DET KONGELIGE UTDANNINGS- KONGELIG ......brudd på lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar...

DET KONGELIGE UTDANNINGS- OG FORSKNINGSDEPARTEMENT

KONGELIG RESOLUSJON

Statsråd Kristin Clemet Ref nr

Saksnr 200309095 Dato 9. mars 2005

KLAGE FRA MUSIKK INSTRUMENT AKADEMIET AS OVER UTDANNINGS- OG FORSKNINGSDEPARTEMENTETS VEDTAK 9. JULI 2004 OM Å TILBAKEKALLE SKOLENS GODKJENNING OG TILBAKEBETALING AV TILSKUDD FOR SKOLEÅRENE 2002-2003 OG 2003-2004 ETTER FRISKOLELOVEN. KLAGEN TAS IKKE TIL FØLGE. 1 Saksfremstilling Saken gjelder klage fra Musikk Instrument Akademiet AS (heretter MIA eller skolen) over Utdannings- og forskningsdepartementets vedtak 9. juli 2004 om umiddelbar tilbaketrekking av godkjenning med rett til statstilskudd etter friskoleloven, tilbakebetaling av uberettiget mottatt statstilskudd skoleårene 2002-2003 og 2003-2004 og tilbakebetaling av statstilskudd skolen har gitt som lån eller gave/tilskudd til en tredjepart. Departementets vedtak er begrunnet med brudd på lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskoleloven) og lov 14. juni 1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring (privatskoleloven), forskrifter gitt med hjemmel i disse lovene, departementets forutsetninger for godkjenning av skolen og aksjeloven. Privatskoleloven ble fra 1. oktober 2003 erstattet av friskoleloven. Alle frittstående skoler - også de som tidligere er godkjent og mottok tilskudd etter privatskoleloven - er forpliktet til å følge friskoleloven fra 1. oktober 2004. I resolusjonens punkt 1 redegjøres det for utgangspunktet for MIAs skoledrift, samt sakens utvikling fra fylkesmannens tilsyn og frem til departementets vedtak og skolens klage. I punktene 2 og 3 gjennomgås alle forhold som begrunnet departementets vedtak av 9. juli 2004. Med utgangspunkt i MIAs klage gjøres det en ny gjennomgang av alle sakens opplysninger. Ett av forholdene som gjennomgås er spørsmålet om MIA har brutt lovfestede krav om et tilfredsstillende, à jourført system for elevregistrering (punkt 2.1). Departementet gjør en ny gjennomgang av alt materialet skolen har overlevert. Dette omfatter alt materialet mottatt fra MIA før vedtaket ble fattet, alt materialet MIA la ved klagen, samt alt materialet overlevert i påfølgende korrespondanse. Gjennomgangen viser store innbyrdes uoverensstemmelser i materialet skolen har overlevert. Den helhetlige vurderingen gir ikke grunnlag for å endre vedtaket. Tvert imot anses de aktuelle forholdene som så alvorlige brudd på godkjenningen og regnskapsforskriftens regler at de alene gir grunnlag for tilbaketrekning av godkjenningen.

2

Ett annet forhold som gjennomgås er spørsmålet om MIA har gitt lån til en tredjepart i strid med aksjeloven og friskoleloven (punkt 2.2). Konkret vurderes det om MIAs lån til Jeløy Musikk og Eiendom (JME) innebærer brudd på aktuelle lover. Med utgangspunkt i at det dreier seg om et lån mellom nærstående parter, er departementets konklusjon at det foreligger et brudd på aksjeloven. I tillegg konstateres det at lånet ble gitt uten sikkerhet, og at MIA ikke er i stand til å dokumentere at utlånet kom elevene til gode. Av den grunn er det også i strid med friskoleloven. Det er ikke noe i materialet fra skolen som gir grunnlag for å endre vedtaket. Forholdet utgjør etter departementets vurdering svært alvorlige brudd på regelverket som alene er tilstrekkelig til å trekke godkjenningen tilbake. Sponsorstøtte og annen overføring fra MIA til Stiftelsen Norsk Instrument Museum (SNIM) er ett tredje forhold som drøftes (punkt 2.3). I klagen bestrider MIA at dette er lovbrudd, uten at påstanden begrunnes med ny dokumentasjon. Skolen dokumenterer ikke at det er disposisjoner som kommer elevene til gode, og blant annet av den grunn fastholder departementet konklusjonene fra vedtaket. Det forhold at sponsingen har pågått over flere år med betydelige beløp, og til nærstående foretak, gjør at lovbruddene vurderes så alvorlige at de alene gir tilstrekkelig grunnlag for å trekke godkjenningen tilbake. Ulike forhold knyttet til MIAs inntakspraksis på det såkalte ”innføringskurset”, er et fjerde hovedtema som drøftes i resolusjonen (punkt 2.4). I tilknytning til disse forholdene har MIA basert sin argumentasjon i klagen på et grunnlag som er feilaktig og som avviker fra sakens fakta. Klagens anførsler bygger konsekvent på fortolkninger av korrespondanse og godkjenningsbrev som ikke samsvarer med sakens realiteter. Alle klagens anførsler blir likevel drøftet i resolusjonen og etter departementet vurdering er det er ikke grunnlag for endring av vedtaket. Tvert imot er det departementets syn at skolens inntakspraksis, skolens praktisering av et såkalt ”innføringskurs” uten godkjenning og skolens bruk av dette kurset som ”utsilingsmekanisme”, utgjør så alvorlige brudd på friskoleloven og forutsetningene for godkjenningen, at de alene kvalifiserer til tilbaktrekning av godkjenningen Kvaliteten på opplæringen som er gitt ved MIA, vurderes også på nytt i resolusjonen (punkt 2.5). Det er de samme forholdene som var grunnlaget for det opprinnelige vedtaket som tas opp til ny vurdering: lav elevgjennomstrømning, inntak av elever uten språklige forutsetninger, fortsatt tilstedeværelse av elever med stort fravær, og brudd på forutsetningen om stor faglig rådgivningskapasitet i opplæringen. Ikke til noen av disse forholdene har MIA klart å tilbakevise manglene som er uttalt i departementets vedtak. Skolen har tatt inn elever som ikke har de nødvendige forutsetningene for å nyttiggjøre seg opplæringen, elever som er rapportert som tilskuddsberettigede er gitt opplæring som ikke er i samsvar med godkjent læreplan, elever med et fravær så omfattende at de ikke lenger kan være del av tilskuddsgrunnlaget har likevel blitt meldt inn som tilskuddsberettigede, og i strid med forutsetningen for den ekstraordinære tilskuddssatsen har MIA hatt klasser/grupper med mer enn 5 elever. Manglene ved kvaliteten på opplæringen er samlet tilstrekkelig grunnlag til å trekke tilbake godkjenningen. Spørsmålet om MIA på bakgrunn av sine rapporteringer har mottatt urettmessig statstilskudd, blir også behandlet nærmere (punkt 2.6). Det gjøres en ny

3

gjennomgang av alt materialet overlevert før vedtak ble fattet, og materialet mottatt sammen med klagen og i påfølgende korrespondanse. Vurderingene er gjort i forhold til hver enkelt elev som omfattes av det opprinnelige vedtakets begrunnelse. Dette innebærer at også vurderingen i resolusjonen er begrenset til skoleårene 2002-2003 og 2003-2004. Den detaljerte gjennomgangen viser at materialet MIA har fremlagt, ikke er egnet til å vise at skolen har oppfylt kravene til dokumentasjon for de aktuelle elevene. Skolen klarer med andre ord ikke å dokumentere at innrapporteringen av disse som tilskuddsberettigede elever, har vært korrekt. Av den grunn tilrår departementet at kravet om tilbakebetaling av urettmessig mottatt statstilskudd skoleårene 2002-2003 og 2003-2004, slik det fremgår av det opprinnelige vedtaket av 9. juli 2004, opprettholdes. MIAs anførsel om at skolen ikke har fått veiledning om hvilke elever som skal rapporteres til departementet, blir også undergitt en selvstendig vurdering (punkt 2.7). Med utgangspunkt i MIAs lovfestede ansvar for kjennskap til regelverket, og det faktum at skolen gjentatte ganger har fått den samme informasjonen og orienteringen som alle landets øvrige friskoler, hevder departementet at skolen har fått tilstrekkelig veiledning. Det er følgelig ikke grunnlag for skolens anførsel i motsatt retning. Departementets saksbehandling i forbindelse med fastsettelsen av vedtaket er drøftet under punkt 2.8. Etter departementets mening kan ikke MIAs anførsel om at denne er kritikkverdig føre frem. I forlengelsen av MIAs anførsler drøftes departementets oppfyllelse av utrednings- og informasjonsplikten i punkt 2.9. Departementets syn er at begge pliktene er ivaretatt under behandlingen av saken. I eget punkt 3 gjennomgås forhold knyttet til skolens regnskapsførsel, forhold som utgjør klare brudd på lovfestede krav til regnskapsføring (punkt 3). Under dette punktet drøftes MIAs unnlatelser av å oversende regnskap til fastsatt tid og skolens manglende oppfølging av Fylkesmannens gjentatte merknader om feilføringer. Forholdene tas opp i eget punkt 3 fordi de ikke ble omtalt i departementets brev av 9. juli 2004, kun i departementets varsel i brev av 8. juni 2004. Resolusjonen avsluttes med en oppsummering (punkt 4). 1.1 Skolens godkjenning og tilskudd Musikk Instrument Akademiet AS som ved etableringen hadde navnet Musikk Instrument Reparasjons Akademiet AS (MIRA) er godkjent som skole med formål å drive videregående yrkesrettet opplæring som ikke tilbys i den videregående offentlige skolen. Skolen ble opprinnelig godkjent etter § 3 bokstav e i privatskoleloven, et hjemmelsgrunnlag som fra 1. oktober 2003 ble videreført i friskoleloven § 2–2 bokstav e, og fra 1. desember 2004 i samme lov § 6A–1. Dette er også lovhjemlene for endringer i den opprinnelige godkjenningen, gitt etter søknad fra skolen. Godkjenningen representerer en ytre ramme for den tilskuddsberettigede skolevirksomheten. Tilskuddet blir utbetalt gjennom månedlige à kontosummer,

