recuadro 4: Distribución del gasto en transporte en diez entidades.
Recuadro 5: Ley General de Transporte Urbano y Suburbano (LGTUS).
Recuadro 6: El tráfico inducido y la importancia de las inversiones en transporte público y movilidad no motorizada.
Recuadro 7: Instrumentos disponibles para generar una movilidad sustentable.
17
1823
25
27
29
31
33
35373941
42
44
45
47
48
16212844515255
8
AbreviaturasAguascalientes.Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos.Bus Rapid Transit. Autobús de tránsito rápido.Centro de Investigación y Docencia Económicas.Colima.Comisión Nacional del Agua. Consejo Nacional de Población.Centro de Transporte Sustentable.Distrito Federal.Estado de México.Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad.Fondo de Inversión para las Entidades Federativas.Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados.Fondo de Infraestructura Social Estatal.Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal.Fondo Metropolitano.Fondo de Pavimentación para Municipios.Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.Guanajuato.Instituto Federal Electoral.Instituto Nacional de Estadística y Geografía.Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo.Jalisco.Ley de Coordinación Fiscal.Propuesta de Ley General de Transporte Urbano Sustentable.Ley de Ingresos de la Federación.Millones de pesos.Nuevo León.Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Presupuesto de Egresos de la Federación.Puebla.Querétaro.Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.Secretaría de Comunicaciones y Transportes.Secretaría de Desarrollo Social.Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales.Secretaría de Educación Pública.Secretaría de Hacienda y Crédito Público.Secretaría de Turismo.Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.Veracruz.Zona Metropolitana del Valle de México.Delegaciones Políticas del Distrito Federal.Municipios del Estado de México pertenecientes a la Zona Metropolitana del Valle de México.
AGSBANOBRAS
BRTCIDECOL
CONAGUACONAPO
CTSDF
EDOMEXFAIS
FAFEFFATPFIEFFIESFISE
FISMFM
FOPAMFORTAMUN
GTOIFE
INEGIITDP
JALLCF
LGTUSLIF
MDPNL
ONU-HABITATPEFPUEQRO
SAGARPASCT
SEDESOLSEMARNAT
SEPSHCP
TurismoUNESCO
VERZMVM
ZMVM.DF. ZMVM.EMEX
9
10
Resumen Ejecutivo
Los recursos públicos son un elemento determinante del tipo de infraestructura que se promueve en las ciudades. En el caso de los municipios y delegaciones que conforman las zonas metropolitanas en México,1 los recursos federales representan la fuente de ingresos más importante para dicha infraestructura2 y mediante éstos se financian las acciones para mejorar la movilidad y accesibilidad de la población.
Este documento presenta un diagnóstico de los recursos federales que han sido utilizados como un mecanismo para promover el transporte público, la infraestructura vial y la seguridad peatonal de la población de las principales zonas metropolitanas del país. El estudio muestra que, en general, la movilidad urbana es un tema prioritario para las ciudades, pues en promedio éstas destinan casi el 23% de los recursos en los tipos de inversión señalados (de un total de 51,219 millones de pesos de 12 fondos o programas federales analizados).
Sin embargo, las inversiones para la movilidad y accesibilidad de la población son sumamente inequitativas, ya que en promedio el 76.2% del total de los recursos fue destinado a inversiones para promover el uso del automóvil particular (ampliación y mantenimiento de vialidades). En contraparte, en las zonas metropolitanas que se estudiaron se destinó menos del 20% del total de los recursos de movilidad en inversiones para el transporte público, el mejoramiento del espacio público, la infraestructura ciclista y la seguridad peatonal. Cabe destacar que las inversiones en infraestructura ciclista y para mejorar la seguridad peatonal (movilidad no motorizada) representan en conjunto solamente el 3.1% de los recursos en movilidad.
El alto costo asociado al uso del automóvil particular en términos económicos, sociales y medioambientales (véase Medina, 2012) contrasta con el porcentaje elevado de recursos asignados a proyectos que favorecen este tipo de movilidad. Esta situación, además de inequitativa, es poco sostenible en el largo plazo, pues incrementa aún más las externalidades del uso del automóvil y pone en riesgo la viabilidad económica de las ciudades mexicanas y la calidad de vida de sus habitantes.
El análisis realizado muestra que la parte de fondos federales correspondiente a los ramos administrativos3 financia en promedio proyectos menores a un millón de pesos. Es decir, este tipo de fondos promueve inversiones muy puntuales y pequeñas. En cambio, los recursos derivados del ramo 23 “previsiones salariales y económicas” del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)4 en promedio financian inversiones grandes; de casi 60 millones de pesos en el caso del fondo metropolitano y de casi 20 millones de pesos en el caso del fondo de inversión para las entidades federativas (a excepción del fondo de pavimentación a municipios, que en promedio financia proyectos de 3 millones de pesos).
1 En el documento se utilizan de manera indistinta los términos ciudad y zona metropolitana. Ambos términos se refieren al conjunto de municipios y delegaciones que conforman una zona metropolitana.
2 De acuerdo a las cuentas públicas estatales de las entidades federativas que se analizan, cerca del 80% de sus ingresos corresponden a recursos federales.
3 Se refiere a los recursos que son ejercidos y/o distribuidos mediante la administración pública centralizada e incluye en este caso a los programas Hábitat y Rescate de Espacios Públicos.
4 Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Inversión para las Entidades Federativas (FIEF), y Fondo de Pavimentación a Municipios (FOPAM).
11
Respecto a los fondos de aportaciones establecidos en la ley de coordinación fiscal5, éstos promueven en promedio proyectos medianos, de 5.4 millones de pesos en el caso del fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), 12.13 millones de pesos el fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas (FAFEF) y de 2.63 millones de pesos en el caso del fondo de aportaciones para la infraestructura social (FAIS). Por último, los recursos que la federación transfiere a los estados a través de convenios de descentralización y reasignación financian en promedio proyectos de casi 6 millones de pesos (véase Cuadro 14). La información presentada pone en evidencia la tendencia actual en las ciudades mexicanas de favorecer inversiones para promover el uso del automóvil particular. Esta tendencia presenta un doble reto para los tomadores de decisiones de todos los niveles de gobierno del país. Por un lado, existe la necesidad de replantear los mecanismos de financiamiento, a través de las inversiones federales, para lograr ciudades más sustentables y equitativas que le den prioridad a la movilidad no motorizada y al transporte público. Estrechamente relacionada, se encuentra la urgencia de que las ciudades mexicanas adopten una estrategia de gestión de la demanda de viajes en automóvil particular, a fin de reducir la congestión vehicular y las externalidades negativas ocasionadas por el uso indiscriminado del auto, y que de paso sirva para fortalecer las finanzas de los gobiernos municipales (Medina, 2012).
5 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), Fondo de Aportación para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), y el Fondo de Aportación para la Infraestructura Social (FAIS).
12
13
1. Introducción:
El Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo México (ITDP, por sus siglas en inglés) se ha dado a la tarea de monitorear el origen y el destino de los recursos públicos que son utilizados para financiar acciones que mejoren la movilidad y accesibilidad6 de la población. La publicación del “Reporte de la Gestión del Fondo Metropolitano” (Orozco y Palmerín, 2011) es una muestra del compromiso que tiene ITDP en conocer la dinámica que ha marcado la asignación de una buena parte del presupuesto público en el tema de movilidad, así como de proponer acciones que mejoren la distribución del mismo.
Por otro lado, ITDP ha realizado estudios en donde se señala el alarmante incremento del uso del automóvil en las ciudades mexicanas y sus consecuencias en la calidad de vida de los habitantes (Medina, 2012). Los costos sociales del uso del automóvil son muchos y no se han implementado en México las políticas públicas adecuadas para revertir esta tendencia en el mediano y largo plazo. Lo anterior vuelve sumamente relevante el estudio tanto de las externalidades negativas asociadas al uso del auto como de los factores que inciden en éstas dado, el tipo de gasto público que se realiza en infraestructura para la movilidad.
En términos económicos, las externalidades negativas del uso del automóvil van desde la pérdida de competitividad de las ciudades, a causa de la congestión vehicular, hasta la baja calidad de vida de los habitantes. A su vez, los costos ambientales se reflejan en la mala calidad del aire y su consecuencia en la salud de la población, así como en las muertes asociadas a las enfermedades ocasionadas por la contaminación local. Finalmente, en términos sociales tenemos los costos de los accidentes de tránsito, los problemas de obesidad ocasionados por modos de vida con poca actividad física, la falta de convivencia entre distintos sectores y grupos sociales, y la degradación del espacio público.
El objetivo de este documento es ahondar en la comprensión de las fuentes presupuestarias que promueven inversiones en transporte, seguridad peatonal e infraestructura vial, a fin de mostrar la gran oportunidad que tienen las ciudades más importantes del país para reorientar la distribución de los recursos públicos y lograr incidir así en mejorar la movilidad y promover la accesibilidad de bienes y servicios para sus habitantes. Por lo tanto, en este documento se hace una radiografía de los ingresos de 10 estados del país y del gasto ejercido en recursos y fondos federales de 9 zonas metropolitanas (en las que se incluyen el Valle de México, Guadalajara y Monterrey), durante el año 2011. En su conjunto, las ciudades analizadas representan una población total de 34.8 millones (31% de la población total de México y 40% del total de la población urbana según el censo de población 2010)7 en 91 municipios y las 16 delegaciones políticas del Distrito Federal.
6 La movilidad se refiere a la capacidad de desplazarse de un lugar a otro, mientras que por accesibilidad se entiende a la facilidad de dirigirse y llegar a diferentes sitios.
7 La muestra de ciudades de este estudio se basó principalmente en el componente poblacional.
14
Los fondos analizados fueron:8
1. Recursos del Ramo 23 “Previsiones salariales y económicas”: Fondo Metropolitano, Fondo de Pavimentación a Municipios, Fondo de Inversión para Entidades Federativas, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad, Programas y Fondos Regionales.
2. Recursos del Ramo 33 “Fondos de Aportaciones”: Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, y Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.
3. Recursos de Ramos Administrativos: Programa Hábitat y Programa de Rescate de Espacios Públicos.
4. Convenios de Descentralización y/o Reasignación.
El estudio se divide en cuatro secciones. En la primera se hace un breve recuento del proceso de aprobación de los ingresos y egresos federales, y se muestra el origen de los fondos federales que han servido como mecanismos para promover inversiones en movilidad y accesibilidad. En la segunda parte se describe la metodología y los resultados del análisis realizado. La tercera parte menciona las reglas de operación y los lineamientos de cada uno de estos fondos, y se muestran los resultados a detalle del análisis del tipo de inversión en movilidad que se ha promovido en cada uno (sea para favorecer el uso del automóvil particular o para financiar el transporte público y la seguridad peatonal). El cuarto apartado muestra un panorama general de todos los mecanismos de financiamiento federales y se señalan las posibles estrategias de reorientación de las inversiones en movilidad. En el quinto apartado se mencionan las conclusiones del estudio.
Los hallazgos de este documento señalan la ausencia de una estrategia que dé prioridad a los modos de transporte peatonal y no motorizado. Estos últimos representan en conjunto solamente el 3.1% de los recursos en movilidad.9 Lo anterior pone de manifiesto la urgencia de modificar los mecanismos presupuestarios a fin de romper con la inercia del funcionamiento de los principales recursos públicos en materia de transporte y movilidad, misma que ha favorecido las inversiones que promueven el uso del automóvil particular. Igualmente, se resalta la necesidad de que los gobiernos sub-nacionales aumenten y diversifiquen sus ingresos a fin de contar con mayores herramientas para promover el transporte público de calidad y las inversiones en movilidad no motorizada. Lo anterior resulta fundamental para lograr ciudades sostenibles en el futuro.
8 No se incluyen los recursos del ramo 28 “participaciones”.
9 Este porcentaje corresponde a un monto ejercido de 443 millones de pesos dividido en 407 proyectos de renovación y ampliación de banquetas o de infraestructura ciclista, lo que indica que en promedio son obras menores a un millón de pesos cada una. El hecho de que estas inversiones sean tan pequeñas es un reflejo de la poca prioridad del tema en el presupuesto público.
15
1. LA RUTA DEL DINERO: UNA EXPLICACIÓN DEL ORIGEN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
Para comprender de dónde provienen los recursos públicos que pueden ser dedicados a temas de movilidad, es necesario mencionar el proceso de discusión y aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Ambos ordenamientos legales se aprueban año con año y contienen la estimación de los ingresos y la distribución de los gastos a nivel federal.
La LIF es aprobada por el Congreso de la Unión y contiene el cálculo del monto total de los ingresos públicos esperados para todo el año. Las fuentes de los recursos que se incluyen en la LIF se pueden dividir en externas (la contratación de préstamos en los mercados internacionales o a través de los organismos financieros internacionales) e internas (impuestos, derechos, aportaciones de seguridad social, entre otros). La estimación de estos recursos permite prever el nivel de gasto establecido en el PEF, el cual sólo es aprobado por la cámara de diputados una vez que se publica la LIF.
Respecto a los ingresos de las entidades y municipios del país, éstos cuentan con la facultad de establecer sus mecanismos de ingresos propios en sus respectivas leyes de ingresos locales, mismas que son aprobadas por la legislatura estatal correspondiente. No obstante, CIDAC (2011) ha documentado que los gobiernos sub-nacionales10 no han realizado esfuerzos importantes por explotar adecuadamente sus fuentes de ingresos propios. La Gráfica 1 muestra la gran dependencia que tienen los estados considerados en este estudio de recursos provenientes de la federación.
10 Los gobiernos sub-nacionales son las entidades federativas y municipios del país.
GRÁFICA 1: ESTRUCTURA PORCENTUAL DE INGRESOS ESTATALES POR ORIGEN DE RECURSOS, 2010
Fuente: ITDP México con base en las Cuentas Públicas Estatales 2010.Nota: No se muestran los porcentajes de endeudamiento
10%
44,86%
47,58%
12,82%
82,45%77,90%
80,29%
7,10% 6,65%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
DF EDO. MÉX NL JAL VER GTO AGS QRO PUE COL PROMEDIO
Federales Propios Endeudamiento
79,69%
6,04%
79,45%
6,04%
93,74%
5,80%
88,64%
11,36%
84,96%
15,04%
84,85%
9,03%
79,68%
12,75%
16
La Gráfica 1 permite observar que a excepción del Distrito Federal, el resto de los estados dependen de los ingresos provenientes de la federación en casi un 80%.11 El caso más extremo es Aguascalientes, cuyos ingresos propios sólo representan 5.8% de los totales. Esta característica es fundamental para entender la lógica de la asignación de los recursos públicos al tema de transporte e infraestructura vial, dado que la mayor parte de los mismos se ejercen en el marco de los lineamientos que expide la federación.
11 El caso del Distrito Federal es atípico pues éste combina algunas propiedades recaudatorias de estado y municipio. Tal es el caso del cobro del impuesto predial que si bien es una facultad exclusiva de los municipios, el Distrito Federal lo realiza de manera centralizada.
RECUADRO 1: LOS INGRESOS MUNICIPALES Y LA GESTIÓN DE LA MOVILIDAD
De acuerdo con el inciso IV del artículo 115 de la Constitución, los municipios están facultados para administrar libremente sus ingresos, los cuales se conforman por los rendimientos de los bienes que les pertenecen, de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas estatales establecen a su favor, así como de los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Por otro lado, las legislaturas estatales son las facultadas para aprobar las leyes de ingresos de los municipios, así como de revisar y fiscalizar sus cuentas, y son éstas las que pueden establecer impuestos sobre la propiedad inmobiliaria (impuesto predial), y por su fraccionamiento y división. Los presupuestos de egresos municipales, por su parte, deben ser aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
Por otro lado, según el inciso III del artículo 115 de la Constitución, los municipios tienen a su cargo los siguientes servicios públicos: a) agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales; b) alumbrado público; c) limpia, recolección, y disposición final de residuos sólidos; d) mercados y centrales de abasto; e) panteones; f) rastro; g) calles, parques y jardines; y g) seguridad pública (policía preventiva municipal y de tránsito). Adicionalmente, el inciso V del mismo artículo faculta a los municipios para: a) formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) participar en la formulación de planes de desarrollo regional; d) autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; e) intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) otorgar licencias y permisos para construcciones; g) participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas; h) intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e, i) celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.
Las facultades que otorga la Constitución a los municipios respecto a la utilización de las calles les permitirían establecer instrumentos para gestionar la movilidad urbana. Estos mecanismos pueden ser una buena estrategia de corto plazo para que los gobiernos locales puedan disminuir el tráfico y las externalidades negativas ocasionadas por el uso excesivo del automóvil, así como para aumentar la recaudación de ingresos propios. Algunos ejemplos de este tipo de mecanismos son los parquímetros y los cargos por congestión (Para una explicación detallada de estos mecanismos véase “Transformando la movilidad urbana en
17
Respecto a los egresos, el PEF se distribuye principalmente a través de:
1. Ramos autónomos: son las asignaciones para los poderes legislativo y judicial, así como para los organismos que pueden manejar su presupuesto sin necesidad de injerencia del ejecutivo, como es el caso del Instituto Federal Electoral (IFE), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), etc.
