Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice
-
Upload
stefan-valentin -
Category
Documents
-
view
1.048 -
download
1
description
Transcript of Dezvoltarea sistemului de control intern managerial în instituţiile publice
ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE DIN BUCUREŞTI
FACULTATEA DE COMERŢ
CATEDRA DE COMERŢ
LUCRARE DE DIZERTAŢIE
DEZVOLTAREA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN
MANAGERIAL ÎN INSTITUŢIILE PUBLICE
STUDIU DE CAZ – AUTORITATEA NAŢIONALĂ PENTRU
COMUNICAŢII
BUCUREŞTI 2009
1
INTRODUCERE
În condiţiile mondializării şi globalizării pieţelor, un accent deosebit începe să se
pună pe aspectul managerial al calităţii, pe identificarea surselor non-calităţii produselor şi
serviciilor şi pe eliminarea sistematică a abaterilor de la calitate.
Importanţa socio-culturală, economică şi pedagogică a situaţiilor care au influenţat
dezvoltarea conceptului calităţii este în creştere, ceea ce explică abordarea interdisciplinară
şi interesul tot mai larg pentru acest domeniu, dincolo de o specialitate ştiinţifică anume.
Problemele complexe ale calităţii, mai ales în cadrul instituţiilor publice nu sunt încă
soluţionate satisfăcător pentru a fi reflectate în mecanismele de piaţă. Soluţionarea de fond a
acestor probleme implică necesitatea redefinirii şi a unei receptări nuanţate a problematicii
calităţii serviciilor, având în centrul lor contribuabilul, cu nevoile şi aşteptările sale.
Una dintre modalităţile de a menţine sub control aspectele calitative ale activităţii
unei instituţii publice o reprezintă implementarea unui sistem de control intern managerial şi
îmbunătăţirea lui permanentă.
Sistemul de control intern managerial este acea parte a sistemului de management al
unei instituţii publice orientată spre definirea sarcinilor individuale ale personalului,
identificarea şi aplicarea celor mai eficiente metodele de lucru, introducerea unui sistem de
informare şi supervizarea activităţile personalului, toate având drept scop final satisfacerea
nevoilor, aşteptărilor şi cerinţelor tuturor părţilor interesate.
Pentru că obiectivele controlului intern sunt complementare obiectivelor generale ale
unei organizaţii, cum ar fi: dezvoltare, finanţare, profitabilitate, mediu etc., diferitele părţi
ale sistemului de control intern managerial pot fi integrate celorlalte părţi ale sistemului
general de management, care foloseşte elemente comune. Această integrare poate conduce
la o facilitare în planificarea şi alocarea resurselor, în definirea unor obiective
complementare şi în evaluarea eficienţei globale a organizaţiei.
Unul dintre principiile de bază ale managementului calităţii îl reprezintă abordarea
activităţii oricărei organizaţii sub formă de sistem, care utilizează resursele pentru a
transforma intrările în ieşiri şi care identifică şi gestionează procesele care sunt corelate şi
care interacţionează între ele.
Sistemul de control intern managerial este supus unui proces permanent de evaluare,
prin care se urmăreşte, de fapt, răspunsul la următoarea întrebare: „dacă pentru un motiv
2
oarecare apare o problemă, va fi organizaţia capabilă, cu rapiditate, să:
recunoască faptul că problema există?;
minimalizeze impactul acesteia asupra clienţilor?;
determine cu acurateţe cauza?;
formuleze şi să implementeze o soluţie?;
menţină îmbunătăţirea rezultată?
În acest context, în prezenta lucrare de disertaţie mi-am propus să analizez premisele
dezvoltării sistemului de control managerial în cadrul Autorităţii Naţionale pentru
Comunicaţii şi, de asemenea, să prezint etapele de proiectare şi de implementare a acestui
sistem, precum şi principalele realizări în acest plan până la ora actuală.
3
CAPITOLUL I
INSTITUŢIILE PUBLICE ÎN CADRUL SISTEMULUI ECONOMICO-
SOCIAL
Pentru realizarea sarcinilor şi funcţiilor ce-i revin, statul organizează o vastă reţea de
instituţii publice. Acestea nu desfăşoară, în principiu, activităţi productive, obiectul lor de
activitate plasându-se, de regulă, în sfera nematerială.
Instituţiile publice pot fi definite ca entităţi patrimoniale ce desfăşoară activităţi, de
regulă, sociale, în folosul comunităţii, activităţi care nu produc venituri sau produc venituri
evaluate la preţul factorilor şi care nu sunt suficiente acoperirii cheltuielilor proprii, fiind
necesară alocarea de la buget de surse pentru completarea acestor cheltuieli.
1.1 Conceptul, rolul şi clasificarea instituţiilor publice
Instituţiile publice reprezintă ansamblul structurilor organizate, create în societate
pentru gestionarea afacerilor publice.
Rolul instituţiei publice este acela de a oferi produse şi servicii publice de cea mai
bună calitate pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii şi a nevoilor individuale, în
condiţii de eficienţă economică.
Într-un stat democratic, instituţiile publice au următoarele funcţiuni:
• pregătirea şi adoptarea de acte normative;
• punerea în executare a legilor;
• supravegherea punerii în executare a strategiilor luate la nivel politic.
O instituţie publică „vinde” bunuri şi servicii care asigură facilităţi precum: servicii
de telecomunicaţii, electricitate, aprovizionarea cu gaze şi apa, transport (căi ferate, aeriene,
navale), transportul public urban, servicii financiare (bănci, companii de asigurare), atât
pentru indivizi cât şi pentru diverse organizaţii persoane juridice. Pe de altă parte instituţiile
publice, constituite ca autorităţi, au rolul de a pune în aplicare politicile şi strategiile
naţionale şi de reglementare a domeniilor în care acţionează.
Preţul factorilor cuprinde cheltuielile efectuate de o instituţie pentru obţinerea serviciului în folosul comunităţii, respectiv cheltuielile cu forţa de muncă, consumul de materiale şi alte servicii necesare desfăşurării activităţii.
4
Obiectivul unei instituţii publice este servirea interesului public. Sunt situaţii în care
iniţiativa particulară nu poate acoperi cerinţele societăţii şi de aceea sunt necesare crearea
unor instituţii specifice.
Importanţa instituţiei publice decurge din o serie de aspecte precum :
activitatea lor este dependentă de sectorul guvernamental;
managementul sectorului public influenţează activitatea organizaţiilor cu
scop lucrativ.
În cadrul acestor instituţii avem în vedere şi politicile sociale, industriale şi de
investiţii.
În cazul în care controlul guvernamental este prea rigid, instituţiile publice îşi pierd
statutul de entităţi independente, astfel că nu mai sunt agreate de public.
Sunt situaţii în care instituţiile publice au un management insuficient iar performanţa
lor este inferioară companiilor private, fiind oportun ca în această situaţie să se aibă în
vedere procesul de restructurare şi privatizare a acestora.
Succesul instituţiilor publice depinde şi de modul în care Guvernul va găsi
mecanismele de motivare şi control adecvate, în condiţiile implementării unor proceduri
adecvate la nivelul fiecărei entităţi publice.
Misiunea unei instituţii publice reprezintă un ansamblu de orientări fundamentale
privind:
produsele şi serviciile publice oferite pentru satisfacerea nevoilor generale şi
specifice;
segmentul de piaţă din sectorul public căruia i se adresează;
nivelul administrativ;
unitatea administrativ-teritorială şi colectivitatea locală unde sunt oferite
serviciile;
mijloacele tehnice folosite pentru producerea şi furnizarea lor;
viziunea generală a reprezentanţilor managementului instituţiei publice vis-a-
vis de funcţionarii publici, particularităţile unităţii administrativ-teritoriale şi de
sectorul public în care îşi desfăşoară activitatea.
Instituţiilor publice le revin sarcini deosebite în domeniul social-cultural
(învăţământ, sănătate, cultură şi artă, protecţie socială), în domeniul economic şi al apărării
naţionale.
5
Deşi îşi desfăşoară activitatea în sfera neproductivă, instituţiile publice joacă un rol
deosebit de important în realizarea practică a obiectivelor politice şi sociale fundamentate,
prin programele de guvernare.
Domeniul administraţiei publice este de fapt sectorul ,,colector”, în sensul că aici
sunt colectate toate impozitele, taxele şi veniturile nefiscale preluate de stat, de unde sunt
apoi distribuite către propriul domeniu sau redistribuite către alte sectoare instituţionale, în
funcţie de cerinţele şi necesităţile acestora, dar şi în funcţie de politica economico-socială.
În România, din categoria instituţiilor publice fac parte :
Parlamentul;
Preşedinţia României;
Guvernul;
Ministerele;
Celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale;
Alte autorităţi publice;
Autoritatea judecătorească;
Instituţiile de stat de subordonare centrală şi locală.
Indiferent de domeniul în care îşi desfăşoară activitatea, de modul de organizare şi
subordonare, instituţiile publice prezintă o serie de trăsături caracteristice care le diferenţiază
de unităţile economice :
nu sunt organizate, de regulă, pe principiul autogestiunii, ele primind de la buget
majoritatea mijloacelor băneşti de care au nevoie pentru îndeplinirea sarcinilor ce le
revin şi varsă la buget toate veniturile pe care le realizează, cu excepţia celor care
potrivit normelor legale în vigoare se constituie ca mijloace de autofinanţare;
nu sunt dotate cu active circulante;
pentru dezvoltarea şi modernizarea lor, pe calea investiţiilor primesc fonduri de
la buget;
dispun de un anumit patrimoniu de valori materiale şi băneşti pe care trebuie să
le folosească cu respectarea normelor legale şi cu maximum de eficienţă.
Clasificarea instituţiilor publice:
a. Privite din punct de vedere al subordonării şi al importanţei sarcinilor ce-i revin,
din actul general al conducerii şi administrării, sunt :
instituţii publice de subordonare centrală – finanţate din bugetul de stat;
instituţii publice de subordonare locală – finanţate din bugetele locale;
6
b. În funcţie de drepturile pe care le au în legătură cu aprobarea, repartizarea şi
utilizarea fondurilor bugetare, instituţiile publice se împart în :
instituţii ierarhic superioare – care primesc, de regulă, mijloace bugetare
direct de la buget, atât pentru nevoi proprii cât şi pentru a fi repartizate unităţilor din
subordine. Conducătorii lor au calitatea de ordonatori principali de credite;
instituţii subordonate – care primesc mijloace bugetare prin repartizare de la
instituţiile ierarhic superioare şi le folosesc pentru realizarea sarcinilor proprii, cu
respectarea normelor legale privind utilizarea fondurilor publice. Conducătorii lor
au calitatea de ordonatori secundari sau terţiari de credite.
c. Privite din punct de vedere al relaţiilor cu bugetul de stat, se disting:
instituţii publice organizate pe principiul bugetului brut - care prin natura
activităţii lor realizează în mod accidental venituri şi într-un volum nesemnificativ,
pe care le varsă integral la buget de unde apoi primesc fondurile necesare acoperirii
integrale a cheltuielilor generate de activitatea proprie;
instituţii publice organizate pe principiul bugetului net - sunt acele instituţii
care dispun de venituri proprii şi primesc de la bugetul central sau local, în funcţie
de subordonare, subvenţii pentru finanţarea cheltuielilor rămase neacoperite din
resurse extrabugetare;
instituţii publice organizate pe principiul autofinanţării integrale – sunt acele
instituţii care dispun de o însemnată bază de venituri proprii, extrabugetare, ceea ce
le permite acoperirea integrală a cheltuielilor.