4

basert på innrapporterte elevtall og prognoser innenfor rammen av skolens godkjenning. Oppgjøret for et avsluttet skoleår skjer i juni, på bakgrunn av de endelige elevtallene. Dersom prognosene ikke stemmer med det faktiske elevtallet og godkjenningen, skal det skje et etteroppgjør. Når det gjelder det nærmere innholdet i skolens godkjenningsgrunnlag, viser departementet til godkjenningen av 30. august 1989, godkjenningen av nye tilbud 21. august 1998, godkjenningen av økning i elevtallet/opprettelse av 4. fagår med 20 elever skilt ut i egen klasse 15. mars 2000 og rapport av 25. mai 2004 fra tilsynsbesøk foretatt av Fylkesmannen i Østfold 10. og 25. mars 2004. Det vises dessuten til brev av 2. juni 1992, 9. mars 1993 og 5. februar 1996 vedrørende blant annet forhold knyttet til inntak til skolen og avslag på søknad om økt elevtall på grunnkurset/innføringskurset. Også departementets senere avslag på MIAs søknad om nye opplæringstilbud (2-årige linjer), gitt i brev av 21. november 2000, bør nevnes i denne sammenheng. MIA er etter dette godkjent for inntil 85 elever med rett til statstilskudd etter friskoleloven. Departementet viser for øvrig til de ovennevnte vedtakene. Følgende faglinjer/kurs er godkjent: Trekkspill Fiolinmaker Pianomaker Treblås Hornmaker Orgel- og harmoniummaker Musikkelektronikk Skoler som har godkjenning etter friskoleloven § 6A-1 får ”…75 % av dei driftsutgiftene som kjem inn under tilskotsgrunnlaget, dekte ved statstilskot. Tilskotet blir rekna ut frå ein normalsats”, jf. friskoleloven § 6A–8 første ledd. MIA har hatt en egen tilskuddssats som ligger langt høyere enn andre videregående skoler som får statstilskudd etter friskoleloven. Forklaringen på dette daterer seg tilbake til 1992, hvor finansieringssystemet til private skoler ble endret og det ble innført et tilskudd per elev. Dette står omtalt i St.prp. nr. 1 (1991-1992), samt i brev fra departementet datert 2. juni 1992 hvor det heter: ”Satsen for MIRA på Kr. 131.640 er beregnet med utgangspunkt i en normal klassestørrelse for håndverk- og industrifag på 15 elever, og MIRAs klassetallsstørrelse på 5 elever.” På bakgrunn av Høybråtenutvalgets innstilling, NOU 1997:16, og St. meld. nr. 45 (1997-98), ble det gjort endringer i satsberegningen til private skoler. Det ble imidlertid bestemt at satsene til MIA skulle beholdes slik de var. For MIA var tilskuddssatsen per elev våren 2004 kr. 191.707 for de første 40 elevene og kr. 143.768 for de øvrige elevene skolen har godkjenning for etter friskoleloven. De tilsvarende satsene for eksempelvis videregående skoler som tilbyr kunst-, medie- og musikkutdanning etter friskoleloven våren 2004, var henholdsvis kr. 106.019 for de første 30 elevene og kr. 82.400 for de resterende elevene.

5

1.2 Ansvar og hjemmelen for sanksjoner Friskolens styre er skolens øverste organ, og skal ”sjå til at skolen blir driven i samsvar med gjeldande lover og forskrifter, herunder friskoleloven og forskrifter gitt med hjemmel i friskoleloven. Dette følger av friskoleloven § 5–2 første ledd første punktum, som for øvrig viderefører privatskoleloven § 18 nr. 1.

I friskoleloven § 7–2 tredje ledd heter det: Departementet kan halde attende tilskotet eller dra godkjenninga attende dersom vilkåra i denne lova, vilkår i forskrifter gitt med heimel i lova eller føresetnadene for godkjenninga ikkje blir fylte. Departementet kan óg krevje attende for mykje utbetalt tilskot, og tilskotsmidlar som er brukte i strid med denne lova, i strid med forskrifter gitt med heimel i lova eller i strid med føresetnadene for godkjenninga.

Dersom ovennevnte sanksjoner skal tas i bruk, må det etter departementets vurdering foreligge kvalitative brudd på friskoleloven, forskrifter gitt med hjemmel i friskoleloven eller forutsetningene for godkjenningen. Med ”kvalitative brudd” menes i denne sammenheng gjentatte eller alvorlige brudd. Departementet viser i denne forbindelse til punkt 17.2.4 i Ot.prp. nr. 33 (2002–2003) hvor det blant annet fremgår:

Departementet meiner det ikkje er nødvendig eller formålstenleg å stille kvalitative vilkår for å gi pålegg om å rette på lovstridige forhold. Eit pålegg inneber ikkje så store følgjer at det blir sett på som nødvendig. Når det gjeld å halde tilbake midlar, verkar slike vilkår rimelegare. Ved spørsmål om å trekkje tilbake godkjenninga er departementet samd i at det bør stillast kvalitative vilkår.

Deler av tilbakebetalingskravet i denne saken gjelder tilskudd som er utbetalt etter privatskoleloven, dvs. tilskudd som er utbetalt før 1. oktober 2003, jf. saksfremstillingen i punkt 1 foran. Privatskoleloven § 25 nr. 4 lød:

Departementet kan dra godkjenninga attende dersom vilkåra i denne lova ikkje vert fylte.

Friskoleloven § 7–2 tredje ledd fører videre privatskoleloven § 25 nr. 4 om tilbaketrekking av godkjenning. Etter departementets vurdering forelå det også i privatskoleloven, ev. også sammenholdt med § 35 første ledd bokstav c i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), hjemmel til å kreve tilbake for mye utbetalt statstilskudd eller statstilskudd som er brukt i strid med loven. Hjemmelsgrunnlaget er ikke bestridt av MIA. 1.3 Fylkesmannens tilsyn i 2004 Statens utdanningskontor i Østfold, som ble en del av Fylkesmannen i Østfold fra 1. januar 2003, har ført tilsyn med skolens virksomhet, jf. friskoleloven § 7–2 første ledd (og § 29 i den tidligere privatskoleloven). De forhold som departementets vedtak 9. juli 2004 er begrunnet i, er tidligere tatt opp av dette tilsynsorganet eller departementet. Av særlig relevans vises det til rapport 25. mai 2004 fra fylkesmannens tilsynsbesøk 10. og 25. mars 2004. I rapportens punkt 8 ”Fylkesmannens sluttvurdering” heter det blant annet:

6

Rapporten oppsummerer mange punkter, og antall merknader og pålegg er meget stort. De omfatter også hele bredden i skolens drift. Tilsynet viser til fulle at skolen på flere områder, mangler forpliktende prosedyrer og rutiner for håndtering av enkeltsaker for den løpende administrasjonen av virksomheten. Dette kan ha konsekvenser både for elevenes rettssikkerhet og kvaliteten på opplæringen. Fylkesmannen har forståelse for at driften av MIA, som er en kompleks skole uten tilsvarende opplæringstilbud i den offentlige videregående, er komplisert og krevende. Fylkesmannen ser det også som positivt at skolens ledelse/styre har ambisjoner om å drive en skole som skal være et attraktivt utdanningstilbud av høy kvalitet for unge mennesker, og anerkjent både innenfor og utenfor Norge. Fylkesmannen ser imidlertid med bekymring på det gapet som pr. i dag synes å være mellom ambisjonene og virkeligheten. Skolen står overfor et meget omfattende forbedringsarbeid både på systemnivå og når det gjelder behandling av enkeltsaker.

MIA fikk anledning til å uttale seg om utkastet til rapportens faktadel, og har i brev til fylkesmannen 21. mai 2004 gitt merknader. Det følger av fylkesmannens rapport at disse medførte enkelte justeringer i fylkesmannens faktafremstilling. Fylkesmannens vurdering av MIAs tilbakemelding følger av rapportens punkt 7; ”Skolens kommentarer til rapporten og tilsynet”, hvor det heter at

Det viktigste ved tilbakemeldingen [fra MIA] er at den etter fylkesmannens vurdering bekrefter at skolen på vesentlige punkter velger å ikke forholde seg til de bestemmelser som ligger i lov og forskriftsverk, og som regulerer skolens drift.

1.4 Departementets varsel om mulige tiltak etter friskoleloven m.v. På bakgrunn av fylkesmannens rapport, varslet departementet i brev 8. juni 2004 at de forhold som var avdekket, ble vurdert svært alvorlige og at følgende tiltak overfor MIA ble vurdert: • Krav om tilbakebetaling av statstilskudd etter friskoleloven § 7–2 tredje ledd • Tilbakeholdelse av statstilskudd etter friskoleloven § 7–2 tredje ledd • Tilbaketrekking av godkjenningen etter friskoleloven § 7–2 tredje ledd • Reduksjon av tilskuddssatsene Departementets varsel om mulige tiltak var særlig begrunnet i følgende forhold: 1. Manglende dokumentasjon av gjennomført undervisning 2. Ikke innlevert regnskap i henhold til regnskapsforskriften 3. Utlån i strid med friskoleloven og aksjeloven o.a. 4. Brudd på forutsetningene for godkjenning av elevantall på innføringskurset 5. Kvalitet og innhold i opplæringen Varselet om reduksjon av tilskuddsatsene var begrunnet i at skolen etter departementets vurdering har hatt større klasser enn 5 elever på blant annet innføringskurset, noe som innebærer brudd på forutsetningen for den særskilte

7

tilskuddsatsen som MIA har fått sitt tilskudd beregnet ut fra, jf. punkt 1.1 ovenfor. 1.5 MIAs uttalelser i anledning departementets varsel Departementet fremmet i varsel av 8. juni 2004 krav til MIA om å legge fram dokumentasjon, blant annet om elever og opplæring. Det først mottatte materialet ble mottatt 15. juni, sammen med et udatert brev (journalført i departementet 15. juni 2004). Dette imøtekom ikke departementets bestilling og etter departementets krav ble nytt materiale med følgebrev av 16. juni 2004 mottatt. Dette materialet forelå etter dette i to hvite og to blå permer. I brev datert 22. juni 2004 uttrykte MIA seg uenig i slutningene i departementets varsel, og omtaler deler av fylkesmannens rapport av 25. mai 2004 som varselet bygger på. 1.6 Departementets vedtak om tiltak etter friskoleloven m.v. I brev av 9. juli 2004 ble MIA, i henhold til lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 27 (forvaltningsloven), underrettet om at departementet hadde fattet følgende vedtak:

1. Med hjemmel i friskoleloven § 7–2 tredje ledd første punktum trekkes godkjenningen av Musikk Instrument Akademiet AS (MIA) tilbake med umiddelbar virkning. Statstilskuddet opphører.

2. Med hjemmel i friskoleloven § 7–2 tredje ledd annet punktum og forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c kreves tidligere utbetalt statstilskudd for elever som Musikk Instrument Akademiet AS (MIA) ikke har dokumentert er reelle elever ved skolen i det aktuelle tidsrom, tilbake. Dette gjelder tilskudd for 32 elever høsten 2002, 29 elever våren 2003, 25 elever høsten 2003 og 33 elever våren 2004, til sammen kr. 6 416.728. Beløpet skal være tilbakebetalt innen 1. oktober 2004.

3. Med hjemmel i friskoleloven § 7–2 tredje ledd andre punktum, jf. friskoleloven § 6–2 første ledd kreves statstilskudd som Musikk Instrument Akademiet AS (MIA) har gitt som lån til tredjepart, tilbakebetalt. Likeledes kreves at alle gaver/tilskudd Musikk Instrument Akademiet AS (MIA) har gitt til tredjepart blir tilbakebetalt. Frist for tilbakebetaling er 1. oktober 2004.

4. Departementet tar med dette vedtaket ikke stilling til ytterligere forhold eller tiltak vedrørende Musikk Instrument Akademiet AS (MIA)

Som det fremgår av punkt 1.4 foran ble reduksjon av tilskuddsatsene nevnt som mulig tiltak i departementets varsel av 8. juni 2004. Grunnen til at dette ikke ble omtalt i ovennevnte vedtak er at departementet etter en grundig gjennomgang vurderte forholdene så alvorlige at det var nødvendig med tilbaketrekning av selve godkjenningen, en mer inngripende reaksjon. Skolens avvik fra forutsetningen om klasser med inntil 5 elever, som er forutsetning for at skolen fikk beholde opprinnelig tilskuddssats ved endringen av finansieringssystemet (se punkt 1.1 foran), er likevel omtalt som del av vedtakets begrunnelse.

