UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEAR CENTRO DE CINCIAS

DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO

AMBIENTE DDMA/PRODEMA

CARLOS GERMANO FERREIRA COSTA

DESIGUALDADE, POBREZA E GOVERNANA: UMA AGENDA PARA TIMOR-LESTE

FORTALEZA 2014

CARLOS GERMANO FERREIRA COSTA

DESIGUALDADE, POBREZA E GOVERNANA: UMA AGENDA PARA TIMOR-LESTE

Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Desenvolvimento e Meio Ambiente do Departamento de Geografia da Universidade Federal do Cear, como parte dos requisitos para obteno do ttulo de Doutor em Desenvolvimento e Meio Ambiente. GRANDE REA: Multidisciplinar. REA: Interdisciplinar. SUBREA: Meio Ambiente e Agrrias. rea de concentrao: Estudos de Desenvolvimento. Orientador: Edson Vicente da Silva

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao

Universidade Federal do Cear Biblioteca de Cincias e Tecnologia

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C871d Costa, Carlos Germano Ferreira.

Desigualdade, pobreza e governana: uma agenda para Timor-Leste / Carlos Germano Ferreira Costa. 2014.

209 f. : il. color., enc. ; 30 cm.

Tese (doutorado) Universidade Federal do Cear, Programa Regional de Ps-Graduao em Desenvolvimento e Meio Ambiente, Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente, Fortaleza, 2014.

rea de Concentrao: Estudos de Desenvolvimento. Orientao: Prof. Dr. Edson Vicente da Silva.

1. Organizaes no-governamentais. 2. Conflitos sociais. 3. Pases

em desenvolvimento. I. Ttulo.

CDD 636.7 ____________________________________________________________________________________

CARLOS GERMANO FERREIRA COSTA

DESIGUALDADE, POBREZA E GOVERNANA: UMA AGENDA PARA TIMOR-LESTE

Tese apresentada ao Curso de Doutorado em Desenvolvimento e Meio Ambiente do Departamento de Geografia da Universidade Federal do Cear, como parte dos requisitos para obteno do ttulo de Doutor em Desenvolvimento e Meio Ambiente. GRANDE REA: Multidisciplinar. REA: Interdisciplinar. SUBREA: Meio Ambiente e Agrrias. rea de concentrao: Estudos de Desenvolvimento. Orientador: Edson Vicente da Silva

Aprovada em: 22/07/2014.

BANCA EXAMINADORA

___________________________________________ Prof. Dr. Edson Vicente da Silva (Orientador)

Universidade Federal do Cear (UFC)

___________________________________________ Prof. Dr. Ernane Cortez Lima (UVA)

Universidade Estadual Vale do Acara

___________________________________________ Profa. Dra. Juliana Maria de Oliveira Silva Universidade Regional do Cariri - URCA

___________________________________________ Prof. Dr. Antonio Jeovah de Andrade Meireles

Universidade Federal do Cear (UFC)

___________________________________________ Profa. Dra. Marta Celina Linhares Sales Universidade Federal do Cear (UFC)

memria de Srgio Vieira de Melo, um exemplo de profissional que dedicou a vida reconstruo de comunidades que sofreram as nefastas consequncias de guerras e de violncias extremas... E to pouco conhecido no Brasil... E ao

povo de Timor-Leste e a todos envolvidos com estudos na rea de desenvolvimento internacional, dedico.

AGRADECIMENTOS

com extrema satisfao que concluo a etapa de vida representada pelo Doutorado no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento e Meio Ambiente DDMA/PRODEMA. Os conhecimentos adquiridos neste perodo me habilitaram a pautar minha atuao profissional na rea de desenvolvimento internacional e meio ambiente, campo de atividade que misto de profisso, idealismo, coragem e paixo. O conhecimento e os frutos do trabalho acadmico, que muitas vezes se misturou com atividades profissionais como consultor no Governo Brasileiro (MEC; CAPES; SAF/MDA), Governo Timorense (INFORDEPE) e no sistema das Naes Unidas (UNDP) me permitem e induzem a pleitear algo mais, em um caminho que espero esteja apenas no comeo. Em adio gostaria de agradecer a alguns que, de forma mpar, contriburam para a realizao desse estudo.

Ao meu orientador - Ofereo agradecimentos especiais - ao Professor Doutor Edson Vicente da Silva Cacau na verdade at me faltam palavras para expressar quanta gratido e respeito eu sinto por ele, Cacau tanto um exemplo de pessoa como de profissional, que mesmo no tendo sido meu orientador desde o incio da tese, mesmo assim, pelo curto espao de tempo ofereceu enormes contribuies se colocando sempre disponvel e abrindo portas, agradeo-o assim pela conduo e direcionamento nas escolhas tericas, acadmicas e como exemplo de vida.

Aos professores Dr. Ernane Cortez Lima, Dra. Juliana Maria de Oliveira Silva, e Dr. Antonio Jeovah de Andrade Meireles Sales pela contribuio, onde a consideraes foram somadas s dos demais professores, e assim includas ao trabalho contribuindo para melhoria da qualidade do mesmo.

Aos colegas e amigos que encontrei pelo caminho durante os anos de doutoramento no Brasil, em Israel e principalmente em Timor-Leste, no curto, porm intenso perodo em que vivi e aprendi sobre a realidade desse pas pitoresco; Sara Francis, amiga e uma excelente profissional na rea de estudos de desenvolvimento, conhec-la modificou a minha perspectiva pessoal sobre esse campo de atuao, e o Prof. Dr. Gilmar Jos Dantas Coordenador do PQLP/Timor-Leste (CAPES/INFORDEPE), suas orientaes e conselhos sero valiosos por toda a vida, o meu muito obrigado. s demais pessoas que de forma direta ou indireta contriburam para o meu desenvolvimento pessoal e profissional Guy Auerbach, Yossi Marco em Israel (apesar dos diferentes pontos de vista sobre a questo palestina), Thaiza Castilho e Rodrigo Maule colegas de trabalho envolvidos no sistema das agncias da ONU. queles que me receberam de braos abertos em Timor-Leste, e tambm queles que nem tanto, mas que foram valiosos nas lies de vida aprendidas.

CAPES e FUNCAP pelo financiamento desse estudo. Aos meus queridos pais que me acompanharam em cada passo desde sempre.

"Politicians and other policy-makers rarely take action on their own account. They are subject to the wind of change - the harder the wind blows, the more

they change." (CMTS, 1984: 98)

RESUMO

O tema da tese - DESIGUALDADE, POBREZA E GOVERNANA: UMA AGENDA PARA TIMOR-LESTE surge do interesse de avaliar a influncia de diversos atores no dilogo e na ao (e inao) poltica e, em particular em como lidar com o problema de como avaliar a governana, polticas e o desenvolvimento de pases recm-emergidos de conflitos que no possuem uma base de dados confivel e estruturada.

Esse estudo pretende contribuir para o debate sobre a influncia e colaborao entre as ONGs, sejam elas nacionais ou internacionais, governos nacionais e as Naes Unidas em temas como desigualdades, pobreza, polticas pblicas e governana em pases em desenvolvimento, discutindo inicialmente indicadores socioeconmicos, ambientais e de desenvolvimento humano; alm disso, visa analisar as implicaes dessa abordagem para a realidade poltico-administrativa de pases em desenvolvimento que, como o caso de Timor-Leste, emergem de situaes de conflito, ou outras perturbaes sociais profundas, caracterizando democracias no consolidadas ao utilizarmos o caso de Timor Leste entre os anos de 1999 e 2012 como pano de fundo, temos como bjetivo analisar as abordagens tericas mais significativas que derramam luz sobre os possveis resultados da participao, influncia e colaborao de atores chaves; uma anlise das condies que determinam a sua participao e as escolhas estratgicas que enfrentam para promover seus objetivos polticos, incluindo, assim, o homem no sistema de anlise como perspectiva para anlise de questes relativas desigualdade, e ao desenvolvimento humano com enfoque nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM).

Este estudo teve como base terico-metodolgica Melucci (1992); fundamentalmente qualitativo, onde, acompanhando as linhas metodolgicas realiza uma profunda reviso de dados e compilao de informaes - fatores necessrios devido fragilidade e muitas vezes ausncia de dados e informaes confiveis e auditadas. Os documentos oficiais analisados foram resolues, o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) de Timor-Leste, os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), relatrios de Desenvolvimento Humano (HDR), evoluo do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), artigos cientficos e relatrios de agncias de desenvolvimento como a ABD, FAO, UNDP entre outras.

Foi possvel concluir que h uma discrepncia notvel entre a retrica e a prtica no que diz respeito a essa participao. Os mltiplos desafios e rostos da comunidade internacional nesta frente persistem, e apesar da existncia de oportunidades de aprendizagem abundantes acumulados atravs de anos de trabalho na rea de desenvolvimento, h falhas visveis na conduo de polticas em diversos nveis. Argumenta-se que tais desafios so menos uma questo de normas e regras que de abordagem bsica, atitudes e relaes de poder. possvel que esses atores, em geral, no tenham alterado a sua abordagem; com pouco ou nenhum avano nas questes de desenvolvimento e reduo de pobreza e desigualdade; ao invs de fomentar o desenvolvimento de uma sociedade civil vivel e autnoma os resultados demonstraram o esgotamento de um modelo de desenvolvimento, que por um lado eficiente na pacificao, falhou na promoo de desenvolvimento e na oferta de oportunidades e governana.

Por fim entende-se que as peculiaridades socioeconmicas e as polticas adotadas em sociedades em desenvolvimento oriundas de graves crises internas no podem ser tratadas apenas como fatores institucionais e processuais especficos replicveis a partir de sociedades estabilizadas, preciso a elaborao de uma melhor base de dados, e uma adaptao do conjunto de instrumentos da anlise dessas polticas s condies peculiares das sociedades em desenvolvimento que emergem de diferentes formas de conflito com foco em mecanismos que promovam boa governana. Palavras-chave: Comunidade Internacional. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. ONGs. Plano Nacional de Desenvolvimento. Gesto de Conflitos.Estudos de Desenvolvimento. COSTA, CARLOS GERMANO FERREIRA. DESIGUALDADE, POBREZA E GOVERNANA: UMA AGENDA PARA TIMOR-LESTE. Fortaleza: UFC/PRODEMA. Tese. p. 209. 2014.