1.2 Noua abordare a managementului public
Noile abordări în materie de management public sunt descrise ca o modernizare a
instituţiilor publice: ”guvernele din ţările cele mai dezvoltate sunt pe cale de a reconsidera
sau revedea ipotezele fundamentale în ceea ce priveşte sectorul public/privat”*. Putem vorbi
din acest punct de vedere de descoperirea unui nou model în ceea ce priveşte sectorul public,
un model de “managerialism” care se distinge de administraţia birocratică tradiţională.
Principalele componente ale noii tendinţe sunt următoarele:
- libertatea managerilor de a coordona, acţiona şi garanta rezolvarea
problemelor;
* Osborne, David; Gaebler, Ted., Reinventing government : How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Reading, MA; Addison-Wesley Publishing; 1992.
7
- punerea în practică a criteriilor şi măsurilor de performanţă explicite;
- importanţa semnificativă acordată controlului şi rezultatelor;
- intensificarea concurenţei datorită contractelor pe durată determinată şi a
procedurilor publice de ofertare;
- adaptarea stilului de management din sectorul privat;
- introducerea disciplinei şi controlului în utilizarea resurselor.
Eficientizarea sistemului administrativ , care să răspundă noului tip de aşteptări ale
cetăţeanului şi noilor realităţi ale unei societăţi globale, nu poate fi concepută fără
promovarea unui model de management public modern, distinct de modelul birocratic
tradiţional şi integrat într-un nou tip de cultură axată pe rezultate, într-un sector public mai
puţin centralizat. Concentrarea în direcţia reformelor manageriale în administraţia publică
determină o serie de schimbări fundamentale, cel puţin în următoarele direcţii:
- limitarea dimensiunilor sectorului public;
- deconcentrarea în interiorul serviciilor guvernamentale;
- creşterea responsabilităţii manageriale;
- promovarea mecanismelor de piaţă;
- noi roluri/abilităţi pentru entităţile guvernamentale;
- competenţe decizionale mai mari la nivel operaţional;
- limitarea influenţelor politice asupra managementului public;
- accentuarea rolului managementului performanţei, managementului resurselor
umane, managementul tehnologiei informaţiei şi comunicaţiilor;
- îmbunătăţirea relaţiei cu cetăţeanul şi a calităţii serviciilor oferite.
Noul model de management public integrează o serie de principii şi valori esenţiale
şi necesare pentru a determina obţinerea de performanţe după modelul managementului din
sistemul privat: aplicarea principiului responsabilităţii manageriale, concentrarea asupra
culturii specifice administraţiei publice, autonomie managerială şi financiară, preocupare
pentru respectarea celor “4 C”: coerenţă, curaj, claritate, considerare.
Mijloacele la care face apel acest proces de reformă sunt variate, dar ele nu au nici o
semnificaţie şi nici o finalitate în lipsa iniţiativelor reale de reformare a serviciului public
din România.
Dintre mijloacele de reformare, utilizate în managementul instituţiilor publice,
amintim aici de:
8
- sistemul de control intern managerial implementat la nivelul entităţilor
publice, conform Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005, pentru
aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de
management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor
de control managerial;
- sistemul de management al calităţii, conform SR EN ISO 9001: 2008.
Prin implementarea şi dezvoltarea unui sistem de control intern managerial,
instituţiile publice vor avea un management performant, orientat spre evitarea riscurilor
pentru atingerea obiectivelor, reuşind să obţină eficacitatea şi eficienţa funcţionării,
corectitudinea informaţiilor, conformitatea cu reglementările legale şi calitatea serviciilor
oferite societăţii.
9
CAPITOLUL III
CONTROLUL INTERN MANAGERIAL
Necesitatea şi stringenta actualitate a adoptării şi aplicării unui nou tip de
management, la nivelul entităţilor publice, decurge din concluziile evaluării generale a
stadiului progreselor înregistrate de România în raport cu angajamentele asumate în cadrul
capitolului de negociere 28 “Controlul financiar”, prezentate de Comisia Europeană în
Raportul de ţara din octombrie 2004.
2.1 Precizări preliminare
În cadrul măsurilor şi acţiunilor ce trebuie întreprinse în sensul reformei
managementului public se înscrie şi Codul controlului intern*.
Acesta este destinat, în primul rând, persoanelor care ocupă funcţii de conducere în
cadrul unei entităţi publice şi are menirea de a facilita, orienta şi ordona eforturile ce
urmează a fi depuse, în vederea deplinei înţelegeri a controlului intern, precum şi a
dezvoltării acestuia în cadrul entităţii publice respective, ceea ce echivalează cu adoptarea
unui nou tip de management. De aceea controlul intern este numit şi control intern
managerial.
Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului
controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice
şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial, prevede ca obligatoriu, la art.2,
alin.1, că managerii generali ai entităţilor publice vor dispune - ţinând cont de
particularităţile cadrului legal, organizaţional, de personal, de finanţare şi de alte elemente
specifice, precum şi de standardele prevăzute în Codul controlului intern, măsurile necesare
pentru elaborarea şi/sau dezvoltarea sistemelor de control managerial ale fiecărei organizaţii,
inclusiv a procedurilor, formalizate pe activităţi.
Fără îndoială, în oricare entitate publică, există un anumit sistem de control intern,
altminteri funcţionarea acesteia ar fi marcată de frecvente şi grave distorsiuni.
* Anexă - CODUL CONTROLULUI INTERN, ce cuprinde standardele de management/control intern la entităţile publice, la Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial
10
Într-adevăr, fiecare manager se organizează pentru a-şi conduce activitatea:
acesta va defini sarcinile individuale ale personalului;
va pune la punct metodele de lucru;
se va dota cu un sistem de informare;
va superviza activităţile personalului.
Toate acestea se constituie în instituirea unui sistem de control intern.
Observam că, în fapt, majoritatea managerilor din entităţile publice utilizează, în
măsură diferită, unele elemente componente ale sistemului denumit control intern
managerial.
2.2 Conceptul de control intern
Expresia “control intern” provine din termenul englezesc “internal control”, care a
primit, astfel, cea mai nepotrivită traducere, întrucât nu s-a ţinut seama că, pentru
anglosaxoni, “to control” înseamnă, în principal, “a deţine controlul/a ţine sub control”, şi
abia în subsidiar “a verifica”, pe când în ţările de limbă latină este exact invers.
În consecinţă, semnificaţia expresiei “control intern” fiind mult mai largă, aceasta nu
poate fi asimilată cu o formă tradiţională de inspecţie, de verificare sau de control, dar nu o
exclude.
Prin urmare, în accepţiunea sa largă, controlul intern este răspunsul la întrebarea “ce
se poate face pentru a deţine un control cât mai bun asupra activităţilor?”.
Cartea Albă a Comisiei Europene, defineşte controlul intern ca „totalitatea politicilor
şi procedurilor concepute şi implementate de către managementul organizaţiei pentru a
asigura: atingerea obiectivelor acelei organizaţii într-un mod economic, eficient şi eficace,
respectarea regulilor externe şi a politicilor şi regulilor managementului, protejarea
bunurilor şi a informaţiilor, prevenirea şi depistarea fraudelor şi greşelilor, precum şi
calitatea documentelor de contabilitate şi producerea în timp util de informaţii de încredere
referitoare la segmentul financiar şi de management”.
În România, definiţia controlului intern este dată ca fiind: “ansamblul formelor de
control exercitate la nivelul entităţii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în
concordanţă cu obiectivele acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării
11
administrării fondurilor în mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de asemenea,
structurile organizatorice, metodele şi procedurile.”*
Obiectivele generale ale oricărei organizaţii pot fi grupate în trei categorii:
Eficacitatea şi eficienţa funcţionării: cuprinde obiectivele legate de misiunea entităţii
şi de utilizarea, în condiţii de economicitate, eficienţă şi eficacitate, a resurselor; de
asemenea, tot aici sunt incluse şi obiectivele privind protejarea resurselor entităţii de
utilizarea inadecvată sau de pierderi, ca şi identificarea şi gestionarea pasivelor;
Fiabilitatea informaţiilor interne si externe: include obiectivele legate de menţinerea
unei contabilităţi adecvate, ca şi de fiabilitatea informaţiilor utilizate în cadrul
entităţii sau difuzate către terţi; în această categorie sunt incluse şi obiectivele
privind protejarea documentelor împotriva a două categorii de fraude: disimularea
furtului şi distorsionarea rezultatelor;
Conformitatea cu legile, regulamentele şi politicile interne: priveşte obiectivele
legate de asigurarea că activităţile entităţii se desfăşoară în conformitate cu
obligaţiile impuse de legi şi de regulamente, precum şi cu respectarea politicilor
interne.
Aceste obiective generale reprezintă ţintele spre care îşi va orienta activitatea fiecare
persoană, din vârful până la baza piramidei ierarhice a entităţii publice.
Dezvoltarea acestui tip de control se poate finaliza cu realizarea scopului propus,
dacă sunt respectate următoarele principii generale ale controlului intern:
a) este adaptat dimensiunii, complexităţii şi mediului specific entităţii;
b) vizează toate nivelurile de conducere şi toate activităţile/operaţiunile;
c) este construit cu acelaşi “instrumentar” în oricare entitate publică;
d) finalitatea sa constă în asigurarea rezonabilăcă obiectivele vor fi atinse;
e) costurile aplicării controlului intern nu trebuie să depăşească beneficiile rezultate
din acesta;
f) este guvernat de regulile minimale de management, cuprinse în standardele de
control intern.
2.3 Instrumentarul care operează în cadrul sistemelor de control intern
* art. 2, lit. d), din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, republicată Asigurarea rezonabilă echivalează cu un grad de încredere satisfacător, în circumstanţe determinate.
