Diagnóstico Transparencia Presupuestaria y...

Alianza para el Gobierno Abierto Construcción del Plan de Acción 2013-2015

TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA Y FISCAL:

LOS RECURSOS PÚBLICOS Y EL GOBIERNO ABIERTO

Guillermo M. Cejudo

Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE

Un gobierno que usa recursos públicos, desde la autoridad pública y con el propósito de

atender o resolver problemas públicos tendría que ser, por definición, un gobierno abierto.

Como nos ha mostrado Nora Rabotnikof, lo público no se refiere solo a lo que asociamos

a la comunidad (la polis griega) o lo que oponemos a lo privado (la res publica romana),

sino también a lo que identificamos como no oculto, accesible, sujeto de crítica y

escrutinio (Rabotnikof, 2005). Son, por tanto, pocos los argumentos que podría utilizar

un gobierno democrático para negar el acceso de sus ciudadanos a la información sobre

cómo usa los recursos que son de todos y sobre cómo decide utilizar la autoridad que es

legítima por el consentimiento de sus ciudadanos o para no permitir la participación de

los ciudadanos en sus decisiones. Sin embargo, en todos los países lo frecuente es

encontrar obstáculos para que los ciudadanos conozcan y participen en las decisiones de

sus gobiernos y el origen y destino de sus recursos.

La Alianza por el Gobierno Abierto (AGA) ha dado renovado impulso a las

estrategias y compromisos de los gobiernos en materia de transparencia. Este documento

se enfoca solo a un componente de esta Alianza: la transparencia fiscal y presupuestaria,


que se refiere a la posibilidad de que las personas conozcan, con prontitud y certeza, la

información relacionada sobre cómo los gobiernos obtienen, gestionan y utilizan el

dinero público. Parte para ello de una discusión sobre la transparencia fiscal y

presupuestaria en el marco del gobierno abierto, para después presentar los debates más

recientes sobre el tema y las prácticas innovadoras y los compromisos entablados en el

marco de la AGA. Se concluye con una exploración de iniciativas que podrían ser útiles

en la definición del Plan de Acción México 2013.

Transparencia presupuestaria y fiscal en el marco de gobierno abierto

La Alianza para el Gobierno Abierto busca “propiciar compromisos concretos de parte de

los gobiernos [a nivel federal] para promover la transparencia, aumentar la participación

ciudadana en los asuntos públicos, combatir la corrupción y aprovechar las nuevas

tecnologías para robustecer la gobernanza”(AGA, 2013). Estos objetivos, enmarcados en

la idea de un gobierno abierto, se han convertido en una aspiración de buena parte de los

países democráticos del mundo (Ramírez y Dassen, 2012:37). Dos de los principales

atributos del concepto de gobierno abierto son la transparencia y la participación

ciudadana, pues éste se inserta en el reconocimiento de que los ciudadanos necesitan

información para ver lo que sucede al interior del gobierno, y participación para darle voz

a las opiniones que ello les merece. Es decir, el gobierno abierto tiene que ver con la

continua interacción entre la transparencia y la participación ciudadana (Meijer et al.,

2012:13). Pero no se trata de una transparencia que opera desde la antigua premisa en la


que se daba por sentado que ésta, en automático, garantiza el principio de publicidad. Se

trata de una transparencia para la cual se trabaja proactivamente (Fung, 2013:188).

Tampoco se trata de una ciudadanía que participa en la deliberación política sólo en las

arenas de toma de decisiones limitadas, sino de un espacio sin fronteras predefinidas,

determinado por las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC). Aunque

su efecto suele ser sobreestimado, lo cierto es que, en ciertos temas y contextos, las TIC

pueden facilitar el acceso a la información, reducir “las asimetrías previamente existentes

y desafía[r] las visiones tradicionales sobre el sistema político y el ejercicio de la

democracia” (Hoffman, Ramírez y Bojórquez, 2013: 22).

Esta combinación de información, rendición de cuentas, participación y uso de

tecnología es relevante para todos los retos fijados en el marco de la AGA, 1 y

particularmente importante para la transparencia fiscal y presupuestaria, entendida como

la posibilidad de que los ciudadanos conozcan de manera completa, oportuna y clara la

información sobre el origen y destino de los recursos públicos.