ABSTRACT

INEQUALITY, POVERTY AND GOVERNANCE: AN AGENDA FOR EAST TIMOR

The subject of this thesis - "INEQUALITY, POVERTY AND

GOVERNANCE: AN AGENDA FOR EAST TIMOR" - stems from an interest to assess the influence of various actors in the political dialogue and action/ inaction; in particular we search for solutions to deal with the problem of how to evaluate governance, policies and the development path in countries without reliable and structured data.

This study aims to contribute to the debate on the influence and collaboration between NGOs, whether national or international, national governments and the United Nations on issues such as inequality, poverty, public policies and governance in developing countries, initially discussing some basic concepts on subjects like human development and socioeconomic indicators; Furthermore, it aims to analyze these implications to political-administrative reality in developing countries, such as East Timor that emerge from conflict or other profound social disruption featuring unconsolidated democracies - using the case of East Timor, between the years 1999 and 2012 as a backdrop the objective is to analyze the most significant theoretical approaches that shed light on the possible outcomes and participation, as well to contribute in the debate on the influence and collaboration of these key actors; it is an analysis of the conditions that determine their participation, and the strategic choices they face to promote their political goals, thus including, in perspective, the man in the analysis system in order to examine issues relating to inequality and human development with a focus on the Millennium Development Goals (MDGs).

The theoretical and methodological bases of this study was Melucci (1992), this thesis is fundamentally qualitative through data review and information compilation - necessary factors due to the fragility and often lack of reliable data and audited information. E analyzed official documents such as resolutions, the Timor-Leste National Development Plan (NDP), Millennium Development Goals Reports (MDGs), Human Development Reports (HDR), Evolution of the Human Development Index (HDI), scientific articles and several technical reports released by development agencies such as ABD, FAO, UNDP and others.

It was concluded that there is a notable discrepancy between rhetoric and practice regarding the key actores participation. The multiple challenges that the international community faces on this front remains despite the existence of abundant learning opportunities accumulated through years of work in development, there are noticeable flaws in the conduct of policy issues at various levels. It is argued that such challenges are less a matter of rules and regulations then basic approaches, attitudes and power relations. It is possible that these actors, in general, have not changed their approach; with little or no progress on issues related with development and poverty and inequality reduction; instead of fostering the development of a viable and autonomous civil society its results have demonstrated the depletion of a model of development, which efficient on one hand pacification on the other have failed in promoting development and providing opportunities and governance.

Finally it is understood that socioeconomic peculiarities and policies adopted in developing societies that emerged from serious conflicts cannot be treated as specific procedural and institutional factors replicable from stabilized societies, it is necessary to draw up a better database, and an adaptation of set of analysis tools for these policies to the peculiar conditions of developing societies emerging from different forms of conflict focusing on mechanisms that promote good governance. Keywords: International Community. Millennium Development Goals. NGOs. National Development Plan. Conflict Management. Development Studies.

COSTA, CARLOS GERMANO FERREIRA. "INEQUALITY, POVERTY AND GOVERNANCE: AN AGENDA FOR EAST TIMOR". Fortaleza: UFC/ PRODEMA. Thesis. p. 209. 2014.

LISTA DE ILUSTRAES Figura 1 - Mapa de localizao de Timor-Leste na sia. Figura 2: Manifestaes durante o processo de Independncia no Incio do Sculo XXI em Timor-Leste. Figura 3: Bandeira e emblema de Timor-Leste. Figura 4: Modelo Bain & Company de desempenho organizacional. Figura 5: Modelos de tomada de deciso. Figura 6: Deciso estratgica. Figura 7: Meios de participao da sociedade civil (ONGs). Figura 8: Sede da ONU em Nova Iorque e seu smbolo. Figura 9a: Secretrio-Geral da ONU poca, Kofi Annan (esq.) recebido por Xanana Gusmo e o brasileiro Srgio Vieira de Melo em 1999. Figura 9b: Alto comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos, posio que ocupou at 2003, quando tirou uma licena de quatro meses para trabalhar no Iraque, a pedido do secretrio-geral da ONU, Kofi Annan. Figura 10: Misso Integrada das Naes Unidas no Timor-Leste (UNMIT). Figura 11: Manifestao pela independncia de Timor-Leste, em 1999. Figura 12: Imagem do documentrio sobre o Processo de independncia em Timor-Leste. Figura 13: Mapa fsico de Timor-Leste. Figura 14: Mapa fsico e de localizao de Timor-Leste. Figura 15: Diviso Administrativa do Timor-Leste com encarte do enclave do Oe-Cussi. Figura 16: Lnguas faladas em Timor-Leste pro suco. Figura 17: Crianas fazem fila para receber merenda numa escola do Timor-Leste, onde conflitos dificultam o acesso educao bsica. Figura 18: Questes relativas ao gnero. Figura 19: A expanso chinesa pela sia no incio do sculo XXI. Figura 20: Joint Petroleum Development Area (JPDA).

LISTA DE GRFICOS Grfico 1: Evoluo do nmero de ONGs em Timor-Leste entre 1999 e 2011. Grfico 2: Previso da variao do padro chuvoso do perodo 1960-2000 com 2080 por suco. (Grfico percentual do quando chuvoso). Grfico 3: A variao do PIB de Timor-Leste: com e sem petrleo.

Grfico 4: Desembolsos percentuais do ESI do Fundo Petrolfero de Timor-Leste. Grfico 5: Medio de populaes vivendo em diferentes tipos de pobreza. Grfico 6: Taxas de escolarizao e concluso do ensino primrio. Grfico 7: Evoluo do ndice de Desenvolvimento Humano de Timor-Leste.

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ACB - Anlise Custo-Benefcio ALC - Amrica Latina e Caribe AUSAID - The Australian Agency for International Development CEDAW - Conveno sobre a Eliminao da Discriminao Contra as Mulheres CEH - Complexidade de Emergncias Humanitrias CMATS (acrnimo em ingls) - Recursos Martimos no Mar de Timor DOTS - Direct Observed Treatment Short Course DTP - Difteria, Ttano e Coqueluche EBM - Evidence-Based Medicine EBP - Evidence-Based Practice EBPM - Evidence-Based Policy-Making EPCs - Emergncias Polticas Complexas EPL - Escolarizao Primria Lquida EPT - Educao Para Todos EPU - Educao Primria Universal ESI - Estimated Sustainable Income ETADEP - Ema Mata Dalan ba Progresu FALINTIL - Foras Armadas de Libertao e Independncia de Timor-Leste FAO Food and Agriculture Organization F-FDTL - Foras de Defesa de Timor-Leste FMI Fundo Monetrio Internacional FONGTIL - Frum das ONGs de Timor-Leste FP - Fundo Petrolfero FRETILIN - Frente Revolucionria de Timor-Leste Independente

IPH - ndice de Pobreza Humana IDG - ndice de Desigualdade de Gnero IDH - ndice de Desenvolvimento Humano IDHAD - ndice de Desenvolvimento Humano ajustado Desigualdade. INTERFET - Internacional Force for East Timor ISA - ndice de Sustentabilidade Ambiental ISEW (acrnimo em ingls) - ndice de Bem-Estar Econmico Sustentvel ISF (acrnimo em ingls) - Foras Internacionais de Estabilizao LMTI - Linaburg Maduell Transparncia Index OCHA - Office for the Coordination of Humanitarian Affairs ODM - Objetivos de Desenvolvimento do Milnio PBE - Poltica Baseada em Evidncias PCT - Plano Conjunto de Transio PED - Plano Estratgico de Desenvolvimento PNB - Produto Nacional Bruto PND - Plano Nacional de Desenvolvimento PNUD Programa das naes Unidas para o Desenvolvimento PPP - Purchasing Power Parity RNB - Rendimento Nacional Bruto SPTL - Servio Policial de Timor-Leste TD - Teoria da Deciso TFT - Taxa de Fecundidade Total TLPF - Timor-Leste Petroleum Fund TOR - Teoria de Opes Reais TS - Teoria de Sistemas

UNAMET - United Nations Mission in East Timor UNCT - UN Country Team UNHCR- United Nations High Commission for Refugees UNICEF - United Nations Childrens Fund UNDP United Nations Development Programme UNMIT - Integrated Mission in Timor-Leste UNMISET - United Nations Mission of Support in East Timor

UN-OCH - United Nurses of Childrens Hospital

UNOTIL - United Nations Office in Timor-Leste UNRIC - United Nations Regional Information Centre for Western Europe UNTAET - UN Transitional Administration in East Timor UPF - Unidade de Patrulhamento de Fronteiras USAID The United States Agency for International Development WFP - World Food Programme

LISTA DE SMBOLOS US$

Euro

$ %

LISTA DE ARTIGOS E RESENHAS SUBMETIDOS E PUBLICADOS

ESTUDO DA ECOLOGIA DA PAISAGEM NO ESTURIO DO RIO JAGUARIBE NO LITORAL DO CEAR (BRASIL) NUMA PERSPECTIVA GEOAMBIENTAL AS INTER-RELAES ENTRE O HOMEM E O AMBIENTE - CARACTERIZAO SOCIAMBIENTAL DE TIMOR-LESTE MODELOS NORMATIVOS NA CONSTRUO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS O ESTADO E O PROCESSO DE ANLISE DA POLTICA PBLICA - O PROCESSO DE TOMADA DE DECISAO COMO RESULTADO DE VARIOS FATORES AS MISSES DE PAZ EM TIMOR-LESTE UM VIS QUE ENFATIZA O APRENDIZADO

O PROCESSO DE DECISO POLTICA EM TIMOR-LESTE UMA AVALIAO DO PAPEL DAS ONGs COMO ATORES POLTICOS O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO COMO RESULTADO DA EVIDNCIA E DE OUTROS FATORES GOVERNANA, POBREZA E A MALDIO DO PETRLEO: COMO A RIQUEZA DO PETRLEO MOLDA O DESENVOLVIMENTO DE TIMOR-LESTE O CONTEXTO SOCIOECONOMICO EM TIMOR-LESTE: DESIGUALDADE E POBREZA SUSTENTABILIDADE EM TIMOR-LESTE OBJETIVOS DO MILNIO (ODM) E O PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (PND)