12
Pentru a se putea trece efectiv la construirea unui sistem de control intern într-o
entitate publică, este necesară asigurarea unor premise.
În primul rând, se impune constituirea, prin ordin/decizie a managerului entităţii
publice, a grupului de lucru care va avea ca sarcină elaborarea şi implementarea noului
sistem de control intern al entităţii.
Se recomandă ca grupul de lucru să fie format, cel puţin, din persoanele cu funcţie de
conducere din entitate, întrucât, pe de o parte, acestea au responsabilitatea conducerii
compartimentelor la care au fost numite, iar pe de altă parte, se prezumă că ele sunt
persoanele cel mai bine informate şi deţin competenţele profesionale adecvate acestei
sarcini.
Coordonarea activităţilor grupului de lucru este responsabilitatea managerului
entităţii publice, care poate fi asistat/substituit temporar de înlocuitorul de drept.
Managerul entităţii publice va nominaliza persoana având sarcina coordonării
grupului de lucru.
În al doilea rând, se impune instruirea în domeniul controlului intern a persoanelor
cu funcţie de conducere în entitatea publică.
Se recomandă ca instruirea persoanelor responsabile de coordonarea activităţilor
grupului de lucru, precum şi a membrilor acestuia să fie realizată cel puţin pe baza
Standardelor de control intern pentru entităţile publice din România, aprobate prin Ordinul
Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern,
cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru
dezvoltarea sistemelor de control managerial, precum şi a Îndrumarului metodologic pentru
dezvoltarea controlului intern în entităţile publice (editat de Ministerul Finanţelor Publice,
Unitatea centrală de armonizare a sistemelor de management financiar şi control, 24 ianuarie
2005, Bucureşti ).
Disfuncţiile, insuficienţele, punctele slabe sau erorile care ar putea fi constatate în
funcţionarea unei entităţi publice îşi vor găsi întotdeauna cauza în neconformitatea unuia
dintre instrumentele de control intern implementate de conducere sau în neimplementarea
altuia, stabilit ulterior ca fiind necesar.
Din acest motiv, responsabilii care au sarcina construirii sistemului de control intern
într-o entitate publică vor crea, şi, după caz, vor dezvolta acele instrumente de control intern
ce permit deţinerea unui bun control asupra funcţionarii entităţii în ansamblul ei, precum şi a
fiecărei activităţi/operaţiuni în parte.
13
Ca urmare, prin instrument de control intern vom înţelege orice procedeu, mijloc sau
acţiune stabilite şi implementate, în acest scop, de către conducere.
Întregul instrumentar de control intern, poate fi repartizat în următoarele şase
grupe/familii omogene:
1 – obiectivele entităţii publice;
2 – mijloacele entităţii publice;
3 - sistemul informaţional al entităţii publice;
4 – organizarea entităţii publice;
5 – procedurile entităţii publice;
6 - controlul la nivelul entităţii publice.
Obiectivele entităţii publice
Obiectivele controlului intern reprezintă efectele pozitive pe care conducerea
încearcă să le realizeze sau evenimentele/efectele negative pe care conducerea încearcă să le
evite.
Având în vedere obiectivele generale ale controlului intern, conducătorul entităţii
publice le va particulariza, în concordanţă cu obiectul de activitate şi atribuţiile specifice ale
entităţii, în obiective globale, precise şi clar formulate, cuprinse într-un document de politică
şi strategie, ce va fi aprobat şi adus la cunoştinţa întregului personal.
Pornind de la aceste obiective globale şi urmărind riguros deplina conformitate cu
acestea, fiecare persoană cu funcţie de conducere stabileşte obiectivele derivate, specifice
activităţilor din compartimentul pe care îl conduce, asigurându-se că obiectivele stabilite
sunt SMART *.
Nu se poate trece la construirea unui sistem de control intern adecvat, dacă
obiectivele nu sunt stabilite şi cunoscute în prealabil.
În Figura nr. 1 sunt prezentate în mod schematic obiectivele unei entităţi publice.
* SMART este un acronim al caracteristicilor considerate esenţiale pentru corecta formulare a unui obiectiv. Aceste caracteristici sunt următoarele: S – specific; M – măsurabil; A – (de) atins/abordabil; R – relevant; T – încadrat în timp.
14
Figura nr. 1 Ansamblul obiectivelor unei entităţii publice
(Sursa: Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii, Serviciul Calitate şi Managementul
proceselor)
Mijloacele entităţii publice
Prin mijloacele controlului intern se înţelege, de regulă, ansamblul resurselor umane,
financiare şi materiale, privite în corelaţie cu realizarea obiectivelor.
În consecinţă, managerul entităţii publice, precum şi fiecare dintre persoanele care
ocupă o funcţie de conducere, trebuie să îşi dezvolte instrumentele de control care să asigure
resursele necesare atingerii obiectivelor.
Sistemul informaţional al entităţii publice
Acesta se regăseşte la nivelul fiecărei activităţi din cadrul entităţii publice, ansamblul
lor reprezentând un subsistem fundamental al sistemului de control intern.
Prin sistem informaţional înţelegem totalitatea procedeelor, metodelor şi mijloacelor
utilizabile la nivelul entităţii, în cadrul procesului informaţional considerat ca un tot organic
al operaţiilor de culegere, prelucrare, sistematizare, transmitere, valorificare şi stocare a
datelor şi informaţiilor.
15
Organizarea entităţii publice
Sub această denumire generică se grupează instrumentele de control intern prin care
se poate realiza, în mod practic, o funcţie esenţială a managementului oricărei entităţi
publice: organizarea internă.
În mod evident, fără o organizare adecvată nu poate exista un bun control asupra
activităţilor din cadrul entităţii publice sau, cu alte cuvinte, nu putem deţine controlul decât
asupra a ceea ce este organizat.
Organizarea, ca funcţie managerială, se constituie într-un ansamblu de măsuri,
metode, tehnici, mijloace şi operaţiuni, prin care conducerea stabileşte - în conformitate cu
anumite principii, reguli, norme şi criterii - componentele procesuale şi structurale ale
entităţii publice, în vederea realizării obiectivelor propuse - Figura nr. 2.
Figura nr. 2 – Organizarea formală a entităţilor publice
(Sursa: original )
16
Procedurile entităţii publice
Procedurile reprezintă paşii ce trebuie urmaţi (algoritmul) în realizarea sarcinilor,
exercitarea competenţelor şi angajarea responsabilităţilor.
Procedurile pot fi formalizate sau nu, în funcţie de complexitatea obiectului lor şi a
gradului nevoii de reglementare.
Aceste proceduri trebuie să fie:
scrise, respectiv formalizate;
simple şi specifice;
actualizate în mod permanent, în funcţie de evoluţia reglementărilor în
materie;
aduse la cunoştinţa executanţilor.
Controlul la nivelul entităţii publice
Controlul este feedback-ul procesului managerial şi, prin aceasta, impulsul acţiunii
manageriale continue.
Controlul constă în compararea rezultatelor cu obiectivele, depistarea cauzelor care
determină abaterile (pozitive sau negative) constatate şi luarea măsurilor cu caracter corectiv
sau preventiv necesare.
În funcţie de cauzele abaterilor, măsurile corective sau preventive pot fi de natură
previzională, organizatorică, de coordonare, antrenare sau chiar de evaluare-control. Aceasta
înseamnă că procesul managerial, concretizat în funcţiile manageriale menţionate, are ca
suport exercitarea continuă a funcţiei de evaluare-control.
Exercitarea funcţiei de evaluare-control nu mai este privită ca o prerogativă
exclusivă a unor persoane/structuri specializate de control ci, dimpotrivă, controlul este
considerat ca fiind un proces, disipat în întreaga entitate, şi, în cadrul căruia fiecare
persoană, începând cu managerul general/ordonatorul de credite şi terminând cu ultimul
angajat, este responsabilă să efectueze un anumit tip de control.
definiţie conform pct.1, alin.4 din Anexa la Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/ 2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial
17
Principalele tipuri de control sunt prezentate în Figura nr. 3.
Figura nr. 3 – Tipuri de control
(Sursa: Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii, Serviciul Calitate şi Managementul
proceselor)
Analizând aceste instrumente de control se constată că:
- obiectivele sunt fixate în funcţie de misiunea ce trebuie îndeplinită;
- obiectivele determină mijloacele ce trebuie utilizate în vederea realizării lor, în
cantitatea, calitatea şi structura necesară;
- mijloacele însemnă materializarea resurselor necesare, precis identificate şi
inventariate, ceea ce oferă garanţia că nimic nu a fost uitat şi permite calcularea costurilor
aferente procurării/implementării acestora;
- sistemul informaţional trebuie să asigure colectarea, înregistrarea, prelucrarea şi
furnizarea, în momentul necesar, a unor informaţii utile, fiabile, complete şi pertinente, în
scopul monitorizării realizării obiectivelor;
- mijloacele precis identificate şi inventariate sunt procurate şi implementate în
componentele structurale ale organizării;
- procedurile sunt luate în considerare pentru efectuarea controlului, la fel ca şi
informaţiile furnizate de sistemul informaţional;
- instrumentele de control intern, aparţinând oricăreia din cele şase grupe, trebuie să se
supună, în mod obligatoriu, regulilor şi constrângerilor ce rezultă din reglementările legale
sau din directivele interne.
Acestea sunt cerinţele pe care managerul general va avea grija să le respecte la
implementarea sistemului de control intern al entităţii.
Folosirea acestor instrumente de control, face ca sistemul de control interl să se
apropie de sistemul de management al calităţii.
18
Sunt de remarcat următoarele puncte comune:
a. modul de stabilire a obiectivelor şi planul de management corespunde cu planificarea
calităţii;
b. asigurarea resurselor prevede aceleaşi reguli ca şi capitolul 6 - Managementul
resurselor din standardul SR EN ISO 9001:2008;
c. organizarea se referă la abordarea procesuală a activităţilor;
d. întocmirea procedurilor este aceeaşi activitate cu documentarea proceselor;
e. metodele de control sunt aceleaşi cu cele prevăzute la capitolul 8.2 -Monitorizare şi
măsurare din standardul SR EN ISO 9001:2008.
2.4 Scopul şi definirea standardelor de control intern
Standardele conţinute de Codul controlului intern definesc un minimum de reguli de
management pe care toate entităţile publice trebuie să le urmeze.
Obiectivul standardelor este acela de a crea un model de control managerial uniform
şi coerent. De asemenea, standardele constituie un sistem de referinţă, în raport cu care se
evaluează sistemele de control intern, se identifică zonele şi direcţiile de schimbare.