Solo con transparencia fiscal y presupuestaria un gobierno puede ser efectivamente

1 Mejora de servicios públicos: Comprende toda la gama de servicios públicos a la población, tales como salud, educación, justicia penal, agua potable, electricidad y telecomunicaciones y se busca promover la mejora de los servicios públicos o bien la innovación por parte del sector privado. Aumentar la integridad pública: Ética pública, prevención y ataque a la corrupción, acceso a la información, reformas financieras, así como promoción y afianzamiento de libertades de la sociedad civil y de los medios de comunicación. Manejo de recursos públicos con mayor eficacia y eficiencia: Asignación de recursos presupuestarios, financiamiento tanto interno como externo y aprovechamiento y conservación de recursos naturales. Construcción de comunidades más seguras: Seguridad pública, respuesta y atención ante desastres naturales, riesgos ambientales y protección civil. Aumento de la rendición de cuentas por parte de las empresas: Responsabilidad empresarial en temas tales como medio ambiente, protección del consumidor, participación de la comunidad y lucha anticorrupción. (AGAa, 2013)


abierto: es abierto en términos de la accesibilidad que permite una interacción abierta entre

los diferentes actores, así como en términos de la disponibilidad de información (Meijer et

al., 2012:13). Por ello, para la materia de transparencia fiscal y presupuestaria aplica de

forma directa el compromiso de “proporcionar pro-activamente información de alto valor

(incluyendo datos en bruto), y a hacerlo de manera oportuna, en formatos que puedan ser

fácilmente localizados por el público, que sean fáciles de entender y de usar, y que puedan

ser reutilizables” (OGP Orientation Packet, s.f: 6, traducción propia), permitiendo con ello

la participación de los ciudadanos interesados, sin necesidad de que formen parte de un

cuerpo político específico (Inzulza, 2013:10).

Con transparencia fiscal y presupuestaria, el gobierno abierto, en suma, promete

contribuir a una mayor y mejor transparencia, participación y colaboración de los

ciudadanos en las políticas públicas, de una manera renovada y potenciada por las nuevas

oportunidades que traen consigo las TIC. Más aún, la transparencia fiscal y

presupuestaria es fundamental para lograr un gobierno abierto, puesto que cualquier

Estado que se precie de ser democrático, debe distinguir claramente entre los recursos del

Estado y los del gobernante (Heald, 2012: 36). Es por ello que la transparencia fiscal

implica “abrir al público las estructuras y funciones del gobierno, las intenciones de la

política fiscal, las cuentas del sector público y sus proyecciones” (Kopits and Craig,

1998:1, traducción propia). Pero no se trata de dar solo información seleccionada sobre

montos de ingresos y gastos, sino una disponibilidad continua de información sobre las

decisiones sobre el dinero público. En concreto, con la transparencia fiscal se busca que

tanto el electorado como los mercados financieros puedan evaluar la posición financiera


en la que se encuentra el gobierno, los costos y beneficios reales de sus actividades,

incluyendo sus implicaciones sociales y económicas presentes y futuras (Kopits y Craig,

1998:1). En complemento, la transparencia presupuestaria es central, pues las reglas

presupuestarias y la transparencia del sistema presupuestario pueden afectar el gasto

público y, en consecuencia, el desempeño fiscal de un gobierno (Von Hagen y Harden,

1995). En efecto, la falta de transparencia incrementa la confusión de los votantes y, al

mismo tiempo, reduce el compromiso de los políticos de ser fiscalmente responsables. En

otras palabras, si los ciudadanos no entienden cómo las políticas se traducen en

resultados concretos, y cuánto se presupuesta para cada una, difícilmente podrán tener

un control sobre el presupuesto y, en consecuencia, los políticos pueden mantener una

ventaja estratégica sobre los votantes: entre menos conozcan y entiendan los ciudadanos

sobre el ciclo presupuestario, los políticos pueden actuar más estratégicamente, utilizar

los déficits fiscales y gastar en exceso para alcanzar objetivos oportunistas (Benito y

Bastida, 2009: 404-405).

Revisión de la literatura

En los últimos años, y a raíz del escepticismo de distintos académicos sobre los beneficios

efectivos de la transparencia fiscal y presupuestaria, los modelos normativos en los que se

enmarca el concepto se han venido complementando con diversos estudios empíricos,

desarrollados en distintos países del mundo. Más aún, un creciente número de

investigadores se ha dado a la tarea de comprobar la premisa de que la transparencia

conduce a la rendición de cuentas y, que en última instancia, genera mejores democracias


y resultados relacionados con el desarrollo (Carlitz, 2013: s53).

Ya desde 1995, Von Hagen y Harden estaban interesados en analizar los factores

que intervienen en el ciclo presupuestario, y que son determinantes para reducir los

desvíos al momento de ejercer el presupuesto. Para este fin, evaluaron los procesos de

doce países de la Unión Europea y concluyeron que, para controlar los déficits y la deuda

pública, resulta fundamental contar con una secretaría de finanzas fuerte, capaz de vigilar

y exigir cuentas al resto de las dependencias. De manera similar, Alesina et al. (1999) y

Stein et al. (1999) analizaron los procesos presupuestarios y la transparencia de la

información fiscal en algunos países latinoamericanos y, como resultado, encontraron

que los países con una estructura jerárquica más vertical presentaban menores déficits y

niveles de deuda. Kaufmann y Bellver (2005) por su parte, diseñaron un índice de

transparencia para 194 países con el objeto de contribuir al debate sobre los efectos de

transparencia, aportando evidencia empírica. El resultado del estudio indicó que había

una correlación positiva entre la transparencia y los indicadores relacionados con el

desarrollo socioeconómico, desarrollo humano y competitividad. Ese mismo año,

Hameed desarrolló diversos índices de transparencia fiscal para una amplia gama de

países, utilizando para ello los datos presentados en los apartados de transparencia fiscal

de los Reportes de códigos y estándares (ROSC) del Fondo Monetario Internacional (FMI).

