Deuda pública de Bolivia

Historia

Bolivia nació como un país endeudado. El 6 de agosto de 1825, el día que

despertó como una república libre, Bolivia ya le debía a su vecino, Perú, por los

costos militares de la Guerra de Independencia contra España. Uno de sus

primeros actos como nación, poco después, fue emitir bonos gubernamentales

para saldar la deuda con España y otorgar compensaciones a quienes

sufrieron luchando por su independencia. Desde entonces, y por casi 200 años,

Bolivia ha continuado de bajada en la misma ruta, atrapada en un repetitivo

patrón de préstamos, endeudamiento y crisis económica.

En 1872, Bolivia solicitó el mayor préstamo financiero del mundo de esos

tiempos, de 1,7 millones de libras esterlinas, equivalente a tres años del total

de ingresos del gobierno, para un proyecto de construir un vía férrea que

conectara Bolivia con el Océano Atlántico. Aun para los estándares de hoy día,

era un proyecto de construcción sumamente complejo basado en estimaciones

infladas de aranceles aduaneros que ayudarían a pagarlo. En un año, la firma

británica contratada para realizar el proyecto admitió que “aun con todo el

capital del mundo y la mitad de su población sería imposible construir la vía

férrea.” El plan colapsó pero la deuda permaneció. El servicio de la deuda para

el ferrocarril fracasado consumía 70% de todos los pagos de deuda del país en

ese tiempo.

Tres años más tarde, en 1875, Bolivia entró en su primera moratoria de pagos

de su deuda.

En 1931, Bolivia enfrentó su segunda mayor crisis de deuda como secuela de

varias décadas de malos préstamos contratados por una serie de dictaduras.

La crisis se desencadenó cuando el precio internacional de su principal materia

prima, el estaño, cayó en picada. El desplome de los precios del estaño ocurrió

al mismo tiempo que se detenían los préstamos de los acreedores del norte,

como resultado de la depresión económica mundial. Con mucho más dinero

fluyendo hacia afuera que adentro, el gobierno boliviano anunció que ya no

podía pagar sus deudas.

En cada una de sus crisis de deuda, Bolivia recibió algún tipo de alivio de

deuda, siempre acompañado por promesas gubernamentales de que la nación

pondría la economía de la casa en orden. En 1875, bancos privados e

instituciones crediticias (poseedoras de bonos) se pusieron de acuerdo para

reducir los pagos de intereses y extender el programa de pagos de la deuda.

En 1950, Bolivia recibió un alivio de deuda que, según la queja de los titulares

de los bonos, era “más generosa de lo que podríamos haber anticipado.” En los

años 80, el país recibió una oferta de alivio de deuda por lo menos de cinco

iniciativas antes de que fuera incluida en la Iniciativa para los Países Pobres

Altamente Endeudados (hipc, por sus siglas en inglés) en 1996, anunciada por

los principales países acreedores como una “salida sostenible de la crisis de la

deuda.”

Aun así, a pesar de todos estos recesos en los pagos, la deuda de Bolivia sólo

siguió creciendo: $us 2.4 millones en 1909; $us 147 millones en 1950; $us 3 mil

300 millones en 1985; más de $us 5 mil millones en 2003, siete años después

de que se aplicara la iniciativa hipc. Por casi dos siglos, las elites y los

gobiernos bolivianos han actuado como los adictos a las tarjetas de crédito,

pidiendo prestado más y más con la ilusoria esperanza de que terminarán de

pagar sus deudas y se volverán solventes; pero durante todo ese periodo lo

único que hicieron fue caer más profundamente endeudados.

Ese endeudamiento y las políticas de alivio le han costado un alto precio a

Bolivia. En 1904, como parte de un tratado de paz con Chile, Bolivia recibió un

alivio de su deuda mediante un acuerdo que estipulaba que no reclamaría sus

territorios que le permitían un acceso al mar, conquistados por Chile en una

guerra que terminó en 1884. En 1922, un préstamo de los titulares de bonos de

EE.UU. fue condicionado a establecer una comisión que les otorgó a las

instituciones crediticias la responsabilidad de dirigir las políticas de impuestos

bolivianas durante el tiempo de duración del préstamo. Este último terminó se

convirtió en el acto de apertura de una muy intricada supervisión económica

extranjera que continuaría por mucho tiempo. En 1957, apoyado en la amenaza

estadounidense de cortar la ayuda, el FMI impuso sus primeras condiciones

sobre Bolivia, que incluían restricciones a los gastos gubernamentales, recortes

a los subsidios públicos y precios controlados en bienes clave. Bolivia había

recibido su primera probada de la medicina neoliberal que ingeriría en largas

cantidades treinta años más tarde.