Stabilirea sistemelor de control intră în responsabilitatea managementului fiecărei
entităţi publice şi trebuie să aibă la bază standardele elaborate de Ministerul Finanţelor
Publice.
Formularea cât mai generală a standardelor a fost necesară pentru a da posibilitatea
managerilor să le aplice, în pofida deosebirilor semnificative între diferitele entităţi publice.
Sistemele de control managerial trebuie dezvoltate ţinând cont de specificul legal,
organizaţional, de personal şi de finanţare al fiecărei entităţi publice în parte.
La elaborarea standardelor interne s-a ţinut cont de experienţa în domeniu a Comisiei
Europene, INTOSAI, a Comitetului Entităţilor publice de Sponsorizare a Comisiei
Treadway şi de Institutului Canadian al Contabililor Autorizaţi.
Standardele (Anexa 1) sunt grupate în cadrul a cinci elemente-cheie ale controlului
managerial:
Mediul de control: acesta grupează problemele legate de organizare, managementul
resurselor umane/etică, deontologie şi integritate;
Performanţa şi managementul riscurilor: acest element subsumează problematica
managementului legată de fixarea obiectivelor, planificare (planificarea
19
multianuală), programare (planul de management) şi performanţă (monitorizarea
performanţei);
Informarea şi comunicarea: în această secţiune sunt grupate problemele ce ţin de
crearea unui sistem informaţional adecvat şi a unui sistem de rapoarte privind
execuţia planului de management, a bugetului, a utilizării resurselor, semnalarea
abaterilor. De asemenea, trebuie avută în vedere conservarea şi arhivarea
documentelor;
Activităţi de control: standardele subsumate acestui element-cheie al controlului
managerial se focalizează asupra: documentării procedurilor, continuităţii
operaţiunilor, înregistrării excepţiilor (abaterilor de proceduri), separării atribuţiilor
şi supravegherii (monitorizării);
Auditarea şi evaluarea: problematica vizată de această grupă de standarde priveşte
dezvoltarea capacităţii de evaluare a controlului managerial, în scopul asigurării
continuităţii procesului de perfecţionare a acestuia.
Fiecare standard este structurat pe trei componente:
Descrierea standardului - prezintă trăsăturile definitorii ale domeniului de
management la care se referă standardul, domeniu fixat prin titlul acestuia;
Cerinţe generale - anunţă direcţiile determinante în care trebuie acţionat, în vederea
respectării standardului;
Referinţe principale - listează actele normative reprezentative, care cuprind prevederi
aplicabile standardului.
Pe ansamblu, standardele şi referinţele principale asociate constituie pachetul
reprezentativ al normelor de reglementare - Codul controlului intern, care guvernează
obiectivele, organizarea şi funcţionarea sistemelor de management financiar şi control
(control intern) la entităţile publice.
2.5 Metodologia cadru de proiectare şi implementarea a sistemului de control intern în
entităţile publice
Metoda este, în esenţă, o abordare în funcţie de riscuri, care seamănă cu metodologia
de management a riscului, dar nu se identifică cu aceasta. De asemenea, există foarte multe
asemănări şi cu metodologia de implementare a sistemului de management al calităţii.
20
Sistemul de control intern este definit ca fiind ansamblul integrat al instrumentelor
concrete de control intern, implementate la un moment dat în entitatea publică, în scopul
realizării obiectivelor stabilite.
Corespunzător celor două mari categorii de riscuri potenţiale cu care se confruntă
oricare entitate publică, sistemul de control intern al acesteia trebuie să cuprindă, pe de o
parte, instrumente generale de control intern, care se adresează riscurilor generale, proprii
funcţionării entităţii publice în ansamblul ei şi, pe de altă parte, instrumente specifice de
control intern, care sunt destinate ţinerii sub control a riscurilor specifice fiecărei activităţi în
parte.
Privită în integritatea ei, aplicarea metodologiei-cadru de proiectare/reproiectare şi
implementare a sistemului de control intern în entitatea publică presupune parcurgerea
următoarelor etape:
1. Evaluarea instrumentelor generale de control intern;
2. Evaluarea instrumentelor specifice de control intern, la nivelul fiecărei activităţi;
3. Elaborarea şi aprobarea programului de implementare a noului sistem de control
intern al entităţii publice;
4. Monitorizarea execuţiei programului de implementare a noului sistem de control
intern.
2.5.1 Evaluarea instrumentelor generale de control intern
Abordarea primei etape a metodologiei-cadru reclamă îndeplinirea unei condiţii
prealabile absolut necesare: stabilirea de obiective generale, precis formulate, la nivelul
entităţii publice.
Fixându-şi obiectivele generale, managerii entităţii vor fi în măsură să identifice
factorii-cheie de reuşită, ori, altfel spus, evenimentele care trebuie să se producă sau
condiţiile care trebuie să existe pentru ca obiectivele să poată fi atinse şi, în particular, să
proiecteze un sistem de control intern eficient, evaluând şi definind, într-o primă etapă,
instrumentele generale de control intern, care să le permită ţinerea sub control a riscurilor
proprii funcţionării globale a entităţii.
Ca elemente de referinţă în evaluarea instrumentelor generale de control intern vor fi
utilizate standardele de management/control intern .
21
Conţinând regulile minimale de management ce trebuie urmate, este evident că
neaplicarea oricăruia dintre aceste standarde constituie, în sine, un risc important, pe care
managerul general şi-l asumă, el fiind responsabil de consecinţele acestuia.
În consecinţă, prin cerinţele generale sunt formulate, de regulă, numai direcţiile în
care trebuie orientate acţiunile, în timp ce instrumentele generale de control intern definesc
chiar acţiunea concretă, stabilită de managerul entităţii în aplicarea standardului.
Menţionam că realizarea primei etape a metodologiei-cadru constă în parcurgerea
următoarelor faze de execuţie:
a. Elaborarea chestionarelor de control intern;
b. Formularea răspunsurilor la chestionarele de control intern;
c. Identificarea riscurilor şi estimarea nivelului de risc;
d. Evaluarea propriu-zisă a instrumentelor generale de control intern;
e. Întocmirea fişelor analitice şi sintetice, conţinând rezultatele fazelor anterioare.
Instrumentele de control intern precizate în coloanele nr. 3 si nr. 4 ale fişei sintetice
(Anexa 2 ) reflectă stadiul existent, premergător acţiunii de aplicare integrală în entitatea
publică a regulilor minimale de management conţinute în standardele componente ale unui
anumit element-cheie al controlului intern.
Concluziile rezultate din evaluarea globală a elementului-cheie de control intern vor
fi formulate în caseta prevăzută cu această destinaţie în fişa sintetică.
2.5.2 Evaluarea instrumentelor specifice de control intern la nivelul fiecărei activităţi
Construcţia sistemului propriu de control intern al oricărei entităţi publice trebuie să
vizeze, în egală măsură, şi deţinerea unui bun control asupra fiecăreia din activităţile ce se
desfăşoară în cadrul acesteia.
Pentru ca acest obiectiv să poată fi atins, persoanele investite cu responsabilitatea
perfecţionării sistemului de control intern al entităţii trebuie să-şi desfăşoare activitatea
utilizând o metodologie de lucru adecvată.
Această etapă a metodologiei-cadru încearcă să răspundă tocmai nevoii membrilor
grupului de lucru de a avea la dispoziţie o metodă ce ar putea fi aplicată, în scopul evaluării
instrumentelor specifice de control intern, proprii fiecărei activităţi a entităţii.
In realizarea integrală a acestei etape, potrivit metodei propuse, este necesară
parcurgerea următoarelor faze de lucru:
22
A. Faze premergătoare evaluării:
A.1. Delimitarea şi definirea activităţilor entităţii: prima condiţie prealabilă ce se
cere a fi îndeplinită pentru ca grupul de lucru să poată proceda la evaluarea instrumentelor
specifice de control intern constă în delimitarea şi definirea precisă a fiecărei activităţi a
entităţii;
A.2. Stabilirea misiunii, identificarea resurselor necesare şi precizarea
regulilor/normelor ce trebuie respectate: oricare activitate, ca formă de concretizare a unei
anumite funcţiuni a entităţii publice, este raţional să fie dusă la îndeplinire în cadrul unei
politici bine definite. Astfel, cu acordul sau ca urmare a deciziei managerului general,
fiecare membru al grupului de lucru care are şi calitatea de conducător de compartiment
trebuie sa stabilească, respectiv să cunoască, politica pe care se cere să o desfăşoare.
Absenţa politicilor este o situaţie care trebuie evitată. În mod contrar, consecinţele sunt
directe şi imediate: misiunea nu poate fi definită sau va fi stabilită în mod arbitrar.
Odată adoptată, politica determină, în mod nemijlocit, misiunea conducătorului de
compartiment, concretizată în atribuţiile şi obiectivele ce revin compartimentului în
realizarea activităţii/activităţilor;
A3. Identificarea resurselor necesare: reprezintă operaţiunea pregătitoare care
urmează imediat celei de stabilire a misiunii. Resursele necesare sunt acele elemente fără de
care misiunea stabilită nu poate fi integral îndeplinită. De regulă, acestea se concretizează
în: resursele umane, resursele financiare şi resursele materiale. Caracteristica acestor resurse
constă în aceea că ele trebuie să fie la dispoziţia celui responsabil de îndeplinirea misiunii şi,
în consecinţă, este de datoria acestuia să impună asigurarea tuturor resurselor necesare, din
momentul în care acceptă misiunea care i-a fost încredinţată;
A.4. Precizarea regulilor/normelor ce trebuie respectate: realizarea misiunii în
cadrul unei anumite activităţi a entităţii publice, oricare ar fi aceasta, presupune respectarea,
cu rigurozitate, a tuturor regulilor şi normelor care îi sunt aplicabile.
B. Faze de evaluare la nivelul unei activităţi:
B.1. Divizarea activităţii în sarcini elementare: în cazul unei anumite activităţi,
operaţiunea de divizare a acesteia în sarcini elementare are drept scop primar identificarea şi
inventarierea exactă a totalităţii sarcinilor elementare ce ar trebui să existe în componenta
acesteia, şi de a căror bună realizare depinde îndeplinirea activităţii respective în ansamblul
ei şi, implicit, atingerea obiectivelor acesteia. Însă scopul direct urmărit prin realizarea
acestei operaţiuni se rezumă la crearea premisei necesare pentru identificarea şi evaluarea,
într-o fază ulterioară, a riscurilor ce se regăsesc tocmai la nivelul sarcinilor elementare.