2. Ramos clasificados por ramos administrativos: son las asignaciones para las dependencias y entidades que forman parte de la administración pública federal y que son controladas por el ejecutivo, es decir, las secretarias de estado, la Procuraduría General de la República (PGR), entre otras.
3. Ramos generales: son las erogaciones que realiza la federación para cumplir con los ordenamientos legales aplicables, para proveer servicios especiales, o para distribuir recursos a los estados y municipios del país.
4. Convenios de descentralización y/o reasignación: son acuerdos entre la federación y los gobiernos sub-nacionales para financiar proyectos e inversiones con fines específicos.
A fin de conocer el destino del gasto de las inversiones en movilidad, en este documento se analizan para 10 estados y 9 zonas metropolitanas del país12 aquellos fondos y programas de origen federal que han servido para financiar al menos uno de los siguientes tipos de inversión: infraestructura vial, transporte público, seguridad peatonal, o infraestructura ciclista. En el Cuadro 1 se incluyen los fondos federales considerados en este estudio, así como su caracterización dentro del PEF.
12 Los estados analizados son Aguascalientes, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nuevo León, Puebla, Querétaro y Veracruz. Las zonas metropolitanas corresponden a la capital de cada estado más los municipios conurbados de cada zona metropolitana, a excepción del Distrito Federal que considera a las 16 delegaciones; el Estado de México en donde se incluyen los municipios pertenecientes a la Zona Metropolitana del Valle de México; y Guanajuato con la Zona Metropolitana de León. Véase anexo metodológico para un mayor detalle del análisis.
CUADRO 1: RAMOS Y CONVENIOS DENTRO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN RELACIONADOS CON MOVILIDAD URBANA
Fuente: ITDP, México con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación (2011, 2012).
Presupuesto de Egresos de la Federación
Ramos Autónomos
Ramos Administrativos
Secretaría de Hacienda y
Crédito Público
Rescate de Espacios Públicos
Poder Legislativo
Poder Judicial
Instituto Federal
Electoral
Programa Habitat
Secretaría de Desarrollo
Social
Ramos Generales
Fondo Metropolitano
Fondo de Pavimentación a
Municipios
Fondo de Inversión para las
Entidades Federativas
Fondo de Accesibilidad para
Personas con Discapacidad
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
de los Municipios
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas
Convenios
Ramo 33Ramo 23
18
2. DATOS, METODOLOGÍA Y RESULTADOS 2.1 Datos y metodología
La información en la cual se basa este estudio son los formatos únicos sobre aplicaciones de recursos federales, conocidos como “anexo XXI”. Estos formatos son enviados trimestralmente por las entidades federativas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a fin de dar a conocer el destino de los recursos federales que se encuentran en proceso de ejecución. Estos formatos contienen la denominación o descripción de los “proyectos” que se financian, el municipio en el cual se llevan a cabo, el ámbito territorial (urbano o rural), y el monto de recursos presupuestados. Se consideró “proyecto” a cada destino de gasto incluido en los formatos (10,502 proyectos en total para la muestra que se analiza).
Para realizar el estudio se seleccionaron 91 municipios o delegaciones políticas del DF correspondientes a las zonas metropolitanas más importantes del país en términos poblacionales y se elaboró una base de datos con todos sus proyectos catalogados en el año 201113. Para la delimitación de las ciudades se utilizó la información del Consejo Nacional de Población (CONAPO, 2008). De los municipios seleccionados, se extrajo de la base de datos la información de aquellos fondos que tenían al menos un proyecto dedicado para la movilidad y accesibilidad. Es decir, sólo se tomaron en cuenta aquellos fondos cuyo destino de gasto es de carácter general. Lo anterior, dado que existen muchos recursos, en particular en el caso de las aportaciones federales, que están etiquetados para un fin particular (por ejemplo, seguridad pública, educación o salud). La información resultante se clasificó, según la descripción de cada proyecto, en 18 tipos. El Cuadro 2 contiene la clasificación de los proyectos y una breve descripción de cada tipo.
CUADRO 2: CLASIFICACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE PROYECTOS DE FONDOS FEDERALES14
CLASIFICACIÓN DESCRIPCIÓN
ADMINISTRATIVO Adquisición de equipos de cómputo, pago de servicios personales, pago a prestadores de servicio, etc.
AGUA Obras de drenaje, alcantarillado y de suministro de agua potable.
ALUMBRADO PÚBLICOAmpliación y mantenimiento del alumbrado público.
CULTURAGasto en programas culturales y de ampliación y mantenimiento de infraestructura cultural.
DEPORTES Mantenimiento y ampliación de infraestructura deportiva.
DESARROLLO SOCIAL Gasto en programas sociales y en infraestructura para el desarrollo social.
DEUDA Pago de deuda pública.
13 Se incluyeron también aquellos recursos catalogados en 2011 pero etiquetados en años anteriores. El hecho de que existan proyectos que fueron etiquetados en años anteriores y gastados durante 2011 se explica porque presupuestariamente las entidades pueden ejercer recursos de ejercicios fiscales anteriores.
14 Los 18 tipos se construyeron con base en un análisis exploratorio de los 10,502 proyectos y las coincidencias entre ellos.
19
EDUCACIÓN Trabajos y obras para el mantenimiento y ampliación de infraestructura educativa.
ELECTRIFICACIÓN Obras de electrificación y de mantenimiento y ampliación de la red eléctrica.
EMPEDRADOTrabajos y obras para mantenimiento y ampliación de empedrados.
ESPACIO PÚBLICO Rehabilitación de plazas públicas y trabajos de regeneración de imagen urbana.
INFRAESTRUCTURA CICLISTA Trabajos de mantenimiento y ampliación de infraestructura para bicicletas.
INFRAESTRUCTURA VIALTrabajos y obras de ampliación de la red vial.
NO SE SABE / OTROProyectos con información insuficiente y/o no clasificable en otro rubro.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Estudios de ordenamiento territorial y programas de reordenación del territorio.
PARQUES Rehabilitación de parques, poda y derribo de árboles, y programas de educación ambiental.
PAVIMENTACIÓN Trabajos de rehabilitación de pavimentos y compra de insumos para pavimentación.
INFRAESTRUCTURA PEATONALTrabajos de ampliación y mantenimiento de guarniciones y banquetas.
PROTECCIÓN CIVILConstrucción de infraestructura para protección de la población y programas de protección civil.
RESIDUOS Trabajos de recolección de residuos sólidos, y equipo para la recolección.
SALUD Construcción, mantenimiento y equipamiento de hospitales, y programas de salud pública.
SEGURIDAD PÚBLICA Equipamiento y pago de personal de seguridad pública.
TRANSPORTE PÚBLICOInversiones en transporte público.
URBANIZACIÓNTrabajos de urbanización de calles.
VEHÍCULOSCompra o reparación de vehículos.
VIVIENDAConstrucción y/o apoyos para la vivienda.
20
Respecto a los montos por proyecto, los formatos únicos contienen cuatro apartados: el total anual, el monto ministrado por trimestre, el monto programado por trimestre, y el monto ejercido acumulado por trimestre. Con base en los formatos correspondientes al último trimestre de 2011, en este estudio se utilizó en todos los casos el monto ejercido acumulado por trimestre por cada proyecto, dado que este monto representa el monto total que se gastó durante el año (véase anexo metodológico para análisis de diferencias entre montos totales y montos ejercidos).
De esta información se sumaron los montos de los proyectos que financiaron alguno de los tipos de inversión en movilidad, es decir, infraestructura vial, transporte público, espacio público, e infraestructura ciclista y peatonal15. Con este dato agregado fue posible conocer qué tanto se invierte en movilidad con respecto a los otros tipos de inversiones por cada uno de los fondos.
Cabe decir que no fue posible separar el gasto corriente y el gasto de inversión debido a que la información fuente mezcla ambos tipos de gasto16. Por tanto, sería importante que las entidades federativas reportaran en los formatos únicos sobre aplicación de recursos federales si el gasto que ejercen es de tipo corriente o de inversión, a fin de tener una imagen más precisa del tipo de inversión que se realiza.
2.2 Resultados
Los datos disponibles muestran que, en general, la movilidad urbana es un tema prioritario para las zonas metropolitanas analizadas17. La Gráfica 2 muestra que en promedio las ciudades destinan el 23% de los recursos de los fondos y programas federales en inversiones para la movilidad de la población, siendo generalmente el rubro que mayores montos representa. Se pueden apreciar diferencias significativas entre ciudades, como por ejemplo los municipios del Estado de México correspondientes a la zona metropolitana del valle de México (ZMVM.EDOMEX) que destinan sólo el 12% en este tipo de inversión, comparado con la zona metropolitana de Puebla que destina cerca del 51% del total de los recursos.
15 Estos cinco tipos de gasto se referirán en adelante como los “tipos de inversión en movilidad”.
16 Presupuestal y contablemente se divide el gasto en corriente y de inversión. El primero contiene los servicios personales (nómina), los materiales y suministros, los servicios generales, y las transferencias y subsidios. El segundo incluye los bienes muebles e inmuebles, y la inversión pública (obra pública).
17 Se consideró una muestra de 10 zonas metropolitanas, separando la Zona Metropolitana del Valle de México en la parte correspondiente al Distrito Federal (DF) y la del Estado de México (ZMVM.EDOMEX).
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.
51%33%
32% 32% 26%21% 16%20%
15% 12%23%
17%
7%12% 23%
0%
30%18%
20%10%
24%
18%
7%
3%15%
20%
12%
19%
27%
2% 21%14%
15%
2% 2% 1% 0%
10%
0%6%
33%22%
4%6%
Pu
ebla
Ver
acru
z
Qu
erét
aro
Gu
adal
ajar
a
ZM
VM
. DF
León
Agu
asca
lien
tes
Col
ima
Mon
terr
ey
ZM
VM
. ED
O. M
EX
Prom
edio
Residuos
Alumbrado Público
Administrativo
Educación
Agua
Otro
Salud
Seguridad Pública
Deuda
Movilidad
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
GRÁFICA 2: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE FONDOS FEDERALES POR TIPO DE INVERSIÓN*, 2011**
*Monto total ejercido en 2011: 52,170 millones de pesos.**Sólo se muestran los porcentajes de inversiones en movilidad, deuda, seguridad pública y administrativo.
21
En la Gráfica 2 resaltan los gastos de las ciudades en tres rubros: pago de la deuda pública, seguridad pública y cuestiones administrativas (los porcentajes de la parte superior), mismos que en promedio representan el 18%, 15% y 6%, respectivamente, del total de los recursos. En estos se observan diferencias importantes, pues hay ciudades que no destinan recursos federales a temas administrativos (León y Guadalajara), mientras que Colima destina cerca del 35% de los recursos a este tipo de gasto18. Destaca la asignación de Aguascalientes, Guadalajara y Monterrey en cuestiones de seguridad, lo cual se puede explicar por la reciente ola de violencia vivida en dichas ciudades. Se aprecian también diferencias importantes entre la ciudad que más dinero asigna al pago de la deuda, León con 30%, y el Distrito Federal (DF) que no asigna recursos a este rubro.
Las zonas metropolitanas analizadas destinan una parte importante de los recursos federales a la movilidad (11,763 millones de pesos de un total de 52,170 millones), pero en la mayoría de los casos las inversiones se utilizan para promover el uso del automóvil particular, situación que no fomenta una movilidad sustentable, ni una distribución equitativa de los recursos públicos (véase Recuadro 2). La Gráfica 3 compara los porcentajes de inversión ejercidos por las ciudades según el tipo de inversión en movilidad.
18 En el anexo metodológico se muestran algunos de los gastos que se clasificaron como administrativos.
Las inversiones para promover el uso del automóvil particular se clasificaron como aquellas cuyo destino principal es la ampliación y mantenimiento de la red vial. En el caso de la ampliación, este tipo de inversión incluye los pasos a desnivel, túneles, deprimidos, distribuidores viales, prolongación de ejes viales, segundos pisos, etc. En el segundo caso, se incluyen acciones de pavimentación y repavimentación de vialidades, re-encarpetado de vialidades con concreto hidráulico, rehabilitación de pavimentos, así como el suministro de materiales para la pavimentación. Si bien la ampliación de la red vial puede catalogarse como infraestructura para promover el automóvil particular, el caso del mantenimiento de la red presenta mayores dificultades para su clasificación. No obstante, en este estudio se decidió incluir ambas inversiones dentro del apartado de “promoción del automóvil particular”, en vista de que aproximadamente el 80% de red vial en las zonas urbanas del país es utilizada para viajes en automóvil particular (Negrete, 2006).
Por otro lado, si bien la ampliación y mantenimiento de vialidades beneficia en cierto modo al transporte de carga, resulta más importante aprovechar la capacidad ya instalada y mejorar la logística de este tipo de transporte para incrementar su valor y reducir sus externalidades negativas. Para esto es necesario establecer una estrategia integral de gestión de la carga en zonas urbanas del país, que incluya la gestión del tráfico (evitar el tráfico de paso, establecer restricciones de acceso y estacionamiento, fijación de peajes), y la gestión de zonas de carga y descarga (adecuando a las necesidades logísticas de la distribución urbana, la generación de centros consolidados y las plataformas logísticas de carga). Dicha estrategia podría generar mayores ganancias para las ciudades en lugar de seguir con el actual modelo de ampliación de vialidades.
Para mayor información véase Antún (2004, 2009, 2010) y Herzog (2011).
RECUADRO 2: INVERSIONES PARA PROMOVER EL USO DEL AUTOMÓVIL PARTICULAR
22
En la Gráfica 3 se observa que en promedio más del 75% de las inversiones de las zonas metropolitanas en el rubro de movilidad se destina para la infraestructura vial (48% correspondiente a la ampliación de vialidades, más un 29% en obras de pavimentación), mientras que sólo el 23% se invierte en otros modos: transporte público (11%), espacio público (8%), infraestructura peatonal (3%) e infraestructura ciclista (0.4%). En las ciudades con un porcentaje significativo en inversiones en transporte público, DF (13%), ZMVM.EMEX (27%) y Puebla (16%), es posible identificar el efecto del gasto en sistemas de transporte masivo; la Línea 12 del metro en el caso del DF, el Mexibús en el caso de la ZMVM.EMEX y el primer corredor BRT en Puebla.
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.*Monto total ejercido: 11,763 millones de pesos corrientes.
Notas: No se muestran los porcentajes menores a 1%. Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.
GRÁFICA 3: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE FONDOS FEDERALES SEGÚN TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD*, 2011
Pueb
la
Ver
acru
z
Qu
erét
aro
Gu
adal
ajar
a
DF
León
Agu
asca
lien
tes
Col
ima
Mon
terr
ey
ZM
VM
. ED
O. M
EX
Prom
edio
Infr. Peatonal
Espacio Público
Infr. Ciclista
Transporte Público
Pavimentación
Automóvil
37% 33%
29%
30% 31%
50%
84%
19%
60%
43%
14%
48.3%
53%
28%
22%
40%
45%
8%
64%
22%
35%
13%
29.1%13%
27% 2%16%
11.1%
10% 11%
28%
1% 3% 5%14%
2%
6%
15%
7.8%0.4%
6% 1% 2% 1% 1%
16%28%
3.3%
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
23
El objetivo de este apartado es mostrar los tipos y la distribución de los recursos que la federación transfiere a los estados y que han sido utilizados como un mecanismo para promover inversiones en transporte público, movilidad y accesibilidad. De todo el universo de recursos federales, se seleccionaron aquellos que han sido destinados a gasto e inversiones en alguna modalidad de accesibilidad y transporte (véase Cuadro 1), ya sea dirigida hacia la seguridad del peatón, movilidad no motorizada, o inversión en infraestructura para el transporte público o el automóvil particular.
El apartado se divide en cuatro secciones que reflejan el tipo de recurso que la federación destina a los estados. En el siguiente Cuadro se presenta cada sección y un breve resumen de los fondos.
Fondo Metropolitano
Fondo de Pavimentación a Municipios
Fondo de Inversión para las Entidades Federativas
Fondo para la Accesibilidad
en el Transporte Público para las
Personas con Discapacidad
Programas y Fondos
Regionales
Monto 2012 (MDP)
8,331.90 2,980.00 - 458.50 7,722.00
Nivel en el que se ejerce
Estatal Municipal Estatal Estatal Estatal y Municipal
Puede invertir en
Estudios, programas,
proyectos, obras públicas de
infraestructura y su equipamiento.
Pavimentación de vialidades, renovación de guarniciones y banquetas, alumbrado
público, espacios deportivos.
Inversiones en infraestructura y su equipamiento.
Inversiones para promover la
integración de las personas con
discapacidad al transporte
público.
Infraestructura pública y su
equipamiento.
Condiciones Impulsar la competitividad, mitigar riesgos ambientales, y
la consolidación urbana de las zonas.
metropolitanas.