LA DEUDA DE LOS AÑOS 80

“Todos éramos millonarios en ese entonces,” bromeó el líder de un sindicato de

mineros, José Pimentero Castillo, recordando los años 80. Era una broma

irónica y oscura. Él se refería a la profundidad de la más grave crisis

económica en la historia de Bolivia. La inflación se había disparado a tal nivel

que hizo que los economistas revisaran las cantidades que escribían para ver

si estaban utilizando demasiados ceros. En junio de 1983, el dólar se cotizaba

a 5.000 pesos bolivianos, la moneda nacional de entonces. En julio de 1985,

cuando la crisis alcanzó su pico, un dólar equivalía a 2 millones de pesos

bolivianos.

Al mismo tiempo, los bancos y gente que tenía acceso a dólares

estadounidenses en el mercado oficial de cambio prestaban y revendían

dólares a su valor real logrando exorbitantes beneficios.

La crisis se aceleró por una combinación de malas noticias económicas: un

insostenible aumento de los pagos de la deuda debido en parte a un agudo

aumento de las tasas de interés estadounidenses, un colapso en los ingresos

por exportaciones y una caída de los préstamos de los acreedores. Todo ello

significaba que había mucho más dinero saliendo que entrando al país. Una

crisis que se replicó por todo el continente. El gobierno boliviano dirigido por el

presidente Hernán Siles Suazo respondió imprimiendo dinero. Esta medida,

sucesivamente, provocó una calamitosa caída en el valor de la moneda

boliviana y estimuló una hiperinflación que hizo a José Castillo Pimentero y sus

compatriotas ricos en monedas pero pobres en el resto de las cosas.

Se culpó al gobierno de ese entonces por la crisis de la deuda y por todo lo que

acompañó al derrumbe económico conducido por la coalición partidista de

tendencia izquierdista Unidad Democrática y Popular (udp). Sus acciones

ciertamente fracasaron en resolver la crisis. Sin embargo, las causas reales de

esa crisis datan de una serie de préstamos de años anteriores, a principios de

los años 70, por algunos de los más grandes bancos comerciales.

Bancos gigantes como Citibank y Bank of America fueron inundados por los

llamados “petrodólares”, el enorme flujo en efectivo invertido por los países de

Medio Oriente como resultado de un fuerte auge en los precios del petróleo.

Los bancos estaban desesperados por prestar, y en Bolivia encontraron un

ávido prestatario, el dictador militar Hugo Banzer Suárez (1971-78). En menos

de una década en el poder, Banzer se las arregló para triplicar la deuda externa

de Bolivia a un total de $US 1 800 millones. En un país despojado de todo

sistema de control democrático y de vigilancia, una gran cantidad de ese dinero

fue invertido en proyectos pobremente planeados y esquilmado por la

corrupción.

Uno de los típicos proyectos de inversión fue el establecimiento del Banco

Agrícola de Bolivia, que prestaba con tasas de interés más bajas que los

bancos comerciales. Como resultado, muchos granjeros ricos, incluyendo a

partidarios políticos de Banzer, pidieron créditos no para cultivar sino para

depositar el dinero en bancos y conseguir ganancias rápidas. Finalmente, los

agricultores no pudieron pagar sus deudas y el gobierno terminó absorbiendo

las pérdidas. Los créditos extranjeros también financiaron la construcción de

una fábrica de aceite en Villamontes, al sur del país, que nunca funcionó más

allá del 16 por ciento de su capacidad.

Mientras las elites de Bolivia se beneficiaban económicamente de los prés-

tamos, muy poco del dinero se dirigía a la mayoría empobrecida del país o a

los productores en pequeña escala. Inocencio Apaza, un agricultor de Guaqui,

cerca de la frontera con Perú, recordó haber solicitado un préstamo del Banco

Agrícola. “Yo quería algo de dinero para ayudarme a poner un pequeño nego-

cio, pero ellos me negaron el préstamo porque la garantía de mis 5 hectáreas

no era suficiente. Fueron aquellos que menos necesitaban dinero, propietarios

de grandes extensiones de tierra, quienes consiguieron los préstamos y

después exigieron la condonación de sus deudas.”

La acumulación de las deudas de Bolivia rápidamente se hizo insostenible.

Cerca de la mitad de los préstamos que el General Banzer solicitó,

generalmente a tasas comerciales de interés muy altas y por periodos de corto

tiempo, fueron utilizados para pagar anteriores deudas. En ese escenario,

Bolivia se enfrentó con más malas noticias: la caída de los precios de

exportación de su mineral clave, el estaño. La nación andina quedó atrapada

entre la caída de los ingresos por exportaciones, en una mano, y el aumento de

los pagos de la deuda, en la otra. Para ese entonces, la democracia fue

restaurada y un gobierno débil y dividido de la UDP, fue elegido en 1982; las

semillas de la crisis ya estaban plantadas y listas a brotar.