23
Realizarea acestei faze de lucru se va finaliza prin întocmirea, pentru fiecare activitate şi
compartiment implicat, a unei liste conţinând sarcinile elementare aflate în componenţa
acesteia;
B.2. Identificarea şi evaluarea riscului/riscurilor proprii fiecărei sarcini elementare:
odată ce a fost întocmită lista în care sunt înscrise, în ordine logică şi cronologică, toate
sarcinile elementare aparţinând unei anume activităţi, se poate trece la identificarea şi
evaluarea riscului/riscurilor proprii fiecărei sarcini elementare. În mod concret, identificarea
riscului/riscurilor proprii unei sarcini elementare se realizează prin formularea răspunsului la
următoarea întrebare: Care ar fi consecinţele nerealizării sau realizării necorespunzătoare a
acestei sarcini elementare? Un risc astfel identificat va fi exprimat succint cu ajutorul
câtorva cuvinte care să-i redea esenţa. Această fază de lucru se va încheia cu elaborarea,
pentru fiecare activitate în parte, a listei riscurilor identificate şi evaluate la nivelul sarcinilor
elementare componente;
B.3. Evaluarea instrumentelor specifice de control intern, corespunzătoare
riscului/riscurilor proprii sarcinilor elementare: în cazul fiecărui risc, membrii grupului de
lucru trebuie să caute, de fiecare dată, răspunsul exact la întrebarea: Ce trebuie făcut
(implementat) ca acest risc să nu se producă? Operaţiunea de evaluare constă atât în analiza
critică a instrumentelor specifice de control deja implementate, pentru a se putea constata în
ce măsură acestea sunt adecvate şi eficace în stăpânirea riscurilor respective şi a se efectua
corecţiile ce se impun, cât şi în conceperea şi definirea precisă a instrumentelor specifice de
control intern necesare, ce urmează a fi implementate. Această fază de lucru se va finaliza
prin elaborarea, pentru fiecare activitate în parte, a listei complete a instrumentelor specifice
de control intern evaluate, care permit ţinerea sub control a riscului/riscurilor, la nivelul
sarcinilor elementare, aflate în componenţa activităţii respective.
B.4. Întocmirea fişei sintetice a evaluării aferente unei activităţi: pentru fiecare
activitate în parte, membrii grupului de lucru vor întocmi câte o fişă sintetică a evaluării
(Anexa 3), cuprinzând: sarcinile elementare (ordonate secvenţial şi grupate pe
compartimentele în care acestea se execută), riscurile aferente sarcinilor elementare şi
nivelul estimat al acestora, instrumentele specifice de control intern, corespunzătoare
riscurilor respective. Întocmirea fişei sintetice a fiecărei activităţi constituie o operaţiune ce
îşi dovedeşte deplina utilitate, întrucât aceasta serveşte:
exemple de riscuri: efectuarea de plăţi necuvenite sau atribuirea nelegală a contractului de furnizare
24
- furnizării unei imagini de ansamblu la nivelul activităţii respective, necesare
verificării şi validării coerenţei instrumentelor specifice de control intern, prin care se
urmăreşte deţinerea unui cât mai bun control asupra acesteia;
- elaborării schemei logice de realizare a activităţii;
- stabilirii fişelor posturilor din compartimente;
- verificării şi validării, în următoarele faze de lucru, a coerenţei instrumentelor
specifice de control intern, corespunzătoare sarcinilor elementare ce intră în componenţa
activităţilor, prin care se realizează o anumită funcţiune a entităţii publice.
C. Verificarea şi validarea coerenţei ansamblului instrumentelor de control intern,
evaluate pentru activităţile componente ale unei funcţiuni a entităţii publice: obiectivele
urmărite de această fază, constau în depistarea şi înlăturarea eventualelor paralelisme,
excese birocratice, necorelări, ce s-ar putea manifesta, la nivelul unei funcţiuni a entităţii
publice, între activităţile prin care funcţia respectivă se realizează în mod practic.
Analiza comparativă a fişelor sintetice, aferente activităţilor din componenţa unei
funcţiuni a entităţii şi validarea coerenţei, astfel încât instrumentele de control intern să
constituie un sistem omogen şi un ansamblu de elemente strâns interdependente şi
armonizate între ele;
În urma acestor operaţiuni, membrii grupului de lucru pot întocmi “Lista” finală a
instrumentelor de control intern” (generale şi specifice), care constituie noul sistem de
control intern ce urmează a fi implementat.
2.5.3 Elaborarea şi aprobarea programului de implementare a noului sistem de
control intern al entităţii publice
În program va fi prevăzută aplicarea, mai întâi, a instrumentelor generale de control
intern, conţinute în fişele analitice, întocmite pentru fiecare din cele 25 de standarde de
management/control intern, acordându-se prioritate, de fiecare dată când acest lucru este
posibil, acelor instrumente generale de control intern care sunt înscrise în fişele sintetice ce
au fost elaborate pentru fiecare element-cheie al controlului intern .
În stabilirea succesiunii precise de implementare a instrumentelor generale de control
intern, vor fi avute în vedere următoarele:
• ierarhia logică, funcţională a celor cinci elemente-cheie ale controlului intern şi
interdependenţele obiective existente între acestea;
25
• corelaţiile proprii standardelor de management/control intern care aparţin unui anumit
element-cheie sau unor elemente-cheie diferite;
• măsura în care anumite standarde de management/control intern determină şi deţinerea
unui bun control asupra unei/unor activităţi.
Pentru fiecare acţiune prevăzută în programul de implementare sunt absolut necesare
atât stabilirea de responsabilităţi şi competenţe individuale sau, după caz, colective, cât şi
fixarea unor termene realiste, precise, de finalizare şi raportare. Odată elaborat, programul
de implementare va fi supus aprobării managerului general al entităţii publice.
2.5.4 Monitorizarea execuţiei programului de implementare a noului sistem de
control intern
Activitatea de monitorizare internă va fi organizată şi pusă în practică de managerul
general, acestuia revenindu-i întreaga responsabilitate pentru buna derulare a acestei
operaţiuni. Orice abatere de la programul de implementare aprobat, ce ar putea fi anticipată
sau numai constatată pe parcursul execuţiei acestuia, va fi raportată imediat managerului
general, care are obligaţia convocării grupului de lucru, în vederea analizării situaţiei
respective şi adoptării măsurilor preventive, sau, după caz, corective, ce se impun.
În cazul în care, pe parcursul execuţiei programului de implementare aprobat se va
propune, temeinic motivat, modificarea parţială a acestuia, managerul general va aproba
modificările propuse numai după obţinerea avizului necesar din partea membrilor grupului
de lucru.
CAPITOLUL III
ECONOMIA COMUNICAŢIILOR ELECTRONICE DIN ROMÂNIA
Piaţa de comunicaţiilor electronice este un domeniu deosebit de dinamic, care se
dezvoltă mai rapid chiar decât economia mondială. Accesul la informaţie a devenit un
Comunicaţii electronice - sisteme de transmisie şi, acolo unde este cazul, echipamente de comutare, rutare, precum şi orice alte resurse care realizează procesarea, transportul semnalelor prin suport fizic, electromagnetic sau prin orice alte mijloace, incluzând reţele de comunicaţii prin satelit, reţele de transmisiuni de date, reţele mobile terestre, reţele utilizate pentru comunicaţii audiovizuale, reţele de cablu coaxial, reţele de fibra optica şi transmiterea de semnale pe liniile de transport al energiei electrice; ( LEGEA nr. 527 din 17 iulie 2002, pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 34/2002 privind accesul la reţelele de comunicaţii electronice şi la infrastructura asociata, precum şi interconectarea acestora )
26
element strategic, ca şi echipamentele necesare pentru prelucrarea şi difuzarea sub formă
electronică a datelor.
În ultima perioadă piaţa românească de comunicaţii şi tehnologia informaţiei s-a
caracterizat printr-o rată ridicată de creştere, ceea ce a condus la atenuarea discrepanţei faţă
de alte ţări din Europa Centrală şi de Est.
3.1 Situaţia pieţei comunicaţiilor electronice şi caracteristicile de calitate ale acesteia
Dacă la început serviciile de comunicaţii electronice constituiau monopol, cu timpul,
ţările dezvoltate au înţeles cã numai o competiţie realã şi sănătoasă într-un astfel de domeniu
poate conduce la progres, nu doar în sectorul comunicaţiilor electronice, ci în aproape toate
domeniile sociale.
Pentru România momentul de cumpănă l-a constituit preluarea în anul 1999 de către
compania grecească OTE a unui pachet de acţiuni deţinut de către statul român la unicul
operator de telefonie fixă din România, Romtelecom, pachet ce reprezenta 35% din totalul
acţiunilor. Conform contractului de privatizare, statul român avea obligaţia de a păstra
monopolul în domeniul telefoniei fixe până la 31 decembrie 2002.
Ministrul comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei de la acea vreme spunea că
„liberalizare nu înseamnă haos, o piaţã liberalizată şi funcţională înseamnă o piaţă
reglementată pentru a asigura competiţia loială şi servicii de calitate pentru client”.
Piaţa de comunicaţii electronice din România este dominată de serviciile de telefonie
fixă, telefonie mobilă, Internet, televiziune prin cablu – nu neapărat în această ordine.
Principalul operator de telefonie fixă, Romtelecom, a pierdut de la data liberalizării
pieţei aproximativ 10% din cota de piaţă.
Această situaţie se datorează alternativei pe care românii o au – telefonia mobilă,
precum şi prezenţei operatorilor alternativi pe piaţă.
O problemă pentru România o reprezintă gradul de penetrare a telefoniei fixe, care
este unul dintre cele mai mici din Europa.
Densitatea telefonică era de 19,8%, în 2007, fiind într-o uşoară creştere, în timp ce în
ţări dezvoltate din Europa Occidentalã aceasta ajunge la 70%.
La finele anului 2007, Romtelecom deţinea o cotă de piaţă de 71,3% în telefonia
fixă, diferenţa reprezentând cota de piaţă deţinută de operatorii alternativi (RCS& RDS,
UPC România, Vodafone România, Orange România) - Figura nr. 4.
27
0
20
40
60
80
100
120
31.12.04 31.12.05 31.12.06 31.12.07
Furnizori alternativi
Romtelecom
Figura nr. 4 - Structura pieţei serviciilor de telefonie fixă (cote de piaţă)
(Sursa: Raportul anual al ANRCTI 2007)
Cele mai dornice de schimbarea furnizorului de telefonie fixă s-au dovedit a fi
firmele, care erau nevoite să îşi diminueze costurile, în timp ce persoanele fizice au
reacţionat mai târziu la aceste schimbări, datorită nemulţumirilor privind calitatea şi preţul
serviciilor.