SUMRIO

PARTE 1

CONSIDERAES TERICAS

CAPTULO 1

1.1. Introduo..................................................................................................2 1.2. Contribuio Cientfica.............................................................................5 1.3. Objetivos Gerais e Especficos................................................................5 1.4. Por que esse Estudo?...............................................................................6 1.5. Plano e Viso geral da pesquisa..............................................................7 1.6. Proposta Metodolgica............................................................................8 1.7. Demais consideraes...........................................................................11 Referncias.........................................................................................................14

CAPTULO 2

2. ANLISE DE POLTICAS, BOA GOVERNANA E DESIGUALDADE

2.1. Introduo................................................................................................15 2.2. Proposta metodolgica...........................................................................15 2.3. O processo poltico no Estado capitalista moderno............................15 2.4. Modelos normativos na avaliao de polticas....................................21 2.5. Governana..............................................................................................26 2.6. Desigualdade e Distribuio de Riqueza..............................................30

Referncias..............................................................................................33 CAPTULO 3

3. O PROCESSO DE TOMADA DE DECISO

3.1. Introduo................................................................................................36 3.2. Proposta metodolgica...........................................................................38 3.3. Formulao de Polticas.........................................................................38 3.4. Tomada de Deciso sob a tica do Conceito de Evidncia................39 3.5. Formulao de polticas como resultado de vrios fatores................39 3.5.1. Teoria da Deciso (TD)............................................................................40 3.5.2. Teoria de Opes Reais (TOR)...............................................................40 3.5.3. A abordagem da Teoria dos Sistemas (TS)..........................................41 3.5.4. Anlise de Custo Benefcio (ACB).........................................................42 3.6. Consideraes.........................................................................................43

Referncias..............................................................................................47

PARTE 2

PARA UMA ANLISE UNIFICADA DA TESE

CAPTULO 4

4. OS ATORES POLTICOS EM TIMOR-LESTE. O ESTUDO DAS ORGANIZAES.

4.1. Introduo................................................................................................53 4.2. Os modelos de organizaes e o processo de elaborao

de polticas...............................................................................................54 4.3. A Organizao das Naes Unidas ONU...........................................55 4.4. As Naes Unidas e as misses de paz em Timor-Leste....................57 4.5. Organizaes No Governamentais como atores polticos em Timor-

Leste.........................................................................................................63 4.6. O termo ONG Organizao No Governamental...........................64 4.7. O aumento em nmero de ONGs...........................................................65 4.8. ONGs e Regimes de Estado..................................................................66 4.9. A participao poltica das ONGs..........................................................67 4.10. Os papis das ONGs...............................................................................68 4.11. Capacidade Organizacional das ONGs.................................................70 4.12. A natureza do conflito Poltico em relao s ONGs...........................71 4.13. Legitimidade das ONGs no ps-conflito e participao no processo

poltico......................................................................................................72 4.14. Proposta Metodolgica...........................................................................73 4.15. ONGs em Timor-Leste.............................................................................74 4.16. O papel das ONGs em Timor-Leste.......................................................77 4.17. O Governo Timorense e as ONGs..........................................................78 4.18. Os desafios das ONGs em Timor-Leste................................................79 4.19. Consideraes.........................................................................................80 4.20. Questes-chave para as ONGs em Timor Leste..................................83

Referncias..............................................................................................83 Fontes.......................................................................................................92 CAPTULO 5

5. CARACTERIZAO SOCIOAMBIENTAL DE TIMOR-LESTE

5.1. Introduo................................................................................................94 5.2. Fundamentao Terica.........................................................................94 5.2.1. Sistemas e abordagem holstica............................................................95 5.3. As inter-relaes entre o Ser Humano e o ambiente O Homem fator

ambiental..................................................................................................94 5.4. Proposta Metodolgica...........................................................................98 5.5. Delimitao e caracterizao da rea de estudo..................................99 5.6. Resultados Parciais do Estudo..............................................................99 5.6.1. Aspectos geogrficos de Timor-Leste..................................................99

5.6.2. Aspectos histricos, sociais e econmicos de Timor-Leste.......................................................................................................103

5.6.3. Aspectos ambientais de Timor-Leste..................................................108 5.7. Anlise da Discusso e Resultados Parciais do Estudo...................111 5.8. Consideraes.......................................................................................112

Referncias............................................................................................114 CAPTULO 6

6. EXPERINCIAS POLTICAS EM TIMOR-LESTE OBJETIVOS DO MILNIO (ODM) E O PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO (PND)

6.1. Introduo..............................................................................................119 6.2. Os objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM)

Background............................................................................................120 6.3. Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e o Plano

Nacional de Desenvolvimento (PDN) em Timor-Leste.......................................................................................................122

6.4. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).....................................123 6.5. Elementos que promovem a Reduo da Pobreza e da

Desigualdade.........................................................................................124 6.5.1. Educao...............................................................................................124 6.5.2. Mercado de Trabalho............................................................................126 6.5.3. A Agricultura e a Posse da Terra.........................................................128 6.5.4. Polticas, sustentabilidade, Mudanas Climticas e

Equidade................................................................................................129 6.5.5. Questes Relacionadas ao Gnero.....................................................132 6.6. Proposta Metodolgica.........................................................................133 6.7. Discusso dos Fatores socioeconmicos e ambientais...................134 6.7.1. O Contexto Socioeconmico em Timor-Leste....................................134 6.7.2. A Questo Geopoltica - O Contexto da Cooperao Internacional em

Timor-Leste............................................................................................136 6.7.3. Despesa Pblica em Timor-Leste........................................................136 6.7.4. O Fundo Soberano de Timor-Leste.....................................................138 6.7.5. Os Ativos do Fundo Soberano de Timor-Leste..................................140 6.7.6. Questes Crticas.................................................................................141 6.8. Metas e Objetivos do Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) e

dos Objetivos do Milnio (ODM) em Timor-Leste..............................144 6.8.1. Objetivo 1. Erradicar a extrema pobreza e a fome.............................144 6.8.2. Objetivo 2. Alcanar o ensino primrio universal..............................147 6.8.3. Objetivo 3. Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das

mulheres.................................................................................................149 6.8.4. Objetivo 4 . Reduzir a mortalidade infantil..........................................151 6.8.5. Objetivo 5 . Melhorar a sade materna................................................153 6.8.6. Objetivo 6. Combater o HIV/AIDS, a malria e outras

doenas..................................................................................................155 6.8.7. Objetivo 7 . Garantir a sustentabilidade ambiental............................157

6.8.8. Objetivo 8. Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento...................................................................................161

6.9. Tendncias Populacionais...................................................................164 6.10. Tendncias do Index Desenvolvimento Humano

(IDH)........................................................................................................164 6.11. Tendncias do ndice de Desenvolvimento Humano, 1980-

2012.........................................................................................................166 6.12. ndice de Desenvolvimento Humano Ajustado

Desigualdade.........................................................................................166 Referncias............................................................................................167 Fontes.....................................................................................................170

PARTE 3

REFLEXES CAPTULO 7

7. ANLISE CRTICA SOBRE DESIGUALDADE, POBREZA E GOVERNANA: A CONSTRUO DE AGENDAS EM TIMOR-LESTE

7.1. Governana............................................................................................178 7.2. Os objetivos de Desenvolvimento do Milnio....................................181 7.3. Gastos Governamentais.......................................................................182 7.4. Transparncia........................................................................................183 7.5. Sustentabilidade...................................................................................184

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PARTE 1

CONSIDERAES TERICAS

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CAPTULO 1

1.1. Introduo

Timor-Leste um pequeno pas que divide uma ilha com a Indonsia no Sudeste Asitico (ver Figura 1) que emerge como um pas considerado independente depois de quatro sculos de colonialismo por Portugal e 24 anos de ocupao estrangeira pela Indonsia somente no ano de 1999, declarando independncia poltica da Indonsia em 2002 aps uma tenttiva frustada em 1975.

Durante a fase de colonizao e invaso militar recursos naturais foram explorados irracionalmente, objetivando lucros rpidos e em curto prazo, enquanto que recursos humanos foram subutilizados ou negligenciados, uma vez que a explorao sem manejo sustentvel dos recursos naturais - nos termos do colonialismo ocorrido em outras colnias portuguesas como no Brasil e na frica alinhado pouca ou nenhuma ateno dada s populaes locais e somado catica situao criada pela invaso militar indonsia agravaram uma situao j deteriorada onde foi comum a imigrao forada de populaes inteiras, quando no, o seu massacre.

A complexa situao poltica e institucional ocorrida em 1999, aps o referendum quando se decidiu pela independncia poltica da Indonsia no ano de 2002, passando por diversos momentos de agravao da crise poltica-eleitoral como o ocorrido no perodo 2005-2006 marcou o incio do sculo 21; um momento mpar na conturbada histria poltica e social de Timor-Leste, onde finalmente o pas encontrou-se em situao de iniciar a transio para a democracia - estado to almejado pela referida sociedade - ainda que sob tutela das foras de paz da ONU e diversas organizaes humanitrias de mais de 60 naes, entre elas do Brasil (ONU, 2000).

Esse momento, entretanto, teve um lato custo para esse pas, a retirada das foras de ocupao da Indonsia levou consigo grande parte da riqueza, do conhecimento, de mo de obra qualificada, entre eles mdicos e professores, e principalmente, reduziu a infraestrutura do pas a cinzas, o pas foi varrido por uma onda de violncia que resultou na morte de parcela considervel de sua populao (ONU, 2001).

Diante desse histrico de conflito surge o interesse em analisar o estgio e o padro de desenvolvimento em que se encontra Timor-Leste em termos socioeconmicos, boa governana e aes para a reduo de pobreza. Um pas cone considerado uma caso de sucesso de cooperao internacional, mas que em termos prticos, teve como prioridade basicamente reconstruo da infraestrutura enquanto que o estabelecimento vivel de instituies

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polticas foi frequentemente marcado por altos nveis de corrupo em que se negligenciou a questo agrcola, ambiental, e as desigualdades apresentam nveis elevados em todos os indicadores, com nveis acentuados de pobreza e concentrao de riqueza, originados pela m gesto da riqueza gerada pelas rendas do petrleo e do gs natural.