La crisis exigió soluciones radicales. En 1985, la brecha fue llenada por un

nuevo gobierno dirigido por Víctor Paz Estenssoro, el ex presidente que ayudó

a dirigir la revolución nacionalista de 1952. El nuevo presidente no desafió la

legitimidad del pago de la deuda nacional contraída por los dictadores. En vez

de eso, ofreció al país una agenda radical que prometía no sólo librar a Bolivia

de la deuda y la inflación sino también sentar las bases para un crecimiento

económico a largo plazo; una agenda que determinaría la marcha de la

economía en las próximas dos décadas.

DEUDA PÚBLICA EXTERNA

A partir de la gestión 2008, el saldo de la deuda pública externa de Bolivia

comenzó a crecer nuevamente, aumentando en poco más de $us 1,000

millones en 4 años, entre 2008 y 2011. El 2009 se incrementó en 6%, el 2010

en 12% y el 2011 en 21%. La deuda externa a diciembre de 2011 llegó a $us

3.486 millones, equivalente a 15% del PIB, porcentaje que se mantiene casi

constante, debido a tasas de crecimiento promedio de 4,6% en los últimos 4

años.

Como se observa en el gráfico, entre las gestiones 2006 y 2007, la reducción

de la deuda externa fue significativa, habiendo llegado a $us 2.209 millones, el

monto más bajo desde 1980, explicado principalmente por las iniciativas de

condonación de deuda, las cuales fueron muy importantes en la reducción del

saldo, habiéndose abierto un nuevo espacio de oportunidades de nuevo

endeudamiento.

Esto muestra que la deuda externa continúa siendo una fuente de

financiamiento para el país y, aunque se registraron superávit en los últimos

años, los presupuestos generalmente han proyectado déficits y, en

consecuencia, endeudamiento. El presupuesto de 2012 plantea un mayor

endeudamiento que el presupuesto de la gestión 2011, e incluye la emisión de

deuda soberana como un nuevo instrumento de financiamiento para Bolivia.

PRINCIPALES Y NUEVOS ACREEDORES

En reemplazo de la deuda privada que tuvo el país en el período de la crisis de

deuda en América Latina, en la década de los 80, la deuda multilateral (con

instituciones financieras internacionales) y bilateral fue cobrando importancia.

En el caso de la multilateral, históricamente los más importantes han sido el

BID y Banco Mundial, y desde el 2000 comenzó a tener una importante

participación la CAF. En el caso de la deuda bilateral, fueron importantes los

créditos con Alemania, Japón, España y desde 2005 comenzaron a cobrar

importancia Brasil y Venezuela.

Actualmente, la deuda multilateral sigue siendo la más importante (75% del

total), a pesar de que en este grupo están los acreedores que mayor alivio de

deuda proporcionaron al país (BID y Banco Mundial) y que, en términos de

saldo, representaron una reducción importante. Desde el 2006, como efecto de

la última condonación, estas dos instituciones quedaron en segundo y tercer

lugar, respectivamente, convirtiéndose la CAF en el principal acreedor

multilateral (50% del total multilateral y 38% del total de la deuda externa el

2011).

Como se observa en los gráficos anteriores, los acreedores bilaterales

(específicamente países europeos y Japón) que anteriormente otorgaban

créditos concesionales y posteriormente formaron parte del alivio de la deuda,

ya no otorgaron créditos a Bolivia como en el pasado y dejaron de ser la

principal fuente de financiamiento externo bilateral.

Este cambio hacia nuevos acreedores también trae consigo otras condiciones

financieras en los créditos que se refleja en el nivel de concesionalidad de la

cartera de deuda externa. Actualmente, la composición de la deuda externa es:

36% concesional y 64% no concesional, relación que antes de las últimas

condonaciones era casi inversa, 60% concesional y 40% no concesional.

También influye en este aspecto la reducción de los créditos concesionales que

fueron sujetos de condonación. Siguiendo la tendencia registrada desde el

2007, Bolivia ha seguido contratando créditos externos, aunque el 2011 la cifra

fue récord, se llegó a contratar $us 1.261,6 millones, de los cuales la CAF, BID,

Banco Mundial, Venezuela y China son los más representativos. La tasa de

interés promedio de estos nuevos créditos es de 2,0% con un plazo promedio a

20,9 años.

Es importante hacer notar que estos datos no muestran el crédito con BNDES

de Brasil por $us 332 millones para el financiamiento de la carretera Villa

Tunari–San Ignacio de Moxos. Sin embargo, fue suscrito y tiene ley de

aprobación, como se observa más adelante.