În momentul în care au intrat pe piaţa românească, firmele de telefonie mobilă au
sesizat potenţialul uriaş de dezvoltare a acesteia, dat fiind faptul cã numărul maxim al
utilizatorilor, teoretic, poate fi egal cu numărul locuitorilor, spre deosebire de telefonia fixă,
unde nivelul maxim este dat de numărul gospodăriilor. Astfel în 2007, rata de penetrare a
fost de 106,2%, foarte aproape de media europeană de 109%.
Piaţa telefoniei mobile din România este caracterizatã printr-un puternic duopol. Cei
doi mari operatori, Vodafone şi Orange, deţineau în 2007 circa 82% din piaţã, cota celorlalţi
operatori ( Cosmote şi Telemobil ) fiind de 18% - Figura nr. 5.
28
2007, Orange, 9.8,
43%
2007, Vodafone,
8.8, 39%
2007, Cosmote, 3.6, 16%
2007, Telemobil,
0.5, 2%
Orange
Vodafone
Cosmote
Telemobil
Figura nr. 5 - Structura cotei de piaţă a operatorilor de telefonie mobilă;
(Sursa: http://www.financiarul.com/articol_15262/in-2007-rata-de-penetrare-a-telefoniei-
mobile-a-depasit-100.html)
Piaţa românească de televiziune prin cablu este într-o permanentă dezvoltare, dacă
ţinem cont de numărul abonaţilor, întrucât calitatea serviciilor este departe de a fi ceea ce ar
trebui. Preţul redus, printre cele mai mici din Europa, a convins aproximativ 5,3 milioane de
persoane să se aboneze la serviciile de televiziune prin cablu.
Potrivit datelor furnizate de Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii, în România
existau 572 de operatori de cablu în anul 2007. Principalii operatori pe aceastã piaţă sunt
UPC şi RCS&RDS.
Cablul TV a devenit în timp suportul care permite rapid accesul la Internet şi
transmisia de date.
Firmele care activează în acest domeniu au ca prioritate, ca de altfel toate companiile
din sectorul comunicaţiilor electronice, dezvoltarea serviciilor „triple play” de calitate în
marile oraşe.
Televiziunea digitalã este „visul” oricărui furnizor de televiziune prin cablu sau prin
alt suport de transmisie (fibră opticã, satelit, wireless).
Piaţa televiziunii digitale era aproape inexistentă în 2004, dar a cunoscut o creştere
importantă în anii următori, în special serviciile furnizate prin reţele satelit de tip DTH,care
au ajuns în anul 2007 la 1,7 milioane abonaţi.
Bineînţeles, odată cu creşterea numărului de utilizatori de Internet, 26.9% rată de
penetrare în 2007, a crescut şi numărul furnizorilor de servicii Internet, în special în ultimii
29
4 ani. Numărul companiilor care activează în acest domeniu şi oferă asemenea servicii a
crescut de la an la an, o creştere semnificativã înregistrându-se în anul 2005 (90% faţã de
anul precedent), datorită implementării noului cadru legislativ armonizat cu cerinţele
Uniunii Europene - Figura nr. 6.
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
2003 2004 2005 2006 2007
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
30.00%
furnizori serviciiacces internet
rata penetrare
Figura nr. 6 – Numărul de furnizori de internet şi rata de penetrarea a serviciilor internet
(Sursa: Raport anual al ANRCTI 2007)
Pentru a-şi spori numărul de clienţi, companiile ce activează pe piaţa comunicaţiilor
electronice s-au orientat către pachete de servicii care includ servicii de televiziune prin
cablu, internet şi telefonie.
În ceea ce priveşte serviciile de comunicaţii electronice din România se poate afirma
că ele suferă mult la capitolul calitate.
În servicii, calitatea nu poate fi apreciată printr-o însuşire sau caracteristică
palpabilă, aşa cum este cazul bunurilor tangibile. Datorită participării clientului la prestarea
serviciilor, a personalului cu care clientul intră în contact, calitatea serviciilor este supusă
riscului.
O altă caracteristică este aceea că, în cazul serviciilor, calitatea este greu, dacă nu
imposibil de controlat înainte de a fi prestat serviciul. Elementele esenţiale în aprecierea
calităţii serviciilor sunt: procesul propriu-zis, comportamentul vis-a-vis de clienţi şi
aprecierea profesională.
Impresiile pe care clientul şi le face în ceea ce priveşte serviciul de care beneficiază
au o importanţă deosebită. Caracteristicile calitative ale serviciilor sunt acelea care permit
efectuarea de comparaţii între servicii similare şi în care preţul nu joacă rolul decisiv în
opţiunea clientului pentru un serviciu sau altul.
30
Un lucru este însă cert: în servicii clientul evaluează calitatea.
Aceste caracteristici derivă din particularităţile lor, şi anume: intangibilitatea,
perisabilitatea, eterogenitatea şi simultaneitatea prestării şi a consumului serviciilor.
Calitatea poate fi apreciatã de client prin intermediul următoarelor caracteristici:
preţul, promptitudinea servirii, confortul personal, atitudinea prestatorului etc.
Pentru fiecare client vor prima unele sau altele dintre aceste caracteristici. Aspectele
care fac diferenţa pentru client în cazul serviciilor din domeniul comunicaţiilor electronice
pot fi sintetizate astfel:
a) rapiditatea instalării serviciului (post telefonic, conexiune internet, cablare);
b) promptitudinea cu care răspund la solicitări privind defecţiunile, deranjamentele;
c) calitatea semnalului;
d) durata necesară pentru achiziţionarea de noi servicii;
e) informarea clienţilor;
f) modalitatea de plată a serviciilor;
g) modificarea condiţiilor contractuale;
h) preţul;
i) posibilitatea de personalizare a serviciilor;
j) compatibilitatea cu alte servicii;
În evaluarea calităţii serviciilor, o importanţă deosebită ar trebui acordată sugestiilor
venite din partea clienţilor.
În acest sens, companiile pot dezvolta un sistem de centralizare a acestora pentru a
putea efectua analize şi a formula concluzii pertinente. De altfel, această centralizare a
reacţiilor clientului este poate cea mai utilă şi, cu siguranţă, cea mai directă cale de analiză a
problemelor de calitate. Totodată, trebuie avute în vedere şi analizate şi percepţiile negative
ale clienţilor exprimate în sesizări şi reclamaţii.
3.2 Prezentarea Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii
Autoritatea Naţională de Reglementare în Comunicaţii (ANRC) şi-a început
activitatea la data de 25 septembrie 2002, înfiinţată în temeiul prevederilor Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 79/2002 privind cadrul general de reglementare a comunicaţiilor, în
scopul de a promova concurenţa în domeniul comunicaţiilor electronice şi al serviciilor
poştale şi de a proteja drepturile şi interesele utilizatorilor de servicii şi reţele de comunicaţii
electronice şi de servicii poştale, în ceea ce priveşte transparenţa furnizorilor faţă de
31
utilizatori referitoare la tarife şi condiţiile de utilizare a serviciilor, dar şi în privinţa
prelucrării datelor cu caracter personal şi a asigurării condiţiilor de exercitare a dreptului la
serviciul universal al tuturor cetăţenilor României.
La acea dată ANRC avea următoarele atribuţii generale:
1. autorizarea serviciilor de comunicaţii electronice;
1. administrarea resurselor de numerotaţie;
1. reglementare economică, analize de piaţă, identificarea operatorilor cu putere
semnificativă pe piaţă şi impunerea de obligaţii specifice;
1. soluţionarea litigiilor între furnizorii de reţele sau de servicii de comunicaţii
electronice;
1. implementarea serviciului universal în domeniul comunicaţiilor electronice;
1. reglementarea sectorului serviciilor poştale;
1. implementarea serviciului universal în sectorul serviciilor poştale;
În data de 29 decembrie 2006, a fost publicată în Monitorul Oficial, Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr.134/2006 privind înfiinţarea Autorităţii Naţionale pentru
Reglementare în Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei (ANRCTI), instituţie publică cu
personalitate juridică, în subordinea Guvernului, finanţată integral din venituri proprii, prin
reorganizarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Comunicaţii, care s-a desfiinţat.
Ordonanţa a fost adoptată având în vedere armonizarea deplină a legislaţiei naţionale
cu cea comunitară şi necesitatea reglementării domeniului tehnologiei informaţiei în strânsă
legătură cu cel al comunicaţiilor electronice şi al serviciilor poştale, ca domenii convergente.
Până în acel moment, în România, nu exista un cadru instituţional de reglementare, pentru
asigurarea premiselor necesare trecerii la societatea informaţională.
În aprilie 2007, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 25/2007 privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea
aparatului de lucru al Guvernului astfel încât, Inspectoratul General pentru Comunicaţii şi
Tehnologia Informaţiei (IGCTI) s-a desfiinţat, Autoritatea Naţională pentru Reglementare în
Comunicaţii şi Tehnologia Informaţiei preluând atribuţiile specifice ale acestuia în domeniul
radiocomunicaţiilor, comunicaţiilor audiovizuale, echipamentelor radio şi echipamentelor
terminale de comunicaţii electronice, o etapă absolut necesară pentru ca România să se
alinieze la modelul european în domeniul comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei.
32
Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii (ANC) a fost înfiinţată în septembrie 2008
prin reorganizarea Autorităţii Naţionale pentru Reglementare în Comunicaţii şi Tehnologia
Informaţiei (ANRCTI), care s-a desfiinţat, şi prin reorganizarea prin divizare a Institutului
de Cercetare-Dezvoltare în Informatică (ICI).
Autoritatea a preluat şi funcţia de administrare la nivel naţional a TLD („top level
domain.ro”) şi a SLD („second level domain.eu”) pentru numele de domenii rezervate
României, devenind astfel, unic administrator al politicilor din domeniul comunicaţiilor
electronice, poştei şi tehnologiei informaţiei.
Conform Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 106/2008, privind înfiinţarea
Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, cu modificările ulterioare, acesta se organizează şi
funcţionează ca instituţie publică cu personalitate juridică în subordinea Guvernului,
finanţată integral din venituri proprii, în coordonarea viceprim–ministrului (Anexa 4 –
Organigrama Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii).
În scopul asigurării exercitării în teritoriu a competenţelor sale, Autoritatea Naţională
pentru Comunicaţii are organizate departamente regionale, structuri teritoriale fără
personalitate juridică, stabilite prin decizie internă a preşedintelui instituţiei.
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 106/2008 stabileşte rolul fundamental al
Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii de a pune în aplicare politica naţională şi
europeană în domeniile comunicaţiilor electronice, comunicaţiilor audiovizuale,
echipamentelor radio şi de telecomunicaţii, tehnologiei informaţiei şi serviciilor poştale.
Misiunea Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii este să arbitreze piaţa de
comunicaţii pentru a asigura o concurenţă reală, spre binele utilizatorilor.
În scopul îndeplinirii misiunii sale, Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii
urmăreşte următoarele obiective fundamentale:
a. Promovarea concurenţei pe piaţa comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei;
b. Promovarea intereselor utilizatorilor finali;
c. Promovarea inovaţiei şi încurajarea investiţiilor eficiente în infrastructura de
comunicaţii şi IT;
d. Utilizarea eficientă a resurselor limitate ale statului în domeniul specific de
activitate.
e. Gestionarea raţională a resurselor proprii.
Pentru atingerea obiectivelor sale, Autoritatea Naţională pentru Comunicaţii exercită
atribuţiile generale şi speciale în domeniul comunicaţiilor electronice, comunicaţiilor
audiovizuale, echipamentelor radio şi de telecomunicaţii, tehnologiei informaţiei şi al
33
serviciilor poştale, stabilite de dispoziţiile Art.6 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
106/2008.
34
CAPITOLUL IV
DEZVOLTAREA SISTEMULUI DE CONTROL MANAGERIAL ÎN
CADRUL AUTORITĂŢII NAŢIONALE PENTRU COMUNICAŢII
În urma efectuării acţiunilor de audit intern planificate în anul 2008 şi desfăşurate de
către Serviciul Audit Public Intern, din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii au
fost evidenţiate o serie de neconformităţi referitoare la organizarea şi controlul intern
managerial, subliniindu-se faptul că nu se respectă prevederile Ordinului Ministrului
Finanţelor Publice nr. 946/2005 pentru aprobarea Codului controlului intern, cuprinzând
standardele de management/control intern la entităţile publice şi pentru dezvoltarea
sistemelor de control managerial, completat prin Ordinul nr. 1389/22.08.2006 .
4.1 Situaţia actuală
În raportul prezentat managementului, Serviciul Audit Public Intern, a recomandat
luarea măsurilor necesare pentru dezvoltarea controlului intern managerial, astfel încât
acesta să respecte cerinţele din standardele de management/control intern şi să asigure:
Îmbunătăţirea eficienţei şi eficacităţii funcţionării instituţiei;
Creşterea fiabilităţii şi a calităţii informaţiilor interne şi externe;
Asigurarea conformităţii cu legile, regulamentele şi politicile interne.
Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor a fost delegat, de către conducerea
Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, pentru a efectua o analiză a cauzelor care au
determinat acesta situaţie şi pentru a prezenta măsurile ce trebuiesc luate.
În acest scop, Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor, a realizat o analiză
cauză – efect (diagrama Ishikawa) - Figura nr. 7, pentru a identifica factorii care conduc la
nerespectarea standardelor de management/control intern, prevăzute de Ordinul Ministrului
Finanţelor Publice nr. 946/2005 şi pentru a stabili măsurile ce se impun pentru dezvoltarea
controlului intern managerial.
35
Figura nr. 7 - Diagrama Ishikawa pentru identificarea factorilor care conduc la nerespectarea standardelor de management/control
intern
(Sursa: Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor)
36
Pentru identificarea factorilor care conduc la nerespectarea standardelor de
management/control intern, prevăzute de Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr.
946/2005, au fost stabilite categoriile principale de cauze posibile, care de altfel sunt şi
categoriile de instrumente de control:
Obiectivele;
Resursele;
Sistemul informaţional;
Organizarea;
Procedurile;
Controlul;
Prin metoda Brainstorming au fost identificate cauzele reale, probabile sau potenţiale
şi încadrate într-una din categoriile anterior stabilite. Pentru cauzele mai complexe, pentru
detaliere, s-a făcut şi o delimitare pe sub-categorii.
Construirea diagramei a permis evidenţierea cauzelor care au cea mai mare influenţă
asupra efectului analizat şi asupra cărora să se acţioneze cu prioritate în dezvoltarea
sistemului controlului intern managerial :
a) Controlul intern managerial este deficitar, sporadic, nedocumentat, fără
monitorizarea eficacităţii;
b) La nivelul compartimentelor Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii nu sunt
formulate corespunzător obiective derivate din obiectivele generale ale
organizaţiei;
c) Nu există, pentru toate activităţile desfăşurate un sistem de indicatori de
performanţă;
d) Regulamentul de organizare şi funcţionare al instituţiei nu a fost actualizat în
conformitate cu schimbările organizaţionale operate în anii 2007 şi 2008;
e) Nu există un Regulament de ordine interioară;
f) Fişele de post nu sunt actualizate;
g) Nu sunt identificate procesele şi nu există proceduri documentate pentru acestea;
h) Nu există un registru al riscurilor;
Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor a propus şi măsurile pentru demararea
programului de dezvoltare a sistemului de control intern managerial:
37
1. Constituirea, prin decizie a preşedintelui Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii,
a unei structuri având ca sarcină dezvoltarea şi implementarea sistemului de
control managerial şi implicit eliminarea cauzelor care au condus la nerespectarea
standardelor de management/control intern;
2. Nominalizarea de către preşedintele Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii a
unui reprezentat al managementului, cu sarcina coordonării activităţii respectivei
structuri;
3. Stabilirea compartimentului ce va avea atribuţiile de monitorizare, îndrumare
metodologică şi coordonare cu privire la sistemul de control managerial;
4. Instruirea în domeniul managementului şi controlului intern a tuturor persoanelor
cu funcţii de conducere din instituţie.
De asemenea, a fost subliniat faptul că pentru reuşita demersului de adaptare a
sistemului de control intern managerial la cerinţele standardelor prevăzute de Ordinul
Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 este necesar angajamentul şi susţinerea totală
din partea managementului de top, în principal a preşedintelui, propunându-se elaborarea
unei declaraţii a managementului privind dezvoltarea sistemului de control intern
managerial în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.
4.2 Premisele dezvoltării sistemului de control managerial
Conducerea Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, luând în considerare cele
prezentate anterior, a hotărât punerea în aplicarea a măsurilor propuse de Serviciul Calitate
şi Managementul Proceselor, pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial.
În acest sens, în data de 27.11.2008, a fost emisă decizia preşedintelui Autorităţii
Naţionale pentru Comunicaţii, de constituire a comisiei pentru dezvoltarea sistemului de
control intern managerial (numită în continuare comisia).
Comisia prevăzută în decizie este formată din persoanele cu funcţii de conducere din
cadrul direcţiilor, departamentelor şi serviciilor şi are următoarele atribuţii:
a) elaborează programul de dezvoltare a sistemului de control managerial al
Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, care va cuprinde obiective, acţiuni,
responsabilităţi, termene, precum şi alte măsuri necesare dezvoltării acestuia, având în
vedere regulile minime de management prevăzute în Ordinul Ministrului Finanţelor Publice
nr. 946/2005, precum şi particularităţile organizatorice, funcţionale, atribuţiile, personalul şi
structura organizatorica a instituţiei;
38
b) supune aprobării preşedintelui, planul de dezvoltare a sistemului de control
managerial, în termen de 30 de zile de la data adoptării deciziei;
c) realizează activităţile conform planului aprobat, în domeniile pe care le
coordonează, cu implicarea personalului cu funcţii de conducere şi de execuţie;
d) asigură coerenţa procedurilor utilizate în sistemul de control managerial;
e) prezintă preşedintelui, cel puţin o dată pe trimestru, informări referitoare la
progresele înregistrate cu privire la implementarea sistemului de control managerial;
f) asigură verificarea funcţionării, actualizează şi îmbunătăţeşte permanent
sistemul de control managerial.
Membrii comisiei vor stabili atribuţii şi responsabilităţi pentru personalul cu funcţii
de conducere şi de execuţie aflaţi în subordinea lor.
Prin această decizie a fost numit ca reprezentat al managementului, directorul de
cabinet al preşedintelui, iar ca structură care va avea atribuţiile de monitorizare, îndrumare
metodologică şi coordonare în aplicarea planului de dezvoltare a sistemului de control
managerial, Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor.
Pentru perfecţionarea profesională, privind sistemul de control intern managerial şi
metodologia de implementare a acestuia, a fost realizată, în luna ianuarie, cu sprijinul Şcolii
de Finanţe Publice şi Vamă, o sesiune de instruire a membrilor comisiei şi a întregului
personal de conducere din cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.
Instruirea a fost realizată pe baza standardelor de management/control intern pentru
entităţile publice din România, aprobate prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr.
946/2005, precum şi a “Îndrumarului Metodologic pentru dezvoltarea controlului intern în
entităţile publice”, realizat de către Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de
Management şi Control Intern din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.
4.3 Proiectarea şi implementarea sistemului de control intern managerial
Comisia, în cadrul primei întâlniri a stabilit Planul de dezvoltare a sistemului de
control intern managerial, conform Îndrumarului metodologic pentru dezvoltarea controlului
intern în entităţile publice, emis de Ministerul Finanţelor Publice.
Acest plan prevede parcurgerea, până la sfârşitul anului 2009, a următoarelor etape:
1. evaluarea situaţiei actuale a sistemului de management şi a gradului de
conformitate cu standardele aplicabile, prevăzute de Ordinul Ministrului Finanţelor
Publice nr. 946/2005 – termen o lună;
39
2. declaraţia de politică a managementului privind dezvoltarea controlului intern în
cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii – termen o săptămână;
3. aprobarea programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial
– termen o săptămână;
4. realizarea activităţilor din cadrul programului pentru dezvoltarea sistemului de
control intern managerial – termen 8 luni;
5. menţinerea şi îmbunătăţirea sistemului de control intern managerial - permanent;
Evaluarea situaţiei actuale a sistemului de management
În cadrul acestei prime etape, pentru identificarea instrumentelor de control intern
care trebuie implementate, au fost realizate, de către comisie, următoarele faze:
realizarea chestionarelor de control intern, pentru a se evalua gradul de utilizare în
cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii a instrumentelor generale de control intern,
cerute de standarde de management/control;
identificarea riscurilor care pot ameninţa realizarea obiectivelor generale ale entităţii
şi care constau în efectele ce decurg din nerespectarea regulilor minime de management,
conţinute în standardele aprobate prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005;
stabilirea instrumentului de control adecvat pentru fiecare risc identificat, astfel
încât acesta să nu se producă (răspunsul la întrebarea: Ce trebuie făcut ca un risc să nu se
producă?);
întocmirea fişelor analitice, pentru evidenţierea legăturilor dintre cerinţele
standardelor, răspunsurile la chestionar, riscurile identificate şi instrumentele de control
necesare;
întocmirea fişelor sintetice, pentru evaluarea instrumentelor de control deja
implementate şi cele necesar a fi implementate în funcţie de cele 5 elementele cheie în
cadrul cărora sunt grupate standardele de management/control intern:
1. mediul de control;
2. performanţe şi managementul riscului;
3. informarea şi comunicarea;
4. activităţi de control;
5. auditarea şi evaluarea.
Concluziile rezultate din evaluarea fiecărui element-cheie de control intern au fost
formulate în fişele sintetice.
40
În fapt aceste concluzii sunt acţiunile şi măsurile ce trebuiesc luate pentru
implementarea instrumentelor de control care sunt necesare pentru evitarea realizării
riscurilor ce pot afecta realizarea obiectivelor Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.
Aprobarea programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern
managerial
Pentru realizarea acestei etape, pe baza concluziilor din fişele sintetice, comisia a
întocmit Programul pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial. Acesta
prevede următoarele activităţi:
1. actualizarea şi aducerea la cunoştinţa tuturor salariaţilor a documentului de politică şi
strategie cuprinzând obiectivele generale ale Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.
Stabilirea obiectivelor se face, în baza Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2002,
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 106/2008, a Legii nr. 500/2002 privind finanţele
publice, a Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar
preventiv şi a altor acte normative care reglementează activitatea instituţiei, precum şi a unor
documente de planificare strategică în vigoare – responsabil: preşedintele Autorităţii
Naţionale pentru Comunicaţii;
2. stabilirea rolului (atribuţii, competenţe) fiecărui compartiment din structura
Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii – responsabil: directori direcţii şi şefii
compartimentelor din structura instituţiei;
3. identificarea proceselor necesare pentru îndeplinirea obiectivelor generale,
întocmirea hărţii proceselor – responsabil: directori direcţii şi şefii compartimentelor din
structura instituţiei;
4. elaborarea Regulamentului de organizare şi funcţionare, conform proceselor,
atribuţiilor şi responsabilităţilor identificate – responsabil: directori direcţii şi şefii
compartimentelor din structura instituţiei;
5. elaborarea Regulamentului de ordine interioară şi a Codului etic al angajatului
Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii – responsabil: Serviciul Resurse Umane;
6. actualizarea fişelor de post, pentru posturile ocupate şi neocupate – responsabil: şefii
compartimentelor din structura instituţiei şi Serviciul Resurse Umane;
7. stabilirea obiectivelor derivate şi specifice în funcţie de procesele care se desfăşoară
pe funcţiuni, respectiv compartimente şi formularea misiunii fiecărui compartiment –
responsabil: directori direcţii şi şefii compartimentelor din structura instituţiei;
41
8. analiza şi documentarea proceselor critice1, astfel încât să fie îmbunătăţite şi ţinute
sub control prin:
stabilirea şi planificarea resurselor necesare;
stabilirea indicatorilor de performanţă;
identificarea riscurilor asociate acestor procese;
elaborarea diagramelor de proces;
elaborarea procedurilor formalizate
– responsabil: directori direcţii şi şefii compartimentelor din structura instituţiei;
9. realizarea Manualului operaţional care să cuprindă totalitatea procedurilor sistemului
– responsabil: comisia;
10. monitorizarea proceselor prin crearea unui sistem de raportare a indicatorilor de
performanţă – responsabil: directori direcţii şi şefii compartimentelor din structura
instituţiei;
11. crearea registrului riscurilor identificate la procesele documentate – responsabil:
Serviciul Calitate şi Managementul Proceselor;
12. analize trimestriale ale acţiunilor întreprinse, efectuate de comisie pentru a prezenta
conducerii situaţia sistemului de control intern managerial – responsabil: comisia.
În cadrul activităţilor de identificare a proceselor, a interacţiunilor dintre acestea şi
documentarea lor s-au avut în vedere principiile managementului calităţii şi ciclul PEVA
( planifică, execută, verifică, acţioneză ), astfel încât procesele să fie eficiente, eficace şi
adaptabile. De asemenea, au fost încadrate ca procese critice, o parte din procesele cerute de
SR EN ISO 9001: 2008:
ţinerea sub control a documentelor şi înregistrărilor;
audit;
acţiunile preventive şi corective.
Pe baza analizelor trimestriale şi a propunerilor de îmbunătăţire, permanent se vor
opera modificări în scopul actualizării şi îmbunătăţirii instrumentelor de control managerial.
1 Proces critic este acela pentru care din evaluarea efectuată ( fişele sintetice ) rezultă că este necesar să fie stabilite instrumente de control care să asigure resursele necesare şi evitarea riscurilor ce pot împiedica realizarea obiectivelor procesului respectiv.
42
De asemenea, Serviciul Audit Public Intern, va desfăşura la finalul etapei de
implementare, o acţiune de audit prin care să evalueze sistemul de control intern managerial
dezvoltat în cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii.
Neconformităţile identificate vor fi analizate de către comisie şi se vor propune
măsurile pentru corectarea lor.
Necesitatea de evaluare, monitorizare, urmărire şi control a sistemului de control
managerial este cu atât mai mare la nivel intern, întrucât sistemul nu necesită certificare de
terţă parte, respectiv nu se fac evaluări periodice de către organisme de certificare de terţă
parte, dar este importantă pentru identificarea neconformităţilor şi corectarea abaterilor.
43
CONCLUZII
Conducerea Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, la sesizarea Serviciului Audit
Public Intern din cadrul instituţiei privind nerespectarea cerinţelor Ordinului Ministrului
Finanţelor Publice nr. 946/2005, a dispus luarea măsurilor necesare pentru dezvoltarea
sistemului de control managerial ale instituţiei.
Prima măsură luată a fost efectuarea unei analize cauză-efect (diagrama Ishikawa),
pentru a identifica factorii care conduc la nerespectarea standardelor de control intern,
prevăzute de Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 şi pentru a stabili măsurile
ce se impun pentru dezvoltarea controlului intern managerial.
În urma acestei analize, pentru crearea premiselor dezvoltării controlului intern
managerial, au fost aplicate următoarele măsuri:
1. constituirea comisiei pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial,
formată din persoanele cu funcţii de conducere din cadrul direcţiilor,
departamentelor şi serviciilor;
2. Nominalizarea reprezentatului managementului, cu sarcina coordonării activităţii
comisiei;
3. Stabilirea atribuţiilor de monitorizare, îndrumare metodologică şi coordonare cu
privire la sistemul de control managerial, în sarcina Serviciul Calitate şi
Managementul Proceselor;
4. Instruirea în domeniul managementului şi controlului intern a tuturor persoanelor cu
funcţii de conducere din instituţie.
Comisia a stabilit Planul de dezvoltare a sistemului de control intern managerial, din
care, până în prezent, s-au realizat următoarele etape:
1. evaluarea situaţiei actuale a sistemului de management, ce a vut ca rezultat
identificarea riscurilor care pot apare în desfăşurarea activităţilor şi a
instrumentelor de control care trebuiesc implementate pentru evitarea acestor
riscuri;
2. aprobarea Programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern
managerial, necesar pentru implementarea efectivă a instrumentelor de
control identificate;
La evaluarea situaţiei actuale a sistemului de management şi la întocmirea
Programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial, considerându-se că
îmbunătăţirea performanţei, respectiv a calităţii muncii, nu poate fi realizată fără a avea în
44
vedere şi principiile managementului calităţii precum şi a cerinţelor standardului SR EN
ISO 9001:2008. Acest lucru a fost posibil întrucât au fost identificate asemănări între cele
două sisteme de management:
1. modul de stabilire a obiectivelor şi planul de management corespunde cu
planificarea calităţii;
2. asigurarea resurselor prevede aceleaşi reguli ca şi capitolul 6 - Managementul
resurselor din standardul SR EN ISO 9001:2008;
3. organizarea se referă la abordarea procesuală a activităţilor;
4. întocmirea procedurilor este aceeaşi activitate cu documentarea proceselor;
5. metodele de control sunt aceleaşi cu cele prevăzute la capitolul 8.2 -Monitorizare şi
măsurare din standardul SR EN ISO 9001:2008.
În realizarea Programului pentru dezvoltarea sistemului de control intern managerial,
în perioada următoare, urmează să fie actualizată politica şi strategia Autorităţii Naţionale
pentru Comunicaţii şi să fie finalizată activitatea de revizuire a Regulamentului de
organizare şi funcţionare al instituţiei.
Consider că procesul de dezvoltare a sistemului de control intern managerial din
cadrul Autorităţii Naţionale pentru Comunicaţii, a fost abordat cu respectarea cerinţelor
Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005 şi a Îndrumarului metodologic pentru
dezvoltarea controlului intern în entităţile publice, emis de Ministerul Finanţelor Publice,
fiind create premisele pentru un dezvoltarea unui management modern, performant, orientat
spre ţinerea sub control a activităţii, evitarea riscurilor şi atingerea obiectivelor instituţiei.
45
BIBLIOGRAFIE
1. Androniceanu A - Noutăţi în managementul public, Editura Universitară, Bucureşti,
2007;
2. Burduş E., Căprărescu Gh., Fundamentele managementului organizaţiei, Editura
Economică, Bucureşti, 1999.
3. Drăgănescu M. - De la societatea informaţională la societatea cunoaşterii, Editura
Tehnică, Bucureşti, 2003 ;
4. Drucker, P. - Managementul viitorului, Editura ASAB, 2004
5. Iorgovan A.. – Tratat de drept administrativ, 2 vol. Ed All Beck, Bucureşti, 2002;
6. Nicolescu O., Verboncu I., Management, Editura Economică, Bucureşti, 1997.
7. Noam, E. - The Future of Telecommunication, the Future of Telecommunications
Regulation, Conference on Telecommunications, Pennsylvania State University;
8. Plumb I. - Managementul serviciilor publice, A.S.E. Bucureşti, 2000;
9. Stoica M. - Posibilitãþi de trecere spre societatea informaţională, Revista
Informatică Economică, nr. 1(17), 2001;
10. X X X - “Îndrumarul Metodologic pentru dezvoltarea controlului intern în entităţile
publice”, realizat de către Unitatea Centrală de Armonizare a Sistemelor de
Management şi Control Intern din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, 24 ianuarie
2005, Bucureşti;
11. X X X - Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 946/2005, pentru aprobarea
Codului controlului intern, cuprinzând standardele de management/control intern la
entităţile publice şi pentru dezvoltarea sistemelor de control managerial, completat
prin Ordinul nr. 1389/22.08.2006;
12. X X X - Raportul de activitate ANRCTI – 2007;
13. X X X – colecţia revistei Calitatea-Acces la succes, 2007;
14. X X Xhttp://www.mcti.ro/fileadmin/user_upload/Programarea_bugetara_integral.doc
15. X X X - http://www.ectap.ro/articole/42.pdf .
46