Ninguna Ninguna Las inversiones se deben
canalizar a través de los operadores
de transporte público.
Impulsar el desarrollo regional e incentivar
la actividad económica.
Inversiones relevantes en
movilidad 2011
Línea 12 del metro,
ampliación de vialidades, y
construcción de pasos a desnivel.
Construcción de infraestructura
vial y de pavimento asfáltico.
Construcción de vialidades,
pavimentación de calles,
modernización de alumbrado
público, corredor "cero emisiones".
No disponible Construcción y mantenimiento de vialidades,
parques lineales y ciclovías.
Financia estudios
Sí No Sí No Sí
Notas *A partir de 2012 también
puede financiar infraestructura
educativa
*No hubo recursos de este fondo para 2011
ni 2012
*No tiene reglas de operación ni criterios claros de asignación
3. FONDOS FEDERALES PARA TRANSPORTE, MOVILIDAD Y ACCESIBILIDAD
3.1 Recursos del Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas”
CUADRO 3: RESUMEN DE LOS FONDOS FEDERALES POR TIPO DE RECURSO
24
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas
Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de
los Municipios
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social
Monto 2012 (MDP) 27,719 50,732 49,499
Nivel en el que se ejerce Estatal Municipal Estatal y Municipal
Puede invertir en Inversión, mantenimiento y equipamiento de
infraestructura física, saneamiento financiero
y del sistema de pensiones, modernización administrativa, sistemas
de protección civil, y proyectos de investigación
Cumplimiento de obligaciones financieras,
pago de derechos por concepto de agua,
necesidades de seguridad pública.
Financiamiento de obras e inversiones en
infraestructura
Condiciones Ninguna Satisfacción de los "requerimientos" de los
municipios. No limitativo.
Que las inversiones beneficien directamente
a sectores de la población en condiciones de rezago y
pobreza extrema.
Inversiones relevantes en movilidad 2011
Ampliación y mantenimiento de
vialidades, conservación de imagen urbana.
Mantenimiento de carpeta asfáltica, ampliación y mantenimiento de
infraestructura urbana.
Puentes vehiculares, pavimentación de
calles, rehabilitación de guarniciones y banquetas.
Financia estudios Sí Sí Sí
Notas * No hubo recursos de este fondo para 2011 ni 2012
Programa Hábitat Programa de Rescate de Espacios Públicos
Convenios de descentralización y/o
reasignación
Monto 2012 (MDP) 1,484.00 1,089.00 85,506 (Cifra preliminar de 2011)
Nivel en el que se ejerce Estatal Estatal Estatal
Puede invertir en Introducción o mejoramiento de
infraestructura urbana y social básica
Construcción y rehabilitación de
espacios públicos y deportivos; ampliación
y mejoramiento de alumbrado público,
banquetas, guarniciones, mobiliario urbano.
Sin restricciones. Depende del alcance y objetivo de
cada Convenio.
Condiciones Contribuir a reducir la pobreza urbana y mejorar la calidad de vida de los habitantes de las zonas
urbanas marginadas.
Recuperar sitios de encuentro comunitario
localizados en zonas urbanas, que presenten
características de inseguridad y marginación
Transferir recursos y responsabilidades entre la federación y los estados.
Inversiones relevantes en movilidad 2011
Pavimentación de calles, mejoramiento
de alumbrado público, rehabilitación de
guarniciones y banquetas.
Parques lineales, rehabilitación de espacios
públicos, mobiliario e infraestructura urbana.
Linea 12 del metro, recuperación de espacios públicos, pavimentación
y mejoramiento de vialidades.
Financia estudios Sí Sí Sí
Notas *No realiza inversiones para promover el uso del
automóvil
* No hay un monto fijo por año. No obstante, la
tendencia es de un monto de 70,000 millones de
pesos por año
3.2 Recursos del Ramo 33 “Aportaciones”
3.2 Recursos del Ramo 33 “Aportaciones” 3.4 Convenios
25
Cabe señalar que no se incluyen las participaciones federales (Ramo 28), las cuales son re-cursos que recauda la federación pero que son impuestos de origen local, por lo que los estados y municipios del país tienen derecho a erogarlos como si fueran recursos propios.19 Lo anterior implica que sólo las legislaturas locales correspondientes son las encargadas de supervisar el ejercicio de los mismos. Por tanto, las participaciones son la única fuente de recursos descentralizados que se manejan libremente por los ejecutivos locales. Si bien han habido avances para homologar la información de las cuentas públicas de todos los niveles de gobierno20, el acceso y transparencia de cómo se gastan estos recursos varía significativamente entre entidades. Dado que la mayor parte de los estados en los que se enfoca este estudio no publican el destino del gasto de las participaciones en sus respectivos mecanismos de transparencia, éstas no se incluyen.21
3.1 Recursos del Ramo 23 “Previsiones salariales y económicas”
3.1.1 Fondo Metropolitano (FM)
Desde el 2006 se destina, a través del FM, parte del presupuesto de la nación para subsidiar la realización de acciones municipales y estatales que propicien un desarrollo urbano sustentable en las zonas metropolitanas del país. En 2011 ITDP publicó un reporte sobre los proyectos financiados por este fondo de 2006 a 2010 (Orozco y Palmerín, 2011), los datos de este estudio complementan el análisis del 2011.
El fondo se ha incrementado año con año, tanto en cobertura de zonas metropolitanas como en monto, llegando a representar para 2012 8,331.9 millones de pesos para el beneficio de cuarenta y ocho zonas metropolitanas del país22. No obstante, en el Cuadro 4 se puede observar que el crecimiento del FM no ha representado montos muy significativos más que para la ZMVM. De hecho, la cobertura del FM a más ciudades ha implicado que disminuya el monto promedio destinado a cada zona metropolitana.
AÑO 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Monto asignado $926.5 $3,697.5 $3,170.2 $5,965.9 $6,311.8 $7,661.4 $8,331.9
Crecimiento Porcentual 75% -17% 47% 5% 18% 8%
Zonas metropolitanas
incluidas
1 3 7 16 31 47 48
Monto ZMVM $926.5 $2,976.1 $2,027.8 $3,447.9 $2,708.5 $3,269.1 $3,388.0
Monto promedio por
zona metropolitana
$ 926.5 $ 992.0 $ 289.7 $ 215.5 $ 87.4 $ 69.6 $ 70.6
19 Las aportaciones federales condicionan el gasto de los estados y municipios al cumplimiento de los objetivos que establece la Ley de Coordinación Fiscal para cada uno de sus fondos. Las participaciones, en cambio, no pueden condicionarse a un fin específico.
20 Las disposiciones contenidas en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, la cual fue publicada en 2008, buscan lograr que para finales de 2012 todos los estados y municipios del país armonicen su contabilidad y homologuen criterios de emisión de información. Lo anterior sugiere que a futuro se podrá tener una visión mucho más precisa de cómo se están ejerciendo los recursos a nivel local.
21 Se realizaron solicitudes de información para saber el destino de las participaciones en el rubro de infraestructura vial y transporte público y sólo el estado de Aguascalientes respondió (véase anexo metodológico).
22 PEF 2012. Es importante señalar que gracias a las gestiones de la Red Nacional de Ciclismo Urbano y la campaña 5% para la bici, se incluyó textualmente en el PEF 2012 la posibilidad de que las inversiones del FM sean dirigidas hacía proyectos de movilidad no motorizada, aunque no se estableció obligatoriedad ni porcentaje mínimo.
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP y del PEF.
CUADRO 4: MONTO ASIGNADO PARA EL FONDO METROPOLITANO Y COBERTURA DE ZONAS METROPOLITANAS 2006-2012 (MILLONES DE PESOS CONSTANTES)
26
Los estados beneficiados con este fondo están obligados a constituir un fideicomiso de administración e inversión para disponer de los recursos que la federación les transfiere y así financiar la ejecución de estudios, programas, proyectos, acciones y obras públicas de infraestructura y su equipamiento, que:
a) Impulsen la competitividad económica y las capacidades productivas de las zonas metropolitanas;
b) Coadyuven a su viabilidad y a mitigar su vulnerabilidad o riesgo por fenómenos naturales, ambientales y los propiciados por la dinámica demográfica y económica; e
c) Incentiven la consolidación urbana y el aprovechamiento óptimo de las ventajas competitivas de funcionamiento regional, urbano y económico del espacio territorial de las zonas metropolitanas (Reglas de operación del fondo metropolitano, 2008).
En lo que se refiere al tipo de gasto, el análisis realizado muestra una importante orientación de los recursos ejercidos del FM en 2011 en algún tipo de inversión en movilidad (35% del total). Sin embargo, la Gráfica 4 da cuenta de la disparidad en el uso de estos recursos una vez que se divide por tipo de inversión, pues del total asignado a movilidad, el 75% se destinó para la ampliación de infraestructura vial.
Si se analizan los datos por número de proyectos es posible ver la diferencia entre la gran cantidad de proyectos dedicados a infraestructura para automóviles (110), y el número reducido de proyectos dedicados al transporte público (9).
Agu
asca
lien
tes
Gu
adal
ajar
a
Prom
edio DF
León
Mon
terr
ey
Pueb
la
ZM
VM
. ED
O. M
EX
Transporte PúblicoPavimentaciónAutomóvil
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
75.2%
98% 94% 90%79%
68% 65%
44%
6%
6% 10%21%
32%
8%
18.3%35%
48%
2%
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.*Cifras en millones de pesos.
Notas: No se muestra el porcentaje de espacio público por ser menor a 1%. Los porcentajes pueden no sumar 100 debido al redondeo.
GRÁFICA 4: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS DEL FONDO METROPOLITANO POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD Y ZONA METROPOLITANA*, 2011
Ciudad Monto*
Guadalajara 1,488.3
Monterrey 164.4
Puebla 526.0
León 309.0
Aguascalientes 124.1
ZMVM.DF 596.5
ZMVM.EMEX 1,272.5
TOTAL 4,480.7
27
Proyectos Monto promedio por proyecto
Monto Total
Automóvil 110 $ 30,648,791 $ 3,371,367,034
Pavimentación 13 $ 20,598,352 $ 267,778,571
Transporte público 9 $ 90,943,508 $ 818,491,570
Infr. Ciclista 1 $ 23,107,617 $ 23,107,617
Espacio público 1 $ 32,048 $ 32,048
Infr. Peatonal 0 - -
TOTAL 134 $ 33,438,633 $ 4,480,776,840
La Gráfica 9 y el Cuadro 5 muestran claramente la orientación del FM hacia inversiones para promover la movilidad en automóvil particular, lo que, como ya se señaló en el Recuadro 2, difícilmente solucionará los problemas de congestión en las ciudades y, por el contrario, se corre el riesgo que a causa del trafico inducido, los tiempos de desplazamiento de la población aumenten. Por tanto, es preciso mencionar que no se está logrando plenamente el objetivo de promover un desarrollo urbano sustentable dado que la mayor parte de los recursos se están asignando a infraestructura para vehículos.
3.1.2 Fondo de Pavimentación a Municipios (FOPAM)
El FOPAM se creó a fines del año 2009, al aprobarse por parte de la cámara de diputados la propuesta de crear un programa nacional de pavimentación municipal. Originalmente los apoyos económicos de este fondo sólo podían destinarse a la pavimentación de calles y al mejoramiento de guarniciones y banquetas. Para el año 2011 incluyó también la posibilidad de destinar los recursos para la rehabilitación y mantenimiento de espacios deportivos, acumulando un monto etiquetado de 2,200 millones de pesos. Para 2012 se incluye la posibilidad de ejercer recursos para alumbrado público y rehabilitación de infraestructura educativa, y su monto total es de 2,980 millones de pesos.
Dado que el FOPAM puede destinarse tanto a pavimentación de vías como a renovación de guarniciones y banquetas, es un buen indicador de las prioridades de los gobiernos locales hacia inversiones que privilegian la movilidad en automóvil particular o aquellas destinadas a la seguridad peatonal. Como ya se mencionó anteriormente (véase Recuadro 1), se consideró incluir en el rubro “automóvil” a las inversiones dedicadas para el mantenimiento y ampliación de la infraestructura vial, es decir la pavimentación de calles.
En el caso del FOPAM, de los 337.1 millones de pesos ejercidos en las 10 zonas metropolitanas del estudio, el 88% se destinó en algún tipo de inversión en movilidad. De los 331.3 millones ejercidos en movilidad, 91% de los recursos fueron para pavimentación de vías, 5% para ampliación de infraestructura vial, 4% en inversiones para renovar el espacio público y sólo un 1% a inversiones para fomentar la seguridad peatonal (inversiones en banquetas y guarniciones). La Gráfica 5 muestra la distribución de los 331.3 millones de pesos del FOPAM.
Fuente: ITDP, México con datos de la SHCP.
CUADRO 5: NÚMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FM POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
28
Al sumar los montos ejercidos en pavimentación y ampliación de infraestructura vial se observa que el 95% del FOPAM fue dedicado a la movilidad en automóvil. Si bien es cierto que las obras de pavimentación también pueden favorecer la movilidad en transporte público, el hecho de que la mayor parte de la red vial es utilizada por automóviles refuerza el punto de considerar que las inversiones para mantener la vialidad favorece en mayor medida la movilidad en automóvil particular (véase Recuadro 3).
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Espacio PúblicoPavimentaciónAutomóvil Infr. Peatonal
4.8% 8%20%
90.7% 100% 100% 100% 100% 100%91%
87% 62%
3.7% 5%18%
0.8%9%
Qu
erét
aro
Col
ima
Gu
adal
ajar
a
Prom
edio DF
León
Mon
terr
ey
Pueb
la
ZM
VM
. ED
O. M
EX
Ciudad Monto*
Colima 9.9
ZMVM.EMEX 41.0
León 23.4
Guadalajara 40.4
Querétaro 45.9
Puebla 31.1
Monterrey 99.2
ZMVM.DF 40.2
TOTAL 331.3
Fuente: ITDP, México con datos de la SHCP.*Cifras en millones de pesos.
GRÁFICA 5: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y MONTO POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FOPAM POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
El modo como se desplazan los habitantes en las ciudades tiene implicaciones importantes en el uso del espacio público, especialmente en las vialidades. No es lo mismo que 50 personas se desplacen a pie, en bicicleta, en transporte público o en automóvil. La organización de ciclistas GDL en bici nos muestra un ejemplo de lo anterior. La gran cantidad de espacio utilizado por los automóviles es una más de las externalidades asociadas con su uso, y contrasta con los montos tan altos de inversión dedicados a este modo de transporte.
RECUADRO 3: LOS MODOS DE DESPLAZAMIENTO Y EL USO DE LA VIALIDAD
29
3.1.3 Fondo de Inversión para las Entidades Federativas (FIEF)
En su origen este fondo se llamó Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) y se constituyó en 2003 como un mecanismo para distribuir los recursos excedentes obtenidos por la venta del petróleo. Los recursos del FIEF y del FIES pueden erogarse prácticamente a cualquier inversión en infraestructura y su equipamiento. El FIES representó un monto sumamente importante en el año 2008 debido a los aumentos en los precios del petróleo de ese año; sin embargo, a partir de ese momento ha variado mucho su asignación. El Cuadro 6 muestra la variación de los montos del FIES-FIEF de 2006 a 2011.
Año 2006 2007 2008 2009 2010 2011Monto $7,435 $7,004 $15,278 $0 $11,720 $ 0
Peatones
Transporte público
Bicicleta
Automóvil
Fotos de José Refugio Ruiz, cortesía de GDL en bici.
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP y del PEF 2010.
CUADRO 6. MONTO ASIGNADO PARA EL FONDO DE INVERSIÓN PARA LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, 2006-2011 (MILLONES DE PESOS CONSTANTES)
30
Durante 2009 no hubo recursos con cargo al FIES, debido a las diferencias negativas entre el precio del petróleo establecido en la LIF para ese año y el precio observado. El FIES desaparece en ese año y en su lugar, para el año 2010, se crea el FIEF que funciona con los mismos lineamientos con los que operaba el FIES. En el PEF 2010 se le asignaron 13,500 millones de pesos, no obstante, la distribución de estos recursos no se encuentra disponible por estado en la cuenta pública federal de ese año. Por otro lado, es importante señalar que en el PEF 2011 no existe una partida dentro del ramo 23 para este fondo. Lo anterior pone de relieve la ausencia de normatividad específica de los recursos del ramo 23 y la posibilidad de que estos se vuelvan discrecionales de acuerdo a los calendarios político-electorales23.
A pesar de que no se asignaron recursos del FIEF en el PEF 2011, algunos estados reportan gastos ejercidos en 2011 que corresponden a adeudos del ejercicio fiscal 2010. Dado lo anterior, tenemos que las zonas metropolitanas consideradas reportan un gasto con cargo al FIEF de 2,585 millones de pesos. De este monto, el 32% es destinado a inversiones para movilidad (819.88 millones de pesos). Asimismo, las inversiones por tipo de movilidad se dividen en 86% destinadas para ampliación de infraestructura vial, 11% para obras de pavimentación, y sólo el 3% se destina a inversiones para mejoramiento del espacio público. La Gráfica 6 muestra la distribución de los gastos del FIEF por tipo de inversión.