Obviamente, seria importante que paralelamente aos esforos de reconstruo do pas, fosse dada a devida importncia questo agrcola-ambiental, o que, a olhos vistos no acontece, e em longo prazo, que os impactos das atividades de reconstruo fossem considerados, e concomitantemente estabelecidos polticas de desenvolvimento humano integradas, assegurando o manejo sustentvel dos recursos naturais, e desenvolvimento socioeconmico e humano.

Entretanto, cabe considerar que apesar das questes ambientais serem de grande importncia para o futuro

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desenvolvimento do pas, invivel consider-las sem incluir questes no ambientais no sentido restrito, como muitos temas sociais e econmicos, que apresentam reflexos no manejo ambiental e de recursos naturais, exigindo, assim, uma abordagem multidisciplinar/interdisciplinar.

Partindo deste princpio, este estudo joga luz sobre a questo da boa governana e questes relativas ao desenvolvimento e reduo da pobreza em pases subdesenvolvidos oriundos de graves conflitos internos utilizando-se do caso de Timor-Leste, no mbito de influncia de diversos atores, na busca de identificar as aes e responsabilidades das autoridades, ONGs, sociedade civil e toda a comunidade nacional e internacional, monitorando o progresso das polticas adotadas no pas por meio do Plano de Desenvolvimento Nacional (PDN) e os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM). Uma vez que a retirada das misses da ONU aconteceu em dezembro de 2012, e o pas, ao que tudo indica, comea a caminhar com as prprias pernas e as rendas do petrleo, que aumentam, tomam o lugar da ajuda humanitria como forma de financiamento do governo. Esta aparenta ser uma oportunidade excelente para documentar o desempenho e as lies aprendidas at o momento.

Assim, para uma melhor abordagem foi considerada a necessidade da avaliao de aspectos polticos na busca de compreender sua insero num contexto mais amplo onde a problemtica do desenvolvimento apresenta-se amplificada pelo histrico de conflito, do clima de crise financeira mundial desde o ano de 2008, da ameaa crescente frente s mudanas climticas e de um grau elevado de pobreza.

Vale ressaltar que a falta de dados em srie histrica alidas s caractersticas humanas e sociais, fsico-geogrficas, somadas ao tmido estgio de desenvolvimento atingido por Timor-Leste nos levam a considerar como um fator importante a forte vulnerabilidade dessa populao aos efeitos das mudanas globais. Ao mesmo tempo em que possui potencial para o desenvolvimento de atividades econmicas, tanto agrcolas como tursticas, sofre tambm forte presso populacional, pobreza, subdesenvolvimento, desigualdade de gnero, de renda e de oportunidades, com baixos ndices educacionais configurando, a priori, um quadro de deficincia de gesto.

Por fim entendemos que as peculiaridades socioeconmicas e as polticas adotadas em sociedades em desenvolvimento oriundas de graves conflitos internos no podem ser tratadas apenas como fatores institucionais e processuais especficos replicveis a partir de sociedades estabilizadas, preciso a elaborao de uma melhor base de dados e uma adaptao do

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conjunto de instrumentos da anlise dessas polticas s condies peculiares das sociedades em desenvolvimento que emergem de diferentes formas de conflito com foco em mecanismos que promovam boa governana.

1.2. Contribuio Cientfica

Esse estudo pretende contribuir para o debate sobre a influncia e

colaborao entre as ONGs, sejam elas nacionais ou internacionais, governos nacionais e as Naes Unidas em temas como desigualdades, pobreza, polticas pblicas e governana em pases em desenvolvimento, discutindo inicialmente alguns conceitos bsicos sobre questes e indicadores socioeconmicos, ambientais e de desenvolvimento humano; alm disso, busca-se analisar as implicaes dessa abordagem para a realidade poltico-administrativa de pases em desenvolvimento que, como o caso de Timor-Leste, emergem de situaes de conflito, ou outras perturbaes sociais profundas, caracterizando democracias no consolidadas ao utilizarmos o caso de Timor Leste, entre os anos de 1999 e 2012, como pano de fundo temos como objetivo avaliar as abordagens tericas mais significativas que derramam luz sobre os possveis resultados da participao de atores-chaves e assim contribuir para o debate sobre a influncia e colaborao destes atores. Buscamos contribuir com uma anlise das condies que determinam a participao, as escolhas e as estratgicas que enfrentam para promover seus objetivos polticos, incluindo, assim, o homem no sistema de anlise como perspectiva para anlise de questes relativas desigualdade, e ao desenvolvimento humano com enfoque nos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM).

Como j citada anteriormente, a retirada das misses da ONU em dezembro de 2012 marca a prpria ONU como uma dos principais atores-chaves e esta uma oportunidade importante para monitorar e documentar o progresso das polticas de desenvolvimento adotadas por esse organismo em um pas marcado por um histrico de conflitos diversificados, extrema pobreza e desigualdes - social, de gnero e de renda - porm rico em petrleo e gs natural, que apenas emerge como nao aps uma histria de colonizao e invaso militar. Um tema-chave deste estudo a necessidade de integrar uma anlise crtica do processo de deciso poltica em Timor-Leste com base em documentos e dados oficiais, internacionais e governamentais dessa foram esse estudo reconhece o envolvimento ativo do Sistema das Naes Unidas no processo de deciso poltica em Timor-Leste.

1.3. Objetivos Gerais e Especficos

A tomada de deciso no campo da metodologia foi baseada numa necessidade de simplicidade e eficincia, sobretudo em termos de meios disponveis, estruturando-se da seguinte forma: Como objetivo especfico deste estudo busca-se:

analisar as abordagens tericas mais significativas que derramam luz sobre os possveis resultados da participao de atores-chaves e contribuir para o debate de temas relativos boa governana e polticas voltadas para a

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promoo do desenvolvimento humano, reduo da pobreza e de desigualdades em pases em situao de ps-conflito caracterizando democracias no consolidadas. Como objetivos gerais, pretende-se:

Avaliar a influncia de diversos atores entre os anos de 1999 e 2012 em Timor-Leste no dilogo e na ao (e inao) poltica e, em particular em como lidar com o problema de como avaliar a governana, polticas e o desenvolvimento em pases que no possuem base de dados confiveis e estruturadas.

Compreender as relaes entre fatores geoestratgicos, polticos, econmicos, ambientais, humanos e sociais de modo multidisciplinar/interdisciplinar com a finalidade de identificar as variveis presentes no processo de desenvolvimento de pases em vias de desenvolvimento oriundos de conflitos. Busca-se ainda contribuir para aperfeioamento de ferramentas metodolgicas para a anlise da boa governana e de polticas, levando em conta a noo de paisagem como espao global de ao antrpica e de suporte das atividades humanas.

1.4. Por que esse Estudo?

O eixo condutor dessa tese surge no momento eu que me mudo para Timor-Leste em 2012 para realizar atividades profissionais de formao e qualificao de pessoal juntos CAPES e o INFORDEPE na cidade de Dili, naquele momento j era discente do Programa de Doutorado em Desenvolvimento e Meio Ambiente DDMA/PRODEMA/UFC - e trabalhava no Brasil como consulto do MEC no Programa de Aes Articuladas (PAR); Foi um momento decisivo na minha vida tanto pessoal quanto profissionalmente, uma mudana de realidade (em alguns momentos, at mesmo choque). Com a oportunidade criada por esse programa de cooperao internacional entre o governo brasileiro e timorense decido por modificar completamente meu objeto de estudo de uma proposta de anlise geoambiental da foz do rio jaguartibe no Estado do Cear no Brasil, as peculiaridades de Timor chamam a minha ateno e ento me seduzem e, ento, a proposta de avaliar crticamente o processo de desenvolvimento em sociedades recm-emergidas de graves conflitos (polticos, sociais, miliatres) surge como um novo norte, uma evoluo, que me leva a questionamentos tais... Como funcionam polticas de desenvolvimento em pases oriundos de graves crises e/ou conflitos com altas taxas de pobreza e desigualde? Que papis e responsabilidades os atores responsveis pelas decises polticas teriam para com essas polticas? Qual seria a relao desses fatores com boa governana? Seria possvel desenvolv-los em acordo? Que tipo de apoio pode ser dado tomada de deciso? Existiriam modelos? Que tipos de modelos? Como seria possvel a anlise de polticas pblicas nessa realidade? Quais ferramentas poderiam ser usadas? Estas ferramentas seriam eficazes? Ento, comeo a trabalhar na busca por respostas a essas e outras perguntas. Seria honesto comentar aqui que ainda no obtive a maioria das respostas a essas perguntas que surgiram naquele momento, mas a busca persiste.

A literatura prdiga e apresenta diversas teorias e ferramentas para o estudo e anlise desses problemas, mas infelizmente, de forma segregada e,

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em geral, no em um contexto pblico, uma vez que apresentam caractersticas especficas. Assim, como forma de subsidiar esse estudo, no captulo 2 proponho a utilizao de quatro teorias de suporte a fim de compreender melhor como o Estado opera na sociedade contempornea; so elas: Teoria pluralista; Teoria elitista; Teoria marxista, e; Teoria corporativista; enquanto que no captulo 3 considero como as teorias mais relevantes para o quadro descrito nessa tese, as seguintes:

Teoria da Deciso (TD) considerada como quadro geral de deciso, a fim de dar forma e configurao de aspecto mais construtivo ao processo da nossa hiptese.

Anlise Custo-Benefcio (ACB) considerada como referncia e tambm o ponto de partida devido sua racionalidade normativa (como o fator econmico), tm a funo de instrumento normativo.

A Teoria da Opo Real (TOR) considerada como contribuio ACB, sem alterao do pressuposto terico e normativo. Desta forma, pode-se incorporar a flexibilidade gerencial, ao ser apoiada por um instrumento econmico claro; e,

Teoria dos Sistemas (TS) que oferece uma forma de conceituar complexos fenmenos polticos, ao enfatizar os processos, em oposio a instituies ou estruturas, tendo a funo de enfoque da nossa hiptese.