8

I begrunnelsen for vedtaket la departementet særlig vekt på følgende: • Mangelfull dokumentasjon og brudd på forskrift om budsjett, regnskap,

kontroll og revisjon for friskoler som mottar statstilskudd etter lov om frittstående skoler

• Utlån i strid med aksjeloven og friskoleloven • Sponsorstøtte og annen overføring til Stiftelsen Norsk Instrument Museum i

strid med friskoleloven • Inntakspraksis på innføringskurset i strid med friskoleloven og

forutsetningene for godkjenningen • Kvalitet på opplæringen i strid med friskoleloven og godkjenningen • Urettmessig mottatt statstilskudd i skoleårene 2002/03 og 2003/04 Departementet anså hvert av punktene som alvorlige brudd på friskoleloven, forskrifter gitt med hjemmel i friskoleloven og forutsetningene for godkjenningene, herunder godkjenning gitt i vedtak av 30. august 1989. 1.7 Korrespondanse og kontakt i tiden mellom vedtak og klage Etter anmodning fra skolen i brev av 15. juli 2004 utsatte departementet i brev av 16. juli 2004 klagefristen til 1. september 2004. Skolens anmodning om utsatt iverkettelse av vedtaket ble derimot ikke imøtekommet. MIA opprettholdt kravet om utsatt iverksettelse i brev til departementet datert 19. juli 2004. I brev av 21. juli 2004 oversendte departementet relevant underlagsmateriale til skolen. Når det gjaldt skolens gjentatte krav om utsatt iverksettelse, ble det i dette brevet henvist til avgjørelsen i tidligere brev av 16. juli 2004. 1.8 Klagen I brev 1. september 2004 påklaget MIA departementets vedtak innenfor klagefristen. Med klagen fulgte 12 nummererte bilag samt 4 sorte ringpermer med dokumentasjon. Skolen påklaget departementets vedtak i sin helhet og anfører at vedtaket er bygget på uriktige faktiske forutsetninger, samt en uriktig vurdering av faktum sett i forhold til regelverket. MIA har også innvendinger til saksbehandlingen som er fulgt i saken. Med henvisning til tidligere korrespondanse anmodet skolen igjen om at departementet innvilget utsatt iverksettelse av vedtaket. 1.9 Korrespondanse og kontakt i tiden mellom klage og ny behandling I brev fra departementet 15. september 2004 ble skolen informert om at anmodningen om utsatt iverksettelse var innvilget i forhold til vedtakets krav om tilbakebetaling, punktene 2 og 3 i vedtaket (se 1.6 ovenfor). I forhold til tilbaketrekningen av godkjenning med rett til statstilskudd etter friskoleloven, punkt 1 i vedtaket, ble anmodningen om utsatt iverksettelse derimot ikke imøtekommet. I samme brev ble det forøvrig gitt foreløpig varsel om saksbehandlingstid og varsel om ytterligere undersøkelser fra departementets side vedrørende skolens regnskapsføring og andre forhold. 27. oktober 2004 ble det etter ønske fra skolen avholdt møte mellom representanter fra MIA, skolens advokatfirma og departementet. I møtet ba

9

departementet MIA oversende ytterligere dokumentasjon vedrørende antallet elever som har svenneprøve fra Tyskland. Ovennevnte møte medførte korrespondanse mellom skolen og departementet. I brev 12. november 2004 gav MIA kommentarer til møtets innhold og i brev 18. november ble uttalelser vedrørende svenneprøvene i Tyskland oversendt. De to brevene besvarte departementet i brev til MIA, datert 23. november 2004, hvor konkret dokumentasjon ble bedt oversendt. Kommentarer og opplysninger om svenneprøvene sendte MIA til departementet i brev datert 1. desember 2004. I brev av 7. desember 2004 ba departementet om ytterligere informasjon vedrørende tyske svenneprøver. Forespørselen ble besvart i brev fra MIA datert 13. desember 2004, vedlagt bilag nummerert fra 1 til 6. Dette brevet utdypet MIA ytterligere i brev fra skolen datert 17. desember 2004. Etter gjennomgang av klagens bilag, etterspurte departementet i brev av 21. desember opplysninger og dokumentasjon vedrørende MIAs kontakt med Aetat. Ytterligere dokumentasjon vedrørende, ”Kvalitet, innhold og gjennomføring mv” etterspurte departementet så i brev av 23. desember 2004, hvor for øvrig også skolens spørsmål i tidligere korrespondanse ble besvart. Skolen besvarte de to forespørslene i henholdsvis telefaks av 6. januar 2005 og brev av 17. januar 2005 (også sendt per telefaks) som har vedlegg i form av 12 bilag. I brev av 19. januar viste så MIA til klagen og redegjorde for sitt syn på saken etter den senere korrespondansen. Skolen uttaler avslutningsvis i brevet at den mener ”samtlige forhold som begrunnet opprinnelig vedtak nå er tilbakevist”. 2 Gjennomgang av klagerens anførsler mot vedtakets begrunnelse 2.1 Mangelfull dokumentasjon og brudd på forskrift om budsjett, regnskap kontroll og revisjon for friskoler som mottar statstilskudd etter lov om frittstående skoler 2.1.1 Generelt om regler for tilskudd Gjeldende forskrift om budsjett, regnskap, kontroll og revisjon (heretter forkortet regnskapsforskriften) ble opprinnelig vedtatt som forskrift 21. juni 1996 nr 689 med hjemmel i privatskoleloven, og er videreført med samme innhold med hjemmel i friskoleloven etter at friskoleloven trådte i kraft. De mest sentrale bestemmelsene er forskriftene §§ 6 og 7. Det følger av regnskapsforskriften § 6 at statstilskuddet bestemmes ut fra antallet helårselever som følger opplæringen gjennom et helt skoleår. Paragraf 7 krever at skolen skal rapportere til departementet på to telletidspunkter. Regnskapsforskriftens § 6 lyder:

Det blir gitt statstilskot til vidaregåande skular på grunnlag av talet på heilårselevar. Med heilårselevar i vidaregåande skular er det meint elevar som følgjer undervisninga gjennom eit heilt skuleår med minst 30 undervisningstimar pr. veke i allmennfaglege studieretningar og 35 timar pr. veke i yrkesfaglege studieretningar. For elevar som følgjer

10

heildagskurs for ein kortare periode enn eit heilt skuleår, og dessutan for elevar som følgjer andre deltidskurs, må det gjerast ei omrekning til heilårselevar i forhold til kor mange veketimar kurset har, og kor lenge det varer.

For skoler uten paralleller i det offentlige skoleverk, blir opplæringsomfanget som er angitt i godkjent opplæringsplan, avgjørende for om en elev skal regnes med blant de tilskuddsberettigede elevene, jf. § 6 tredje ledd:

For skular som ikkje er omfatta av regelverk knytt til grunnskular eller vidaregåande opplæring, må reglane i skuleplanen for omfanget av undervisninga leggjast til grunn for korleis ein skal rekne ut kor mykje elevane skal vere til stades.

Regnskapsforskriften § 7 lyder:

Elevtalet ved skulen skal rapporterast til departementet på to teljetidspunkt, 1. oktober og 1. april kvart skuleår, på grunnlag av kriteria i § 6.

Det er eit vilkår at elevane følgjer undervisninga på teljetidspunktet, og at det kan dokumenterast. Skulen har ansvar for å syte for at det finst eit tilfredsstillande system for elevregistrering (t.d. ved fråværsprotokoll, karakterprotokoll eller på annan måte), at registreringa er à jour, og at dokumentasjonen er tilgjengeleg for revisor og departementet.

Omrekning av deltidskurs til heiltidselevar skal vere dokumentert av den einskilde skulen. Dokumentasjonen skal vise omrekninga for kvar einskild elev.

Dokumentasjon som blir kravd etter denne paragrafen, skal skulen ta vare på i minst 10 år etter utgangen av det skuleåret det gjeld.

Som nevnt skal skolene rapportere elevtall til departementet ved de to telletidspunktene. Andre og tredje ledd krever at det skal finnes et tilfredsstillende system for elevregistrering, dvs. at det for hver enkelt elev skal kunne dokumenteres at de følger opplæringen som helårselever, eventuelt deltidselever omregnet til helårselever. (Personer som er tilknyttet skolen, men der det ikke kan dokumenteres at man har fulgt opplæringen, faller utenfor det som regnes som tilskuddsberettiget opplæring, jf. forskriften § 6). Reglene er klare på at ansvaret tilligger skolen som mottager av statstilskuddet. Det følger av forskriftens formålsparagraf (§1) at forskriftens intensjon er å legge til rette for en korrekt beregning av statstilskuddet og påfølgende kontroll av bruken av midlene. På denne bakgrunn er dokumentasjonskravene fastsatt og deres anvendelse er tilrettelagt slik at muligheten for kontroll skal være reell. Det er videre et krav at skolen skal ha et tilfredsstillende system for elevregistrering og at dette er à jour, jf. § 7 andre ledd andre punktum i regnskapsforskriften. Dette kravet må anses som grunnleggende, da etterlevelse

11

er avgjørende for fylkesmannens/departementets mulighet til å kontrollere om virksomheten oppfyller vilkårene for den statlige støtten. Hjemmelen for departementets og riksrevisjonens iverksetting av kontroll av virksomheten er forskriften § 12. Kjernen i forskriftenes dokumentasjonskrav er å få etablert sammenhengen mellom det skolen har rapportert inn som tilskuddsberettiget opplæring, og det omfanget av denne type opplæring som faktisk er gjennomført. Det må også dokumenteres at opplæringen er innenfor de rammene godkjenningen setter med hensyn til innhold og omfang. Ved anvendelsen av de nærmere bestemmelsene om tilskuddsordningen i regnskapsforskriften, er det nødvendig å se disse i sammenheng med tilskuddsordningens formål. Beregningen av tilskuddets størrelse er basert på gjennomført aktivitet. Tilskuddets størrelse er ikke resultatbasert, for eksempel i form antall elever med fullført eksamen. Grunnlaget for beregning av tilskudd er omfanget av gjennomført opplæring etter læreplaner godkjent av departementet, jf. friskoleloven § 6A–2 (og før dette friskoleloven § 2–3 og privatskoleloven § 4 første ledd). Videre bygger beregningene på en bestemt tilskuddssats per helårselev. For MIAs del har tilskuddssatsen vært satt meget høyt ut fra den forutsetning at MIA hadde ekstra høye kostnader ved gjennomføring av opplæringsaktiviteten i form av høy lærertetthet. Formålet med tilskuddsordningen er således at den skal bidra til å finansiere skolens faktiske kostnader ved gjennomføring av en godkjent opplæringsaktivitet som bygger på realistiske forutsetninger. Dette medfører for MIA at det blant annet er viktig at lærertettheten faktisk er så høy som forutsatt slik at det er et rimelig samsvar mellom gitte forutsetninger og de faktiske forhold som har betydning for kostnadene. 2.1.2 Departementets varsel om mulige tiltak i brev 8. juni 2004 Det vises til punkt 2 i varselsbrevet ”Manglende dokumentasjon av gjennomført undervisning.” Under dette punktet i varselet understrekes det hva skolen i ettertid skal kunne dokumentere. I brevet heter det:

Forskriftens krav medfører at skolen i ettertid skal kunne dokumentere: - hvilken undervisning som er gitt elevene - omfanget av den gitte undervisningen (målt i timer; eventuelt timer

per uke og total varighet) - omregning for hver enkelt elev til helårselev - elevenes tilstedeværelse i undervisningen (”følgjer undervisninga”,

jf. økonomiforskriften § 6) og - hver enkelt elev som er gitt undervisning skal kunne identifiseres.