El resultado del estudio indica que los países con mayor transparencia tienden a tener

mayor disciplina fiscal y menor corrupción en sus instituciones.

Por su parte, Alt y Lassen (2006) publicaron un estudio comparativo de los países


de la OCDE en el que identificaron que a mayores niveles de transparencia, menores

niveles de déficit y deuda pública. Interesados en sumar a los estudios previamente

realizados el componente de la participación electoral (Benito y Bastida (2009)

construyeron un índice global de transparencia presupuestaria que incluye 40 atributos

del presupuesto. El objeto del estudio era el de evaluar la relación entre la transparencia

presupuestaria, la situación fiscal, y la participación electoral. Tras comparar 41 países,

Benito y Bastida identificaron una relación positiva entre la participación electoral y la

transparencia. Asimismo, Alt y Lowry desarrollaron un estudio tipo panel en el que

compararon los gobiernos subnacionales de los Estados Unidos, concluyendo que en los

estados con mayor transparencia presupuestal y fiscal, el costo político de incrementar los

impuestos era menor que en los gobiernos menos transparentes (2010: 379).

En suma, los estudios empíricos llevados a cabo en este sentido son muestra de

que la instrumentación de mecanismos de transparencia en los gobiernos de los países

resulta en un mejor ejercicio del gasto. Sin embargo, estos mismos estudios evidencian

que, aunque el impacto de estos mecanismos parece ser positivo, los resultados no son ni

sistemáticos ni concluyentes (Khagram et al, 2013). A partir del análisis comparado de las

experiencias de los gobiernos de Bolivia, Brasil, Guatemala, Nicaragua y Perú, Benjamin

Goldfrank (2007) evidenció que la existencia de disposiciones legales para implementar

políticas de presupuesto participativo en América Latina no se han traducido en una

mayor transparencia, participación ciudadana ni rendición de cuentas; Goldfrank

argumenta que la relación causal entre estos tres factores no es automática, sino que

depende de otras condiciones, tales como los contextos locales de los países o ciudades en


las que se implementan este tipo de políticas. Fölscher (2007) realizó un estudio similar,

pero comparando las experiencias de distintos países de Europa central y del este. Los

resultados son similares en cuanto a que, si bien los mecanismos de presupuesto

participativo han servido para aumentar la participación ciudadana, no hay evidencia

suficiente para afirmar que dicha participación haya conducido a mayor rendición de

cuentas. Nuevamente, el vínculo entre participación ciudadana y rendición de cuentas es

débil.

Khagram et al (2013) argumentan que la evidencia empírica hasta ahora

recuperada no es concluyente ya que en la mayoría de los casos, los países en los que se

hace uso de la información fiscal que se transparenta, son los que ya mostraban un buen

desempeño en la materia, como Brasil y Corea del Sur. En efecto, mediante el análisis

comparado de 85 países, los autores buscaron identificar cuáles eran los factores

esenciales que afectan la toma de decisiones fiscales, así como si los mecanismos de

transparencia condicen a una mayor participación y rendición de cuentas. Los resultados

del análisis muestran que, a excepción de un par de países, la transparencia no conduce a

una mayor participación de la ciudadanía, o a un ejercicio más generalizado de las

funciones de vigilancia por parte de la ciudadanía. De hecho, los autores establecen que

en la mayoría de los casos, la información fiscal disponible es desaprovechada por sus

usuarios potenciales (periodistas, organizaciones de la sociedad civil, ciudadanos

comunes, e incluso políticos).

Lejos de significar que las políticas de transparencia fiscal y presupuestaria son


innecesarias o indeseables, la evidencia disponible es útil para saber que hay otros factores

que deben ser tomados en cuenta si se busca mejorar el ejercicio responsable de los

recursos públicos por parte del gobierno. No debe perderse de vista que la transparencia

es deseable porque constituye un instrumento para la rendición de cuentas, pero no de

manera automática, tal como estos resultados apuntan. La transparencia es una

condición necesaria, más no suficiente, para mejorar la rendición de cuentas (Khagram et

al, 2013; McGee and Gaventa, 2010). Pero, más importante aún, la transparencia es

deseable porque es un fin en sí misma. La transparencia constituye un valor inherente a

las sociedades democráticas, puesto que para que éstas existan, es necesario que haya

responsividad 2 y, por lo tanto, un libre flujo de información (Dalh, 1971). Una

democracia de calidad está determinada por el nivel de libertades y de libertad política

que un gobierno es capaz de proveer a sus ciudadanos, pero además, por el nivel de

control que los ciudadanos pueden ejercer, mediante las instituciones, sobre las políticas

públicas y los servidores públicos (Diamond y Morlino, 2005: xii). En palabras de Larry

Diamond y Leonardo Morlino “en una buena democracia los propios ciudadanos tienen

el soberano derecho de evaluar si el gobierno garantiza la libertad e igualdad con apego a

lo dispuesto por el estado de derecho. Los ciudadanos y sus organizaciones y partidos

participan y compiten para asegurarse de que los funcionarios rindan cuentas por sus

políticas y acciones” (2005: xii, traducción propia). Un componente central de la calidad

democrática, por tanto, es un gobierno abierto en el que el ciudadano puede conocer las

2 De acuerdo con Manin, Przeworski y Stokes, la responsividad surge ahí cuando “el gobierno adopta políticas señaladas por los ciudadanos como preferidas” (1999).


decisiones, procesos y montos de los ingresos y los egresos del Estado.

Prácticas exitosas

En reconocimiento al grado diferenciado de éxito que han tenido las políticas de

transparencia fiscal y presupuestaria, los organismos internacionales y las OSC han

impulsado acciones para lograr resultados más homogéneos. Los organismos

internacionales han centrado sus esfuerzos el desarrollo de un enfoque cada vez más

coherente y preciso de transparencia fiscal y presupuestaria, rendición de cuentas y

participación, mediante la definición de estándares de calidad que garanticen un piso

mínimo en las acciones que los gobiernos emprendan en aras de un gobierno abierto.

Muestra de ello son las Mejores prácticas de la OCDE para la transparencia presupuestaria,

publicadas en 2002, con el fin de identificar los aspectos que podrían ser replicables por

otros países para lograr una mayor transparencia en este sentido. Un ejemplo adicional es

el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal, elaborado desde 1998 por el FMI, en el

que establece el diseño al que idealmente deberían apegarse las normas de transparencia

fiscal de los diferentes países. Finalmente, la International Budget Partnership creó el

Open Budget Index (OBI) con el objeto de medir el estado de la transparencia

presupuestaria, de la participación y de las acciones de monitoreo en los diferentes países

del mundo, para contar con un diagnóstico claro e identificar a dónde se deben orientar

los esfuerzos. A nivel regional se han realizado esfuerzos similares. Desde 2003, cada dos

años la organización civil Fundar presenta un índice sobre el estado de la transparencia

fiscal en América Latina, el cual es construido a partir de las percepciones de expertos y


usuarios de la información del presupuesto, el análisis de la normatividad y las

características y dinámicas del proceso presupuestario en la práctica. A nivel nacional, el

Instituto Mexicano para la Competitividad también presenta un índice en el que se da

cuenta del nivel de transparencia que tienen los estados y los municipios del país.

La labor de las OSC se ha enfocado en impulsar la implementación de

mecanismos de transparencia fiscal y presupuestaria de calidad en sus regiones. Por eso,

es común ver que uno de los componentes fundamentales de buena parte de las

experiencias exitosas, es el de la participación activa de grupos locales de la sociedad

civil.

En el caso de la India, por ejemplo, fueron dos OSC las que trabajaron para lograr

una efectiva rendición de cuentas sobre los recursos ejercidos por el gobierno para

auspiciar los Juegos del Commonwealth en 2010. Partiendo de que el artículo 46 de la

Constitución India establece que el estado deberá promover con especial cuidado los

intereses educativos y económicos de los sectores más débiles de la población y, en

particular, los de las castas y tribus; en la década de 1980 la Comisión de Planeación de

India creó el Special Component Plan (SCP), que después se convertiría en el Scheduled Caste

Sub Plan (SCSP). En éste se establece que una partida específica de los fondos destinados

a programas de desarrollo se deben destinar a la población Dalits, una casta

tradicionalmente marginada que agrupa a 16% del total de la población nacional. En la

práctica, las cuestiones culturales e ideas preconcebidas sobre los derechos a los que

pueden aspirar los Dalits fueron causa de que los fondos destinados a esta población


hayan sido menores aproximadamente en 50%, a lo establecidos en el propio SCSP3. Eso

se debe, en buena medida, a dos factores. El primero tiene que ver con que el presupuesto

que aprueba el poder legislativo no es vinculante, puesto que el legislador solamente

aprueba el monto que se le asignará al SCSP, pero no tiene voz en la asignación posterior

de dichos fondos. En segundo lugar, los fondos no están clasificados por códigos

presupuestales, de forma que es prácticamente imposible rastrear los recursos asignados al

SCSP (Ramachandran y Goel, 2011: 1-2).

No fue sino hasta 2008 cuando el Contralor y Auditor General de la India (CAG)

designó el código presupuestario 789 a los recursos provenientes del SCSP. Sin embargo,

esta instrucción no fue atendida por los diversos ministerios. Fue precisamente esta la

razón que motivo a la Campaña Nacional por los Derechos Humanos de los Dalit

(NCDHR, por sus siglas en inglés), integrada por activistas, intelectuales y escritores

Dalit de diferentes partes del país, a exigir el cumplimiento de la instrucción del CAG.

Los promotores de la NCDHR comenzaron preguntando, mediante una solicitud de

información, el motivo por el que el código no estaba en operación. Tras recibir una

respuesta insatisfactoria, la NCDHR presentó un recurso de revisión y, simultáneamente,

comenzó a difundir los resultados de una investigación sobre el uso que se le daba esos

recursos. Tras una intensa campaña de lobbying y de sensibilización (a través de talleres),

la presión ejercida por la NCDHR tuvo como resultado que el gobierno de Delhi emitiera

3 Según el propio Scheduled Caste Sub Plan (SCSP), el porcentaje de fondos asignados al desarrollo y asistencia de cada casta, debe ser equivalente al porcentaje de la población que lo compone. Es decir, los Dalits deben recibir 16% de los fondos totales para el desarrollo.


una orden en la que se le solicitaba introducir el código789 a todos los departamentos

(Ramachandran y Goel, 2011: 2-4).

Este primer logro fue solamente el preludio para una victoria mayor. Dos años

después, cuando Delhi fue sede de los Juegos del Commonwealth en 2010, la

organización de Derechos Humanos Red de Vivienda y Derechos a la Tierra (HLRN, por

sus siglas en inglés), estaba llevando a cabo una investigación sobre las condiciones

laborales de los trabajadores contratados para acondicionar la sede de los juegos y, al

darse cuenta de un posible desvío de fondos del SCSP para financiar este evento, se puso

en contacto con la NCDHR. Juntas, la NCDHR y la HLRN condujeron una

investigación que evidenció una malversación de los fondos del SCSP. Las

organizaciones ofrecieron una conferencia de prensa conjunta en la que compartieron

esta información. Después de la conferencia de prensa, el asunto se discutió durante dos

días consecutivos en el Parlamento y, finalmente, el Ministro del Interior de la India

admitió que el desvío de fondos que había tenido lugar era incorrecto, y se comprometió

a emprender las acciones necesarias para que fueran devueltos y correctamente asignados

(Ramachandran y Goel, 2011: 4-5).

El caso ugandés se distingue del anterior en cuanto a que la iniciativa de

promover la rendición de cuentas, mediante un presupuesto participativo, provino del

propio gobierno. Su implementación, sin embargo, ha sido apoyada por distintas OSC

locales. En efecto, a mediados de la década de 1980, el Movimiento de Resistencia

Nacional (MRN) instauró un modelo “de abajo hacia arriba” para favorecer la


gobernabilidad del país. El modelo consiste en un sistema de Consejos Locales, que

operan en cinco niveles4. El primero opera en la colonia, el segundo en la localidad, el

tercero en los sub-municipios, el cuarto opera a nivel municipal y el quinto a nivel

distrital. Los Consejos de los primeros dos niveles están integrados por los ciudadanos de

la localidad, mientras que en los tres últimos están conformados por los cuerpos

corporativos de los gobiernos locales (Devas y Grant, 2003: 312-313).

En un inicio, el objetivo de la instauración de los Consejos Locales era el de

mantener la seguridad y permitir que los ciudadanos opinaran en las decisiones que se

tomaban en los consejos de cada nivel. Lo cierto es que el papel de los consejos ha

evolucionado de manera significativa. Con la promulgación la Ley de Gobiernos Locales

(1997) se transfirieron nuevas responsabilidades, y más recursos, a los consejos locales.

Adicionalmente, como resultado de la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados

(la Iniciativa para los PPME) y su complemento, la Iniciativa para el Alivio de la Deuda

Multilateral (IADM), una importante suma de recursos ha sido transferida a los consejos

locales, con el objetivo específico de reducir la pobreza. Para lograr que el uso de dichos

recursos se acorde a las necesidades de los ciudadanos, anualmente los consejos

organizan un ciclo de conferencias presupuestarias, en donde los ciudadanos opinan

cuáles serán las prioridades el siguiente año. Buena parte de los recursos que son

transferidos a los consejos se encuentran etiquetados, por lo que el espacio de injerencia

4 Los consejos operan en cinco niveles, cada uno de los cuales coincide con las demarcaciones territoriales de Uganda y que, al no ser equivalentes a las de nuestro país, no tienen una traducción adecuada. En el documento de referencia se menciona que los cinco niveles en los que operan los Consejos Locales son los siguientes: village, parish, sub-county, municipality y district.


de los ciudadanos es limitado. Sin embargo, algunas transferencias, en particular las

provenientes del Programa de Desarrollo de los Gobiernos Locales (PDGL), ofrecen una

amplia gama de opciones dentro de un menú de proyectos de infraestructura local, que

coinciden con las prioridades nacionales (educación, salud, caminos, agua). La lógica de

operación para cada uno de los niveles es la misma, la diferencia radica en el monto y

escala de los proyecto (Devas y Grant, 2003: 312-313).

Los resultados hasta ahora han sido muy positivos. Los fondos se han utilizado

para ofrecer mejores servicios y llevar a cabo nuevas inversiones. Los consejos e

instituciones locales (como las escuelas y clínicas) están obligados transparentar el uso de

sus recursos para permitir una rendición de cuentas. Las radiodifusoras locales han

contribuido de manera significativa en este sentido, pues se han abierto un espacio para

que los presidentes de los consejos respondan las preguntas de la comunidad (Devas y

Grant, 2003: 312-313).

Diferentes países de América Latina también han sido testigo de la

implementación de mecanismos de transparencia presupuestaria para facilitar la

rendición de cuentas. En la ciudad de Buenos Aires, Argentina, el derecho a la educación

para todos los niños mayores de 45 días de nacidos debe estar garantizado por el

gobierno, además de que los recursos destinados a la provisión de este derecho no pueden

ser utilizados para otros fines (Art. 24 y 25, Constitución de la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires). A pesar de ello, entre 2002 y 2009 la escasez de instituciones de educación

preescolares era evidente: la oferta de instituciones educativas no estaba creciendo a la


velocidad necesaria para satisfacer la demanda. De ahí que tan sólo entre 2002 y 2006, la

cantidad de niños excluidos de la educación inicial hubiera aumentado en 37%. Aún

peor, más de la mitad de los niños sin acceso a la educación vivían en los seis distritos

más pobres de la ciudad.

En reconocimiento a lo anterior, la Asociación Civil para la Igualdad y la Justicia

(ACIJ), comenzó a difundir información mediante diversos medios (informes y un

documental), a fin de crear conciencia sobre el problema, y preparó un borrador de un

proyecto de ley con el que se buscaba resolver algunas de sus causas. El resultado de esta

campaña fue desalentador, por lo que la asociación decidió tomar una medida más

agresiva: interponer una demanda colectiva contra la Ciudad de Buenos Aires bajo el

argumento de que el gobierno había destinado menos recursos que los previstos en su

presupuesto para de la infraestructura y el mantenimiento de las escuelas educación

inicial. Para ello, la ACIJ tuvo que solicitar, mediante la Ley de Libertad de la

Información, información presupuestaria relativa a los montos asignados para la

infraestructura, así como sobre los gastos en este rubro. Esta información no fue

proporcionada, sino hasta después de que la asociación se amparó ante la negativa del

gobierno a transparentar los datos solicitados.

A la interposición de la demanda colectiva le siguió un juicio en el que el gobierno

fue incapaz de producir e incorporar información confiable para su defensa. En

consecuencia, el tribunal falló a favor del demandante, solicitando al gobierno que

presentara un plan estableciendo, de manera detallada, las acciones que llevaría a cabo


para cumplir con sus obligaciones. El gobierno apeló la sentencia del tribunal aludiendo

una violación del principio de división de poderes, sin embargo, el tribunal rechazó la

apelación bajo el argumento de que no le estaba indicando al poder ejecutivo cómo hacer

su trabajo, sino solamente que lo hiciera. Con esto, el caso pasaba a manos del Tribunal

Superior. Las partes llegaron a un acuerdo para no llevar un juicio, sin embargo, los

resultados de ese acuerdo fueron presentados ante el Tribunal Superior, en audiencia

pública. El acuerdo contenía una declaración clara de que las demandas de ACIJ eran

legítimas, un plan de trabajo sustentable, un compromiso expreso por parte del gobierno

para proporcionar la infraestructura necesaria para cumplir con sus obligaciones en

materia de educación inicial, así a como a incluir partidas presupuestarias específicas para

este fin.

Los avances en materia de transparencia fiscal y presupuestaria son, a un tiempo,

alentadores y retadores. Representan señales que indican que organismos internacionales

y OSC están transitando por el camino adecuado en la constitución de gobiernos abiertos

y, al mismo tiempo, son una invitación para redoblar esfuerzos si se pretende lograr un

efecto más generalizado.

Análisis de compromisos exitosos

Para lograr un gobierno abierto se precisa de compromisos concretos en materia de

transparencia fiscal y presupuestaria, que aseguren pasos certeros y bien encaminados. La

Iniciativa de Transparencia y Rendición de Cuentas invita a los gobiernos a contribuir al

logro de seis metas relacionadas con el presupuesto, definidas en el documento Opening


Government. Estas metas están orientadas a dos objetivos particulares: mayor

transparencia presupuestaria y mayor participación en el ciclo presupuestal.

El primero de ellos busca que más gobiernos se sumen al compromiso de

transparentar, oportunamente y de manera sistemática, ocho 5 documentos sobre el

presupuesto, considerados como elementales para cumplir con las buenas prácticas

internacionalmente aceptadas. La idea es dotar de la información sobre los gastos

presupuestarios y no presupuestarios a los ciudadanos, para que conozcan el rumbo de las

acciones que se propone el gobierno, y puedan monitorearlo en el camino. El gobierno

federal México ha avanzado de manera significativa en el cumplimiento de este primer

objetivo. El gobierno federal creó un portal de internet específico para transparentar la

información relacionada con el presupuesto y el gasto público. Una de los más recientes

avances tuvo lugar en 2011, cuando México publicó el primer Presupuesto Ciudadano en

este mismo portal. Indudablemente, este constituye un paso fundamental para avanzar

hacia un gobierno abierto. En 2013, se avanzó en la emisión de un Informe Ciudadano de

Cuenta Pública. Sin embargo, aun existen áreas de oportunidad: a excepción de estos dos,

el resto de los documentos presupuestarios se presentan en un lenguaje técnico y poco

claro.

El objetivo de favorecer una mayor participación en el ciclo presupuestario nace

del reconocimiento de que la transparencia por sí sola no se traduce en una rendición de

cuentas. Se trata de que, en cada una de las tres instancias a las que los ciudadanos deben

5 Dentro de este grupo de documentos, cuatro son considerados básicos: el proyecto de presupuesto del Ejecutivo, el Presupuesto Aprobado, el Informe de Auditoría y el Presupuesto ciudadano. Los siguientes cuatro son los siguientes: Declaración pre-presupuestal, Reportes durante el año, Informe de mitad de año e Informe de fin de año.


recurrir para acceder a información relativa al presupuesto (el ejecutivo, el legislativo y la

auditoría), existan mecanismos de interacción para el público para interactuar con cada

uno de estas instancias, en cada una de las etapas correspondientes del ciclo presupuestal.

Para ello, se invita a los gobiernos a comprometerse con la creación de oportunidades

sencillas y de bajo costo, que permitan la participación de los ciudadanos en cada etapa

del proceso presupuestario6 (ver figura 1).

Los ejemplos en este sentido, aunque aún incipientes, han estado orientados a la

implementación de consultas ciudadanas para integrar el proyecto del presupuesto. En

India, por ejemplo, el Ministerio de Finanzas es quien dirige estas consultas, las cuales

han estado dirigidas a las ONG locales. El caso de Uganda, descrito en el apartado

anterior, ha llevado a cabo prácticas similares mediante la figura de los Consejos Locales.

Desde luego, garantizar los espacios de participación es sólo el primer paso para

alcanzar este objetivo. A esta compromiso necesariamente le deberá seguir el uno más

ambicioso: ampliar y profundizar las oportunidades de participación ciudadana en el

proceso presupuestario, para garantizar que las propuestas sean analizadas y tomadas en

cuenta. Actualmente, son pocos los ejemplos que se tienen. El ejemplo más conocido en

6 El proceso presupuestario en México se compone de siete etapas. En la planeación se busca definir las prioridades del país a cuya consecución deberán de alinearse las acciones de la administración pública. En la etapa de programación, se definen los programas presupuestarios que implementará el gobierno federal, a partir de la información que se deriva de los informes y evaluaciones de los programas. Durante la etapa de presupuestación se define el destino que tendrán los recursos públicos. En la etapa del ejercicio y control del gasto se informa a la población los avances logrados a partir de los recursos gastados. En la etapa de seguimiento se busca conocer el grado de cumplimiento de las metas y objetivos de los programas presupuestales, a partir de indicadores estratégicos y de gestión. La evaluación supone una valoración de los programas, a partir del Modelo Sintético de Información del Desempeño, el cual toma como variables de análisis el desempeño presupuestario, Matriz de Indicadores para Resultados, los resultados de las evaluaciones y la atención a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de las Evaluaciones Externas (ASM). Por último, en la etapa de rendición de los responsables de ejecutar el gasto rinden cuentas a las instancias fiscalizadoras, y presentan dichos resultados al público.


este sentido, es el del municipio de Porto Alegre, Brasil, el cual ha sido replicado en otros

países.

Figura 1. Etapas del proceso presupuestario en México


Fuente: elaboración propia

En atención a lo anterior, 20 países se han comprometido públicamente a

emprender acciones afines con los objetivos planteados por la Iniciativa de Transparencia

y Rendición de Cuentas. Esto ya es, por sí solo, una buena noticia. Sin embargo, debido a

que el grado de avance que cada país tiene en la instrumentación de mecanismos de

trasparencia fiscal y presupuestaria, compromisos adquiridos por unos países son más

ambiciosos que los de otros.

En lo que respecta a un aumento en la participación de la ciudadanía, los esfuerzos

de Chile, por ejemplo, están orientados a crear plataformas digitales participativas,

consejos de la Sociedad Civil y consultas ciudadanas. La idea es integrar a los ciudadanos

en la toma de decisiones de cada una de las etapas del proceso de las políticas públicas.

Por su parte, Estados Unidos se comprometió a crear un portal de internet denominado

“We the People”, mediante el cual los ciudadanos pueden ingresar sus peticiones sobre

algún asunto en específico. Si el asunto alcanza un número determinado de peteciones,

entonces es revisado por la Casa Blanca. De igual forma, Paraguay se comprometió a

crear un portal de internet para facilitar el vínculo entre gobernantes y ciudadanos, con la

diferencia de que éste está enfocado en el nivel municipal.

Para lograr una mayor transparencia, el gobierno chileno se comprometió a crear

el Portal de Gobierno Abierto con el cual busca hacer más accesible la información

gubernamental, al concentrar en éste toda la información que el ciudadano pudiera

requerir (emulando, en cierta medida, el portal estadounidense con el mismo nombre).

Este tipo de iniciativa, en el que se busca generar un sitio web que incluya la información


de distintas áreas o dependencias, es una aspiración que comparten los gobiernos de

muchos países. Los gobiernos de Israel y Lituania, por ejemplo, se comprometieron a

desarrollar un catálogo en línea de todos los servicios que presta el gobierno. El objetivo

es presentar de una manera sencilla en qué consiste cada servicio, y cuáles son los

requisistos para obtenerlo. En el caso israelí, el portal contará con un apartado en el que

las personas que ya han solicitado esos servicios podrán presentar su experiencia, y hacer

recomendaciones a otros usudarios.

Un compromiso menos novedoso, pero igualmente valioso, es el del gobierno de

Indonesia para transparentar la información relativa a la asignación de recursos del

programa para la reducción de la pobreza, seguido del plan para su implementación, y su

resultado. En una segunda etapa, el gobierno indonesio se comprometió a desarrollar el

One-Map Portal, a fin de promover la eficiencia en el manejo forestal. La iniciativa consiste

en digitalizar la información relacionada con los bosques primarios y secundarios y

sincronizarla con las licencias otorgadas a cada área.

En suma, los compromisos de la mayoría de los gobiernos incluyen estrategias más

on menos sofisticadas para hacer más accesible la información, y para facilitar la

participación ciudadana en la toma de decisiones del gobierno. El uso de la tecnología

para aumentar la transparencia es incuestionable y la tendencia es extender su uso para

acercar más a los ciudadanos con los gobernantes.

Conclusión


Los avances en materia de transparencia fiscal son incuestionables. Contamos con

herramientas tecnológicas cada vez con mejor calidad en sus contenidos, que permiten

mayor acceso a la información. Además, los órganos fiscalizadores y los encargados de

realizar el presupuesto presentan información técnica y compleja, en un lenguaje más

sencillo, y comienzan a favorecer la inclusión de los ciudadanos en temas relacionados

con el destino y el ejercicio del gasto público. Existen también importantes esfuerzos de

la sociedad civil que han resultado en un desempeño y ejercicio más transparente de los

funcionarios de gobierno.

Los avances son notables y la ruta seguida ha sido correcta. Sin embargo, queda

todavía un largo camino por recorrer para el logro de un uso eficiente, transparente y

eficaz de los recursos públicos. No debe perderse de vista que la transparencia fiscal es un

componente de algo más grande. La transparencia fiscal es solamente uno de los

componentes necesarios para lograr mayor rendición de cuentas y para garantizar el

derecho de acceso a la información. Es necesario transitar de la transparencia fiscal y

presupuestaria a la rendición de cuentas. Conocer el destino de los recursos es

fundamental, pero más lo es que esto tenga consecuencias en el rediseño de las políticas y

en la toma de decisiones presupuestales. Es decir, no basta con enviar solicitudes de

información y con conocer el destino de los recursos; para cerrar el ciclo de la rendición

de cuentas es imperativo que la información presupuestaria y fiscal se traduzca en un

mejor gasto, en corrección y ajuste de los programas presupuestales, en mejor control y

fiscalización y, en última instancia, en mayor conocimiento de los ciudadanos sobre el


origen y destino de los recursos públicos, para eliminar sospechas de corrupción y desvíos

y para aumentar la confianza en los gobiernos.

Las TIC y otras herramientas novedosas y sofisticadas deben ser utilizadas como

recurso estratégico para abrir la frontera de la discusión sobre los asuntos de interés

público, pero no como un fin en sí mismo, sino para contribuir a uno más amplio: a un

gobierno abierto en el que los ciudadanos conozcan, juzguen y tomen decisiones en

consecuencia: para involucrarse más en la toma de decisiones, para exigir y reclamar, o

para premiar o castigar con el voto. Por eso, se requiere que éstas estén conectadas con

otros elementos que conforman la agenda de rendición de cuentas: responsabilidades

claras, capacidades institucionales adecuadas en todas las dependencias y, por su puesto,

una ciudadanía interesada.


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