Si analizamos los recursos ejercidos del FIEF por proyecto durante 2011 es posible observar que a pesar de que los proyectos para el automóvil no son muy numerosos, el monto promedio de los mismos (28.5 millones de pesos) supera por mucho los montos por proyectos de los demás tipos de inversión (véase Cuadro 7). Si se compara el Cuadro 7 con el Cuadro 5, que se refiere al monto promedio de los proyectos del FM, es posible observar que los montos promedio por proyectos para infraestructura vial son muy similares (aproximadamente 30 millones de pesos), mientras que el monto promedio por proyecto de pavimentación es mucho menor en el caso del FIEF (sólo 3.6 millones de pesos en comparación con 20.5 millones en el caso del FM).
23 Cabe mencionar que de acuerdo a un análisis realizado por Fundar (2011) sí existieron recursos excedentes importantes por concepto de ingresos petroleros durante 2011.
GRÁFICA 6: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y MONTO POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FONDO DE INVERSIÓN PARA LAS ENTIDADES FEDERATIVAS POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.*Monto total ejercido 2011: 819.8 millones de pesos corrientes.
Nota: No se muestran los porcentajes de infraestructura peatonal por ser menores a 1%.
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Espacio PúblicoPavimentaciónAutomóvil Infr. Peatonal
Gu
adal
ajar
a
Prom
edio DF
León
Pueb
la
ZM
VM
. ED
O. M
EX
86%
100% 100%95%
87%
3%
11%5%
13%
16%
3%
81% Ciudad Monto*León 35.1
Guadalajara 40.0
ZMVM.EMEX 114.0
Puebla 600.4
ZMVM.DF 30.4
TOTAL 819.9
31
Proyectos Monto promedio por proyecto
Monto Total
Automóvil 25 $ 28,301,909 $ 707,547,726
Pavimentación 24 $ 3,631,796 $ 87,163,101
Transporte público 0 - -
Infr. Ciclista 0 - -
Espacio público 7 $ 3,530,859 $ 24,716,012
Infr. Peatonal 2 $ 230,075 $ 460,149
TOTAL 58 $ 14,135,983 $ 819,886,988
3.1.4 Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad (FATP)
El FATP tiene por objeto dotar de recursos a las entidades federativas para promover la integración de las personas con discapacidad al transporte público. Lo anterior, a través de empresas de participación estatal, organismos descentralizados, o personas físicas o morales a quienes mediante concesiones o permisos, los gobiernos de las entidades federativas encomienden la realización de dicho servicio público.
Este fondo se incluyó por primera vez en el PEF en el año 2011 con un monto total de 445 millones de pesos y para 2012 cuenta con un monto total de 458.5 millones. Cabe señalar que el FATP no cuenta con reglas de operación y que tampoco en el PEF se establecen los criterios de asignación de los recursos a los municipios. De igual forma, no todos los estados reportan el ejercicio de estos recursos en los formatos únicos que deben de enviar a la SHCP reportando el avance y tipo de gasto que la federación les transfiere. En este sentido, no fue posible identificar a detalle el destino de los recursos por zona metropolitana.
De las 10 zonas metropolitanas analizadas, sólo 5 (DF, ZMVM.EMEX, Monterrey, Puebla y Querétaro) reportan los recursos asignados a este fondo en el PEF. Sin embargo, sólo el DF y Puebla ejercieron recursos con cargo al FATP (0.4 y 9 millones de pesos, respectivamente). La ZMVM.EMEX y Monterrey son las únicas ciudades que detallan el tipo de proyecto ejecutado con los recursos (adquisición de vehículos adaptados), aunque ninguna de las dos ejerció los montos.
EL FATP es una muestra de que existen mecanismos presupuestarios que pueden asignar recursos hacia fines específicos como la accesibilidad en el transporte público. Del mismo modo, resalta cómo es que mecanismos flexibles de financiamiento, como los fondos del ramo 23, deben de ir acompañados de criterios más claros de asignación de los recursos y de transparencia para conocer su desempeño.
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.
CUADRO 7: NÚMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FIEF POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
32
3.1.5 Programas y fondos regionales
Los programas y fondos regionales se incluyen dentro del ramo 23 y para 2011 se etiquetaron recursos por 300 millones de pesos y 6,220 millones de pesos, respectivamente. En el presente ejercicio fiscal se etiquetaron recursos por 1,279 millones para los programas y 6,443 millones para los fondos regionales. Los recursos para los fondos regionales tienen por objeto apoyar a los diez estados con menor índice de desarrollo humano, a través de programas y proyectos de inversión destinados a mantener e incrementar tanto el capital físico, como la actividad productiva, así como a impulsar el desarrollo regional equilibrado mediante infraestructura pública y su equipamiento. Cabe decir que dentro del PEF sólo se señalan los montos totales asignados a los tres estados con menor índice de desarrollo humano24, Chiapas, Guerrero y Oaxaca, con un total para 2011 de 3,735 millones de pesos; mientras que para los siete restantes se asigna un total de 2,485 millones de pesos.
Los programas regionales, como se intuye por su nombre, se basan en una política de desarrollo regional, la cual tiene como propósito impulsar el desarrollo integral y equilibrado de las regiones del país, para aprovechar sus ventajas competitivas y su potencial de oportunidades. Para fortalecer el desarrollo regional, dentro de este programa se ejecutan proyectos de inversión en infraestructura para incentivar la actividad económica, a fin de elevar los niveles de empleo y de ingreso. Además, estos programas pretenden contribuir al crecimiento económico sostenido y a una sociedad más equitativa, mediante una mejor distribución de la riqueza, del ingreso y de las oportunidades. Cabe señalar que el destino y la distribución de estos recursos no son claros y no ha sido posible encontrar información sobre los criterios de asignación.
Con la información disponible para 2011 se consideró un total de 2,920 millones de pesos ejercidos, de los cuales el 64% se destina a algún rubro de movilidad. En la Gráfica 7 se puede observar que los programas y fondos regionales destinan una parte muy importante a las inversiones al automóvil, siendo estas el 62% del total del gasto en movilidad (32% para infraestructura exclusiva para automóviles y 30% para obras de pavimentación). Las asignaciones para movilidad no motorizada, seguridad peatonal e inversiones para mejorar el espacio público sólo representan el 14% del gasto en movilidad. Igualmente, se destaca que el 24% del gasto ejercido en transporte público de la Gráfica 7 corresponde al corredor troncal de transporte público en la ciudad de Puebla (445 millones de pesos).
24 Este índice es elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, a fin de comparar niveles de desarrollo entre países o regiones. El índice está compuesto por tres parámetros: vida larga y saludable, educación y nivel de vida digno.
GRÁFICA 7: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y MONTO POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DE LOS PROGRAMAS Y FONDOS REGIONALES POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.*Monto total ejercido en el periodo 2011: 1,856.9 millones de pesos.Nota: Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Automóvil Pavimentación Transporte Público
Infr. Ciclista Espacio Público Inf. Peatonal
Gu
adal
ajar
a
Qu
erét
aro
Prom
edio
Ver
acru
z
DF
Pueb
la
Mon
terr
ey
32.3%
100%
69%
45%27%
30%
0.5%
29% 73%
29%
20%
69%
24% 51%4%
7.2% 28%
2%31%
6%24% Ciudad Monto*
Veracruz 5.9
Guadalajara 270.3
Querétaro 461.7
ZMVM.DF 81.7
Puebla 874.4
Monterrey 166.9
TOTAL 1,856.9
33
Es posible advertir en la Gráfica 7 que estos fondos son más diversificados que los anteriores, ya que contempla todos los tipos de inversión en movilidad. A pesar de tener una cartera de proyectos más variada, los recursos siguen siendo en su mayoría asignados para infraestructura para automóviles (véase Cuadro 8). Lo interesante es que hay ciudades que (como en el caso de Puebla y su corredor troncal Metrobús, o en el caso de Guadalajara y Querétaro y sus inversiones en ciclovías) han logrado asignar los recursos regionales a inversiones para promover el transporte público o la movilidad no motorizada.
Por otro lado, también se observa en el Cuadro 8 que los proyectos para ampliación de infraestructura vial son en promedio más pequeños que aquellos financiados por el FM o por el FIEF. Lo anterior permite señalar que en general las inversiones de los programas y fondos regionales se distribuyen a mayor número de municipios y por tanto tienden a ser de menor escala.
Proyectos Monto promedio por proyecto
Monto Total
Automóvil 75 $ 7,987,891 $ 599,091,815
Pavimentación 52 $ 10,719,116 $ 557,394,029
Transporte público 2 $ 222,563,335 $ 445,126,670
Infr. Ciclista 2 $ 5,000,000 $ 10,000,000
Espacio público 6 $ 22,402,543 $ 134,415,259
Infr. Peatonal 17 $ 6,525,266 $ 110,929,516
TOTAL 154 $ 12,058,164 $ 819,886,988
3.2 RECURSOS DEL RAMO 33 “FONDOS DE APORTACIONES”
Las aportaciones federales son una importante fuente de recursos para los gobiernos sub-nacionales. Para 2011 las aportaciones representaron 451,167 millones de pesos, cifra que corresponde casi al 15% del gasto neto total previsto en PEF 2011; mientras que para 2012 estos suman un total de 482,155 millones de pesos que corresponden a un 13% del gasto neto total del PEF 2012. Cabe señalar que estos recursos están condicionados a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la LCF. Si bien existen ocho fondos de aportaciones25, en esta sección sólo se incluyen aquellos en los que se han realizado inversiones o gastos en transporte público, movilidad no motorizada o accesibilidad.
25 Los fondos de aportaciones son: Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, Fondo de Aportaciones Múltiples, Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, y, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.
CUADRO 8: NÚMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DE PROGRAMAS Y FONDOS REGIONALES POR
INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
34
3.2.1 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)
A partir de diciembre de 2006 se establece el FAFEF dentro del artículo 47 de la LCF. Estos recursos tienen por objeto fortalecer los presupuestos de las entidades y a las regiones que conforman. Las entidades federativas pueden convenir con el gobierno federal la aplicación y destino de estos recursos, los cuales no pueden destinarse para erogaciones de gasto corriente o de operación. Los recursos del FAFEF pueden destinarse a un amplio espectro de inversiones, entre las cuales destacan:
1. A la inversión en infraestructura física, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación de infraestructu-ra; así como la adquisición de bienes para el equipamiento de las obras gene-radas o adquiridas.
2. Al saneamiento financiero, preferentemente a través de la amortización de deuda pública.
3. Para apoyar el saneamiento de pensiones y, en su caso, reformas a los sistemas de pensiones.
4. A la modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio locales.
5. Para modernizar los sistemas de recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos que permitan ampliar la base gravable de las contribuciones locales.
6. Al fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico.
7. Para los sistemas de protección civil.
8. A fondos constituidos por los estados y el Distrito Federal para apoyar proyectos de infraestructura concesionada o aquéllos donde se combinen recursos públicos y privados.
Cabe enfatizar que si bien estos recursos no pueden ser destinados a gasto corriente, sí pueden dedicarse al saneamiento financiero de los estados y municipios, lo que explica que una parte importante del FAFEF se destine al pago de la deuda pública (véase Gráfica 17). Por otro lado, la fórmula para el cálculo y distribución de los recursos del FAFEF que establece la LCF se basa en un criterio que considera tanto los recursos que recibieron las entidades en el año 2007, como el producto interno bruto per cápita. Para 2011 el FAFEF representó 26,017 millones de pesos en total,26 y 10,272 millones ejercidos para la muestra que se está analizando. Del último monto, 1,430 millones (14%) son asignados para inversiones en movilidad. Destaca que casi el 80% de los recursos se destinan para infraestructura para automóviles (20% para pavimentación y 58% para ampliación de vialidades). La distribución del porcentaje por tipo de movilidad es como sigue:
26 Para este año se etiquetaron recursos por 27,719 millones de pesos para el FAFEF en el PEF 2012.
35
Al analizar los gastos ejercidos por proyecto (véase Cuadro 9) se observa que gran parte de los mismos se destinan a obras relativamente pequeñas de pavimentación de calles (143 proyectos de 2 millones de pesos cada uno). También se aprecia que los proyectos de infraestructura para automóviles son en promedio de 9.5 millones de pesos y se asemeja a los montos promedio del mismo tipo de inversión en el caso de los programas y fondos regionales. Asimismo, destaca un solo proyecto de transporte público de 30 millones de pesos: la primera etapa del centro de transferencia modal de la Línea 12 del metro (ZMVM.DF).
Proyectos Monto promedio por proyecto
Monto Total
Automóvil 87 $ 9,536,841 $ 829,705,145
Pavimentación 143 $ 1,999,440 $ 285,919,904
Transporte público 1 $ 30,000,000 $ 30,000,000
Infr. Ciclista 0 - -
Espacio público 46 $ 4,702,500 $ 216,314,991
Infr. Peatonal 19 $ 3,611,582 $ 68,620,057
TOTAL 296 $ 4,832,973.30 $ 1,430,560,097
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.* Cifras en millones de pesos
Notas: No se muestran los porcentajes menores a 1%. Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.
GRÁFICA 8: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FAFEF POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
CUADRO 9: NÚMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO Y MONTO TOTAL POR PROYECTO DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FAFEF POR TIPODE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Automóvil Pavimentación Transporte Público
Infr. Ciclista Espacio Público Inf. Peatonal
Qu
erét
aro
Leó
n
Gu
adal
ajar
a
Pro
med
io
Pueb
la
Co
lim
a
DF
Agu
asca
lien
tes
58%
93% 92%71% 62% 58%
11% 5%
20%
7% 7%26%
27%13%
26%
74%
2%
7%
15%2% 11%
23%
41%
21%5% 6% 15% Ciudad Monto*
Guadalajara 49.1
Puebla 613.5
Querétaro 176.2
León 39.2
Colima 1.7
ZMVM.DF 441.3
Aguascalientes 84.4
TOTAL 1,430.5
36
3.2.2 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN)
De acuerdo con el artículo 37 de la LCF, este fondo tiene como destino la satisfacción de los “requerimientos” de los municipios y delegaciones del DF, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. Fuera de lo anterior, en la LCF no se establecen restricciones para el destino de sus recursos, lo cual permite destinar inversiones a una amplia gama de sectores y explica en parte que de los 16,290 millones de pesos ejercidos para las zonas metropolitanas analizadas sólo 871.9 millones (5%) se destinen a cuestiones de movilidad.
Los recursos se distribuyen en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada entidad federativa, de acuerdo con la información estadística más reciente que emite el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Para el caso de las demarcaciones territoriales del DF, su distribución se realiza asignando el 75% correspondiente a cada delegación conforme al criterio del factor de población residente y el 25% restante al factor de población flotante de acuerdo con las cifras publicadas por el INEGI. Para 2011, el total para todos los estados del FORTAMUN correspondió a 47,618 millones de pesos, mientras que para 2012 aumentó a 50,732 millones, es decir, un aumento de 3.9% en términos reales.
Si se analizan los recursos ejercidos por tipo de inversión en movilidad es posible observar que la mayor parte se destina a la pavimentación de calles (véase Gráfica 9). También destaca que el 37% de los recursos son asignados a inversiones para mejorar el espacio público (regeneración y conservación de imagen urbana, rescate de espacios públicos, y construcción y mantenimiento de plazas públicas).
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Automóvil Pavimentación Transporte Público
Infr. Ciclista Espacio Público Inf. Peatonal
Qu
erét
aro
Leó
n
Pro
med
io
Pueb
la
ZM
VM
. ED
O M
EX
Ver
acru
z
DF
Mo
nte
rrey
8%
100%
44%
22%14% 8%
46%
8% 47%73%
77%
34%
6%
64%
36%
37%
2%
44% 14%
13% 15%
51%
7% 4%17%
1% 1%9%
Ciudad Monto*
Querétaro 2.4
León 16.2
Veracruz 53.7
Puebla 77.4
ZMVM.EMEX 143.2
ZMVM.DF 542.3
Monterrey 36.7
TOTAL 871.9
Fuente: ITDP, México con datos de la SHCP.* Cifras en millones de pesos.
Notas: Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.
GRÁFICA 9: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FORTAMUN POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
37
En el Cuadro 10 se observa que a excepción del monto promedio por proyecto de transporte público27, los proyectos que financia son pequeños (2.5 millones de pesos). Destaca la gran cantidad de proyectos de pavimentación, los cuales en promedio no son muy grandes (2.1 millones de pesos). Además, es posible observar que en promedio las intervenciones para mejoramiento del espacio público son de un monto más grande que en el caso de las obras de pavimentación (3.5 millones y 2.1 millones respectivamente). Por último, se tienen varios proyectos (27) de montos relativamente pequeños (2.6 millones) de infraestructura para automóviles.
Proyectos Monto promedio por proyecto
Monto Total
Automóvil 27 $ 2,600,666 $ 70,217,989
Pavimentación 191 $ 2,108,785 $ 402,778,017
Transporte público 1 $ 13,365,926 $ 13,365,926
Infr. Ciclista 1 $ 149,350 $ 149,350
Espacio público 91 $ 3,557,295 $ 323,713,847
Infr. Peatonal 38 $ 1,624,893 $ 61,745,946
TOTAL 349 $ 2,498,484 $ 871,971,075
3.2.3 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
La LCF (artículo 33) establece que los recursos del FAIS “se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema”. Éste se divide a su vez en dos fondos, los cuales difieren en cuanto a su ámbito de aplicación, los municipios y los estados; sus recursos se pueden destinar para:
a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM): agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural; y
b) Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE): obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.
Los recursos son entregados a los estados a través de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Entre las disposiciones establecidas para su ejecución está la obligación de hacerlos de conocimiento público y que las autoridades estatales y municipales (a través de sus gobiernos estatales) deben proporcionar a SEDESOL la información sobre el uso de los recursos.
27 El proyecto de transporte consistió en el “financiamiento de equipo de transporte” en la zona metropolitana de Monterrey.
CUADRO 10: NÚMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FORTAMUN POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.
38
Para 2011 se destinó al FAIS la cifra de 46,460.25 millones de pesos, 40,829.27 millones para el FISM y 5,630.98 millones para el FISE. En 2012 el FAIS representa un monto total de 49,499 millones de pesos, divididos en 5,999 para el FISE y 43,499 millones para el FISM. Como es posible advertir, el componente municipal de este fondo es casi cinco veces mayor que el componente estatal. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que el FISE se distribuye entre 32 estados, mientras que el FISM se divide entre los 2,441 municipios del país. Dado que existen diferencias importantes entre ambos, en este apartado se presentan los resultados del análisis de forma separada.
En el caso del FISE se tiene un monto total ejercido en la muestra de 336.6 millones de pesos, de los cuales 20.9 millones corresponden a inversiones en movilidad (6%). Del gasto en movilidad, el 100% corresponde a infraestructura para promover el uso del automóvil particular (87% para pavimentación y 13% para infraestructura exclusiva). Lo anterior muestra que el FISE no es muy relevante en términos de inversiones en movilidad y que a nivel estatal no parece haber una preocupación importante por el tema de transporte público y movilidad no motorizada.
Las zonas metropolitanas seleccionadas ejercieron un total de 3,654 millones de pesos con cargo al FISM, de los cuales 1,595 millones fueron para inversiones en movilidad (44%). Del gasto en movilidad, la mayor parte corresponde a infraestructura para automóviles particulares (82% para obras de pavimentación y 3% para ampliación de vialidades). Del resto, 9% se ejerció en infraestructura peatonal, 5% para mejoramiento del espacio público y solo 1% para infraestructura ciclista (véase Gráfica 10).
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Automóvil Pavimentación Transporte Público
Infr. Ciclista Espacio Público Inf. Peatonal
Qu
erét
aro
Agu
asca
lien
tes
Leó
n
Pro
med
io
Pueb
la
ZM
VM
. ED
O M
EX
Ver
acru
z
Co
lim
a
Mo
nte
rrey
Gu
adal
ajar
a
3.3% 2% 5% 5% 4% 9%
82.1%100% 92% 91%
91%
72% 61%57%
51%48%
11%
4.6%
1%
23%
9% 3%
9.1% 4% 9% 5%
24% 26%
49% 43%Ciudad Monto*
Aguascalientes 4.6
León 231.0
ZMVM.EMEX 699.7
Puebla 120.0
Monterrey 232.8
Guadalajara 179.8
Querétaro 43.9
Veracruz 70.6
Colima 13.0
TOTAL 1,595.5
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.* Cifras en millones de pesos.
Notas: No se muestran los porcentajes menores a 1%. Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.
GRÁFICA 10: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DEL FISM POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
39
En el Cuadro 11 se resalta el gran número de proyectos que financia el FISM (1,793), destacando los proyectos de pavimentación (1,289) y los de infraestructura peatonal (302). También sobresale que se financian todos los tipos de movilidad, y en mayor medida, proyectos muy pequeños (0.9 millones de pesos). El proyecto de transporte público por 3 millones de pesos, es un estudio para la implementación de la “segunda etapa del sistema integrado de transporte” de la ciudad de León. Estos datos indican que aunque pequeñas, las inversiones del FISM se pueden diversificar e invertir en transporte público y movilidad no motorizada.
Proyectos Monto promedio por proyecto
Monto Total
Automóvil 94 $ 563,396 $ 52,959,247
Pavimentación 1289 $ 1,015,659 $ 1,309,184,580
Transporte público 1 $ 3,020,028 $ 3,020,028
Infr. Ciclista 7 $ 1,589,063 $ 11,123,443
Espacio público 100 $ 735,121 $ 73,512,124
Infr. Peatonal 302 $ 482,382 $ 145,679,505
TOTAL 1793 $ 889,837.66 $ 1,595,478,927
3.3 RECURSOS DE RAMOS ADMINISTRATIVOS
3.3.1 Programa Hábitat
Hábitat es un programa de SEDESOL que articula los objetivos de la política social con los de la política de desarrollo urbano y ordenamiento territorial del gobierno federal, a fin de contribuir a reducir la pobreza urbana y mejorar la calidad de vida de los habitantes de las zonas urbanas marginadas. Se estructura en dos vertientes, que definen ámbitos territoriales de actuación:
a) Vertiente general: El programa tiene cobertura nacional en los polígonos Hábitat, que forman parte de las zonas de atención prioritaria urbanas.
b) Vertiente centros históricos: Comprende los sitios y centros históricos de las ciudades inscritas en la lista del patrimonio mundial de la UNESCO: Campeche, Ciudad de México -incluido Xochimilco-, Guanajuato, Morelia, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Miguel de Allende, Tlacotalpan y Zacatecas.
El programa comprende tres modalidades, que agrupan las líneas de acción que son apoyadas con subsidios federales:
a) Desarrollo social y comunitario: apoya acciones que contribuyen a la formación y fortalecimiento del capital social, mediante el desarrollo de las capacidades individuales y comunitarias, la promoción de la equidad de género, y la prevención de la violencia familiar y comunitaria, entre otras.
CUADRO 11: NÚMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DEL FISM POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.
40
b) Mejoramiento del entorno urbano: promueve el mejoramiento físico de los polígonos Hábitat y la integración urbana de sus habitantes, mediante la introducción o mejoramiento de infraestructura urbana y social básica; el mejoramiento del entorno ecológico y la ejecución de proyectos para la prevención, así como la mitigación de riesgos en los polígonos Hábitat.
c) Promoción del desarrollo urbano: apoya acciones para el fortalecimiento de las capacidades de planeación y gestión de los gobiernos municipales en materia de desarrollo social y urbano, y de ordenamiento territorial, entre otras.
El programa Hábitat representó un monto de 3,040 millones de pesos en 2011 y disminuyó a 1,484 millones para 201228. Para las zonas metropolitanas que se analizan se consideran 142 millones de pesos ejercidos durante 2011 (tomando en cuenta a ambas vertientes del programa), de los cuales el 45% (63.6 millones de pesos) corresponde a inversiones en movilidad. De este monto el 62% se destina a infraestructura para el automóvil (pavimentación de calles), mientras que casi el 30% se invierte para el mantenimiento de banquetas y guarniciones, y sólo 2% para infraestructura ciclista. Cabe mencionar que no se incluye en el rubro de pavimentación a aquellas inversiones dedicadas a la urbanización de calles, pues éstas consideran a los proyectos de drenaje y pavimentación en caminos de zonas marginadas.
28 La disminución del monto se dio debido a que en el PEF 2012 se le asignó un monto mucho menor al observado en el PEF 2011.
Ciudad Monto*
ZMVM.EMEX 1.4
Guadalajara 7.0
Puebla 34.6
Querétaro 10.5
ZMVM.DF 8.7
Aguascalientes 1.3
TOTAL 63.6
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.* Cifras en millones de pesos.
Nota: Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.
GRÁFICA 11: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DE PROGRAMA HÁBITAT POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
Qu
erét
aro
Agu
asca
lien
tes
DF
Pro
med
io
Pueb
la
ZM
VM
. ED
O M
EX
Gu
adal
ajar
a
62.5%
100% 100%
78%
25% 20%
2%
100%
29.1%
19%
47%
80%
6.4% 3%
27%
Automóvil Pavimentación Transporte Público
Infr. Ciclista Espacio Público Inf. Peatonal
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
41
3.3.2 Programa de Rescate de Espacios Públicos
Este programa está incluido dentro del ramo administrativo 20, “desarrollo social”, y se destina a las entidades federativas para acciones que promuevan la superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación. También promueve la protección social, los programas asistenciales, el desarrollo regional, la infraestructura social básica y el fomento del sector social de la economía.
El programa promueve la realización de acciones sociales y la ejecución de obras físicas para recuperar sitios de encuentro comunitario, de interacción social cotidiana y de recreación localizados en zonas urbanas, que presenten características de inseguridad y marginación. Intenta vincular el desarrollo urbano con el desarrollo social para contribuir a prevenir de manera integral la inseguridad y la violencia social, mediante el rescate de espacios públicos en condición de deterioro, abandono o inseguridad que sean utilizados preferentemente por la población en situación de pobreza de las ciudades y zonas metropolitanas.
El programa tiene cobertura nacional y su universo de actuación son las localidades urbanas integradas físicamente a las zonas metropolitanas y ciudades que cuentan con una población de cincuenta mil o más habitantes de acuerdo a las proyecciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO). Se contemplan dos modalidades de apoyo:
• Participación social y seguridad comunitaria: impulsa la organización yparticipación de los ciudadanos en la elaboración de proyectos y planes orientados al rescate de los espacios públicos.
• Mejoramientofísicodeespaciospúblicos:incluyelaconstrucciónyrehabilitaciónde espacios públicos y deportivos, la ampliación y mejoramiento de alumbrado público, banquetas, guarniciones, mobiliario urbano, así como el mejoramiento de vías de acceso y el establecimiento de rutas, senderos y paraderos seguros para los peatones.
Las reglas de operación del programa establecen los siguientes montos máximos de aportación federal por tipo de espacio y por modalidad de apoyo:
Tipo de espacio Mejoramiento Físico Participación SocialVías y accesos peatonales:
300,000.00 30,000.00 Bahías para ascenso y
descenso de pasaje
Callejones
Andadores
Espacios Recreativos:
3,000,000.00 300,000.00
Parques
Plazas
Centros de barrio
Unidades Deportivas
Riberas
Frentes de mar
Parques lineales
Ciclopistas
CUADRO 12: APORTACION FEDERAL MÁXIMA POR MODALIDAD DEL PROGRAMA DE RESCATE DE ESPACIOS PÚBLICOS
Fuente: Reglas de operación del programa de rescate de espacios públicos, SEDESOL.
42
La distribución de los recursos a los estados se realiza con base en una fórmula que incluye la población, el índice de pobreza y marginalidad, los avances en las obras del año anterior, así como el número de delitos en los municipios que pueden aplicar a este subsidio. De acuerdo a la información de la cuenta pública federal 2010, durante ese ejercicio fiscal se ejercieron recursos de este programa por 1,314.8 millones de pesos, con los que se intervinieron 1,407 espacios públicos en beneficio de aproximadamente 4.9 millones de habitantes, ubicados en 286 municipios, y en las delegaciones del DF.
Para 2011, el programa contempló un monto total de 92 millones de pesos en las ciudades analizadas, de los cuales 23.4 millones (25%) corresponden a temas de movilidad y espacio público29. Éste es el único fondo, junto con el FATP, en el cual no hay asignaciones para el automóvil (en este caso 31 proyectos de rescate de espacios públicos). Cabe señalar la ausencia de inversiones en infraestructura ciclista en el 2011, a pesar de que en las reglas de operación del programa se establece textualmente la posibilidad de realizar este tipo de inversiones.
3.4 CONVENIOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y/O REASIGNACIÓN
Los convenios son recursos que se derivan de la firma de acuerdos entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. Tienen el propósito de transferir responsabilidades y, en su caso, recursos humanos y materiales, correspondientes a programas federales, con base en un convenio que emiten la SHCP y la Secretaría de la Función Pública (SFP).
Existe una gran variedad de recursos descentralizados de este tipo, los cuales se distribuyen a través de programas sujetos a reglas de operación o gasto federal reasignado, ya sea administrado en forma directa por los estados y/o coordinándose con el gobierno federal. Este tipo de gasto tiene el propósito de transferir responsabilidades y otorgar recursos financieros, a fin de promover “un gasto público más eficiente y eficaz”.
Durante el año 2010 se transfirieron a las entidades federativas 74 mil 286 millones de pesos por conceptos de convenios, mientras que en el año 2009 les transfirieron 71 mil 701.90 millones, lo que representó un incremento de 2 mil 584.10 millones y un aumento en términos reales de 3.6%. Con cifras preliminares a diciembre de 2011, los convenios suman un total de 85,606.9 millones de pesos.
29 En este caso se consideran los rubros de mejoramiento de imagen urbana y equipamiento e infraestructura urbana.
2009 2010 2011pTOTAL 71,701.90 74,286.00 85,606.9
Convenios Descentralización
67,321.50 71,234.50 81,651.8
SEP 52,166.10 56,106.20 67,485.2
SAGARPA 13,436.30 13,215.30 12,162.8
CONAGUA 1,719.10 1,913.00 2,003.7
Convenios Reasignación
4,380.40 3,051.50 3,955.2
Turismo 1,238.60 1,564.20
SCT 3,061.80
SHCP 80.00 1,487.30
P Cifras preliminares a diciembre 2011.Fuente: SHCP, Transparencia presupues-taria y SHCP, Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública cuarto trimestre de 2011.Abreviaturas: Secretaría de Educación Pública (SEP), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Comisión Na-cional del Agua (CONAGUA), Secretaría de Turismo (Turismo), Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-co (SHCP).
CUADRO 13: MONTO ASIGNADO A CONVENIOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y/O REASIGNACIÓN MILLONES DE PESOS CORRIENTES (2009-2011)
43
Para las zonas metropolitanas consideradas en este documento, los convenios representan un monto ejercido de 259 millones de pesos. De esta cifra, el 14% corresponde a inversiones en movilidad. De nuevo se observa que en su mayoría (58%) se ejercen en proyectos para favorecer el automóvil particular (39% para ampliación de vialidades y 19% para obras de pavimentación). También destacan las inversiones para el mejoramiento del espacio público con un 40% del total de recursos asignados a movilidad.
Por último, si se analiza el gasto por proyecto (Cuadro 14) se observa que a pesar de que el monto promedio total por proyecto es de 4 millones de pesos, el monto dedicado a infraestructura exclusiva de automóviles es de 11.3 millones. En cuanto a número de proyectos resaltan las obras de pavimentación (31) y las obras de mejoramiento del espacio público (22); aunque como el Cuadro 14 muestra, el monto promedio por proyecto en el caso del espacio público es de más del doble. Es importante señalar que si bien existen convenios para financiar el transporte público (por ejemplo, la Línea 12 del metro del DF), no se ejercieron recursos para este rubro durante 201130.
30 Lo anterior explica en parte los retrasos en las obras de la Línea 12 del metro del DF.
Pro
med
io DF
Leó
n
Agu
asca
lien
tes
ZM
VM
. ED
O M
EX
Ver
acru
z
Co
lim
a
Mo
nte
rrey
Pueb
la
Qu
erét
aro
Automóvil Pavimentación Transporte Público
Infr. Ciclista Espacio Público Inf. Peatonal
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
39.3%
85%
64%
9%
19.5%
24%
100% 100%
26%
40.1%
15% 10%
65%
100% 100% 100% 100%
1.2% 3%
Ciudad Monto*
ZMVM.DF 44.6
León 97.0
Aguascalientes 20.0
ZMVM.EMEX 0.98
Veracruz 25.3
Colima 11.5
Monterrey 15.5
Puebla 25.5
Querétaro 18.5
TOTAL 259.0
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.* Cifras en millones de pesos
Nota: Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.
GRÁFICA 12: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL Y TOTAL POR CIUDAD DE LOS RECURSOS EJERCIDOS DE CONVENIOS POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
44
Proyectos Monto promedio por proyecto
Monto Total
Automóvil 9 $ 11,297,683 $ 101,679,146
Pavimentación 31 $ 1,628,939 $ 50,497,100
Transporte público 0 - -
Infr. Ciclista 0 - -
Espacio público 22 $ 4,715,797 $ 103,747,528
Infr. Peatonal 2 $ 1,550,578 $ 3,101,156
TOTAL 64 $ 4,047,264 $ 259,024,930
4. FONDOS FEDERALES EN MOVILIDAD: PANORAMA GENERAL
El propósito de este apartado es tener un panorama general de la asignación de los recursos federales31 con base en lo analizado anteriormente. Si bien en todo el documento se presenta información a nivel zona metropolitana, en el Recuadro 4 se incluye un resumen de la información a nivel estado a fin de tener un panorama más amplio de qué tipo de inversión en movilidad se está financiando en el país. Información que señala también una mayoritaria inversión encaminada al uso del automóvil particular.
