DESEMPEÑO Y FINANCIAMIENTO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL · 2016. 7. 28. · de la protección social y...

D E S E M P E Ñ O Y F I N A N C I A M I E N T O D E L A

PROTECCIÓN SOCIAL E N A R G E N T I N A

CO N S I D E R AC I O N E S A PA RT I R D E L A R E CO M E N DAC I Ó N N Ú M . 2 0 2 S O B R E P I S O S D E P R O T E C C I Ó N S O C I A L

Autores: Fabio Bertranou, Oscar Cetrángolo, Luis Casanova, Alejandra Beccaria y Julián Folgar.

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2015Primera edición 2015

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Desempeño y financiamiento de la protección social en Argentina : consideraciones a partir de la Recomendación núm. 202 sobre pisos de protección social / Oficina de País de la OIT para Argentina. - Buenos Aires: OIT, 2015

ISBN: 9789223303440; 9789223303457 (web pdf)

ILO Country Office for Argentina

protección social / seguridad social / vacíos en la cobertura / régimen universal de prestaciones / financiamiento / planificación nacional / Convenio de la OIT / Recomendación de la OIT / comentario

02.03.1Datos de catalogación de la OIT

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las avale.Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna.Las publicaciones y los productos digitales de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías y redes de distribución digital, u ordenándose a: [email protected]. Para más información, visite nuestro sitio web: ilo.org/publns o escríbanos a: [email protected] más información sobre esta publicación contáctese con la Oficina de País de la OIT para la Argentina, Av. Córdoba 950, piso 13, Buenos Aires, Argentina, visite nuestro sitio web www.ilo.org/buenosaires o escríbanos a [email protected]

Fotografías de tapa: © Organización Internacional del Trabajo / Marcel Crozet - Lucio Boschi.Diseño y diagramación: Ingrid Recchia. Corrección de estilo: Cecilia Pozzo.

Impreso en Argentina

Índice

Presentación

Capítulo 1. Introducción

Capítulo 2. La protección social en Argentina a fines del siglo XX: visiones, continuidades y rupturas

1. Nuevas visiones y cambio de prioridades en la protección social Recuadro 1. Marco normativo sobre la protección social: los Convenios y la Recomendación núm. 202 relativa a los pisos de protección social2.Deficiencias estructurales y reformas durante los añosnoventa3.Laconfiguracióndelgastopúblicosocialylamodificaciónenlasresponsabilidadesdelosdiferentesnivelesdegobierno Recuadro 2. Estadísticas de gasto público4.BalancedeproblemasestructuralesafinesdelsigloXXAnexo - Capítulo 2

Capítulo 3. Aspectos relevantes del nuevo contexto de principios del siglo XXI1. Política macroeconómica poscrisis de la Convertibilidad2.La dinámica delmercado de trabajo en los años dosmil3.Desarrollo del nuevo enfoque de la protección social enArgentina:avanceenlaextensióndelacoberturaypaulatinaconsolidación de los derechos

Capítulo 4. Cambios recientes en el diseño y en la cobertura de la protección social en Argentina

1.Seguridaddeingresosparapersonasenedaddetrabajary políticas activas de mercado de trabajo Recuadro 3. Alcances de la protección social para personas en edad activa. Los lineamientos de la Recomendación núm. 2022.Seguridadbásicadeingresosparaniños,niñasyadolescentes Recuadro 4. Impactos de primer y segundo orden de la Asignación Universal por Hijo3.Seguridaddeingresosparaadultosmayores4. Acceso a servicios de atención de la salud

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Desempeño y financiamiento de la protección social en Argentina

Recuadro 5. Visión de la OMS acerca del camino hacia la cobertura universal en saludAnexo - Capítulo 4

Capítulo 5. Financiamiento de la expansión de la cobertura de la protección social en los años dos mil

1.ElfinanciamientodelaprotecciónsocialenArgentina2.Laevoluciónrecientedelgastoenprotecciónsocial ysufinanciamiento3.Generacióndeespaciofiscalluegodelacrisisde2001- 2002i. Evolucióndelresultadofiscalii.Loscomponentesdelgastopúblico

Recuadro 6. Impacto de los subsidios sobre las tarifas de los servicios públicosiii.Elcrecimientodelacargatributariayotrosingresos

Recuadro 7. Financiamiento a través de recursos del Banco Central4.Mercadodetrabajoyfinanciamientodelaprotecciónsocial Recuadro 8. Estadísticas de ingresos por aportes y contribuciones a la seguridad social5.FinanciamientodelaAdministraciónNacionaldelaSeguridad Social (ANSES) Recuadro 9. Reducción de cargas sobre la nómina salarial para mejorar la competitividad6. Federalismo y protección socialAnexo. Capítulo 5

Capítulo 6. Perspectivas futuras sobre financiamiento y cobertura de la protección socialRecuadro 10. Transición demográfica y sus implicancias para la protección social

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Índice de gráficos

Gráfico2.1. LaescaleradelaprotecciónsocialGráfico2.2. Evolución del gasto público consolidado y gasto social

públicoyseguridadsocialnogubernamental,período1980-2009

Gráfico2.3. Evolución del gasto público según universo de análisis,período2004-2013

Gráfico3.1. Crecimiento del Producto Interno Bruto y evolución deldesempleo,período1991-2013

Gráfico3.2. Evolucióndelsuperávitfiscalydecuentacorriente,período2004-2013

Gráfico3.3. Evolución de la composición de la población en edad detrabajar,segúnlainserciónenelmercadodetrabajo,período1985-2013

Gráfico3.4. Tasasderetencióndepuestosdetrabajo,poblaciónenedaddetrabajar,período1986-2013

Gráfico3.5. Evolucióndelsalariomínimo,elsalariodeconvenioy losingresos laborales de los asalariados registrados y noregistrados,período2003-2013

Gráfico3.6. Evolución de los programas de protección social y delfuncionamientodelmercadodetrabajo,período1991-2014

Gráfico4.1. Riesgosqueenfrentan laspersonasenedadde trabajaryáreasdepolíticaparamitigarlos

Gráfico4.2. Evolucióndelnúmerodebeneficiosasociadosconpolíticasde mercado de trabajo. Prestaciones promedio anuales,período1993-2013

Gráfico4.3. Coberturadeprestacionessocialesdelapoblaciónde18a65años,segúncondicióndeocupación,2011

Gráfico4.4. Coberturahorizontalyverticaldelosprogramasdeempleo,período2004-2013

Gráfico4.5. Recursos destinados a las políticas asociadas con lascontingencias que enfrentan las personas en edad detrabajar,período2004-2013

Gráfico4.6. Estimaciónde lacoberturade lagarantíadeseguridaddeingresosparaniños,niñasyadolescentes,2011

Gráfico4.7. Coberturahorizontalyverticaldelagarantíadeingresosparaniños,niñasyadolescentesen loshogaresconmiembrosdesocupadosoenlaeconomíainformal,período2004-2012

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Gráfico4.8. Evolucióndelacoberturaprevisionalycomposicióndelosbeneficiosprevisionalesdelrégimengeneral,período1990-2013

Gráfico4.9. Evolucióndelacoberturaprevisionalvertical,segúntipodeprestación,período1995-2013

Gráfico4.10.Tresdimensionesa tenerencuentaenelavancehacia lacobertura universal

Gráfico4.11.GastoyfinanciamientodelsectorsaludenArgentina,2013Gráfico4.12.Coberturadesegurosdesaludsegúngrupoetario,período

1990-2010Gráfico5.1. Evolucióndelosrecursosasignadosalaprotecciónsocial

(cuatro garantías) y composición de su financiamiento,período2004-2013

Gráfico5.2. Resultado global y primario del Sector público nacionalconsolidado,período1993-2013

Gráfico5.3. Ingresos y erogaciones del Sector público nacionalconsolidado,período1993-2013

Gráfico5.4. Gasto total consolidado (Nación y provincias) y susprincipalescomponentes,período1998-2013

Gráfico5.5. RecursosdelBancoCentralutilizadosenelfinanciamientodelSectorpúbliconacional,período2004-2013

Gráfico5.6. Recaudación de recursos de la seguridad social, período2004-2013

Gráfico5.7. Descomposición de la variación de la recaudación deaportes y contribuciones a la seguridad social, período2004-2013

Gráfico5.8. Coberturahorizontalyverticaldelosprincipalesprogramasnocontributivos,período2004-2013

Gráfico5.9. Comparaciónentre laseriedefinanciamientocontributivode la protección social y la serie de recaudación de aportes ycontribuciones,período2004-2012

Gráfico5.10.Evolucióndelasalícuotasdecargassobreelsalario,período1970-2013

Gráfico5.11.GastoyestructuradefinanciamientodelaANSES,período1995-2013

Gráfico6.1. Composicióndelapoblaciónytasadedependenciatotal,1950-2050

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Índice de cuadros

Cuadro2.1. SectorpúblicoargentinoCuadro4.1. Características generales de las políticas demercado de

trabajoCuadro4.2. EsquemadelSistemadeasignacionesfamiliaresCuadro4.3. Gastopúbliconacionalenprotecciónsocialasociadocon

garantías de ingresos para niños, niñas y adolescentes,período2004-2013

Cuadro4.4. Régimennacional(SIPAyMDS)deprestacionesporvejez,invalidezysupervivencia

Cuadro4.5. Gasto público en prestaciones de seguridad económicaasociadas con la vejez, la invalidez y la supervivencia,período2004-2013

Cuadro5.1. ConfiguracióndelaprotecciónsocialCuadro5.2. Comparaciónentreelgastosocialconsolidadoyelgastoen

protecciónsocialencuatrogarantías,2009Cuadro5.3. Evolucióndelosrecursosasignadosalaprotecciónsocial

y composición de su financiamiento según garantías,períodos2004-2013

Cuadro5.4. EfectoconjuntodelossubsidiosalaenergíayaltransporteCuadro5.5. Variacióndelarecaudacióntributaria,período1998-2013Cuadro5.6. Resultados de las estimaciones sobre incumplimiento

contributivo de los trabajadores asalariados, Argentina,ColombiayPerú

Índice de gráficos y cuadros de Anexos

GráficoA.1. Composición del gasto público social consolidado segúnfunción,período1990-2009

GráficoA.2. Composicióndelgastopúblicosocialconsolidado,segúnniveldegobierno(ejecutor),período1990-2009

GráficoA.3. Situación ocupacional (anterior) de las personas queingresaronaldesempleo,período2004-2013

GráficoA.4. Evoluciónde lacoberturaprevisionalvertical respectodelsalariomínimo,período1995-2013

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GráficoA.5. Evoluciónde lacoberturaprevisionalvertical respectodelsalariopromedio,período1995-2013

GráficoA.6. Fragmentación en la cobertura del sistema de saludargentino

GráficoA.7. Evolucióndelaremuneraciónaltrabajoasalariado,período

CuadroA.1. Evolución del gasto del sector público argentino nofinanciero, según clasificación económica, período 2004-2013

CuadroA.2. Evolucióndelgastodelsectorpúblicoargentinonofinanciero“ampliado”,segúnfinalidadyfunción,período2004-2009

CuadroA.3. EvolucióndelgastodelaAdministraciónpúblicanacional,segúnfinalidadyfunción,período2004-2013

CuadroA.4. Evolución del gasto de los gobiernos provinciales, segúnfinalidadyfunción,período2004-2013

CuadroA.5. Coberturadelaspolíticasasociadasconlascontingenciasque enfrentan las personas en edad de trabajar, período2004-2013

CuadroA.6. Númerodeprestacionesdeseguridadeconómicaasociadasconlafamiliayloshijos,período2004-2013

CuadroA.7. Beneficiarios de prestaciones de seguridad económicaasociadas con la vejez, la invalidez y la supervivencia,período2004-2013

CuadroA.8. Gasto en salud, subsector público y seguridad social,período1990-2013

CuadroA.9. Gastodebolsillo (promedio)ensalud,según rubro,comoporcentaje del ingreso per cápita de los hogares, segúnquintilesdelIPCF,2003,2005y2010

CuadroA.10.Recursos del Fondo Solidario de Redistribución y suasignación

CuadroA.11.Evolucióndelosrecursosasignadosalaprotecciónsocialycomposicióndesufinanciamientosegúngarantía,período2004-2013

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Presentación

Laseguridadsocialesunderecho,yporello,todaslaspersonas,comomiembrosdeunasociedad,tienenelderechoalaseguridadsocial(DeclaraciónUniversalde los Derechos Humanos). Asimismo, la seguridad social también es unanecesidadsocialyeconómica.Porunlado,lossistemasdeprotecciónsocialsonunaherramientaparaproveerseguridaddeingresos;preveniryreducirlapobrezayladesigualdad,ypromoverlainclusiónsocialyladignidad.Porotrolado,laprotecciónsocial,siesconcebidaadecuadamenteyselavinculaconotras políticas, puede promover la productividad y la empleabilidad, apoyarel desarrollo económico y, además, en épocas de crisis puede actuar comoestabilizadorautomático.

Porestosmotivos,laextensióndelacoberturadelaprotecciónsocialdebeserunadelasprioridadesmásurgentesparaalcanzaruncrecimientoeconómicosostenido,concohesiónsocialytrabajodecenteparahombresymujeres.

Argentinasecaracterizaporserunpaísconunalargayampliahistoriaenmateriadepolíticasdeprotecciónsocial,lascualeshancolocadoalpaísentreaquellosconmayorniveldedesarrollohumanodeAméricaLatina.Enlosúltimosaños,sehaadoptadounaserieimportantedemedidasyreformastendientesaeliminarbrechasdecoberturayfavorecerlainclusiónsocial,acompañandounaseriedepolíticas laborales y económicas.

En este marco, el presente informe tiene por objeto caracterizar y evaluarel desempeño reciente de la protección social en Argentina, tomando enconsideraciónloslineamientosestablecidospor lasNormasInternacionesdelTrabajocorrespondientesalaseguridadsocial,másprecisamenteelConvenionúm. 102 (normamínima) y laRecomendaciónnum. 202 relativa a lospisosnacionalesdeprotecciónsocial.Estaúltimanormaestablececomoreferenciaparaavanzarenlaextensióndelaprotecciónsocialelcumplimientodecuatrogarantías básicas que corresponden al acceso a la salud y la seguridadeconómicaenlastresetapasdelciclodevida(niñezyadolescencia,poblaciónen edad de trabajar y adultos mayores). Adicionalmente al análisis de las políticas vinculadasconestasgarantías,elestudiotambiénabordaaspectosvinculadosconlamatrizdefinanciamientocontributivaynocontributivadelaprotecciónsocial, e identifica las áreas críticas en las que se presentan restricciones yoportunidadesparamejorareldesempeñoenelcortoymedianoplazo.Asimismo,seespecificanydiscutenaspectosinstitucionalesdediseñoyorganizaciónde

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12 Desempeño y financiamiento de la protección social en Argentina

laprovisióndeprotecciónsocial, incluyendounaperspectivasistémica,paradarcumplimientodelasgarantíasestablecidasenlaRecomendaciónnúm.202querequeriríanunarevisióndurantepróximasreformas.Estopermitiríamejorarlaefectividadyelimpactodistributivodelasacciones.

EsteinformehasidoelaboradoporunequipodetrabajoconformadoporFabioBertranou,OscarCetrángolo,LuisCasanova,AlejandraBeccariayJuliánFolgar.Las opiniones vertidas son de los autores del estudio y no necesariamente corresponden a la OIT. Además, el trabajo se nutre de los comentarios ysugerencias realizados por:MartaNovick,DiegoSchlesser, XimenaMazorra,DanielContartese,GuillermoZucotti,LuisBeccaria,SoledadVillafañe,SebastiánWaisgrais,JavierCurcio,AnaCatalano,AndrasUthoff,EmiliaRoca,MarianoSanMartín,RubénTorres,DanielVegaasícomodelosparticipantesdelasJornadassobre Protección Social “El desempeño reciente de la protección social enArgentina”,organizadaspor laOficinadePaísde laOITpara laArgentinaensetiembrede2014.

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Eldesempeñodelaprotecciónsocialhaidoadquiriendomayorprotagonismoenlasagendasdelaspolíticaspúblicas.Nosolopreocupalamejorasignaciónyefectividadposiblesde los recursospúblicossino también lanecesidaddecolocaralaspolíticasyalosprogramasdeprotecciónsocialenelcentrodelaspolíticasdedesarrolloeconómico.Existeunamplioconsensoqueseñalaquelaprotecciónsocialnosolotieneunpapelcompensadordelasdesigualdadessocialesyprotectorfrentea losriesgossocialesalcumplirunrolasegurador,sino que también constituye un vehículo para promover oportunidades ycapacidadesparalaintegraciónsocialyeldesarrolloproductivo.

Laseguridadsocialylaprotecciónlaboralhansidopartedelaspreocupacionesprioritarias de los actores delmundo laboral.Desde su creación en 1919, laOrganización Internacional del Trabajo incorporó en su cuerpo normativointernacional convenios y recomendaciones vinculados con esta materia. Más recientemente, en 2012, la OIT adoptó la Recomendación núm. 202 relativaa lospisosnacionalesdeprotecciónsocialbuscandoponerunavezmásderelieveestamateriayreadecuandoalgunasprioridadesyconsideracionesparacomplementarelamplioplexonormativovinculadoconlaseguridadsocial,enparticular,en todo loquese refierealConvenionúm.102sobre laseguridadsocial (norma mínima).

ElConvenionúm.102 fueadoptadoen1952yconstituyeunamanifestaciónmoderna durante la posguerra de los consensos en materia de seguridadsocial en los que se sintetizaron la tradición contributiva bismarkiana y eluniversalismo, bajo la forma de un sistema de coberturas y prestaciones,financiadoprincipalmentecon impuestos,que fue impulsadopor la tradicióndeBeveridge.ApesardelaimportanteinfluenciadelConvenionúm.102enlaestructuraciónylascaracterísticasdelaseguridadsocialenAméricaLatina,los

Capítulo 1

Introducción


avanceseconómicosysocialesquellegaronalnuevomilenionosematerializaronenunadecuadodesempeñorespectodelniveldeextensióndelacobertura.Enotraspalabras,lacoberturauniversal,oloquelaOITdenominacomocoberturahorizontalensuestrategiadecoberturadelaprotecciónsocial,quedólejosdematerializarse.Este fenómeno,nosolopropiodeAméricaLatina,sinotambiénpredominante en elmundo en desarrollo y emergente, requería aún un nuevoesfuerzo normativo que permitiera impulsar en las políticas de desarrollo lasestrategiasdeuniversalizacióndelacoberturaydeaccesoalaprotecciónsocial.

LaexperienciadeArgentina tieneciertasparticularidadesyaque laseguridadsocialsecomenzóadesarrollartempranamente,convirtiendoalpaísenunodelosprimerosqueintrodujosegurossocialesparadistintosconjuntosdetrabajadoresaprincipiosdelsigloXX.ElConvenionúm.102llegóenunmomentoenelquela protección social tenía una fuerte raigambre contributiva pero con un niveldedesarrolloeconómicoydelmercadodetrabajoinsuficiente,queademásseagravóentérminosdedesigualdadapartirdemediadosdeladécadade1970.Paraentonces,lascoberturaseranincompletas,tantoensudimensiónhorizontalcomovertical.Porejemplo,elsegurodedesempleosolofueintroducidoen1991y las prestaciones monetarias para familias con niños, niñas y adolescentescomenzaronsuprocesodeuniversalizaciónreciénen2009.

Másadelante,en2012,luegodediezañosdedebateentrelosconstituyentesdelaOIT,seadoptalaRecomendaciónnúm.202,quebuscapriorizartantolasgarantíasuniversalesdeproteccióndelaseguridadeconómicadelaspersonasdurante las tresetapasdelciclodesusvidas,comotambiénelaccesoa losserviciosesencialesdesalud.Estaestrategianoesminimalistasinoquebuscacolaborar en la construcción de “sistemas integrados” de protección social,inclusovinculadosconlaspolíticaslaborales,quetengancomopuntodepartidalaconfiguracióndeunpisodeprotecciónsocialdentrodeunsistemaqueserepresentamedianteunaescalera.Estaescaleradebecontarconunfundamento(o piso) que posee garantías básicas, sobre el cual puedendesarrollarse losseguros sociales u otros esquemas de protección social, tanto obligatorioscomo voluntarios.

Eltrabajodesarrolladoenestedocumentotomacomomarcodereferencialosdosinstrumentosnormativosmencionados(Convenionúm.102yRecomendaciónnúm.202),conelpropósitodeactualizarestudiospreviossobrelaprotecciónsocialenArgentinarealizadosporlaOficinadelaOIT,comotambiéndeevaluarel desempeñomás reciente, destacandoalgunos elementosparticularesqueestánestrechamentevinculadosconlasconsideracionesdelaRecomendaciónnúm.202.

15Capítulo 1

Evaluareldesempeñodeunsistemadeprotecciónsocialenunsolodocumentonoesunatareasencillayparatalefectodebenadoptarsealgunassimplificaciones.Porestemotivo,enadelantesepriorizarántresaspectos.Elprimeroserefiereaunintentodedarciertacontinuidadalestudiorealizadopor laOficinahaceunadécada,queabarcóelperíodo1990-2003.Esetrabajoconstituyóunprimerintentodeaplicacióndelametodología“SPER”(Social Protection Expenditure Review) al caso de Argentina. Es muy importante destacar que se trató deunodelosprimerosdocumentosdondeseadoptalaterminología“protecciónsocial” para denominar en forma amplia al conjunto de políticas, esquemasy programas que involucraba no solo a la seguridad social sino también aotros programas de transferencias monetarias y en especie, usualmente nocontempladoscomopartedelaseguridadsocialtradicional.Respectodeesteestudio,elpresentedocumentobuscaidentificarlasvisiones,continuidadesyrupturasquesegeneraronduranteelperíodoposteriora la importantecrisiseconómicade2001-2002,cuandosevieronalteradasciertasconcepcionesqueabrieronespacioparaquepudieranemergernuevasynecesariaspolíticasdeprotección social.

Elsegundoaspectodesarrolladosevinculaconlasistematizaciónyelanálisisdelasreformasalaprotecciónsocial,especialmenteapartirdelperíodoposteriora lacrisisde2001-2002,buscando tomarcomo referenciadeevaluación lasconsideracionesdelaRecomendaciónnúm.202.Esdecirquesereflexionarásobre la temática, tomandoencuenta lascuatrogarantíasallícontempladas,queserefierenalaseguridadeconómicayalaccesoalosserviciosdesalud.Esteaspectoseprofundizaparticularmente,yaqueapesardelosimportantescambiosyavanceseneldiseño,desempeñoyfinanciamientoenlamayoríadelosámbitosdelaprotecciónsocial,losresultadosrespectodelaefectividadylosefectosdistributivosalcanzadosrequierenunareexaminación,envistasdela discusión sobre su sostenibilidad y en sintonía con los nuevos escenarios queplantealademografía,elmercadodetrabajo,lafiscalidadylaeconomía,en conjunto.

Finalmente,el terceraspectoanalizadoenesteestudiose refiereal temadelfinanciamiento. Si bien este aspecto está estrechamente vinculado con lasdiscusiones previas, el volumen de los recursos involucrados, las diversasfuentes de donde provienen esos recursos (ya sean contributivos, como deimpuestosgenerales)ylasrestriccionesenelespaciofiscalafuturosintentosporampliarlaprotecciónsocialmerecenunexamenmáspormenorizado.

Eldocumento tieneunaestructuraquesigue los tresaspectosanteriormenteseñalados. Además de esta introducción, el segundo capítulo reexamina la


situacióndelaprotecciónsocialhaciafinesdelsigloXX,particularmentedurantelos años noventa, porque esa época fue escenario de importantes cambiosestructurales en sus políticas. Este capítulo reconstruye las series de gastopúblicosocialydiscuteaspectosvinculadosconelfederalismofiscal,respectode las responsabilidades de los distintos niveles de gobierno enmateria degastosocialyenrelaciónconlaspolíticasdeprotecciónsocial.

Conel objetodeanalizar las reformasde losprimerosañosdel sigloXXI, elcapítuloterceroofreceunrápidopanoramadelcontextoeconómicoy laboraldonde se desarrollaron los debates sobre la nueva visión de la protección social. Seguidamente,elcuartocapítulopresentaloscambiosocurridosenesteúltimoperíodo.Parahacerlo,seincluyencuatroseccionesquehacenreferenciaalosimportantesavancesalcanzadossobrelasgarantíasdelaseguridadeconómicaparaniños,niñasyadolescentes,adultosenedaddetrabajaryadultosmayores,juntoconlagarantíadeaccesoalosserviciosesencialesdesalud.

Elquintocapítuloabordaeltemadelfinanciamiento,tantodesdeunaperspectivahistórica como también a partir de la superación de la crisis de 2001-2002,momentoenquesedieroncircunstanciasparalageneracióndeunimportanteespacio fiscal. Para ello, también se vinculan las fuentes de financiamientoconelgastofiscal, laevolucióndel resultadofiscalyelaumentode lacargatributaria.Enparticular,seanalizalaestructurafederaldelaprotecciónsocialyelfinanciamientodelaAdministraciónNacionaldelaSeguridadSocial,esdecir,delmayororganismodegestiónderecursosdelaprotecciónsocialenelpaís.

Elsextoyúltimocapítuloincorporaunbalanceacercadelaslimitacionesqueenfrentalaprotecciónsocialyresumelasperspectivasfuturassobreeldesempeñoyelfinanciamientodelaprotecciónsocial,conénfasisenlosaspectosligadosconlacobertura.Endefinitiva,elobjetivofinaldeesteestudio,esgenerarundocumentoparaquelosconstituyentesdelaOIT,esdecir,elGobiernonacional,las organizaciones de los empleadores y de los trabajadores, como tambiénotrosactoressociales,puedancontarconelementosconceptuales,estadísticosyprospectivosenlosqueapoyarsealmomentodedarundebaterespectodelaspolíticasdeprotecciónsocialparalapróximadécada.

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Este capítulo busca dar continuidad al análisis presentado en el informeProtección social en Argentina. Financiamiento, cobertura y desempeño, 1990-2003(BertranouyBonari,2005),elaboradoconelobjetodecontribuiraldebatesobreelalcanceyfuturodelaprotecciónsocialenuncontextodondeelpaísaúnseestabarecuperandodelacrisisde2001-2002,construyendounnexoentrelaspolíticasdeprotecciónsocialdelosañosnoventa,lasaccionesimplementadasdurantelacrisisdelaConvertibilidadylaspolíticasdiseñadasenelperíododeposcrisis,enparticulardesde2005.Enelpresenteanálisisseresaltaránlapermanenciadealgunosdéficitsestructuralesyloscambiosquesehanpodidoobservar.Enalgunoscasos,se tratademodificacionesen lasvisionessobreproblemaspreexistentes,enotros,esoscambiosderivaronenimportantes mutaciones en la modalidad de intervención estatal.

Como se señalaba en aquel informe, la evaluación del desempeño generalde la protección social debe considerar tanto las transformaciones en elcomportamiento de la economía como en el andamiaje institucional. En el primero deestossentidos,debeprestarseespecialatenciónalcontextomacrofiscalyalaorientacióndelaspolíticaseconómicasysociales.Eldesempeñoinstitucional,porotraparte,debeserentendidocomolosresultadosquearrojaunconjuntode arreglos normativos y burocráticos destinados a cumplir ciertos objetivosde política pública. Adicionalmente, la evaluación de este especial períododelahistoriaargentinadebetenerencuentaalgunoselementosdelcontextointernacional.Estoinvolucra,porunlado,lasdiferentesvisionespredominantesenrelaciónconlosobjetivosdelaprotecciónsocial,enparticular,lasexpuestasen los principales organismos vinculados con la temática y, por otra parte,las experiencias regionales enmateria de protección social, dado que estosaspectostambiénsonclavesparagenerarunclimapolíticopropicioquepermitaavanzarenreformasenmateriadeprotecciónsocial.

Capítulo 2

La protección social en Argentina a fines del siglo XX: visiones,

continuidades y rupturas


Conelfindeservirdemarcoalanálisisqueaquísepropone,enestecapítulose presentarán los principales cambios ocurridos en las percepciones y visiones acercadelosalcancesfuturosdelaprotecciónsocial,haciendoreferenciaalosucedidoenotrospaísesdeAméricaLatina;luego,serevisaránlosprincipalesproblemas estructurales del sistema de protección social argentino y susmodificacionespreviasalacrisisde2001-2002.

1. Nuevas visiones y cambio de prioridades en la protección social

El análisis de las políticas de protección social debe tomar en consideración la influenciaquesobresudefiniciónadquierecadaentornopolíticoinstitucional,asícomoelclimade ideasquedefine losalcancesde losdebates.Encadamomentoylugarcirculandiversasvisiones,algunasdelascualesseimponen,yvanacristalizarseenreformas,queseextiendenhastaeldiseñoinstitucional.Estasmiradassobre laprotección,que favorecen la conformacióndeclimaspolíticos orientados a avanzar en ciertas direcciones, pueden encontrarseplasmadasenanálisisyrecomendacionesdelosorganismosvinculadosconlatemática.

En términos generales, es posible definir a los años noventa como un ciclomarcadopor la hegemoníade losprincipios neoliberales, quepropugnanunbajo nivel de intervención estatal en la economía. Durante este período, seconsolidarondiagnósticosquesubrayabanlanecesidaddetornareficienteslossistemasdeprotección,mediantelainclusiónensugestióndelsectorprivado,pensando, a la vez, que ello podría redundar en unamayor disciplina fiscal.Desdeestavisión,losEstadosseríanintrínsecamenteineficientes,debidoalaincapacidaddesusfuncionariosoalaexistenciadeincentivosperversosquenopermitiríanactuarenposdelbiencomún.Enconsecuencia,laaccióndelEstadodeberíaserreformuladasiloquesequiereesmejorarladistribucióndelingreso(Buchanan,1989;Muller,1986).Enestesentido,circularondiferentespropuestasdereformaqueincluyeronformatosinstitucionalesconadministraciónprivadaenprevisiónsocial,saludyotraspolíticassociales,altiempoquesebuscabareducirlaintervencióndelEstadoaaccionesfocalizadas,orientadasaavanzarenlareduccióndelapobreza(BancoMundial,1993y1994).

Enestosaños,endistintospaísesdelaregión,tuvieronlugarlasdenominadasreformasestructurales,queimplicaronelcorrimientodelEstadodeáreastípicasde intervención –y la consecuente participación de actores extraestatales en

19Capítulo 2

lagestión–,ladescentralizacióndelaspolíticaspúblicas–buscandogestionesautónomasdelosgobiernoscentralesque,adicionalmente,ayudaranareducirlapresiónsobreelgastopúblicodeesteniveldegobierno–yladesregulaciónde los mercados.

Lasreformasprevisionalesdediferentespaísesestuvieroninspiradasenestosargumentosysonunclaroejemplodereformasestructurales,almostrarunatendencia hacia el abandono de los sistemas públicos de reparto y adoptaresquemas de capitalización individual en manos del sector privado. Si biencadapaísmostróparticularidades,tomandoencuentasusestructuraspolítico-institucionalesprevias,laorientaciónfuelamisma.CarmeloMesaLago,ensuevaluación de las reformas previsionales en la región, identifica una docenade casos donde los sistemas sufrieron reformas estructurales, diferenciandoaquellosquesiguieronunmodelomixtodeaquellosquesiguieronunmodeloparaleloosustitutivo (MesaLago,2004).Elcasochileno,que fuepioneroen1981,implicó,porejemplo,unasustitucióntotaldelviejomodelo,mientrasqueenArgentina,enlosañosnoventa,seadoptóunsistemamixto,talcomoserádesarrollado más adelante.

Frente a las debilidades que evidenciaron los sistemas de protección haciafinalesde losañosnoventa yprincipiosde ladécadasiguiente, comenzarona debatirse e imponerse otras ideas, más vinculadas con un enfoque dederechos,queponennuevamenteenelcentrode laescenaalEstadoyasucapacidaddeintervenireneldesarrolloeconómicoysocial.Asimismo,nocionescomo las de ciudadanía plena y garantía de derechos(humanos,económicos,socialesyculturales)comienzanaorientarlaspolíticasdelaprotecciónsocial(CEPAL,2007).Enestemarco, laspersonasdejandeserconsideradascomoconsumidores y beneficiarios, para convertirse en ciudadanos titulares dederechos(CecciniyMartínez,2011). Deestemodo,enadelante, lanecesidaddeuniversalizar lacoberturade lasdiversasáreasdelaprotecciónsocial,juntoconunEstadoconmayorcapacidadde intervención, van a constituir los ejes de estas nuevas concepciones. En2001,porejemplo,enelmarcodelaConferenciainternacionaldelTrabajo,laOIT adoptó el objetivo prioritario de la extensión de la cobertura (Bertranou,2010).Estosetradujo,en2003,enlaCampañaMundialsobreSeguridadSocialyCoberturaparaTodos.Posteriormente,en2008,enlaDeclaracióndelaOITsobrelajusticiasocialparaunaglobalizaciónequitativasereiterólanecesidaddedesplegaresfuerzosqueseorientenalaampliacióndelaseguridadsocialpara todas laspersonas y, en2009, yaenuncontextodecrisis financiera y


económicaglobal, la Juntade JefesEjecutivosdelSistemade lasNacionesUnidasadoptólaIniciativadelPisodeProtecciónSocial(PPS).

Pocodespués,enlaConferenciaInternacionaldelTrabajode2012,seadoptóla Recomendación núm. 202 relativa a los pisos nacionales de protecciónsocial,quebrindaunmarcodereferenciaparalaspolíticasdeextensióndelaprotecciónsocial.Así,enesteperíodovaacomenzaraasistirse,endiferentespaíses,alaincorporacióndemodificacionesoaunaseriede“nuevas”reformas,inspiradasporestaperspectiva(Recuadro1).

RECUAdRO 1 Marco normativo sobre la protección social: los Convenios y la Recomendación núm. 202 relativa a los pisos de protección social

LanecesidaduniversaldeposeerseguridadsocialhasidoreconocidacomounderechohumanoporlacomunidadmundialenlaDeclaraciónUniversalde Derechos Humanos (1944) y en el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales yCulturales (1976), y también ha sido consagradacomounderechoenotrosinstrumentosjurídicosinternacionalesyregionales.El primero de estos instrumentos constituye un postulado normativo de los derechoshumanosfundamentales,mientrasqueelsegundoesuntratadoabiertoalafirmayratificación.

Desde la Organización Internacional del Trabajo (OIT), como organismoencargadodedelinearlasnormasinternacionalesdeltrabajo,asícomodesdeotrasagenciasdelSistemadelasNacionesUnidassehancomprometidodiversasaccionesparaextenderlaseguridadsocial.

Particularmente, laOIThaasumido laresponsabilidadde incorporarenelmarco normativo internacional el derecho a la seguridad social. En estesentido,en laDeclaracióndeFiladelfia (1944)se reconoceexplícitamentelaobligaciónde laOITde fomentar,entre todas lasnacionesdelmundo,programas que permitan extender la seguridad social, con el fin degarantizaringresosbásicosaquieneslosnecesitan,juntoconotrasaccionesde seguridad social y protección social. El establecimiento de normasinternacionales del trabajo es uno de los medios de acción más importantes dequedispone laOITparacumplirsumandatodeextender laseguridadsocial. De este modo, los Convenios y Recomendaciones que se hanadoptadosobreestetemahancontribuidoalaformulacióndelaseguridad

Capítulo 2 21

socialcomounderechohumanouniversal,medianteelestablecimientodeobligacionesydirectricesparalosEstadosMiembros(OIT,2011b).

Entre losconvenios,elmásdestacadoeselConvenionúm.102sobre laseguridadsocial(normamínima),de1952.1Enestedocumentosedefinennueve ramas de la seguridad social (asistencia médica, prestacionesmonetarias por enfermedad, prestaciones de desempleo, prestacionesdevejez,prestacionesencasodeaccidentede trabajoydeenfermedadprofesional, prestaciones familiares, prestaciones de maternidad,prestaciones de invalidez, prestaciones de sobrevivientes), se establecennormas mínimas para cada una de ellas (asociadas con los grupos depersonas que deben ser protegidos, el nivel de las prestaciones y lascondicionesdeacceso), y seenuncianprincipiospara la sostenibilidadyparalabuenagobernanzadedichossistemas.

UnacaracterísticaparticulardeesteConvenioeslainclusióndecláusulasde flexibilidad, que permiten a los Estados Miembros que ratifiquen elinstrumentoaceptarporlomenostresdelasnueveramasdelaseguridadsocial, incluyendo como mínimo una de las siguientes: prestaciones dedesempleo, prestaciones de vejez, prestaciones en caso de accidentede trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones de invalidez oprestacionesdesobrevivientes.Además,elnivelbásicodeseguridadsocialquedebeseralcanzadoporlosEstadosMiembrossefijaenrelaciónconelniveldedesarrollodecadaunodeellos.Deestemodo,paísesconrecursosinsuficientes pueden acogerse a excepciones temporales asociadas conlaextensióndelacobertura.Finalmente,otroaspectoquetambiénbrindaflexibilidadalanormaesquelosnivelesmínimosdelasprestacionessiempresefijanenrelaciónconlossalariosdecadapaís.

En 2001, en elmarco de laConferencia Internacional del Trabajo, laOITadoptó como objetivo prioritario la extensión de la cobertura y para ello definió una estrategia bidimensional.Durante la primera décadadel sigloXXI, estaestrategia se fue fortaleciendoy, conelpropósitodecompletarlasnormasinternacionalesyaexistentesyofreceralospaísespautasparaextender la protección social, durante la Conferencia Internacional delTrabajode2012seestableciólaRecomendaciónnúm.202sobrelospisosde protección social.

1.EsteConveniofueadoptadoporArgentinaenmayode2011(mediantelaLeyNº26.678).


Estanormaestablecequelospisosnacionalesdeprotecciónsocialdebencomprender,almenos,lassiguientesgarantíasbásicas:

a) accesoaunconjuntodebienesyserviciosdefinidoanivelnacional,queestaráconstituidopor laatencióndesaludesencial, incluida laatencióndelamaternidad,yquecumplaloscriteriosdedisponibilidad,accesibilidad,aceptabilidadycalidad;

b) seguridadbásicadelingresoparalosniños,niñasyadolescentes,porlomenosequivalenteaunnivelmínimodefinidoenelplanonacional,quelesasegureelaccesoalaalimentación,laeducación,loscuidadosycualesquieraotrosbienesyserviciosquefuerannecesarios;

c) seguridad básica del ingreso, por lo menos equivalente a un nivelmínimodefinidoenelplanonacional,paralaspersonasenedadactivaquenopuedanobteneringresossuficientes,enparticular,encasodeenfermedad,desempleo,maternidadeinvalidez;

d) y seguridad básica del ingreso para las personas de edad, por lomenosequivalenteaunnivelmínimodefinidoenelplanonacional.

El piso de protección social ha sido concebido como parte de un Sistema IntegraldeSeguridadSocialquepuedepresentarseestilizadamentecomouna “escalera”de la seguridad social. El escalón correspondiente alpiso abarcaunaseriedegarantíasbásicaspara toda lapoblación, yasuvezes la base sobre la que se afirman y desarrollan los seguros socialesobligatorios(quebrindanprestacionesparalaspersonasquedebenhacersuscontribucionesalsistema)ylossegurosvoluntarios.

23Capítulo 2

Gráfico 2.1. La escalera de la protección social

Nivel de protección

Seguro voluntario reglamentado por el Estado

Niveles garantizados de seguridad social para los contribuyentes

Piso de Protección SocialAcceso a la atención de salud esencial y a una seguridad mínima de ingresos a favor de todos

Elevado

Moderado

Bajo Alto Ingreso individual / familiar

Fuente:OIT(2011by2011c).

En ladefinicióndeprioridadesenmateriadepolíticassociales,Argentinanofue ajena a los cambios ocurridos en las visiones sobre la protección socialnitampocoalosclimasquesegeneraronenelnivel internacionalconánimode avanzar en reformas. Durante la década de 1990, las reformas habíanbuscadosustituir laproteccióncolectivade los riesgossocialespor la lógicade la individualización de la seguridad social, reemplazando así los criteriosde solidaridad (intra e intergeneracional) por una lógica mediante la cualse transfería mayor riesgo a la esfera individual (Spagnolo, 2012). Además,otrosaspectossobre laprotecciónsocialquefueronponderadosdurante lasreformasdeesadécadafueronelfiscal,lasimplificacióndelsistema(mediantelacreacióndelSUSSylareformadelasCajasdeasignacionesfamiliares)ylaeficiencia(incorporandounamayordesregulaciónenalgunossubsistemasdelaseguridadsocial,comoeselcasodelasalud),endetrimentodelacoberturaydelasolidaridad.Lareformadelsistemaprevisional,delsistemadesalud,ladescentralizacióndel sistemaeducativo y la retracciónde la responsabilidadestatalparafacilitaralosciudadanoselaccesoalaprotecciónsocial–másalládeimplementaralgunosprogramasfocalizadosparagruposvulnerables,bajoelmarco de los safety netsimperantesenesemomento–sonalgunosejemplosdeloacontecido(Novicket al.,2009).


2. deficiencias estructurales y reformas durante los años noventa

Sinduda,unclásicoejemplodereformaenmateriadeprotecciónsocialdelosañosnoventa,fuelareformaprevisionalaprobadaen1993.Estareformateníaentresusobjetivoseldeprofundizarlarelaciónentrelosaportesrealizadosporloscontribuyentesylosbeneficiosqueestospercibiríancomounmecanismodepromociónde la formalización laboral.Unargumentosimilar,aunquemásrelacionadoconlosproblemaspropiosdelesquemamacroeconómicoquesebasabaenelanclajedeltipodecambionominal,fueutilizadoalimplementarlasrebajasdelascontribucionespatronales,sibienelefectodeestosincentivosdistómuchodeserelesperado.Larecesiónapartirde1998ylacrisisde2001-2002profundizaronelproblema,al incrementarse ladesocupación, reducirseel nivel de cumplimiento con las obligaciones previsionales y deteriorarsegravementelacapacidadadquisitivadelosadultosmayoresconosiningresosformales.

ConlasancióndelaLeyNº24.2412secreóelSistemaIntegradodeJubilacionesy Pensiones (SIJP),3 que pretendió resolver problemas estructurales quecaracterizabanalsistemaque,conundesarrollomuytemprano(deprincipiosdelsigloXX),habíaextendidosignificativamentesualcancedurantelasegundamitaddeesesiglo.Sibienelsistemahabíasufridolasconsecuenciasdelacrisiseconómicadelosañospreviosalareforma,yademandabatransformacionesdesde tiempo atrás. El agotamiento del excedente previsional propio de lasprimerasetapasdesudesarrollo,suutilizaciónparaelfinanciamientodefuncionesestatalesdiferentesdelaprevisiónsocial,larápidaydescontroladaextensiónde la cobertura, además de los factores demográficos y macroeconómicosconstituyenelementoscentralesenlaexplicacióndeesasituación(CetrángoloyGrushka,2004).4

Desdehacía un tiempoconsiderable, los recursospropios (conformadosporaportes y contribuciones sobre los salarios) no alcanzaban para financiar la

2.PromulgadaconvetoparcialdelPoderejecutivonacional,el13deoctubrede1993,medianteelDecretoNº2091deeseaño(Boletínoficialdel18deoctubrede1993).3.Estesistemaesdejurisdicciónnacional.Adicionalmente,existenotrosesquemasenmanos

delosgobiernosprovincialesyunaspocasCajasprofesionalesyregímenesespeciales.LasCajasprovincialesabarcanalamayorpartedelosempleadosdelasprovinciasylosmunicipiosquenohanadheridoalrégimennacional(entrelosqueseencuentranloscorrespondientesalasprovinciasmásgrandes:BuenosAires,CórdobaySantaFe).4.UnanálisisexhaustivodelascausasdelacrisispuedeencontrarseenFeldmanet al.(1986);

Schulthess(1987)yCetrángoloyMachinea(1993).

25Capítulo 2

totalidadde lasprestacionesprevisionalesy,por lo tanto, se recurríaaotrasfuentes, como los impuestos con afectación específica, el apoyo directo delTesorodelaNacióno–hastalasancióndelaLeydeConvertibilidaden1991–a los adelantos en descubierto del Banco Central.5 Adicionalmente, ante lainsuficiencia de recursos, dejó de cumplirse con la legislación existente, loque llegóamotivar reclamos judicialesygeneróunadeudaque,hacia1991,alcanzaba un nivel cercano a los 7milmillones de dólares, y que luego fuecanceladaparcialmenteenefectivoyelrestoenbonos.6Anteestasituación,aliniciarseladécadade1990,lanecesidaddeunareformasevolvióimperiosa.

Sin embargo, el propio diseño del nuevo sistema resultó inadecuado paraenfrentar las deficiencias existentes. A poco de iniciar su funcionamiento, elsistema de pensiones debutómostrando efectos inversos a los enunciados,enmateriadecoberturaysostenibilidad,yprontoseconvirtióenunade lasprincipalescausasdeldéficitfiscalquemostróelsectorpúblicoalmomentodeldefault de2001-2002.Comoresultado,esposibleafirmarquealgunosaspectosimportantes de la reforma de los años noventa han contribuido a agravar elproblema y sobre todo alerta acerca de la imposibilidad de pensar en sistemas deprotección destinados a la poblaciónmayor que sean exclusivamente debase contributiva.

Otro sectordonde seprodujeron importantes cambiosen laprioridadde lasintervenciones fue en el sistema de seguridad social para la atención de lasalud.Enestesentido,esnecesarioexplicarqueenArgentina,laorganizacióndelaprovisióndelosserviciosdesaludsecaracterizaporlaexistenciadetressubsectores:elpúblico,eldelaseguridadsocialyelprivado.Dentrodeesteesquema,lareddeserviciospúblicosdesalud,queseexpandióenladécadade1950,erahegemónicahastaqueseprodujounaconsiderableampliacióndelacoberturadelsistemadeseguridadsocialmedianteeldesarrollodelasObrassociales (seguro social),cuyaconsolidacióninstitucionalocurrióenladécadade1970.Comoproductodeestemovimiento,elsubsectorpúblicopasóaatender,básicamente(aunquenodemaneraexclusiva),alapoblaciónmáscarenciada,quenocontabaconlacoberturadelsistemadeseguridadsocial.Perolapropiaorganización del sector, y en particular el peso político que adquirieron losgremiosenlaadministracióndelosfondosdelasObrassociales,hanlimitado

5.De acuerdo conSchulthess yDemarco (1993), desde 1966 el sistemaprevisional no lografinanciarsecompletamenteconrecursosprovenientesdeaportesycontribucionessobreelsalario.6.EnSchulthessyDemarco(1993),seofreceunadetalladadescripcióndelosdeterminantesyde

laestructuradelendeudamiento,asícomodelasproyeccionesdelresultadofinancierodelsistema,antesdehacerselareforma.


lasreformasdescentralizadorasenelámbitodelaprovisiónpúblicadesalud,untemaespecíficoqueserátratadoenelsiguientecapítulo(AnllóyCetrángolo,2007).

Losproblemasdeeficienciade lasObras sociales fueronatacadosdesde lalógicadequeellosencontraríansoluciónapartirdelasimpleintroduccióndeincentivos demercado. Pero en presencia de fuertes asimetrías informativasy ante la posibilidad de lograr importantes rentas innovativas (entre otrascaracterísticas del mercado de la salud) la introducción de la libre competencia entreaseguradoresdifícilmentepuedaser,porsísola,unmotordemejorasparaalcanzarlaeficienciaasignativa.Adicionalmente,elmodocomoseincorporaronlas reformas redundó en un empeoramiento de los patrones –que ya erandeficientes– enmateria de equidad. En efecto, hastamediados de los añosnoventaelsistemaeraconocidoporsusolidaridaddetipofragmentada,queasegurabaunacoberturahomogéneasoloentrelostrabajadoresdecadagremiodeactividad,sinprestarespecialatenciónalasdiferenciasentregremios.PeroalintroducirselaposibilidaddelalibreeleccióndelasObrassocialesporpartedecadatrabajador,permitiendoquecadaunosetrasladaradeinstitución(consupropio financiamientonetodel FondoSolidariodeRedistribución - FSR),7 lasbrechasdecoberturaseagravaronyevolucionaron,noyaenrelaciónconelsectordeactividaddecadatrabajador,sinoconlosingresospersonalesdecadaunodeellos(CetrángoloyDevoto,2002).

Losefectosperversossobrelaequidadaumentaronapartirdelasegmentaciónenlaofertaquesiguióalaautorizacióndecrearplanesdiferencialesencadainstitución,ydeestemodosefacilitóel“descreme”delsistema.Conelobjetodeasegurarlacoberturadelostrabajadoresdebajossalariosantela“devolución”delcomponentesolidarioa lostrabajadoresdesalarioselevados,seobligóalasObrassocialesaprestarunconjuntodeprestacionesbásicasdestinadoatodos losbeneficiariosdelsistema (ProgramaMédicoObligatorio-PMO),yseintrodujo,atravésdelaSuperintendenciadeSegurosdeSalud,unmecanismodecompensacionesparatodocasoenelqueelmontodelosaportesdeltitularnoalcanzaraacubrirelcostodelasprestacionesbásicas(AnllóyCetrángolo,2007).Evidentemente,estecambioimplicólaredefinicióndelFondoSolidario

7.Desde su creación, en los años setenta, este Fondo se formaba con un porcentaje de losaportesobligatoriosacadaobrasocial(10%paralasObrassocialessindicalesy15%paralasdedirección)másunaporcióndelosingresosextraordinarios,ysedistribuía–enteoría–entrelasObrassocialesquepresentabanalgúntipodeproblemafinanciero.Comoseverámásadelante,apartirdelosañosnoventaseprodujeroncambiosdeimportanciaenlaconformaciónyenlautilizaciónde este Fondo.

deRedistribución(FSR),creadoenladécadade1970paraatenderproblemasfinancieros de las Obras sociales. En 1995, por ejemplo, semodificaron lasfunciones de redistribución asignando automáticamente, a través del SANO(SubsidioAutomáticoNominativo),partedelarecaudacióndelasObrassocialesa losgruposfamiliaresdemenores ingresos,conelfindegarantizarunvalormínimodecotizaciónmensualconelquesedeberíafinanciarelPMO.Luego,aprincipiosdelosañosdosmil,serealizaronotrasreformasenelesquemaderedistribuciónderecursosenlasObrassociales,queseorientaronareducirlosnivelesdeinequidadexistentesenelsubsectordelaseguridadsocial,losquefueronmagnificadosconlaintroduccióndelesquemadelibreelecciónquesehabíaaplicadoenlosañosnoventa(estostemasseránretomadosenalcapítulosiguiente).

Durantelosañosnoventa,tambiénsecrearonnuevasprestacionesdeseguridadsocial,comolossegurosderiesgosdeltrabajoyelsegurodedesempleo.Estossegurosrepresentanunpasoimportanteenlaatencióndedoscomponentesdelaseguridadsocialanteriormentedescuidados,incorporandoenamboscasosaspectosredistributivosensudefinición,sibienenelcasoespecíficodelsegurodedesempleosucoberturahasidohistóricamentebaja(Curcio,2011).Además,estasreformasfueronacompañadaspormodificacionesenelfuncionamientodel mercado de trabajo.

Fomentadas por el debate de nivel mundial acerca de la necesidad de flexibilizarelmercadolaboralparaacompañarreformasenotrasáreas(comolaliberalizacióncomercial)ydebidoalcrecientedesempleo,duranteladécadade1990,lasreformaslaboralesocuparonunlugarcentralenlapolíticaeconómica.Estasreformassedieronentemasvinculadosconlalegislacióndeprotecciónal empleo y el uso de contratos temporarios, pero también alcanzaron otrosaspectosrelacionados,porejemplo,conloscostoslaborales(comoeselcasodelascontribucionespatronalesalaseguridadsocial)oconelroldesempeñadoporlossindicatosenlasdecisionesdelasempresassobreelusodelafuerzadetrabajo(Marshall,2004;Hopenhayn,2005).

Duranteesteperíodo, laspolíticasdemercadodetrabajooperaronaplicandoprogramas de empleo transitorio cuyo objetivo era abordar el desempleoconsiderándolocomounfenómenopasajero,soloprovocadoporlasreformasestructurales, dado que esos trabajadores más tarde se insertarían en elmercado de trabajo a partir del crecimiento económico. Los programas deempleoimplantadosduranteladécadade1990secaracterizaronporsucortaduración ypor subaja cobertura, conexcepcióndelProgramaTrabajar, que

Capítulo 2 27


adquiriómayordimensióny fue implementadoentre1996y2001 (OIT,2012;Vezza, 2014). Durante este período, las provincias tuvieron una participaciónactiva,tantoenlaejecucióndepolíticasdemercadodetrabajopropiascomoporsuinvolucramientoconlasiniciativasnacionales.Así,proliferaronprogramasde empleo financiados por las provincias que tenían diseños similares aldel Programa Trabajar, debido a la insuficiente cobertura de los programasnacionalesfrentealasacuciantesnecesidadeslocales(Vezza,2014).

Como se verá en el siguiente capítulo, fue solo después de la crisis de laConvertibilidad,enuncontextointernacionalfavorableyconunamacroeconomíamás ordenada (al menos hasta la crisis internacional de 2009), cuando lacreacióndeempleodecalidadfuecolocadaentrelosprincipalesobjetivosdepolíticaeconómica.Entonces,enuncontextodemejorespaciofiscal,pasarona ponderarse otros objetivos de la protección social, en especial, aquellosvinculadosconelaumentoenlacoberturadelasdiferentesprestaciones.Dosclarosejemplosdeestanuevaorientaciónfueronlaampliacióndelacoberturadel sistema de pensiones (2006-2007) y la implementación del programaAsignaciónUniversalporHijoparalaProtecciónSocial(2009).

3. La configuración del gasto público social y la modificación en las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno

En Argentina, la evolución del Gasto Público Social Consolidado (GPSC) enrelación con el PIB evidencia, desde 1990, diversas etapas que dan cuentade las transformaciones que fueron mencionadas en la sección anterior.Lamentablemente,noexisteunaserieoficialdeeseagregadoqueseaposteriora2009,noobstante,seutilizarándatosnoconsolidadosdelGobiernonacionaly de los gobiernos provinciales para calificar lo sucedido después de esemomento.

Enprimerlugar,entre1990y1995seobservauncrecimientosostenidodecasi3p.p.delPIBenelGPSC,loquemarcaunarecuperacióndesdelosbajosnivelesque caracterizaron al primer año, durante graves crisis macroeconómicas,que incluso incluyeron períodos de hiperinflación. Ello hace difícil considerarel primero de esos años como base de comparación, pero basta decir quehacia finales del quinquenio, contemporáneamente a la “crisis del tequila” yhabiéndoseintroducidoyalareformaprevisional,elniveldeGPSCalcanzóel21,2%delPIB.Ensegundolugar,duranteelquinqueniosiguiente,esposible

apreciarqueesteporcentajedecreceentantoaumentaen2000y2001,noporunincrementodelgastonominalsinoporunareduccióndelproducto.Entercertérmino,hayqueseñalarqueconlacrisisyelabandonodelaConvertibilidad(en2002)seproduceunaimportantereduccióndelGPSCentérminosreales,loquelollevaaalcanzarunnivelmínimode18,9%delPIBen2004(ode15,8%,considerando la nueva estimación del producto).8

Luego, a partir de 2004, el gasto comoporcentaje del producto comienza aascendersostenidamenteregistrandounaumentode9p.p.delPIBentreeseañoy2009(ode7p.p.,sisetomaenconsideraciónlanuevaseriedelproducto).SibienelcambioenelañobasedelPIBgeneraciertascomplicacionesparaanalizarsuevoluciónhistórica,alconsiderarlaserieconbaseenelaño1993,sepuedemencionarqueen2009elGPSCseubicaentornoa6p.p.porencimadelmáximoalcanzadoenladécadade1990.

Detrásdeestastendenciasgenerales,haytransformacionesenladinámicadelaactividadeconómica,enlaasignaciónderecursosaláreasocialy,además,hay importantes cambios en la estructura del GPSC. En una visión de mediano plazo,podríadecirsequelatendenciaesclaramentecrecienteomoderadamentecreciente,dependiendodelametodologíaqueseadopteparahacerelempalmeentrelasseriesdecuentasnacionalesconbaseen1993yen2004.

8.ElINDECdioaconocerrecientementeunanuevaestimacióndelasCuentasnacionales,conbaseen2004.Comonosehaelaboradounametodologíaoficialdeempalmeconlaserieprevia,base 1993, siempre que sea posible y relevante se presentará la información utilizando ambasmediciones.

Capítulo 2 29


Gráfico 2.2. Evolución del gasto público consolidado y gasto social público y seguridad social no gubernamental, período 1980-2009(1) (en porcentajes del PIB)

Gasto Público Social Consolidado (en % PBI - Base 1993)

Gasto Público Social Consolidado (en % PBI - Base 2004)

30

28

26

24

22

20

18

16

14

12

10

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Nota:(1)últimodatodisponibledeestaseriedegastoconsolidado.Fuente:MinisteriodeEconomíayFinanzasPúblicas.

En las últimas dos décadas, la configuración del GPSC se ha modificado,principalmente,aconsecuenciadedosfactoresqueestánrelacionadosentresí.Estoscorrespondenalasmodificacionesenlasprioridadesdelaprotecciónsocial y a los cambios en la distribución de las responsabilidades respecto de laprovisiónde serviciospúblicosentre elGobiernonacional y losgobiernosprovinciales (federalismo fiscal).

Respectodeestoúltimo,esprecisoapuntarquedesdefinalesde ladécadade1970se registraron importantesprocesosde reasignaciónde funcionesyresponsabilidadesenmateriadeprovisióndeserviciospúblicosentrenivelesdegobierno.Aprincipiosdeladécadade1990,porejemplo,ladescentralizacióndelgastovolvióadominarlasreformasenlasáreasdesaludyeducación.Estasmodificaciones habrían estadomotivadas, principalmente, en la decisión del

Gobiernonacionaldemodificar (asu favor) las relacionesfinancierascon lasprovincias(CetrángoloyGatto,2002;CetrángoloyJiménez,2004).

En materia de educación, en 1978, el Gobierno nacional transfirió a lasprovincias los establecimientos de enseñanza preprimaria y primaria queestaban en manos de la Nación. Pero esta acción no fue acompañada poruna transferenciade recursoshacia lasprovinciasque lespermitieraatendersusmayoreserogaciones,sinoquereciénen1988lasprovinciasconsiguieronun aumento en la coparticipación primaria para compensar el traspaso de las responsabilidades(MorduchowiczyArango,2009;CetrángoloyJiménez,1996).Pocosañosdespués,en1992,sedispusolatransferenciadelaadministracióny el financiamiento de los servicios educativos que aún estaban en poderdel Gobierno nacional, nuevamente sin establecer un acompañamiento contransferenciaderecursos(CetrángoloyGatto,2002).

Luego,en1993,mediantelaLeyFederaldeEducaciónNº24.195,seestablecióun conjunto de reformas en el sector, que apoyaron la redefinición de losroles administrativos y las responsabilidades respecto del financiamiento delsistemaeducativo,paracadaniveldegobierno.Lasprovinciasfueronentoncesdesignadascomolasprincipalesadministradorasdelatotalidaddelaeducaciónpública preuniversitaria y de la formación inicial docente en todo el país. Entanto,paraelGobiernocentralsolosereservólacoordinacióndelcontrolylaasistenciatécnicaatodaslasjurisdicciones,elestablecimientodeloscontenidoscurricularesbásicos,elcontrolyevaluacióndelacalidaddelaeducaciónyelestablecimientodeprogramasdefondoscompensatorios(Curcioet al.,2009).Haciafinalesdeladécadade1990,elGobiernonacionalvolvióacomprometerseconelpagodelanóminasalarialdelosnivelesdeenseñanzatransferidosalasprovinciasatravésdelacreacióndelFondodeIncentivoDocente(FONID). En 2005, se modificó una vez más el esquema de responsabilidades entreNaciónyprovinciasrespectodelfinanciamientodelsistemaeducativocuando,pormediodelaLeyNº26.075deFinanciamientoEducativo,seestablecióunadistribución del esfuerzo financiero para que el gasto público en educación,cienciaytecnologíaalcanzaraal6,0%delPIB.MedianteestaleyseconsolidalaintervencióndelEstadoenelfinanciamientodelanóminasalarialdocente,dadoqueconellanosoloseprorrogaelFONIDsinoqueademássecreaelProgramaNacionaldeCompensaciónSalarialDocente,conelpropósitodecontribuiralacompensacióndelasdesigualdadesquepresentabaelsalarioinicialdocente.

Al igual que lo observado en educación, enmateria de salud se registrarondosolasdescentralizadoras.Sibiensehabíandesarrolladodebatesyavances

Capítulo 2 31


previosenmateriadeautonomíamicroeconómica(BisangyCetrángolo,1997),elprimerprocesodedescentralizaciónfiscaldelsectorsaludseprodujohaciafinalesdeladécadade1970y,elsegundo,aprincipiosdeladécadade1990.Nuevamente,laprioridaddelasreformasfuefiscalistayestepropósitosuperóalobjetivodemejorarlacalidaddelosservicios(CetrángoloyGatto,2002).

Ademásdelasmodificacionesaplicadasenlasresponsabilidadesdeformulación,ejecuciónyfinanciamientodelosprogramasdesaludyeducación,duranteladécadade1990tambiénseregistróunprocesodedescentralizaciónenotrasáreasdelapolíticasocial,comolavivienda,losprogramasnutricionalesyotrosprogramassociales.Porelcontrario,seavanzóenunprocesodecentralizaciónenmateriadepolíticaprevisional,aunqueconanterioridadaestolasprovinciashabían resignadoparte de sus recursospor coparticipaciónpara financiar elsistema de previsión nacional.

Respectodelacuestiónprevisional,en1993,laNaciónylasprovinciasfirmaronelPactoFederalparaelEmpleo, laProducciónyelCrecimiento,medianteelcual, entre otras modificaciones, se estableció el compromiso de la Naciónde aceptar la transferenciade lasCajasde jubilacionesprovinciales hacia elSistemaNacional dePrevisiónSocial.Comoproductode esto, entre 1994 y1996,laCiudaddeBuenosAiresydiezprovinciastransfirieronalaNaciónsusCajas previsionales.

Asimismo,apartirde1999,seinicióunperíododenegociaciónentreelGobiernonacionalyalgunasprovinciasquenohabíantransferidosusCajasprevisionales,conelobjetodearmonizarlosparámetrosenfuncióndeaquellosquehabíansidoadoptadosparaelSistemaNacionaldePrevisióndurante la reformademediadosde ladécadade1990.Frenteal compromisode lasprovinciasdeavanzar en tal equiparación de parámetros, la Nación acordó financiar losdesequilibrios de sus Cajas previsionales. Sin embargo, en la práctica, losavancesentornoalaarmonizaciónentrelossistemasprovincialesyelsistemanacional no han sido sustantivos (Bertranou et al.,2012).

Entre2005y2008,elroldelGobiernonacionalenmateriaprevisionalaumentócomo consecuencia de las políticas adoptadas para extender la cobertura previsionalydebidoalareestatizacióndelpilardecapitalizacióndelsistemadepensionesylacreacióndeunsistemapúblicoderepartodenominadoSistemaIntegrado Previsional Argentino (SIPA), el cual será analizado en el siguientecapítulo. Luegode esta última reforma, en un contextodonde losgobiernosprovinciales enfrentan algunos problemas fiscales, los escasos avanceslogradosenmateriadearmonizaciónyfinanciamientodedéficitsprevisionales

provinciales han generado reclamos por parte de algunos gobiernos, quesolicitanelreintegrodel15%delacoparticipacióndeimpuestosqueasignaronalsistemanacional,parafinanciarloscostosdetransicióndurantelareformade1994(Bertranouet al.,2012).

Finalmente,en1991setransfirieronalasprovinciaslosprogramasnutricionales,como el Programa Social Nutricional (PROSONU) y el programa PolíticasSocialesComunitarias(POSOCO)y,unañodespués,setraspasaronlosrecursosfinancierosasociadosconelFondoNacionaldelaVivienda(FONAVI).

Ensíntesis,comoresultadodeestosprocesosdedescentralizaciónyreasignacióndefuncionesentrenaciónyprovincias,elGobiernonacionalprogresivamentehaidoconcentrandosuserogacioneseneláreasocial,enlaprevisiónsocialylasaludparalaterceraedad.Entanto,lasprovinciashanconcentradogranpartedesugastopúblicosocialeneducaciónysalud(CetrángoloyJiménez,2004).Durantelasúltimasdécadas,estasáreasdeeducaciónysaludhantenidounpesomuyrelevanteenlaestructuradelgastosocialconsolidadoyesporelloqueluegodeladescentralizacióndeprincipiosdeladécadade1990elpesodelosgobiernosprovincialesenlaejecucióndelgastosocialaumentóencercade9p.p.(pasandoderepresentarel30,8%delGPSC,en1990,arepresentarel39,5%,en1993).

Estatendenciacomienzaarevertirseapartirde2007,cuandoelGobiernonacionalaumenta su peso en el GPSC principalmente por la extensión de la cobertura delosprogramasdeseguridaddeingresos;enparticular,conlasjubilacionesy pensiones.9 No obstante, como producto de la transición demográfica seproyecta que la ponderación que tiene el Gobierno nacional sobre el GPSCaumenteenlaspróximasdécadas,debidoalincrementodelpesoquetendránlasprestacionesasociadasconlosadultosmayores(Rottenschweiler,2013).

9.EnelAnexodeestecapítulo, sepresenta la estructuradelGPSCsegúnniveldegobierno(ejecutor)paraelperíodo1990-2009.

Capítulo 2 33


RECUAdRO 2 Estadísticas de gasto público

Unaspectorelevanteparaestudiarelnivelylaevolucióndelgastopúblicoydelgastoenseguridadsocialesestablecerladefinicióndeluniverso de análisis.

Eluniversomásampliodeanálisiscorrespondealsectorpúblicoargentino,queincluyelaserogacionesdelostresnivelesdegobiernosydelasdiferentesinstitucionesqueintegrancadanivel(Cuadro2.1).Lascifrasdegastopúblicoseconfeccionanapartirdeunprocesotécnicodenominado“consolidación”,a partir del cual se eliminan las transacciones entre instituciones y niveles de gobierno,conelpropósitodeevitarladuplicacióndelaspartidas.

Porotraparte,pararealizarelestudiodelgastosocial,aesteuniversodeanálisisselesuelenincorporarotrasinstitucionesnogubernamentalesdelaseguridadsocial,comosonlasObrassocialesnacionales.

Cuadro 2.1. Sector público argentino

DesdelaSecretaríadeHacienda(SH),seelaborancifrasdegastopúblicoparaelsectorpúblicoargentinonofinanciero,paraelsectorpúbliconacional

Nacional

Provincial

Municipal

Administración Pública Nacional

Administración centralOrganismos descentralizadosInstituciones de la Seguridad Social

Fondos fiduciarios

Empresas y sociedades del Estado

Otros Entes (INSSJyP, AFIP, otros)

Universidades nacionales

Administración provincial

Instituciones de la Seguridad Social (incluye Obras sociales estatales)

Fondos fiduciarios

Empresas y sociedades del Estado provincial

Administración municipal

Instituciones de la Seguridad Social

Fuente:elaboraciónpropia.

En el presente documento, las cifras de gasto utilizadas provienen de laCuentade Inversión,de laDirecciónNacionaldeCoordinaciónFiscalconlas Provincias y del Esquema Ahorro-Inversión-Financiamiento del SectorPúblicoNacionalnoFinanciero; toda informaciónqueeselaboradapor laSecretaríadeHacienda.Tambiénseutilizandatosdegastosocialconsolidadoconfeccionadospor laSecretaríadePolíticaEconómicae informacióndela AFIP, para estimar los recursos administrados por las Obras socialesnacionalesyporelSistemadeRiesgosdelTrabajo.

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON.

Sector público argentino no financiero - SH Sector público argentino no financiero - SPE

Administración pública nacional no financiera - SH Sector público provincial no financiero - SH

40

35

30

25

20

15

10

5

02004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Capítulo 2 35

nofinanciero,laAdministraciónnacionalylosgobiernosprovinciales(entreotras cifras). Además, desde la Secretaría de Política Económica (SPE)tambiénseelaborabancifrasparaelsectorpúblicoargentinonofinanciero“ampliado”, ya que se incluían instituciones nopúblicas, como lasObrassocialesnacionalesylasinstitucionesdeseguridadsocialprovinciales.EnelGráfico2.3sepresentalaevolucióndelasprincipalesseriesyenelAnexode este capítulo se presentan estadísticas adicionales.

Gráfico 2.3. Evolución del gasto público según universo de análisis, período 2004-2013(en porcentajes del PIB, base 2004)


4. Balance de problemas estructurales a fines del siglo XX

Sintenerlapretensiónderealizarunanálisisexhaustivodelaprotecciónsocial,acontinuaciónseintentarápresentarunbalancedelasdeficienciasquesepercibíanafinesdelsiglopasado,justoantesdelacrisisde2002,loquecondujoavaloreshistóricosdramáticoslosparámetrosreferidosalasvariablessocioeconómicas.Entonces, la cantidad de pobres e indigentes aumentó considerablementerespectodelosregistrospreviosy,enmuchoscasos,llegóanivelessimilaresalosalcanzadosenmomentosdecaídasabruptasdelaactividadeconómica,comolofueronlashiperinflacionesde1989yde1990.Evidentemente,lacrisisde2001-2002 impactósobreunasituaciónqueyaeradelicada.Desdehacíaalgunos años el mercado de trabajo se había visto severamente afectado yeldesempleo(unade lascausasprincipalesde lapobreza)creciódemanerainusitada, inclusoen losmomentosenque laactividadagregadaaumentabademaneraconsiderable.Enefecto,estaevolucióncontracíclicadeldesempleo(respectodelcrecimientodelproducto)ocurridaenladécadade1990registrótasas superiores al 20%, un resultado que se originó, principalmente, en ladestruccióndelempleoyenlaconsiguientecargasobrelatasadeactividaddelosgruposfamiliaresafectados,10esdecirqueelincrementodelaintencióndelaspersonasparadesempeñarseentareaseconómicasestuvorelacionadoconlapérdidadeingresosdeunodesusmiembros(enparticular,deljefedehogar).

Deestemodo,mientrasqueen1990latasadedesocupaciónseubicabaentornoal7,3%(respectodelaPEA),en2002,esamismatasatrepabaamásdel20%.Entanto,alañosiguiente,conunanuevametodología,11 la medición arrojó unatasadel18,5%.Porotraparte,latasadeempleo(respectodelapoblacióntotal)habíasidodel37,7%en1990,parareducirseal35,7%en2002,aunqueestosvalores(hacialabaja)semantuvieronalolargodeladécadadelnoventa.Almismotiempo,elproductobrutohabíacrecidofuertementedurantebuena

10.Otras explicacionesde estos episodios, aunquedemenor envergadura, se formularon enfuncióndelaumentode la tasadeactividadfemeninayotras,conningúnsustento,apuntaronaquelasmejorescondicionessalarialesimplicaronaumentosenlastasasdeactividadquealnosercubiertas por nuevos puestos de trabajo se trasladaron directamente a incrementar el desempleo. 11.ElINDEC,responsabledelaelaboraciónprimariadeestosindicadores,produjouncambio

metodológicoenlacaptaciónyenelformulariodelasencuestassobrelasituaciónsocioeconómicade lapoblación.Elcambioseprodujoen2003,porello, lasestadísticaspreviasaesa fechasedenominan“puntuales”yaquellasestablecidasconposterioridad,“continuas”.Lasdiferenciasserelacionanconlosmomentosdelrelevamiento(anteserandosvecesporaño:enmayoyoctubre,yluegoserealizaronconunafrecuenciamayor,alolargodetodoelaño)y,también,conelplazoestablecidoparadeterminarsilapersonaestabadesocupada(anteseraunasemanadereferenciayluegopasóaserunmes).

partedeeseperíodohasta1998y,en2002,luegodecuatroañosconsecutivosderecesión,elPIBpercápitaresultósuperioralregistradoen1990,medidoendólares constantesdel año2000, aunque esteparámetro no indique efectosdistributivos.

Es así como las políticas llevadas a cabo durante la década del noventacondujeron a un crecimiento de la tasa de actividad y, simultáneamente, auna caída del empleo y a un aumento persistente del desempleo. A pesar del crecimientodelaactividadeconómicadurantebuenapartedeestadécada,talevoluciónnorepercutiódeigualmanerasobreelentramadosocial,dondelastasasdepobrezaydeindigenciacrecieronvertiginosamente.

Másalládelosvaivenesdecortoplazo,esclaroqueArgentinaenfrentaseriosproblemas estructurales que demandan la persistencia en políticas públicasque logren revertirdefinitivamenteeldeteriorode los indicadoressociales.Elpaís es un claro ejemplo de cómo las crisis tienen un costo mayor sobre los sectoresmásvulnerables(Heymann,2008).Laevolucióndelargoplazodelosindicadoresdedistribucióndel ingresomanifiestaundeterioroquehasufridosaltosnotablesdurantelosepisodiosdecrisismacroeconómica.Noobstante,seríaincorrectoadjudicarletodoelpesodelanecesidaddedesarrollarreformasenlaspolíticasdeprotecciónsocialalimpactodealgunaodetodaslascrisismacroeconómicas.

SibienhacemediosigloArgentinacontaba,encomparaciónconel restodeAméricaLatina,conunampliodesarrollodepolíticaseducativas,sanitariasydeseguridadsocial,yhabíalogradounarazonablecoberturaenesossectores,también es cierto que desde entonces se había comenzado a discutir lanecesariamodernizaciónyeldesarrollodelapolíticasocialsisequeríanalcanzarlosnivelesderesultadosobtenidosporpaísesmásdesarrollados(enespecial,porloseuropeos)y,algodespués,conseguirunareformulaciónquesiguieraelcaminoqueesosestadosencararondespuésdelacrisisdelosañossetenta.

EnArgentina,comoenmuchospaísesdelaregión,elregresoalademocraciacoincidió con una situación económica sumamente compleja. La crisis de la deuda a principios de los años ochenta implicó fuertes restricciones sobrela situación fiscal y ejerció una presión significativa sobre el nivel de gastopúblico,enmomentosenquelasociedadalbergabalaesperanzaderesolversituaciones postergadas.Más tarde se encararon reformas que,mediante laprivatización de parte de la provisión de bienestar y la descentralización dealgunasáreas,produjeronlaretraccióndelrolsocialdelEstado(CEPAL,2010).

Capítulo 2 37


Lamentablemente,esasreformas,peseahabersidodiseñadasparaenfrentarlosproblemasestructuralesquesurgíandelagotamientodelosesquemasdeseguridadsocialtradicional,noobtuvieronlosresultadosesperadosy,enmuchoscasos, resultaronenunagravamientode losproblemasyaexistentesoen laaparicióndenuevasdificultades.AlfinalizarelsigloXX,yaunantesdelacrisisde2001-2002,resultabaclaroquelaprotecciónsocialcentradaexclusivamenteensistemascontributivoshabíaperdidocapacidadintegradoraydeproteccióncontrariesgos.Enlamayoríadeloscasos,unaimprescindiblereformulaciónsedemorabaotomabaelcaminodereformasdediscutibleresultado.

En síntesis, el sistema de protección para la población adulta mayor sepresentabaincompleto,inequitativoycontalesproblemasdesustentabilidad,quesuactuaciónafectabalasolvenciadelsectorpúblicoenconjunto.Elsistemadesegurosdesalud,ademásdepresentarbajacoberturayserdecrecienteeneltiempo,resultabamuycostosoyexhibíagradosdecrecientesderedistribución.La necesidad de contar con programas de asistencia a los hogares másnecesitadosformabapartedereformasquenoterminabandemadurary,anteestepanorama, solodespuésde la crisis de2001-2002 surgiría unaprimerainiciativanacional,conelPlanJefesyJefasdeHogaresDesocupados.

Por último, es importante destacar que la provisión pública descentralizadadeeducaciónysaludenunpaís,comoArgentina,dondesehabíangeneradograndesdesigualdades,derivóenunaofertamarcadamentediferenciada,segúncualfueraeldesarrolloeconómicoalcanzadoporcadaunadelasprovincias.Como consecuencia, este comportamiento terminó presionando sobre lossistemas de reparto de los recursos tributarios entre los distintos niveles de gobiernoyagreganuevosgradosdeconflictoalapujapolítica.

Capítulo 2 39

Anexo - Capítulo 2

Gráfico A.1. Composición del gasto público social consolidado según función, período 1990-2009(1)

(en porcentajes)


Educación, cultura y ciencia y técnica SaludAgua potable y alcantarillado Vivienda y urbanismoPromoción y asistencia social Previsión socialTrabajo Otros servicios urbanos

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

19 21 25

2323

22

21

3 3

5

8 9

4337 33 35 34

4 94


Gráfico A.2. Composición del gasto público social consolidado, según nivel de gobierno (ejecutor), período 1990-2009(1) (en porcentajes)


Municipios Provincias Nación

62,652,9 54,2

30,8

39,3

6,6 7,5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

38,2

Capítulo 2

Cuadro A.1. Evolución del gasto del sector público argentino no financiero, según clasificación económica, período 2004-2013 (en porcentajes del PIB - base 2004)

Cuadro A.2. Evolución del gasto del sector público argentino no financiero “ampliado”, según finalidad y función, período 2004-2009(1) (en porcentajes del PIB - base 2004. Incluye Obras sociales nacionales y otras instituciones de la seguridad social de los gobiernos provinciales)

Fuente:MinisteriodeEconomíayFinanzasPúblicas,SecretaríadeHacienda.

Nota:(1)últimodatodisponibledeestaseriedegastoconsolidado.Fuente:MinisteriodeEconomíayFinanzasPúblicas,SecretaríadePolíticaEconómica.

PARTIDA 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Gastos de consumo y operación

Rentas de la propiedad

Prestaciones de la seguridad social

Transferencias corrientes

Otros gastos corrientes

Gastos de capital

Gasto total

8,0

1,4

4,0

5,2

0,0

2,3

21,0

8,4

1,9

3,7

5,8

0,2

2,9

23,0

8,5

1,7

3,9

5,3

0,2

3,4

23,1

8,8

1,9

4,9

5,9

0,1

3,4

25,0

9,5

2,0

5,0

6,8

0,4

3,4

27,1

10,9

2,2

5,9

7,5

0,4

3,8

30,6

10,8

1,6

5,8

8,2

0,5

4,0

30,9

11,6

2,0

6,4

8,9

0,8

4,0

33,6

12,3

2,0

7,4

8,7

1,0

3,3

34,7

13,2

1,5

8,1

9,2

1,1

4,0

37,2

FINALIDAD / FUNCIÓN 2004 2005 2006 2007 2008 2009

I. Funcionamiento del Estado

II. Gasto público social

Salud

Promoción y asistencia social

Previsión social

Educación, cultura y ciencia y técnica

Trabajo

Vivienda y urbanismo

Agua potable y alcantarillado

Otros servicios urbanos

III. Gasto público en servicios económicos

IV. Servicios de la deuda pública

Gasto total

4,6

15,8

3,5

1,2

5,3

3,5

1,2

0,1

0,3

0,6

2,1

1,4

24,0

4,8

16,4

3,7

1,4

5,0

3,9

1,1

0,1

0,5

0,7

2,9

2,2

26,3

4,8

16,8

3,7

1,4

5,2

4,2

0,9

0,2

0,6

0,7

3,0

1,8

26,4

4,9%

18,1%

3,8

1,4

6,3

4,4

0,8

0,2

0,5

0,7

3,6

1,9

28,5

5,1

19,3

4,1

1,5

6,6

4,8

0,8

0,3

0,4

0,8

4,5

1,9

30,8

5,9

22,5

5,0

1,8

7,7

5,4

0,9

0,4

0,5

0,8

4,6

2,1

35,0

41


Cuadro A.3. Evolución del gasto de la Administración pública nacional, según finalidad y función, período 2004-2013 (en porcentajes del PIB - base 2004)

FINALIDAD / FUNCIÓN 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Administración gubernamental

Servicios de defensa y seguridad

Servicios económicos

Deuda pública-intereses

Servicios sociales

Salud


Seguridad social

Educación y cultura

Ciencia y técnica

Trabajo




Total

0,9

1,0

1,1

1,1

7,9

0,5

0,8

4,6

0,8

0,2

0,7

0,2

0,1

0,0

12,0

0,9

0,9

1,9

1,9

7,9

0,4

0,9

4,5

0,8

0,2

0,6

0,5

0,1

0,0

13,4

0,8

0,9

1,9

1,5

8,0

0,4

0,9

4,5

1,0

0,2

0,4

0,5

0,1

0,0

13,1

0,6

0,8

2,4

1,7

8,3

0,5

0,3

5,5

1,1

0,2

0,3

0,3

0,1

0,0

13,9

0,7

0,8

3,2

1,7

8,6

0,5

0,4

5,8

1,0

0,2

0,2

0,3

0,2

0,0

15,0

1,2

1,0

3,2

1,8

10,4

0,7

0,5

7,0

1,2

0,3

0,2

0,4

0,2

0,0

17,7

1,4

1,1

3,8

1,3

10,5

0,6

0,5

7,3

1,2

0,3

0,1

0,3

0,2

0,0

18,2

1,3

1,1

4,4

1,8

11,0

0,7

0,4

7,6

1,4

0,3

0,1

0,3

0,2

0,0

19,6

1,2

1,1

4,4

1,7

12,0

0,7

0,4

8,6

1,4

0,3

0,1

0,2

0,3

0,0

20,5

1,4

1,2

5,1

1,3

13,4

0,9

0,4

9,4

1,6

0,3

0,1

0,4

0,3

0,0

22,5


43Capítulo 2

Cuadro A.4. Evolución del gasto de los gobiernos provinciales, según finalidad y función, período 2004-2013 (en porcentajes del PIB - base 2004)

FINALIDAD / FUNCIÓN 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Administración gubernamental

Servicios de seguridad

Servicios económicos

Deuda pública

Servicios sociales

Salud


Seguridad social

Educación y cultura

Ciencia y técnica

Trabajo




Total

2,6

0,8

0,9

0,3

5,2

1,0

0,6

0,3

2,7

0,0

0,1

0,3

0,1

0,1

9,8

2,7

0,9

0,9

0,3

5,9

1,1

0,6

0,3

3,1

0,0

0,1

0,5

0,1

0,1

10,8

2,7

0,9

1,0

0,3

6,1

1,1

0,6

0,3

3,2

0,0

0,1

0,5

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0,3

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0,1

0,2

14,7


El nuevo siglo comenzó con una de las más profundas crisis sociales yeconómicasdelahistoriaargentina,quecoincidióconlaconsolidacióndeunavisiónmásampliadelaprotecciónsocialenelmundoy,enespecial,enAméricaLatina. En efecto, en nuestro país, esta crisis significó un punto de inflexiónrespecto de los modos de abordar la denominada “cuestión social”. En este contexto, lanuevaestrategiaadoptadacolocaríaenelcentrode laescenaalEstadoy,comosedesarrollaenlossiguientescapítulos,el“trabajo”adquiriríademaneraprogresivaunrolarticuladordentrodelconjuntodelaspolíticasdeprotección social.

A continuación, antes de abordar el análisis de las recientes reformas quefueronaplicadasenelámbitodelaprotecciónsocial,sepresentaráunabrevecaracterizacióndeloselementosmásrelevantesdelnuevocontextoeconómico.

1. Política macroeconómica poscrisis de la Convertibilidad

Con el abandono de la Convertibilidad, y luego de una debacle de granintensidad,dominadaporlarecesión,eldefaultdeladeudapública,larupturadecontratos,elcambiobruscodepreciosrelativos,laelevadaincertidumbreyunimportantedeteriorodelascondicionesdevida,seconsolidóunnuevoesquemamacroeconómico.Elescenariosecaracterizóentoncesporelestablecimientodeuntipodecambiorealelevado,quepermitiómejorar lacompetitividaddelossectoresproductoresdebienescomerciablesy,por lo tanto, favorecióelincrementodelproducto,elcuallogrórecuperarserápidamentedesdelosbajosniveles experimentados durante la crisis.

Capítulo 3

Aspectos relevantes del nuevo contexto de principios del siglo XXI

45


A partir de 2003, la economía comenzó a registrar elevadas tasas decrecimientoquesemantuvieronhasta2009.Peroeseañoseprodujounafuertedesaceleración, determinada, fundamentalmente, por la crisis internacionalypor la sequíaqueafectóal sectoragropecuario.Anteriormente,entre2003y 2008, se registró una fuerte creación de empleo que posibilitó revertir loselevadosíndicesdedesempleo.Luegosobrevinounperíododerecuperaciónen2010-2011yseregistróunmenorcrecimientoen2012y2013.Porlotanto,enpromedio,esposibledecirqueentre2003y2013seobservóuncrecimientopromediodel6,2%.

Gráfico 3.1. Crecimiento del Producto Interno Bruto y evolución del desempleo,(1) período 1991-2013(en porcentajes)

Crecimiento del PIB Desempleo

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Nota:(1)AglomeradodelGranBuenosAires.EnrelaciónconlosdatosdelPIB,paraelperíodo2004enadelanteseconsideranlasnuevasestimacionesconañobase2004.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECONylaEPH-INDEC.

47Capítulo 3

LareversióndelatendenciacontractivadelProductoInternoBruto(PIB)apartirdemediadosde2002ysuposteriorcrecimientoresultódeunacombinacióndefactores,tantodomésticoscomoexternos.Porunlado,seprodujoelcambioenlospreciosrelativosdebidoaladevaluación,conjuntamenteconlaaplicaciónde políticas que permitieron estabilizar los precios domésticos y la paridadcambiaria,yellogrodeequilibriosmacroeconómicos(Damillet al.,2011;OIT,2009).Aestoseagregalaimplementacióndepolíticasdeempleoydeprotecciónsocial que permitieron fomentar la deprimida demanda agregada. Asimismo,duranteesteperíodo,lascondicionesexternasfueronmuyfavorables(aumentodepreciosdelasexportacionesydisminucióndelatasadeinterésinternacional),lo que contribuyó a consolidar la expansión de la actividad económica (OIT,2009).Almenoshastalacrisisfinancierainternacionalde2007-2009,lospilaresdomésticosdelnuevoesquemamacroeconómicofueroncomplementadosporuncontextointernacionalfavorableparaArgentina,apartirdelcrecimientodelademandaexternade IndiayChina (loqueexplicagranpartede lamejorade los términos de intercambio y la tendencia al alza sostenida en el preciointernacional de los commodities,quehabíansidotransitoriamenteinterrumpidosdurante2009)ylaexistenciadeabundanteliquidezenlosmercadosfinancierosinternacionales,porlomenoshasta2007(MTEySSyOIT,2012).

Enesteescenario, laestabilizaciónde lospreciosdomésticos fueclaveparaconservaruntipodecambiocompetitivo.Lainflaciónqueseregistróen2002,comoconsecuenciadelabandonode laparidadcambiaria,alcanzóal37,8%(aunqueelaumentodepreciosmayoristafuesustancialmentemayor).Elpass throughdelaumentodeltipodecambionominal(quecreciómásdel200%)fuebajo,debidoaunaseriedefactores,entrelosquesedestacaelcongelamientode lastarifasde losserviciospúblicos,elexcesodeofertaenelmercadodetrabajo y de bienes y la imposición de los derechos de exportaciones (Damill et al.,2011).Además, la inflacióndelperíodo2003-2006seubicóentreel2%yel11%.Entanto,elaumentodelniveldepreciosqueseregistradesdefinalesde2006es un fenómenoque se atribuye, enparte, a la conjuncióndel alzaen los precios internacionales de los principales commoditiesagropecuariosyenergéticos (lo que afectó al nivel del precio internacional de los alimentos),laspujasdistributivasy laspresionesque impusosobre laofertaelaumentosostenidodelademandaagregada(OIT,2011;MTEySSyOIT,2012).

El fuerte ajuste dado en el resultado de la cuenta corriente del balancede pagos y en las cuentas fiscales derivó en la existencia de superávitsgemelos, considerados como uno de los principales pilares que propiciaríanla recuperacióneconómica, luegode lacrisisde laConvertibilidad,segúnse


muestraenelGráfico3.2(Damillet al.,2011;MTEySSyOIT,2012).Alobservarelbalancedepagos,esposibledeterminarqueelcambioobedeció,engranmedida, a la mejora en el intercambio comercial. Paralelamente, respectodel resultado fiscal, puede decirse que a partir de 2002 se logró una rápidarecuperaciónde losresultadosprimarioyfinanciero.Sibienel incrementodelapresióntributariahasidounfactorclaveparaexplicarelmejordesempeñofiscal,noobstante,desdeelladodelgasto,jugaronunpapelpreponderanteenlaconsolidaciónde lascuentasfiscalestras lacrisisde2002tanto larelativaconstanciadelgastonominal,durantelosprimerosañosposterioresalacrisis,comolareestructuraciónparcialdeladeudapública(OIT,2007).

Gráfico 3.2. Evolución del superávit fiscal y de cuenta corriente, período 2004-2013(en porcentajes del PIB - base 2004)

Resultado financiero Cuenta corriente (BP) Cuenta capital y financiera (BP)

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Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelINDEC.

49Capítulo 3

Más allá del rasgo excepcional de los superávits gemelos en la historiaeconómica argentina, debe reconocerse una serie de características de lasituación macroeconómica del período, que definen el tipo de recuperaciónexperimentada.DeacuerdoconCetrángoloet al. (2007)esposible identificarunaseriedeatributosqueladiferenciandeotrasfasessimilares:12

a. fluctuacióncomparativamenteintensa,aunsisepiensaenlaexperienciaargentinacaracterizadaporunaagudavolatilidadmacroeconómica;

b. devaluaciónrealytipodecambiocomparativamentealto;c. mayorpesodelcomercioexteriorsobrelaofertaylademandaagregada.

De manera especial, las exportaciones alcanzaron valores que comoporcentajedelproductofueronmásaltosquelosregistroshistóricos;

d. superávitcomercial,derivadodelmayordinamismodelasexportacionesporsobrelasimportaciones;

e. mayorestérminosde intercambio, loquepermitióelmantenimientodelsaldocomercial,apesardeladisminucióndelsaldofísicopositivo;

f. inflexiónysuperávitenlacuentacorrientedelbalancedepagos;g. tasasdeahorrocomparativamentealtasyrecuperacióndelainversión;h. cambiosenlaposiciónpatrimonialexterna;i. revaluacionesdeactivos,bajocondicionesdeliquidezfluidas;j. superávitsfiscalesyreestructuracióndeladeudapública;k. mayorrecaudaciónimpositiva;l. reaccióndeofertacomparativamenteelástica;m.incrementoapreciabledelademandadetrabajo;n. recuperación de indicadores sociales.

Luegodelacrisisfinancierainternacional, laeconomíavolvióadesacelerarsecomoconsecuenciadefactorestantodecarácterinternocomoexterno.Entrelosprimeros,seencuentralasequíaqueafectóalsectoragropecuarioyelefectoquealgunasmedidasdestinadasamantenerelsuperávitdecuentacorrientede labalanzadepagos (como las restriccionesa las importaciones) tuvieronsobrelaactividadeconómicaenalgunossectores.Entrelosfactoresexternos,encambio,sedestacaelmenorcrecimientodelospaísesdesarrollados(comoproductodelrecrudecimientodelacrisisdelaEurozona)ydeBrasil(unodelosprincipalessocioscomerciales).Adiferenciadeloacontecidoenelbienio2008-

12. Damill et al. (2014) identificancincopilaresde lanuevaorientacióndepolíticaeconómica:a)el tipodecambioelevadoyestable;b) lossuperávitsgemelos–fiscalyde lacuentacorrientede balance de pagos–; c) el creciente stock de reservas en el BCRA; d) el exitoso proceso dereestructuracióndeladeudaen2005,ye)laincorporacióndeprogramassocialesparahacerfrentealosefectosdelacrisis.


2009, losgradosde libertadpara implementarpolíticasfiscalesymonetariasexpansivassonahoraunpocomásrestringidos;sinembargo,sibienlafortalezafiscalyexternanoeslamismadeañosatrás,lascondicionessocialesylaboralesnosehandeteriorado(OIT,2013).

2. La dinámica del mercado de trabajo en los años dos mil

Loscambioseneldesempeñomacroeconómico,enlosañosseñaladosenelapartadoanterior se trasladaronalmercadode trabajo.Esteúltimo recuperósu dinamismo y la tasa de empleo, que había caído como consecuencia dela crisis de 2001-2002, comenzó a crecer, en una primera instancia, por laimplementacióndelPlanJefesyJefasdeHogarDesocupadosy,luego,porelcrecimientodelempleoasalariadoformal.

La formalizacióndelempleoyelcrecimientodelempleoasalariadoformalsepresentan entre las característicasmás importantes de este período. Así, sepuede constatar que la tasa de empleo asalariado no registrado descendiódesdeel49%,en2003,hastael33%,en2013,loqueimplicaqueelporcentajedelapoblaciónenedaddetrabajarconunempleoformalllegóarepresentaral41,8%.

Como se comenta en Bertranou y Casanova (2013), además del papel querepresenta el crecimiento económicoen la generacióndeempleo formal, laspolíticaslaboralesydemercadodetrabajotambiénhandesempeñadounrolimportante en la reducción del empleo asalariado no registrado (una de lasprincipalesmanifestacionesdelainformalidadlaboral).

Noobstante,sedebeseñalarque,enlosúltimosaños,tantoelporcentajedepersonas con empleo formal como con empleo informal se han mantenidorelativamente estables. Lo mismo ha ocurrido con la población en edad de trabajar desocupada;aunqueenestecasodescendióligeramenteen2013perocomoconsecuenciadeunleveaumentoenlapoblacióninactiva.Dehecho,losdatosevidencianquedesde2010 la estructurade lapoblaciónestáprácticamente

13.Durantelosprimerosañosdelaposcrisisde2002,elcrecimientodelempleorespondiónosolo al nuevo esquemamacroeconómico sino también a la utilización de la elevada capacidadociosa(Kostzer,2007).

intacta, presentando solo variaciones nomayores al 1%. A continuación, sepresentaungráficocon la evoluciónde largoplazode la composiciónde lapoblaciónenedaddetrabajar,paraelGranBuenosAires.

Gráfico 3.3. Evolución de la composición de la población en edad de trabajar, según la inserción en el mercado de trabajo, período 1985-2013. Gran Buenos Aires (en porcentajes)

51Capítulo 3

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2013

Ocupado formal

Inactivo sin Jubilación o Pensión Inactivo con Jubilación o Pensión

Ocupado informal Desocupado

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelaEPH-INDEC.

Conelincrementodelaparticipacióndelasmujeresenelmercadodetrabajo,laproporcióndelapoblaciónenedaddetrabajarquenoformapartedelaPEAdescendió considerablemente, principalmentedesdemediadosde la décadade1980hastamediadosdeladécadade1990(enelGranBuenosAires,porejemplo,estacaeentre1985y1995del39%al28%).Luego,durantelosañosdosmil,superadalacrisisdelaConvertibilidad,tantolapoblacióninactivacomola activa (PEA) se han mantenido relativamente estables.

Actualmente, como se discute en Bertranou et al. (2014), el fenómenomásextendido que afecta a la calidad del empleo en Argentina lo constituye lainformalidad laboral, mientras que otras manifestaciones de la precariedad


laboral, como losempleosatípicos (el trabajoa término, el empleoa tiempoparcialinvoluntariooelempleodeagencia),poseenunpesoconsiderablementeinferiorsiselascomparaconlainformalidadlaboral.

Las características que reviste este fenómeno son, por un lado, la elevadaheterogeneidad,laconcentraciónensegmentosdelmercadodetrabajoenloscualeslaspolíticaspúblicas,comolainspecciónlaboral,tienenmenoralcanceyunaelevadamovilidadlaboral(BertranouyCasanova,2013).Enrelaciónconestoúltimo,losindicadoreslaboralesperfilanunmercadodetrabajodondelasinsercioneslaboralespresentanintensamovilidad, laqueesmayorcuandolaalternanciaseverificaenlasocupacionesdemayorprecariedad,comoenloscasosdelostrabajadoresasalariadosinformalesylostrabajadoresporcuentapropianocalificados(Benítezet al.,2011;BertranouyCasanova,2013).

Durantelosañosdosmil latasaderetencióndepuestosdetrabajoseubicóentornodel90%entrelostrabajadoresformales,mientrasqueseubicóentreel60%yel70%entre los trabajadores informales (Gráfico3.4).Estosdatos,sumadosalaincidenciadelainformalidad,implicanunabajacoberturaparalasprestacionesdelaseguridadsocial,comopodríanserelsegurodedesempleo,elsegurodesaludyelseguroderiesgosdeltrabajo,perotambiénafectanalacoberturadelasprestacionesdelargoplazo,comoeselcasodelaspensiones.Sobreesteúltimopuntoesimportanteapuntarquesoloun33%delapoblaciónenedaddetrabajar(de18a65años)hadesarrolladounatrayectoriaúnicamenteatravésdeempleosformales,entantoelrestosedividecasienpartesigualesentre trabajadores que han alternado entre puestos formales e informales otrabajadoresquesiempresehandesempeñadoenpuestosinformales(MTEySS,2014).

Porotraparte,como fuepresentadoen losGráficos3.1y3.3,eldesempleomostróunatendenciadecrecientedurantelosañosdosmil,hastaubicarseentasascercanasal7%delaPEA.Laanatomíadeldesempleodeestosúltimosañosmanifiestaqueunadelascaracterísticasmásmarcadasdelfenómenoeslapresenciadecortosperíodosdedesempleoperoconfrecuentereincidencia(BertranouyPaz,2007;OIT,2012).Unavezmás,esteúltimorasgo,sumadoalhechodequesolounporcentajemuybajodelosnuevosdesocupadosprovienedelempleoasalariadoformal,determinacomoresultadounabajacoberturadelsegurodedesempleo.

53Capítulo 3

Gráfico 3.4. Tasas de retención de puestos de trabajo,(1) población en edad de trabajar, período 1986-2013. Gran Buenos Aires (en porcentajes)

Nota:(1) calculadaconelcocienteentrelostrabajadoresqueenelaño“t”tienenunaantigüedadlaboralsuperioralañoyeltotaldelostrabajadoresocupadosen“t-1”.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelaEPH-INDEC.

Total Formal Informal

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Respectodeotrasdimensionesqueserefierenalacalidaddelempleo,tantocomolaformalizaciónlaboral,tambiénsedestacalamejoraregistradaenlossalarios. En este caso, con la revitalizaciónde las instituciones laboralesdelsalariomínimoylanegociacióncolectiva,esposibleapreciarquelossalariosrecuperaronsupoderdecompraeinclusoquesuperaron,entérminosreales,losnivelespreviosalacrisisdecomienzosdelsigloXXI(MTEySS,2010;BertranouyCasanova,2013).

La recuperaciónde los ingresos laborales,poscrisisde laConvertibilidad,seobservóentodaslascategoríasocupacionales.Sibienenunprincipioesciertoque aumentaronmás rápidamente los ingresos de los asalariados formales,luegotambiéncomenzaronacrecerlossalariosdelostrabajadoresinformales.


Enelperíodo2003-2006,tantoelsalariomínimocomoelsalarioconformadopromedio de convenio aumentaron por encima de los salarios promedio de los trabajadores formalese informales.Sinembargo, talcomoseobservaenel Gráfico 3.5, desde 2007 las tasas de crecimiento tendieron amostrar uncomportamiento similar.

Gráfico 3.5. Evolución del salario mínimo, el salario de convenio y los ingresos laborales de los asalariados registrados y no registrados,(1) período 2003-2013(2) (Variación real. Sector privado, que no incluye servicio doméstico ni agricultura, ganadería y pesca - en porcentajes)

Notas: sepresenta juntocon lamedianadel aumentoacumuladoenel salario conformadopromediodeconveniounintervaloquevadesdeelpercentil25alpercentil75.(1) La evolución delossalariosdelosasalariadosregistradosynoregistradosprovienedelaEPH-INDEC.(2) Los datossonadiciembredecadaaño,conexcepcióndelosingresoslaboralesdelosasalariadosregistradosynoregistradosquecorrespondenalcuartotrimestre.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedeBertranouyCasanova(2013).

Salario mínimo Salario conformado promedio de convenio (mediana)Asalariados registrados Asalariados no registrados

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2

55Capítulo 3

Comoconsecuenciadeestosincrementosenlossalarios,juntoconelaumentodelempleo,serecuperólaparticipacióndelempleoasalariadoenelproducto,mejoróladistribuciónsalarial(yladistribucióndelingreso)yunconjuntoampliode lapoblaciónabandonó lassituacionesdepobreza.Noobstante,comosemuestraenBertranouyCasanova(2013),granpartedeestarecuperacióndelossalariosrealesseregistróentre2004y2007,mientrasque,entre2008y2012,elcrecimientoreal fuemuycercanoaceroosolo levementepositivo,para lamayoríadelosaños.

3. desarrollo del nuevo enfoque de la protección social en Argentina: avances en la extensión de la cobertura y paulatina consolidación

de los derechos

LosucedidoconlaprotecciónsocialenArgentinadebeserconsideradocomolaconjuncióndedosmovimientosquesecombinaronalolargodelasdosúltimasdécadas.Porunlado, loscambiosocurridoscorrespondieronconrespuestasa situaciones de emergencia. En este sentido, cobró especial importancia lacreacióndeprogramasdeseguridadeconómicaqueseorientaronaadministrarlas consecuencias sociales ocasionadaspor la pérdidade ingresosdepartede las familias. Durante los años noventa, estos programas de emergenciatuvieron muy baja cobertura, dado que se implementaron en un contextodonde las principales reformas en el mercado de trabajo tenían por objetosuflexibilización,alobedeceraldiagnóstico imperanteeseseentonces,quesosteníalaideadequeelcrecientedesempleoylainformalidadrespondíanalexcesoderegulacionesyalaselevadascargasqueimponíalaseguridadsocial.Encambio,desdeprincipiosde losañosdosmil,con laeclosiónde lacrisisde la Convertibilidad, los programas para atender la emergencia adquirierongrancoberturayseorientaronadaralivioaloshogaresquehabíancaídoenlapobreza(entreellos,elPlanJefasyJefesdeHogarDesocupadosfueelprogramademayorcobertura).Además,comosemencionóenelsegundocapítulodeestapublicación,loscambiosenlaseguridadsocialbuscaronindividualizarlaprotecciónsocial,reduciendosupotencialredistributivoeintentando(sinmayoréxito)mejorarlasostenibilidaddelargoplazodelsistema,acostaderesignarcobertura.Porotraparte, tambiénsecomentócómopocoapocose fueronconsolidandonuevasvisionesacercadelanecesidaddeampliarloshorizontesde la protección social.


Asífuecómo,enArgentina,esasvisionescobraronespecialrelevanciadebidoalanecesidaddeatenderlosgravesefectosdesatadosporlacrisisde2002.EnconsonanciaconloqueocurríaenotraspartesdelaregiónyapartirdelpropioaprendizajequesurgiódeloacontecidodurantelacrisisdelaConvertibilidad,se inauguraronnuevos espaciosde reflexiónquepropiciaron enfoquesde laprotecciónsocialbasadosenampliacionesdelacoberturafrenteadeterminadosriesgossocialesyen laatenciónde los impactosmacroeconómicossobreelmercado de trabajo.

Lacreacióndetrabajodecentepasóaserelprincipalejedelapolíticapúblicaen el mercado de trabajo, considerándose el núcleo central de las políticasdeinclusiónyaccesoalosderechosyalaprotecciónsocial(MTEySS,2010;MTEySS,2014).Enesteescenario,nosolosereviertenmuchasdelasreformaslaboralesflexibilizadorasdeladécadade1990,sinoqueademásseestablecennuevosmarcosnormativosparagruposvulnerablesyseadoptaunconjuntode acciones para mejorar la calidad del empleo (Bertranou y Casanova,2013, Bertranou et al., 2013). Las políticas de mercado de trabajo de tipomásbien“pasivas” fueronreestructuradaspara fomentar laempleabilidaddelos trabajadores desocupados o de la economía informal y para atender lasnecesidadesdelosgruposmásvulnerables.Porotraparte,conlaestatizacióndelosfondosdejubilacionesypensiones(mediantelacreacióndelSIPA)ylaextensión de las prestaciones del sistemade asignaciones familiares (con lacreacióndelaAUH),seextendiósustancialmentelacoberturadelaprotecciónsocial desde un enfoque asociado con la lógica de los derechos de losciudadanos.

ElGráfico3.6quesepresentaacontinuación intentaservirde“hojaderuta”sobrelasmodificacionesocurridasenlosprogramasdeprotecciónsocialyenelfuncionamientodelmercadodetrabajo,desde1991,cuandoseestablecióelprogramadeConvertibilidad,pasandoporlacrisisdelbienio2001-2002,hasta2014.Setratadeunaprimeraaproximaciónalostemasquesepresentaránenelsiguientecapítulo,dondeserántratadaslasreformasocurridasenlasdiferentesáreasdelaprotecciónsocialespecíficamentedurantelaúltimadécada.

57Capítulo 3

Gráfi

co 3.

6. Ev

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Fuente:elabo

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59

Argentina cuenta con una larga y amplia historia en materia de protecciónsocial, que se refleja en sus indicadores sociales, los cuales ubican al paísentreaquellosconaltodesarrollohumanoenel contextodeAméricaLatina.Enefecto,hasidoconsideradounpaíspioneroeneldesarrollodelaseguridadsocial y ha llegado a alcanzar un elevado grado de cobertura ymadurez ensusprogramas(BertranouyBonari,2005).Sinembargo,elirregulardesempeñoeconómicodelúltimocuartodesiglo,sumadoafactorespolítico-institucionalesyelsurgimientodenuevasdemandas,haimposibilitadoconsolidarplenamenteunsistemadeprotecciónsocialmoderno,quepermitaeliminarlasbrechasdecobertura y evitar diversas dimensiones de la exclusión social.

Las particularmente complejas condiciones del entorno macroeconómico surgidasdesdelacrisisdeladeudadelosañosochentahandeterminadounacrecientedemandadecambiosy también laampliaciónde losesquemasdeprotecciónsocial,altiempoqueseredujoelespacioparaaplicarlasreformasnecesarias. Adicionalmente, la crisis que acompañó a la transición de sigloaumentó la vulnerabilidad de los grupos que no gozaban de cobertura y deaquellosquehansidocubiertosperodemanerainsuficiente.

En este capítulo se desarrollarán los cambios ocurridos durante la primera décadaposterioralacrisis2001-2002,enmateriadediseñoycoberturadeungrupodeprestacionesdelaseguridadsocialespecialmenteimportanterespectode las situaciones de vulnerabilidad de la población. Para completar lo que acontinuaciónserápresentado,enelquintocapítulosedescribirán loscambiosocurridos en el financiamiento de la protección social. En consecuencia, lassiguientespáginasestarándedicadasalanálisisdecuatroaspectosqueresultande especial interés y que han sido alcanzados por un número importante dereformas.Nosreferimosaaquelloscambiosdestinadosaconsolidaresquemasdeseguridadbásicade ingresosparapersonasenedadde trabajar,personasmenoresdeedad;yadultosmayores,juntoconlacoberturaderiesgosdesalud.

Capítulo 4

Cambios recientes en el diseño y en la cobertura de la protección

social en Argentina


1. Seguridad de ingresos para personas en edad de trabajar y políticas activas de mercado de trabajo

La identificación de las acciones que brindan seguridad económica a laspersonasenedaddetrabajarescompleja,teniendoencuentaqueestegrupobuscaalcanzarlaseguridaddeingresosatravésdelmercadodetrabajoconelfindeacceder,tambiénatravésdeeste,alacoberturafrenteadeterminadosriesgos sociales. Por otra parte, un aspecto que complejiza la clasificaciónde las acciones destinadas a garantizar ingresos a las personas en edadde trabajar se refiere al hecho de que en una economía con pleno empleoformal, el acceso a la mayoría de los derechos económicos y sociales sepodríalograrmedianteunacombinacióndemecanismosdeseguridadsocialynormas laboralesprotectoras(BeccariayMaurizio,2010).Porúltimo,debeconsiderarse que algunas políticas destinadas a brindar protección social aesta franja etaria (como los programas de garantía de ingresos) constituyenacciones que también están destinadas a cubrir ciertas necesidades de laspersonasdependientes(particularmente,delosniños,niñasyadolescentes).Enestesentido,paraelcasodealgunasprestacionesnoexisteunaclaralíneadivisoria entre las acciones de la protección social destinadas a personas en edaddetrabajarylasaccionesdelaprotecciónsocialorientadasaniños,niñasy adolescentes.

SiguiendoelesquemaquesepresentaenelRecuadro3,enestecapítuloseincluiráncomopolíticasdeprotecciónsocialaquellasaccionesdestinadasa:i)reemplazarunapérdidadeingresoslaboralestemporariaopermanentecomoresultadodeldesempleo,losaccidenteslaborales,lainvalidez,laenfermedadolamaternidad;ii)evitarcondicionesdepobrezaodeexclusiónsocial,avecesvinculadasconlaprecariedadlaboral (enestecaso,sonnecesariasgarantíasdeingresosasícomootrasprestaciones,porejemplo,losserviciosdeempleo);iii)(re)insertaralaspersonasenelmercadolaboralluegodehaberenfrentadoalgunadelascontingenciasanteriormentemencionadas(ofavorecerlainserciónlaboraldelosingresantesalmercadodetrabajo).Demodoparticular,seincluiránaquellas políticas vinculadas con el empleo (como las políticas activas demercado de trabajo) y otras políticas de protección social destinadas a atender lascontingenciaslistadasenelGráfico4.1.RespectodeaccionescomoelPlanJefesdeHogar y laAUH, en este capítulo se analizará conmayordetalle elprimerodebidoaqueesamedidafuediseñadacomounaauténticapolíticadeempleo.Noobstante,tambiénsepresentainformaciónacercadelarelevanciaqueadquierelaAUHenaquelloshogarescuyosadultossedesempeñanenlaeconomíainformal.

61Capítulo 4

RECUAdRO 3 Alcances de la protección social para personas en edad activaLos lineamientos de la Recomendación núm. 202

Las personas en edad de trabajar buscan alcanzar cierta seguridad deingresosatravésdelaparticipaciónenelmercadodetrabajo(OIT,2014a).Enestesentido,lagarantíadelaspersonasdecontarconunniveldeingresosadecuadoestáestrechamentevinculadaconeldesempeñodelmercadodetrabajo,endimensionescomoelnivelylacalidaddelosempleos.Porestemotivo,laspolíticasparafomentarelempleodecalidadconlasquecuentaelEstadoadquierengranrelevancia.

Si se analizan las acciones destinadas a brindar cobertura frente adeterminados riesgos sociales, se observa que las políticas asociadascon el mundo laboral y las políticas de protección social se encuentran estrechamentevinculadasentresí(BertranouyPaz,2007;OIT,2014b).

Gráfico 4.1. Riesgos que enfrentan las personas en edad de trabajar y áreas de política para mitigarlos

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedeBertranouyPaz(2007)yOIT(2014b).

Riesgos y contingencias

• Enfermedad

• Incapacidad laboral (Invalidez)

• Maternidad (otros cuidados)

• Precariedad laboral

• Desempleo

• Discapacidad

• Fallecimiento (viudez del cónyuge)

Protección social

Política laboral

Políticas de mercado de trabajoPolíticas de empleo

Contributivo No contributivo

(a nivel micro y macro) (activas y pasivas)

Instituciones de la Protección social

(salarios, contratación, representación, salud y seguridad en el trabajo,

otros)

(empleo formal) (empleo informal, desocupados, personas

imposibilitadas de trabajar)

Instituciones laborales


Unsubconjuntode laspolíticasparael empleo formapartedel conceptotradicional de la protección social, en particular, las políticas demercadode trabajo, en tanto tienen como principal objetivo prevenir ymitigar losefectosqueciertosriesgos(ocontingencias) imponena los individuosyasushogares(yaseaatravésdebrindargarantíasdeingresosomediantelaprovisióndeservicios).Asimismo,elotrosubconjuntodepolíticasvinculadasconelempleo formapartedeunadefiniciónmásampliade laprotecciónsocial, que incluye como propósito general promover la generación deoportunidadesparaeldesarrollodelosindividuosparaqueesto,a lavez,redundeenunamenorvulnerabilidad frentea los riesgossociales (BonillaGarcíayGruat,2003).

Paraquelasinstitucioneslaboralesydemercadodetrabajopuedancumplirconsusobjetivosresultarelevantequedentrodelascaracterísticasdediseñoeimplementaciónsecontemplelaestructuradelmercadodetrabajoy,enparticular,laexistenciadeempleoformaleinformalodeempleosatípicos,paraque todos los trabajadoresesténalcanzadospor laproteccióny losbeneficios de estas instituciones. En el caso de la protección social, ellodeberíaocurriryaseaatravésdeesquemascontributivosoligadosalempleoformaloatravésdeesquemasnocontributivos.Deestemodo,considerandola multiplicidad de instituciones y de riesgos a cubrir y la segmentacióndel mercado de trabajo, la coherencia institucional (coordinación de lainteracciónentrelasdiferentesinstituciones)constituye,juntoconeldiseñoeimplementación,otrodelosfactoresderelevanciaparaasegurarelbuendesempeñodelaspolíticaslaboralesydeprotecciónsocial(OIT,2014b).

Enlíneaconlosaspectoscomentados,laRecomendaciónnúm.202relativaalospisosnacionalesdeprotecciónsocialdelaOIT(2012)hacereferenciaalanecesidaddegarantizar,almenos,unnivelmínimodeseguridadbásicadeingresoparalaspersonasenedadactivaquenopuedanobteneringresossuficientes, en particular, si estas atraviesan situaciones de enfermedad,desempleo,maternidade invalidez.EstaRecomendaciónnoestableceuncorte de política pasiva de mercado de trabajo para esta clase de prestación sinoque,porelcontrario,mencionaquelosEstados,alimplementarestospisosdebenpromoverlaactividadeconómicaproductivayelempleoformal,reduciendoelempleoprecarioe inestable,apartirdepolíticasactivasdemercado de trabajo (como la formación profesional), políticas laborales(comolainspección)ypolíticasdeempleo(comolaconcesióndecréditos).Porotraparte,estanormabuscapromoverlacoberturauniversaldeciertas

63Capítulo 4

EnArgentina, durante los añosdosmil, el enfoquede laspolíticas laboralessemodificósustancialmente,acompañandotambiénuncambioenlasvisionesrespectodelenfoquede laspolíticasdeempleo.Enelnivel internacional,serevisaronlospostuladosdelenfoquepromercadopromovidoenladécadade1990,a la luzdelosresultadosobtenidospor lasreformaslaborales.Enestesentido,aspectosvinculadosconlanecesidaddegarantizarunniveldeseguridadeconómica a las personas desocupadas y las implicancias macroeconómicas de laspolíticasdemercadode trabajo,comenzaronaser reponderados.Porotraparte,anivelnacional,lacreacióndeempleodecalidadfuecolocadacomounodelosprincipalesobjetivosdelapolíticaeconómica(MTEySS,2010).

Entérminosderegulacioneslaborales,en2004sesancionalaLeyN°25.877de Ordenamiento Laboral, que establece, entre otros aspectos, nuevascondiciones sobre la legislación de protección al empleo, vinculadas con elperíododepruebayconlaindemnizaciónpordespido,juntoconnuevasreglasparafomentarlanegociacióncolectiva.TambiénbrindainstrumentosparaqueelMinisterio de Trabajo de laNación tengamayor injerencia almomento degarantizar el cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad social,mediante la inspección.

Luego,en2011y2013,sesancionandosnuevosregímeneslaborales,destinadosa los trabajadoresrurales (mediante laLeyN°26.727)yalpersonaldecasasparticulares (LeyN°26.844), respectivamente,conelobjetodereivindicar losderechosdeestosgruposespecíficosdetrabajadores.

Porotraparte,en2012sereformaronalgunosaspectosdelsistemaderiesgos.LaLeyN°24.557deRiesgosdeTrabajode1996principalmentedecretabalaobligatoriedad del empleador de contratar un seguro a través de las nuevasAseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART); bajo este marco, en caso de

garantías básicas de protección social, como la seguridad de ingresos yciertasprestacionesdesalud,perotambiénpromueveestablecersistemasintegrales de seguridad social, con el objeto de alcanzar los niveles deprotección establecidos en normas más avanzadas. Asimismo, fomentala coordinación de las políticas de protección social con otras políticas que fomentan el empleo formal, la generación de ingresos, la formaciónprofesionalylasempresassostenibles;tambiénconsiderandocomopuntodereferenciaotrasnormasinternacionalesdeltrabajo.


infortunio, las ART eran responsables de prestar al trabajador los servicioscorrespondientesen tiempoy forma.En tanto,elpapeldesempeñadoporelEstadosecentrabaencuestionesregulatorias,defiscalizaciónycontrol.Sibienestesistemapermitió resolveralgunospuntos,comoel temade lacoberturadeestaclasede riesgos,otracuestiónque fueespecialobjetodedebate laconstituyóloquetrascendiócomo“ladoblevía”,queconsistíaenelreclamoporvíajudicialyporvíaadministrativa,ademásdelincrementodelalitigiosidad(FIEL,2001).

Frenteaestosinconvenientes,lareformade2012implicólasancióndeunanuevaleycuyoobjetivosecentróenmejorarlasfalenciasdelaleydelosañosnoventa.Deestemodo,laLeyNº26.773deRégimendereordenamientodereparacióndelosdañosderivadosdelosaccidentesdetrabajoyenfermedadesprofesionalesde2012establececomoprincipalesmodificaciones:i)elfindeladoblevía:esdecirquelasvíctimasdeberánoptarporunodelosdoscaminosalternativosdemodoexcluyente:obiensereciben las indemnizaciones tarifadasdelsistemaoaquellasderivadasdeavanzarsobre lavía judicial; ii)actualizacionesde lasprestacionesdinerarias: losmontosde indemnizaciónpor incapacidad laboralpasanaserindexadosyajustadossemestralmente,segúnlavariacióndelRIPTE(RemuneraciónImponiblePromediodeTrabajadoresEstables);iii)laprestaciónadicional: se decidió otorgar un pago del 20% adicional a la indemnizaciónque corresponda para compensar cualquier daño ocurrido; iv) la limitacióndecomisiones ygastosde laART:deberán limitar supresupuestoengastosadministrativosyotrosgastosnoprestacionalesal20%desusingresos,ydentrodeestesolopodránasignaragastosdecomercializaciónointermediaciónhastael5%deltotal;v)respectodelabaseimponibleyalícuota:ladeterminacióndelaprimaseestablecesobreelmontototaldelasremuneracionesquedeclareeltrabajador(ProvinciaART,2012).Porotraparte,laSuperintendenciadeSegurosdelaNación(SSN),juntoconlaSuperintendenciadeRiesgosdelTrabajo(SRT),fijarán los indicadores que las ART deberán considerar para establecer surégimendealícuotas.

Luegodesuperada lacrisisde laConvertibilidad,durante lacualelprincipalprograma de empleo tuvo como objetivo brindar una garantía de ingresos alos hogares cuyos miembros carecían de empleo, las políticas de mercadode trabajoseorientarona fortalecer lascondicionesdeempleabilidadde lostrabajadoresdesocupadosoquesedesempeñabanen laeconomía informal.Asimismo,desde2009enadelante,frenteauncontextoeconómicodemenorcrecimiento,lasaccionestambiénsedirigieronaprotegerelempleoregistradoyafavorecerlacreacióndenuevospuestosformales.Enestalínea,sedestacan

65Capítulo 4

especialmenteelRégimendePromocióndelEmpleoRegistrado(2009)ylaLeyNº26.940dePromocióndelEmpleoRegistradoyPrevencióndelFraudeLaboralde2014.

Comopartedelconjuntodereformas,tambiénsefortalecieronlasintervencionesdestinadas a la problemática de los jóvenes y el mercado de trabajo. En consecuencia,en2014sepusoenmarchaelprogramaPROG.R.ES.AR,queimplicaría un incremento de la cobertura de las políticas activas de mercado de trabajodirigidasalosjóvenes,comoasítambiénunareformulaciónrespectodelosserviciosqueestasdebenbrindarysobrelaadministracióndelapolítica.

La evolución histórica de las políticas de mercado de trabajo podría dividirse en tresperíodos.Elprimero,anterioralaLeyN°24.013NacionaldeEmpleo(LNE)de1991,momentoenqueseregistranpocasaccionesenlamateria(BertranouyPaz,2007),másalládelestablecimientodelFondodeDesempleodestinadoa los trabajadores de la construcción14 o algunos subsidios puntuales parapersonasdesocupadas,enladécadade198015(ChevezySalvia,2001).

El segundo período, que se desarrolla en la década de 1990, se caracterizaporlaimplementacióndeungranconjuntodeprogramasdeempleo–aunquedebaja cobertura–,quepretendíancumplir un rol compensador respectodelacrisisdelmercado laboral (caracterizadaporunniveldedesempleoyunaprecariedad laboral crecientes). Las características salientes de estas acciones –algunasdelascualesaúnsemantienen–fueronlaprimacíadelosprogramasde empleo transitorio, la inserción directa, la contraprestación en obras deinfraestructuraeconómicaysocial,ylafocalizacióndelasacciones(OIT,2012).Finalmente,conlacrisisdelaConvertibilidadyconelobjetodecontener loselevadosnivelesdedesempleoypobreza,en2002seimplementóelPlanJefasyJefesdeHogarDesocupados(PJyJHD),elcualmarcóunpuntodeinflexiónrespectodelasintervencionesprevias,yaquesualtoniveldecoberturaalcanzóa cerca de dos millones de personas.

14.EsteFondosecreóen1980,pormediodelaLeyNº22.250.15.PormediodelDecretoNº2485/1985,secreóunsubsidiopordesempleoquealcanzabaalos

trabajadorescomprendidosenelrégimendelasCajasdeAsignacionesySubsidiosfamiliares,cuyaantigüedadalcanzaracomomínimolos9meses.Laduracióndelsubsidioerade4meses,conunmontodel70%delsalariomínimovigentealmomentodelpago,juntoconasignacionesfamiliaresyprestacionesmédico-asistenciales.Lamayorcantidaddebeneficiosseregistróen1989,añoenquefinalizósuaplicación.


Enestecontexto,seinicialoquepodríaidentificarsecomountercerperíodo,cuandoelMTEySSrecuperaungranprotagonismoy,haciafinesde2003,altiempoque laeconomíacomenzabaa recuperarse,modificó laestrategiadelas políticas de empleo con el propósito de mejorar la empleabilidad de los trabajadoresdesocupadosoquesedesempeñabanen laeconomía informal.Así,sepusoenmarchaelPlanIntegraldePromocióndelEmpleoMásyMejorTrabajo,quefueacompañadopordos iniciativascomplementarias: laReddeServiciosPúblicosdelEmpleoylaReddeFormaciónContinua.

Yaenuncontextodealtacreacióndeempleo,seavanzóenlareformulacióndelPJyJHD:aquellosbeneficiariosquenoseinsertabanenelempleoformalfueronincorporadosalPlanFamilias(unaaccióndepromociónsocial)oalSegurodeCapacitación yEmpleo (SCyE, en este caso, unapolítica activademercadodetrabajo).Deestemodo,elnúmerodebeneficiariosdelPJyJHDcomenzóadescender,mientrasseincrementabaeldeotraspolíticasactivasdemercadode trabajo que también brindaban garantías de ingresos (además de ciertasprestacionesparalamejoradelaempleabilidad).Enestecontextodecambios,se observa de qué manera, desde 2009, comenzaron a ganar relevanciaprogramasespecíficamentedestinadosagruposdealtavulnerabilidad,comolos jóvenes, a través del Programa Jóvenes conMás yMejor Trabajo, o lostrabajadoresdelaeconomíasocial,atravésdelProgramaIngresoSocialconTrabajo-ArgentinaTrabaja(PIST),administradoporelMinisteriodeDesarrolloSocial(Gráfico4.2).Porotraparte,luegodelacrisisfinancierainternacional,seincrementó la cobertura de las acciones de mantenimiento del empleo privado a travésdelProgramadeRecuperaciónProductiva-REPRO(véaseelCuadroA.5en el Anexo de este capítulo).

67Capítulo 4

Gráfico 4.2. Evolución del número de beneficios asociados con políticas de mercado de trabajo.(1) Prestaciones promedio anuales, período 1993-2013 (número de prestaciones promedio anual)

Notas: (1) no incluye otras acciones como servicios de orientación laboral y la política de reduccióntemporaldeaportespatronales; (2)incluyeaccionesdeempleotransitorio(Interzafra,PECyJefesdeHogarII)ymantenimientodelempleoprivado(REPROyTrabajoautogestionado).Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECONyelMTEySS.

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0

PJyJHDSCyEJMyMTFormación y terminalidad educativa

Otros Programas Nacionales de Empleo(2)

PISTTotal programas de empleo(1)

Seguro de desempleo

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Asimismo,semodificólapolíticadereduccionesdecargaspatronales,primerocon laLeyNº25.877deReordenamientoLaboraly luegocon losRegímenesdePromocióndelEmpleoRegistradodelaLey26.476ydelaLeyNº26.940dePromocióndelEmpleoRegistradoyPrevencióndelFraude laboral (de2014).Estaúltimamedida,enparticular,acompañó lapolíticade inserción laboralypromocióndelempleoformal,siendomuyrelevantecomoaccióndestinadaasosteneryfomentarelempleodurantelacrisisfinancierainternacional(MTEySSyOIT,2012).

Al indagar en los diversos mecanismos de cobertura a los que accede lapoblación en edades activas, se aprecia que una proporción importantese encuentra en hogaresqueperciben laAsignaciónUniversal porHijo para


ProtecciónSocial-AUH.Luego,siseprofundizaelanálisissegúnlacondicióndeactividaddeestapoblación,esposibleidentificarqueaproximadamenteuncuartodelapoblaciónactivaquenoaportaalaseguridadsocialseencuentraenhogaresquerecibentransferenciasdeingresospormediodelaAUH,queun6%percibealgúntipodepensión,entantoun3%percibe“otrosprogramas”.Enelcasodelaspersonasqueseencuentranensituacióndeinactividad,sedestacaelpesode laspensiones (21%),mientrasque lapresenciade“otrosprogramas”esmínima(1%).Esteanálisisponeenevidenciaqueunsegmentosignificativodelapoblaciónde18a65añosaccedealaseguridaddeingresosatravésdelaAUHydelaspensionesnocontributivas.

Gráfico 4.3 Cobertura de prestaciones sociales de la población de 18 a 65 años, según condición de ocupación, 2011 (en porcentajes)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0Inactivos

Ninguno AUH

Pensiones Otros programas

PEA que aporta PEA que no aporta

21

14

64

6

24

67

4

93

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelaENAPROSS2011.

Tomando en cuenta esta situación, es posible establecer un indicador decobertura aproximado de las políticas activas de empleo sobre la población en edadde trabajar, tantodesocupadacomoocupadaconun empleo informal,excluyendoaquienesperciben laAUH.Deestemodo,parael año2011, seobtieneunatasadel19%,cifraquepermitiríaacercarseaunanocióndepisodecobertura,enrelaciónconlascontingenciasvinculadasconeldesempleoyla precariedad laboral.

Respectodelacoberturafrenteariesgosporinvalidez,sedestaca,porunlado,unincrementoenelnúmerodebeneficiariosdeprestacionesnocontributivas,quienespasaronde0,1a0,9millónentre2004y2013(véaseelCuadroA.6delAnexo),entanto,porotrolado,seestimaquelacoberturadelapoblaciónenedaddetrabajarquetienealgúntipodediscapacidadalcanzaal57%deestapoblación(ENAPROSS,2011).Estaproporcióndecoberturacorrespondeaun46%,queaccedeapensionesporinvalidez(PNC),yaun11%dejubilacionesquetambiénsonotorgadasporcuestionesdeinvalidez(proteccióncontributiva).16

SegúndatosdelCenso2010,lacoberturadesalud(porsegurosocialoprivado)delapoblaciónconlimitaciónoincapacidadpermanenteesdel69%(superioraltotalpaís,queesdel63,9%).17Enrelaciónconlaprevisiónsocial,puededecirseque2,3millonesdepersonascondificultadolimitaciónpermanente(esdecir,un45,3%deltotaldeestapoblación)percibenalgúntipodebeneficiodelsistemadejubilacionesopensionesnacional(CENSO2010).

Alobservarelalcancedelacoberturaporviudez,sedestacaqueun44%delaspersonasenedaddetrabajarviudaspercibenunapensiónporfallecimientodeltitular.Ensugranmayoría,quienesaccedenaestebeneficiosonmujeres(un88%).Enestecaso,laprotecciónalaviudezformapartedelosbeneficioscontributivos,puessetratadeunapensióndebidaalfallecimientodeltitular.18

69Capítulo 4

16.LaestimacióndelacoberturafuerealizadaapartirdelosdatosdelaENAPROSS2011yserefierena lasprovinciasdeBuenosAires,SantaFe,Mendoza,Córdoba,Tucumánya laCiudadAutónomadeBuenosAires.ElcálculodelapoblacióncondiscapacidadhacereferenciaaaquellaspersonasqueposeenCertificadodediscapacidad.17.Deltotalcubierto(3,5millonesdepersonas),el91,5%delapoblacióntieneobrasocial,de

loscualesel10,5%derivasusaporteshaciaunaprepaga,un4,5%tienecoberturademedicinaprepagaporcontrataciónvoluntariayun4%tienecoberturaporprogramasestatalesdesalud.18.EstasestimacionesfueronrealizadasapartirdelaENAPROSS2011.


Respectodelacoberturabrindadaporlosseguros,seconstataqueestahaestadomuy relacionada con el desempeño delmercado de trabajo, principalmente,conelempleoformal.Enefecto,lacaídaenlainformalidadlaboralconstituyeel fenómenoquemáshacondicionadoalconjuntode lossegurosanalizadosenestedocumento. Lacoberturadel segurodedesempleo,por ejemplo, esmuy baja entre los desocupados, debido a que solo un pequeño porcentajede los nuevosdesocupadosprovienedel empleoasalariado formal (véaseelGráficoA.3delAnexo).Adicionalmente,debidoaqueelmontoseencuentradesactualizado, también podría pensarse que esa situación desalienta sutramitación.

Porotrolado,enrelaciónconlasasignacionespormaternidad,unaaproximaciónalosdatosdelaEncuestaAnualdeHogaresUrbanos,siserestringeeluniversoa las mujeres de 18 a 65 años que han tenido un hijo en el último año dereferencia,muestra unacoberturadel 21%.Luego, otromecanismo, enestecaso,nocontributivo,pormediodelcual tambiénsebrindaproteccióna lasmujeresenedadesactivas,loconstituyelaAsignaciónUniversalporEmbarazo-AUE.Enestecontexto,sisesumaalasbeneficiariasdeestamedidaaaquellasmujeresquesonalcanzadasporlaasignacióndetipocontributivo,seobtieneunacoberturatotaldel34%.Entodocaso,loquesedebeaclararesquelabajacoberturaobedecealosnivelesdedesempleo,informalidadeinactividaddelasmujeres.

Los trabajadoresasalariados formalesgozandeunacoberturade riesgosdetrabajo. Este indicador presenta una tendencia creciente como producto de la formalizacióndel empleo.Asípuedeobservarsequemientrasen2004había5,3millonesdetrabajadorescubiertos,lacifraasciendea8,8millones,en2013(véaseelCuadroA.6delAnexo).Tambiénsedestacaquedesdenoviembrede2014sehizoefectivalaobligatoriedaddelainscripciónyelpagodelaARTparael caso de los trabajadores domésticos que se encuentran registrados en laseguridadsocial,deacuerdoconloestablecidoporlaLeyNº26.844.

Respecto de la cobertura vertical de los programas de empleo, se debeapuntarqueestahavariadobastanteyque,enlaactualidad,sehavueltomuyheterogénea,segúndequétipodepolíticasetrate.Porejemplo,ensusinicios,en2002,laprestacióndelPJyJHDrepresentabaal75%delsalariomínimo,peroalmantenersecongeladaentérminosnominales,llegóarepresentarmenosdel10%deesevalor,en2009.Y,entérminosgenerales,lomismoocurreconvariosprogramas.Entre2004y2013,expresadacomoporcentajedelsalariomínimo,laprestaciónpromediodelsegurodedesempleopasóderepresentarel67%al

71Capítulo 4

15%;laprestaciónpromediodelSegurodeCapacitaciónyEmpleo(incluyendosuplementos y asignaciones estímulo) pasó del 35% al 20% y la prestacióndel promedio de otras acciones de empleo, del 37% al 32%. Pero tambiénhayquedestacarque,apartirde2009,estasúltimasaccionesevidencianunareversióndelatendenciadescendenteyquealgosimilarocurreconelSegurodeCapacitaciónyEmpleo,duranteelúltimoaño(Gráfico4.4).

Gráfico 4.4. Cobertura horizontal y vertical de los programas de empleo, período 2004-2013(el tamaño de cada burbuja indica la cobertura horizontal en millones de beneficiarios)

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Otras acciones de empleo,(*) 0,3

Nota: (*)Otrasaccionesdeempleoincluye:Interzafra,PEC,REPRO,TrabajoautogestionadoyPJMyMT,entreotros.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECONyelMTEySS.


Los programas de empleo presentan gran heterogeneidad en los serviciosquebrindan,yaqueademásdeunaprestaciónbásica,seincorporandistintasasignacionesadicionales(porejemplo,participaciónentalleresdeorientaciónocursosdeformaciónprofesional)yasignacionesdeestímulo(porejemplo,paralaterminalidadeducativa).Porotraparte,tambiénexisteciertaheterogeneidadenrelaciónconotrasprestacionesdelaprotecciónsocial.Así,losbeneficiariosdelPISTseencuentraninscriptosenelMonotributosocialyporellotienencoberturadesegurodesalud(acargodeunaObrasocialnacional)ydelSistemaIntegradoPrevisionalArgentino,ademásdequepuedenpercibirlaAUH.EnelcasodelosbeneficiariosdelPJMyMTydelSCyE,soloobtienencoberturadesegurodesalud y del sistema previsional quienes se incorporan a empleos formales atravésdesuparticipaciónenprogramascomoelPIL (Programade InserciónLaboral).No obstante, a partir demarzo de 2014, los beneficiarios de estosprogramaspuedenpercibirlaAUH.Porotrolado,elprogramaPROG.R.ES.ARarticulaunconjuntodeprestacionesconelMinisteriodeTrabajodelaNación,con el Ministerio de Desarrollo Social (por el tema de los servicios de cuidado) y condiferentesáreasdeeducación.EnelCuadro4.1sepresentaunpanoramaacerca de la cobertura vertical de este conjunto de políticas activas de mercado de trabajo.

Laevolucióndelosrecursosdestinadosamitigarlosefectosdelosriesgosqueenfrentanlaspersonasenedaddetrabajar(listadosenelCuadro4.1)determinaque, en el período 2004-2013, se registra un cambio tanto de composicióncomodetendencia.Porunlado,entre2004y2008,seapreciaunatendenciadecreciente,puesestos recursospasaronde representarel 1,12%delPIBasolo el 0,81%.Esta caída obedeceprincipalmente a lamenor incidencia delPJyJHD,debido,porunlado,alareestructuracióndelprogramay,porotro,alainclusióndesusbeneficiariosenempleosformalesconformelaeconomíaserecuperabadelacrisisdelaConvertibilidad.Luego,apartirde2008elmontototaldeestos recursoscomienzaacrecerhastaalcanzar,en2013,el1,60%del PIB. Esta circunstancia obedece, en granmedida, a la extensión de laspensionesnocontributivasporinvalidezyalaformalizacióndelempleo,conlaconsecuenteextensióndelacoberturadelSistemaderiesgosdeltrabajo.

Por otra parte, la composición de estos recursos también se modificósustancialmente.Así,en2004y2005elprincipalcomponentefueelPJyJHD,queeraunapolíticademercadode trabajodestinadaacombatir losefectosde lacrisisde2002sobre lapobreza.Luego,apartirde2005,apartirde laformalizacióndelempleo,comienzanaganarrelevancialosrecursosdelSistemaderiesgosdeltrabajo,entanto,paralelamente,comienzaacrecerdemanerasostenidalacoberturadelaspensionesnocontributivasporinvalidez.

73Capítulo 4

También, dentro del conjunto de las políticas demercadode trabajo, con lamenorrelevanciadelPJyJHD,comienzanaganarespaciolaspolíticasactivas,como las acciones de mantenimiento del empleo privado, los servicios deempleoylaspolíticasdefomentodelempleoregistrado,porejemplo,mediantela reducción de los aportes patronales, entre otras. Un pocomás adelante,desde 2009, comienza a delinearse una tendencia que aún continúa vigentey que consiste en la gran relevancia que adquirió elMinisterio deDesarrolloSocialenlaejecucióndelaspolíticasdeempleo.Básicamente,estapresenciasematerializaporintermediodelProgramaIngresoSocialconTrabajo-PISTysusdiferenteslíneas,porejemplo,atravésdelProgramaEllasHacen.19

Gráfico 4.5. Recursos destinados a las políticas asociadas con las contingencias que enfrentan las personas en edad de trabajar, período 2004-2013 (en porcentajes del PIB)

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2012

2013

Políticas de mercado de trabajo PNC - Invalidez Riesgos del trabajo

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON,elMTEySSylaSRT.

19.ElProgramaEllasHacenentróenvigenciaenmarzode2013.


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75Capítulo 4

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Fuente:elabo

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propia.


Por último, es importante señalar que el Ministerio de Trabajo de la Nacióntiene como fondos específicos asignados al financiamiento de la política deempleolosrecursosdelFondoNacionaldeEmpleo;unapartedeesteFondoes administrada por la ANSES, para financiar las erogaciones del seguro dedesempleo,entantoqueelrestoesadministradoporelMinisteriodeTrabajo.Noobstante,elgruesodelosrecursosquefinancianlapolíticadeempleoprovienedelaasignaciónquerealizaelTesoroNacionalapartirdelosrecursosobtenidosdelasrentasgenerales.Tambiénsedestacaqueelcréditoexterno,comolospréstamosdelBancoInteramericanodeDesarrolloydelBancoMundial,obtuvoespecial relevancia durante la crisis de 2001-2002 y durante el proceso detransicióndelPlanJefasyJefes(Bertranou,2013).

2. Seguridad básica de ingresos para niños, niñas y adolescentes

Como se comentó previamente, las políticas destinadas a brindar seguridadeconómicaaloshogaresconniños,niñasyadolescenteshansufridoimportantescambiosenlosañosposterioresalacrisisde2001-2002,sobretodo,durantelasegundamitaddelaúltimadécada.Enlaactualidad,sepuedendefinirtrespilaresfundamentalesenesteesquema:lasasignacionesnocontributivas(AUHyAsignacionesfamiliaresparalapoblaciónpasiva),lasasignacionesfamiliarescontributivas (AFC)y ladeducciónfiscalporhijoexpresadaen ladeclaracióndelimpuestoalasganancias(ACF)(Bertranou,2010).Esteúltimopilarpresentaimportantesdiferenciascon losotros,queresultanmásexplícitos.Enefecto,formapartede losdenominados“gastos tributarios”,yaqueseoriginaen laexencióndelpagodeimpuestosybeneficiaalasfamiliasquesoncontribuyentesdelimpuestoalasganancias,engeneral,caracterizadasporlapercepcióndemayoresnivelesdeingresos.

Originalmente, elmecanismo tradicionalparabrindar seguridadeconómicaaestapoblaciónobjetivohasidolaAFC,creadaenladécadadelcincuenta.Peroennoviembrede2009,conla implementacióndelaAsignaciónUniversalporHijo(AUH),medianteunDecretodelPoderejecutivo,seextendiólacoberturadelaprestaciónporhijo(ehijodiscapacitado)menorde18años,delsistemadeAsignacionesfamiliares,alostrabajadoresdesempleados,lostrabajadoresinformales, las trabajadoras domésticas, los monotributistas sociales y las

77Capítulo 4

mujeresembarazadas.20Deestemodo,laAUHsesumacomopartedelpilarnocontributivo,juntoconlasyaexistentesasignacionesfamiliaresnocontributivasdestinadas a la población pasiva (Bertranou, 2010). Es condición necesariapara formar parte de este universo de potenciales beneficiarios poseeringresos inferioresal salariomínimo.Asimismo, la transferenciamonetariaessemicondicionada, ya que se otorga un 80%mediante el sistema usual depagos de la seguridad social, mientras el 20% restante se deposita en unaCajadeAhorrodelBancode laNaciónArgentina a nombredel beneficiario,luegodequeesteacrediteelcumplimientodeloscontrolessanitarios,elplandevacunaciónylacertificacióndecumplimientodelciclolectivoescolardelosniñosoadolescentes,segúncorresponda.

Dados los requisitos de la AUH, se hizo inevitable el cruce de beneficiarioscon otros programas de existencia previa –por ejemplo con el Plan FamiliasoelPJyJHD–,algunosde loscualessecerraron (eselcasodelPJyJHD),sereformularon(asíocurrióconelPF)otransfirierongranpartedesusbeneficiarios(así aconteció con quienes percibían los beneficios del Programa EmpleoComunitario,elJMyMTyelSCyE).Enlapráctica,estoredundóenunaunificacióndeltotaldeloshogaresconniñosyniñasmenoresde18años,discapacitadosomadresembarazadas,quecumplieranconlascondicionesanteriores,dentrodeunsoloprogramadeasignacionesnocontributivas(Bertranou,2010).

En cuanto al pilar contributivo, la principal modificación en el sistema deAsignaciones familiares contributivas (AFC) se registró en setiembrede2012(porelDecretoNº1667/2012),cuandosemodificó la formadecomputar losingresos para determinar la prestación, al pasar de considerar los ingresosindividuales a tomar en cuenta los ingresos del grupo familiar (IGF). Segúnla norma, se consideran ingresos del grupo familiar las remuneracionesde los trabajadores en relación de dependencia registrados, las rentas dereferencia para el caso de trabajadores autónomos y monotributistas, y lassumas originadas en prestaciones contributivas y/o contributivas nacionales,provinciales,municipalesodelaCiudadAutónomadeBuenosAires.Porotraparte,tambiénseestablecióquelasasignacionesfamiliaresdelSectorpúbliconacionalpasaranaserliquidadasporlaANSES.

20.Esimportanteseñalarquedesdefinesdeladécadade1990sepresentarondiversasiniciativaspara implementar un ingresociudadanoa la niñez.Durante los añosdosmil, losprogramasdeasistencia social tomaron como referencia para focalizar prestaciones la presencia de niños yniñasen loshogarese, incluso,algunas jurisdiccionessubnacionalesavanzaronconsuspropiosprogramasdeprotecciónsocialparalaniñez.


Cuadro 4.2. Esquema del Sistema de asignaciones familiares

Institución Características (2014)Sector Prestación por hijo

ANSES

Gobiernos provinciales

AFIP

Sector público nacional

Sector público provincial

Ocupados formales de altos ingresos(1)

Jubilados y pensionados - Cajas no transferidas a la nación

Asignaciones familiares contributivas

Asignaciones financiadas por el Estado provincial

Crédito fiscal

Asignaciones financiadas por las Cajas previsionales provinciales

Asignaciones familiares no contributivas

Asignación universal por hijo

Cobertura: aquellas cuyo ingreso mensual del grupo familiar (IGF)(1) se ubique entre $200 y $30.000 (quedan excluidas las familias que tienen un integrante cuyo ingreso mensual supera los $15.000).Monto: $644 si el IGF se ubica entre $200 y $5300; $432 si el IGF se ubica entre $5300,1 y $6600; $260 si el IGF se ubica entre $6000,1 y $8600; $132 si el IGF se ubica entre $8600,1 y $30.000.

Cobertura: gran heterogeneidad. Hay casos donde el sistema es similar al de Nación (como Buenos Aires y Misiones) y luego se presentan diferencias en cuando a los topes de ingresos para recibir la asignación familiar.Monto: gran heterogeneidad (hay cosas donde las prestaciones varian según nivel de ingresos y casos en los que no).

Cobertura: personas de elevados ingresos que tributan el impuesto a las ganancias (personas físicas).Monto: deducción anual de $10.368 (en 2013), cuyo impacto final depende de la alícuota que se aplique, la que a su vez depende del nivel de los ingresos.

Heterogeneidad de las prestaciones.

Cobertura: beneficiarios del SIPA y del régimen de pensiones no contributivas por invalidez. Monto: rige escala IGF.

Cobertura: grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. También incluye a monotributistas sociales y trabajadoras domésticas. Quedan excluidos los monotributistas, los autónomos y aquellos trabajadores con ingreso superior al salario mínimo.Monto (2014): $644.

Sector privado

Notas:(1)Secontemplacomoingresosdelgrupofamiliar:lasremuneracionesdelostrabajadoresregistradosenrelacióndedependencia,lasrentasdereferenciaparatrabajadoresautónomosy monotributistas, las sumas originadas en prestaciones contributivas y/o no contributivasnacionales,provinciales,municipalesode laCiudadAutónomadeBuenosAires. (2) Tambiénincluyeajubiladosypensionadosdealtosingresos.Fuente:elaboraciónpropia,sobrelabasedelanormativavigente.

79Capítulo 4

Porotraparte,durante losañosdosmil se implementóelSistemaÚnicodeAsignaciones Familiares (SUAF), por medio del cual actualmente la ANSESrealizademaneradirectatodoslospagosdeasignacionesfamiliares,luegodequefueraeliminadoelFondoCompensador.21

Pocodespués,en2011,laANSESavanzóenlaintegracióndeloscomponentesdel sistema de asignaciones familiares, centralizando la información de lasasignaciones familiares liquidadas a los trabajadores de los organismos delSectorpúbliconacional(porelDecretoN°1316/2011).

Los tres esquemas de seguridad de ingresos orientados a los hogares conniños,niñasyadolescentes, juntocon lasasignaciones familiaresdestinadasalosempleadospúblicos,permitenbrindarunacoberturacercanaal80%.Enefecto,estosnivelesdealcanceseubicanporencimadelosqueseregistrabanen la década de 1990. Tal incremento obedeció a la implementación de laAUH,prestaciónquecubreal28%delosniñosyniñasmenoresde18años,ytambiéngraciasalcrecimientodelempleoformal(BertranouyCasanova,2012;MTEySS,2010).22

Lociertoesquelaparticipaciónrelativadecadacomponentedelsistemaestáasociada, fundamentalmente,condosaspectosdelmercadode trabajo: i) lacomposicióndelempleo,eldesempleoylainactividad,yii)ladistribuciónsalarial.Así,duranteelperíodo2004-2008,lacoberturacreciófundamentalmentedebidoalincrementodelempleoasalariadoregistrado.PeroluegodelaimplementacióndelaAUH,lostramosdeingresoparadefinirlasAFCnohanacompañadoenigualmagnitudlaevolucióndelossalarios,loquehaderivadoenunacaídadela cobertura del sistema de las AFC.23Sinembargo,estofuecorregidoconlamodificacióndesetiembrede2012 (BertranouyCasanova,2012)y, tantoen2013comoen2014,elnúmerodecasosdelcomponenteAFChacrecidodesdeentoncesdemanerasostenida(ANSES,2014).Porúltimo,elincrementodelos

21.Hastaprincipiosdelosañosnoventa,lasasignacionesfamiliareserangestionadasenformadirectaporCajasdecompensaciones.Estemecanismoimplicabaquecadaempleadorcalculabaelmontodecontribuciónquelecorrespondía,enfuncióndelamasasalarialpagaday,almismotiempo, pagaba los beneficios correspondientes a sus empleados, compensando luego lasdiferencias(fueranensufavoroencontra)conlaCajacorrespondiente(RofmanyOliveri,2011).22.EnelAnexodeestecapítulosepresentainformaciónsobrelasprestacionesasociadascon

garantíasdeingresosafamiliasvulnerablesyafamiliasconniños,niñasyadolescentes.23.VéaseelAnexo,paraobtenermásdetallessobrelaevolucióndelosbeneficiosdelcomponente

AFC.


Gráfico 4.6. Estimación de la cobertura de la garantía de seguridad de ingresos para niños, niñas y adolescentes, 2011 (en porcentajes)

13

12

3

4

42

Excluidos por normativa

No cubiertos

Deducción Impuesto a las ganancias

Otros programas o pensiones

Asignación Universal por Hijo (AUH)

Asignaciones familiares contributivas

25

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelaENAPROSS2011-MTEySS.

Actualmente, ladiferenciacon lacoberturauniversal radicaenquehayniñosy adolescentes cuyospadres: i) están incluidos en el sistemaperodebido asus altos ingresos no les correspondeuna asignación familiar por hijo; ii) noestánincluidosenelsistema(porejemplo,losmonotributistas);iii)recibenotrossubsidios incompatibles con la AUH (como es el caso de la percepción de

salarios por encima de la evolución del mínimo no imponible del impuesto a las gananciasalaspersonasfísicasimplicóunaumentodelnúmerodetrabajadoresalcanzadosporestetributoy,enconsecuencia,crecióelconjuntodepersonasquededucendeesteimpuestoelcréditofiscalporhijo.

81Capítulo 4

CiudadaníaPorteñadelaCABA);oiv)seencuentranentreelrestodelosniñosyadolescentesquenohanaccedidoalaAUHaunestandoencondicionesdehacerlo(OIT,2014).ComoseobservaenelGráfico4.6,para2011,losgruposi),ii)yiii),denominadosgruposexcluidospornormativa,representanal13%delosniños,niñasyadolescentes,mientrasqueelgruponocubierto(grupoiv)peroquereúnelascondicionesparaserlorepresentaal12%,entantoconstituyenlaprincipallimitaciónparaaccederalaAUHciertosproblemasasociadosconlostrámitesyladocumentación(MTEySS,2014).

Ademásdelaextensióndelacoberturahorizontal,conla implementacióndelaAUH también se incrementó la cobertura vertical de lasprestacionesparahogaresconmiembrosdesocupadosuocupadosenlaeconomíainformal.LaAUHimplicaunaumentodemásdel33%enlaprestaciónrealquerecibeunhogartipo(condoshijosmenoresde18años),enrelaciónconlaprestacióndelPlanFamiliaspara la InclusiónSocial -PFIS,queyaveníadeteriorándoseentérminosrealesdesde2006(Gráfico4.7).Porotraparte,sisefocalizaelanálisissobrelacoberturaverticaldelaprestacióncontributiva,esposibleapreciarque,en los últimos años, el valor de la prestación se ha ajustado paramantenercierta estabilidad en su valor real (Rofman yOliveri, 2011). No obstante, lasvariacionesdiferencialesentre los tramosde referenciay lossalariosnosolohanafectadoalnúmerototaldeprestacionessinoque,además,puedenhaberincrementadolaconcentracióndetrabajadoresquepercibenelvalormásbajode la AFC24 (BertranouyCasanova,2012).Sobreesteinconveniente,sedebedestacarquerecientementeelCongresodelaNaciónaprobóunProyectodeLeyqueestableceunamovilidadanualautomáticaparaestapolítica.

24.Sisecompara2008conmediadosde2012,seobservalosiguiente:i)laconcentracióndelasprestacionesenelprimertramoderemuneraciones(100%delaprestación)erande71%y37%,respectivamente;y ii) laconcentraciónde lasprestacionesenel tercertramoderemuneraciones(67% de la prestación) eran de 8% y 34%, respectivamente. El complemento corresponde alsegundotramoderemuneraciones(75%delaprestación)(BertranouyCasanova,2012).


Gráfico 4.7. Cobertura horizontal y vertical de la garantía de ingresos para niños, niñas y adolescentes en los hogares con miembros desocupados o en la economía informal, período 2004-2012(el tamaño de las burbujas indica la cobertura horizontal en millones de beneficiarios)

1000

900

800

700

600

500

400

300

200

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Pres

taci

ón e

n pe

sos

de 2

012

(fam

ilia

con

dos

men

ores

)

PFIS

PFIS, 0,7

AUH

AUH, 1,9

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelainformacióndelINDEC,elMECON,elMTEySSyelCongresodelaNación.

Elfinanciamientode laAUHprovienede losrecursosdelsistemaprevisional,más específicamente, de los ingresos corrientes del SIPA más los recursosgeneradosporelFondodeGarantíadeSustentabilidad(FGS),mientrasquelasAFCsonfinanciadasconaportespatronales.Porotro lado, lasasignacionesfamiliaresdestinadasalosbeneficiariosdelSIPAylaspensionesporinvalideztambiénsefinancianconrecursosdelSIPA.

En sintonía con la extensión de la cobertura destinada a los niños, niñas yadolescentes,tambiénseincrementaronlosrecursosdestinadosalesquemadeasignacionesfamiliares.Dehecho,en2013,elmontodestinadoalaprotecciónsocial de niños y adolescentes se ubicó en el 0,99% del PIB, donde los

83Capítulo 4

principalescomponentessonlaAUH,conel0,47%,ylasAFC,conun0,44%(véase el Cuadro 4.3). Téngase en cuenta que estos valores no incluyen lasasignacionesfamiliaresdelosgobiernosprovincialesnielcréditofiscal.25

Cuadro 4.3. Gasto público nacional en protección social asociado con garantías de ingresos para niños, niñas y adolescentes, período 2004-2013 (en porcentajes del PIB - base 2004)

AñOPrestaciones

AAFF para activos AAFF para pasivos AUH PFIS(*) Total

Prestaciones no contributivas

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

0,36

0,42

0,40

0,45

0,50

0,57

0,52

0,46

0,41

0,44

0,07

0,08

0,06

0,07

0,08

0,09

0,09

0,08

0,08

0,08

s/d

0,35

0,39

0,41

0,47

0,10

0,08

0,08

0,11

0,15

0,13

0,43

0,50

0,46

0,52

0,58

0,66

0,96

0,93

0,89

0,99

Nota:(*)PFIS:eselPlanFamiliasporlaInclusiónSocial.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON.

25.Elgasto tributariodelcomponenteACFpara2010 rondaríael0,05%delPIB (BertranouyCasanova,2012).26.Adicionalmente, lasprovinciasy losmunicipios introdujeronotrosprogramasqueatienden

diferentesaspectosdelaproblemáticadelainfancia.

Finalmente,cabemencionarque,ademásdelrégimennacionaldeasignacionesfamiliares (que abarca a los trabajadores formales del sector privado, lostrabajadoresdelaeconomíainformalylosdesocupadosatravésdelaAUHyalosempleadospúblicosnacionales),existeunconjuntodesistemasprovincialessimilares que brindan cobertura a los empleados públicos provinciales ymunicipales,asícomoalosjubiladosypensionadosdelasprovinciasquenotransfirieronsusCajasprevisionalesalaNación.26Enelcasodelrégimennacionalparaempleadospúblicos,losmontosyescalasdeingresossonequivalentesa


losdelsistemaparatrabajadoresdelsectorprivado.Noobstante,enelámbitoprovincial,lasprestacionesporhijomuestrangranheterogeneidadenlasescalasdeingresosquedefinenlacobertura,asícomoenlosmontos.

Evidentemente,laimplementacióndelaAUHnosoloimplicóunareformulaciónenlapolíticadeprogramasdetransferenciasdeingresosnocontributivosenelámbitodelSectorpúbliconacionalenArgentina,enparticular,respectodelosprogramasadministradosporelMinisteriodeTrabajo,EmpleoySeguridadSocialyelMinisteriodeDesarrolloSocial,sinotambiénenelSectorpúblicoprovincial.ParalaimplementacióndelaAUH,latotalidaddelasprovincias(exceptoSanLuis)firmóunconveniomarcoconelGobiernonacionalmedianteelcual,entreotrascosas,seestableciólacesióndelabasededatosdelosplanesyprogramassocialesdesus jurisdicciones,porpartedecadaautoridadprovincial,conelpropósitodeasegurarelcumplimientodelasincompatibilidadesestablecidasenlanormativadelaAUH.Estamedidaimplicóquemuchasprovinciastuvieranquedesarticularalgunosdesusprogramasdeprotecciónsocial(DíazLangou,2012).

Porotraparte,laAUHconstituyeunelementoadicionalquesedebetomarenconsideracióneneldebatesobreelfederalismofiscalenArgentina,entantoelGobiernonacional,atravésdeestapolítica,haasumidounaresponsabilidadqueesparcialmentefinanciadaconrecursosquelasprovinciascedieron,alsistemaprevisional,aprincipiosdeladécadade1990.Apartirdeesemovimiento, laAUHingresaeneldebatesobrelaasignaciónderecursosdelacoparticipaciónal sistema nacional de previsión social. También es importante aclarar quedebidoa lademoraenponerenprácticaestapolítica,algunasprovinciasyahabíanavanzadoconprogramasfinanciadosdesdesupropiopresupuesto,loque finalmente produjo cierta superposición de acciones. Este desajuste fueresueltodemaneradiferenteencadajurisdicción.

85Capítulo 4

RECUAdRO 4 Impactos de primer y segundo orden de la Asignación Universal por Hijo

La Asignación Universal por Hijo fue creada con el objetivo de expandirlacoberturadelsistemadeasignaciones familiareshacia los trabajadoresdesempleados,quesedesempeñaranenlaeconomíainformal,yhaciaotrostrabajadores no cubiertos (como es el caso de los monotributistas sociales y lastrabajadorasdomésticas),loquedeterminóqueseconvirtieraenunadelas principales políticas de inclusión social.

Acercadelobjetivodebrindarseguridadde ingresos,esevidentequeestapolítica ha tenido un importante impacto sobre la pobreza, particularmentesobrelaindigencia(Bertranou,2010).Cercadel75%delaspersonasmenoresde 18 años cubiertaspor estamedidapertenecen al primero y al segundoquintil yparalelamente seconstataqueella representaun12%del ingresototaldelosgruposfamiliaresqueseubicanenelprimerquintil(MTEySS,2014).

Losniños,niñasyadolescentesbeneficiariosdeesteprogramadebencumplirconciertoscontrolessanitariosyasistiralaeducaciónformal.Enrelaciónalprimeraspecto,sedestacaque luegode la implementaciónde laAUHseincrementóenun50%elnúmerodeniñosyniñasinscriptosenelPlanSUMARyenun14%elnúmerodeembarazadas(MSAL,2012).Respectodelsegundoaspecto,JiménezyJiménez(2014)encontraronevidenciadequelaAUHreducelatasadedeserciónescolarentrelosadolescentesde16 y 17 años (grupo en el cual los niveles de abandono escolar son losmáselevados).Enestosresultadossepuedenidentificarimpactospositivosvinculadosconevitarlatransmisiónintergeneracionaldelapobreza.

Porotraparte,acercadelospotencialesimpactosquepuedatenerlaAUHsobre el mercado de trabajo, los estudios de Maurizio (2011) y Bustos yVillafañe(2011)manifiestanquelaAUHnogeneraincentivosadversossobrelaparticipaciónlaboral.Porotrolado,GargantayGasparini(2012)señalanquepodríaexistiralgúnefectonegativosobrelastransicionesdesdelainformalidad(y del empleo por cuenta propia) hacia el empleo registrado. Si bien estecomportamientonoeselprincipalobstáculoparalaformalización,enalgunossegmentos,comoeldel trabajorural temporarioyel trabajodoméstico,seha identificadoquenoesmenorelporcentajede trabajadoresquedebidoal desconocimientode la normativa temeperder la asignaciónencasodeformalizarsuvínculolaboral.Noobstante,esdeesperarqueconladifusiónquehatenidoelprogramaestetipodesituacionespocoapocodesaparezca.


3. Seguridad de ingresos para adultos mayores

Durante el período posterior a la crisis de 2001-2002 los cambios políticosasí comoenel funcionamientode la economíageneraronunmarcopropicioparaeldebateacercadenumerosasmodificacionesenelfuncionamientodelsistemadepensiones.Entérminosgenerales,estosdebatesdestacabanqueelsistemaprevisionalteníaconsiderablesdeficienciasentresáreasclavesquedefiníansudesempeño: lasostenibilidadfinanciera, lacoberturayelniveldelasprestacionesprevisionales.Frenteaesto,elesquemadecapitalizacióneraobjeto de numerosas críticas (Bertranou et al.,2011).

Apartirde2005,elGobiernonacionaltomóunaseriedemedidasquefueronacompañadasporunconjuntodereformassobreelsistemaprevisional.Estasmedidasmodificaronelsistemaqueestabaenvigenciadesde1994ylollevaronaunaconsiderablereformulación.Enprimerlugar,haciacomienzosdeeseañose flexibilizaron las condiciones de acceso a las prestaciones previsionales,principalmente,pormediodelestablecimientodeunaMoratoriaprevisional,quepermitióalostrabajadoresquenocumplíanconlosañosdeaportesaccedera beneficios previsionales. En segundo término, en diciembre de 2008, seeliminóelrégimendecapitalizaciónindividual,ysusafiliadosybeneficiariosseincorporaronalrégimendereparto,mediantelacreacióndelSistemaIntegradoPrevisionalArgentino (SIPA). En tercer lugar, también en 2008, pormediodelasancióndelaLeyNº26.417deMovilidaddelasPrestacionesdelRégimenPrevisional Público, se fijó un esquema de actualización de las prestacionesbasado en la evolución de los salarios de los trabajadores en actividad y de los recursosprevisionales.Hastaeseentonces,losaumentosdelasprestacionesse habían realizado de manera diferenciada por tramos de haberes y estadinámicahabíasidounadelasfuentesdelacrecientelitigiosidadenelsistema.Finalmente, también se realizaronmodificaciones en las normas que regulanlosdenominadosregímenesespecialesyserestableciólavigenciadevariosdeellos (Bertranou et al.,2011).

Deacuerdoconeldiseñoactualdelsistemaylarealidaddelmercadodetrabajo,lo cierto es que hoy el SIPA enfrenta dificultades para alcanzar la coberturauniversal.Inclusoloselevadosnivelesdecoberturaalcanzadosenlosúltimosañosnosonsosteniblesenestecontextonienellargonienelmedianoplazo.27

27.DeacuerdoconestimacionespresentadasenGrushka(2014)yenRofmanyApella(2014),lacoberturaprevisionalpodríacaeranivelescercanosal50%enel2040,encasodequenosemodifiquelapolíticaprevisional,peroapartirde2050lacoberturapodríaaumentarsisesostienelaformalizacióndelmercadodetrabajo.

87Capítulo 4

Estoobedeceaquelaprincipalmedidaadoptadaparaincrementarlacoberturaes una medida de emergencia (la Moratoria previsional), que actualmentepermitequelaspersonasquecumplanconelrequisitodeedadparaaccedera las prestaciones (65 años, los varones y 60, lasmujeres) puedan cancelardeudasdecontribucionesconelsistemahastasetiembrede1993.Estoimplicaindefectiblementequeelnúmerodeadultosmayoresquepuedenbeneficiarsede esta medida es decreciente con el tiempo y que las cohortes nacidasdespuésdeprincipiosdeladécadade1970(queposiblementeingresaronenelmercadodetrabajoacomienzosdelosañosnoventa)noseránalcanzadasporestaMoratoria.Dehecho,en2012y2013,comenzaronaobservarse losimpactosdelapérdidagradualdecobertura.Paraabordaresteproblema,enagostode2014fueaprobadalanuevaLeyNº26.970deMoratoriaprevisional,laque,conunavigenciadedosaños,permitereconocerdeudaprevisionalhastadiciembrede2003.Estanuevamedidacontemplaalgunosaspectosnotomadosencuentaen laanteriormoratoria (como la identificaciónde lascondicionessocioeconómicasdequienesadhieranalamoratoria,lamovilidaddelascuotasy un interés por el financiamiento y por la posible incompatibilidad con otraprestación previsional), pero mantiene como característica la de constituirsecomounaaccióndeemergenciadecortoplazo.

Laconfiguracióndelsistemaactualdeprestacionesexponeunaltogradodefragmentación;dehecho,esposibledistinguirqueloconformancercade120Cajas.Acontinuación,enelCuadro4.4,sepresentalacoberturadelrégimennacional.


Esquema Vejez

Jubilación

Moratoria

Prestación por edad avanzada

PNC

Retiro por invalidez

FallecimientoInvalidez

Contributivo

(SIPA)

Semi

contributivo

(SIPA)

No

contributivo

(MDS)

30 años de aportes

Acceso ”facilitado” a quienes alcanzaron la edad de jubilación (y/u otros requisitos) sin cumplir con los años de contribución; carácter transitorio ya que los períodos a incluir deben ser previos al 30 de setiembre de 1993.

10 años de aportes (5 durante los 8 anteriores al cese de actividad).

No percibir ningún tipo de beneficio previsional o de retiro.

Edad para vejez: 70 años.

Los extranjeros deben acreditar 20 años de residencia continua en el país.

Genera pensión por fallecimiento.

Solo generan bajo ciertas condiciones especiales.

Edad de retiro: 65 años por invalidez, 70 por vejez (67 para los trabajadores rurales).

No tener bienes, ingresos ni recursos de cualquier tipo que permitan la subsistencia del solicitante y de su grupo familiar. No contar con familiares obligados a la prestación de alimentos en condiciones de proporcionarlos.

Incapacidad total (física o intelectual) para el desempeño de cualquier actividad. Regularidad en los aportes

(o tener una jubilación o retiro por invalidez).Regularidad en los aportes,

cualquiera fuere la edad o antigüedad en el servicio.

Edad de retiro: 60 años mujeres y 65 varones

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedeBertranouet al. (2011).

Cuadro 4.4. Régimen nacional (SIPA y MdS) de prestaciones por vejez, invalidez y supervivencia

Pensión por fallecimiento

89Capítulo 4

En relación con la cobertura horizontal, como consecuencia de lasmayoresdificultadesque enfrentaron los trabajadores almomentode cumplir con losrequisitosdeelegibilidadparaaccederalasprestacionescontributivas(debidoalaumentodeañosdeaportesyporelpeordesempeñodelmercadolaboral),lacoberturacayóysoloserecuperóyaumentóhastaalcanzarel90%,apartirdelaimplementacióndelaMoratoriaprevisional.Enefecto,conlaimplementacióndelaMoratoriaelnúmerodebeneficiariosdelSIPAaumentóun60%(véaseelCuadroA.7delAnexo)ylacoberturapasódecercadel70%al90%(Gráfico4.8).Evidentemente,elnúmerodebeneficioscreciómásdebidoaqueunporcentajenomenordequienesaccedieronaunaprestaciónatravésdelaMoratoriaeranpensionados (Bertranou et al.,2011).Actualmente,esposibleidentificarquelosbeneficiosdelaMoratoriarepresentanacercadel44%deltotaldebeneficiosquebrindaelSistemaprevisionalnacional.

Gráfico.4.8. Evolución de la cobertura previsional y composición de los beneficios previsionales del régimen general, período 1990-2013 (en porcentajes)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Contributivo Semicontributivo

Com

posi

ción

de

los

bene

ficio

s se

gún

crite

rio

de a

cces

o a

las

pres

taci

ones

No contributivo Cobertura previsional

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelINDECyelMECON.


Lapolíticademoratoriaamenudohasidodenominadacomo“semicontributiva”,porquemantienealtrabajadorcomosujetobeneficiario.Sinembargo,deltotaldelosbeneficiariosdelaMoratoriaprevisional,el79%participódelmercadolaboralsibienno logróconseguirunadensidaddeaportesque lepermitieraacceder a una prestación contributiva (jubilación ordinaria o retiro por edad avanzada).Luego,deesesubtotal,un52,8%delosbeneficiosnosenutriódeaportes;un23,8%registróentre1y10añosdeaportes;un17,1%,entre11y25años,yun6,4%,másde25años(MTEySS,2014).

AlanalizarelalcancedelacoberturaverticaldelSIPA,esposibleapreciarquela pseudotasa de reemplazo, medida como el cociente entre la prestaciónpromedioyelsalariopromediodelosasalariadosformales,mostróunaumentodurante ladécadade1990, comoconsecuenciade la estabilidaddel salariopromedioydeunligeroincrementodelasprestacionesprevisionalespromedio(Gráfico 4.9). Esto último obedece, como señala Bertranou et al. (2011), acierta“selectividad”delosnuevosbeneficiarios,dadoqueenuncontextodecoberturadecrecientequienesaccedíanalasprestacionesregistrabansalariospromedioelevados.Luego,conlacrisisdelaConvertibilidadyhasta2005,lasprestacionesrealescayeron,laconcentracióndeprestacionesenelmínimoseubicóenel60%deltotalen2005(Bertranouet al.,2011),entantolapseudotasade sustitución cayó como producto de los aumentos salariales (en especial,delmínimo) frentea la recomposiciónparcialde lasprestaciones.Unosañosdespués,apartirde2009,conlasancióndelaLeydeMovilidad,lasjubilacionesdel régimen general comenzaron a recuperar no solo su valor real sino quetambién aumentaron en relación con los salarios. En efecto, hacia 2012, seobservaquelaprestacióncontributivaseubicaenun67%delsalariopromediodelosasalariadosformales.Porotraparte,seconstataquelaprestacióndelaMoratoriaprevisionalhamantenidociertaestabilidad, representandoen2012un40%delsalariopromediodelosasalariadosformales,sibienconstituyeun78%delsalariomínimoyun47%delsalariopromediodelaeconomía(véanseGráficosA.4yA.5delAnexo).

91Capítulo 4

Gráfico 4.9. Evolución de la cobertura previsional vertical, según tipo de prestación, período 1995-2013 (en porcentajes)

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Total SIPA Jubilación - Régimen general Moratoria

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Com

o %

del

sal

ario

pro

med

io (a

sala

riado

s fo

rmal

es)

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECONyelMTEySS.

En sintonía con la extensión de la cobertura previsional y la recomposición de lasprestacionesapartirde2005,para losbeneficiariosdemenores ingresosprevisionales, y para todo el conjunto de beneficiarios desde 2009, el gastoprevisionalse incrementó.Enefecto,elCuadro4.4exponedequémaneraelpesodelaserogacionesenmateriadejubilacionesypensiones(contributivas,semicontributivasynocontributivas),entérminosdelPIB,pasódel3,7%al7,3%,entre2004y2013.Luego,delostrescomponentesseñaladosanteriormente,el que explica enmayormedida este incremento es laMoratoria previsional(consideradaaquícomocomponentesemicontributivo).


Cuadro 4.5. Gasto público en prestaciones de seguridad económica asociadas con la vejez, la invalidez y la supervivencia, período 2004-2013 (en porcentajes del PIB - base 2004)

AñOSIPA

Régimen generalSIPA

MoratoriaNo contributivo(*) Total

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

3,43

3,13

3,18

3,07

3,04

3,26

3,29

3,42

4,00

4,36

0,00

0,00

0,13

1,19

1,40

1,69

1,77

1,86

2,12

2,27

0,24

0,19

0,24

0,22

0,31

0,43

0,50

0,50

0,58

0,71

3,67

3,33

3,55

4,48

4,75

5,38

5,56

5,78

6,70

7,35

Nota:(*)estimaciónqueincluyeVeteranosdeMalvinas,PlanMayores,PNCVejezyPNCInvalidez.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON.

Otrodato fundamentalquecompletaelcuadrodeprestacionesprevisionalesdestinadas a los adultos mayores es que el financiamiento del sistema depensionesdependefundamentalmentededospilares: losrecursostributarios(provenientes de las rentas generales) y los aportes y contribuciones quepertenecen a la nómina salarial. A la vez, dentro de los primeros, entre losprincipalestributosafectadosseencuentrael20%delImpuestoalasganancias,el11%delIVAyel15%delamasacoparticipable.28

4. Acceso a servicios de atención de la salud

De acuerdo con lo que establece la OrganizaciónMundial de la Salud, unacobertura universal en salud significa que toda la población tiene accesoapropiadoyauncostoasequiblea lasprestacionesdesaludvinculadascon

28. Como la recaudación de los impuestos a las Ganancias e IVA forma parte de la masacoparticipable,sedestinaalsistemaprevisionalalgomenosdel30%delprimeroydel25%delIVA.

93Capítulo 4

la promoción, prevención, cura y rehabilitación. De estemodo, la noción decobertura universal implicaequidaddeaccesoyprotecciónfinanciera (OMS,2005),algoque,actualmente,suponelaaplicacióndepolíticasdereformaquenosolosonimprescindiblesparaalcanzaresametasinoque,además,resultandiversasysumamentecomplejas(Recuadro5).

RECUAdRO 5 Visión de la OMS acerca del camino hacia la cobertura universal en salud

En el camino de alcanzar la provisión de un aseguramiento universal ensalud,lospaísesenfrentantresobstáculos,queestánrelacionadosentresí:i) ladisponibilidadderecursos, ii)elpesode lospagosdirectos (gastosdebolsillo),y iii)eluso ineficienteynoequitativode losrecursos(OMS,2010;OMS,2005).Segúndesdedóndeycómoempiecen,segúnlasconcesionesquelosresponsablespolíticosesténdispuestosarealizar,lospaísestomarándistintoscaminoshacialacoberturauniversal,enlassiguientestresáreas:elporcentajedepoblaciónquesedebecubrir,laofertadeserviciosquesehadeconseguiryelporcentajedegastostotalesquesedebealcanzar.

Gráfico 4.10. Tres dimensiones a tener en cuenta en el avance hacia la cobertura universal

Población: ¿quién está cubierto?

Servicios: ¿qué servicios están cubiertos?

Gastos directos: proporción de gastos cubiertos

Incluyeotrosservicios

Reduce laparticipaciónde los gastos y las cuotas

Se amplía a los que no están cubiertos

Fondos mancomunados actuales

Fuente:OMS(2010).


Laexperienciainternacionalrevelaalgunasgrandesleccionesquesedebentomarencuentaparaencaminarsehacialacoberturauniversal(OMS,2010).Enprimer lugar,cuandoseavanzahacia laextensiónde lacobertura, sedebeconsiderarqueunapartede lapoblaciónesdemasiadopobreparacontribuiratravésdelosimpuestossobrelarentaodeprimasdeseguro.Por lo tanto, será necesario subvencionarlos con fondosmancomunados(generalmente,conrentaspúblicas).Estaayudapuedeofrecerseenformadeaccesodirectoa losserviciosfinanciadosporelGobiernoomediantesubvencionesensusprimasdeseguro.Lociertoesqueseacualfuereelsistemadefinanciamientoqueseadopte,senecesitaránciertosingresosdelaAdministraciónpúblicaparagarantizarquelaspersonasquenopuedanpagar las contribuciones accedan igualmente a los servicios sanitarios(OMS,2010;OMS,2005).

Porotraparte,comosegundopuntofundamental,sedeberáestablecerquelascontribucionesseanobligatorias;delocontrario,losricosylaspersonassanas se desentenderían del tema y la financiación no sería suficienteparacubrirlasnecesidadesdelospobresylosenfermos.Asimismo,paraaumentar no solo la equidad sino también la eficiencia del sistema, seránecesarioreducirsufragmentación(OMS,2010).

En tercer lugar, la existencia demúltiples fondosmancomunados, dondecadaunocuentaconsupropiosistemadeadministracióneinformación,estáprobadoquenoresultaeficienteyque,además,dificultalaconsecucióndelaequidad.Porlogeneral,enlossistemasdemancomunaciónfragmentadasin compensación de riesgos, uno de los fondos proporcionará grandesbeneficiosalagentebastanteadineradayestanoquerrásubvencionardemanera cruzada los costosde la poblaciónmáspobreo enpeor estadode salud. Cabe destacar que la compensación de riesgos también tienelugar cuando los gobiernos centrales asignan fondos para la salud aniveles inferiores de gobierno o a centros sanitarios de diferentes zonasgeográficas.Laspersonasylasempresasenlasregionesmásricasyconmenosproblemasdesaludsuelencontribuirmásal fondomancomunadoen impuestosycargosde loque reciben,mientrasquequienesvivenenregionesmáspobresyconmayoresproblemasdesaludrecibenmásdeloqueaportan(OMS,2010).

95Capítulo 4

Alcanzarlacoberturauniversalensaludnoesunprocesosencilloyexisteunnúmerodefactoresqueafectalatransiciónhacialacoberturauniversalpor lavíadelsegurosocial (CarrinyJames,2004;OMS,2005).Unfactorparticularmente relevante en el caso de Argentina es la estructura delempleo,dadoqueeltamañodelempleoinformalconstituyeundeterminantede la capacidad del seguro social, para brindar cobertura y recaudarcontribuciones.

Fuente:elaboradosobrelabasedeOMS(2005)yOMS(2010).

Respecto de la garantía de acceso a los servicios de atención médica, esimportantemencionarqueelsistemadesaludargentinoestáasentadosobrelaprovisiónpública,esdecirquetodosloshabitantesdelpaístienenderechoagozardesusprestaciones,independientementedequecuentenconsegurosocialoprivado.Enestesentido, lacoberturade lagarantíaseríadelcientoporciento.Másalládeestadefiniciónbásica,elsectorestáestructuradoentressubsectores:público,seguridadsocialyprivado.Enelprimersubsector,lasaludescompetenciadelosgobiernosprovinciales,quienessonresponsablesde elaborar el presupuesto y sus respectivas políticas de salud, si bien enalgunasprovinciaselpapeldelosmunicipioscomofinanciadoresyprestadoresha crecido considerablemente. Tomando en cuenta que los lineamientos delGobiernonacionalsoloproponenunvalorindicativo,ladiversidaddesituacionesque se dan en el nivel jurisdiccional (y también en el nivelmicroeconómico)determinaquenoexistaunúnicoestamentobásicodecoberturaaseguradapara laatenciónpúblicade lasaluddetodosloshabitantes.Adicionalmente,lalocalidadquehabitacadaindividuodentrodeunajurisdicciónlocolocaenunaposicióndiferencialrespectodesusconciudadanosfrentealaccesoalasunidadespúblicasqueproveenserviciosdesalud.


Gráfico 4.11. Gasto y financiamiento del sector salud en Argentina, 2013 (en porcentajes del PIB)

Presupuesto nacional

Presupuestos provinciales

Presupuestos municipales

Cargas s/salario

Gastos de bolsillo

5% del salario de activos +

3/6% de pasivos

9% del salario

8/10% del salario

Salud pública nacional

0,38% PIB

Salud pública provinciales1,72% PIB

Salud pública municipales0,35% PIB INSSJyP

0,93% PIBOSN

1,79% PIBOSP

1,05% PIB

Seguros privados

0,80% PIB

Pagos directos

1,60% PIB

Gasto Público

2,45% PIB

Seguridad social

3,77% PIB

Gasto privado

2,40% PIB

Gasto público y seguridad social

6,22 % PIB

Total sector salud 8,62% PIB

TransferenciasTransferencias

Fuente: elaboración propia sobre la base de Cetrángolo (2014) y datos de la Secretaría deHacienda.LainformacióndegastosdebolsilloesestimadaporlaOMS.

ElniveldelgastoensaludrealizadoenArgentinaesunodelosmáselevadosdeAméricaLatinaperosuestructuradacuentadequeunporcentajeimportantecorresponde al gasto privado (cerca del 30%). Las cifras de gasto para elsubsectorpúblicoyde laseguridadsocialpresentanunatendenciacrecienteluegodelacrisisde2002.En2013,porejemplo,elgastodelsectorpúblicoseubicabaen2,5%delPIByen3,8%,elgastodelaseguridadsocial (atravésdelasObrassocialesyelPAMI).Enefecto,estosnivelesseubicanporencimadelosobservadosamediadosdeladécadade1990,cuandoseregistrabaun1,9%delPIBparaelsectorpúblicoyun3%paralaseguridadsocial.29

29.VéaseelAnexoparamayoresdetalles.

97Capítulo 4

A la vez,dentrodel gastoprivadoseapreciaunabaja incidenciadel gastoenseguros.Enestesubsector,elconceptodemayorpesocorrespondealgastoenmedicamentos(Levcovich,2002;DireccióndeEconomíadelaSalud).Noobstante,durantelosañosdosmil,debidoalaimplementacióndeunprogramadeprovisióngratuitaderemediosdestinadoalapoblacióndemenoresrecursos(másadelantesedescribeelProgramaRemediar),como tambiéndebidoa laextensiónde lacoberturade los seguros sociales, lamagnituddel gasto enmedicamentosenrelaciónconelingresodeloshogaresseredujoparatodoslosquintilesdeingreso,si bien esto ocurrió en mayor medida para los quintiles de menores recursos(DireccióndeEconomíadelaSalud,véaseelCuadroA.9delAnexo).

Al considerar la cobertura horizontal, es decir, la extensión de la poblacióncubierta,esposibleapreciarqueenlosúltimosañoselcrecimientodelempleoformalhapermitidoaumentarelniveldecoberturadelsegurosocialdesalud.Asimismo,lamayorcoberturadelsistemadepensionesharedundadoenunamayorcoberturadelsegurodesaludparaelcasode losadultosmayores (atravésdelPAMI).Dehecho,segúnlosdatosdelCenso2010,lapoblaciónconcobertura de seguros de salud (mediante seguro social, es decir, la llamada“obra social”, omediante seguroprivado) alcanza al 63,9%de la población.Noobstante,siseconsideralacoberturaporgrupoetario,seobservaqueestaalcanzaal95%delosadultosmayores,seubicaentornoalpromediogeneralentre los adultos en edad de trabajar y se encuentra por debajo del promedio en elcasodelosniños,niñasyadolescentes(55,8%).

EnArgentina,elsistemadesaludseencuentraaltamentefragmentado;nosoloentrelostressubsistemas(segurosocial,seguroprivadoysubsistemapúblico)sinotambiénenelinteriordecadaunodeellos.Enestesentido,ladenominadacobertura“vertical”,respectodelaprotecciónfinancierayeltipodeprestacionesbrindadas, esmuyheterogéneadentrodel conjuntode lapoblacióncubiertapor seguros (PNUD, 2011). Esto último se sumaa la faltade coordinación yarticulación,loqueimpidelaconformacióndeunverdadero“sistema”desaludyatentacontraelusoeficientedelosrecursosyellogrodenivelesaceptablesdeequidad30 en la cobertura.

30.Ensalud,losconceptosdeequidad horizontal y vertical pueden plantearse tanto en relación conelfinanciamientocomoconlaprovisióndesalud.Enlacuestióndelafinanciación,laequidadhorizontal supone que todos los individuos que son iguales deben realizar pagos similares. Laequidadvertical,encambio,suponequeelpagodelaasistenciasanitariadebeserproporcionalalosrecursosdecadaindividuoofamilia.Eneltemadelaprovisión,laequidadhorizontalsuponequelosindividuosenigualcondiciónoconigualnecesidaddebenserprovistosdeigualesserviciosdesalud.Laequidadverticalsuponequeaquellosmásenfermosomásnecesitadosdeberíanrecibirmayoratención(CetrángoloyDevoto,2002).


Gráfico.4.12. Cobertura de seguros de salud según grupo etario, período 1990-2010 (en porcentajes)

55,8

63,4

95

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Niños, niñas y adolescentes Adultos Adultos mayores

Principios años noventa Principios años dos mil Actualidad(1)

Ampliación de garantías explícitas dentro delsubsistema público mediante el Plan Sumar

Nota:(1)últimodatodisponible(CENSO2010).Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelINDEC(Censosdepoblación).

AlanalizarlasprestacionesbásicasqueelSistemadeSaluddeArgentinadebegarantizar,seconstataquetanto lasObrasSocialesNacionales(OSN),comoelPAMIylasempresasdemedicinaprepaga,estánobligados,desde1999,acubrirlaCanastaBásicadePrestacionesObligatoria(locualdeberíafuncionarcomopisoprestacional),31yqueactualmentesedenominaProgramaMédicoObligatorio(PMO).

Esimportantedestacarquehasta1994losaportesdecadatrabajadoralasOSNerandestinadosafinanciarlaObrasocialparticulardelgremiodesuactividad,sinquesepudieraelegirotra institución.Deestamanera, seasegurabauna

31.LaprestacióndelPAMIesdiferenteymásamplia.

99Capítulo 4

cobertura homogénea dentro de cadaObra social pero diferente entre ellas,ya que todo servicio dependía del salario promedio de la actividad laboralcorrespondienteydelacantidaddebeneficiarios.Peroapartirde1995,conlalibreeleccióndeObrassociales,seconsolidóunsistematodavíamenossolidario,al propiciarse diferencias de prestaciones más profundas. Acompañandoesta política, también se modificaron las funciones de redistribución delFondoSolidariodeRedistribución, al asignar automáticamente (porSubsidioAutomáticoNominativo-SANO)partedelarecaudaciónalosgruposfamiliaresdemenoresingresos,conelfindegarantizarlesunvalormínimodecotizaciónmensual,conelquesedeberíafinanciarelProgramaMédicoObligatorio(PMO).Perodetodasmaneras,ydebidoalabajaproporcióndelosrecursosquesedestinan al SANO, aún subsisten diferencias importantes en el acceso y lacalidadde losserviciosque reciben losbeneficiariossegúncuálsea laObrasocialalaquepertenezcany,además,segúncuálseasulugarderesidencia. Finalmente,ydebidotantoalaposibilidaddebrindarplanessuplementariosalPMOcomoalautilizacióndelosaportesobligatorioscomopartedelacuotadestinadaacontratarunaprepaga(desdelasObrassocialesporeleccióndelosbeneficiarios),lacoberturaefectivaaqueaccedecadagrupofamiliardepende,básicamente,desuniveldeingresos.Enconsecuencia,elsistema,adiferenciadelamayoríadelossistemasdeseguridadsocialensalud,sigueunprincipiodebienmeritorioenlugardeasegurarcoberturahomogéneaalostrabajadoresformalesyasusfamilias.

Para dar cuenta de la asimetría en el uso de recursos del sistema deOSN,bastaconmencionarqueel5%de lasObrassocialesconcentra laatencióndel54%delosafiliados,alavezquelasObrassocialesqueatiendenal30%de losafiliadoscuentanconel50%de los recursosdelsistema (DecretoNº1609/2012).

Lamedidamásimportantequeseadoptódemanerainmediatamenteposteriora la crisis fue el incrementode la participaciónde los aportes destinados alFondoSolidariodeRedistribución-FSR.Másrecientemente,seimplementaronalgunasaccionesdeescasoalcancedestinadasareducirciertasinequidadesdel subsistema de seguridad social. Entre estas, se puede mencionar lacreación,en2012,delSubsidiodeMitigacióndeAsimetrías(SUMA),orientadoa complementar el financiamiento de lasOSN, a través de una parte de losrecursos del FSR. Asimismo, en 2013 se creó el Subsidio deMitigación deAsimetrías para el Régimen de Trabajo Especial (SUMARTE), destinado acomplementar lafinanciacióndelasOSNquetuvieranentresusbeneficiarios


alostrabajadoresdelRégimenparaTrabajadoresdeCasasParticularesydelRégimenSimplificadoParaPequeñosContribuyentes(Monotributo,Monotributosocial yMonotributo agropecuario) y el Subsidio SUMA 70, cuya función escomplementarlafinanciacióndelasOSNqueposeanafiliadoscon70añosomás.32

En cambio, han sido mucho más importantes las acciones que fueronencaradasparaasegurarnivelesbásicosdecoberturaalosdiferentesgrupospoblacionalesquenoestáncubiertosporelsistemadeObrassociales.Estoesparticularmenteimportantesiseconsideraqueparaelcasodelaprovisióndeserviciosdelsectorpúbliconoexisteunanormaquedefinaexplícitamentequesedebegarantizarunacobertura,incluso,peseaqueenelPlanFederaldeSaludsemencionaque“Todalapoblaciónargentinatendrácoberturaexplícitadeunconjuntodeprestacionesmédicasadecuadas”.33

Entrelasmedidasqueseimplementarondurantelosprimerosmesesposterioresa lacrisis,sedebenseñalar laobligacióndeprescribirmedicamentosporsudenominacióngenérica,loquesignificóunareducciónimportantedecostos,ylaintroduccióndelProgramaRemediar.Esteúltimoestádestinadoagarantizarel acceso a medicamentos en los centros de atención primaria. Al considerar que estos puntos de servicios sanitarios forman parte del sistema de saluddescentralizado,seconstataqueesteprogramasignificóademásunaimportanteasistencia de la Nación a los sistemas de salud provinciales y municipales.

Por último, otra medida que alcanzó un importante impacto durante losaños posteriores a la crisis 2001-2002 fue la introducción de un sistema deincentivos que permitiera aumentar la cobertura de salud de lasmujeres enedad reproductiva y de los niños. Esteprograma, denominadooriginalmenteNacer,determinó la transferenciade fondosa losgobiernosprovincialesqueaseguraran esa cobertura. Lamedida fue verdaderamentemuy exitosa y seencuentraenunprocesodeampliacióndesusprestacionesyde losgrupospoblacionalescubiertos,ahoraconelnombredeProgramaSumar.

32. En el Anexo se presentan los fondos destinados a redistribuir recursos en el interior delsubsistemadeOSN.33.EnelAnexoseexponeunvaloraproximadodelospaquetesdeprestacionesdelosdistintos

subsectores del sistema, y se muestran las diferencias dentro de cada subsector y entre losdiferentessubsectores.

Capítulo 4 101

Anexo - Capítulo 4

Cuadro A.5. Cobertura de las políticas asociadas con las contingencias que enfrentan las personas en edad de trabajar, período 2004-2013 (promedios anuales del número de prestaciones)

Notas: (1) incluye acciones de empleo transitorio como Interzafra y PEC; (2) incluye acciones de mantenimientodelempleoprivadocomoelREPROyTrabajoautogestionado; (3)estimaciónrealizadaapartirdeprestacionesprevisionalesquerecibenlaspersonasdehasta59años; (4) para el período 2004-2010,sepresentandatosdeprogramacióndeANSES,dadoquelaejecuciónnoincluyeelFondoCompensador;(5)SaludySeguridadenelTrabajo.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON,elMTEySSyelSRT.

AñO

Políticas de mercado de trabajo

Prestaciones contributivas


Seguro de desempleo

PJyJHD SCyE PIST PJMyMTMantenimientodel empleo privado(2)

Acciones de empleo

transitorio(1)

Servicios de empleo

(formación y terminalidad educativa)

Reducciones temporales de aportes patronales

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

61.209

67.224

90.281

100.869

126.040

143.543

128.121

104.318

100.075

91.326

1.771.661

1.576.015

1.321.541

923.896

624.609

427.667

29.233

497

474

21.124

58.619

81.572

88.293

117.774

137.508

140.618

90.059

212.293

233.488

234.015

218.896

277.671

417.007

278.204

116.985

30.276

33.001

5.488

4.265

8.654

11.284

20.022

73.873

89.936

70.414

51.645

33.181

60.000

122.159

194.456

138.509

492.046

1.208

31.454

55.391

148.793

144.133

121.031

37.317

51.950

132.463

171.258

199.731

303.530

403.480

431.022

332.045

306.066

s/d

s/d

s/d

s/d

s/d

408.000

714.000

s/d

s/d

s/d

AñO

Prestaciones por invalidez y viudez Cuidados SyST(5)

Seguridad social(3) Seguros de riesgos del trabajo

PNC - InvalidezPrestaciones por

maternidad(4)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

354.269

351.004

347.392

370.870

357.382

355.180

356.312

334.506

113.651

132.532

173.677

230.847

297.335

452.596

575.526

716.058

791.150

898.544

11.584

41.383

43.634

46.736

46.766

67.741

85.613

84.012

86.996

81.486

5.355.265

6.000.749

6.674.654

7.248.484

7.742.004

7.848.698

7.966.922

8.311.694

8.660.094

8.770.932


Cuadro A.6. Número de prestaciones de seguridad económica asociadas con la familia y los hijos, período 2004-2013

AñO

AAFF para trabajadores activos

AAFF para población pasiva

Hijo, hijo discap., prenatal

No periódicas

No periódicas

AUHPNC -

madres de 7 o más hijosHijo,

hijo discap.Cónyuge

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

s/d

4.261.400

4.018.700

3.994.100

3.871.500

3.764.100

3.384.700

3.072.996

3.068.712

3.302.806

s/d

1.004.844

1.290.231

2.578.963

2.639.908

2.517.921

2.496.713

2.726.686

2.734.417

1.943.735

691.408

744.476

721.261

709.124

710.180

721.940

716.383

724.418

658.954

634.853

62.823

111.879

120.318

126.096

141.202

149.945

145.644

169.283

156.510

100.402

3.443.909

3.527.627

3.523.303

3.407.035

3.339.492

79.465

90.109

118.277

155.612

202.788

266.006

295.698

308.062

317.685

328.065

156.947

265.050

261.957

263.759

277.442

301.669

368.844

401.763

275.701

256.992

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelMTEySS.

103Capítulo 4

Gráfico A.3. Situación ocupacional (anterior) de las personas que ingresaron al desempleo, período 2004-2013 (en porcentajes)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2004

-200

5

2005

-200

6

2006

-200

7

2007

-200

8

2008

-200

9

2009

-201

0

2010

-201

1

2011

-201

2

2012

-201

3

Asalariado formal Asalariado informal Independiente Inactividad

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelaEPH-INDEC.


Cuadro A.7. Beneficiarios de prestaciones de seguridad económica asociadas con la vejez, la invalidez y la supervivencia, período 2004-2013

AñO

Prestaciones contributivas


SIPA (jubilaciones y pensiones)

Invalidez VejezExcombatientes

de MalvinasPlan Mayores(1)

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2.881.458

2.880.177

3.312.942

4.106.924

4.280.073

4.497.027

4.599.985

4.621.184

4.628.786

4.665.841

113.651

132.532

173.677

230.847

297.335

452.596

575.526

716.058

791.150

898.544

66.352

77.165

92.517

87.987

76.751

65.925

49.843

41.385

38.432

27.335

14.507

17.206

19.489

20.108

20.411

20.749

20.966

21.206

21.355

22.079

64.056

55.499

45.890

15.016

3.094

1.287

624

441

-

-

Nota: (1)componentedelPlanJefesyJefasdeHogar.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelMTEySSyelMECON.

105Capítulo 4

Gráfico A.4. Evolución de la cobertura previsional vertical respecto del salario mínimo, período 1995-2013 (en porcentajes)

Com

o %

del

sal

ario

mín

imo


250

200

150

100

50

0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013



Gráfico A.5. Evolución de la cobertura previsional vertical respecto del salario promedio, período 1995-2013 (en porcentajes)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Com

o %

del

sal

ario

pro

med

io



107Capítulo 4

Cuadro A.8. Gasto en salud, subsector público y seguridad social, período 1990-2013(*)

(en porcentajes del PIB)

Subsector 1990 1995 2000 2005 2009 2012 2013

PBI base 1993

Sector público

Obras sociales

INSSJyP

Total (sector público y seguro social)

PBI base 2004

Sector público

Obras sociales

INSSJyP

Total (sector público y seguro social)

1,4

2,1

0,6

4,2

1,9

2,0

1,0

5,0

2,0

2,2

0,8

5,0

1,9

2,0

0,6

4,5

1,6

1,6

0,5

3,7

2,6

2,7

0,9

6,2

2,1

2,2

0,7

5,0

2,8

3,2

1,1

7,2

2,2

2,5

0,9

5,6

s/d

s/d

s/d

s/d

2,5

2,8

0,9

6,2

Nota:(*)estimaciónapartirdedatosdelaAFIPydelMECON.Para2012,laestimacióndelgastoenObrassocialesnacionalesserealizósobrelabasedeinformacióndelaAFIP.EnelcasodelasObrassocialesnacionales,serealizótomandocomoreferencialaevolucióndelgastodeltotaldelosseguros(OSNyPAMI).LaestimacióndelgastodelsubsectorpúblicoydelINSSJyPserealizóapartirdelainformacióndisponibleenlaSecretaríadeHacienda(CuentadeInversión,DNCFP,BoletínFiscal,MensajesdeRemisióndelProyectodePresupuesto).Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECONylaAFIP.


Cuadro A.9. Gasto de bolsillo (promedio) en salud, según rubro, como porcentaje del ingreso per cápita de los hogares, según quintiles del IPCF, 2003, 2005 y 2010 (en porcentajes)

Quintil de ingreso per cápita familiarRubro de gasto

1 (más pobre) 2 3 4 5 (más rico)

Gasto en servicios de salud

Gasto en medicamentos

Gasto total en salud







8,2

12,8

18,1

9,4

9,9

19,3

5,6

8,4

13,6

3,8

8,5

10,6

5,2

11,1

16,3

4,5

6,4

10,5

8,5

8,5

15,9

10,3

5,5

15,8

4,7

5,1

9,7

5,4

5,9

10,5

5,9

4,9

10,8

4,6

4,0

8,4

5,4

2,4

7,6

5,4

2,1

7,5

4,2

2,3

6,4

Fuente:DireccióndeEconomíadelaSalud(MSAL);elaboradosobrelabasedelasEncuestasdeutilizaciónygastosenserviciosdesalud(2003,2005y2010).

Año 2003

Año 2005

Año 2010

109Capítulo 4

Gráfico A.6. Fragmentación en la cobertura del sistema de salud argentino

Nivel de cobertura e ingresos (en $)

S E C T O R P Ú B L I C O

Población sin Población sin seguridad social Población con cobertura de la seguridad social seguridad social de altos ingresos de bajos ingresos

PAMI $502

OSP$334

OSN $273

PMO(1)

$133(2)

Notas: (1)elPlanMédicoObligatorionotieneunvalorestablecido.Comoreferencia,sepuedeconsiderarqueelSANOfinanciacápitasdiferentespor riesgo,quevande$47a$192. (2) El promediodegastomensualpúblicoporhabitanteeslasumadelgastonacional($27),municipal($17)yprovincial($89).Elprovincialoscilaentreunmínimode$49enlaprovinciadeBuenosAiresyunmáximode$356enlaprovinciadeSantaCruz.Fuente:Cetrángolo(2014a).


Cuadro A.10. Recursos del Fondo Solidario de Redistribución y su asignación

Aportes personales

Contribuciones patronales

SANO

SUMARTE

SUMA 70

3%

6%

6% de la recaudación de aportes y contribuciones

OSN con más de 5000 afiliados

Proporcional al número de afiliados

OSN con menos de 5000 afiliados para alcanzar el ingreso promedio mensual del Sistema

0-14

15-49

50-64

65 o más

20% del SUMA

80% del SUMA

Compensación económica

$47

$74 varones / $87 mujeres

$87

$192

Remuneración hasta $2400: 10% de los recursos de las OSN (15% en el caso de las OS de Dirección de Empresas)

Remuneración mayor a $2400: 15% de los recursos de las OSN (20% en el caso de las OS de Dirección de Empresas)

Financiar la cobertura de prestaciones de alto impacto económico originadas en la atención de enfermedades de baja incidencia y alto costo

Distribución automática de un subsidio para garantizar un mínimo de aportes por afiliado (40% de titulares con menor aporte por grupo familiar)

1,5% de la recaudación de aportes y contribuciones

0,7% de la recaudación de aportes y contribuciones

Grupo de edad Valores

Nota: (1) existen topes mínimos y máximos a distribuir, para evitar desproporciones en laasignacióndelosrecursos.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedeCetrángoloyDevoto(2002)ydelPNUD(2011).

Recursos de las OSN

Recursos del FSR

Distribución de los recursos del FSR

SUMA(1)

Administración de Programas especiales

111

Lossistemasdeprotecciónsocialpuedenobtenerfinanciamientoapartirdediferentes fuentes de recursos. Entre los que tienen asignación específicaa estos, se destacan las contribuciones pagadas por los empleadores ylos aportes de los trabajadores (en algunos casos, complementados conaportes del Estado). Por otro lado, a veces cobra relevancia el rendimientode las inversiones (en especial, bajo esquemas de capitalización) y tambiénotro tipode recursosque, por lo general, tienenmuy escasa incidencia (porejemplo, loscargosadministrativos).Perocuando las fuentesde recursosnogeneranlosingresossuficientes,adicionalmente,puedeexistirunaasignaciónespecíficaprovenientedeimpuestosdiferentesdelascargassobrelossalarioso asistencia financiera, con recursos de las rentas generales. Lamayoría delossistemasdeprotecciónsocialsefinancianapartirdeunacombinacióndeestasfuentesy,sifueranecesario,tambiéndelaasistenciaderecursosdelasrentasgenerales.Estosprovienendelosdiversostiposdetributosyademásdeotrosrecursoscorrientesydecapitaldemenorimportancia.Elfinanciamientodelosdesequilibriosfiscales,porotraparte,incluyeelendeudamientonetoylaemisión monetaria.

LuegodehaberrevisadodiferentesaspectosqueexplicanloscambiosocurridosenelgastosocialyenlosesquemasdeprotecciónsocialenArgentina,entrefines del siglo pasado y principios del presente, el objetivo de este capítuloseráprofundizarenlaevaluacióndelfinanciamientodelaprotecciónsocialensus diferentes manifestaciones, así como en los condicionantes que, sobrelamagnitudyestructuradeesefinanciamiento,provienende ladinámicadelmercadodetrabajoydelaorganizaciónfederaldelpaís,entreotrosfactores.

Capítulo 5

Financiamiento de la expansión de la cobertura de la protección

social en los años dos mil


1. El financiamiento de la protección social en Argentina

En Argentina, el nivel y la estructura de financiamiento se ha modificadoconsiderablementedurante laúltimadécada.Enelcasode losesquemasdeprotección social, la composición del financiamiento estámuy asociada conlas característicasde losbeneficiosbrindados y el nivel de fondeo (reservasacumuladas)delsistema,cuandoesteexistiera.Enotraspalabras,loquequiereafirmarseesquelaeleccióndelesquemadefinanciamientonoesindependientedelascaracterísticasdediseñodelsistemadeprotecciónsocial(Cichonet al.,2004).

Comosedestacóencapítulosanteriores,estedocumento intentadesarrollarun análisis que continúa, en varios aspectos, al ya presentado enBertranouyBonari(2005).Noobstante,aquíelestudiodeldesempeñodelaprotecciónsocial se realiza siguiendo la identificación de prestaciones básicas que hansidodelimitadasenlaRecomendaciónnúm.202yenlosConveniosdelaOITasociadosconestasgarantías.Enconsecuencia,eluniversodelgastopúblicoconsiderado aquí es más acotado que el presentado en aquel documento(por ejemplo, no se incorporan dimensiones como educación, vivienda ysaneamiento, entre otras) y, a la vez, las erogaciones contempladas no sonexclusivamenteaquellasacargodelsectorpúblicosinoquetambiénsesumanaquellasque,siendoejecutadasporinstitucionesnogubernamentales,tienenasucargofuncionesdeprotecciónsocialmedianteelfinanciamientocompulsivo,aunquenopúblico.UnejemplodeellosonlasObrassocialesque,enmanosdelossindicatos,ofrecencoberturadesaludalostrabajadoresyasusfamilias.Esto significa que no es posible considerar este universo como parte de lousualmente definido como erogaciones del sector público.34 Con el objeto dehacerexplícitoel verdaderoalcancedeesteestudio,enelCuadro5.1sepresenta un breve detalle del universo de análisis y cuáles son las principales fuentesdefinanciamientodecadacomponentedelaprotecciónsocial.

34.UnadiscusióndeestosaspectossepuedeconsultarenCetrángolo(2009).

113Capítulo 5

Cuadro 5.1. Configuración de la protección social (Garantías de ingresos, salud y políticas de mercado de trabajo)

Conformación de la Protección social Financiamiento

Administrados por la ANSES. Esta institución se financia con aportes y contribuciones, impuestos con asignación específica (IVA, Ganacias, otros internos), 15% de la masa coparticipable y rentas de la propiedad.

Aportes de los Estados provinciales y de trabajadores, asignación específica del IVA, transferencias del Estado nacional por armonización, transferencias del Estado provincial para cubrir déficits.

Aportes de los Estados provinciales y de trabajadores.

Recursos de los Estados subnacionales.

Recursos del FNE (aportes patronales y de jubilados en actividad) y recursos de rentas generales del Estado nacional.

Recursos de rentas generales de los Estados subancionales. Apoyo del Estado nacional en algunas líneas espefícicas (como la red de Oficinas de empleo).

Recursos de rentas generales de los Estados subancionales. Apoyo del Estado .acional en algunas líneas espefícicas (como el Plan Sumar).

Recursos de rentas generales del Estado nacional. Transferencias internas de ANSES para financiar las PNC.

Recursos de rentas generales del Estado nacional.

Aportes de empleadores.

Aportes de trabajadores y empleadores.

Aportes de trabajadores, empleadores y jubilados.

Subsistema PrevisionalSubsistema de Asignaciones FamiliaresSubsistema de Seguro de desempleo



Políticas de protección social



Subsistema de Riesgos del Trabajo

Obras Sociales Nacionales

INSSJyP (PAMI)

Sistema Único de Seguridad Social

Ministerio de Trabajo

Áreas de trabajo(*)

Áreas de Salud

Ministerio de Desarrollo Social

Ministerio de Salud

Sistema Nacional del Seguro de Salud

Previsión social (Cajas no transferidas)(*)

Obras sociales provinciales

Asignaciones familiares (empleados públicos)(*)

Sistema de seguridad social nacional

Seguridad social provincial

Otras acciones de protección social a nivel nacional

Otras acciones de protección social a nivel subnacional(**)

Notas:(*)noincluidoenelanálisisdegastoyfinanciamiento.(**) Si bien los municipios implementan algunasaccionesenmateriadeprotecciónsocial,enelnivel subnacional son losgobiernosprovinciales los que tienenmayores responsabilidades en esta área (paramayores detalles,véaseBertranouyBonari,2005).Fuente:elaboraciónpropia.


Lasdiferenciaseneluniversodeanálisisdeestedocumentoyeltotaldelgastosocial consolidado implican también diferencias en la cuantificación de losrecursos totales destinados a la protección social. En el Cuadro 5.2 se presenta unacuantificacióndeestasdiferenciaspara2009,debidoaqueessobreeseañoquesedisponedelaúltimainformacióndelGPSconsolidado(queincluyeNación,provinciasymunicipios),elaboradoporelMinisteriodeEconomíadelaNación.Allísemuestraqueladiferenciaentreeluniversodeesteestudioyeltotalesdel47%.Noobstante,enrelaciónconlasgarantíasdeprotecciónsocialquesonanalizadas,seencuentranresultadosdiferentes.

Alanalizarmásdetenidamente,seobservaqueenelcasodelgastoensaludno existen diferencias debido a que el universo de análisis es elmismo. Enprevisiónsocial,encambio,dondeseincluyefundamentalmentelagarantíadeingreso para los adultosmayores (aunque también se incorpora el gasto depensionespor invalidezparapersonasenedaddetrabajar), ladiferenciaconelGPSenlafunciónprevisiónesdel30%yobedece,fundamentalmente,alano inclusiónde lasCajasprevisionalesprovinciales (1,6%delPIBen2009)yalgastoprevisionaldeotrosregímenesnoincluidosenelSIPA(comoeldelasfuerzasarmadasydeseguridadnacional).Enrelaciónconlagarantíaasociadaconlaspersonasenedaddetrabajar,enestedocumentoseincluyeelSistemaderiesgosdeltrabajoyotraspolíticasactivasdelmercadodetrabajo(comolasdeduccionestemporalesenaportespatronalesalaseguridadsocial,quehansidodel0,2%delPIB,en2009)peronoseincluyenlosprogramasdeempleodelosgobiernossubnacionales(queimplicanunasumainferioral0,1%delPIB,en2009).Finalmente,dentrodelafunciónpromociónyasistenciasocial,soloseincluyedentrodelasgarantíasdeprotecciónsocialafamiliasconniños,niñasyadolescenteselPlanFamiliasporlaInclusiónSocial(PFIS),quefueejecutadohasta2009(almenosbajosudiseñooriginal).

115Capítulo 1

Cuadro 5.2. Comparación entre el gasto social consolidado y el gasto en protección social en cuatro garantías, 2009(*) (GPS en porcentajes del PIB - base 2004)

Gasto en protección

social (4 garantías)

GPS consolidado

FuncionesDiferencia

% Motivo

-100

0

0

0

0

-100

-100

-93

-30

58

8

10

100

-100

-47

No se incluye.

No se incluye.

No se incluye.

Se incluyen programas de promoción social que brindan cobertura a familias vulnerables con hijos (PFIS, finalizado en 2009).

No se incluyen Cajas previsionales provinciales no transferidas ni otras Cajas nacionales fuera del SIPA.

Se incluye el gasto tributario asociado a reducciones temporales en los aportes patronales a la seguridad social. No se incluyen programas de empleo de los gobiernos subnacionales.

Se incluyen todas las asignaciones familiares, incluidas las no contributivas para beneficiarios de PNC invalidez y del SIPA.

Se incluye el Sistema de riesgos del trabajo.

No se incluye.

Mismo universo de análsis.

5,42

5,04

2,08

2,22

0,73

0,36

0,51

1,81

7,72

0,91

0,31

0,60

0,78

22,55

5,04

2,08

2,22

0,73

0,13

5,38

1,44

0,33

0,66

0,44

11,98

Educación, cultura y ciencia y técnica

Salud

Atención pública de la salud

Obras sociales - Atención de la salud

INSSJyP - Atención de la salud




Previsión social

Trabajo


Total

Programas de empleo y seguro de desempleo

Asignaciones familiares

Riesgos del trabajo

Nota:(*)para2009,sedisponedelúltimodatodelGPSconsolidadoelaboradoporelMECON.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON.


2. La evolución reciente del gasto en protección social y su financiamiento

Enlíneaconlasreformasylasnuevaspolíticasqueseimplementarondurantelosañosdosmil,elgastoenprotecciónsocialregistróunatendenciacrecienteentre 2005 y 2013, luego de que hubiera descendido, en términos reales ycomoporcentajedelPIBdurante2002y2005,35 tantoelgastovinculadoconlasgarantíasdesalud,comoconlaseguridaddeingresosparalosniños,niñasyadolescentesylosadultosmayores,ylasprestacionesparalaspersonasenedad de trabajar (las que, como ya se discutió en el tercer capítulo de estedocumento,tambiénincorporanotrasdimensionesmásalládelasgarantíasdeingresos).Esasícomoelgastoenprotecciónsocialpasódel8,5%delPIB,en2005,al15,5%,en2013;esdecirqueseincrementóencasi7p.p.(Gráfico5.1).TeniendoencuentaelsignificativoincrementodelPBIduranteeseperíodo,latrayectoria evidentemente involucra aumentos en valores absolutos mucho más importantes.

Detrásde este aumento en los recursos asignados a la protección social seobservauncambioimportanteenelnivelylacomposicióndesufinanciamiento.Enefecto,losrecursosprovenientesdeaportesycontribuciones,denominadosaquícomo“financiamientocontributivo”,másqueseduplicaronentre2004y2013,cuandopasaronderepresentarel4,3%al10,3%delPIB (Gráfico5.1).Por otra parte, los recursos provenientes de impuestos y otras fuentes (porejemplo,delarentabilidaddelFGSenelcasodelaANSES),denominadosaquí“financiamiento no contributivo”, pasarondel 4,5%al 5,3%delPIB, duranteidéntico período. De estemodo, la estructura de financiamiento semodificóy los recursos contributivos pasaron de representar un 48,9%, en 2004, aun 66,1%, en 2013, del gasto en protección social. Es importante destacarqueestecambioen laestructuradefinanciamientose registraenelperíodo2004-2009yqueluego,apartirdeesteúltimoaño,laestructurasemantienecasi inalterada. Pero este comportamiento agregado oculta diferencias en laevolucióndelosrecursosasignadosalaprotecciónsocialyenlacomposicióndesufinanciamientocuandoseobservaenparticularcadaunadelasgarantíasquesedebenbrindar,aconsecuenciadelpesoquetieneelgastoenprevisiónsocialdentrodeluniversodelgastoenprotecciónsocialconsideradoenestedocumento.Esecomponenteexplicaengranmedidaloscambiosenelagregado.

35.Paraobtenermayoresdetallesdelosucedidodurante2002y2003,véaseBertranouyBonari,2005.

117Capítulo 5

8,8 8,5 8,69,6

10,3

12,0

12,512,8

14,2 15,5

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Recu

rsos

en

% d

el P

IB

Estru

ctur

a de

l fin

anci

amie

nto

Contributivo No contributivo Recursos en % del PIB (base 2004)

Nota:(*) elgastodelcomponentedesaludseencuentraestimadoparaelperíodo2010-2013.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON,elMTEySS,elINDECylaAFIP.

ComoseobservaenelCuadro5.3,elgastoenprevisiónsocialaumentó3,7p.p. del PIB entre 2004 y 2013, pasando de un 3,7% a un 7,4%. Luego, elfinanciamiento de esta expansión se explica por el comportamiento de losrecursoscontributivos,loscualestambiénaumentaronencercade3.5p.p.delPIB.Así,elfinanciamientocontributivopasóderepresentarel44,3%al71,7%delgasto totalenprevisióndelperíodo (véaseelCuadroA.1delAnexo).Porotraparte,sibienlosrecursosnocontributivosdelaANSESaumentaron–comoseverámásadelante–,deacuerdoconlaestimaciónrealizadaparaanalizarelfinanciamientodelaprevisiónsocial,laasignacióndeestosalfinanciamientodelasjubilacionesypensiones(contributivas,semicontributivasynocontributivas)semantuvosingrandesmodificaciones,entornoalos2p.p.delPIB(Cuadro5.3).

Gráfico 5.1. Evolución de los recursos asignados a la protección social (cuatro garantías) y composición de su financiamiento, período 2004-2013(*) (en porcentajes)


Al evaluar la garantía de salud, se puede apreciar que los recursos de laseguridadsocial ydelsubsectorpúblicose incrementaronenalgomásde2p.p.delPIBentre2004y2013.Enestecaso,losrecursosprovenientesdelosaportes y contribuciones pasaron del 2% al 3,8%del PIB,mientras que losrecursosprovenientesdelasrentasgeneralespasarondel1,5%al2,5%delPIB(Cuadro 5.3).

Enrelaciónconlosrecursosdestinadosadargarantíasdeingresosparaapoyarla manutención de los hogares, se destacan las prestaciones para gruposfamiliares con presencia de niños, niñas y adolescentes, los que pasaronde representarel0,5%delPBI,en2004,al1,0%,en2013.Enestecaso,elincrementomayorestuvorepresentadoporelfinanciamientonocontributivo.36

Finalmente,conrelacióna lasaccionesdeprotecciónsocialdestinadasa laspersonas en edad de trabajar (sin considerar las prestaciones previsionales por invalidez), sepercibeuna tendenciadecrecienteentre2004y2008 (pasandodel1,1%al0,7%delPIB),comoproductodelareduccióndelacoberturadelPJyJHD, cuando se produjeron transiciones hacia el empleo formal o haciaotrosprogramas,comoelPFIS.Dehecho,enrelaciónconelPFIS,demaneraprevia a la implementaciónde laAUH, seobservaqueentre2005 y2008elgastoenprestacionesvinculadasconfamiliasconniños,niñasyadolescentes,financiadasconrecursosnocontributivos,pasódel0,1%al0,2%delPIB.

Pocodespués,apartirde2009, losrecursosdestinadosaprestacionesparapersonasenedaddetrabajarcomienzannuevamenteaascender,hastaubicarseenel1,0%delPIB,en2013.Enestecaso,seobservauncambioimportanteen la composición y en la estructura, según cada tipo de acción. En primerlugar,sedestacaelcrecimientodelosrecursosdeorigencontributivo,debidoprincipalmentealincrementodelacoberturadelSistemaderiesgosdeltrabajo(SRT) y, enmenormedida, a un aumentodel excedentedel FondoNacionalde Empleo (FNE), que fue transferido de la ANSES al Ministerio de Trabajoparafinanciarpolíticasactivasdemercadodetrabajo.37Ensegundolugar,sedestacaque laspolíticasdemercadode trabajo (PMT)sefinancian,engranparte,conrecursosnocontributivos,sibiendurantelosúltimosaños(luegodelaimplementacióndelPJyJHD)ladiferenciaentrelosrecursoscontributivosylos no contributivos resultó menor (Cuadro 5.3).

36.VéaselanotadelCuadro5.3paramayoresdetallesacercadelaestimación.37. Los recursos contributivos que financian políticas de mercado de trabajo se asocian

principalmenteconelSegurodeDesempleo(véaseeltercercapítulo)sibien,conelexcedentedelFNE,elMinisteriodeTrabajofinanciaotraspolíticasimplementadasdesdeesacartera.

119Capítulo 5

Cuadro 5.3. Evolución de los recursos asignados a la protección social y composición de su financiamiento según garantías, períodos 2004-2013 (en porcentajes)

GarantíaTipo de

financiamiento(1)

Salud(2)

NNyA(3)

Adultos mayores(5)

Total


Contributivo

No contributivo

Total

Contributivo

No contributivo

Total

Contributivo - PMT(4)

Contributivo - SST(4)

No contributivo - PMT

Total

Contributivo

No contributivo

Total

Contributivo

No contributivo

Total

1,99

1,53

3,52

0,36

0,17

0,53

0,06

0,25

0,74

1,06

1,62

2,04

3,67

4,29

4,48

8,77

2,07

1,60

3,66

0,42

0,15

0,57

0,07

0,30

0,57

0,94

1,69

1,64

3,33

4,55

3,96

8,50

2,06

1,59

3,65

0,40

0,14

0,54

0,08

0,36

0,36

0,81

1,97

1,58

3,55

4,88

3,68

8,56

2,14

1,64

3,78

0,45

0,19

0,63

0,07

0,37

0,25

0,69

3,06

1,42

4,48

6,09

3,50

9,59

2,36

1,76

4,12

0,50

0,22

0,72

0,09

0,40

0,17

0,66

2,91

1,84

4,75

6,27

3,99

10,25

2,96

2,08

5,04

0,57

0,22

0,79

0,11

0,44

0,22

0,77

3,94

1,44

5,38

8,02

3,96

11,98

3,08

1,95

5,03

0,52

0,44

0,96

0,09

0,53

0,29

0,91

4,08

1,48

5,56

8,29

4,16

12,46

3,07

2,10

5,17

0,46

0,47

0,93

0,07

0,59

0,25

0,91

4,36

1,42

5,78

8,54

4,25

12,79

3,41

2,23

5,64

0,41

0,48

0,89

0,07

0,66

0,21

0,94

4,89

1,81

6,70

9,43

4,74

14,17

3,77

2,45

6,22

0,44

0,55

0,99

0,06

0,74

0,18

0,98

5,27

2,08

7,35

10,27

5,26

15,54

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Notas: (1) financiamiento contributivo: recursos por aportes y contribuciones a la seguridadsocial;(2)losdatosparaelperíodo2010-2012sonestimacionesrealizadasapartirdelMECON,la AFIP y datos de gobiernos provinciales; (3) incorpora todas las asignaciones familiarescontributivas;debetenerseencuentaquealgunasdeellasbeneficianaotrasfranjasetarias;(4)PMT:políticasdemercadodetrabajo;SST:saludyseguridadeneltrabajo;(5) las pensiones PNCporvejezeinvalidezsehanimputadoenestagarantía,aunquecabeseñalarquetambiénbeneficianapersonasenedaddetrabajar.NoseincluyeelgastodelossistemasdelasfuerzasdeseguridadnidelasCajasprovincialesnotransferidas.Paralaestimacióndefinanciamientocontributivodelasprestacionesparaadultosmayores,seutilizóinformacióndelgastoporprogramasdelaANSES,asumiendoqueotrasprestacionescontributivasseautofinancian.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON,elMTEySS,elINDECylaAFIP.


3. Generación de espacio fiscal luego de la crisis de 2001-2002

Sibieneltotalderecursosasignadoalfinanciamientodelaprotecciónsocialpasóde8,8a14,2%delPIBentre2004y2012,laextensióndelaprotecciónsocialrequiereaúndemayoresrecursos.Estosignificaquelacreacióndeunespaciofiscalconstituyeun requisito imprescindibleparaelfinanciamientodenivelesdeprestacionesadecuados,queseansostenibleseneltiempo.Dadoquelosrecursosparafinanciarlaprotecciónsocialprovienenbásicamentedelosaportesycontribucionessobrelanóminasalarialydelosrecursosimpositivos,tantoelcomportamientodelmercadodetrabajoasícomodelaeconomíaengeneralresultangravitantesenladeterminacióndelvolumendesufinanciamiento.Porotraparte,lascaracterísticaspropiasdelsistemadeprotecciónsocialtambiénafectanel nivel y la composiciónde sus fuentesde financiamiento.Por estemotivo,acontinuaciónseanalizanendetalleeldesempeñofiscalylainteracciónentrelacreacióndeempleoformalyelfinanciamientodelaprotecciónsocialenArgentina,duranteelperíodoposcrisisdelaConvertibilidad.

i. Evolución del resultado fiscal

El análisis de las circunstancias que permitieron el incremento del gasto enprotecciónsocialdurantelosañosposterioresalacrisisylaevolucióndelespaciofiscalquepermitirá implementar reformas futuras requiere la identificacióndeaquellosrasgosquesehandestacadoenlasituaciónfiscaldelosúltimosaños.Alobservarestepanorama,puedeapreciarsequedurantelasalidadelacrisis,elresultadofiscalconsolidado(deNaciónyprovincias)pasódesernegativo,enmásdel65%delPIB,aunsuperávitdeunamagnitudalgosimilar.Peroenlosañosposteriores,esteresultadopositivoenlascuentaspúblicasseredujohastapresentarunasituaciónequilibradaen2010yundesequilibriocrecientedurante los años posteriores, tal como semuestra en elGráfico 5.2.Con elobjeto de presentar informaciónmás actualizada, resulta conveniente utilizaraquellosdatosquesurgendelosEsquemasahorro-inversión-financiamientodelSectorpúbliconacional,esdecir,losdenominados“decaja”.

Como se tomarán los datos trimestrales, en el Gráfico 5.2 se presentan losagregadosfiscalesdelSectorpúbliconacionalentre1993y2013,enpromediosmóvilesdecuatrotrimestres,conelfindeevitarelimpactodeciertosfactoresestacionales.Unproblemaadicionalquedebesersorteadoeslaausenciadeseriesoficialesdecuentasnacionalesqueabarquenelperíodoaquíconsiderado,yaquenoexisteunempalmeentre lasseriesconbase1993y2004.Conel

121Capítulo 5

propósitodeilustrarlasdiferenciasquepuedanpresentarse,enelGráfico5.2seofrecelaevolucióndelosresultadoscomoporcentajesdelPIBconlasdosbases alternativas.

6

4

2

0

-2

-4

-6

-8

1991

Resultado global (base 1993) Resultado primario (base 1993)

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Fuente:elaboradosobrelabasedelosdatosdelaSecretaríadeHaciendayelINDEC.

Gráfico 5.2. Resultado global y primario del Sector público nacional consolidado, período 1993-2013 (en porcentajes del PIB - base 1993 y 2004)

En el gráfico, es posible apreciar la rápida y significativa recuperación delresultado fiscal luego de la crisis de principios del siglo XXI y la lenta peroconstanteerosióndelsuperávitprimarioalolargodeladécada,conunimpactomenor sobre el resultado financiero,merced almenor peso de los interesesdeladeuda.Adicionalmente,enelGráfico5.3sepuedecomprobarqueenlagestacióndelespaciofiscalfuetanimportanteelincrementoderecursoscomolaconstanciadelaserogaciones.Luego,losincrementosdelgastoaunritmomayor que los recursos determinaron la pérdida del superávit financiero. Unanálisismásexhaustivorequiereanalizartambiénloscomponentesdeingresosydegastos.


50

45

40

35

30

25

20

15

1991

Recursos (base 1993)

Recursos (base 2004)

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Gastos (base 1993)

Gastos (base 2004)

Gasto primario (base 1993)

Gasto primario (base 2004)

Fuente:elaboradosobrelabasedelosdatosdelaSecretaríadeHacienda.

Gráfico 5.3. Ingresos y erogaciones del Sector público nacional consolidado, período 1993-2013 (en porcentajes del PIB - base 1993 y 2004)

ii. Los componentes del gasto público

Con el objeto de apreciar la importancia que tienen los diferentes tipos deerogacionessobrelaevolucióndeltotaldelgastopúblicoconsolidado,elGráfico5.4 permite observar el comportamiento de cada uno de sus componentes,deacuerdocon laclasificacióneconómica.38Allí,esposible identificarvariosaspectos salientes.

38. Puede consultarse un análisis de la evolución macrofiscal de estos años, en Albrieu yCetrángolo.2011.“VolatilidadmacroeconómicaypolíticafiscalenArgentina”,enFanelli,JiménezyKacef(comps.),Volatilidad macroeconómica y respuestas de política.SantiagodeChile,CEPAL-AECID-UniónEuropea.Allíseofreceunaevaluacióndelarelaciónentredesequilibriosfiscalesyvolatilidadmacroeconómica,yelimpactodecadacomponentedelgastopúblicosobreelespaciofiscal.

123Capítulo 5

Enprimer lugar, como consecuencia deldefault, se comprueba la reducciónde los intereses de la deuda entre los años previos y posteriores a la crisisdeprincipiosdesiglo.Se tratadeun importante factoren laexplicacióndelmayorespaciofiscaldequehadispuestoelSectorpúbliconacionaldurantelosprimerosañosposterioresalacrisis,cuandopasódel5%delPIBapocomásdelamitaddeesamagnitud.

En segundo lugar, se constata que el pago de remuneraciones tiene unaimportanciasignificativaenlascuentasprovincialesperodemenorimportanciaparalaNación,yaque,apartirdeladescentralizacióndelosserviciossociales(educación,salud,aguayvivienda)alolargodelosúltimostreintaaños,elpagodesalariossehaconcentradocrecientementeenlascuentasdelosgobiernossubnacionales. Para estos, en todo caso, la política de empleo y la políticasalarialdefinensupropioespaciofiscal.Elcomportamientodeestecomponente,comoesdeesperar,resultaaltamenteprocíclicoycobraespecialimportancialamodalidadadoptadaporcadagobiernoysector,enmateriadeajusteporinflacióndelossalarios.Lapérdidadevalorrealdelasremuneracionesdurantelasalidadelacrisisylarecuperaciónposteriorhanconfirmadoestepatrón.

En tercer término, sedebeenunciarque las transferenciasa las familiashantenido una evolución signada por la introducción de varias iniciativas quebuscaronpaliarlosefectosdelacrisis,talcomoseverámásadelante.Sinduda,laintroduccióndelaAUHhasidounelementosobresalientedeestaspolíticas.

Encuartolugar,tambiénhantenidounimportanteprotagonismolastransferenciasalsectorprivadoapartirdelapolíticadesubsidiosalasempresas,conelobjetodeatenuarelajustedepreciosytarifasdelosserviciospúblicosprivatizados.Demaneraconjunta,eltotaldetransferenciascorrientesydecapitalrealizadasalasfamiliasyempresasseconstituyeactualmentecomoelsegundocomponenteenimportanciadelgastopúbliconacional,alregistrarunvalorcercanoal4%delPIB,en2013.LossectoresdeEnergía,combustiblesyminería(conun2,2%delPIB)ydeTransporte(conun1,1%delPIB)sebeneficianconmásdel90%deltotal.Conelobjetodeilustrarelimpactodelossubsidiossobrelastarifas,másadelantesedesarrollaelRecuadro6.

Enquintolugar,seobservaquelaserogacionesdecapital,quehabíancaídodemanerasignificativadesdemediadosdelosañossetenta,debidoalosprocesosdeprivatizacionesyrestriccionesfinancieras,sehanrecuperadoparcialmentedurantelosúltimosaños.


Porúltimo,unodelosfactoresquemáshacondicionadoelresultadoprimariodurantelasúltimasdécadasyquerevisteespecialimportanciaenestedocumentoeselgastoprevisional.Sinduda,setratadeunafinalidadqueresultadegranimportanciaenladefinicióndelespaciofiscal,tantopasado,comopresenteyfuturo.Enunavisiónde largoplazo,elsistemaprevisionalhamigradodeserunadelasexplicacionesmásimportantesdelespaciofiscalconquecontóelEstadoargentino,hastamediadosdelosañossesenta,paraconvertirseenunadelasprincipalescausasdesudesaparición.Finalmente,coneltrasladohaciaelsectorpúblicodelosexcedentesacumuladosenlascuentasdecapitalizaciónprivadas,seexplicaunaparte importantedel incrementoenelespaciofiscal.Estefactor,alserpartecentraldelesquemadeprotecciónsocial,seconstituyecomoobjetodeanálisisespecíficoenelpresentedocumento.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Gastos de consumo y operación Rentas de la propiedad Prestaciones de la seguridad socialTransferencias corrientes Otros gastos corrientes Gastos de capital


Gráfico 5.4. Gasto total consolidado (Nación y provincias) y sus principales componentes, período 1998-2013 (en porcentajes del PIB - base 2004)

Capítulo 5

RECUAdRO 6 Impacto de los subsidios sobre las tarifas de los servicios públicos

Conlacrisisdefinesde2001ylasalidadelrégimendeConvertibilidadenenerode2002,laestructuradepreciosdelaeconomíaargentinasemodificóabruptamentecomoproductodeladevaluacióndelpeso,elcualsufrióunacaídade su valormedido endólaresdel 75%. Las tarifasde los serviciospúblicosfueroncongeladasenmediodelacrisisparatratardecontrarrestarlapérdidadepoderadquisitivode lossalarios.Peropasada lacrisisyconlospreciosestabilizados,elobjetivodelapolíticaeconómicafuemantenerlanueva estructura de precios relativos basada en un tipo de cambio competitivo (alto) y unesquemade tarifas, transporte y combustiblesbaratos.Enestecontexto,seestablecióunesquemaexplícitodesubsidiosatravésdelcualsemantuvieroncongeladoslospreciosdelosserviciospúblicossingenerarpérdidasenlasempresasproveedoras.Conelpasodelosañosydelamanodeunapolíticafiscal,monetariaycambiariaabocadaasostenerelcrecimientoeconómico,elniveldeactividadserecuperóconfuerza,crecióelempleoyserecompuso el salario real.

Así,lossubsidiossefueronconvirtiendoenunaherramientafundamentaldentrodelapolíticaeconómica,peroalmismotiempofueroninsumiendounapartecadavezmayordelgastopúbliconacional.Elsostenidoaumentodelgastoensubsidios, juntoconlasdudasquesurgensobresuequidaddistributivaylaeficienciaenlaasignación,sugierenlanecesidaddeestudiarconmayordetalleestacuestión.Enestesentido,deacuerdoconlosdatosquepublicalaAsociaciónArgentinadePresupuestoyAdministraciónFinancieraPública(ASAP),en2013,lossubsidioseconómicosalcanzaronunacifracercanaalos135milmillonesdepesos(esdecir,del5%delPIB),entanto,elgruesodelastransferenciasfuedestinadoalsectorenergético(61%)yaltransporte(26%).

ApartirdelosdatosaportadosporlaASAPpara2013yutilizandolaEncuestaNacional deGastos de losHogares (ENGHo) 2004-2005, publicada por elInstitutoNacionaldeEstadísticayCensos (INDEC),seestimó la incidenciadistributiva de los subsidios sobre la energía residencial (electricidad, gasde red ygasenvasado), el agua y saneamiento y el transportepúblicodepasajeros(colectivo,trenyavión).

ComopuedeobservarseenelCuadro5.5,conexcepcióndelcasodelgasenvasado, ninguno de los subsidios es propobre, ya que los montos de

125


estasmedidasterminanmayoritariamenteensectoresdeingresosmediosyaltos.Noobstante,salvoenel temade lospasajesaéreos,el restode lossubsidiossíresultaprogresivo.Esteeselcasodelossubsidiosalgasdered,laelectricidad,eltransporteencolectivoyentren,elaguaysaneamientoy,por supuesto, el casodelgasenvasado.En los sectoresde transporteencolectivoyentren,laparticipacióndelsubsidioaumentagradualmentehastaelcuartoquintilysereducelevementeenelquintilmásalto.Encuantoalaelectricidad,encambio,elsubsidioserepartedemanerabastanteuniforme.Porotraparte, seobservaunaalta regresividadenel casodel serviciodetransporte en avión.

Cuadro 5.4. Efecto conjunto de los subsidios a la energía y al transporte

Fuente:M.Lombardi,J.C.Mongan,J.PuigyL.Salim.2014.“Unaaproximaciónalafocalizaciónde lossubsidiosa losserviciospúblicosenArgentina”,DocumentodeTrabajoNº0972014,DirecciónProvincialdeEstudiosyProyeccionesEconómicas.LaPlata,MinisteriodeEconomíade la Provincia de Buenos Aires.

Quintiles de ingreso familiarConcepto

1 2 3 4 5

Ingreso (IPCF)

Gas de red

Gas envasado

Electricidad

Agua

Colectivo

Tren

Avión

Total

3,8%

7,4%

28,6%

17,4%

5,7%

12,3%

10,4%

0,0%

12,1%

8,2%

13,7%

25,5%

19,0%

10,2%

19,5%

16,5%

0,0%

16,2%

13,2%

20,9%

19,7%

20,0%

16,3%

23,2%

22,6%

1,5%

19,9%

20,9%

23,9%

15,7%

20,7%

25,2%

24,3%

26,2%

12,6%

22,4%

53,8%

34,1%

10,5%

22,9%

42,5%

20,7%

24,3%

86,0%

29,5%

iii. El crecimiento de la carga tributaria y otros ingresos

Conposterioridadalacrisisde2001,tambiénhatenidogranimportancia,enlaconstruccióndeunmayorespaciofiscal,laevolucióndelosrecursos.Enefecto,en el contexto altamente favorable quemostró la economía argentinadesde2003,sehalogradoalcanzarunapresióntributariamuysuperioralosniveles

127Capítulo 5

históricosdelpaís.En2013,lacargatributariatotalalcanzóvaloressuperioresal31%delPIB,loqueconvirtióaArgentinaenunodelospaíseslatinoamericanosdemayorpresiónjuntoconBrasil,alsuperarholgadamenteelpromediodelospaísesdeAméricaLatina(18,9%,en2010),yubicarseenunnivelalgoinferioralpromedioregistradoporlospaísesdesarrolladosqueintegranlaOCDE(34,3%,en2010).39

Enestaevolucióndebendistinguirsediferentessubperíodos.En losprimerosaños posteriores a la crisis, el factor más importante del aumento en larecaudación estuvo dado por la introducción de nuevos impuestos de tipo heterodoxo; luego cobraron importancia los incrementos en algunos tributosde tipomásconvencional (comoel IVAoGanancias,por ejemplo), en tanto,enlaúltimaetapa,elprotagonismocorrespondióalascargasaplicadassobrelanóminasalarial.Conelobjetodeevitarunavisiónsesgadaquecomparelasituaciónactualconlaexcepcionalidaddelacrisis,enelCuadro5.5sepresentainformaciónquepermiteevaluarlaevolución,encomparaciónconelúltimoañode crecimiento importante anterior a la crisis.

Cuadro 5.5. Variación de la recaudación tributaria, período 1998-2013(en porcentajes del PIB, base 1993 para 1998 y base 2004 para 2013)


Recaudación totalImpuestos

% PBI % PBI% total % de la variación

Ganancias

Empresas

Personas físicas

Contribuciones dobre salarios

Créditos y débitos en Cta. Cte.

IVA

Ingresos brutos

Derechos de exportación

Otros

Total

2,4

1,2

1,2

3,4

1,7

0,5

2,0

1,6

-1,4

10,1

23,4

11,9

11,5

33,2

16,7

4,5

19,8

16,3

-14,0

100,0

0,8

0,4

0,4

0,0

0,3

0,2

2,0

0,0

-0,7

2,5

32,3

32,3

32,3

0,0

15,0

41,2

100,0

0,0

50,0

24,7

39. J.C. Gómez Sabaíni y D. Morán. 2012. “Informalidad y tributación en América Latina.Explorandolosnexosparamejorarlaequidad”,CEPAL(enedición).


Enelcuadroanterior,entonces,seofreceunaimagenelocuenteacercadelostributosquehandefinidounincrementoenlarecaudacióntributariacercanaal10%delPIB,durantelosúltimosquinceaños.Enlossiguientescomentarios,seaportaránalgunosdatosrelacionadosconcadaunodelostributosquehansidomássignificativos:

i. reintroducción de los Derechos de Exportaciónapartirde2002,comoefectodirectode la devaluaciónmonetaria. Estamedida fue reforzadaporlosaumentosenlasalícuotasapartirde2004(lasúltimasrealizadasentrefinesde2007yprincipiosde2008sobre losprincipalescerealesy semillas), que surgieron como respuesta a un contexto internacionalcaracterizadoporel sostenidoaumentoen lospreciosde lasmateriasprimas;

ii. utilización de instrumentos tributarios heterodoxos.Alolargodelahistoriaargentinaladebilidadestructuraldelosimpuestostradicionalesalahoraderecaudarlosrecursosfiscalesqueasegurenlanecesariasolvenciadelsectorpúblicohanderivadoenunarecurrentebúsquedaderecursosatravésdefuentesdiferentesdelasutilizadastradicionalmenteenlospaísesdesarrollados. Estos recursos aportan una proporción importante de la recaudaciónysurgen,engranmedida,comomecanismossuperadoresdelasdebilidadesestructuralesdelEstadoargentino,expresadastantoenlosaspectospolíticoscomoenlosadministrativos.Enlaactualidad,los tributos heterodoxos que responden a estas características son,ademásdeDerechosdeexportación,elImpuestoaloscréditosydébitosencuentacorrienteyelImpuestoalagananciamínimapresunta;

iii. renovada importancia de las cargas sobre la nómina salarial destinadas al financiamiento de la seguridad social. Luego de lamerma sufridadurante la vigencia del régimen de capitalización (entre 1994 y 2008),estos recursossehan recuperado fuertementeen losaños recientesapartirdelaMoratoriaprevisional,larecomposicióndelascontribucionespatronales,lareformaqueeliminóelsistemadecapitalizaciónindividual,otroscambiosdemenorenvergadurayelincrementodelempleoformal.Comoresultadodeello,estosrecursoshanpasadoaserelcomponentemásdinámicode losúltimosañosyelsegundoen importanciadentrodelaestructuratributaria,concasiel23%delosingresostributariosde2013(esdecir,el7%delPIB);

129Capítulo 5

iv. sostenido crecimiento de la tributación sobre los consumos. La tendenciaeneldiseñodelIVAhasidodominadaporsucesivasreformasorientadashacialageneralizaciónensubaseyalaumentodesualícuotageneral,locualhapermitidounimportanteaumentoensurecaudación,tantoentérminosabsolutoscomoenrelaciónconlosrestantestributos,inclusoapesardelapérdidadeimportanciarelativadelIVAenlaúltimadécada,anteelavancedelosimpuestossobreelComercioexteriorylosrecursostributariosdelaseguridadsocial.Enelanálisisdelaimposiciónsobrelosconsumos,nopuededejardemencionarseelpesoquetambiénadquiereelImpuestosobrelosIngresosbrutosqueaplicanlosgobiernosprovinciales. Por el contrario, han perdido importancia los impuestosinternossobreconsumosespecíficos;

v. fortalecimiento del Impuesto a las ganancias en la última década, hasta alcanzarenlaactualidadel21%delarecaudacióntributarianacional,enelquehistóricamenteprevaleceelaportedelassociedadesporsobreeldelaspersonas físicas.ComocaracterísticacomúnenAméricaLatinay,encambio,enfuertecontrasteconloobservadoenlospaísesdesarrollados,enel sistema tributarioargentinosedestaca lapocasignificaciónde losingresosdel impuestoa la rentapersonal, losqueescasamenteaportancercadel30%deltotalrecaudadoporelgravamen.Entrelosprincipalesdeterminantesdeesteresultadosobresalen: i)el tratamientodiferenciadoentre los ingresos del trabajo (rentas ganadas), gravados mediantemecanismosderetenciónenlafuentedemaneradirecta,ylosingresosdel

capital(rentasnoganadas),mayormenteexentosdelabasegravabledeltributo,yii)elbajoniveldecumplimiento,yaseaporlamayorevasión

deesteimpuestorespectodeotrosgravámenesoporlasposibilidadesde eludir la obligación tributaria, gracias a la amplitud de los ingresos no

gravados. Por otra parte, también deben señalarse las limitaciones queexistenacausadelosnivelesdeinformalidadyevasión,asícomoacausadeladesigualdistribucióndelingreso;

vi. escaso peso de la imposición sobre los patrimonios en el nivel nacional. Al igualque loqueocurreen lamayoríade lospaísesde laregión, losimpuestos a los patrimonios a nivel nacional no han tenido una importancia sustancialysemantuvieronalolargodelahistoriaennivelesinferioresal1%delPIB.Soloapartirdelaimplementaciónen2001delImpuestoaloscréditosydébitosencuentacorriente,larecaudacióntotaldelosimpuestospatrimonialesaumentóhastallegar,en2013,arepresentarun


2%delPIB,montodelcualun1,7%provienedeesteúltimogravamenyel0,3%restantecorrespondealimpuestosobrelosbienespersonales;

vii. los tributos recaudados por las provincias aumentaron en menor proporción que la recaudación nacional, por lo que su participaciónen el total disminuyó paulatinamente desde unmáximo de 18,4%, en1998, a un nivelmenor al 16,7%, en 2013. Por otra parte, cuando seanalizalacomposicióndeestosrecursos,seobservaqueelincrementorecaudatorio,sobretodoapartirde2003,estáexplicadoprincipalmenteporelfuertecrecimientodelosingresosprovenientesdelImpuestosobrelos Ingresos brutos, los que alcanzaron los 3,9 p.p. del PIB en 2013,mientrasqueelrestodelostributosnomuestravariacionessignificativasy el impuesto sobre la propiedad inmueble aporta una recaudación de apenas el 0,4%delPIB en elmismoaño.Adicionalmente, sedestacaque la recaudación tributaria en el nivel provincial se encuentra muyconcentrada en unas pocas provincias: según datos de la DirecciónNacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, hacia 2010, másdel77%deltotaldelosimpuestosprovincialesserecaudabaencuatrojurisdicciones, correspondiendo el 38,4% a Buenos Aires, el 23,8% alaCiudadAutónomadeBuenosAires y algomás del 7%cada una aCórdobayaSantaFe;

viii. el predominio de impuestos no coparticipados (Derechos de exportación,ocargassobrelossalarios,porejemplo),comofactoresqueinfluyeronenelincrementoenlosrecursosfiscales,hadeterminadounareducida participación de los Estados subnacionales en los beneficiossurgidosdeeseincremento.

TambiéndebensumarsealcomportamientodelacargatributariaotrosingresosdelSectorpúbliconacionalquemerecenserconsiderados.Entreellos,lastransferenciasrealizadasporelBCRAhacia laAdministraciónnacional,quecobraroncrecienteimportanciadesde2009,talcomosedescribeenelRecuadro7.

131Capítulo 5

RECUAdRO 7 Financiamiento a través de recursos del Banco Central

Luegode la salidade laConvertibilidad, elBancoCentral de laRepúblicaArgentina(BCRA)sehaconstituidoenunpilarrelevanteparaelfinanciamientodel Sector público nacional, particularmente luego de la crisis financierainternacional.Porunlado,elBancoCentraltransfiererecursosalTesoroenconceptodeutilidadesdelBCRAyestasutilidades,alsercontabilizadaspor“encimade la línea”,generan impactosobreeldéficitprimarioyfinancierodelSectorpúbliconacionalnofinanciero.Estosrecursoshanosciladoentreel0,1%yel1,2%delPIBentre2004y2013,alcanzandosuvalormáximoen2010.

Porotrolado,elBCRAcolaboraconlapolíticadefinanciamientodelTesoroNacional a través de dos instrumentos. El primero son los denominados“adelantos transitorios” y el segundo lo constituye el uso de las reservasinternacionalesparalacancelacióndeserviciosdedeudapública.Estosdosinstrumentossecontabilizanpor“debajodelalínea”y,porello,noafectanalresultadoprimarionifinanciero.

En relación con los adelantos transitorios, el peso (del flujo de fondos) delosmismoshaosciladoentreun1,1%yun2,2%delPIBentre2004y2013,alcanzando el valormáximo en 2012. Este incremento registrado en 2012se asociaría con la reformade laCarta orgánicadelBCRA, que amplió elmargenparaotorgarestetipodeasistencia.ElBCRApuedehaceradelantostransitoriosalGobiernonacionalhastaunasumaequivalenteal12%de labasemonetaria.Asimismo,puedeotorgaradelantoshastaunasumaquenosupere el 10%de los recursos en efectivo que elGobierno nacional hayaobtenidoenlosúltimos12meses.Finalmente,concarácterdeexcepcional,puede realizaradelantos transitoriosporunasumaadicionalequivalentea,comomáximo,el10%delosrecursosenefectivoqueelGobiernonacionalhayaobtenidoenlosúltimos12meses.

Respectodelusodereservasinternacionalesparalacancelacióndeserviciosdedeudapública,sepuedenmencionarelpagodeladeudaconelFondoMonetario Internacional en 2005 (con un monto del 4,4% del PIB) y lacreación,en2009,delFondodelBicentenarioparaelDesendeudamientoylaEstabilidad,juntoconelFondodeDesendeudamientoArgentino,en2010,elquesevolvióaconstituirparalosejerciciosfiscalesde2011y2013.Deeste


modo,elusodereservasparacancelarserviciosdeladeudapasódel0,7%delPIB,en2009,al1,3%delPIB,en2013(conunvalormáximodel1,7%delPIBen2011y2013).

Gráfico 5.5. Recursos del Banco Central utilizados en el financiamiento del Sector público nacional, período 2004-2013 (en porcentajes)

0

1

2

3

4

5

6

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Utilidades Adelantos transitorios Uso de reservas

Nota:lacifrapresentadaparaadelantostransitorioscorrespondealflujoynoalstockdefindecadaaño.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON.

133Capítulo 5

4. Mercado de trabajo y financiamiento de la protección social

Laexperienciaargentinadelosúltimosañosdacuentadeunestrechovínculoentre el desempeño del mercado de trabajo y la recaudación de aportes ycontribucionesa laseguridadsocial,aunquetambiénsedestacanreformasycambiosenlalegislaciónquetuvieronunimportanteimpactosobrelaevoluciónde la recaudación.

La recaudación de aportes y contribuciones a la seguridad social por partedelGobiernonacional (esdecirquenoincluyeaportesycontribucionesa lasObrassociales,nia losSegurosdeRiesgosdelTrabajonia las institucionesdeseguridadsocialprovinciales)pasóde2,5%a7,0%delPIB,enelperíodocomprendidoentre2004y2013.Esteincrementoseexplica,fundamentalmente,a partir de lo ocurrido con los aportes y contribuciones de los trabajadores en relacióndedependencia, tal como fuedescrito en la secciónanterior, cuyosrecursospasaronde2,3%a6,7%delPIB,enidénticoperíodo.Porotraparte,los aportes de los trabajadores independientes (aquí se incluyen solo losaportesalcomponenteprevisional),yaseabajoelrégimendeAutónomosodeMonotributo,representansoloel0,2%delPIB(Gráfico5.6).

Unaspecto relevantedetrásde laevoluciónde los recursosde la seguridadsocialeslacreacióndelSIPAhaciafinalesde2008,loqueimplicóqueelEstadopasaraaadministrarunflujoderecursosporaportespersonalesdelosafiliadosalexrégimendecapitalización,queseubicaba,eseaño,entornoal1,2%delPIB. Además, el Estado también tomó la administración de los recursos delFondoSolidariodeSustentabilidad-FGSdelSIPA,elcual,sibienfuecreadoen2007,aportólosrecursosprovenientesdelstock acumulado en las cuentas decapitalizaciónindividual,enefecto,montosqueledierongranenvergadura.EstosrecursosdelFGSseubicabanentonoal9%delPIB.

Por otra parte, también contribuyeron al incremento de los recursos dela seguridad social las cuotas de la Moratoria previsional, que llegaron arepresentarunmáximodel0,4%delPIB,entre2007y2009,peroque luegosefueronreduciendocomoporcentajedelPIBdebidoaquelosbeneficiariosfueroncancelandoel total de las cuotas, ademásdequeestas eran fijas entérminosnominales(esdecirquenoseajustabanporlaevolucióndelainflacióno de las prestaciones previsionales).


2,32,8

3,5

6,7

0,2

0,2

0,1

0,4

0,1

-0,7 -0,8-1,2

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Asalariados Independientes - sin moratoria Moratoria ExAFJP

0,2

Nota: la recaudacióndelGobiernonacional no incluyeaportes ycontribucionesa lasObrassociales ni a los Seguros de Riesgos del Trabajo ni a las instituciones de seguridad socialprovinciales.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelaSecretaríadeHacienda, laAFIPyelINDEC.

Gráfico 5.6. Recaudación de recursos de la seguridad social, período 2004-2013 (en porcentajes; con signo negativo se presenta el flujo de fondos hacia las exAFJP)

Enconsonanciaconloexpuestoenlospárrafosanteriores,enelGráfico5.7sepresentaunaaproximaciónalosfactoresqueexplicanlaevolución,añoaaño,de la masa de recursos provenientes de los aportes y contribuciones.40 Allí se percibequeeldesempeñodelmercadodetrabajo(atravésdelossalariosyelempleoformal)hasidoelfactormásdestacadoquedeterminalaevolucióndelosrecursosdelaseguridadsocial,alexplicarcercadeun90%delavariacióntotalanualdelosrecursos,en2011y2012,ademásdeserelprincipalfactorenlamayoríadelosaños,conexcepciónde2009.

40.EsteejerciciotienecomofuentedeinformaciónlosinformesderecaudaciónelaboradosporlaSecretaríadeHacienda(véase:http://www.mecon.gov.ar/sip/basehome/dir1.htm)ylosanuariosestadísticosdelaAFIP(consúltese:http://www.afip.gob.ar/institucional/estudios/).

Un indicador que sintetiza el rol desempeñadopor elmercadode trabajo loconstituyelaevolucióndelamasasalarial(GráficoA.7delAnexo).Deacuerdoconlarecienterevisióndelascuentasnacionales,conbase2004,lamasasalarialhabríapasadodel31%al51%delValorAgregadoBrutodeProducción(VAP),entre2004y2013.41 Este crecimiento sostenido de la participación asalariada en elproductotambiénhaestadoasociadoconeldesempeñodelasinstitucioneslaborales y con las políticas laborales de esos años. En efecto, durante elperíodorecientecayólatasadeempleoasalariadonoregistradoyaumentólatasadeasalarización.Además,otroaspectoqueexplicaengranmedidaestatendencia es el incremento del costo laboral por encima de la productividad. Esteaumentodelcosto laboral fue impulsadopor lasubade lossalarios,enuncontextodondelanegociacióncolectivayelsalariomínimohantenidounimportante papel al momento de determinar el nivel de los salarios.

Lociertoesque,alolargodelperíodo2004-2013,elcrecimientodelamasasalarialsedebe,principalmente,alcomportamientocorrespondientedelosasalariadosformalesdel sectorprivado, seguidoen importanciapor el crecimientode lamasasalarialdel sectorpúblico.Lacreacióndepuestosde trabajo formalesenelsectorprivadohaobtenidounefectomayorenelcrecimientodelamasasalarialduranteelperíodo2004-2007.Pero luegoganarelevancia lacreaciónde empleo en el sector público, si bien por sumenor ponderación sobre elempleo total no se constituye como el principal componente del crecimiento delaparticipacióndelossalariosenelproducto.Porúltimo,debedecirsequea lo largodetodoelperíodoesel incrementode lossalarioselque impulsa,principalmente,elcrecimientodelamasasalarial.

Otrofactorrelevantequecontribuyóconelfenómenodelincrementointeranualdelosrecursosestuvorepresentadoporlasreformasdelsistemadepensiones.Enprimerlugar,porlareformade2007(quesignificólaimplementacióndelalibreelecciónentrerégimenderepartoocapitalizaciónindividual,laincorporacióndelosingresantesenelmercadolaboralasícomodeaquellaspersonaspróximasalretiroconescasosfondosacumulados,alsubsistemadereparto,ytambiéneltraspasodealgunosregímenesespecialesaestemismosubsistema),loqueexplicóun24%delaumentointeranualdelosrecursos.Ensegundolugar,en2008secreóelSIPAy,por lo tanto,elEstadopasóaadministrarelflujodefondosdelosaportespersonalesdelosexafiliadosalrégimendecapitalización,

135Capítulo 5

41.Deacuerdoconlainformaciónconbaseen1993,laremuneraciónaltrabajoasalariadohabríapasadodealgomenosdel35%al43%,entre2003y2008(GráficoA.7).


comportamientoqueexplicóun49%delavariacióninteranual,en2009,sibienesimportantedestacarquelavariaciónnofuemayorporquehaciafinesde2008yacomenzaronaingresarflujosdeaportesqueantesteníancomodestinolasexAFJP.

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Mercado de trabajo Facilidades de pago (incluye Moratoria)Creación del SIPA y reforma 2007 Modificaciones legislativas (no incluye SIPA)Otras causas

Nota:“Otrascausas”puedencontribuirdemaneranegativaenlaaproximaciónalavariacióndelarecaudación.Paramayoresdetalles,véanselosinformestrimestralessobrelarecaudacióntributaria de la Secretaría de Hacienda.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelaAFIPylaSecretaríadeHacienda.

Gráfico 5.7. descomposición de la variación de la recaudación de aportes y contribuciones a la seguridad social, período 2004-2013(1) (en porcentajes)

Losregímenesdefacilidadesdepagotambiénconformanotrofactorimportanteenlaevolucióndelarecaudación.Dentrodeesteconcepto,laMoratoriaprevisionalalcanzóunimportanteimpacto,dadoquedelasprestacionesprevisionalesdelosbeneficiarios se retiene la cuotadecancelacióndedeudaprevisional.Si bien,como ya se destacó anteriormente, estos recursos llegaron a representar unmáximodel0,4%delPIBentre2007y2009,elañoenelcualdancuentaengranmedidadelavariacióninteranualdelosrecursosdelaseguridadsociales

137Capítulo 5

2007(conun37%delavariacióntotal),cuandoseincorporaunagranmasadebeneficiariosenelprograma.Dentrodelosregímenesdefacilidadesdepago,tambiénseencuentranelprogramaMisFacilidadesde laAFIPy los ingresosporregularizacióndelempleo(ylossalarios),bajoelRégimendePromociónyProteccióndelEmpleoRegistrado.

Las modificaciones en la legislación (que no incluyen las dos reformasmencionadas en el párrafo previo) también obtienen un peso destacable enlamayoría de los años, aunque la incidencia esmayor en 2006, cuando seelimina el tope de la remuneración imponible utilizada para el cálculo de lascontribucionespatronales.Asimismo,enotrosañossedestacaelincrementoenlasbasesimponibles(exactamentedesde2009,reguladoporlaLeyN°26.417deMovilidaddelasjubilacionesypensionesy,en2008,tambiénsesubrayalaincorporaciónprogresivaa labasedecotizacióndealgunasprestacionesnoremunerativas,nodinerarias,noacumulablesnisustituiblesendineroqueeranotorgadasporlosempleadores,esdecirquepocoapocoestasprestacionesfueronadquiriendocarácterremuneratorio.

Porotraparte,conrelaciónaltemadelaformalizacióndelempleoylareducciónde las presiones sobre los componentes no contributivos, también debemencionarsequelasmejorescondiciones laboralesdurante laposcrisisde laConvertibilidadgeneraronunmarcopropiciopararealizarunatransicióndesdelos programas de transferencias de ingresos, que se habían implementadopara contener una emergencia social, hacia programas asociados con elreconocimientodederechos.Enestesentido,enelGráfico5.8semuestra ladinámicadelPlanJefasyJefesdeHogarDesocupados(PJyJHD)entérminosdecoberturahorizontalyverticalparaelperíodo2004-2009,yallípuedeapreciarsedequémaneralacoberturahorizontalfuedeclinando,alpasarde1,8millonesdebeneficiarios,en2004,a0,4millones,en2009,hastadesaparecerafinesdeeseaño,conlaimplementacióndelaAUH.Detrásdeestatendenciasedestacaelroldesempeñadoporelmercadodetrabajo,yaquecasiunterciodeltotaldelasbajasdelosbeneficiariosdelPJyJHDestánvinculadasconlaobtencióndeunempleoformal,yluegosigue,enordendeimportancia,latransiciónhaciaotrosprogramasdeempleoydeprotecciónsocial.

Poco después, con la implementación de la AUH, no solo se consolidó uncambioenelesquemadeprotecciónsocialregistradoenlosañosdosmil,enlamedidaquelosprogramasdecarácternocontributivofueronadquiriendomayorrelevanciaparadarrespuestaalosproblemasdecoberturaquepresentabaelsistemadeseguridadsocial(Bertranou,2010),sinoqueademásseextendieronlasprestacioneshaciapersonasqueantesnoeranalcanzadasporlosprogramas


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)

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedeinformacióndelINDEC,elMECON,elMTEySSyelCongresodelaNación.

existentes42yasíseconsiguióalcanzarimportantesimpactosenlareduccióndelapobreza,particularmentesobrelapobrezaextrema).

Anteestaevidencia,esposiblepensarquelaimplementacióndeunprogramadeprotecciónsocialpermanenteconlaescaladelaAUH,enuncontextodealtainformalidadydesempleocomolofueeldelacrisisde2002,seguramentehubiese necesitado de un espacio fiscal mucho mayor en relación con losrecursosqueenlaactualidadsedestinanaesapolítica.

Gráfico 5.8. Cobertura horizontal y vertical de los principales programas no contributivos, período 2004-2013 (el tamaño de cada burbuja hace referencia a la cobertura horizontal – Datos en millones)

42.Con la implementaciónde laAUH,seeliminaron las restriccionesqueoperabansobre losprincipalesprogramasdetransferenciasdeingresosexistenteshastaeseentonces;principalmente,conelPlanJefasyJefasdeHogarDesocupados(PJyJHD)yelPlanFamiliasporlaInclusiónSocial(PFIS). Asimismo, con la AUH también se registró un incremento en los montos que percibenlosbeneficiariosdeprogramasde transferenciade ingresos.Deestemodo, semodificarondosrestriccionesqueafectabanlacapacidaddelosprogramasdegarantíasdeingresosparareducirlapobrezaylaindigencia(CrucesyGasparini,2008).

139Capítulo 5

RECUAdRO 8 Estadísticas de ingresos por aportes y contribuciones a la seguridad social

Al igualque lomencionadoparaelgastopúblico,eluniversodeanálisisylafuentedeinformaciónqueseutilicenconstituyendosaspectosrelevantespara estudiar el nivel y la evolución de los recursos provenientes de los aportes ycontribucionessobrelanóminasalarialyparapodertrazarunparaleloentreestosyelfinanciamientodelgastollevadoacaboenseguridadsocial.

Porunlado,esimportantedestacarquelasprincipalesfuentesdeinformaciónsobreestadísticastributariasutilizadasenesteinformesontres:losAnuariosderecaudacióndelaAFIP,lasestadísticastributariasconfeccionadasporlaDireccióndeInvestigaciónyAnálisisFiscal(DNIAF)ylosdatospresentadosen la Cuenta de Inversión. Estas dos últimas fuentes, pertenecientes a laSecretaríadeHacienda,muestranunagransimilitudcuandoseempleacomouniversodeanálisisdelaCuentadeInversiónelSectorpúbliconacionalnofinanciero.Peroalgunosañosenlosqueseobservandiferenciasson2007,2009y2010.RespectodelaCuentadeInversión,sedebemencionarque,enelprimercaso,ladiferenciaobedecealaimputacióncomoflujodeaportesycontribucionesdelossaldosacumuladosenlascuentasdecapitalizaciónindividualde laspersonasquepasarondel régimendecapitalizaciónaldereparto.Enlosotrosdoscasos,sedebeaquenofueinformadalaejecucióndel Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados(INSSJyP).

Porotraparte,enrelaciónconlasestadísticasdelaAFIP,sepuedeapreciarqueeluniversoesmayor,yaquetambiénincluyeotroscomponentesdelaseguridadsocial,comolasObrassocialesnacionalesyelSistemadeRiesgosdel Trabajo, entre otros. Finalmente, es preciso destacar que ninguna deestasseriesincluyelosrecursosdelossistemasdeseguridadsocialdelosgobiernosprovinciales.

Endefinitiva,laserieutilizadaparaanalizarelcomportamientodelarecaudaciónenestaseccióneslaelaboradaporlaDNIAF.Acontinuación,enelGráfico5.9,sepresentaunaaproximaciónaladiferenciaentrelosaportesycontribucionesde esta serie y la estimación presentada en este documento sobre el financiamiento contributivo de la protección social. De esta comparaciónsedesprendequeeneste informeel financiamientocontributivo incluyeelfinanciamientodelasObrassociales(sinFSRconsideradoenlascuentasde


laSecretaríadeHacienda),elSistemadeRiesgosdelTrabajo(SRT),elFondoCompensadordeAsignacionesFamiliaresyeltraspasodelstock de recursos delascuentasdecapitalizaciónindividualdelaspersonasquemigrarondelrégimendecapitalizaciónal de reparto, comoconsecuenciade la reformaprevisionalde2007.TambiénesimportanteseñalarquesehanconsideradocomorecursoscontributivoslastransferenciasinternasquerealizalaANSEShaciael INSSJyP,originadasen las retencionesquesepracticansobre loshaberesdejubiladosypensionados.Lasdiferenciasquepersistenobedecenadiferentescriteriosdeimputaciónyalaimposibilidaddeabrirtodavíamásciertasestadísticasfiscales.43

Gráfico 5.9. Comparación entre la serie de financiamiento contributivo de la protección social y la serie de recaudación de aportes y contribuciones, período 2004-2012 (en porcentajes del PIB)

43.Noesobjetivodeestedocumentoconstruirunaseriederecursosfiscalesconsolidada.Porello,aquísolosepresentaunaaproximacióndelasdiferencias,dadoqueparaajustaraúnmáslascifrasseríanecesariotrabajarconunaaperturamayordelainformaciónfiscal.

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Serie DNIAF Obras sociales (sin FSR)

SRT Stock CCI Reforma 2007 (ANSES)

Fondo compensador AAFF Financiamiento contributivo PS

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECONylaAFIP.

141Capítulo 5

5. Financiamiento de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES)

ElSistemadeSeguridadSocialestáconformado,enArgentina,porelsistemaadministradoporelGobiernonacionalperotambiénporlossistemasgestionadosporprovinciasymunicipios,ademásdelasCajasprevisionalesdelosbancosylasasociacionesprofesionalesylossubsistemasnacionalesseparadosparalas fuerzas armadas, las fuerzas de seguridad interior y otros subsistemasespecíficos.Enelnivelnacional,sepuedenidentificardosgrandessistemas,el“SistemaÚnicodelaSeguridadSocial(SUSS)”yel“SistemaNacionaldelSegurodeSalud”; este últimoa la vez comprende al InstitutoNacional deServiciosSocialesparaJubiladosyPensionados(INSSJyP,tambiénconocidocomoPAMI-ProgramadeAtenciónMédicaIntegral)yalasObrassocialesnacionales.ElSUSS,porotraparte,estáconstituidoporcuatrosubsistemas:elprevisional,eldeasignacionesfamiliares,dedesempleoyderiesgosdeltrabajo.44

Entre loscomponentesdelSUSS, laANSESadministraelSistema IntegradoPrevisionalArgentino(SIPA),elsistemadeasignacionesfamiliaresyelsegurodedesempleo.Porestemotivo,setratadelaentidaddelaseguridadsocialdeArgentinaqueadministraelmayorpresupuestoenmateriadeprotecciónsocial,elcual,en2013,registróerogacionesporel9,6%delPIB,entantosusrecursostotalesalcanzanel11,2%delPIB.

En el Gráfico 5.10 se puede observar la evolución de las alícuotas de lasdiferentescargassobreelsalario,encargadasdefinanciarcadaprestacióndelSistemadeseguridadsocialdetipocontributivo,desde1970hastaelpresente.Allísecompruebalapaulatinaconsolidacióndeunniveldealícuotasagregadascercanoal50%delsalariobruto,amedidaquesefueronincorporandonuevasprestaciones durante los años setenta, y también se ven las caídas en losniveles,enperíodosdetipodecambiobajo,cuandoesascargashanrequeridoreducciones a lamanera de una “devaluación fiscal”.Más adelante, a partirde los años noventa, esa política derivó en alícuotas diferenciadas por niveldeactividadyzona, talcomo lomanifiesta la líneadenivelesmínimos.En laactualidad, las alícuotas totales se ubican entre el 40%y el 44%del salariobruto.

44.Paramayoresdetalles,véaseCurcio,2011yANSES,2010.


Gráfico 5.10. Evolución de las alícuotas de cargas sobre el salario, período 1970-2013 (en porcentajes del salario bruto)

Fuente: elaboración propia sobre la base de los datos de la DNIAF, Cetrángolo (1991) y lalegislaciónnacional.

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2012

Ap. Previsional C.Previsional FONAVI As. familiares FNEAp. PAMI C. PAMI Ap. Obras soc. C. Obras soc. Mínimo

143Capítulo 5

RECUAdRO 9 Reducción de cargas sobre la nómina salarial para mejorar la competitividad

AntelaimposibilidaddemodificarlaparidadcambiariadurantelavigenciadelrégimendeConvertibilidadyconelobjetodemejorarlacompetitividadde la economíadoméstica, amediadosde los añosnoventaelGobiernonacionaldecidióemprenderunapolíticadereduccióndelascargassobrelanóminasalarialqueeranpagadasporelsectorprivado.Demanerapreviaalapuesta en marcha del nuevo sistema previsional y antes de instrumentarse lasreduccionesdecontribuciones,esdecir,aprincipiosde1994,eltotaldelascargassobrelossalariosqueregíaenelámbitonacionalalcanzabaal50%delasremuneracionesbrutas,desagregadasenun17%deaportespersonalesyun33%decontribucionespatronales.

Elprocesodereduccióndelascontribucionespatronalesiniciadoen1993nofuedefinidocomounamedidaúnicadeimpactoinmediatosinoquesiguióunatrayectoriaaccidentada,conavancesparciales,redefiniendosusalcancesyconalgunos retrocesos.Estosúltimosse relacionanconel replanteode ladirección de esta política de reformas cuando, al ocurrir la crisis fiscal de1994,motivadaporlareformaprevisionalylacrisisdel“tequila”,setratóderecomponer el nivel de los recursos tributarios.

Enprimer lugar,medianteelDecretoNº2069/93sedispusoladisminucióndelascontribucionespatronalesparalaproducciónprimaria,laindustria,laconstrucción,elturismoylasinvestigacionescientíficaytecnológica.Además,esteporcentajedereduccióneradiferenteparacadajurisdicción:mayorparalas regionesmenosdesarrolladas (más alejadasdeBuenosAires ymenosurbanas)ymenorparalaszonasconmayordesarrollorelativo(esdecir,paraloscentrosurbanoscercanosalaCABA).Bajoesteesquema,lasreduccionesdispuestasvariabandesdeun30%paralaCiudadAutónomadeBuenosAiresyelGranBuenosAires,hastaunmáximodel80%enlaszonasruralesdelChaco,FormosayalgunosdistritosdeSantiagodelEstero.

Pero la crisis fiscal que sobrevino después de la puesta enmarcha de lareformaprevisionalyelposterioragravamientoapartirdelacaídaenelniveldeactividaddebidoalosefectosdelacrisisoriginadaenMéxico,haciafinesde1994,obligaronalGobiernonacionalalimitarlosalcancesdelamedida.Entonces,unnuevoDecretoNº372estableció,el10demarzode1995,queapartirdeesemismomeslosporcentajesdereducciónsefijaríanenun30%


menosqueloqueestipulabaeldecretoanterior,entantoconservabavigenteunaescalasimilaralapropuestaperoconporcentajesqueiríandesdeel0%enlaCABAhastaunmáximode50%,enlaszonasruralesdemayoraplicacióndelamedida.Almismotiempo,semodificóelimpactodelaestrategiasobrelospreciosrelativosdelaeconomía,alextenderselareducciónatodaslasactividades,conexcepcióndelasllevadasacaboporlosdiferentesnivelesdegobierno.

Pocos meses más tarde, con la sanción del Decreto Nº 292 del 14 deagostode1995,elGobiernonacionalretomóelcaminodelareduccióndecontribuciones a los niveles establecidos por el primer decreto, en tantola volvía extensiva a todos los sectores de actividad. Para ello, diseñó uncronogramade incrementopaulatinoen las reducciones,orientadoa llegarentresetapas(setiembreynoviembrede1995,yenerode1996)aunniveldereducciónqueoscilóentreel30%yel80%,dependiendodelalocalizacióndelafirma.

En1999,sepusoenmarchaunnuevoprocesodereduccióndeloscostoslaborales.LosDecretosNº1520/98yNº96/99dispusieronuncronogramaderebajasadicionalesenetapas,peroqueprontofueroninterrumpidasconlasancióndelDecretoNº176/99,queestableciócomoprioridadelequilibriofiscal.Deacuerdoconinformaciónoficial,latasaefectivadecontribucionespatronaleshabíaalcanzado,haciafinesde1999,el6,8%,encomparaciónconel16%de1994.

Años después, en 2001, el Decreto Nº 814 modificó la forma de cálculode las contribuciones al establecer un nivel nominal del 10,17% para lascontribucionespatronalessobrelasquecadafirmapodríautilizarelbeneficiode la reducción regionalprevaleciente,medianteel cómputodeuncréditofiscal del IVA.Pocodespués, la denominada “Leydedéficit cero” (LeyNº25.453 Impuestos.Leydeequilibriofiscal)dispusoun incrementodel20%enlasalícuotaspagadasporlasempresasdeservicios,conexcepcióndelasPyMES,lossindicatos,lasObrassocialesyotrosagentesdelsegurodesalud.Asimismo,ydemaneratransitoria,durantepartede2001sepermitióelusodeotrosimpuestoscomopagoacuentadelascontribucionespatronales.

Adicionalmente,haciafinesdeeseaño,tambiénsedioinicioaunareduccióntransitoriadelosaportespersonales,estableciéndoseunaalícuotareducidadeaportesqueseestipulóenel5%y,desdeenerode2002,fueaplicadasolo

145Capítulo 5

alosaportesdelostrabajadoresqueeligieronelsistemadecapitalización.Pocodespués,apartirdemarzode2003,esaalícuotareducidaseestablecióenel7%y, luego, losaportes fueron restablecidosensuniveloriginal (del11%)en2008.

Fuente:CetrángoloyGrushka(2004).

Durantelasegundamitaddeladécadade1990,laserogacionesdelaANSESseubicaronentornoal7,4%delPIB.Desdemediadosde losañosnoventa,el financiamiento contributivo comenzó a declinar como producto de laimplementacióndelpilardecapitalizacióndelSIJPydebidoalareduccióndelosaportespatronales.Sinembargo,másalládeestasreformas,debeconsiderarseelimportanteincumplimientoacontecidoenelpagodelascontribucionessobrelossalarios.Enestesentido,existeunestudio,recientementepublicadoporlaCEPAL(GómezSabaíniet al.,2014),quehaestimadoel incumplimientoenelpagodecargassobreelsalarioquefinancianlossubsistemasdepensionesysaludenArgentinaytambiénenColombiayPerú.Lametodologíadecálculoempleada se basó en la información proveniente de lasCuentas nacionales,mediante lacualsebuscódeterminar labrechade recaudación (en términosmonetarios) que surge de comparar la recaudación teórica estimada con laefectivamente ingresada. No obstante, la metodología fue adaptada paracada caso en particular, en función de la disponibilidad estadística y segúnlos parámetros de cada esquema contributivo. Asimismo, la disponibilidaddeinformacióntambiéndeterminólaeleccióndelosperíodosparalosqueserealizaronlasestimacionesdecadapaís.45ComoseobservaenelCuadro5.6,latasadeincumplimientodeArgentinaseestimóen21,5%delarecaudaciónteórica(lamenordelostrescasosestudiados),loquerepresentaunapérdidaderecursosparalaseguridadsocialcontributivadestinadaapensionesysaludequivalenteaun1,5%delPIB.

45. Los resultados obtenidos dependen, de manera crucial, de los supuestos realizados. Enconsecuencia, su lecturadebe ser realizada con el cuidadoquemerece este tipode ejercicios,dondesepretendeobtenerunaaproximaciónalfenómenoqueestáenestudio,quepermitaunaevaluación comparada.


País y año de estimación Argentina (2007)

En % del PIB

Colombia (2010) Perú (2007)

21,5

0,89

0,59

1,48

30,0

1,67

1,31

2,98

1,63

1,13

2,76

45,8Tasas de incumplimiento(*)

Pérdida por incumplimiento

Pensiones

Salud

Total

Cuadro 5.6. Resultados de las estimaciones sobre incumplimiento contributivo de los trabajadores asalariados, Argentina, Colombia y Perú (en porcentajes)

Nota:(*) Porcentaje de la recaudación teórica para el total de la economía.Fuente:GómezSabaíniet al.(2014).

Lacitadareduccióndecontribucionesseimplementóenuncontexto,dondelasvisionesimperantessobrecuáldeberíaserelenfoquedelaspolíticaslaboralesconelpropósitodedinamizarelmercadodetrabajopropiciabanlaflexibilizaciónlaboral y la reducción de los costos no salariales (Bertranou et al.,2014).ComosemuestraenelGráfico5.11,durantelosañosdosmil,encambio,serecuperóelfinanciamientocontributivocomoproductodeunarecomposiciónparcialdelasalícuotasdeaportesalaseguridadsocial,laformalizacióndelempleoyelincrementodelossalariosrealesposcrisisdelaConvertibilidadylaestatizacióndel pilar de capitalización del SIJIP (Bertranou et al., 2012; Bertranou et al.,2014).Porotraparte, enunaprimera instanciadebidoa la reducciónde lasprestaciones reales luego de la crisis de la Convertibilidad, y luego por elincrementodelosrecursoscontributivosynocontributivos,laANSEScomenzóaregistrardurantelosañosdosmilimportantessuperávitsfinancieros,losqueseubicarondesdeel0,6%hastael1,5%delPIB,entre2005y2013.

147Capítulo 5

7,77,6

5,7

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2001

2003

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2007

2009

2011

2013

Gast

o en

% d

el P

IB

Estru

ctur

a de

fina

ncia

mie

nto

Financiamiento contributivo Financiamiento no contributivo

Gasto total (% PIB base 1993) Gasto total (% PIB base 2004)

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasedelMECON.

Gráfico 5.11. Gasto y estructura de financiamiento de la ANSES, período 1995-2013 (en porcentajes)

Parte de los recursos de la ANSES provienen de los aportes y contribuciones realizadosalaseguridadsocial,peroelorganismotambiénrecibeimpuestosconasignaciónespecíficayel15%delacoparticipaciónbruta.Estasasignacionestuvieron su origen en los años noventa, a partir del proceso de reforma delsistemaprevisional,ynohansufridovariacionesdurantelaúltimadécada,conexcepcióndel30%delimpuestoalcheque,quepasóaformarpartedelamasacoparticipable bruta. Losrecursosdeorigentributarioqueprovienendel15%delacoparticipaciónforman parte de los ingresos propios de la ANSES y, por lo tanto, financianlas erogacionesqueesta administración afronta, principalmente relacionadascon los sistemasquegestiona, si bien también costea erogacionesde otrasinstituciones del Estado nacional, que deben ser tenidas en cuenta a fin de


analizarlosrecursos“netos”querecibelaANSES.Enefecto,laANSESfinancialosdéficitsde lasotras institucionesde laseguridadsocial (comoel InstitutodeAyudaFinancieraparaPagosdeRetirosyPensionesMilitaresylaCajadeRetiros,PensionesyJubilacionesdePolicíaFederal),lossistemasprevisionalesde la Gendarmería nacional, la Prefectura naval argentina y del Serviciopenitenciariofederal,laspensionesnocontributivasdelMinisteriodeDesarrolloSocial,ademásderealizaraportesalFondoNacionaldeEmpleodelMinisteriodeTrabajo,EmpleoySeguridadSocial,entreotros.

De manera adicional, la ANSES también tiene a su cargo el financiamientode la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), desde suimplementaciónen2009,y losprogramasConectar Igualdad (creadoen2010)y PROG.R.ES.AR (en 2014). En los casos específicos deConectar Igualdad yPROG.R.ES.AR (que constituyen acciones que, debido al período que estábajoanálisis,noestáncontempladasenesteestudio),laANSESrecibeaportesespecíficosdelTesoroNacionaldestinadosasufinanciamiento,porloquetalesmedidasnomodificansuresultadofinanciero(Casanovaet al.,2014).Másalládeestasparticularidades,esclaroquelaANSESsehaconstituidoenunaunidadpresupuestaria que goza de un elevado grado de autonomía respecto de laSecretaría de Hacienda.

Los“aportesnetos”queelTesoroNacionaldirigehacialaANSES,entendidoscomoladiferenciaentrelascontribucionesquehaceelTesoroalaANSES,yasea por el porcentaje de la masa coparticipable bruta o por otra índole (Conectar Igualdad,porejemplo),juntoconelfinanciamientoquehacelaANSESaotrasinstitucionesdelEstadonacional(sistemasprevisionalesdelasfuerzasarmadasyseguridadinterior,MinisteriodeDesarrolloSocial,etc.)ylaserogacionesdelProgramaConectarIgualdadydelaAsignaciónUniversalporHijo,mostraronunexcedenteentrefinalesdeladécadade1990yprincipiosdelosañosdosmilquecomenzóadecrecerdebidoalaimplementacióndenuevosprogramasyalaextensióndelasPNC,principalmente.Dehecho,en2012elexcedentedesaparece y se convierte endéficit, debido a loque laANSESfinanció, entérminosnetos,aotrasinstitucionesyotrosprogramas(Casanovaet al.,2014).

Por último, debe señalarse que la ANSES posee, entre sus activos, títulospúblicoscuya rentafiguraen losEsquemasahorro-inversiónde la institucióncomoingresoscorrientes.Estafuentedeingresosrepresentóel0,7%delPIBen2013.

6. Federalismo y protección social

ElanálisisdelfinanciamientodelaprotecciónsocialenArgentinadebeincorporarconsideraciones acerca de la organización federal del país. Argentina es unEstadofederal,enelcualhaytresnivelesdegobiernoconautonomía:elGobiernonacional(ofederalocentral),losgobiernosprovincialesylaCiudadAutónomadeBuenosAiresy losgobiernosmunicipales.DentrodeestadivisiónpolíticadelEstado,cadaniveldegobiernocuentacondiferentesresponsabilidadesenlaprovisióndebienesyserviciospúblicos,asícomodiferentespotestadesencuantoalaimposicióndecargastributarias.Enrelaciónconelprimeraspecto,laConstitucióndelaNaciónestablecequelasprovinciasconservantodaslascompetenciasquenohayansidodelegadasalGobiernofederal.Entanto,estenivel de gobierno tiene responsabilidad exclusiva en materia de relacionesexteriores, regulación del comercio, emisión de moneda, navegación y enmateriadedefensa.Asimismo,existenfacultadescompartidasentrelaNacióny lasprovinciasenvariasfinalidades,porejemplo,en laadministraciónde lajusticiaylaseguridadsocial.Porotraparte,laasignacióndecompetenciashacialosgobiernosmunicipalesestáregladaporlasConstitucionesdelasprovincias.Porestemotivo,talesfuncionesdelosgobiernosmunicipalespuedendiferirdeprovinciaenprovincia(CetrángoloyJiménez,2004).

EltipodefederalismoquesedesarrollóenArgentina,sumadoalagrandisparidadqueseobservaeneldesarrolloproductivoalolargodelterritorio(CetrángoloyGatto,2002),debellamarlaatenciónacercadelasdificultadesqueconllevaladescentralizacióndelgastosocialysuimpactosobrelaequidaddistributiva.Ellohaceque losnivelesdepisosdeprotecciónsocialgarantizadospuedansermuydiferentessegúnenqué localidaddel territorioargentinohabiten losciudadanos.

Como se destacó en el segundo capítulo de este documento, durante lasdécadas de 1970, 1980 y principios de los años noventa se registró enArgentina un proceso de redefinición de los roles en la provisión de bienesy servicios públicos, a partir de procesos de descentralización pero tambiéncomo producto de que el Gobierno central asumió la responsabilidad deadministraralgunasprestacionesqueantesestabanacargodelasprovincias(por ejemplo, tomo la dirección de algunasCajas previsionales provinciales).LoqueseobservaluegodeestemovimientoesquetantolaNacióncomolasprovinciase,incluso,enalgunoscasos,hastalosmunicipios(comoocurreconlaprestacióndelosserviciosdesalud)tienenresponsabilidadeseneldiseño,laejecuciónyelfinanciamientodelaspolíticasasociadasconlascuatrogarantías

149Capítulo 5


de laprotección social consideradasenestedocumento.Acontinuación, sedescriben ciertas particularidades sobre tales responsabilidades.

Respecto de la garantía asociada con brindar seguridad de ingresos a loshogaresconniños,niñasyadolescentesacargo(comoeselcasodeloshogaresvulnerables, en general), varias provincias han implementadoprogramasquedesarrollanalgúncomponentede transferenciade ingresoshacia las familiasque tienen a su cargo personasmenores de 18 años. Este comportamientoseconstata,apesardelosfuertesargumentosenfavordelaresponsabilidadprimariadelGobiernonacionalenlaatencióndeproblemasdistributivos.Así,debido a que en varias situaciones de emergencia, este nivel de gobiernono estuvo disponible para atender tales demandas, muchos gobiernossubnacionalesencararondiferentesaccionesasistencialesconelfindehacerfrenteasituacionesdeextremaurgencia, loquehaderivadoenunavariedadde programas de este tipo. Teniendo en cuenta las diferentes capacidades(financierasydegestión)quesepresentanen toda laextensióndel territorioargentino, posiblemente se hayan profundizado las brechas de desarrollo(humanoyproductivo)entrelasjurisdicciones(CetrángoloyGoldschmit,2013).

Sibienvariasiniciativasdelosgobiernosprovincialesparaatendersituacionesdeemergenciaseasocianconprogramasdeempleo(temaqueseabordamásadelante),lapersistenciadelaproblemáticasocialylassituacionesquenopodíanserresueltasexclusivamenteconpolíticasdeempleomostraronalosgobiernosprovinciales reasumiendo responsabilidades de políticas distributivas debido a laausenciadeprogramasnacionaleso, también,debidoa las limitacionesenlacoberturadelosprogramasexistentes.Sibiennoesposiblecontarconunaestimaciónacercadelacoberturadeestosprogramas,esposibleafirmarqueunamedicióndeestetipotalvezarrojedatossumamentedisparesentreprovinciasyquesecompruebequeelalcancedelosprogramasesdiverso.Noobstante,enalgunaslocalidadeslarelevanciadelasintervencioneslocalesessignificativa, a pesar de los escasos recursos presupuestarios quemovilizan(CetrángoloyGoldschmit,2013).

Efectivamente,conlaimplementacióndelaAUH,losgobiernossubnacionalesdebieronrevisarestetipodeintervencionesdirigidasalaatencióndeloshogaresvulnerables.Enelnuevocontexto,teniendoencuentaquealgunasjurisdiccionessehabíananticipadoconiniciativaspropias,laaparicióndelprogramanacionalencuentraalosgobiernosprovincialesanteladisyuntivadeutilizarlosrecursosdestinadosaláreaparacomplementaralprogramanacional,utilizarlosrecursosparamejorarlaprovisióndelosserviciosquesoncondicionalidadesdelplan,utilizarlosfondosparaotrosfineso,simplemente,deahorrarlosrecursospara

151Capítulo 5

enfrentaralgunasituaciónfiscalcomplicada.En laactualidad,estedebatesepresentaenmuchasjurisdicciones(CetrángoloyGoldschmit,2013).

Por otra parte, en relación con las políticas activas de mercado de trabajotambiénseapreciaquelasprovinciastienenparticipaciónenlamateria,aunquela cobertura de estas acciones ha variado sustancialmente en los últimosañosy,apartirdeprincipiosdelosañosdosmil,su injerenciaesmenorquelacorrespondientealosprogramasimplementadosdesdeelGobiernocentral.Unbreverepasodelroldelosgobiernosprovincialesenmateriadepolíticasdemercadodetrabajodacuentadequeenladécadade1990,seimplementaron,en una primera instancia, programas diseñados por el Gobierno nacional,pero, luego, cuando el Gobierno nacional comenzó a ejecutar directamentesusprogramasde empleo (principalmente con elProgramaTrabajar, durantelasegundamitaddelosañosnoventa), losgobiernosprovincialesiniciaroneldiseñodeprogramaspropios,algunosdeloscualesreplicabanalosnacionales,conelpropósitodeatenderciertosdéficitsdecobertura(Vezza,2014).

Aprincipiosde losañosdosmil, se incrementóel númerodeprogramasdeempleo como resultado del acuerdo Compromiso Federal para el Crecimiento y la DisciplinaFiscal,llevadoacaboentrelaNaciónylasprovincias,medianteelcualelGobiernonacionalcomprometióunaasignaciónpresupuestariaparatransferirrecursoshacialasprovincias,paraqueestasejecutenprogramassocialesydeempleo.Luego,conlacrisiseconómicade2001-2002yconlaimplementacióndelPJyJHD,algunasprovinciasincorporaronasusbeneficiariosdirectamentealPJyJHD,mientrasqueotrasprovinciascrearonprogramasnuevosdestinadosapaliar la crisis económica y social imperante (DAGPyPS, 2002, 2004).Másadelante, con la recuperación económica y la mayor generación de empleogenuino y, además, junto con la transformación del PJyJHD, de a poco lasprovinciasfueronvolviendoaganarespacioenlaimplementacióndeprogramaspropios,enestaocasión,asumiendounobjetivomás focalizado,a travésdeplanesdeempleotransitorioy,enmenormedida,volcándosealentrenamientodejóvenesenempresasprivadas(Vezza,2014).

Apartirde2009,cuandolaAUHpasóaabsorberbeneficiariosdeotrosprogramas,lapresenciaprovincialvolvióaseralgomásreducidaydiferenciadaenmateriade políticas de mercado de trabajo. Entonces, los programas destinados ala atención de modo estrictamente asistencial tomaron mayor relevancia en algunas jurisdiccionesyserelegaronaquellasaccionesdepolíticaapuntadasexclusivamentehaciaelempleo.Enesteescenario,lacaracterizacióndeaquellaspolíticasactivasdeempleoquecontinuabanacargodelasprovinciastambiénsemodificó, yaque el principal focode acciónpasó a ser la promocióndel


autoempleoylosmicroemprendimientos,seguidoporprogramasdeincentivosalacontrataciónatravésdesubsidiosalsalario(Vezza,2014).

Enmateriadeprevisiónsocial,conlasreformasdelosañosnoventalatotalidaddelasprovinciasargentinassehabíareservadolafacultaddeinstituirsuspropiosregímenesprevisionalespara losempleadosde laAdministraciónpública.Noobstante,a iniciosde1990,dosacuerdosestablecidosentre laNacióny lasprovinciasmodificaronesasituación.Elprimero,firmadoen1992bajoeltítulodeAcuerdoentreelGobiernoNacionalylosGobiernosProvinciales,establecióla cesión del 15% de la recaudación coparticipable para el financiamientodelSistemaprevisionalnacional.El segundo,firmadounañomás tardebajoel nombre Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento,establecióel“compromisodelaNacióndeaceptarlatransferenciadelasCajasde jubilaciones provinciales al Sistema Nacional de Previsión Social”. Esto últimosignificóqueentre1994y1996fuerantransferidasalaNaciónlasCajascorrespondientes a once provincias (Bertranou et al.,2011).

AntelacesiónderecursoscoparticipablesparafinanciarelSistemaprevisionalnacionalylatransferenciadealgunasCajasprovinciales,seincentivóelreclamode lasrestantes jurisdicciones,queentendíanquequedabanenunaposicióndesfavorablealutilizarselosrecursosqueellashabíanrecaudadoparafinanciarlascajasrestantes(CetrángoloyGrushka,2004).46Enestecontexto,haciafinesde1999,laNaciónylasprovinciassuscribieronunpacto(CompromisoFederalparaelCrecimientoylaDisciplinaFiscal),enelcuallaprimerasecomprometíaafinanciarlosdéficitsdelasCajasprovincialesnotransferidas,entantoestasprovinciasavanzaranenunprocesodearmonizaciónconelsistemanacional.

Los sistemas previsionales que aún son administrados por los gobiernosprovincialesoperanbajounalógicadereparto,financiándosefundamentalmentemediante los aportes y contribuciones. No obstante, estos sistemas recibenrecursosprovenientesdeingresostributariosatravésdedosvías.Porunlado,el11%delarecaudacióndelIVA,quefueafectadaen1991alfinanciamientodelaprevisiónsocialenun6,27%(esdecir,un0,69%delarecaudacióndelIVA),sedestinaafinanciarlosregímenesprovinciales.Porotrolado,algunasprovinciastambiénrecibenasistenciadelTesoroNacionalenelmarcodelosprogramas

46.Apella(2014)muestraquelasCajastransferidasalaNaciónpresentanundéficit,esdecirquelaserogacionesquerealizaelSIPAasociadasconlaspasividadesdelosempleadospúblicosdeestasprovinciassonmayoresalosrecursosquerecaudaapartirdelosaportesycontribucionesdelosempleadospúblicosprovincialesqueestánenactividad.

153Capítulo 5

de armonización que comenzaron a implementarse a fines de la década de1990.Estossistemassonbastanteheterogéneos,peropor logeneralexigenmenoresedadesderetiroymayorestasasdereemplazoenrelaciónconelSIPA(Bertranou et al.,2011).

Losesquemasprovincialestienenunimportantepesoenlaarquitecturanacionaldelaproteccióndeingresosdestinadosalavejez.Elefecto,elgastoconsolidadode lasCajasprovincialesno transferidasa laórbitade laNación representa,aproximadamente,casiun terciodelgastoenprestacionesprevisionalesquerealizalaANSES(Apella,2014).

Eldebatesobrelaasignaciónderecursosprovenientesdelamasadeingresostributarioscoparticipablesalsistemaprevisionalnoesrecientesinoquetienesuorigenen losPactosfiscalesdeprincipiosde ladécadade1990,cuandonosoloseasignaronestos recursosalSistemaprevisionalnacionalsinoqueademás se estableció la descentralización de los servicios de educación ysaludhacia lasprovincias, sinquese transfirieran fuentesdefinanciamiento.Como consecuencia de la eliminación del componente de capitalización delSIPA, en un contexto donde los gobiernos provinciales enfrentan algunosproblemasfiscales,losescasosavanceslogradosenmateriadearmonizacióny financiamiento de sus déficits previsionales han generado reclamos porpartedealgunosgobiernosprovinciales,quesolicitanelreintegrodel15%delacoparticipaciónde impuestosque fueraasignadoal sistemanacionalparafinanciarloscostosdetransicióndurantelareformade1994.EsevidentequelaprofundizacióndeestosconflictosdelfederalismofiscalpuedeponerenriesgolasostenibilidaddeunafuenteimportantedefinanciamientodelSIPA(Bertranouet al.,2012;Apella,2014).

Finalmente,losgobiernosprovincialestambiéntienenresponsabilidadeseneldiseño,lagestiónyelfinanciamientodelaspolíticasdesalud.Comosemencionóenelsegundocapítulodeestedocumento,aprincipiosdeladécadade1990finalizóunprocesodedescentralizacióndelosserviciosdesaluddesdelaNaciónhacia las provincias. También se comentó que esta descentralización no fueacompañadadeunatransferenciaderecursosparasostenersufinanciamiento.Porello,enunterritoriomarcadoporlasdisparidadesdemográficas,económicasysociales,elprocesotuvoimportantesefectossobrelaequidadenelaccesoysobre lacalidadde losserviciosdesalud.Paralelamente, variasprovinciasavanzaronconladescentralizacióndealgunoscomponentesdelapolíticasocialhacia losmunicipiosy,entreestoscomponentes,muchasvecesdelegaron lasalud(enparticular,laatenciónprimaria).


Sobrelacomplicadacuestiónfederal,durantelosañosdosmilseavanzóconalgunos intentos de coordinación en el ámbito del subsector público. Así secomenzóadiscutir enelConsejoFederaldeSalud (COFESA)unaestrategiasectorialdemedianoydelargoplazo,lacualdebíasurgirdelconsensoentrelosdistintosnivelesdegobierno.Sepropusoentoncesquelaestrategiadebíatomarencuentalasposibilidadesdecadaunadelasjurisdicciones,entantoseconsensuóquelamismadebíaplantearsecomounasecuenciadereformasyno,comounamodificaciónestructuraldrástica.Alavez,laestrategiadebíaser flexible, para adecuarse a diversas circunstancias y adaptarse a lo largodel tiempo. En el sector salud, también vinculada con la cuestión federal, alimplementar el Plan Nacer (ahora Sumar), se expandió la cobertura de losseguros públicos a partir de una política que incluye elementos de políticacompensatoria(PNUD,2011).

155Capítulo 5

Anexo - Capítulo 5

Cuadro A.11. Evolución de los recursos asignados a la protección social y composición de su financiamiento según garantía, período 2004-2013 (estructura porcentual)

GarantíaTipo de

financiamiento(1)

Salud(2)

NNyA(3)

Adultos mayores(5)

Total


Contributivo

No contributivo

Total

Contributivo

No contributivo

Total

Contributivo - PMT(4)

Contributivo - SST(4)

No contributivo - PMT

Total

Contributivo

No contributivo

Total

Contributivo

No contributivo

Total

56,4

43,6

100,0

68,5

31,5

100,0

6,0

24,1

69,9

100,0

44,3

55,7

100,0

48,9

51,1

100,0

56,4

43,6

100,0

73,6

26,4

100,0

7,4

31,7

61,0

100,0

50,8

49,2

100,0

53,5

46,5

100,0

56,4

43,6

100,0

73,9

26,1

100,0

10,5

44,4

45,1

100,0

55,5

44,5

100,0

57,0

43,0

100,0

56,6

43,4

100,0

70,5

29,5

100,0

10,5

53,3

36,2

100,0

68,3

31,7

100,0

63,5

36,5

100,0

57,2

42,8

100,0

69,3

30,7

100,0

14,3

60,4

25,2

100,0

61,3

38,7

100,0

61,1

38,9

100,0

58,7

41,3

100,0

72,3

27,7

100,0

14,5

57,2

28,3

100,0

73,2

26,8

100,0

66,9

33,1

100,0

61,2

38,8

100,0

54,1

45,9

100,0

9,7

58,4

31,9

100,0

73,4

26,6

100,0

66,6

33,4

100,0

59,3

40,7

100,0

49,4

50,6

100,0

7,4

64,6

28,0

100,0

75,4

24,6

100,0

66,7

33,3

100,0

60,4

39,6

100,0

45,8

54,2

100,0

7,1

70,3

22,6

100,0

72,9

27,1

100,0

66,5

33,5

100,0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Notas: (1) Financiamiento contributivo: recursos por aportes y contribuciones a la seguridadsocial;(2)losdatosparaelperíodo2010-2012sonestimacionesrealizadasapartirdelMECON,la AFIP y datos de gobiernos provinciales; (3) incorpora todas las asignaciones familiarescontributivas;debetenerseencuentaquealgunasdeellasbeneficianaotrasfranjasetarias;(4)PMT:políticasdemercadodetrabajo;SST:saludyseguridadeneltrabajo;(5) las pensiones PNCporvejezeinvalidezsehanimputadoenestagarantía,aunquecabeseñalarquetambiénbeneficianapersonasenedaddetrabajar.NoseincluyeelgastodelossistemasdelasfuerzasdeseguridadnidelasCajasprovincialesnotransferidas.ParalaestimacióndefinanciamientocontributivodelasprestacionesparaadultosmayoresseutilizóinformacióndelgastoporprogramasdelaANSES,asumiendoqueotrasprestacionescontributivasseautofinancian.Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelMECON,elMTEySS,elINDECylaAFIP.


25

30

35

40

45

50

55

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Cuentas nacionales base 2004 Cuentas nacionales base 1993

Fuente:INDEC.

Gráfico A.8. Evolución de la remuneración al trabajo asalariado, período 1995-2012 (en porcentajes del Valor agregado bruto de producción)

157

Se ha comprobado que la construcción de un sistema de protección socialmoderno y de cobertura universal y equitativa requiere de una economíaquecrezcademanera sostenible y cuyos recursos tributariospresentenunaevoluciónmásdinámicaqueelpropioproducto.Sinembargo,estascondicionessonnecesariasperonosuficientesencasoscomoelargentino.Adicionalmente,se requiere, por lo menos, de otros dos factores, considerados críticos. Enprimer lugar,senecesitaqueel incrementodelproductosetransformeenunmayorniveldeempleodecente.Estopermitiríaqueexistaunmayornúmerodepersonas cubiertas por losmecanismos tradicionales de la seguridad social,aliviandoasípresionesdegastosobrecomponentesnocontributivos,alavezque se verían incrementados los recursos de la seguridad social (OIT, 2011;Vararat et al.,2011).Ensegundotérmino,esprecisoqueselogrendesarrollaryfinanciaresquemasdeprotecciónsocialqueasegurenpisosdeprotecciónsocialsuficientes.

Enloscapítulospreviossehandesplegado,entreotrosaspectosrelevantes,losprincipalesproblemasestructuralesquepresentabalaprotecciónsocialargentinaantesdelasreformas“promercado”delosañosnoventa,lasalternativasylosresultadospocoauspiciosossurgidosdeesasreformas,elimpactodelacrisisdeprincipiosdelsigloXXIylasreformasqueluegodeesadebaclepermitieronmejorar el alcance de la mayoría de los componentes del sistema de protección contemporáneo. Los aspectos analizados con mayor atención fueron losvinculadosconsudiseño,conlacoberturayconelfinanciamiento.

Conelpropósitodeasistiraundebateamplioyefectivosobrelosdesafíosqueaúnpersistenpara resolver lasdeficienciaspresentesen laprotecciónsocialargentina,es importantesubrayary resumir lasdificultadesy losesfuerzosaafrontar,queconmayorclaridadsurgendeesteestudio.Noesintencióndeeste

Capítulo 6

Perspectivas futuras sobre financiamiento y cobertura

de la protección social


capítulofinal repetir loyaexpuesto.Lasdiferentesseccionesdeldocumentoyahandesarrolladoconciertaexhaustividadesosrasgosparacadaunadelasgarantíasdelsistemadeprotecciónsocialargentino.Encambio,se intentaráconcretarunbreve resumenacercade lasdeficienciasy losdesafíos futurosdelapolíticadeprotecciónsocial,decaraalosañosporvenir, incorporandoalgunascuestionesadicionalesqueresultannecesariasparapensarenunfuturosenderodereformas.

A continuación se describirán demanera sucinta las dificultades que fuerondetectadasalolargodelinforme.UnprimerrasgoquesurgedemaneraimplícitadelosdiferentesanálisispresentadossubrayaquenoexisteenArgentinaunatradición consolidada que permita pensar las políticas públicas preventivas,comosolucionesadaptablesa lasdiferentescircunstancias.Porel contrario,la mayor parte de los cambios observados en la protección social han sido políticas reactivasanteproblemasourgencias inmediatas.Másbiense tratóde políticas paliativas y no de acciones preventivas, lo que imposibilita unaadecuadadefinicióndeprioridadesyunasecuenciadereformasaconcretarenelmedianoplazo.

Sehaconstatadoquelogrórevertirselatendenciapreviaalaprecarizacióneinformalizacióndelempleo,loquepermitióavancesimportantesengarantizarlosderechosdelosciudadanos.Noobstante,laincidenciadelainformalidadtodavíaesmuyelevadaypersistenimportantesdéficitsenalgunasgarantías,quetodavíaestánlejosdealcanzarlacompletauniversalización.Enesteúltimosentido,sedestacalasignificativafragmentacióndederechosqueseobservaen el sistema de salud. A pesar del elevado nivel de recursos destinados a este ámbito,atravésdeunacombinacióndeimpuestosydecargassobreelsalario,lociertoesqueexistenaltosnivelesdeineficienciaeinequidades,loqueobligaaampliossectoresdelapoblaciónaafrontarelpagodirectodeprestaciones.

En el caso de la cobertura de ingresos de la población adulta mayor, lossignificativosavanceslogradoshansidoelresultadodemedidasdeemergencia,entantotodavíanosedefineunsistemadejubilacionesypensionesquepermitaalapoblaciónhacerprevisionesmáscerterassobresusingresosfuturos,luegodelretirolaboral.Enelmismoordendecosas,restalaconsolidacióninstitucionalde los programasde transferenciasmonetarias a los hogares y los serviciosesencialesligadosconellas,sibienallísehanregistradoimportantesavances.

Por otra parte, respecto del espacio fiscal destinado a los programas deprotección social, se vuelve evidente que las reformas que son necesarias

Capítulo 6

requierendemayores recursos.A pesar del aumento en la presión tributariaque logró Argentina en las últimas décadas, los recursos continúan siendoinsuficientes y su impacto distributivo no siempre es el adecuado. A estadeficienciacontribuyelaestructuratributariaquepredominaenelpaísytambiéneltipodefinanciamientoespecíficodecadaesquemaprestacional,elcualnoesuntemademenorimportancia,yaquepuedeconstituirunobstáculoalasmejorasenlaequidaddelaprotecciónsocial.Adicionalmente,lademandadeuna mayor recaudación impositiva se relaciona con la necesidad de evitar la volatilidadmacroeconómicay,conella,losefectosdistributivosadversosquesuelenconllevar lascrisis.Másaúnsisereconocelanecesidaddetenerunapolíticafiscalquedebeseguiruncomportamientocontracíclico.

Porúltimo,debenseñalarse losproblemasexistentesdecoordinaciónde laspolíticas entre lasdiferentes áreasdelGobiernocentral y, enunpaís federalcomoArgentina,entrelosdistintosnivelesdegobierno.

En resumen,esposibleenumerarunadecenadedeficienciasquedebenserenfrentadasporlasfuturasreformasalapolíticadeprotecciónsocial.Sibiennosetratadeunlistadocompleto,elsiguientetextopresentalasdebilidadesqueconmásclaridadhansurgidodepensaresteestudio.Entodocaso,eltextopodráservirdebaseparapensarlosprincipalesdesafíospordelante.

1. Laspolíticashansidomáspaliativasquepreventivasy,enmuchoscasos,faltaunaadecuadadefinicióndeprioridadesyunasecuenciadereformasenelmedianoplazo.

2. A pesar de los avances, persisten déficits en algunas garantías quepermitanunacompletauniversalización.

3. La incidenciade la informalidad todavíaesaltayalcanzaasegmentosimportantes de la población.

4. Elsistemadesaludessumamentefragmentadoensusderechosyestoprovocaqueseaineficienteeinequitativo,apesardelimportanteniveldegasto.

5. Restadefinirunsistemadepensionesquepermitaalapoblaciónhacerprevisionesmáscerterassobresuingresofuturoluegodelretiro.

6. Losesquemasdetransferenciasmonetariasaloshogaresylosserviciosesenciales ligadosconellas todavíanopresentanuna institucionalidadacordeconlosobjetivosquepersiguen.

7. Se requieren mayores recursos fiscales para atender las reformasnecesariasencadasectorde laprotecciónsocial.Sudiseñoactualessumamente procíclico.

159


8. El financiamiento de cada esquema prestacional no contribuyeadecuadamenteamejorarladistribucióndelingreso.

9. Persiste una deficiente coordinación entre las diferentes áreas delGobierno central.

10.Persiste laausenciade instanciasdecoordinaciónentre losnivelesdegobiernorespectodelaprotecciónsocial.

Luego de resumir las principales deficiencias, llegó el turno de listar losdesafíosmásimportantesquedebeenfrentarlapolíticadeprotecciónsocialenArgentina,enbuscadecumplirconlasgarantíasdederechosasociadasconlaRecomendaciónnúm.202sobrelospisosdeprotecciónsocialdelaOIT.

Un primer aspecto que, en buenamedida, constituye un paraguas sobre elrestoeslanecesidaddeampliareldebatesobreprotecciónsocial,respaldandolanecesaria institucionalidady,por lo tanto,comprometiendoesfuerzosparaalcanzarconsensosacercadecuálessonlasprioridadesenelmedianoplazo.Estosconsensosdeben incorporarel logrodeunpisodederechosamplioycrecienteeneltiempo,querespondaaesquemasconsistentesconcadaáreade la protección social.

Demanera especial, debe colocarse el acento sobre la necesidad de evitar“unamiradacortoplacista”y,encambio,atenderaunavisiónestratégica,quepermitaanticiparsealoscambiosestructuralesporvenir.Enestesentido,debenincorporarseyevaluarse los impactosde lasmodificacionesesperadasen laestructuraporedadesdelapoblación.Enparticular,respectodelasprestacionesdelaprotecciónsocial,elprocesodetransicióndemográficatendráimpactostanto en el nivel de los recursos destinados a este tipo de acciones como tambiénenlacomposicióndelosmismossegúnlostiposdeprestación(estoseprofundizaenelRecuadro10).

Porejemplo,si seconsideran los tresprincipalesconceptosdelgastosocialenArgentina(educación,saludypensiones),esesperable,debidoalprocesode transición demográfica, que el gasto público en educación disminuyagradualmenteapartirde2030,enconsonanciaconlareduccióndelacantidaddepersonasqueseencontraránenedadescolar.Porotraparte,loqueseesperaesun incrementomoderadodelgastoensalud (Maceira,2014;MarchionniyAlejo,2014).Finalmente,lamayorexpectativaestáenqueelgastoenpensionesconstituya el rubro más sensible al cambio demográfico. Las proyeccionesrealizadasporRofmanyApella(2014)dancuentadequeelgastoprevisionalcomenzaríaaaumentarenlospróximosdecenios,aunqueloharáamayorritmo

161Capítulo 6

apartirde2050.Comoconsecuenciadelenvejecimientode lapoblación,enunescenariodealtacobertura,elgastoprevisionalpodríamásqueduplicarsehaciafinalesdelsigloXXI.

Asimismo, en un país con una estructura federal como la de Argentina, condivisión de funciones entre los distintos niveles de gobierno, el cambiodemográficotambiéngeneraráimpactosdiferencialesencadaniveldegobierno.DeacuerdoconRottenschweiler(2013),estecambiopoblacionalproduciráunamayorpresiónfiscalhaciaelGobiernocentralendetrimentodelosgobiernossubnacionales.ElloseexplicafundamentalmenteporelrolquedesempeñalaNaciónenelfinanciamientodelsistemaprevisionalyenlaatencióndesaluddelosadultosmayores,mientrasque lasprovinciasconcentransuserogacionessobre lapoblación joven,cuyaparticipaciónseverádisminuida.En líneaconesto,Cetrángolo(2014)agregaque,aconsecuenciadelimpactoquetendrálatransicióndemográficasobrelaestructurayelniveldegastopúblicosegúncadaniveldegobierno,seránecesariaunarevisióndelosesquemasdetransferenciasintergubernamentales.

RECUAdRO 10 Transición demográfica y sus implicancias para la protección social

En 2010, la población de Argentina alcanza los 41millones de habitantesyseesperaquealcance los54millonesen2050.Enelmarcodelprocesodeenvejecimientopoblacional, laproporciónde lapoblaciónadultamayor(de65añosomás)pasarádel11%al19%,ylapoblacióndeentre0y14años,cuyaparticipacióndescendió6p.p.entremediadosdelsigloXXy2010,pasaráderepresentarel25%al17%delapoblacióntotal.EsteprocesodeenvejecimientoquehaexperimentadoArgentinaentre1950y2010hasidoproductodeunsignificativodescensoenlafecundidady,enmenormedida,enlamortalidad.Afuturo,seesperaunimpactomásgradualdelafecundidadperounomássignificativodelamortalidad(Grushka,2014).

Argentinaestáexperimentandounprocesoconocidocomobono demográfico,en el cual la proporción de personas en edad de trabajar aumenta. La contracara deestoúltimoesunareducciónenlatasadedependenciademográfica.Latasadedependenciademográficapasódeubicarseentornoal66%,entre1985y1990,al55%,en2010,yseesperaquedisminuyahastaalcanzarel52%(esdecirqueselograráunapersonadependienteporcadadospersonas


enedaddetrabajar),en2035.Pero,luego,apartirdeestafecha,latasadedependenciademográficacomenzaráaaumentar,hastaalcanzarun72%en2100(Grushka,2014).

Ademásdeestoscambiosenlaestructuraporedadesdelapoblación,tambiénsehan identificado importantescambiosen laconformaciónde losgruposfamiliares,entrelosquesedestacanunaugedelasunionesconsensualesyelcomienzodelaprocreacióndentrodeestas,elaumentoenlaincidenciadelaseparaciónyeldivorcio,elaumentodelaedadenelprimercasamientoyelaumento en la edad para ejercer la maternidad (Bertranou et al.,2011).

Gráfico 6.1. Composición de la población y tasa de dependencia total, 1950-2050 (en porcentajes)

31

17

60

63

11

19

66

52

58

0

10

20

30

40

50

60

70

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

0 a 14 años 15 a 64 años 65 años y más Tasa de dependencia total

Fuente:elaboraciónpropiasobrelabasededatosdelaCELADE.

163Capítulo 6

Resultaclaroqueeldesafío fundamentalconsisteenreducirsustancialmentelosnivelesactualesde informalidad laboral.Noobstante,aunsabiendode lamagnituddeestedesafíoydelasdificultadesqueacarrearesolverloenelcortoplazo, se requerirá de la consolidación de un mayor espacio fiscal que, sinafectarlosequilibriosmacroeconómicos,permitaqueserealicenlasreformasnecesarias,encadaunodeloscomponentesdelaprotecciónsocial.Porotraparte,deberálograrsequelosrecursosadicionalesayudenamejorarelimpactodistributivodelaspolíticasquefinancian.

Tomandoencuentasuimpactonegativo,tantosobrelacoberturadelaprotecciónsocialcontributivacomosobreelespaciofiscalparaotraspolíticaspúblicas,resulta pertinente considerar los problemas derivados del incumplimiento en elpagode lascontribucionessobre lossalarios, talcomofueseñaladoenelcapítulo anterior. Allí se mencionó una estimación reciente según la cual elincumplimiento correspondiente a los trabajadores asalariados se ubicaría por sobreel20%delarecaudaciónteórica(GómezSabaíniet al.,2014).

Encadaunode los sectoresqueconformanel sistemadeprotección socialse deben enfrentar desafíos específicos, mediante políticas de reforma quedemandan la construcciónde consensosque son absolutamente necesariosparaquetodaimplementaciónseaefectiva.Enelcasodelaprovisióndesalud,sedebeconseguirasegurarunacoberturauniversalsuficienteyequitativaparatodalapoblación.Enrelaciónconlosadultosmayores,debeconsolidarseunsistema de protección que asegure ingresos previsibles, tanto para quienescontribuyerondurantesuperíododeactividad,comoparaquienesnolohicieron,separando fuentesdefinanciamientoymanteniendo los incentivosaaportar.Finalmente,sedebenconsolidar lossistemasdeproteccióndestinadosa loshogaresmásnecesitados,desdeelpuntodevistainstitucionalyasegurandosufinanciamiento.Elloincluyealasniñas,losniñosylosadolescentes,comoasítambiénalaspersonasenedaddetrabajar.

Enefecto,cadaunade laspolíticasdebe incorporaresquemasfinancierosyreglas de acceso transparentes en cada prestación, demanera de lograr elmayor impacto redistributivo. Asimismo, se requiere de mejoras sustantivasen lacoordinaciónentre lasdiferentesáreasdelGobiernocentral yentre losdistintos niveles de gobierno. En este caso, debe definirse con claridad la –cuántasvecesdifusa–responsabilidaddecadaniveldegobiernoenmateriadeprotección social.


En resumen, a continuación se enumeran los desafíosmás importantes quepuedenseñalarseenrelaciónconlaconsolidacióndeunmodernosistemadeprotecciónsocialparaArgentina.

1. Lograrconsensossobreprioridadesdemedianoplazoenlaprotecciónsocial.

2. Alcanzar un piso de derechos amplio y creciente en el tiempo, querespondaaesquemasconsistentesencadaáreadelaprotecciónsocial.

3. Reducirlainformalidadlaboralanivelessustancialmentemásbajos.4. Asegurarcoberturauniversalensaludsuficienteyequitativaparatodala

población. 5. Consolidarunsistemadeprotecciónparalapoblaciónadultamayor,que

asegure ingresosprevisiblestantoparaquienescontribuyerondurantesuperíododeactividadcomoparaquienesno lohicieron,separandofuentesdefinanciamientoymanteniendolosincentivosaaportar.

6. Consolidarsistemasdeprotecciónparaloshogaresmásnecesitados,tantodesdeelpuntodevistainstitucionalcomodesdesufinanciamiento.

7. Lograr el espacio fiscal requerido por las reformas, minimizandolos efectos eventualmente perversos sobre el funcionamientomacroeconómico y del mercado de trabajo.

8. Asegurar esquemas financieros y reglas de acceso transparentes encadaprestación,demaneradelograrelmayorimpactoredistributivo.

9. MejorarlacoordinaciónentrelasdiferentesáreasdelGobiernocentral.10.Debatir y consolidar institucionalmente una clara definición de

responsabilidadesentrelosnivelesdegobiernoenmateriadeprotecciónsocial.

165

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ISBN 978-922-3303-45-7

DESEMPEÑO Y FINANCIAMIENTO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL · 2016. 7. 28. · de la protección social y...

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