En función al último reporte del Estado de la Deuda Externa Pública del Banco

Central de Bolivia, se observa que en el periodo 1996--‐2011 (16 años) se

habrían contratado créditos externos por $us 10.024,5 millones, de los cuales

50,7% ($us 5.083 millones) se contrataron entre las gestiones 2007 y 2011 (5

años).

Las nuevas contrataciones de deuda muestran, en primer lugar, una

disponibilidad de recursos externos hacia Bolivia para financiar una gama de

proyectos que, en su mayoría, están orientados a infraestructura caminera.

Esta importante oferta de créditos para el país, con firmas de acuerdos marco

de cooperación y declaraciones de la disponibilidad de miles de millones no

viene precisamente de las fuentes con mayor concesionalidad.

En segundo lugar, muestra cómo han crecido los márgenes de endeudamiento

que tiene Bolivia, tanto por efecto de los alivios de deuda como por el

crecimiento de los ingresos fiscales, exportaciones y PIB en los últimos años.

En tercer lugar, los nuevos créditos muestran que Bolivia necesita acudir a

créditos externos para el nuevo plan quinquenal de gobierno, sucediendo al

Plan Nacional de Desarrollo que habría terminado el 2011. Se ha conocido, a

partir de declaraciones del Ministro de Economía y Finanzas, que se necesitan

a $us 32.000 millones2 para financiar este nuevo plan.

A continuación, y en base a otras fuentes de información, se muestra el detalle

de los créditos contratados en la gestión 2011 y el destino de los mismos.

Emisión de deuda soberana

El Presupuesto aprobado 2012 contempla la emisión de bonos soberanos,

como un nuevo instrumento de financiamiento externo. Con esta iniciativa,

Bolivia se convertiría en un país con acceso a mercados internacionales, con

acreedores que podrían ser variados, como ser bancos, sector privado,

multinacionales, otros gobiernos, entre otros.

Se prevé una emisión de hasta $us 500 millones, monto que se sumaría al

saldo de la deuda externa al momento de la emisión, que según declaraciones

del gobierno reproducidas por la prensa, podría darse en el mes de abril o

mayo de 2012.

En los últimos años, Bolivia ha mejorado su calificación de riesgo, actualmente

es de B+ con perspectiva estable, calificación similar a la de Venezuela y

superior a la de Ecuador (B--‐).Mantener o mejorar la calificación de riesgo, junto a la demanda de los

mercados internacionales, serán aspectos importantes en la emisión y sus

condiciones financieras. Entre los aspectos positivos se pueden mencionar, por

un lado, que la colocación internacional será una muestra de confianza de

estos potenciales acreedores en la economía de Bolivia, que como todo

inversor realizarán su análisis de riesgo antes de invertir. Por otro lado, la

información económica y fiscal que el país brindará periódicamente de manera

oportuna, confiable, precisa, etc. conllevará a mejoras en el procesamiento y

disponibilidad de información, contribuyendo, por ende, a una mayor

transparencia.

Sin embargo, es una operación de endeudamiento, en un país con elevados

saldos en cuentas bancarias y con bajos niveles de ejecución. En este sentido,

sería importante tener claridad y planificación sobre el destino de estos

recursos, para que no sumen mayores saldos bancarios por falta de ejecución

y el uso específico que se le asigne sea de conocimiento del país.

CONCLUSION

La deuda no es mala en sí misma, depende de las condiciones en las que se la

contrate y el uso que se dé a los recursos. Bajo este criterio y, por la historia de

deuda que tiene el país, un incremento paulatino de la deuda externa merece

ser vigilado por la ciudadanía.

El mayor endeudamiento o acceso a mayores recursos no es un logro por sí

mismo; pero sus impactos en mejor salud y educación, en la reducción de la

pobreza y la desigualdad, sí lo serían. Al contrario, impactos negativos en la

economía, en el largo plazo, daños al medio ambiente y al pueblo boliviano

serian lamentables. Por este motivo, es importante el sentido de

responsabilidad en el endeudamiento, no solo de parte de quien se presta, sino

también de quién otorga los recursos, en un marco de corresponsabilidad.

Con el antecedente de haber alcanzado niveles de sobreendeudamiento,

resulta importante que el país esté situado en parámetros sostenibles, según

los indicadores de endeudamiento; y es más importante aún que se mantenga

así en los próximos años; y que, además, el pago futuro de la deuda que se

contrató hoy no signifique la creación de una nueva deuda social con las

próximas generaciones, que probablemente necesiten mayores recursos para

atender otras situaciones, como los impactos del cambio climático.