1.5. Plano e Viso geral da pesquisa

Esta tese analisa a participao dos diversos atores governamentais e no governamentais em temas relativos boa governana, polticas de desenvolvimento e reduo da pobreza e desigualdade em um pas oriundo de um violento processo de conflitos - Timor-Leste - a partir de trs perspectivas diferentes: primeira, uma abordagem de anlise poltica clssica, o que nos permite entender o ciclo do processo poltico; segundo, o processo de tomada de deciso, e o; terceiro, a distribuio de poder dentro dele, identificando a ONU e suas agncias como atores com caractersticas governamentais, muitas vezes atuando em simbiose e, no caso de Timor-Leste, assumindo o papel de ator governamental por anos a fio, e analisando especificamente ONGs como atores no governamentais.

Essencialmente, a primeria parte desta tese procura destilar os elementos bsicos de polticas, governana e desigualdade para adicionar uma dimenso explicativa para a aplicao da abordagem utilizada neste trabalho, uma vez que se aplica uma anlise dos fundamentos do processo poltico. O Captulo 1 conta com um breve embasamento sobre a situao de Timor-Leste e os objetivos desta tese; no Captulo 2 apresenta-se a anlise de temas realtivos s polticas pblicas, boa governana e desigualdade - porm, vale ressaltar que apesar de termos Melucci (2012) como base terico-metodolgica, cada captulo conta com uma metodologia prpria nesse captulo, objetiva-se apresentar de forma organizada uma viso acerca dos aspectos polticos envolvidos com o processo de elaborao de polticas que se desenvolve no mbito do Estado contemporneo. Este captulo trata quase que exclusivamente da anlise, propriamente dita, do processo de elaborao de polticas, e de boa governana, enquanto que; no Captulo 3 d-se continuidade ao estudo pela anlise do processo de tomada de deciso com foco em seu sistema de deciso e nas suas ferramentas de avaliao, e breve

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descrio das teorias empregadas. Conforme esperado, este um captulo importante para entender o ponto de partida das reflexes, motivaes e objetivos. Tratamos de noes de poltica e decises, e muitos outros temas relacionados a eles, como a baseada em evidncias polticas, discutir-se- a tomada de deciso e algumas teorias comportamentais. Portanto, sugerimos a leitura deste captulo com maior ateno. Concomitantemente, foram abordadas as novas tendncias sobre a construo de polticas e avaliao de polticas, com foco na evidncia para a formulao de polticas e assim, entendido seus princpios e caractersticas; a pesquisa prossegue no Captulo 4 com o estudo dos atores, ou seja, a anlise de poltica e das organizaes, onde se avalia a influncia da ONU, Organizaes Governamentais e No Governamentais, e demais atores influentes no processo de desenvolvimento de polticas em Timor-Leste, considerando a articulao entre diversos atores e seus papis fundamentais; a anlise examina tanto as possibilidades de interveno das ONGs nesse processo e as decises sobre estratgias e tticas que possam vir a ser adotada por elas, em contraponto a atuao de atores de maior peso, a fim de alcanar seus objetivos. Alm disso, como todos os atores polticos objetivam tomar decises com base em determinaes de sucessos possveis, esta anlise est interessada nos fatores que determinam os resultados, faz-se importante reiterar que esta anlise no leva ONGs individuais como ponto de partida, e que as concluses so vlidas para o grupo de organizaes no governamentais locais e internacionais; enquanto que no Captulo 5 realizamos uma breve caracterizao socioambiental de Timor-Leste abordando temas como a delimitao e caracterizao da rea de estudo, caracterizao fsica, geologia e geomorfologia, clima e vegetao, hidrografia e solo, caracterizao humana e populao, processo de ocupao, atividades econmicas, legislaes agrcola e ambiental, situao ambiental em Timor-Leste, o Tara Bandu; e, apresenta-se um breve resultado relativo ao estudo; e finalmente, com a perspectiva baseada na busca de contribuir com o debate se busca esclarecimentos adicionais sobre o contexto no qual estes atores agem para promover seus interesses; Por sua vez, no Captulo 6 abordam-se experincias de planejamento em Timor-Leste Os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) e o Plano de Desevolvimento de Timor-Leste (PND), onde se avalia o desempenho destes entre 1999 e 2012, numa perspectiva que busca abordar uma srie de abordagens associadas atuao dos atores previamente abordados nas questes de desenvolvimento, mais especificamente analisando questes realtivas boa governana e decises polticas em Timor-Leste e finalmente; no Captulo 7 propem-se consideraes e uma agenda sobre questes abordadas ao longo dessa tese, e crticas aos resultados das polticas de desenvolvimento adotadas com consideraes sobre dados relativos reduo de pobreza em Timor-Leste; em outras palavras, entendemos que dessa forma poderamos ter algo a contribuir para o debate deste tema com a anlise destas informaes, numa perspectiva normativa, oferecendo contribuies para o aperfeiomento das ferramentas no mbito dos temas abordados.

1.6. Proposta Metodolgica

Esse estudo teve como base terico-metodolgica Melucci (1992), que identifica quatro categorias principais de metodologias utilizadas para este tipo

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de estudo: a observao de comportamentos, pesquisas e anlise de documentos, biografia e mtodos quantitativos.

Cada uma dessas metodologias cheia de dificuldades e os resultados esto abertos a interpretaes diferentes. Por exemplo, mesmo a tarefa aparentemente simples de escolha dos atores e a definio de redes a ser estudadas poderia ser realizada utilizando-se tcnicas diferentes: como por exemplo, o mtodo posicional (que detm a tomada de decises formais); ou o mtodo de reputao (pedir a observadores experientes para dizer quem deve ser includo), ou ainda, o mtodo de deciso. Como forma dedar praticidade ao estudo, optamos pelo primeiro e o terceiro mtodos na conduo das anlises do contedo dessa tese. Entretanto, infelizmente todos esses mtodos top-down tendem a enviesar a pesquisa.

Estudos focando na mobilizao de recursos tenderiam a anlises mais quantitativas, por sua vez, recursos tangveis, tais como nmero de membros, renda anual, pessoal, etc.; e seriam passveis de quantificao (NEWTON, 1976; KNOKE, 1990; PROSS, 1992; MATTHEWS, 1993), e seriam, ento, usados para inferir influncia. Alm disso, as escalas de avaliao poderiam ser utilizadas para recursos mais intangveis, como a reputao pblica e capacidade articulativa da estrutura organizacional (PROSS, 1992). Um exemplo de pesquisa quantitativa seria o estudo de Knoke (1990) da "economia poltica das associaes", em que ele entrevistou mais de 13 mil organizaes dos EUA, usando uma ampla gama de variveis, o que, de fato, no foi o intuito desse estudo devido s limitaes fsicas, prazo, e de oramento.

Estes mtodos so muitas vezes utilizados para criar representaes grficas que retratam o poder relativo e de relaes entre vrios atores. Ambos os pesquisadores da escola de anlise de rede, bem como os de abordagens relacionadas, podem se apropiar de tcnicas como o mapeamento poltico-ambiental, ao criar grficos que representam a influncia relativa dos atores atravs da proximidade fsica e o volume de conexes entre eles, ou para representar a influncia relativa, atravs da relao entre os fatores de fora poltica (ver SCHNEIDER, 1992).

Retornando a Melucci (1992), o mesmo comenta que socilogos em estudos de reputao tendem a encontrar estruturas piramidais, enquanto cientistas polticos em estudos de deciso/resultado tendem a encontrar estruturas descentralizadas e sectarismo. Acredito que este segundo element marque profundamente este estudo.

Apesar da disponibilidade de tais mtodos quantitativos, no entanto, o estudo realizado nesta tese fundamentalmente qualitativo, contando com o primeiro e o segundo das trs categorias de Melucci - a observao de comportamentos e pesquisas e anlise de documentos - acompanhando as linhas das metodologias de estudo de cada caso utilizado nesta tese, com uma profunda reviso de dados e compilao de informaes; fatores necessrios devido fragilidade e muitas vezes ausncia de dados e informaes confiveis e auditadas. Como mtodo de anlise de suporte, foi realizada uma pesquisa exploratria abrangente de documentos oficiais como resolues, o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) de Timor-Leste, os Objetivos do Milnio (ODM), relatrios de Desenvolvimento Humano (HDR), evoluo do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), artigos cientficos e relatrios de

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agncias de desenvolvimento como a ABD, FAO, UNDP entre outros relacionados a Timor-Leste.

importante ter em mente que o estudo dessa tese est localizado dentro de um tempo e coordenadas geogrficas especficas o Territrio de Timor-Leste - o perodo que estamos olhando comea com o processo de Indepndencia de Timor-leste em 1999 e vai at o fim das misses de paz da ONU em Dezembro de 2012. A base geogrfica combina uma anlise geral da situao no territrio de Timor-Leste, com uma anlise mais especfica em Dli, uma vez que que os tomadores de deciso se concentram na capital.

A tese desenvolvida principalmente em nvel setorial dos diversos atores extra-governamentais, governamentais e no governamentais com foco na governana, nas polticas de desenvolvimento e de reduo da pobreza e desigualdade em Timor-Leste. Onde os atores extra-governamentais e governamentais so considerados atuando quase como um ator unitrio, e os no governamentais como contra-ponto, abordados em conjunto e com referncias ocasionais s organizaes individuais. Esta anlise em nvel setorial se justifica, como veremos no relato que se segue, pelo pequeno tamanho relativo do setor e uma unidade predominante de interesses.

Porm, vale ressaltar que apesar da metodologia geral adotada, baseada no trabalho de Melucci (1992), cada captulo conta com uma metodologia prpria onde a partir da definio do referencial terico, foram estabelecidas etapas para o desenvolvimento da pesquisa: A primeira etapa consistiu no reconhecimento da rea de estudo com apoio do material cartogrfico como imagens de satlite e base cartogrfica; A segunda etapa fundamentou-se no recolhimento de bibliografia relacionada ao tema do estudo e a coleta de dados indiretos (descrio densa da paisagem), com materiais bibliogrficos, cartogrficos, dados climticos (sries histricas locais e regionais) e aspectos geoambientais; A terceira etapa consistiu no trabalho de campo, para observao e obteno direta de informaes do objeto de estudo com recolhimento de informaes em rgos pblicos (Secretarias de Meio Ambiente, sites de governos, entre outras), fotos, anlise da paisagem, reconhecimento geral da rea de estudo e atualizao de dados dos sistemas ambientais, com estudo de campo entre Julho e Dezembro de 2012, em Timor-Leste; optou-se por no realizarem-se entrevistas devido a questes prticas e tcnicas prticas: pela diversidade de assuntos abordados e; tcnicas: pela impossibilidade de acesso a atores de alto escalo no governo e demais organizaes, e, claro, limitaes de comunicao com a prpria populao, que na sua mairoia no domina a lngua portuguesa. Na quarta etapa foi realizada a organizao e interpretao dos dados obtidos pelas visitas a campo e a rgos especficos; A quinta etapa consistiu na definio e produo de diagnsticos, e por fim, a sexta e ltima etapa efetivou-se pela produo anlise e produo do texto. As estapas no esto, de fato, relacionadas aos captulos.

Vale ressaltar que trs eixos fundamentais do suporte base terico-metodolgica adotada: a utilizao de mtodos dedutivos, indutivos e fenomenolgicos propostos por (TUAN, 1980; KAPLAN, 1975; GUERRA e GUERRA, 1997). No captulo 5 Foi utilizada a abordagem sistmica para compreenso dos sistemas de inter-relaes e interdependncias, constituindo combinaes entre componentes fsicos e biolgicos com sistemas ambientais, que sofrem alterao ou no pela ao humana, em uma perspectiva espao-

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temporal. A abordagem sistmica foi apresentada como uma concepo metodolgica que favoreceu o estudo dinmico da paisagem de maneira integrada (NASCIMENTO, 2000).

O mtodo dedutivo subsidiou os trabalhos de gabinete que compreenderam as exploraes relacionadas com a consolidao do referencial terico, anlise de textos de autores com referncia a temtica em estudo sobre a conceituao e abordagem sistmica.

O mtodo indutivo foi empregado na observao dos elementos naturais, os mtodos fenomenolgicos utilizados quanto interpretao e explicao de fenmenos de carter local e regional. Foram realizados os seguintes procedimentos metodolgicos: pesquisa bibliogrfica; pesquisa documental, interpretao dos dados e das informaes obtidos com base em procedimentos da metodologia qualitativa.

Enquanto a anlise apresentada no captulo 1 unificada, a idia de que possa haver tambm uma metodologia unificada para a realizao desse estudo, com base nessa anlise pouco realista: cada um dos nveis identificados nessa tese presta-se a metodologias distintas, assim como cada um dos fatores do quadro analtico desenvolvido neste e nos demais captulos.

1.7. Demais consideraes A relao poltica entre ONU,

ONGs e governo no necessariamente contraditria, em geral, pode ser visto como uma relao simbitica como forma de apoio tcnico, s vezes apoio poltico, e outras tantas como apoio para a execuo de aes onde o governo se mostra inbil. Vale lembrar que a relao entre as ONGs e governos no necessariamente direta; esforos e influncia podem ser agregados atravs de coligaes com outros atores e tambm pode ser filtrada atravs de outras estruturas polticas.

Entretanto, esta tese baseada na suposio implcita de que organizaes no governamentais, quando consideradas como atores polticos, procuram influenciar o governo como os fabricantes formais de deciso, admitindo que governos no sejam institues monolticas, e muitas vezes agem como atores mltiplos e contraditrios, e s vezes, ainda, em aliana com atores extra-governamentais, direcionam seus esforos de lobby poltico nestes tomadores de deciso.

Antes de olhar especificamente em como estes atores participam e com quais estratgias, importante refletir sobre o momento em que suas atividades se tornam polticas. Muitas ONGs so propensas em se auto-afirmar como "no-polticas" e que seus objetivos seriam pautados em atender grupos-alvo e no influenciar polticas governamentais. Do outro lado, a atuao da ONU se mostra claramente poltica ao longo do tempo, uma vez

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que sua funo na pacificao e construo das estruturas polticas e institucionais sempre foram claras; resta assim, o questionamento sobre o papel poltico que assumem um subconjunto de organizaes que tm um objetivo expresso de influenciar a poltica e adotam uma postura intervencionista.

Esta parte do estudo sobre as organizaes governamentais (ONU/Governo de Timor-Leste) e no-governamentais (ONGs) se encontra dentro de um quadro amplo de pesquisa interdisciplinar conhecido como estudos de desenvolvimento.

Grande parte do foco dos estudos de desenvolvimento tem sido histricamente sobre os processos de desenvolvimento nacional prosseguidos por novos estados ps-descolonizao na frica, Amrica Latina e sia entre as dcada de 1950 e 1960. A maioria desses estados surgiram antes da expanso extraordinria de organizaes no-governamentais em todo o mundo em desenvolvimento, que ocorreu entre 1980 e 1990 (SALAMON, 1998).

Timor-Leste (Ver smbolos nacionais na Figura 3) emerge como uma nao em um contexto totalmente diferente da onda anterior de novos estados independentes. Hoje, a globalizao da economia mundial, o atual estgio de desenvolvimento da economia de mercado, novas tecnologias da informao, a rpida disseminao de idias, o clima de crise econmica mundial, questes ambientais como mudanas climticas, por exemplo, so caractersticas distintivas deste perodo

O foco dos atores internacionais durante os anos de pacificao e transio de Timor-Leste para a independncia foi colocado na resposta humanitria, na reconstruo poltica e na reconstruo fsica inicial aps a destruio macia pela fria das milcias em setembro de 1999. Apesar de abordar temas relativos a esses aspectos, esse estudo mais interessado, entretanto, no papel e responsabilidades destes atores em sentido lato, na formao poltica da nova nao e os seus reflexos em questes de governana, de desenvolvimento e reduo da pobreza.

Os atores mais envolvidos no desenvolvimento da emergente democracia

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de Timor-Leste e na busca de progresso socioeconmico da nao sero abordados com maior nfase apesar do apoio internacional direto de terceiros pases, agncias de desenvolvimento e sociedade civil de Timor-Leste (religies, associaes, etc), como parte da reconstruo humanitria.

A abordagem mais relevante para este estudo , portanto, aquele que examina as relaes entre a ONU e as ONGs, como organizaes em seu contexto mais amplo (FOWLER, 1997). A ateno para as ONGs na governana e desenvolvimento tornou-se uma rea especfica de estudo, mas a investigao especificamente sobre as ONGs locais tm sido raramente associada ao desenvolvimento ps-conflito (SMILLIE, 2001). Este estudo pretende trazer estas questes em conjunto com a atuao de atores reconhecidamente polticos no contexto de Timor-Leste.

As ONGs podem ser vistas como organizaes dinmicas que mudam em resposta direta s presses externas e desafios ou as organizaes que tentam agir de acordo com um ambiente externo em mutao. Esta abordagem para analisar a ao das ONGs no processo poltico como um grupo homogneo, ao invs de estudar as prprias organizaes individualmente, ou de examinar as suas respostas individuais ao contexto externo e s presses o cerne desta parte do estudo. Busca-se focar atentamente para o contexto de rpida mutao vivida em Timor-Leste, de que forma deu-se a relao entre ONU, ONGs e o Governo, e como estas foram afetadas e respoderam a este processo e, os resultados at ento obtidos de suas polticas.

Por fim, devido lembrar que a construo de uma nova nao envolve mais do que a construo de um governo; um enorme empreendimento, que envolve a reconfigurao e construo de novas instituies e organizaes de todos os tipos, e a construo de suas interaes no seio do prprio processo poltico, para ento, formar um governo que , naturalmente, um elemento crtico, mas certamente no o nico elemento, tal como ilustra este estudo,a influncia de interesses geopolticos e os resultados perseguidos pelos atores responsveis, juntamente com a revitalizao e o surgimento de organizaes no-governamentais so parte significativa da reconstruo do pas, e daro as bases para o sucesso ou no das aes planejadas.

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Referncias FOWLER, A. Striking a balance: a guide to enhancing the effectiveness of nongovernmental organization in international development. London: Earthscan Publisher. 1997. GUERRA, A. T.; GUERRA, A. J. T. Dicionrio geolgico-geomorfolgico. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 1997. YIN, R.K. Estudo de caso: planejamento e mtodos. 3. ed. Porto Alegre: Book man, 2005. KAPLAN, A. A Conduta na pesquisa: metodologia para as cincias do comportamento. So Paulo: EPU, Ed. da Universidade de So Paulo, 1975. KNOKE,D. Organizing for collective action: The political economies of ssociations. New York: Aldine de Gruyter. 1990. MATHEWS, T. Interest groups. In Rodney Smith (Ed.) Politics in Australia. Sydney: Allen and Unwin. 1993. MELUCCI, A. Il gioco delllo. Milo: Saggi/ Feltrinelli, 1992. NASCIMENTO, F.R. Mtodo em Questo. O uso da Teoria Sistmica na Geografia Fsica: O Caso da Geomorfologia. Monografia (Bacharelado em Geografia) Habilitao em Levantamentos Fisiogrficos Conservacionistas. Fortaleza, 2000. NEWTON, K.Second city politics. Oxford:Clarendon. 1976. PROSS, A. P. Group politics and public policy. 2nd Edition. Toronto: Oxford University Press. 1992. SALAMON,L. A emergncia do terceiro setor - uma revoluo associativa global. Revista de Administrao33 (1):5-11. So Paulo, 1998. SMILLIE, I. Patronage or Partnership: Local Capacity Building in Humanitarian Crises. Bloomfield, (Ed.). CT: Kumarian Press. 2001. SCHENEIDER, B. R. A privatizao no governo Collor: triunfo do liberalismo ou colapso do Estado desenvolvimentista. Revista de economia poltica. v. 1. 2, N1, (45), 1992. TUAN, Y. Topofilia: um estudo da percepo, atitudes e valores do meio ambiente. So Paulo: Difel, 1980.

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CAPTULO 2 2. A ANLISE DE POLTICAS, GOVERNANA E DESIGUALDADE.

2.1. Introduo Este captulo tem por objetivo apresentar de forma organizada uma

viso acerca dos aspectos envolvidos com o processo de elaborao de polticas, governana e desigualdade que se desenvolve no mbito do Estado contemporneo. A metodologia adotada segue muito de perto a proposta feita por um dos livros mais conhecidos sobre a Anlise de Poltica Ham, C.; Hill, M.J. The policy process in the modern capitalist state. Londres, 1993 e pode ser usado para guiar o processo de consulta bibliografia sobre Anlise de Poltica, para contribuir nessa anlise, a metodologia reforada pela interpretao de modelos normativos na avaliao de Polticas, por meio de um trabalho apresentado em 2012 - Lucertini, G. Evaluating public policies Normative models beyond cost benefit analysis, 2012 e ser utilizado como enfoque mais amplo e recente sobre a Anlise de Polticas Pblicas. Este captulo trata exclusivamente da Metodologia de Anlise propriamente dita, do processo de elaborao de polticas e boa governana. O contedo apresentado, na resenha de ambas as obras, constitui-se num subsdio importante para adquirir a capacidade de elaborar (formular, implementar e tambm avaliar) polticas. A inteno deste captulo , ento, construir uma ponte entre as metodologias de planejamento usualmente adotadas por organizaes pblicas, cuja ineficcia tm sido insistentemente apontada, e esses contedos.

2.2. Proposta metodolgica

Enquanto a anlise apresentada neste captulo unificada, a idia de

que pode haver tambm uma metodologia unificada para a realizao de pesquisa com base nessa anlise pouco realista: cada um dos nveis identificados nessa tese presta-se a metodologias distintas, assim como cada um dos fatores do quadro analtico desenvolvido neste e nos demais captulos.

Nesse captulo a metodologia adotada fundamenta-se em Melucci (1992), que identifica quatro categorias principais de metodologias utilizadas para este tipo de estudo: a observao de comportamentos, pesquisas e anlise de documentos, biografia e mtodos quantitativos.

As anlises mais quantitativas no foram o intuito desse estudo. Apesar da disponibilidade de tais mtodos quantitativos, no entanto, a pesquisa realizada nesta tese tende a ser qualitativa, contando com o primeiro e o segundo das trs categorias de Melucci (1992) - a observao de comportamentos e pesquisas e anlise de documentos - acompanhando as linhas das metodologias de estudo de cada caso utilizado nesta tese conforme discutido no captulo 1.

2.3. O processo poltico no Estado capitalista moderno A discusso da metodologia inciada pela reviso da obra The policy

process in the modern capitalist state, de autoria de Christopher Ham,

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Professor na Universidade de Birmingham, UK, premiado com CBE em 2004, e Michael James Hill, professor na LSE Health and Social Care. Esse enfoque busca entender a anlise de polticas compreendida numa ampla srie de atividades, todas preocupadas de uma forma ou de outra com o exame das causas e das consequncias da ao do governo. O pano de fundo para a discusso do estudo de organizaes defendido foi desenvolvido essencialmente por Elmore (1978) "Uma vez que, virtualmente, todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais organizaes que se pode compreender como as polticas so lapidadas em seu processo de implementao". A proposta fundamental para a rea de polticas pblicas, se torna fundamental porque fornece referenciais terico-metodolgicos capazes de integrar as perspectivas quantitativas e qualitativas do capitalismo na anlise, de forma a alcanar um nvel mais profundo de compreenso de questes, at ento, no abordadas pelos mtodos tradicionais.

A questo dos modelos positivistas de anlise, que ainda hoje, vem orientando os estudos na rea de polticas pblicas, tm demonstrando quo limitado, ainda, so em seu poder explicativo.

Busca-se significado da anlise de polticas e as vrias formas que a mesma pode tomar, e as reas que so de particular interesse - o principal interesse na anlise de polticas em si - isto implica que esse estudo se fundamenta especificamente nos estudos do processo de elaborao de polticas, ao abordar o prprio processo de elaborao de polticas. til recorrer idias e contribuies de vrias disciplinas acadmicas, particularmente da cincia poltica e da sociologia.

Conforme a viso dos autores, o propsito da anlise de polticas d-se, pela utilizao de ideias provenientes de uma srie de disciplinas; uma vez que, interpretar as causas e consequncias da ao do governo e demais atores, voltar sua ateno ao processo de formulao poltica. A formulao de poltica pode fazer parte de uma rede complexa, definida em termos de uma srie de decises polticas, que invariavelmente mudam com o passar do tempo, e reforam a necessidade de reconhecer que o estudo de polticas tem como um de seus principais interesses o exame de no decises. A discusso que muito da atividade poltica concerne manuteno do status quo e a resistncia a contestaes alocao existente de valores, fazendo distino entre anlise de polticas e anlise para poltica. Conforme sugerido, alguns analistas de polticas esto interessados em melhorar o entendimento da poltica (policy), enquanto outros esto interessados em melhorar a qualidade da mesma, e outros em ambas as atividades, e se questionam se possvel fazer distines mais precisas entre diferentes tipos de trabalho de anlise de polticas?

O papel do Estado revisado em teorias quando se questiona a validade das suposies pluralistas que informam muito do trabalho de anlise de polticas. O Estado tem um profundo impacto na vida das pessoas na sociedade contempornea. O que distintivo sobre o Estado moderno o carter e a extenso de sua interveno. necessrio atribuir ao Estado uma posio central na anlise de polticas dessa forma se busca a generalizao desse fator mediante o estudo de diferentes sistemas de polticas dos Estados capitalistas modernos, e as estruturas de regras, continuamente renegociveis como forma de proporcionar o confronto poltico. Isto particularmente

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importante em pases onde o sistema federal transforma as diferentes instncias de governo em atores que se relacionam entre si. Ainda que exista uma forte tendncia federalista, organizaes supranacionais podem ser importantes para o sistema poltico de um Estado-nao; vale ressaltar que apenas recentemente o Estado tornou-se pesadamente envolvido na proviso de servios e na operao da economia, e que o Estado faz, todavia, influenciado de forma importante pelos fatores econmicos. Uma das questes que isto levanta a relativa influncia do Estado e dos fatores sociais na explicao do desenvolvimento de polticas pblicas. Nesta direo importante revisar quatro enfoques tericos principais para entender o papel do Estado.

Na realidade, evidentemente, cada enfoque traz em si prprio uma srie de contradies e alternativas. As diferentes teorias a fim de compreender melhor como o Estado opera na sociedade contempornea so: Teoria pluralista; Teoria elitista detalha a teoria corporativista do Estado; Teoria marxista, e; Teoria corporativista. H uma abordagem sobre a anlise de classes associada ao marxismo na ausncia de uma literatura que relacione estas outras formas de estratificao ao processo de elaborao de polticas. O que importante, portanto, sobre a contribuio corporativista ao debate sobre poder sua nfase sobre o Estado em si como um ator fundamental. Entretanto, buscar uma teoria nica do Estado menos til que adotar um enfoque mais ecltico que recorre s foras de diferentes teorias.

Teoria pluralista: A teoria aponta que as fontes de poder esto distribudas de forma desigual, mas de forma ampla entre indivduos e grupos, dentro da sociedade. Embora todos os grupos e interesses no tenham o mesmo grau de influncia, mesmo os menos poderosos so capazes de fazer-se ouvir em algum estgio do processo de tomada de decises. Nenhum indivduo ou grupo completamente desprovido de poder.

Teoria marxista: O marxismo visto hoje, acima de tudo, como a ideologia que de modo malsucedido sustentou o ultrapassado imprio sovitico e continua a aparecer na China. Porm, deve-se lembrar que o propsito original de Marx era analisar o sistema de poder econmico nas sociedades capitalistas e mostrar como este sistema continha as sementes de sua prpria destruio. A teoria marxista aqui considerada devido ao contraste que oferece teoria pluralista e nfase que faz na concentrao do poder como elemento explicativo, o que pode ser tomado seriamente sem necessariamente aceitar suas predies nem as prescries.

Teoria elitista: A teoria elitista contrape-se a viso de que o poder seja distribudo da maneira descrita pelos pluralistas. Baseando-se no trabalho dos tericos clssicos da teoria elitista - Pareto e Mosca - autores posteriores, como C. Wright Mills, abordam a questo da concentrao de poder poltico nas mos de uma minoria da populao. Pareto e Mosca discutem que a existncia de uma elite poltica um aspecto necessrio e, na verdade, inevitvel de todas as sociedades. A tese elitista clssica sustenta que elites polticas atingem suas posies atravs de vrias formas: pela subverso revolucionria, pela conquista militar, pelo controle do uso da gua (um recurso fundamental em sociedades orientais (ver WITTFOGEL, 1963); ou pela

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capacidade de alocar dos recursos econmicos. A teoria elitista, seja em sua roupagem clssica, seja na moderna, representa uma importante alternativa ao pluralismo.

Teoria corporativista: O Estado no controlado por nenhuma classe ou grupo econmico particular, mas possui um papel independente e dominante em seu relacionamento com o trabalho e o capital. Neste sentido, a tese de Winkler possui pontos em comum com o argumento de Weber acerca da habilidade das burocracias para o exerccio do poder.

Ao focar no papel das burocracias e na habilidade de macro-teorias em

explicar adequadamente o papel desempenhado pelas burocracias em sociedades avanadas, para prosseguir na explorao da natureza do Estado e de seu papel no processo de elaborao de polticas, questes relativas ao papel do aparato de Estado ou da burocracia estatal. O debate sobre a natureza do Estado um debate sobre a natureza da burocracia. As diferentes teorias acerca do Estado assumem, ou implicam diferentes posies sobre o papel das burocracias nas sociedades capitalistas. Neste sentido necessria alguma referncia ao interesse dos socilogos no estudo da burocracia, e delinear a importncia de Max Weber no desenvolvimento terico a respeito da burocracia no Estado moderno.

A literatura sobre poder e tomada de decises, expem as fraquezas das anlises pluralistas da estrutura do poder, favorecendo a abordagem mais radical proposta por autores como Bachrach e Baratz (1970) e Lukes (1974). O debate entre elitistas e pluralistas, proporciona um bom ponto inicial para o exame do conceito de poder. Um enfoque baseado em decises, ainda que importante, fornece apenas um ponto de partida para a compreenso das complexidades das relaes de poder. Em muitos casos, no-decises tomam a forma de decises.

A racionalidade e tomada de decises, foca-se nas suas relaes, delineando o debate entre os modelos compreensivamente racional e incremental de tomada de decises, alm de examinar a relao entre a tese do incrementalismo e as teses pluralistas do poder. Concentrar-se na relao entre racionalidade e tomada de decises, delinea o debate entre os modelos compreensivamente racional e incremental de tomada de decises, alm de examinar a relao entre a tese do incrementalismo e as teses pluralistas do poder.

importante fornecer, ainda, subsdios importantes ao discutir rumos teoria de implementao. Analisar abordagens para o estudo da implementao de polticas pblicas, tambm, questionar o valor do modelo de implementao de cima para baixo, que se encontra por trs de muitos estudos na rea, chamando a ateno para as suposies normativas a serem frequentemente encontradas no modelo e observando que polticas so frequentemente feitas durante o que convencionalmente descrito como o estgio de implementao do processo de elaborao de polticas.

No comeo dos anos 1970 nos Estados Unidos e, mais tarde nesta mesma dcada na Europa, emergiu uma onda de estudos examinando a implementao de polticas pblicas. Portanto, a exploso de estudos sobre a implementao representa um avano importante para a Anlise de Poltica, e tem sido visto como tendo suas limitaes. A insistncia em enfatizar a

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importncia do processo de implementao como distinto do processo de formulao de poltica, merece por isso um tratamento especfico, o que mostra a necessidade de distinguir claramente os dois processos, e tem levantado problemas metodolgicos e acerca do grau em que as preocupaes prticas dos estudos de implementao podem estar envolvidas. Nesse sentido concentrar-se na contribuio feita para o estudo do processo de elaborao de polticas pela descoberta da importncia da implementao. Algumas das idias que emergiram dos trabalhos realizados usam a abordagem top-down. Posteriormente, as crticas queles trabalhos, as quais sugerem algumas limitaes em relao afirmao de que os estudos de implementao seriam um ramo particular da Anlise de Poltica, levando em conta os argumentos entre as abordagens top-down e a bottom-up ao estudo de implementao. Enquanto, preciso considerar as limitaes da escola de estudos de implementao de Pressman e Wildavsky, necessrio acentuar de novo o seu papel em revelar a anlise de uma parte importante, e previamente quase omitida, do processo poltico. Isso revela que uma boa parte da poltica na verdade feita, ou modificada, no processo de implementao.

Em relao contribuio do estudo das organizaes para a anlise do processo de elaborao de polticas, h o foco na relevncia da teoria da organizao para o estudo de polticas pblicas, fazendo conexes entre assuntos relacionados ao poder organizacional interno e ao contexto externo, ao promover uma interpretao do modo no qual Max Weber desenvolveu seu modelo de organizao burocrtica como parte de sua anlise da funo da burocracia na sociedade moderna, com profundo interesse no funcionamento interno das organizaes. A extenso da forma burocrtica de administrao, de acordo com Weber, apoia-se em sua racionalidade formal, uma noo que vrios dos estudiosos modernos tm compreendido eficientemente. A interpretao dos conceitos de Weber conduz a discusses teis sobre a relao entre o formalismo e a eficincia, mas, por outro lado, do oportunidade a interpretaes grosseiras da teoria de Weber. A teoria de Weber pode ser vista como provedora de proposies simples a respeito da estrutura formal de organizaes, uma concepo mista que tem contribudo para os estudiosos de organizaes, mas que, no entanto, no est altura da profundidade de seu entendimento de publicaes crticas sobre sociologia organizacional, e complementam a importncia que reside no modo como se desloca a nfase do estudo das organizaes, de um conceito mecnico para descobrir o melhor caminho para organizar tarefas para a busca do reconhecimento da importncia das relaes humanas, para um melhor desempenho organizacional.

Ao discutir sobre os burocratas no processo de elaborao de polticas, importante notar o papel destes no processo de implementao, prestando ateno particular s teorias que lidam com personalidades burocrticas, profissionais e burocratas do nvel da rua, ligado a discusses sobre a natureza da estrutura do poder, com questes levantadas sobre a posio de classe dos funcionrios pblicos. Tem havido um debate extenso, particularmente na Inglaterra, sobre o papel que funcionrios de alto escalo desempenham ao lado de polticos no processo de elaborao de polticas.

Nesse sentido se busca englobar questes um tanto diferentes como os papis de funcionrios de nvel mais baixo no processo de implementao, ao se expressar uma preocupao sobre o impacto da atuao de funcionrios

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que deve englobar um grupo mais amplo do que meramente os escales superiores. Deve-se chamar a ateno algumas questes que surgem da literatura sobre este tema. A presena de profissionais na burocracia faz, de fato, alguma diferena nos modos como polticas so implementadas. Nesse sentido, ao enfocar mais os burocratas que a burocracia, possvel explorar algumas das generalizaes sobre o comportamento organizacional.

O modo em que tericos, como Merton e F. M. Marx, procuram explicar como tende a se desenvolver um comportamento rgido em organizaes complexas e a abordagem de Lipsky ao estudo dos funcionrios pblicos ampliou o entendimento desta questo mediante a explicao do comportamento em termos das presses sobre os burocratas do nvel da rua. Assim, o profissionalismo em mais detalhe, pode proporcionar uma face diferente s organizaes pblicas.

Na anlise da discricionariedade no processo de elaborao de polticas, devem-se observar as vrias formas nas quais a discricionariedade tem sido tratada em diferentes contextos polticos. Abordar o termo discricionariedade como um conceito utilizado na discusso da implementao de polticas pblicas de vrias formas - e em parte distintas. Desse modo, as idias sobre discricionariedade so oriundas de uma srie de fontes acadmicas diversas em que foram desenvolvidas, frequentemente, na base de preocupaes normativas variadas e por vezes usando conceitos ainda mais diferentes.

A teoria disponvel vaga e geral. Embora este seja um aviso importante sobre a natureza difcil deste conceito, parece que seu uso muito difundido em discusses de implementao de polticas justifica alguma explicao adicional. Onde quer que o trabalho seja delegado, a pessoa que delega perde certa quantidade de controle. Tecer consideraes normativas no estudo da discricionariedade seria defender que a poltica deve ser vista em um contexto social e poltico mais amplo, o que provavelmente afeta a maneira como a discricionariedade se manifesta e as tentativas que so feitas para control-la. Por fim, a discricionariedade pode surgir da ambiguidade, por vezes deliberada, na poltica pblica.

Ao encadear nveis de anlise, necessrio colocar juntas todas as linhas de sua discusso e analis-las sob um foco mais agudo como a agenda identificada no encadeamento de nveis diferentes de anlise, que possa ser levada adiante, ao se discutirem as vrias tentativas de definir e descrever a anlise de polticas. Creditar particular ateno posio de Wildavsky (1979), em que a anlise de polticas toma como seu objeto de estudo os problemas enfrentados por fazedores de poltica e visa melhorar estes problemas mediante um processo de criatividade, imaginao e profissionalismo. Ao mesmo tempo afirmar que a anlise de polticas deveria dar a considerao devida aos contextos sociais, polticos e econmicos dentro dos quais se lida com problemas, na observao da tomada de decises dentro de organizaes, na formulao de polticas e na relao entre Estado e sociedade. Mostrar que a interao entre estes trs, o que particularmente importante e problemtico, frisando que isso importante por continuar a influenciar tentativas de se melhorar a mquina do governo em vrios pases.

No contexto britnico, muitas das maiores contribuies a esse tema foram dadas por autores cujos enfoques no estavam centrados no estudo de implementao de polticas. Na realidade, alguns dos avanos significativos na teoria das organizaes que so discutidas nessa Tese advm de autores que

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no enfocavam, em seus trabalhos, nenhum tipo de organizao pblica. No entanto, suas contribuies favorecem significativamente o entendimento de fenmenos que precisam ser explorados quando se deseja compreender a dinmica das organizaes no processo de elaborao de polticas. defendido o estudo do processo de elaborao de polticas como o estudo dos conflitos entre interesses, como incorporado pelo modelo pluralista, o estudo de indivduos e grupos assegurando posies no interior do Estado autnomo e ento sendo capazes de fazer escolhas na elaborao e implementao de polticas, e; pelo estudo da ao restringida por foras estruturais grandes, mas no inalterveis.

2.4. Modelos normativos na avaliao de polticas Dando continuidade ao estudo, como forma de subsidiar

metodolgicamente a presente Tese, foi buscado uma complementao do tema pela reviso do trabalho de Lucerti, G. Evaluating Public Policies - Normative Models Beyond Cost Benefit Analysis, 2012, de autoria de Giulia Lucertini, com superviso de Chiara D'Alpaos, e Alexis Tsoukis. Obra que surge do interesse nas polticas pblicas e sua construo e, em particular do problema de como avali-los. Esse estudo preliminar fornece instrumentos e mecanismos por meio da anlise de distribuio de fundos da poltica pblica europia, que tem lidado com o Evidence-Based Policy-Making (EBPM) (Poltica Baseada em Evidncias - PBE). O estudo das caractersticas que tornam as polticas legtimas, mas tambm as caractersticas que fazem das polticas pblicas decises de investimento "nicas" so resumidos em quatro pontos em relao ao estudo das ferramentas e os mecanismos necessrios para a criao de polticas pblicas, gesto e monitoramento. Portanto, o foco baseaia-se no estudo dos instrumentos normativos atualmente disponveis para o decisor poltico, que seriam: Anlise Custo-Benefcio (ACB), Teoria da Deciso (TD); Teoria de Opes Reais (TOR).

Trs ferramentas importantes, em relao s polticas pblicas e tomada de deciso por decisores polticos seriam a ACB, a TD e a TOR. A ACB, apesar de ser a ferramenta mais utilizada em termos absolutos e reconhecida como legtima para a analise de polticas, deixar de ter em conta, e gerir, uma das quatro caractersticas polticas fundamentais, a flexibilidade do decisor poltico, para gerir a poltica em todo o seu horizonte de tempo. A TD destaca a inadequao da anlise da rvore de deciso para considerar e gerir polticas pblicas em horizontes de tempo real. O estudo da TOR deixa claro que, apesar de tal ferramenta representar uma importante evoluo da ACB, uma vez que est intimamente relacionado ao financiamento, esta no leva em conta a subjetividade dos decisores polticos.

Em seguida s concluses sobre a relevncia do uso da ACB, da TD e da TOR no campo das polticas pblicas, h a proposta de um "novo instrumento", que poderia ser considerado uma evoluo da rvore de deciso como uma rvore de deciso normal. Esta nova rvore de deciso levaria em conta o tempo em termos prticos, no s atravs de uma construo poltica e tomada de decises ao longo do tempo