Det henvises også til kravene i §§ 6 og 7 i regnskapsforskriften. Avslutningsvis under punkt 2 heter det:

I forbindelse med tilsynet Fylkesmannen i Østfold gjennomførte ved MIA våren 2004 konkluderes det med at skolen ikke har tilfredsstillende rutiner for fraværsføring og oppbevaring av dokumentasjon. Fylkesmannen påpeker at det for flere av gruppene ikke foreligger

12

dokumentasjon på telletidspunktet, og at skolen har liten oversikt over tidligere fraværsregistreringer. Departementet kan således ikke se at skolen har dokumentert at elevene har fulgt undervisningen i det omfang de har mottatt tilskudd for.

Under punkt 8 i varselbrevet, ”Frist for uttalelse og framleggelse av dokumentasjon”, heter det:

I medhold av §§ 7 andre ledd og 13 i økonomiforskriften pålegger departementet skolen å framlegge følgende informasjon/opplysninger til departementet innen den ovenfor nevnte frist: - Dokumentasjon som viser at elevene har fulgt undervisningen i det

omfanget det er mottatt tilskudd for. Denne dokumentasjonen skal gis for skoleårene 2000/01, 2001/02, 2002/2003 og 2003/2004.

- Dokumentasjon som viser klassestørrelse på undervisningen fordelt på linje/kurs for de samme årene.

2.1.3 Departementets vedtak i brev 9. juli 2004 På bakgrunn av varsel om mulige tiltak i brev av 8. juni 2004, mottatte brev og materiale fra MIA som svar på varselbrevet , samt fylkesmannens tilsynsrapport, ble følgende uttalt som del av begrunnelse for departementets vedtak 9. juli 2004:

Det er et krav at skolen skal ha et tilfredsstillende system for elevregistrering og at dette er à jour, jf. § 7 andre ledd andre punktum i forskrift om budsjett, regnskap, kontroll og revisjon for friskoler som mottar statstilskudd etter lov om frittstående skoler (heretter forkortet regnskapsforskriften, som for øvrig er en videreføring av en tilsvarende forskrift gitt med hjemmel i privatskoleloven). Dette kravet må anses som grunnleggende da etterlevelse er avgjørende for departementets mulighet til å kontrollere om virksomheten oppfyller vilkårene for den statlige støtten.

MIA har hatt en praksis for registrering av fravær/tilstedeværelse som generelt gjør det vanskelig å bruke informasjonen i skjemaene til å avgjøre hvilke elever som har fulgt opplæringen, om elevene har vært til stede og i tilfelle i hvilket omfang de har fulgt opplæringen. MIA har blant annet til dels lagt fram flere versjoner av elevregistrering som viser innbyrdes mangel på samsvar. Videre er det konstatert manglende sammenheng i registreringer over tid for samme personer. Det framstår som et overordnet trekk at materialet ikke har et enhetlig system for registrering av elevenes tilstedeværelse/fravær ved MIA.

Konklusjon:

MIAs mangel på et helhetlig system og forekomsten av versjoner med mangel på innbyrdes samsvar i materialet lagt frem for departementet, må sies å medføre et vesentlig avvik fra regnskapsforskriftens krav om et tilfredsstillende system for elevregistrering og at dette skal være à

13

jour. Departementet anser på den bakgrunnen at MIA har brutt kravet i regnskapsforskriften § 7 andre ledd andre punktum.

Det er videre et vilkår at skolen skal kunne dokumentere at elevene følger undervisningen på telletidspunktet, jf. regnskapsforskriften § 7 andre ledd første punktum.

Den ovennevnte, generelle vurderingen av MIAs praksis for registrering gjelder også for telletidspunktene i skoleårene 2002-2003 og 2003-2004.

I forhold til kvaliteten på det materialet som er lagt frem i denne forbindelse, har departementet for øvrig gjort følgende konkrete vurderinger:

Vurdering av materialet lagt frem for telletidspunkt oktober 2003:

Innføringskurset høst 2003 (sml. høst 2002)

Den sammenfattende vurderingen av samleskjemaene for oktober 2003, mottatt av departementet i juni 2004 fra MIA, er at de ikke dokumenterer elevenes tilstedeværelse fordi de er lister som er utarbeidet av administrasjonen i ettertid og fordi listene viser avvik fra tidligere registreringer (det vil si originallistene som tidligere ble levert til Fylkesmannen i Østfold) ved at det er avvik på vesentlige punkter der det har vært mulig å gjøre kontroller. De endringene som er registrert og avvikene som er funnet vedrørende personer og tilstedeværelse er medvirkende faktorer til å skape usikkerhet om troverdigheten til det samlede materialet som er mottatt fra MIA. De avstemmende kontroller som er gjort i materialet viser, der avstemming har vært mulig, at MIA har foretatt endringer i fraværs-/frammøteregistreringen som resulterer i høyere frammøte og flere tellende elever enn utgangspunktet har vært. Fra MIAs side er dette gjort direkte i materialet og uten tilhørende kommentarer eller forklaringer.

For telletidspunktet oktober 2003 (og ukene omkring) kommer i tillegg til de ovennevnte forholdene det faktum at MIA har levert to utgaver av registrering av fravær som på vesentlig måte avviker fra hverandre. Endringene som er gjort på listene medfører at det er grunn til å stille spørsmål om skjemaene departementet mottok i juni er framkommet ved korrekt registrering av fravær, og om det er grunnlag for å ha tillit til informasjonen i skjemaene. Endringene framstår som etterfølgende korrigeringer som har til formål å vise at flere elever har fulgt opplæringen og at flere elever har hatt høyere tilstedeværelse enn det tidligere utgave av skjemaene viser. De svakheter og avvik som er registrert i skjemaene rundt telletidspunktet er av så alvorlig og vesentlig karakter at det kan danne grunnlag for å forkaste materialet som dokumentasjon av elevenes tilstedeværelse.

Konklusjon:

14

Det fremlagte materialet er ikke tilfredsstillende og utgjør et brudd på kravet i regnskapsforskriften § 7 andre ledd første punktum.

Vurdering av materialet lagt frem for telletidspunkt oktober 2002:

Innføringskurset høst 2002 (sml. høst 2003)

Den sammenfattende vurderingen av samleskjemaene for oktober 2002 mottatt i juni fra MIA er at de ikke dokumenterer elevenes tilstedeværelse fordi de er lister som er utarbeidet av administrasjonen i ettertid og fordi listene viser avvik fra tidligere registreringer (originallistene) ved at det er avvik på vesentlige punkter der det har vært mulig å gjøre kontroller. De endringene som er registrert og avvikene som er funnet vedrørende personer og tilstedeværelse er medvirkende faktorer til å skape usikkerhet om troverdigheten til det samlede materialet som er mottatt fra MIA. De avstemmende kontroller som er gjort i materialet viser, der avstemming har vært mulig, at MIA har foretatt endringer i fraværs-/frammøteregistreringen som resulterer i høyere frammøte og flere tellende elever enn utgangspunktet har vært. Fra MIAs side er dette gjort direkte i materialet og uten tilhørende kommentarer eller forklaringer.

Fagkurs høst 2002

Det er også foretatt sammenlikninger mellom originaldokumentasjon for uke 42, 43, 44 i 2002 mot ny dokumentasjon for samme periode for 1. til 3. fagår (dvs. 2.-4. skoleår).

Resultatene av sammenligningene viser at de nyproduserte fraværslistene for 1. til 3. fagår har en helt annen inndeling av faglinjer og trinn enn de originale fraværslistene for samme periode. De nyproduserte listene viser grupper innen hvert fag med ca 5 elever i hver gruppe. De originale fraværslistene viser 6 elever med felles undervisning for 3. fagår, 11 elever med felles undervisning for 2. fagår og 17 elever med en stor del felles undervisning 1. fagår.

Som følge av at de originale listene er mangelfulle er det ikke mulig å dokumentere fraværet for denne perioden.

Konklusjon:


Vurdering av materialet lagt frem for telletidspunkt april 2002:

Kontrollen av registreringsskjemaene for innføringskurset for april 2002 viser at de inneholder systematiske feil som gjør det nærliggende å anta at de ikke kan være resultat av fortløpende noteringer av elevenes tilstedeværelse, men med sannsynligvis er blitt produsert for hele måneden samtidig på et senere tidspunkt. Dette er en så alvorlig

15

uregelmessighet i gjennomføringen av elevregistreringen at den nødvendige tillit til at skjemaene er uttrykk for elevenes faktiske tilstedeværelse i opplæringen faller bort. Det foreligger ikke grunnlag for å bruke disse skjemaene som dokumentasjon av elevenes tilstedeværelse i opplæringen.

Konklusjon:


Det følger av redegjørelsen gjengitt ovenfor at det mottatte materialet etter departementets vurdering ikke på tilfredsstillende måte oppfylte kravene i regnskapsforskriften § 7, jf. § 6. Materialet viste verken et tilfredsstillende system for à jourført elevregistrering eller at elevene hadde fulgt opplæringen som forutsatt. Det var tvert imot store innbyrdes uoverensstemmelser i det oversendte materialet. 2.1.4 MIAs anførsler i klage av 1. september 2004 2.1.4.1 Generelt om MIAs anførsler I departementets brev av 9. juli blir det redegjort for en rekke alvorlige forhold (jf. brevets punkt 5.1.1 som er gjengitt ovenfor i punkt 2.1.3) som viser manglende oppfyllelse av regnskapsforskriftens krav til dokumentasjon med utgangspunkt i § 7 jf. § 6. Etter gjennomgang av MIAs klage av 1. september konstaterer departementet at MIA ikke forholder seg direkte til de kritikkverdige forhold som begrunner departementets tilbakekallingsvedtak. MIA har andre anførsler som relaterer seg til spørsmål om dokumentasjon, men disse anførsler tar ikke opp til drøfting innholdet i de kritikkverdige forhold departementet gjorde gjeldende i brevet av 9. juli. Departementet beskriver i brevet alvorlige mangler som MIA ikke har kommentert. Følgelig foreligger det i MIAs klage ingen forsøk på eventuelt å klargjøre faktiske forhold, forklare innholdet i det tidligere fremlagte materialet eller tilbakevise mangler som er påpekt av departementet i den delen av vedtakets begrunnelse som omhandler manglende dokumentasjon. Departementet legger følgelig fortsatt til grunn de beskrivelser og vurderinger som ble gitt i brevet av 9. juli vedrørende mottatt materiale fra MIA relatert til regnskapsforskriftens krav til dokumentasjon. Det var allerede i fylkesmannens tilsynsrapport av 25. mai 2004 et viktig element at MIAs materiale, som skulle dokumentere elever og opplæring i henhold til regnskapsforskriften, ble vurdert å være lite tilfredsstillende. I MIAs svar av 21. mai på rapporten forholder man seg bare i liten grad til de kritikkverdige forhold som ble påpekt av fylkesmannen. MIA fikk gjennom sitt tilsvar til departementets brev av 9. juli på nytt muligheten til å gå grundig inn i de forhold ved skolens dokumentasjon som ble vurdert å være mangelfull og ikke oppfylte regnskapsforskriftens krav. Departementet registrerer at MIA verken i tilsvaret til fylkesmannens rapport eller i klagen til departementets vedtak av 9. juli, har tatt opp til behandling de konkrete, påviste mangler i det fremlagte materialet fra MIA. MIA har imidlertid i klagen (jf. s. 32) en bemerkning som berører de påviste mangler i dokumentasjonen, og som kan forstås som en innrømmelse av