Las zonas metropolitanas consideradas en este documento representan las ciudades más grandes tanto en número de habitantes como en territorio. No obstante, es importante considerar que una parte significativa del gasto público de cada estado se destina a otras poblaciones urbanas. La siguiente gráfica muestra la distribución del gasto total anual en transporte en las diez entidades consideradas32.
31 Las cuestiones metodológicas se especifican en el anexo de este documento.
32 Cifras al tercer trimestre de 2011 (véase anexo metodológico para mayor información).
CUADRO 14: NÚMERO DE PROYECTOS, MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO Y MONTO TOTAL DE RECURSOS EJERCIDOS DE CONVENIOS POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD, 2011
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.
RECUADRO 4: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN TRANSPORTE EN DIEZ ENTIDADES
Gráfica 13: Distribución del gasto en transporte en diez entidades, al tercer trimestre de 2011 (porcentajes)*
Gu
anaj
uat
o
DF
Mo
nte
rrey
Agu
asca
lien
tes
Esta
do
de
Méx
ico
Jali
sco
Co
lim
a
Ver
acru
z
Pueb
la
Qu
erét
aro
Automóvil Transporte Público / Espacio Público Otro
91%
44%
16%
85% 81%89%
96%
74%94%
80%
4%
19%62%
6% 14%8%
2%
19%6%
12%
4%
37%
21%9% 4% 3%
2%7% 9% 8%
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100% Notas: Los porcentajes corresponden a un total de 14,209 proyectos y a un monto total anual de 11,347 millones de pesos.Los porcentajes pueden no sumar 100% debido al redondeo.*Se refiere a recursos provenientes de fondos federales para inversión en movilidad (Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Pavimentación a Municipios (FOPAM), Fondo de Inversión para las Entidades Federativas (FIEF), Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad (FATP), Fondo de Aportación para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM), Rescate de Espacios Públicos (REP), Convenios de descentralización y/o reasignación, y Programas y Fondos Regionales. No incluye recursos de origen local.
45
A manera de resumen, es importante señalar que el total de recursos ejercidos en movilidad de los fondos presentados es de 11,763 millones de pesos, lo que corresponde a 3,089 proyectos. De este monto, el 77% de los recursos se destinan a inversiones para favorecer la movilidad en automóvil particular (véase Cuadro 15), y sólo 3% se invierte en infraestructura peatonal. Si consideramos que sólo del 20% al 30% de los viajes en las ciudades mexicanas se realiza en automóvil particular, mientras que prácticamente toda la población camina, es posible decir que la política actual de movilidad es inequitativa.
Monto total Porcentaje Proyectos Monto promedio por proyecto
Automóvil 5,751,268,767 49% 433 13,282,376
Pavimentación 3,319,042,062 28% 1,917 1,731,373
Transporte público 1,319,407,446 11% 19 69,442,497
Infr. Ciclista 45,664,700 0% 14 3,261,764
Espacio público 930,651,731 8% 313 2,973,328
Infr. Peatonal 397,284,091 3% 393 1,010,901
TOTAL 11,763,318,797 100% 3,089 91,702,240
En el Cuadro 15 también es posible observar que a pesar de que no existen tantos proyectos de transporte público, el monto promedio de este tipo de inversión es más grande que todos los demás. Caso contrario son las obras de pavimentación, la infraestructura peatonal y la inversión para mejorar el espacio público, que si bien son muchos proyectos, sus montos promedios no son tan grandes.
Por otro lado, si se analizan los fondos por el monto total que representan, es posible observar una gran diferencia entre el fondo más grande (Gráfica 14), FORTAMUN con 16,290 millones de pesos y el de menor tamaño, Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad (FATP) con sólo 9 millones, el único dedicado exclusivamente a fomentar inversiones en el transporte público.
CUADRO 15: MONTO TOTAL, NÚMERO DE PROYECTOS Y MONTOS PROMEDIO POR PROYECTO DE RECURSOS DE FONDOS FEDERALES, 2011
Fuente: ITDP, México con datos de la SHCP.
FAFE
F
FIEFFM
FAT
P
Reg
ion
ales
FOPA
M
FOR
TA
MU
N
FIS
E
FIS
M
Háb
itat
REP
Co
nve
nio
s
$
$2,000
$4,000
$6,000
$8,000
$10,000
$12,000
$14,000
$16,000
$18,000
$12,710
$377
$2,586
$9
$2,920
$10,273
$16,290
$337
$3,654
$142 $92$1,830
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.Abreviaturas: Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Pavimentación a Municipios (FOPAM), Fondo de Inversión para las Entidades
Federativas (FIEF), Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad (FATP), Fondo de Aportación para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM), Rescate de Espacios Públicos (REP).
GRÁFICA 14: MONTO TOTAL EJERCIDO POR FONDO FEDERAL 2011 (MILLONES DE PESOS CORRIENTES)
46
En la Gráfica 15, por otro lado, es posible dimensionar el tamaño total de cada fondo con el número de proyectos totales que se financian. En este caso, vemos también diferencias significativas entre el que más proyectos contiene, el FISM con 4,706 proyectos, comparado con el que menos proyectos financia, el FATP con sólo 5. En esta Gráfica encontramos una tendencia interesante pues es posible observar que los fondos de aportaciones (FORTAMUN, FAFEF y FAIS) son los que más proyectos contienen, mientras que los fondos del ramo 23 (FM, FOPAM, FIEF y FATP) son los que menos proyectos financian.
Por último, al analizar los datos por el monto promedio se observa que el fondo metropolitano y el fondo de inversión para entidades federativas, en promedio financian acciones de 56.7 millones, y 17.8 millones de pesos; lo cual nos sugiere que estos fondos promueven inversiones grandes. En cambio, el FAIS, programa Hábitat, FOPAM y el programa de rescate de espacios públicos financian en general proyectos muy pequeños que apenas y superan los dos millones de pesos.
FAFE
F
FIEFFM
FAT
P
Reg
ion
ales
FOPA
M
FOR
TA
MU
N
FIS
E
FIS
M
Hab
itat
REP
Co
nve
nio
s
0
500
1000
2,000
2,500
3,000
3,500
4,000
4,500
5,000
224 126 145 5309
847
3,026
75
4,706
441 249 334
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN),
Fondo Metropolitano (FM), Fondo de Aportación para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF), Fondo de Aportación para la Infraestructura Social (FAIS), Fondo de Inversión para las Entidades Federativas (FIEF), Fondo de Pavimentación a Municipios
(FOPAM), Rescate de Espacios Públicos (REP).
Fuente: ITDP, México con datos de la SHCP.
GRÁFICA 15: NÚMERO DE PROYECTOS FINACIADOS POR FONDO FEDERAL* 2011
GRÁFICA 16: MONTO PROMEDIO FINANCIADO POR FONDO FEDERAL Y PROYECTO EJERCIDO 2011 (millones de pesos corrientes)
FAFE
F
FIEFFM
FATP
Regi
onal
es
FOPA
M
FORT
AM
UN
FISE
FISM
Háb
itat
REP
Con
veni
os
$56.74
$2.99
$17.83
$1.88$9.45
$12.13$5.38 $4.49
$0.78 $0.32 $0.37$5.48
$
$10,000
$20,000
$30,000
$40,000
$50,000
$60,000
47
Estos datos permiten dimensionar el tamaño de cada fondo con el número de proyectos que se ejecutan. Por ejemplo, en el Cuadro 16 es posible observar que a pesar de que el FORTAMUN cuenta con el monto más grande (16,290 millones de pesos), el hecho de que éste financie una gran cantidad de proyectos (3,026) hace que en general los proyectos no sean tan importantes en cuanto a monto (5.38 millones de pesos en promedio). Otro caso interesante es el FIEF cuyo monto ejercido no es tan grande (2,586 millones de pesos), pero en promedio financia proyectos de casi 20 millones de pesos.
Monto TotalMonto
Movilidad
Porcentaje dedicado a movilidad
Número de proyectos
totales
Número de proyectos movilidad
Monto pro-medio por proyecto
total
Monto pro-medio por proyecto
movilidad
FM
12,709.66
4,480.78 35% 224 134
56.74
33.44
FOPAM
377.15
331.31 88% 126 97
2.99
3.42
FIEF
2,585.66
819.89 32% 145 58
17.83
14.14
FATP
9.40
9.40 100% 5 5
1.88
1.88
Regionales
2,920.28
1,856.96 64% 309 154
9.45
12.06
FAFEF
10,272.51
1,430.56 14% 847 296
12.13
4.83
FORTAMUN
16,290.38
871.97 5% 3,026 349
5.38
2.50
FISE
336.65
20.94 6% 75 8
4.49
2.62
FISM
3,654.23
1,595.48 44% 4,706 1,793
0.77
0.89
Hábitat
142.10
63.57 45% 441 100
0.32
0.64
REP
92.09
23.44 25% 249 31
0.37
0.76
Convenios
1,829.60
259.02 14% 334 64
5.48
4.05
TOTAL
51,219.72
11,763.32 23% 5,856 3,089
8.75
3.81
CUADRO 16: FONDOS FEDERALES POR MONTO TOTAL, MONTO MOVILIDAD, PORCENTAJE DEDICADO A MOVILIDAD, NÚMERO DE PROYECTOS TOTALES, NÚMERO DE PROYECTOS MOVILIDAD, MONTO PROMEDIO
POR PROYECTO TOTAL Y MONTO PROMEDIO POR PROYECTO MOVILIDAD, 2011
48
La información anterior sugiere que para cuestiones de inversión en infraestructura son mucho más importantes los recursos del ramo 23 y, en particular, el fondo metropolitano, mientras que los recursos del ramo 33 “aportaciones” son por lo general inversiones muy específicas y en promedio pequeñas. Con estos datos es posible señalar una posible estrategia de corto plazo para las ciudades, en la cual se distinga entre la fuente de financiamiento y el tipo de obra que se quiera promover. Para el caso de inversiones para transporte público se podría pensar en mecanismos de financiamiento vinculados al ramo 23 y posiblemente a los convenios, mientras que para inversiones para movilidad no motorizada éstas se podría financiar a través de los fondos de aportaciones (sea a través de un nuevo fondo o mediante los ya existentes).
Adicionalmente, si se comparan todos los mecanismos de financiamiento analizados por tipo de inversión en movilidad se observa que en 10 de los 12 casos la inversión para el automóvil particular (ampliación de vialidades y pavimentación de calles) es mayor al 50%, e incluso en 5 casos es mayor al 75% (Cuadro 17).
Monto Movilidad
% Destinado al automóvil
% Destinado a transporte
público
% Destinado a infr. ciclista
% Destinado a espacio público
% Destinado a infr.
peatonal
FM 4,480.78 81.2% 18.3% 0.5% 0.0% 0.0%
FOPAM 331.31 95.5% 0.0% 0.0% 3.7% 0.8%
FIEF 819.89 96.9% 0.0% 0.0% 3.0% 0.1%
FATP 9.40 0.0% 100.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Regionales 1,856.96 62.3% 24.0% 0.5% 7.2% 6.0%
FAFEF 1,430.56 78.0% 2.1% 0.0% 15.1% 4.8%
FORTAMUN 871.97 62.5% 0.0% 2.0% 29.1% 6.4%
FISE 20.94 100.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
FISM 1,595.48 85.4% 0.2% 0.7% 4.6% 9.1%
Hábitat 63.57 62.5% 0.0% 2.0% 29.1% 6.4%
REP 23.44 0.0% 0.0% 0.0% 100.0% 0.0%
Convenios 259.02 58.7% 0.0% 0.0% 40.1% 1.2%
TOTAL 11,763.32 76.2% 13.6% 0.3% 7.1% 2.8%
CUADRO 17: MONTO TOTAL Y DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS RECURSOS FEDERALES POR TIPO DE INVERSIÓN EN MOVILIDAD*, 2011
Fuente: ITDP, México con datos de la SHCP*Monto total ejercido 2011: 11,763 millones de pesos corrientes.
49
Los fondos en los que el porcentaje de las asignaciones a transporte público, espacio público y seguridad peatonal es más de la mitad, son el FATP y el programa de rescate de espacios públicos (REP). En el caso del FATP, el hecho de que todos sus recursos sean dedicados a la accesibilidad se debe a cómo fue creado desde un inicio en el PEF. Por último, el porcentaje del programa de rescate de espacios públicos se explica por las reglas de operación del mismo, las cuales tienen restricciones más precisas acerca del destino del gasto. Con estos tres casos es posible plantear cuáles podrían ser las modificaciones a las reglas de operación de los fondos, a fin de tener mecanismos que permitan fomentar inversiones en transporte público y movilidad no motorizada. Es decir, reglas precisas para la distribución de los recursos y convenios específicos para proyectos de transporte.
En la Gráfica 17 se observa la distribución total por tipo de inversión de los fondos federales.
En este caso vemos que el FAFEF, FORTAMUN, FISM y los programas y fondos regionales asignan recursos a una variedad muy amplia de rubros. Son precisamente las reglas de operación de estos fondos las menos limitativas en términos del tipo de gasto que es posible destinar. En este sentido, los datos de la Gráfica 17 sugieren que entre mayor es la flexibilidad de las reglas de operación de cada fondo, menor es el porcentaje de recursos asignados a la movilidad. Si bien es cierto que reglas de operación menos rígidas pueden ser mejores para adaptarse a las necesidades de los gobiernos locales, también ocasionan que los recursos se atomicen al no permitir inversiones de gran escala33.
33 También es posible decir que la falta de coordinación entre los municipios explica la ausencia de inversiones a gran escala.
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
88%
64%
45% 44%35% 32%
25%
14% 14%6% 5%
FA
FE
F
FIE
F
FM
Regio
na
les
FO
PA
M
FO
RT
AM
UN
FIS
E
FIS
M
Há
bit
at
RE
P
Co
nv
en
ios
Empedrado
Protección Civil
Urbanización
Cultura
Áreas verdes
Vivienda
Deporte
Electrificación
Desarrollo Social
Residuos
Alumbrado Público
Administrativo
Eduación
Agua
Otro
Salud
Seguridad Pública
Deuda
Movilidad
GRÁFICA 17: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS FONDOS FEDERALES EJERCIDOS POR TIPO DE INVERSIÓN TOTAL*, 2011
Fuente: ITDP México con datos de la SHCP.*Monto total ejercido en 2011: 51,219 millones de pesos corrientes.
50
Por otro lado, si se analiza la distribución de los recursos ejercidos por el fondo federal y por zona metropolitana es posible concluir que existen diferencias significativas en los porcentajes que representan. Por ejemplo, el FORTAMUN es más de la mitad de los egresos de la ZMVM.DF, pero para el caso de Puebla, es sólo del 12%.
Estas diferencias se pueden explicar, en algunos casos, por la discrecionalidad de los ejecutivos locales en destinar recursos que corresponden a los municipios, así como por el peso que tienen las grandes ciudades en la distribución de los recursos que de acuerdo a la ley de coordinación fiscal se gestionan directamente a nivel municipal. Asimismo, el caso de los convenios es un buen indicador de la discrecionalidad que tiene la federación de asignar recursos a ciertos gobiernos o a ciertas zonas metropolitanas.
Finalmente, es importante señalar que la información presentada en este documento sugiere fuertemente la necesidad de contar con mecanismos de financiamiento específicos al tema de transporte público y movilidad no motorizada. Por lo anterior, se considera un avance la presentación de la primera propuesta de ley federal en la materia (véase Recuadro 5).
11%20%
41%
12%25%
15% 10% 5%
0%
1%
0%
8%
5%
25%
24% 13%
47%
42%
23%
18%
28%
16%
17%
18%
22%
32%
38%51%
30%
35%
26%
40%
12%
22%
46%
1% 7%
7%
10% 16%6%
3%
17%24%
5% 6% 3% 7% 3%15%
3% 4% 9%
Convenios
REP
Habitat
FISM
FISE
FORTAMUN
FAFEF
Regionales
FATP
FIEF
FOPAM
FM
10%
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Qu
eré
taro
Gu
ad
ala
jara
Le
ón
Co
lim
a
Ag
ua
sca
lie
nte
s
Ve
racr
uz
ZM
VM
ED
O.
ME
X
ZM
VM
DF
Mo
nte
rre
y
Pu
eb
la
GRÁFICA 18: DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE LOS FONDOS FEDERALES EJERCIDOS POR ZONA METROPOLITANA*, 2011
Fuente: ITDP, México con datos de la SHCP.*Monto total ejercido en 2011: 51,219 millones de pesos corrientes.
Nota: Sólo se muestran los porcentajes de FM, FAFEF, FORTAMUN, FISM, Fondos Regionales y Convenios.
51
5. DISCUSIÓN
La tendencia observada en el destino del gasto en movilidad en México, que ha favorecido las inversiones para mejorar y ampliar la infraestructura vial, se puede catalogar como una asignación regresiva e inequitativa del gasto público. La ONU-HABITAT (2011) menciona que sólo entre el 20% y 30% de los viajes en las ciudades mexicanas se realizan en automóvil particular. Del mismo modo, la posesión de vehículos particulares se concentra en los deciles de población de mayores ingresos. El CTS-INE (2010) señala que el 85% de los hogares del decil de más bajos ingresos no cuenta con automóvil, mientras que en el decil de más altos ingresos el 90% de los hogares cuenta con al menos un automóvil.
Por tal motivo, las inversiones enfocadas en el automóvil no contribuyen a la equidad ni al desarrollo de calidad de vida de la población en general. De igual forma, la ampliación de la red vial tampoco puede considerarse como una solución a los problemas de congestión debido al fenómeno de tráfico inducido (véase Recuadro 6). Por tanto, es indispensable que las zonas metropolitanas del país reorienten parte del presupuesto actualmente disponible hacia inversiones que promuevan el transporte público y la movilidad no motorizada.
La iniciativa de Ley General de Transporte Urbano y Suburbano (LGTUS) es una propuesta que se presentó en el Senado en noviembre de 2011 y consiste en la creación de una Comisión Nacional de Transporte Urbano y Suburbano, así como de un Fondo Nacional para impulsar el desarrollo de este tipo de transporte en el país. La Comisión funcionaría como una instancia de coordinación para el tema de transporte masivo entre la Federación, las Entidades Federativas y las Zonas Metropolitanas. La principales características de esta Ley tiene que ver con la integración de dicha Comisión y con el funcionamiento del Fondo.
En el primer caso, la iniciativa de ley contempla que la Comisión sea integrada por 11 delegados regionales elegidos por las Entidades Federativas, quienes decidirán el programa de financiamiento y los montos para proyectos de transporte masivo. Por otro lado, se propone que el Fondo sea un fideicomiso administrado por BANOBRAS con un doble mecanismo de financiamiento: un componente fijo (destino general), vinculado a los rendimientos del impuesto sobre la gasolina (parecido al funcionamiento de las aportaciones federales); y un componente variable (destino específico), el cual es un mecanismo de distribución para proyectos de inversión individuales (similar al Ramo 23 del PEF).
La propuesta contempla que el Fondo Nacional puede aportar hasta un 80% del costo total de proyectos de transporte masivo y hasta un 75% para proyectos de infraestructura ciclista. Por último, otra de las características relevantes de esta propuesta es que contempla que los promotores de los proyectos tienen que adherirse a una serie de reglamentaciones aprobadas por la Comisión (Regulaciones por adhesión) a fin de poder acceder a los recursos del Fondo.
RECUADRO 5: INICIATIVA DE LEY GENERAL DE TRANSPORTE URBANO Y SUBURBANO (LGTUS)
52
Por otro lado, el análisis de las fuentes de financiamiento de las zonas metropolitanas muestra que no existe ningún mecanismo debidamente institucionalizado para promover inversiones en movilidad. Las ciudades del país cuentan con un abanico amplio de fondos y programas para promover ciertos tipos de gasto. Sin embargo, en la mayoría de los casos los lineamientos para la ejecución de los recursos son muy generales y no proveen un marco adecuado para realizar inversiones en transporte público o movilidad no motorizada. De esta forma, los gobiernos de las grandes ciudades actúan bajo una lógica que en la práctica ocasiona que se destine gran parte de los recursos en ampliar la infraestructura vial.
No obstante la falta de un mecanismo específico para ejecutar acciones que promuevan la movilidad, en este documento se muestra que, a través de varios fondos y programas federales, algunas ciudades han podido realizar inversiones para establecer sistemas de transporte público, para mejorar la seguridad peatonal y para promover infraestructura ciclista. Esto
La ampliación de la red vial en las zonas urbanas presenta un paradigma obsoleto, pues la intención al realizar este tipo de inversiones es aliviar la congestión vehicular; no obstante, la ampliación de vialidades genera un creciente tránsito de vehículos, lo cual en última instancia ocasiona un aumento de la congestión. Éste fenómeno se conoce como tráfico inducido, y ha sido estudiado y demostrado ampliamente (Litman, 2011; Duranton y Turner, 2011).
En el caso de México, Galindo y Heres (2006) han verificado la existencia de tráfico inducido en la Ciudad de México. Sus resultados muestran que cuando una vialidad permite reducir 6 minutos a un viaje que solía tomar 60, se genera un aumento del 3.8% del volumen del tráfico. Si el viaje solía durar 120 minutos la reducción de 12 incrementa en 7.6% el volumen de tráfico y en 11.3% para viajes de 180 minutos. Estos resultados indican que la construcción de nuevas vialidades en la Ciudad de México tiene beneficios limitados en el tiempo y que la estrategia de construir más calles para reducir el tráfico resultará, en el mediano y largo plazo, en mayor congestión vial.
La presencia de este fenómeno representa una oportunidad para replantear el paradigma dominante respecto a la ampliación de la infraestructura vial como una solución a la congestión. En este sentido, si se quiere modificar la tendencia actual del uso del auto y sus consecuencias negativas en términos ambientales y sociales, la dirección de la política pública en México respecto a la infraestructura vial debe orientarse a la gestión de la demanda de viajes en automóvil. Dicha gestión se refiere al conjunto de instrumentos económicos, de planeación, regulatorios, de información y tecnológicos que permiten reducir el uso de los vehículos automotores en las ciudades y por tanto generar una movilidad sustentable (véase Recuadro 7).
Por otro lado, es necesario considerar que a la par de una estrategia para gestionar la demanda de viajes en automóvil particular se deben de fomentar las inversiones en transporte público y movilidad no motorizada para lograr que éstos atraigan los viajes que se dejen de realizar en automóvil particular. Lo anterior implica un cambio del esquema dominante de concesiones individuales de transporte público dentro de las zonas metropolitanas, hacia sistemas integrales y multimodales de transporte, así como la promoción de la infraestructura ciclista y de accesibilidad peatonal (movilidad no motorizada). Para una explicación detallada del tráfico inducido véase “Transformando la movilidad urbana en México. Hacia ciudades accesibles con menos uso del automóvil” Medina, 2012.
RECUADRO 6: EL TRÁFICO INDUCIDO Y LA IMPORTANCIA DE LAS INVERSIONES EN TRANSPORTE PÚBLICO Y MOVILIDAD NO MOTORIZADA
53
sugiere que, aunque de manera limitada, actualmente hay espacio para que los gobiernos sub-nacionales ejerzan recursos en dichas inversiones. Sin embargo, para que este tipo de inversión se lleve a cabo es necesario que los ejecutivos locales sean receptivos y proactivos acerca de la importancia de ejercer una parte del gasto en estos rubros. Por lo tanto, una posible estrategia para modificar la actual tendencia en la asignación del gasto público en México es trabajar de la mano con los gobiernos locales, a fin de mostrarles casos a nivel nacional en donde se haya invertido en transporte público y movilidad no motorizada, y bajo qué mecanismos se han realizado estas inversiones.
Desde otro punto de vista, los datos presentados en este documento sugieren que es necesario contar con un mecanismo específico que financie inversiones para la movilidad y accesibilidad de la población a nivel federal. Una de las opciones para establecer dicho mecanismo es el ramo 23 del PEF. Sin embargo, los recursos de este ramo no están establecidos en ninguna normatividad de carácter federal. El número de fondos y el monto de cada uno están sujetos a la discusión y aprobación anual del PEF, así como a la propuesta que realiza el poder ejecutivo por medio de la SHCP y que envía al Congreso para su aprobación. Esta característica presenta retos y oportunidades, ya que por un lado permite establecer un mecanismo flexible y temporal de financiamiento a proyectos específicos, pero por otro lado se puede prestar a asignaciones poco eficientes y de muy corto plazo. Por tanto, ya que estos recursos se encuentran sujetos a presiones políticas y de grupos de interés, pueden funcionar como rentas políticas y no como subsidios basados en una política pública bien definida.
Cabe señalar que si bien la distribución de los recursos del ramo 23 es responsabilidad del congreso, es la SHCP, a través de la Unidad de Política y Control Presupuestal (UPCP), quien emite los lineamientos para la aplicación y uso de los mismos. En este caso es posible señalar que los recursos de este ramo son una responsabilidad compartida entre la cámara de diputados y el ejecutivo federal, ya que la primera aprueba la distribución de los recursos y fiscaliza los mismos, mientras que el segundo elabora los lineamientos para su ejecución, supervisa su cumplimiento y señala los tipos de inversiones que se pueden financiar.
Este mecanismo de cooperación entre poderes puede ser el marco propicio en el corto plazo para establecer un fondo de financiamiento hacia temas de movilidad y accesibilidad, siempre y cuando se pongan candados para no invertir en ampliación de infraestructura vial. Sin embargo, una solución de largo plazo sería establecer una política nacional de transporte en zonas metropolitanas que tome en cuenta la relación entre la movilidad y el desarrollo urbano. Si bien aún estamos lejos de esta posibilidad, es necesario sumar esfuerzos para enfocar el tema del transporte hacía esta ruta.
Asimismo, en este documento se menciona la posibilidad de que las ciudades del país implementen mecanismos de gestión de la demanda de viajes. Esta estrategia podría generar un cambio importante en cómo se ha abordado hasta ahora el tema de la movilidad, así como en la falta de recursos locales y la dependencia de éstos recursos provenientes de la federación. En este sentido, y frente al panorama expuesto en este documento, las ciudades mexicanas tienen ante sí un gran reto, pero también algunas herramientas importantes para enfrentar los desafíos que la movilidad y accesibilidad de la población representa.
Por último, se considera positivo que se haya insertado el tema del transporte masivo en la agenda política, y que se haya presentado la iniciativa de ley general de transporte urbano y suburbano. Esta ley considera al transporte urbano dentro de un marco integral y toma en cuenta la dificultad de coordinar los distintos niveles de gobierno en la materia. Esta ley sería por tanto un avance en el tema ya que lograría converger el tema de financiamiento con la toma de decisiones.
54
6. CONCLUSIONESLos datos presentados confirman la tendencia a favorecer la infraestructura para el automóvil particular. Dicha tendencia presenta riesgos importantes en términos sociales, económicos y ambientales. La expansión de la oferta de infraestructura para automóviles tiene un doble efecto perverso pues genera tráfico inducido (véase Recuadro 6) y subsidia de forma inequitativa el uso del automóvil. Los costos sociales asociados a la movilidad en automóvil particular deben ser compensados y el gasto público debe ser una herramienta para lograrlo. Revertir la tendencia observada en el destino del gasto público es fundamental para conseguir que los habitantes urbanos tengan una mejor calidad de vida.
Como los datos lo muestran, la falta de un mecanismo de financiamiento federal específico en temas de transporte y movilidad no motorizada está generando incentivos para seguir favoreciendo las inversiones para los automóviles particulares. Si se desea lograr un cambio significativo en el modo en el cual se desplazan los individuos en las ciudades, y por tanto de las consecuencias negativas asociadas al uso de los automóviles, un paso importante es que los mecanismos de financiamiento de inversiones respondan en principio a las necesidades de la mayor parte de los ciudadanos, los peatones y los usuarios del transporte público.
Seguir destinando en promedio sólo el 3% de los recursos federales en movilidad para la seguridad peatonal, y menos del 1% en infraestructura ciclista, es sin duda un camino que nos conduce a la inequidad y a ciudades poco sostenibles en el futuro. En este sentido, es necesario que los recursos que actualmente se gastan en ampliar la red vial, a través de segundos pisos, distribuidores viales, etc. (casi el 50% del total en movilidad), sean reasignados hacia gasto en transporte público y movilidad no motorizada.
Este documento muestra que es necesario replantear la distribución del gasto hacia temas de accesibilidad, pues de seguir la actual tendencia no habrá un cambio significativo en los tipos de transporte utilizados por la población de las zonas metropolitanas, y por tanto los kilómetros recorridos por vehículos automotores seguirán aumentando, junto con las externalidades negativas que esto conlleva. Adicionalmente, es necesario complementar la estrategia del gasto público con otros instrumentos que aseguren una movilidad sostenible y un cambio de paradigma hacia la accesibilidad de bienes y servicios (véase Recuadro 7).
Para lograr lo anterior, se considera pertinente la inclusión de un fondo específico para las inversiones en movilidad no motorizada y accesibilidad dentro del PEF en el corto plazo. El análisis presentado sugiere que uno de los caminos para este nuevo fondo es el ramo 23 y la flexibilidad que brinda para asignar recursos para un fin específico. Por otro lado, se requiere explorar la posibilidad de cambiar las reglas de operación de los fondos existentes a fin de establecer dentro de los mismos algún porcentaje mínimo para inversiones en movilidad no motorizada y accesibilidad.34
Los datos y conclusiones presentados en este documento esperan servir como base para una discusión informada acerca de las ciudades que se quieren en un futuro. ITDP está consciente que para lograr ciudades más humanas y sustentables es necesario alinear los incentivos y disminuir el uso de los automóviles, y en este proceso, los recursos públicos son esenciales en este proceso. En este trabajo se señala cuál puede ser una ruta a seguir y se espera que los tomadores de decisión, junto con una ciudadanía mejor informada, respondan al reto.
34 Véase por ejemplo la campaña “5% para la bicicleta” promovida por ITDP y BiciRed y que tiene como objetivo destinar al menos el 5% de los recursos federales y estatales en transporte para infraestructura ciclista
55
RECUADRO 7: INSTRUMENTOS DISPONIBLES PARA GENERAR UNA MOVILIDAD SUSTENTABLE
Instrumentos de planeaciónIncluyen todas las medidas que se enfocan en la planificación del crecimiento urbano y de sus infraestructuras. La ordenación de las actividades a lo largo de un territorio juega un papel clave para reducir los kilómetros recorridos en automóvil y lograr un sistema de transporte integrado y sostenible.
Esto disminuye la necesidad de viajar en vehículo motorizado, reduce su duración y promueve que sea más seguro y más fácil para las personas poder acceder a puestos de trabajo, ir de compras, instala-ciones de ocio y servicios mediante el uso de trans-porte público, caminando o usando la bicicleta. Esto requiere un cambio en la configuración del patrón de desarrollo que influya en la ubicación, escala, densidad, diseño y la combinación de usos de la tierra de las ciudades.
Entre ellos destacan, re-densificación, usos de suelo mixto, planeación orientada al transporte, planeación libre de automóviles y desarrollo urbano inteligente. Así como la provisión de trans-porte público y no motorizado, escolar, de oficinas y sistemas públicos de bicicletas y automóviles.
Instrumentos regulatoriosConocidos como instrumentos de comando y control, son instrumentos que enfocados a la reducción de los kilómetros recorridos por los automóviles son de dos tipos, de carácter físico y de carácter legal.
La regulación del espacio mediante instrumentos físicos comprende la construcción de infraes-tructura que desalienta el uso del automóvil e incentiva el uso de otros medios de transporte. Medidas como la construcción de zonas de tránsito calmado o la peatonalización de calles, ejempli-fican estos instrumentos.
El uso de instrumentos regulatorios de tipo legal, tiene la finalidad de establecer normas que deben de cumplir los automóviles para circular o bien para desalentar su uso ineficiente o reducir las externali-dades que estos generan. Destacan zonas de bajas emisiones, carriles de alta ocupación; regulaciones de emisiones y de circulación; regulación de requis-itos mínimos de estacionamientos para negocios y construcciones, y regulación de la propiedad.
Instrumentos económicosEstos instrumentos son de alta importancia para generar incentivos apropiados para reducir las externalidades negativas del uso del automóvil. Estos obligan a los automovilistas a pagar por los daños que le causan a la sociedad, incentivando un menor uso del automóvil y con ello incremen-tando el bienestar social. Entre los distintos instru-mentos existentes destacan los impuestos a la gasolina, impuesto a la propiedad, parquímetros y cargo por congestión.
Para potenciar estos instrumentos se requiere usar en paquete con medidas de eficiencia energética que incentiven el uso de automóviles menos contami-nantes, como esquemas de feebates (descuentos a la compra de automóviles nuevos eficientes y recargos a los ineficientes-Medina et al., 2011) así como esque-mas de chatarrización de vehículos viejos.
De igual modo, se pueden generar los incentivos nece-sarios para promover el transporte público, mediante subsidios o financiamiento con gasto público.
Instrumentos de informaciónEstos instrumentos “suaves” generan cambios de comportamiento en la población y son buenos com-plementos para el resto de los instrumentos que se deben de impulsar en México. Estos instrumentos no deben de tomarse a la ligera, ya que su existen-cia puede ser determinante para el éxito de otros instrumentos implementados. Tal es el caso de las campañas de concientización, de sensibilización, de información al público y políticas de educación.
Instrumentos tecnológicosLa tecnología es una herramienta que puede ser poderosa para contribuir a reducir el uso del automóvil, al evitar viajes y mejorar la eficiencia de los transportes existentes. Las soluciones tecnológicas pueden generar un cambio de comportamiento entre la población y mejorar el desempeño del transporte en general, pero pueden muchas veces resultar inútiles por sí mismas. Su potencialidad radica en incrementar los beneficios de otras medidas encaminadas a reducir el uso del automóvil. Por ejemplo, la difusión de información mediante teléfonos móviles sobre precios de estacionamiento y disponibilidad de lugares contribuyen a reducir las distancias recorridas por los automovilistas, potenciando las políticas de administración de estacionamientos.
Fuente: ITDP, con base en Dalkmann y Brannigan (2007).
56
57
7. BIBLIOGRAFÍA
Antún, JP. (2004). Logística Inversa. SD/44. México: Instituto de Ingeniería, UNAM.------------. (2009). Ocho estrategias en Logística de Distribución Urbana. 15o Encuentro Internacional
de Gerentes de Logística, Asociación Nacional de Industriales. Cali.------------. (2010). Distribución Urbana de Mercancías. Working Paper, Washington: BID.Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. (2006). Manual del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Cámara de Diputados. Recuperado el 02 de octubre de 2011 de http://www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0512006.pdf
Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. (2009). Ramo 33, subsidios, y reglas de operación. Cámara de Diputados. Recuperado el 19 de septiembre de 2011 de http://www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/Ramo33,%20ReglasOp,Transf%20PARA%20INTERNET.pdf
CIDAC. (2011). Ranking de normatividad estatal del gasto público. ¿Por qué gastan así?. Recuperado el 30 de noviembre de 2011 de http://www.cidac.org/esp/uploads/1/Ranking_de_normatividad_estatal_del_gasto_pu__blico-web_2.pdf
CONAPO. (2008). Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005. México: Consejo Nacional de Población. Recuperado el 20 de septiembre de 2011, de http://www.conapo.gob.mx/prensa/2005/102005.pdf
CTS – INE. (2010). Analysis of the automotive Industry in Mexico. México: Instituto Nacional de Ecología-Centro de Transporte Sustentable. INE-TRAN-PC-01-2010. Recuperado el 11 de diciembre de 2011, de http://www.ine.gob.mx/descargas/dgipea/ine-tran-pc-01-2010.pdf
Dalkmann, Holger y Charlotte Brannigan. (2007). Transport and Climate Change. Module 5e: Sustainable Transport: A Sourcebook for Policy-makers in Developing Cities. Recuperado el 29 de noviembre de 2011, de http://www.sutp.org/dn.php?file=5ETCC-EN.pdf
Downs, A. (1992). Stuck in Traffic Coping with Peak-Hour Traffic Congestion. Washington: Brookings InstitutionDuranton, G., y Turner, M. A. (2011). The Fundamental Law of Road Congestion: Evidence from US
Cities. American Economic Review, 101(6), 2616-2652. doi:10.1257/aer.101.6.2616Fundar. (2011). Ingresos petroleros excendentes de acuerdo a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria. Recuperado el 20 de abril de 2012 de http://www.fundar.org.mx/ingresospetroleros/ingresos_excendentes2011.htm
Galindo, Luis Miguel y David Ricardo Heres. (2006). Tráfico inducido en México: contribuciones al debate e implicaciones de política pública. Estudios Demográficos y Urbanos, enero-abril, año/vol. 21, número 001. México: El Colegio de México. pp-123-157
Guerrero, J. y Patrón F. (2006). Manual sobre la clasificación administrativa del Presupuesto federal en México. CIDE. Recuperado el 13 octubre de 2011 de http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/presupuesto/ADMON-MANUAL.pdf
Herzog, Bernhard. (2011). Transporte urbano de carga para ciudades en desarrollo. Bonn: GIZ.Litman, Todd. (2011). Generated Traffic and Induced Travel: Implications for Transport Planning.
Victoria, Canada: Victoria Transport Policy Institute.Medina, Salvador. (2012). Transformando la movilidad urbana en México. Hacia ciudades accesibles
con menor uso del automóvil. México: Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo.Negrete Salas, María Eugenia. (2006). Transporte, Vialidad y Movilidad. Metropoli 2025, Tomo II.
Habitabilidad (p. 211). Centro de Estudios para la Zona Metropolitana, A.C.ONU-HABITAT. (2011). Estado de las Ciudades de México 2011. México. Programa de las Naciones
Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-HABITAT.Orozco, M. y Palmerín, A. (2011). Reporte de la Gestión del Fondo Metropolitano. ITDP, México. Recuperado
el 25 de noviembre de 2012 de http://itdp.mx/wp-content/uploads/2011/11/reportefondo2.pdfPalacios Moreno, A. (2011). Edificación y Valor de la Red Vial de la Ciudad de México. México, D.F: El
Colegio de México.
58
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). (2010, diciembre 27). Acuerdo por el que se da a conocer a los gobiernos de las entidades federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2011, de los recursos correspondientes a los Ramos Generales 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Recuperado el 23 de septiembre de 2011 http://www.shcp.gob.mx/Estados/Participaciones/calculo_mensual/2011/calendario_2011.pdf
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). (2008, marzo 28). Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Fondo Metropolitano. Diario Oficial de la Federación. Recuperado el 23 de septiembre de 2011 de http://aguascalientes.gob.mx/seguot/metropolitano/pdf/REGLAS%20DE%20OPERACION/REGLAS%20DE%20OPERACION%20SHCP%202011.pdf
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). (2011, cuarto trimestre). Anexo XXI, Formato Único sobre Aplicaciones de Recursos Federales. Recuperado el 30 de enero de 2011 de http://www.shcp.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/ITSSEFPDP/Paginas/2011a.aspx
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). (2011). Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2010. Recuperado el 20 de septiembre de 2011 de http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/contabilidad_gubernamental/Paginas/cuenta_publica.aspx
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). (2011). Cuentas Pública Estatales 2010. Recuperado el 05 de octubre de 2011 de http://www.hacienda.gob.mx/Estados/Paginas/CuentasP%C3%BAblicasEstatales.aspx
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). (2012). Información de Finanzas Públicas y Deuda Pública Enero-Diciembre 2011. Recuperado el 02 de marzo de 2012 de http://www.hacienda.gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/ITSSEFPDP/2011/cuarto_trimestre_2011/informe_cuarto_trim_2011.pdf
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). (2011). Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de distribución durante el ejercicio fiscal 2011 de los recursos del Fondo de Pavimentación y Espacios Deportivos para Municipios. Recuperado el 21 de septiembre de 2011 de http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5176164&fecha=31/01/2011
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). (2010). Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Rescate de Espacios Públicos, para el ejercicio fiscal 2011. Recuperado el 16 de octubre de 2011 de http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5173106&fecha=30/12/2010
Normatividad
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado el 02 de octubre de 2011 de www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/1.doc
Ley de Coordinación Fiscal. Recuperado el 19 de septiembre de 2011 de www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/31.pdf
Ley General de Contabilidad Gubernamental. Recuperado el 17 de abril de 2012 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGCG.pdf
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Recuperado el 20 de septiembre de 2011 de www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/LFPRH.doc
Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011. Recuperado el 22 de septiembre de 2011 de www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LIF_2011.pdf
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011. Recuperado el 22 de septiembre de 2011 de www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2011.pdf
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012. Recuperado el 03 de enero de 2012 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2012.pdf
Reglamento de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Recuperado el 20 de noviembre de 2011 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regla.htm
59
8. ANEXO METODOLÓGICO Monto total anual de fondos federales al cuarto trimestre de 2011
A pesar de que en todo el documento se muestran los recursos ejercidos al cuarto trimestre de 2011, es importante considerar también el monto total anual. Dicho monto representa la programación de los recursos que se espera ejercer durante todo el año, por lo que la variación es un indicador de la eficacia entre los montos programados y los realmente ejercidos. El siguiente Cuadro muestra las variaciones entre los montos totales anuales y los montos ejercidos por zona metropolitana. El porcentaje ejercido se podría considerar como el nivel de avance respecto a lo programado o nivel de eficiencia del gasto programado.
Monto Total Anual Monto Total Ejercido Porcentaje ejercidoAguascalientes 1,331,601,470 1,217,585,154 91%
Colima 484,266,722 437,505,220 90%
ZMVM.DF 8,151,455,711 6,757,250,106 83%
ZMVM.EMEX 16,815,757,203 19,206,018,939 114%
León 4,357,671,207 3,649,895,445 84%
Guadalajara 14,622,199,711 6,538,024,664 45%
Monterrey 6,547,033,676 5,706,131,190 87%
Puebla 6,851,422,994 5,727,039,082 84%
Querétaro 2,930,901,963 2,446,361,644 83%
Veracruz 616,265,238 486,131,406 79%
Delimitación de las zonas metropolitanas
De la delimitación de las zonas metropolitanas del Consejo Nacional de Población se extrajeron los siguientes municipios y delegaciones por zona (91 en total):
Zona Metro-politana de
Aguascalientes
Zona Metro-politana de
Colima
Zona Metro-politana de
la Ciudad de México (DF)
Zona Metro-politana de la Ciudad de México (EDOMEX)
Zona Metropo-litana de León
Zona Metro-politana de Guadalajara
Zona Metro-politana de Monterrey
Zona Metro-politana de
Puebla
Zona Metro-politana de Querétaro
Zona Metro-politana de
Veracruz
Aguascalientes Colima Azcapotzalco Tizayuca León Guadalajara Apodaca Amozoc Corregidora Alvarado
Jesús María Comalá Coyoacán Acolman Purísima del Rincón
Ixtlahuacán de los Membrillos
García Coronango Huimilpan Boca del Río
San Francisco de los Romo
Coquimatlán Cuajimalpa de Morelos
Amecameca San Francisco del Rincón
Juanacatlán Cadereyta Jiménez
Juan C. Bonilla El Marqués Medellín
Villa de Álvarez Gustavo A. Madero
Apaxco Silao El Salto San Pedro Garza García
Ocoyucan Querétaro Veracruz
Iztacalco Atenco Tlajomulco de Zúñiga
Gral. Escobedo Puebla
Iztapalapa Atizapán de Zaragoza
Tlaquepaque Guadalupe San Andrés Cholula
La Magdalena Contreras
Atlautla Tonalá Juárez San Gregorio Atzompa
Milpa Alta Axapusco Zapopan Monterrey San Martín Texmelucan
Álvaro Obregón Ayapango Salinas Victoria San Miguel Xoxtla
Tláhuac Coacalco de Berriozábal
San Nicolás de los Garza
San Pedro Cholula
Tlalpan Cocotitlán Santa Catarina
60
Xochimilco Coyotepec Santiago
Benito Juárez Cuautitlán
Cuauhtémoc Chalco
Miguel Hidalgo Chiautla
Venustiano Carranza
Chicoloapan
Chiconcuac
Chimalhuacán
Ecatepec de Morelos
Ecatzingo
Huehuetoca
Hueypoxtla
Huixquilucan
Isidro Fabela
Ixtapaluca
Jaltenco
Jilotzingo
Juchitepec
Melchor Ocampo
Naucalpan de Juárez
Nezahualcóyotl
Nextlalpan
Nicolás Ro-mero
Nopaltepec
Otumba
Ozumba
Papalotla
La Paz
San Martín de las Pirámides
Tecámac
Temamatla
Temascalapa
Tenango del Aire
Teoloyucán
Teotihuacán
Tepetlaoxtoc
Tepetlixpa
Tepotzotlán
Tequixquiac
Texcoco
Tezoyuca
Tlalmanalco
Tlalnepantla de Baz
Tultepec
Tultitlán
Villa del Carbón
Zumpango
Cuautitlán Izcalli
Valle de Chalco Solidaridad
Tonanitla
61
Solicitudes de Información
Se solicitó a nivel estatal la siguiente información, a través de la Secretaría de Finanzas local o similar:
“Se solicita la siguiente información (de preferencia en formato digital y/o electrónico):
1. Destino del gasto de inversión, desglosado por partida presupuestaria y proyecto (bienes muebles e inmuebles y obra pública) que haya sido ejecutado o se encuentre en ejecución por parte del Estado durante el presente ejercicio fiscal y durante los ejercicios fiscales 2007-2010.
2. Cartera de proyectos ejecutados o en ejecución durante el ejercicio fiscal 2011, así como la cartera de proyectos de los ejercicios fiscales 2007-2010. Por cartera de proyectos se solicita en particular el tipo de gasto realizado en los capítulos 5,000 y 6,000 del clasificador por objeto del gasto (o su similar registro presupuestario), a nivel proyecto o a detalle del tipo de adquisición y/o obra pública.
3. Destino de los recursos que los municipios del Estado hayan recibido por concepto de los siguientes Fondos de Aportaciones (los establecidos en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal vigente):
a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal.
b) Fondo de Infraestructura Social Estatal.
c) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.
d) Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
e) Fondo de Aportaciones Múltiples.”
A continuación se presentan los números de solicitudes realizadas a los estados:
Aguascalientes
Número de solicitud: 14999
Fecha: 26 de septiembre de 2011
Estado de México
Número de solicitud: 00254/SF/IP/A/2011
Fecha: 26 de septiembre de 2011
Jalisco
Número de solicitud: 01482511
Fecha: 26 de septiembre de 2011
Distrito Federal
Número de solicitud: 0106000185711
Fecha: 26 de septiembre de 2011
De las solicitudes enviadas sólo respondió el día 10 de octubre de 2011 el estado de Aguascalien-tes, señalando que la información solicitada se encuentra en la siguiente página de internet www.aguascalientes.gob.mx/transparencia.
62
Gastos Administrativos
Se clasificó como administrativo a los proyectos cuyo destino fue para gasto corriente, es decir, adquisición de equipos de cómputo, servicios personales, prestadores de servicio, reparación de parque vehicular, etc. Dada la cantidad tan grande de proyectos y del monto total de este tipo de gasto, a continuación se presenta un extracto de la base de datos con los mayores montos de este tipo:
DESTINO TIPO FONDO ESTADO MUNICIPIO LOCALIDAD ÁMBITO EJER
SISTEMA PENSIONARIO DEL ISSSTELEON
AD FAFEF NL 39MONTERREY
MONTERREY URBANO 960,870,565
SERVICIOS PERSONALES AD FORTAM NL 26GUADALUPE
COBERTURA MUNICIPAL
URBANO 151,822,437
PAGO DE APORTACIONES AL INSTITUTO DE SEGURI-
DAD SOCIAL DEL ESTADO DE MÉXICO
AD FORTAM EDOMEX 58NEZAHUAL-
CÓYOTL
CIUDAD NEZAHUAL-
CÓYOTL
URBANO 89,358,692
GASTOS DE OPERACIÓN AD FORTAM NL 26GUADALUPE
COBERTURA MUNICIPAL
URBANO 88,560,293
SERVICIOS DE APOYO ADMINISTRATIVO EN
DELEGACIONES
AD FORTAM DF 12TLALPAN
TLALPAN URBANO 87,983,135
SERVICOS DE APOYO ADMINISTRATIVO EN
DELEGACIONES
AD FORTAM DF 13XOCHIMILCO
XOCHIMILCO URBANO 85,701,171
ISSEMYM 2011 (CUOTAS PATRONALES)
AD FORTAM EDOMEX 57NAUCALPAN DE JUÁREZ
NAUCALPAN DE JUÁREZ
URBANO 84,134,281
TRASFERENCIA PARA EL PAGO DE LA NOMINA DEL
PERSONAL OPERATIVO DE SEGURIDAD PÚBLICA
AD FORTAM EDOMEX 13ATIZAPÁN DE
ZARAGOZA
COBERTURA MUNICIPAL
URBANO 80,193,591
SERVICIOS DE APOYO ADMINISTRATIVO EN
DELEGACIONALES
AD FORTAM DF 8LA
MAGDALENA CONTRERAS
LA MAGDALENA CONTRERAS
URBANO 65,367,098
63
OTROS REPORTES DE ITDP
La importancia de reducción del uso del automóvil en México
Tendencia de motorización, del uso del automóvil y de sus impactos
Políticas estadounidenses de estacionamiento una visión general
Transformando la movilidad en México
Hacia ciudades accesibles con menor uso del automóvil
De la disponibilidad a la regulación de espacios de estacionamiento:
el cambio de políticas en las ciudades europeas
Guía de fondos federales para financiar la movilidad y la accesibilidad
Recursos disponibles para transformar la movilidad urbana en México
Indicador Kilómetro-Vehículos Recorridos (KVR)
Métodos de cálculo en diferentes países
Vida y muerte de las autopistas urbanas
64
Av. México #69, Col. Hipódromo CondesaCuauhtémoc, D.F., 06100, MéxicoTel. +52 (55) 3626 2963 / 64www.itdp.mx
Embajada BritánicaTel. +52 (55) 1670 3200www.ukinmexico.fco.gov.uk