16

mangler: ”I verste fall kan det sies å være mangelfulle rutiner hos MIA i forbindelse med fraværsregistrering eksempelvis.” I klagen omtaler MIA i stedet andre sider vedrørende dokumentasjon. Sentralt fra MIAs side er kommentarer til enkeltelever og et nytt, omfattende materiale som følger klagen og som ifølge MIA (jf. klagen s. 7) ”viser at samtlige ikke godkjente elever, har vært elever ved MIA på de aktuelle tidspunkt”. Dette er imidlertid et materiale som primært er relatert til departementets krav om tilbakebetaling (jf. punkt 5.1.6 i brev av 9. juli). MIAs nye materiale er direkte knyttet til enkeltelever som departementet per 9. juli hadde funnet ikke oppfylte kravene for å inngå i tilskuddsgrunnlaget. De mangler og avvik i MIAs dokumentasjon som departementet behandlet i punkt 5.1.1 i brev av 9. juli 2004, omhandler forhold av mer omfattende karakter enn spørsmål som er knyttet til om de navngitte enkeltelevene inngår i tilskuddsgrunnlaget. Materialet som angår disse enkeltelevene, og andre anførsler i klagen fra MIA som tar opp forhold som relaterer seg til dokumentasjon, blir presentert i egne punkter nedenfor (jf. punkt 2.1.4.2 – 2.1.4.3). Det mottatte materialet fra MIA som departementet vurderte i brev av 9. juli (jf. punkt 5.1.1), blir ytterligere kommentert nedenfor i punkt 2.1.5. Konklusjon Departementet legger også etter ny vurdering til grunn de beskrivelser og vurderinger som ble gitt i brevet av 9. juli 2004 vedrørende mottatt materiale fra MIA relatert til regnskapsforskriftens krav til dokumentasjon. 2.1.4.2 Anførsel om at regelverket ikke gir klare retningslinjer for hvordan ajourført dokumentasjon skal utformes Om retningslinjene knyttet registrering av elever heter det følgende i klagen: ”Regelverket gir ingen klare retningslinjer med hensyn til hvordan slike skal formes.” (jf. klagen s. 4 andre avsnitt). Regnskapsforskriften skal bidra til å sikre at tilskuddet til den enkelte skole blir beregnet korrekt, og at skolen bruker tilskuddet i samsvar med forutsetningene, jf. forskriften § 1. Godkjenningen etter friskoleloven danner den ytre rammen for tilskuddsberegningen. Forskriftens §§ 6 og 7 bygger således på at det ikke meldes inn annen opplæring eller annet elevtall enn det som på forhånd er godkjent fra departementet. I regnskapsforskriften § 7 heter det blant annet:

Skulen har ansvar for å syte for at det finst eit tilfredsstillande system for elevregistrering (t.d. ved fråværsprotokoll, karakterprotokoll eller på annan måte), at registreringa er à jour, og at dokumentasjonen er tilgjengeleg for revisor og departementet.

Det avgjørende kravet til dokumentasjon i regnskapsforskriften § 7, jf. § 6, er at skolen skal kunne vise at den faktiske gjennomførte opplæringen samsvarer med det som skolen har meldt inn som grunnlag for beregning av statsstøtte. Forskriften stiller krav om at det skal finnes et tilfredsstillende system for elevregistrering, og at dette er a jour. Forskriften inneholder eksempler på

17

relevant dokumentasjon, men også annen dokumentasjon kan godtas forutsatt at den etablerer den nødvendige sammenhengen mellom den opplæring som er fulgt og det elevtall som rapporteres inn som grunnlag statsstøtte. Av dette følger forutsetningsvis at det ikke skal meldes inn opplæring som ikke er godkjent for tilskudd i samsvar med lov og forskrift, se blant annet regnskapsforskriften §§ 1, 2 og 3, samt §§ 12 og 13 andre ledd. Hensikten med forskriften er at skolen i ettertid skal kunne dokumentere: - hvilken opplæring som er gitt elevene (blant annet for å sikre at det gis

opplæring innenfor rammen av det som er godkjent som tilskuddsberettiget)

- elevenes tilstedeværelse i opplæringen - omfanget av den gitt opplæringen for den enkelte, navngitte elev (målt i

timer; eventuelt timer per uke og total varighet) - eventuell omregning for hver elev til helårselev - hver enkelt elev som er gitt opplæring skal kunne identifiseres (for å

kunne kontrollere elevenes eksistens). Dokumentasjonen må vise kurset/linjen (sammenholdt med godkjent læreplan) den enkelte elev har fulgt (hele eller deler av), hvor langt den enkelte eleven har kommet i studieløpet. Der det tilbys opplæring i enkeltfag, må dokumentasjonen vise tydelig hvilket godkjent kurs denne er en del av og timetallet opplæringen har hatt. Da vil dokumentasjonen også vise hvorvidt skolen har rett til tilskudd for den aktuelle opplæringen. Kun på denne måten er det mulig å oppfylle intensjonen (jf. formålsparagrafen § 1) om å legge til rette for en korrekt beregning av statstilskuddet og påfølgende kontroll av bruken av midlene. Krav om eget skjema for særattestasjon Fra høsten 2002 innførte departementet et eget skjema for særattestasjon for revisor i forbindelse med elevtellinger. Både i det årlige tilskuddsbrevet og i de årlige elevtellingsbrevene til skolene, vises det til at skoleeier er pliktig å gjøre revisor kjent med vilkårene i regnskapsforskriften. I departementets oppsett av særattestasjon knyttet til elevtallsrapportering for videregående skoler, står det at revisor blant annet skal attestere for følgende:

Følgende kontrollhandlinger er utført (dersom noen av handlingen ikke kan utføres kan de strykes, men det skal forklares hvorfor):

• Kontrollert om det finnes frammøteprotokoller/fraværsprotokoller.

• Kontrollert om det finnes karakterprotokoller.

• Kontrollert at alle elevene på skolens administrative navnelister (som rapportert elevtall til departementet er utledet av) mot eksistens i frammøteprotokoll/fraværsprotokoll. Det skal kontrolleres at elevene fulgte undervisningen på telletidspunktet

• Kontrollert 10 % (maks 30 - min 5) av elevene på skolens administrative navnelister (som rapportert elevtall til departementet

18

er utledet av), for hvert enkelt kurs/linje/tilbud, mot eksistens i reskontro for registrering av elevbetalinger (skolepenger).

• Kontrollert om skolens omregning fra deltidselever til heltids/helårselever er dokumentert og er riktig utført (punktet strykes om det ikke finnes deltidselever).

MIAs elevtellinger og bruk av særattestasjon

Høsten 2002 benyttet MIAs revisor ikke den utsendte særattestasjonen av departementet. Departementet aksepterer egne særattestasjoner fra revisor så fremt alle relevante elementer fra departementets oppsett av særattestasjon er med. I attestasjonen fra Magnar Nilsen, statsautorisert revisor ved Revisjons compagniet AS heter det blant annet:

Vi har gjennomgått systemet for registrering av fremmøte for elevene og kontrollert fremmøtelister som viser fremmøte for hver enkelt elev. Fremmøteprotokollene synes å være ført regelmessig og var à jour ved vår kontroll.

Våren 2003, høsten 2003 og våren 2004 har samme revisor attestert på elevtellingene ved MIA, men ved disse anledningene er departementets særattestasjonsskjemaer benyttet. Ved alle tellingene er det attestert for at det finnes frammøte/fraværsprotokoller, samt karakterprotokoller. I tillegg er det attestert for at elevene fulgte opplæring på telletidspunktet og at det er foretatt stikkprøvekontroller av reskontro for registrering av elevbetalinger. Revisor har ikke ved noen av tellingene opplyst om at det var avdekket feil eller mangler. MIA har ikke fremmet noen merknader til kravene til revisorattestasjon eller til revisors uttalelser av fremmøteprotokoller og karakterprotokoller.

Konklusjon Det at regnskapsforskriften, i tillegg til å gi eksempler på hva som er relevant dokumentasjon, benytter det skjønnspregede begrepet ”tilfredsstillende system for elevregistrering” innebærer ikke at forskriften er uklar i forhold til at skolen er pliktig å til enhver tid ha et system som dokumenterer den opplæringen eleven har fått til enhver tid. Forskriftens aksept for at kravene kan oppfylles på flere måter må ikke forveksles med at den er uklar i sin utforming.

Hvert år gis det fra departementets side, gjentatte ganger, anvisning på hvordan skolene kan forholde seg til dokumentasjonskravene. I årlige tilskuddsbrev gis det konkret anvisning på hvordan regnskapsforskriftens krav skal oppfylles og hva som skal rapporteres inn av elever. I tillegg gjentas det i de to årlige brevene om elevtelling at skoleeier er pliktig til å gjøre revisor kjent med vilkårene i forskriften og det framgår av særattestasjonen at revisor skal attestere for at det ved skolen foreligger frammøteprotokoller/fraværsprotokoller, samt at det finnes karakterprotokoller.

MIAs anførsel om at forskriftens og andre retningskrav til dokumentasjon er uklar er det etter dette ikke grunnlag for.

Den innsendte dokumentasjon fra MIA kan som tidligere nevnt ikke sies å være i tråd med de ovennevnte kravene i regnskapsforskriften. Som det fremgår av

19

departementets vurdering av skolens innsendt materiale har ikke dette bakgrunn i uklarheter knyttet til regelverket, men skolens egen manglende oppfølging av kravene i regnskapsforskriften. 2.1.4.3 Anførsel om at alle elever med statsstøtte er reelle elever I klagen anfører MIA at ”…samtlige elever man har søkt statsstøtte til var reelle elever ved skolen på det aktuelle tidspunkt.” I den forbindelse vedlegger MIA fire ringpermer med materiale knyttet til de elevene som MIA mener departementet ikke har godkjent som tilskuddsberettigede elever. Vurderingen av nytt materiale gjøres nedenfor i forhold til regnskapsforskriftens krav til elevdokumentasjon. Departementet har funnet det hensiktsmessig å gjøre denne vurderingen for hver enkelt type materiale som er mottatt fra MIA. (Senere under punkt 2.6 anvendes det samme materialet i forhold til enkeltelever og forholdet urettmessig mottatt statstilskudd). Departementet har oppsummert det nevnte materialet i følgende kategorier: i) diverse papirer knyttet til søknad om opptak, tilbud om plass og aksept av

skoleplass/studentkontrakt ii) purring på skolepenger iii) innbetalte skolepenger iv) studentkort v) intervjuet av fylkesmannen vi) papirer knyttet til UDI/politi vii) fotografier viii) diverse omtale i media ix) dokumentasjon knyttet til flybilletter for studietur x) annet; jobbet som lærer på skolen i ettertid, div. mailer/brev mellom skole

og elev xi) førstehjelpsundervisning/førstehjelpskonskulentkurs xii) bekreftelse fra elev xiii) legeerklæring xiv) innleverte oppgaver xv) vitnemål/tentamens- og/eller eksamensutskrifter xvi) svennebrev I departementets varsel om mulige tiltak i brev av 8. juni 2004, går det fram hva MIA skal dokumentere, jf. redegjørelse under punkt 2.1.2. I vurderingen av den nye innsendte dokumentasjon har departementet vurdert i hvilken grad det nye materialet framstår som et samlet system for elevdokumentasjon. Det vil si at materialet gir grunnlag for å:

- dokumentere hvilken opplæring elevene har fått - vise omfanget av opplæringen - vise elevenes tilstedeværelse i opplæringen.

20

I det følgende fremgår departementets vurdering av den nye dokumentasjonen fra MIA jf. kategoriseringen ovenfor: i)- xi) dokumentasjon av ulik art Materiale kategorisert under punktene fra i) - xi) viser at de aktuelle elevene på en eller måte er eller har vært knyttet til skolen. Dette materialet kan dog ikke dokumentere hvilken opplæring elevene eventuelt har fått, omfanget av en slik opplæring eller at de har vært tilstede. Materialet vedrørende førstehjelpskurs/førstehjelpskonsulentkurs er for eksempel irrelevant fordi slik opplæring faller utenfor rammen av godkjent opplæringen MIA er berettiget tilskudd for. Slik departementet vurderer det, tilfredsstiller ikke dette materialet dokumentasjonen kravene i regnskapsforskriften § 7. xii) Bekreftelse fra elev Noen av disse bekreftelsene er ikke signert av elevene. I ett tilfelle taler bekreftelsen for at det opplegget ”eleven” har fulgt ikke er godkjent opplæring, men et spesialopplegg for denne personen. I ett annet tilfelle knyttes bekreftelsen til et annet tidspunkt enn det departementet har bedt om dokumentasjon for. Slik departementet vurderer det, tilfredsstiller ikke denne dokumentasjonen kravene i regnskapsforskriften § 7. xiii) Legeerklæring I fire tilfeller er legeerklæring vedlagt som dokumentasjon. (MIA mener det gjelder en elev til, men i det tilfellet er det bare korrespondanse mellom skole og elev som dokumenterer elevens sykdom). I ett tilfelle gjelder legeerklæringen på telletidspunktet 1. april. Legeerklæringer som bekrefter at elever er syk på telletidspunktet, kan være tilstrekkelig dokumentasjon på at disse skal telles med i elevgrunnlaget, men det forutsettes likevel at det kan dokumentere at disse elevene var tilstede før telletidspunktet og for øvrig har fulgt opplæringen, jf. § 6 i regnskapsforskriften. En lege kan jo bare erklære at eleven er syk, ikke at han har gått på skolen før sykdommen. Slik departementet vurderer det, tilfredsstiller ikke dette materialet kravene i regnskapsforskriften § 7. xiv) Innleverte oppgaver I ett av tilfellene er ikke oppgaven datert. I et annet er oppgaven knyttet til låtskriving, en aktivitet som faller utenfor den opplæringen som skolen gis tilskudd til. I de tilfellene oppgaver ligger som dokumentasjon, foreligger det ingen vurderinger av oppgavene eller karakterer knyttet til disse. Slik departementet vurderer det, tilfredsstiller ikke denne dokumentasjonen kravene i regnskapsforskriften § 7. xv) Vitnemål/tentamens- og/eller eksamensutskrifter Dette er kopier av vitnemål, tentamenskarakterer, eksamenskarakterer og/eller resultater fra tentamen. En god del av disse dokumentene er ikke undertegnet og

21

kan derfor ikke legges til grunn som dokumentasjon. Heller ikke kopier som viser at elevene ikke har møtt fram til tentamen/eksamen, kan anses som dokumentasjon på elevers tilstedeværelse i opplæringen. I tillegg til at flere av kopiene ikke er undertegnet, foreligger det andre store svakheter ved det vedlagte materialet som gjør at departementet ikke anser materialet som gyldig/troverdig dokumentasjon. For eksempel:

- MIA har forelagt et vitnemål med overskrift Vitnemål 2004/2005. - I brev med eksamens- eller tentamenskarakterer får elevene tilbud

om”basic course”/innføringskurs fra neste skoleår. Dette må tolkes som at elevene har avlagt eksamen i en form for forkurs til selve studiet. Det vil si at elevene har fått opplæring som ligger utenfor det fagtilbudet skolen er gitt godkjenning for.

- Det står ingenting i vitnemål/tentamens- og/eller eksamensutskriftene som sier at eleven har fulgt opplæringen et helt skoleår/vært helårselev, eller som viser omfanget av elevenes tilstedeværelse gjennom skoleåret. Eksempelvis har noen elever resultater fra svært få fag. En elev er oppgitt å ha avlagt eksamen i ett fag. En rekke av utskriftene viser at elevene overhodet ikke har møtt til eksamen/tentamen i noe fag.

- Kopier av en rekke evalueringer fra eksamener for kinesiske studenter viser at disse har hatt mellom ett og tre fag. Dette kan ikke sies å være et fulltidsstudie, ei heller opplæring som er i tråd med godkjenningen, når fagene som er oppgitt er engelsk, norsk og musikkteori/musikkhistorie. Norsk og engelsk er ikke fag som er godkjent som del av opplæringen.

- Flere kinesiske elever får oppgitt at de ikke har bestått engelsktesten fordi de har under 60 poeng. En annen kinesisk elev får oppgitt at han har forbedret karakteren sin på engelskteksten og tas inn på ”basic course”. Sistnevnte har fått 3 poeng. Her må det sies å foreligge logiske brister i de forelagte dokumentene.

- Det er oppgitt i skolens lærerplaner at hovedandelen av utdanningen knytter seg til praktisk opplæring. I de dokumenter som foreligger, er det svært få elever som har fått vurderinger som kan knyttes til praktisk opplæring.

- I svært mange av dokumentene framgår det ikke hvilket nivå elevene har fullført. Det er ingen konsistens i hvordan vitnemålene/evalueringene fra eksamen ser ut, slik at det ofte er umulig ut fra de forlagte dokumentene å si hva slags type utdanning eleven har fått.

- Ingen av dokumentene sier noe om omfanget av de fag evalueringen knytter seg til.

- Det som fremstod som kopi inneholder original underskrift.

Dette materiale kan ikke dokumentere hvilken opplæring elevene har fått, omfanget av opplæringen, og/eller elevers tilstedeværelse i opplæringen. Mange av dokumentene viser bare at elevene ikke har møtt opp til tentamen/eksamen, dokumentasjon er ofte ikke underskrevet, materialet viser at det er gitt opplæring som faller utenfor godkjenningen, noe av dokumentasjon framstår som ikke

22

troverdig (f. eks vitnemål for 2004/2005). Slik departementet vurderer det, tilfredsstiller ikke denne dokumentasjonen kravene i regnskapsforskriften § 7. xvi) Svennebrev Svennebrev er vedlagt for 4 av elevene. I et av tilfellene er svennebrevet datert i 2004 på tross av at departementet har bedt om dokumentasjon for høsten 2003. I ett tilfelle foreligger det svennebrev med to ulike datoer på for samme eleven. Dette antyder ikke at forskriftens krav om at registreringen skal være à jour er oppfylt. I alle 4 tilfellene ligger det ved en oppmelding til eksamen i Tyskland, men det er bare i ett av tilfellene lagt ved papirer som viser at studenten har tatt eksamen. Svennebrevene er ikke i overensstemmelse med det som tidligere er godkjent av departementet. Slik departementet vurderer det, tilfredsstiller ikke dette materialet kravene i regnskapsforskriften § 7.

Konklusjon Alle de ulike typene dokumentasjon som er innsendt fra MIA, er vurdert ut fra om de kan oppfylle kravene i regnskapsforskriften § 7, jf. § 6. Som en del av begrunnelsen for vedtaket av 9. juli 2004, var det etter departementets vurdering ikke mulig å etablere en sammenheng mellom innlevert dokumentasjon fra MIA og det som skolen hadde rapportert inn som tilskuddsberettiget opplæring og dermed grunnlag for statstilskudd. Det framgår ikke av den dokumentasjon hvilken opplæring elevene har fått, omfanget av opplæringen og elevenes tilstedeværelse i opplæringen. Departementet opprettholder sin vurdering i vedtaket, om at MIA ikke har hatt et tilfredsstillende system for elevregistrering slik regnskapsforskriften § 7 krever. 2.1.5. Supplerende redegjørelse og vurdering av materiale innsendt fra MIA

før vedtaket 9. juli 2004 2.1.5.1 Samlelister og angivelige originallister Mangler i dokumentasjonen var en sentral del av den samlede begrunnelsen for departementets vedtak om å trekke tilbake MIAs godkjenning. Det gis derfor her en supplerende redegjørelse og vurdering av materialet mottatt fra MIA før vedtaket av 9. juli (jf. pkt. 5.1.1 i brevet og 2.1.3 ovenfor). I departementets brev av 8. juni 2004 med varsel om mulige tiltak ble det også fremmet krav til MIA om å fremlegge dokumentasjon om elever og undervisning (jf. pkt. 2.1.2). MIA oversendte først som vedlegg til et brev, frammøtelister for tellingsmånedene oktober og april for skoleårene 2000-2001 til 2003-2004. Dette materialet ble levert i hvit perm (brukes som referanse senere) sammen med brev med kommentarer til materialet. Materialet var ment å skulle vise hvilken opplæring som ble gitt (innhold/fag), opplæringens omfang (timer/dager/uker per år), organiseringen av opplæringen (inndelingen av elevene i grupper/fag) og elevenes tilstedeværelse i opplæringen i oktober og april (omkring telletidspunktene). Det fulgte også med evalueringsskjemaer for studenter, samt karakterutskrifter for prøver og tester utført ved skoleårets slutt.

23

Det framgikk av MIAs påskrift på det oversendte materialet at frammøtelistene for innføringskurset var sammenstilt på bakgrunn av originale lister for at materialet skulle bli mer oversiktelig. Frammøtelistene i den hvite permen var verken undertegnet eller datert. Ettersom materialet bare omfattet tellemånedene oktober og april, samt at de originale lister ikke fulgte med ble MIA bedt om å sende inn originalmaterialet (i kopi) som viser fravær-/frammøteregistreringen for hele skoleår. Deretter leverte MIA kopier av originalmaterialet knyttet til fremmøteregisterering for hele skoleår sammen med et brev med kommentarer til materialet. Materialet ble mottatt i to blå permer, og i en hvit perm var det også vedlagt noen timeplaner og karakterer/evaluering av avgangselever. I MIAs brev av 22. juni 2004, som var et samlet svar på departementets varselbrev av 8. juni, var det også kommentarer vedrørende det oversendte materialet. 2.1.5.2 Sammenlikning av samlelistene (hvit perm) og angivelige

originallister (blå perm) Med bakgrunn i MIAs påskrift om at samleskjemaene i hvit perm bygger på originallister forventes det å foreligge samsvar mellom materialet i de hvite og blå permene. Departementets gjennomgang av det innsendte materialet viser imidlertid store avvik. Det gjelder også i forhold til uttalelser fra MIA i det mottatte materialet. Under følger noen eksempler på avvik i det innleverte materialet. Avvik i antall elever i gruppene, samt hvilke elever som er oppført på listene Den forholdsvis høye tilskuddssatsen som har vært brukt for MIA (se omtale punkt 1.1) har hatt grunnlag i en forutsetning om at skolens undervising skjer i små grupper med kun 5 elever i hver. I brev datert 16. juni 2004 fra MIA som fulgte med de blå permene heter det om innføringskurset: ”Innføringskurset er som dere vet inndelt i klasser på ca. 5 studenter pr. klasse pr. lærer”. I brev av 22. juni 2004 fra MIA heter det: ”Som vi tidligere har påpekt er studentene på denne delen av utdannelsen inndelt i grupper på 5 og mindre med egen spesiallærer på hver gruppe.” I materialet fra innføringskurset for skoleåret 2002-2003 i hvit perm (samleskjemalistene) har MIA oppført elevene i grupper på 5 elever, altså i tråd med det som er uttalt. Listen for høsten 2002 viser 10 grupper med 5 elever i hver. For våren 2003 er det 9 grupper som også har 5 elever, med unntak av en som har 4 og en som har 6. Det vises et vesentlig forskjellig bilde i det som framstår som originalmateriale i blå perm. For høsten 2002 viser materialet i blå perm 7 grupper som har mellom 11 og 25 elever. Tilsvarende har de samme 7 gruppene våren 2003 mellom 10 og 25 elever. Våren 2003 er det i tillegg fire grupper med 4, 7, 13 og 14 elever. Videre er det ingen av de oppgitte gruppene i hvit perm som gjenfinnes med samme person-/elevsammensetning i blå perm.

24

Motstrid i det mottatte materialet fra MIA viser seg også i et annet eksempel for fagår skoleåret 2002-2003. Elevene er i originallistene i blå perm fordelt på 8 grupper, som er benevnt som ”2. fagår”, ”3. fagår”, ”Hele plattformen”, ”Plattform strenger”, ”Plattform treblås”, ”Treblåsverksted”, ”Gitarverksted” og ”Messingverksted”. Ingen av de oppgitte gruppene i blå perm gjenfinnes med samme elevsammensetning i hvit perm høsten 2002 og våren 2003. Faggruppene er også gitt andre navn i hvit perm. Videre finnes det for flere av de oppgitte faggruppene i hvit perm ikke frammøteskjemaer i blå, og dette gjelder for både høsten 2002 og våren 2003. Antall elever i hver gruppe varierer fra 3 til 17 på de angivelige originalskjemaene i blå perm både høsten 2002 og våren 2003. I hvit perm framstår hver gruppe med 4 eller 5 elever, i alt 8 grupper, både høsten 2002 og våren 2003. I tillegg har hvit en gruppe med en elev høsten 2002 og to grupper med en elev våren 2003. Det finnes imidlertid ingen skjema for disse tre faggruppene i blå perm. Samlet viser dette både betydelig indre motstrid i MIAs materiale. MIAs framstilling i hvit gir et inntrykk av at organiseringen av opplæringen skjer i grupper med ikke flere enn 5 i hver gruppe. Blå perm viser at gjennomføringen til dels avviker betydelig fra dette. For fagår skoleåret 2002-2003 ligger det i hvit perm skjema for hver av de ovenfor nevnte gruppene som viser registreringer av frammøte/fravær for hver enkelt elev. Skjemaene framstår som å være brukt i registreringen av frammøte/fravær i periodene oktober og april. Her er det ingen påskrift fra MIA om at dataene er overført fra andre, originale lister (sml. innføringskurset). Dersom skjemaene for oktober og april i hvit perm er ment å vise fortløpende registrering av elevene, skulle en vente å finne de samme skjemaene brukt også resten av året, både forut og etter oktober og april. Slik er det imidlertid ikke. Det er brukt skjema med en helt annen utforming og innhold enn i blå perm. Skjemaene i blå perm har en oppstilling og et innhold som er likt de som er brukt for innføringskurset i blå. Det er dermed grunn til å ta som utgangspunkt, på samme måte som for innføringskurset, at skjemaene i hvit perm for fagår ikke er en fortløpende registrering, men er produsert på annen måte. Andre trekk ved skjemaene i hvit perm bidrar til samme konklusjon, se ovenfor. De avvikende kjennetegnene mellom skjemaene i hvit og blå perm bidrar til å skape grunnleggende mistillit til materialet som er mottatt fra MIA og viser dessuten at dette ikke har vært et tilfredsstillende system for elevregistrering. Materialet mottatt fra MIA for innføringskurset høsten 2003 viser samme kjennetegn som nevnt ovenfor om høsten 2002. I hvit perm framstilles elevene som at de er inndelt i 10 faggrupper med 5 elever i hver med ett unntak, der det er 4. Det framgår av det angivelige originale materialet i blå perm at antall elever i hver gruppe er mellom 8 og 25 og de deltar i 8 grupper. Videre er det ingen av de oppgitte gruppene i hvit perm som gjenfinnes med samme elevsammensetning som i blå. MIAs framstilling i hvit perm for innføringskurset synes å skulle gi et inntrykk av at organiseringen i grupper er i tråd med en forutsetning om 5 elever i hver. Blå perm viser at gjennomføringen avviker vesentlig fra dette ved at elevene deltar i langt større grupper. Nok et eksempel på uoverensstemmelser finnes for fagår høsten 2003. Samleoversikten i hvit perm viser 9 faggrupper som har fra 3 til 6 elever.

25

Gruppene som framgår av blå perm viser imidlertid noe annet. Her har gruppene mellom 3 og 23 elever. Noen grupper gjenfinnes med samme navn på skjemaene i blå perm, for eksempel treblås, piano og fiolin. Det er imidlertid kursgrupper i blå perm som ikke gjenfinnes i samleskjemaet i hvit perm og omvendt (eks. elektronikk spes lys, gitar 1, -2, -3, samt 1.,2. og 3. fagår teori). Det er elevnavn i hvit perm som ikke gjenfinnes i grupper i blå perm og omvendt. I samleskjemaet i hvit perm har MIA delt opp grupper i mindre enheter og gitt de noe avvikende navn fra skjemaene i blå perm. Eksempelvis viser blå perm 2 gitarverkstedgrupper med henholdsvis 7 og 8 elever, mens det i hvit perm er delt opp i 3 gitargrupper med 4 elever i hver. Videre er elektronikk i blå perm med 9 elever delt opp i elektronikk og elektronikk spesialisering lys med henholdsvis 4 og 3 elever. Dessuten har MIA ikke tatt med i hvit perm skjemaer for ukene 42-43-44 for kursgruppene 1., 2. og 3. fagår teori med 11, 11, og 23 elever. Det foreligger således avvik av betydning mellom materialet i hvit og blå perm knyttet til organiseringen av undervisningen: antall elever i hver gruppe, navnene i gruppene, navn på gruppene og deres antall. MIA har ikke framlagt originale frammøteregistreringsskjemaer for våren 2004 fram til og med fylkesmannens tilsyn i mars, med unntak av skjemaer for de ukene fylkesmannen innhentet under tilsynet. Her viser det seg også, som for tidligere perioder ovenfor, at det er avvik mellom materiale fra MIA. Det gjelder både innføringskurset og fagår. Det er større grupper enn de 5 som har vært forutsatt og elevsammensetningen i grupper er ikke sammenfallende. Avvik i registreringen av frammøte/fravær For innføringskurset 2002-2003 viser registreringen for ukene 41-44 betydelig mangel på samsvar. Det er registrert flere dager med undervisning i samleskjemaene i hvit perm uten at det dette kan gjenfinnes i registreringene i originallistene i blå perm. Dette manglende samsvaret gjør seg gjeldende for bort i mot alle elevene på samleskjemaet i hvit perm. Videre er det for godt over halvparten av elevene ikke fullt samsvar mellom dataene i de to permene med hensyn til registreringen av om eleven har vært fraværende eller tilstede. Det er registreringer av tilstedeværelse i hvit perm, mens blå perm viser fravær. Det er også eksempler på det motsatte. Resultatet av tilsvarende avstemming mellom permene for april 2003 (ukene 14- 19), for innføringskurset 2002-2003, viser samme mønster som for oktober, men enda mer markert. For bort i mot alle elever kan det som er registrert som undervisning i hvit perm ikke gjenfinnes tilsvarende på skjemaer i blå perm. I tillegg er det for over halvparten av elevene dager med manglende samsvar i registreringen av om eleven har fravær eller er tilstede. For perioden i april 2003 er det for innføringskurset spesielt markant at det i blå perm bare er gjort et relativt lite antall registreringer av frammøte/fravær som til sammen bare dekker et mindretall av dagene i denne perioden. I materialet i hvit perm, f. eks for innføringskurset i 2002-2003, er det i samleskjemaet for oktober og april lagt inn registrering av frammøte/fravær over fire uker. Registreringen er gjort per dag for hver elev. Det samlede resultatet som skjemaet viser er at de aller fleste elevene er aktivt registrert med enten tilstede eller fravær for de aller fleste dagene i denne fireukers perioden.

26

Resultatet av denne registreringen i samleskjemaet uttrykker at det er gitt opplæring alle dager i hele denne perioden. MIA oppgir for den enkelte elev, ved overføring av data fra originale lister, at eleven enten har vært tilstede eller hatt fravær fra en opplæring som skal være gitt. Hovedinntrykket er at elevene har hatt et relativt godt frammøte. Inntrykket som blir skapt gjennom disse samleskjemaene som er produsert i ettertid, står i skarp kontrast til informasjonsinnholdet som framgår av blå perm (”originallistene”) etter at materialet er ordnet slik at det er mulig å få et reelt innsyn. Samme gjennomgang av MIAs materiale også for høsten 2003 gir tilsvarende resultater som vist ovenfor. Det foreligger et betydelig misforhold mellom det som framgår av hvit og blå perm for oktober (ukene 42-43-44). Avvikene i materialet gjelder både omfang av undervisning og registrering av elevers fravær og tilstedeværelse. Konklusjon En gjennomgang av det materialet MIA har levert viser store uoverenstemmelser i et materiale som burde stemme overens. MIA har gjennom skjemaene i hvit perm gitt en framstilling av opplæringens omfang og elevenes tilstedeværelse som i vesentlig grad er mer positiv enn MIAs angivelige originallister gir belegg for. Departementet har på bakgrunn av omfanget og karakteren av uoverensstemmelsene i materialet, konkludert med at skjemaene i hvit perm må forkastes som grunnlag for å sannsynliggjøre/dokumentere hvilken opplæring som er gitt og frammøte/fravær for den enkelte elev i opplæringen. Troverdigheten til det samlede materialet som informasjonskilde er gjennom de påviste mangler sterkt svekket. 2.1.5.3 Avvik idet angivelige originale materialet (blå permer) Originalmaterialet som ble innsendt i to blå permer er svært uoversiktlig.. Departementet har derfor lagt mye arbeid i å få en oversikt over det innleverte materialet. Nedenfor blir det gitt en oversikt over eksempler på avvik som framstår i dette materialet. Eksemplene er kun utdrag som er gjort fra det samlede materialet. i) Feilføringer i dateringer Et eksempel på at materialet ikke framstår som troverdig kommer til uttrykk i skolens registrering av elevenes frammøte og fravær i opplæringen for april 2002. På alle 8 registreringsskjemaene for innføringskurset, som er signert av samme person, er det foretatt 4 typer av systematiske feilføringer:

- På skjemaene er elevene registrert fra og med tirsdag 1. april 2002

og fortløpende de følgende dagene i to uker. Korrekt kalender er imidlertid mandag 1. april, som er andre påskedag 2002.

- Skjemaene er påført at det er påskeferie de to ukene mellom ”fredag 11. april” og ”mandag 28. april” (uke 16 og 17). Ifølge korrekt kalender er imidlertid påsken i 2002 den siste uka i mars og første uka i april (uke 13 og 14).

- Registreringen av elevenes tilstedeværelse fortsetter fra ”mandag 28. april”. Korrekt kalender er imidlertid mandag 29. april.

- Registreringen fortsetter til og med ”onsdag 30. april”. Korrekt kalender viser ingen onsdag 30. april, onsdag i uke 18 er 1. mai.

27

Det kan stilles spørsmål ved om disse feilaktige henvisningene til kalenderen skyldes hendelige uhell som resultat av manglende oppmerksomhet eller om listene er produsert i etterkant. Den systematiske måten feilene er gjort på over en lengre periode indikerer at årsaken ikke ligger i et øyeblikks misforståelse av kalenderen i den løpende opplæringssituasjonen. Den feilaktige plasseringen av påsken gir ytterligere grunnlag for å anta at forklaringen er en annen. Mønsteret som framtrer gir grunnlag for å hevde at registreringen på skjemaene ikke kan ha skjedd løpende samtidig med gjennomføringen av opplæringen. Om registreringen var blitt foretatt daglig gjennom måneden ville den som førte skjemaet blitt oppmerksom på det feilaktige forholdet til kalenderen. Av dette følger at alle disse skjemaene for innføringskurset i april 2002 synes å være produsert i ettertid. Det er også andre felles trekk ved måten skjemaene er ført på som underbygger at alle disse skjemaene er laget samtidig og av samme person. ii) Motstridende informasjon Et annet avvik i materialet synliggjøres for en elev som ifølge MIAs registrering startet på innføringskurset høsten 2001. MIA skulle 5. januar 2002 fakturere ham for kr. 15 000 i skolepenger for vårhalvåret. Det framgår av påtegning på faktureringen at det lages kreditnota fordi eleven har sluttet. På mottatte registreringsskjemaer for elevframmøte er eleven imidlertid avkrysset for å ha deltatt i opplæringen helt fram til skoleårets slutt i mai-juni 2002. Ved sluttevalueringen av innføringskurset i mai-juni er det for denne eleven notert på ”karakterskjemaet” at han ikke møtte. Det er grunn til å stille spørsmål om registreringsskjemaet for frammøte våren 2002 avspeiler elevens faktiske tilstedeværelse i opplæringen ved MIA. Dette eksemplet er et ytterligere element som bidrar til å så tvil om den generelle troverdigheten til det materialet MIA har lagt fram om registreringen av elevene i opplæringen. iii) Dobbeltregistreringer som ikke er identiske Et annet eksempel som viser materialets uoversiktlighet, og som underbygger at materialet har liten troverdighet som dokumentasjon, er registreringen av fravær for innføring strenger uke 42 høsten 2003. For dette kurset foreligger det to lister for samme registrering, men listene er ikke identiske. Forskjellen mellom disse to listene er blant annet:

- På den ene listen er det oppført en ekstra elev. - På den ene listen skal x symbolisere tilstedeværelse, på den andre

fravær. - Selv om det tas hensyn til at x på den ene listen er fravær og den

andre tilstedeværelse, så viser listene ulik registrering.

Det finnes flere eksempler på lister som viser samme kurs og tidsperiode, men hvor det på den ene listen er oppført flere elever enn på den andre. F. eks. gjelder dette fraværslisten for innføring musikkelektronikk uke 42 høsten 2003. Det er også eksempel på at samme kurs har to skjema med ulik registrering av frammøte/fravær for samme periode. iv) Samme lærer underviser flere grupper på samme tidspunkt Det er også eksempler på at lærere er oppført på flere grupper på ulike nivåer på samme tidspunkt. F. eks. uke 39 høsten 2003 har en lærer ført tre ulike

28

fraværslister i samme tidsrom. Fraværet er registert på elever på henholdsvis 1. fagår teori, 2. fagår teori og 3. fagår teori. Antall elever på hver av disse listene er på 23, 11 og 11, totalt 45 elever. v) Elever som er tilstede på ulike kurs på samme tidspunkt Eksempler finnes også på at elever er registret tilstede på flere enn ett kurs samtidig. F. eks. en elev som i uke 42 høsten 2003 både var tilstede på innføring gruppe B teori og innføring tangent. Det samme gjelder også for en annen elev som en lærer har registrert som fremmøtt på innføringskurs gruppe C, samtidig som en annen lærer har registrert samme elev tilstede på innføring musikkelektronikk. vi) Fraværsskjemaer som ikke er underskrevet Det foreligger også eksempler på skjemaer som verken er underskrevet av faglærer eller hvor det framgår hvem som er faglærer. F. eks. gjelder dette fraværsføringen for innføringskurs i musikkinstrumentmakerfaget uke 39 høsten 2003. vii) Fraværsskjemaer uten utfylling MIA har også vedlagt fraværsskjemaer som er undertegnet av faglærer, men hvor det ikke foreligger noen form for registrering. F. eks. gjelder dette for gitarverksted 1. fagår uke 40 høsten 2003. Konklusjon Gjennomgangen av de fraværslistene avdekker betydelig avvik, indre motstrid og en rekke feilføringer, både med tanke på datoer og lignende. Troverdigheten til det samlede materialet som informasjonskilde er gjennom de påviste mangler betydelig svekket. 2.1.5.4 Samme person deltaker på to tilskuddsordninger samtidig. Materialet viser også en annen variant av dobbeltrapportering samt rapportering av opplæring som ikke inngår i MIAs godkjenning. En rekke utenlandske elever ved MIA har deltatt på kurs i norsk for innvandrere. Kurset finansieres av staten ved en egen tilskuddsordning under Kommunal- og regionaldepartementet. Høsten 2003 økte antall deltakere på kurset fra MIA etter at en gruppe kinesere begynte ved skolen. Folkeuniversitetet (FU) var kursarrangør og rapporteringen av deltakere og kurstimer skjedde på FUs skjema. I tillegg viser det seg at MIA har rapportert at de samme elevene har fått opplæring ved MIA på samme tidspunkter som de har vært på norskkurs ved Folkeuniversitetet. Resultatet er en dobbeltrapportering der flere elevers deltakelse på ett og samme kurs inngår i tilskuddsgrunnlaget for to tilskuddsordninger, norsk for innvandrere og friskoleloven. Ingen av disse kursdeltakerne oppfyller imidlertid kriteriene for å utløse tilskudd fra de to ordningene. MIA har ikke godkjenning for å rapportere norskkurs som grunnlag for tilskudd. Dessuten tillater ikke ordningen norsk for innvandrere at det gis tilskudd til slike utenlandske elever som har kommet til Norge for å gå på skole. MIA har urettmessig brukt elevenes deltakelse på norskkurset til å danne grunnlag for tilskudd etter friskoleloven. I tillegg har MIA rapportert deltakere og timer fra et kurs som tilhører en annen kursarrangør. På MIAs egne frammøteskjemaer framgår det ikke at elevene har deltatt på norskkurs.

29

MIA har også våren 2004 registrert deltakelse på ikke godkjent kurs som del av tilskuddsgrunnlaget. Her er det utenlandske elever som har hatt kurs i engelsk. 2.1.5.5 Avvikende informasjon til ulike mottakere Det kan gis ytterligere eksempel på hvordan MIA avgir informasjon med avvikende innhold til ulike mottakere om samme forhold. En kinesisk elev ble sommeren 2003 tatt opp til MIAs 4-årige opplæring. I søknadspapirene til utlendingmyndigheten om forlengelse av opphold sommeren 2004, er imidlertid normert studietid for denne eleven endret til 5 år. MIA oppgir at elevens studieprogresjon er tilfredsstillende i forhold til normert studietid selv om skolen bare oppgir at eleven har gjennomført ”engelsk kurs 03”. For våren 2004 er det ikke opplyst om eleven har tatt fag. Som nevnt ovenfor inngår ikke engelsk som et godkjent fag ved MIA. Ifølge opplæringsløpet som er godkjent av departementet skal eleven fullføre innføringskurset i løpet av første år for å være innenfor normert tid. I materiale MIA har sendt departementet er det gjort registreringer for denne eleven som om han følger innføringskurs på ordinær måte. 2.1.5.6 Karakterutskrifter Mottatte karakterutskrifter og evalueringsskjema fra MIA i (hvit perm) juni 2004 som del av svaret på departementets varselbrev av 8. juni 2004, er gjennomgått og vurdert. Generelt er informasjonsinnholdet i dette materialet ikke egnet til å vise omfanget av undervisningen som er gitt eller i hvilken grad den enkelte elev har fulgt undervisningen. Utskriftenes innhold viser om eleven har blitt gjenstand for en vurdering i fag, eventuelt i form av prøve/eksamen og det gis karakterer. Utskriftene har ingen informasjon om gitt undervisning, dens varighet eller omfang, om elevenes fremmøte eller fravær fra undervisningen. Disse forhold medfører at dette materialet ikke kan brukes til å oppfylle kravet til dokumentasjon som følger av regnskapsforskriftens § 7 (jf. § 6). I tillegg foreligger det formelle mangler ved utskriftene i med at de dels ikke har underskrift/signatur av ansvarsperson(er) og dels er udatert. Et generelt trekk ved dette materialet er også at det ikke fremstår på en enhetlig måte, med bruk av en felles standard. Karakter-/eksamensutskrifter og MIAs egne vitnemål er avgitt med bruk av formularer som har ulikt innhold. 2.1.5.7 Oppsummering Det følger av redegjørelsen ovenfor at mottatt materiale etter departementets vurdering ikke på tilfredsstillende måte oppfyller kravene i regnskapsforskriften § 7, jf. § 6. Materialet viser verken et tilfredsstillende system for à jourført elevregistrering eller at elevene har fulgt den undervisningen som er forutsatt. Omfanget av de påviste mangler i materialet og deres kjennetegn medfører at det er god grunn til å tvile på materialets troverdighet. 2.1.6 Anførsel om størrelsen på klassene/undervisningsgruppene MIA viser i klagen til at det tidligere fra myndighetenes side har vært kommentert at MIA har for store klasser, men at det ikke er en del av grunnlaget for departementets vedtak. MIA viser også til at departementet skal ha uttalt i samtaler med elever fra MIA at dette skal ha vært et element ved avgjørelsen. MIA kommenterer størrelsen på klassene og uttaler at elever som hovedregel har individuelle opplegg selv om man er samlet i ett og samme klasserom. MIA

30

uttaler seg imidlertid ikke konkret om hvor mange elever klassene/opplæringsgruppene har. Under punkt 2.1.5 under ”Sammenlikning av samlelistene (hvit perm) og originallister (blå perm)” er det vist til flere eksempler hvor MIA opererer med ulike lister hvor elevtallet i klasser/grupper er langt høyere enn de 5 elevene skolen oppgir som den vanlige klasse/gruppestørrelsen og som er forutsetning for den forholdsvis høye tilskuddssatsen. MIA har ikke gitt noen forklaring på hvorfor det innsendte materialet ikke samsvarer og hvorfor noen klasse/gruppelister viser ett langt høyere elevtall enn 5. Konklusjon Departementet har ikke mottatt materiale som dokumenterer at MIA ikke har opplæringsgrupper på fem elever. 2.1.7 Departementets møte og korrespondanse med MIA etter klagen Etter forespørsel fra MIA ble det holdt et møte mellom skolen og departementet 27. oktober 2004. I etterkant av dette møtet mottok departementet et brev fra MIAs advokat, datert 12. november 2004, hvor det blant annet ble uttalt følgende:

[Det] understrekes at departementet har en plikt til å sørge for sakens opplysning og har derfor ikke anledning til å konkludere med at dokumentasjonen ikke er tilstrekkelig all den tid man har nektet å motta ytterligere bevis som utrykkelig er tilbudt.

Departementet har i brev av 23. november sendt et svar på dette brevet. I departementets brev heter det blant annet:

Brevet gir etter departementes syn ikke et helt dekkende bilde av det som kom frem på møtet. Det er helt uriktig at departementet har ”nektet å motta bevis som uttrykkelig er tilbudt.

Videre heter det:

Klagefristen ble forlenget etter ønske fra MIA. Med MIAs klage av 01.09.04 fulgte 11 nummererte bilag samt 4 ringpermer med dokumentasjon. Nederst på s. 7 heter det: ”Vi vil nedenfor fremlegge dokumentasjon som viser at samtlige ikke godkjente elever, har vært elever ved MIA på de aktuelle tidspunkt. Dokumentasjonen varierer fra elev til elev, men kan være eksamensprotokoll, fotografier, studentkort korrespondanse mellom skole og elev,

DET KONGELIGE UTDANNINGS- KONGELIG ......brudd på lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar...

Documents

Transcript of DET KONGELIGE UTDANNINGS- KONGELIG ......brudd på lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar...