Qué medidor de agua operado por batería asegura precisión ...
DESCENTRALIZAR EN LA...
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DESCENTRALIZAR EN LA ARGENTINA ACHICANDO LA BRECHA ENTRE LOS DIRIGENTES Y LA SOCIEDAD
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Correción: Los AutoresDiseño de Tapa: Grupo M. Comunicación VisualComposición y armado tipográfico: Grupo M. Comunicación VisualCoordinación y Producción Editorial: EDICIONES TRABAJANDO
La reproducción total o parcial de este libro, en cualquier forma que sea, idénticao modificada, escrita a máquina, por el sistema “multigraph”, mimeógrafo, impresopor fotocopia, fotoduplicación, etc., no autorizada por los editores, viola losderechos reservados. Cualquier utilización debe ser previamente solicitada.
1a. edición, 2004Impreso en Argentina - Printed in ArgentinaQueda hecho el depósito que previene la ley 11.723
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La descentralización asegura mayor participación ciudadana enla política, en la administración y en el control de los recursos.
La descentralización permite un mayor control ciudadanosobre los gobernantes, ya que achica la brecha entre losdirigentes y la sociedad.
La descentralización promueve un cambio en la culturaorganizacional, disminuyendo la burocracia, transparentandoy revalorizando a la administración pública.
La descentralización fortalece las identidades locales a partirde la mayor interacción entre vecinos, estimulada por unaumento en la participación.
La descentralización crea nuevos centros de decisiónhorizontalizando el poder y promueve el seguimiento deproyectos locales.
La descentralización promueve la depuración de la legislacióny la posibilidad de cubrir vacíos normativos.
La descentralización promueve un aumento de la equidad através del aumento y la mejora de la prestación de servicios.
La descentralización desconcentra funciones administrativas,agilizando trámites.
La descentralización promueve el desarrollo de las relacionescon la comunidad a través de sus entidades intermedias.
La descentralización es sólo un instrumento útil. No essiempre conveniente ni siempre aplicable.
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MÁS PARTICIPACIÓN
Y DESCENTRALIZACIÓN
PARA VIVIR MEJOR
La Argentina atraviesa una crisis por todosconocida y sufrida. No es necesario que sigamosdiagnosticando, aunque siempre es necesario undiagnóstico ajustado para resolver los problemasque se nos presentan.
Necesitamos construir una Argentina justa,libre y soberana. Para ello debemos dar un giro de180 grados en cuanto a creación de puestos detrabajo, crecimiento de la producción, democraciarepresentativa y estabilidad institucional. Noqueremos más desocupados, fábricas cerradas,dirigentes que no representan a sus bases niPresidentes que se van en helicóptero.
Abordamos el tema de la descentralizacióncomo una propuesta que sume a la solución delos problemas argentinos relacionados con lasdificultades institucionales y de gobernabilidadde la Argentina.
Para los argentinos la descentralización puedeser una herramienta útil, basada en el supuestode que más democracia y más participaciónciudadana van a facilitar los caminos para irconstruyendo esa solución. Para esto es necesariorevalorizar dicha participación, porqueúnicamente a través de ella por un lado, y deuna fuerte decisión política que fortalezca al
“La descentralización
asegura
mayor participación
ciudadana
en la política,
en la administración
y en el control
de los recursos.”
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Estado como su contracara, se verán afianzadas las institucionesdemocráticas. En primer lugar y para revaluar la ciudadanía, tenemosque pensar en el ejercicio pleno de todos los derechos: civiles, políticosy sociales, hoy fuertemente debilitados. Con la retracción de los derechossociales se verifica una pérdida de ciudadanía que es imprescindiblereestablecer. La marginación y la exclusión social sacan a los ciudadanosde la arena política y no les permiten ejercer una acción colectiva quegarantice sus derechos.
Participar para que no nos siga sucediendo lo que marcaba el escritorMarco Denevi (1922-1998). Denevi entendía que los argentinos tenemosla mentalidad de los huéspedes de un hotel: un pasajero “nunca se metecon los otros”, “y si los administradores administran mal, si losadministradores roban y hacen asientos falsos en los libros decontabilidad, es asunto del dueño del hotel, no de los pasajeros... aquienes en otro sitio los está esperando su futura casa propia, ahora enconstrucción”. (Lanata :2003).
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LA DESCENTRALIZACIÓN
ENTENDIDA COMO UN
PROYECTO POLÍTICO
CULTURAL
En este trabajo sostenemos que el proyecto departicipación y descentralización debe serentendido como un proyecto de contenidopolítico cultural, en el marco de la reforma delEstado. En este sentido, la descentralizaciónsignifica permitir desarrollar y respetar lascaracterísticas locales - históricas, culturales,geográficas, ambientales, económicas y sociales-,afianzándonos como Nación con objetivos ehistoria comunes, y potenciándonos en el respetoa la diversidad que la habita.
La reforma del Estado comenzada en el mundoen los ’80 con fuerte sesgo economicista, seamplía en los ’90 hacia objetivos como elbienestar social, el desarrollo humano y lapreservación del medio ambiente. En ese marcose visualiza el papel protagónico de la sociedad yse comienza a hacer foco en la descentralizacióncomo una forma de acercar los niveles de gobiernoa la misma. La descentralización promuevefundamentalmente la participación en lapolítica, en la administración y en el controlde los recursos por parte de los ciudadanos.
“... el proyecto
de participación
y descentralización
debe ser entendido
como un proyecto
de contenido
político cultural,
en el marco
de la reforma
del Estado.”
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En nuestro país comienzan a observarse algunos ejemplos, aún inconclusos,como los llevados a cabo en los ámbitos de educación y salud, y también lareforma iniciada en el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a partir de laautonomía que le otorga la Constitución de la Nación de 1994 y lapropia de 1996.
Los especialistas teóricos en temas como la descentralizacióndiferencian entre descentralización política, administrativa y fiscal. Aquíhablamos de descentralización como la que abarca esas tres áreas. Sediferencia de la desconcentración, ya que en ésta se delegan solamentefunciones de administración, dejando el nivel de las decisiones políticasen los gobiernos centrales. La descentralización debe ser hecha de formatal que se aprovechen las ventajas de la cercanía física y el respeto a lascaracterísticas locales, como así también las ventajas de la economía deescala, no descentralizando aquello que funciona mejor a gran escala oque es inherente al Gobierno Nacional (ejemplo: las Relaciones Exteriores,la Defensa Nacional).
Con respecto al tema fiscal, los especialistas coinciden en que existenalgunos recursos que pueden ser descentralizables y controlados en losniveles subnacionales, como por ejemplo los impuestos inmobiliarios,mientras que otros como los impuestos al capital financiero deben ser decompetencia nacional. En general parece haber acuerdo en que lacoparticipación debe ser mantenida, aumentando la importancia de lossistemas provinciales.
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DESCENTRALIZAR
TAMBIÉN ES ACERCAR
EL DIRIGENTE
AL CIUDADANO
Para finalizar y como síntesis, nuestroargumento es simple: acercar los dirigentes alciudadano común, al vecino , ya que finalmentelos dirigentes no son más ni menos queciudadanos y vecinos con otras responsabilidades.El nudo de esta cuestión es, entonces, laparticipación ciudadana ejerciendo control ydecidiendo sobre los temas cotidianos. Al hablarde temas cotidianos no hablamos de temasmenores. En ellos debe verse operativamente laplanificación, el diseño, la ejecución y,posteriormente, la evaluación de una gestión degobierno. Por ejemplo: en el tratamiento que unaciudad hace sobre sus espacios verdes debeobservarse lo que el vecino de un barrio deseasobre su propia plaza, articulado con una políticaurbanística general de esa ciudad. No se trata defragmentar las decisiones globales, sino de ar-ticular las políticas generales con las políticas lo-cales acerca de los diversos temas.
El rol de los ciudadanos, articulado con el delEstado, es el de protagonista. Por eso decimosque este es un proyecto de fuerte contenidopolítico cultural. Construirlo es un desafío que,como todo desafío, tiene riesgos.
“El nudo
de esta cuestión
es, entonces,
la participación
ciudadana
ejerciendo control
y decidiendo
sobre los temas
cotidianos.”
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La mirada y la acción centralizadas desde Buenos Aires, en las últimasdécadas, no han sido exitosas como método para construir el país. Buscarnuevas formas de organización, mirar desde otro lado, tener otra miradapara ver más allá de la coyuntura es el desafío de esta hora. El éxito de ladescentralización no depende de ninguna receta mágica, sino muy por elcontrario de un diseño institucional adecuado que potencie la participacióny, por lo tanto, el control de los ciudadanos.
“El éxito de la descentralización
no depende de ninguna receta mágica,
sino muy por el contrario
de un diseño institucional adecuado
que potencie la participación
y, por lo tanto,
el control de los ciudadanos.”
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La crisis que atraviesa la Argentina en los comienzos del siglo XXInos interpela para encontrar salidas que no sean más de lo mismo.Las recetas usadas hasta ahora no sirven para salir de esta crisis.Necesitamos “otra mirada”, “mirar desde otro lado” como forma deencontrar nuevas soluciones. Quizás la participación sea la nuevamirada que nos falta y la descentralización su fase operativa.
Tenemos que encontrar en la participación ciudadana, hoyfuertemente devaluada en nuestro país y ,sin embargo, resignificadaa través de nuevas expresiones sociales, recursos y mecanismos quenos permitan construir una sociedad más justa en un mundo complejo,atravesado por intereses encontrados y profundas tensiones, muchasde ellas rastreables en nuestra historia.
La participación ciudadana nos muestra hoy novedosas caras como,por ejemplo, los movimientos sociales en los que amplios sectoresestán involucrados. Léase movimiento de piqueteros, asambleasvecinales, proyectos autogestivos en barrios, fábricas gestionadaspor sus obreros después de quiebras empresarias, ampliación continuadel llamado tercer sector, etc.
El Estado se ve compelido a dar respuestas a las demandas de estossectores, yendo la mayoría de las veces por atrás de los reclamos. Poreso es necesario implementar políticas que logren mejoras estratégicasen todos los ámbitos: político, económico, social.
Es desde aquí que entendemos la descentralización. La mismapuede encarnar como plan estratégico desde el Estado, la
“La descentralización permite un mayor control ciudadano
sobre los gobernantes, ya que achica la brecha
entre los dirigentes y la sociedad.”
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profundización, concreción, construcción de un país federal que hoyestá en cuestión. La descentralización debería promover un paíspolíticamente más representativo, administrativamente máseficiente y socialmente más justo.
El proyecto de descentralización tiene que ver fuertemente con unproyecto, como dijimos, histórico federal . Nuestro país, como otrospaíses de Latinoamérica, fue desvirtuando ese proyecto a través deltiempo, quedando en el discurso político muchos de los temas quefueron abordados en el siglo XIX. Por lo tanto, el proyecto dedescentralización debe ser entendido como un proyecto de contenidopolítico cultural, en el marco de la reforma del Estado. En este sentido,la descentralización significa permitir desarrollar y respetar lascaracterísticas locales - históricas, culturales, geográficas, ambientales,económicas y sociales-, afianzándonos como Nación con objetivos ehistoria comunes, y potenciándonos en el respeto a la diversidad quela habita. Esto es especialmente válido para la Argentina, dada laextensión de su territorio1 .
Actualmente son numerosos los países en que se desarrollanprocesos de descentralización con un balance positivo a favor delciudadano. Esto por el momento es más visible en Europa y EEUU queen América Latina.
La descentralización de funciones y recursos, desde los niveles máscentrales de la administración nacional hasta llegar a los nivelesmunicipales, es uno de los mecanismos principales para promover laparticipación ciudadana y la eficiencia en la asignación de recursos.
1..... Argentina tiene un a superficie continental de 2.791.810 km2 y total de 3.761.274 km2,siendo el sexto país en el mundo en cuanto a su extensión territorial.
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Seguimiento de proyectos.
Desconcentración de funciones.
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La participación en la política, en la administración y en elcontrol de los recursos por parte de los ciudadanos.
Mayor control ciudadano sobre los gobernantes, ya queachica la brecha entre los dirigentes y la sociedad.
Un cambio en la cultura organizacional, disminuyendo laburocracia, transparentando y revalorizando a laadministración pública.
La depuración de la legislación y la posibilidad de cubrirvacíos normativos.
Creación de nuevos centros de decisión horizontalizandoel poder.
Un aumento de la equidad a través del aumento y lamejora de la prestación de servicios.
Desarrollo de las relaciones con la comunidad a través desus entidades intermedias.
Un fortalecimiento de las identidades locales a partir dela mayor interacción entre vecinos, estimulada por unaumento en la participación.
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Se deben construir metas de corto, medianoy largo plazo en virtud de las necesidades ydemandas de cada país. La Argentina necesita deeste cambio cultural que, sin duda, podrá versecomo un todo en el largo plazo, pero que se debeplanificar como pequeños, medianos y grandescambios en el día a día, obteniendo resultadosverificables que beneficien a los ciudadanos. Ellos,junto con un Estado racional y democrático, sonlos actores de este cambio.
“La descentralización
significa permitir desarrollar
y respetar las características locales -
históricas, culturales, geográficas,
ambientales, económicas y sociales-, ...”
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Para comenzar a hablar de descentralización, debemos pasar primeropor algo que es necesariamente su otra cara, la participación ciudadana.Hablamos antes de un país políticamente más representativo. Esto tieneuna vinculación directa con la participación ciudadana.
La crisis que atraviesa a la Argentina de norte a sur y de este a oeste,dejando cifras particularmente dolorosas y contundentes sobre sucomposición social (aproximadamente 20.000.000 de pobres), haceque muchas de las palabras utilizadas habitualmente deban ser definidaspara no llevar a confusiones. La participación ciudadana, de la que tantose habla, debe ser puesta nuevamente en contexto.
Según algunos teóricos como T.H. Marshall, los derechos deciudadanía pueden ser clasificados en derechos civiles, políticos y sociales(Villavicencio, S. y Raggio, A.M.:1995). Actualmente vemos a grandessectores de nuestra sociedad luchando por sus derechos sociales,retraídos hasta límites impensados. Esto es luchando por su derecho altrabajo, salud y educación. En segundo lugar se pelea por los derechosciviles, es decir la libertad individual más que por los derechos políticos,es decir, los derechos de participación en las instituciones políticasquedan en tercer lugar. Estos últimos han dejado de ser percibidos comofundamentales para cambiar la realidad y la vida cotidiana entre esosmillones de pobres y también entre otros que no lo son. Sin embargo,estos tres tipos de derechos se exigen como solidarios. La vigencia delos derechos sociales es imprescindible para lograr la participaciónpolítica y viceversa. La baja credibilidad en las instituciones de parte de
“La descentralización promueve un cambio en la cultura organizacional,
disminuyendo la burocracia, transparentando y revalorizando
a la administración pública.”
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la sociedad, un Estado debilitado y lafragmentación de los partidos políticos ha hechoque millones de excluidos del sistema pierdanla propiedad de esos derechos.
La recuperación de la ciudadanía es unaconstrucción compleja en la cual todos losderechos deben ser tenidos en cuentasimultáneamente. Por otra parte , laparticipación ciudadana implica a la vez unaactualización de los derechos y una obligación.No es posible pensar en el ejercicio de losderechos, cualquiera sean, sin la participacióndel ciudadano en las instituciones. Una de lasprimeras condiciones de la ciudadanía es lapertenencia a una comunidad política. En elcaso de sociedades modernas como la nuestra,sería la pertenencia a un Estado que garantizala distribución de bienes y el reconocimientode los derechos (Villavicencio,S. y Raggio,A.M.:op. cit.) . Por lo tanto, para ejercerciudadanía deben confluir la existencia deinstituciones democráticas que aseguren losderechos y, al mismo tiempo, la accióncolectiva de los ciudadanos ejerciendo la cosapública, apropiándose de ella.
Más adelante damos el ejemplo delPresupuesto Participativo de Porto Alegre,Brasil, que bien puede servir para mostrarnosla ampliación de un espacio político y laapropiación de lo público, simultáneamentecomo derecho y obligación ciudadana. En estaexperiencia, según Assies, Calderón y Salman(2001), “se aprovechan y se alientan losprocesos descentralizadores para desarrollar
“La recuperación
de la ciudadanía
es una construcción
compleja en la cual
todos los derechos
deben ser
tenidos en cuenta
simultáneamente.”
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formas de gobierno caracterizados por unagest ión cual itat ivamente buena y unaparticipación sustantiva de la población en laformulación del presupuesto local. Así se buscaimpulsar una reorientación de las inversionesen beneficio de los sectores populares y articu-lar una alternativa “desde abajo””.
Lo local es el centro del proyecto políticocultural de la descentralización, en tanto y encuanto configura una identidad a partir de unahistoria que debe ser respetada. Es fundamen-tal dentro de este proyecto, tener en cuentalas prácticas y los imaginarios locales acercade la burocracia estatal y las nociones deciudadanía. Quizás puedan aparecer discursoscontradictorios entre las necesidades de unpoder central, nacional y los subnacionales,cualquiera sea su jerarquía. Lo interesante eslograr un acuerdo de consenso para llevaradelante las polít icas, respetando, comodijimos, las particularidades locales. De nadasirve afirmar la igualdad de derechos de losciudadanos desde un poder central mientras seignora qué está sucediendo con los mismos encada región, municipio, ciudad, etc. Si bienvemos como necesaria dicha afirmación, estambién necesario poder concretarla en lapráctica. Para ello debemos entender comoviven a diario la idea de ser ciudadano grandesmasas de población ( sobre todo enLatinoamérica), cuando en realidad varios delos derechos están cercenados y no pueden serejercidos en plenitud (Assies, Calderón ySalman:op.cit.).
“Para ejercer
ciudadanía deben
confluir la existencia
de instituciones
democráticas que
aseguren los derechos
y, al mismo tiempo,
la acción colectiva
de los ciudadanos
ejerciendo
la cosa pública,
apropiándose
de ella.”
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El comenzar a pensar en unidades más pequeñas desde lo políticoterritorial, en las que se centren demandas y respuestas de la sociedady el Estado, puede ser un mecanismo adecuado para facilitar esteproceso, ir achicando las brechas abiertas y fortalecer unarepresentación política democrática.
“ La descentralización fortalece
las identidades locales a partir
de la mayor interacción entre vecinos,
estimulada por un aumento
en la participación.”
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Otro tema que debemos tener en cuenta al hablar dedescentralización es el de las reformas estructurales que sehicieron sobre el estado nacional desde fines de los años ’80y durante la década del ’90. Estos cambios se llevaron a caboen la mayoría de los países del mundo con consecuenciasdiferentes, dados los distintos puntos de arranque quetuvieron.
En los años ’80 las reformas tuvieron un fuerte sesgoeconomicista, con objetivos tales como la estabilidad y elcrecimiento económicos, la competitividad en el mercadomundial (recomendaciones generalizadas luego del Consensode Washington2), mientras que se dejaba en segundo lugar eincluso se omitían las consideraciones sobre el bienestar so-cial y la democracia ( Brito, M.:2002).
“La descentralización
crea nuevos centros de decisión
horizontalizando el poder
y promueve el seguimiento
de proyectos locales.”
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2..... El consenso de Washington se estableció a través de algunos organismosintercionales como el FMI y el BM, el congreso de EEUU y la ReservaFederal de EEUU.
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Hacia mediados de los ’90 se revisan estas reformas llamadas por elBanco Mundial de “primera generación” (Oszlak, O.:2001) y se comienzana tener en cuenta objetivos más amplios como el bienestar social y laequidad, el desarrollo humano y la preservación ambiental, como garantíasde un desarrollo sostenido en el largo plazo.
Conjuntamente con esta ampliación en los objetivos de lasreformas, se visualiza el papel protagónico de la sociedad, a la par delEstado, para llevar a cabo las mismas. En todos estos cambios sehace foco en la descentralización. Esta debe provenir de unapluralidad de espacios, estatales y no estatales. El éxito de estasreformas va a depender estrechamente del contexto político en quese desarrollen, esto es, de una democracia estable, de institucionessólidas y confiables que den seguridad a las empresas económicas yaseguren el control ciudadano sobre sus dirigentes.
Cuando hablamos de control ciudadano estamos pensando en ladescentralización también como una forma de bajar los niveles decorrupción que pueden existir en estructuras macrocefálicas, en lasque prácticamente se pierde el “quien es quien” y “el quien hace que”,situación que facilita las prácticas ilegales. Con la participación comopráctica política ejercida por los ciudadanos y la descentralizacióncomo herramienta del estado, es posible ir disminuyendo la corrupciónen estructuras demasiado grandes y ajenas al vecino.
Es en este marco que se extiende la idea sobre la importancia dela descentralización y los gobiernos locales como potentesherramientas para viabilizar tanto el desarrollo económico conbienestar social como el afianzamiento democrático, a través de laresponsabilidad social y dirigencial.
En la Argentina existen experiencias recientes sobredescentralización en educación y salud. Por ejemplo, con respecto aeducación, el Ministerio de Educación de la Nación ha transferido através de la Ley de Transferencia nº 24049 (1991) todas las escuelasde nivel medio y superior no universitario a las provincias y a la Ciudad
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Autónoma de Buenos Aires3 . Según algunosinvestigadores, se intensificó un proceso deprovincialización de la educación básica, ya queno se transfirieron los recursos correspondientesa las provincias, sí en cambio la toma dedecisiones del nivel nacional al provincial (TentiFanfani 1995 citado en: Andrada M.yNarodowski M.s/f.). Sin embargo, otros autoresafirman que se efectuó el traspaso de losrecursos a las provincias sin asignaciónespecífica. Los recursos para el gasto educativoprovienen de distintas fuentes: la mayor partees aportada por las provincias y la Nación sigueinvirtiendo a través de programascompensatorios (Arias,R.:2001). La Ley Federalde Educación Nº 24.195, marco legal y políticode la educación en la Argentina, señala uncambio fuerte con respecto a la concepciónpedagógica e institucional en la educación. LaLey prioriza la responsabilidad del EstadoNacional, pero reconoce la participación dediversos agentes educativos en este proceso,respetando la importancia de las identidadesculturales locales (Andrada M.y Narodowski M.op.cit.). Lo que queda por establecer aún en estareforma es si la descentralización ha colaboradoen la equidad educativa. Una recomendación eneste sentido es la asignación específica de losfondos nacionales (Arias,R. op.cit.).
Con respecto al sector salud, con la LeyComplementaria Permanente de Presupuesto de1992 se finaliza la transferencia de la admi-nistración y financiamiento de los hospitales e
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3..... Las escuelas primarias ya habían sido transferidas en 1978.
“Cuando hablamos
de control ciudadano
estamos pensando en
la descentralización
también
como una forma
de bajar los niveles
de corrupción
que pueden existir
en estructuras
macrocefálicas.”
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institutos que dependían del Ministerio de Saludde la Nación a las provincias y a la CiudadAutónoma de Buenos Aires. En este ámbito, lasautoridades locales privatizaron actividades deservicios como por ejemplo la alimentación ylimpieza de los hospitales. Por otra parte, laautogestión les permite cobrar a las Obras Socialesla atención a sus afiliados (Bonifacio, José A. yFalivene, G.: 2002).
Asimismo podemos mencionar la reforma enel ámbito de la Justicia que se llevó a cabo en laprovincia de Buenos Aires, bajo la iniciativa delDr. León Arslanián4 y que luego fue anulada. Hanexistido también experiencias puntuales, dentroo fuera de ese marco en el área de la seguridad,que se han comenzado a dar tanto en la provinciade Buenos Aires como en diferentes barrios de laciudad de Buenos Aires. En las mismas seorganizan comisiones barriales y/o municipalespara estrechar y transparentar la relación policía-vecinos. Estas iniciativas tienen la misma lógicade la descentralización en el sentido de que lacomunidad conozca a sus policías de cerca y puedacontrolarlos, ampliando los márgenes deseguridad. En una etapa más avanzada los vecinoselegirían a los comisarios.
“El éxito
de estas reformas
va a depender
estrechamente
del contexto político
en que se desarrollen,
esto es, de una
democracia estable,
de instituciones
sólidas y confiables
que den seguridad
a las empresas
económicas
y aseguren
el control ciudadano
sobre sus dirigentes.“
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4..... En momentos en que terminábamos de editar estapublicación (abril 2004) el Dr. Arslanián nuevamente asumíaen la provincia de Buenos Aires como Ministro de Seguridad,actualmente bajo el gobierno de Felipe Solá. Su propuestacontinúa la línea que había comenzado en su gestión anterior(en 1998 mientras gobernaba la provincia el Dr.Duhalde) en elsentido de descentralizar Jefaturas Departamentales de lapolicía Bonaerense y otorgarle mayor control a los vecinos através de foros comunitarios, entre otras medidas.
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En el debate abierto sobre la reforma del estado han aparecido a lolargo de estos años, nuevos desarrollos conceptuales para permitir analizarmás profundamente los cambios. Uno de ellos se da alrededor de lostérminos governance o “buen gobierno” y gobernabilidad. El primero delos términos remite a la capacidad de los gobiernos para dirigir susacciones. Esto tiene que ver, fundamentalmente, con la capacidadfinanciera y administrativa de implementar las decisiones políticas,mientras que el segundo tiene que ver directamente con la disposiciónde la sociedad a aceptar las decisiones de sus representantes, o sea, conla capacidad del gobierno de intermediar entre diferentes intereses ygarantizar la legitimidad ( Bresser Pereira, Luiz Carlos :1998).
Es interesante observar que estos dos conceptos (“governance” ygobernabilidad) se articulan fuertemente, siendo necesarios ambospara un gobierno democráticamente sustentable. En la Argentinareciente tenemos un ejemplo de cómo estos términos se reclamansolidarios. Este gobierno sustentable aparece como el nuevoparadigma y tendría en la descentralización una de sus másimportantes estrategias de concreción.
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“Estos dos conceptos (“governance” y gobernabilidad)
se articulan fuertemente, siendo necesarios ambos
para un gobierno democráticamente sustentable.”
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Teniendo un sintético panorama de lo que ha sido la reforma delEstado, y estando la descentralización, como dijimos antes, en el centrodel debate, avanzamos ahora en las distintas categorizaciones acercade la misma que han establecido diferentes autores.
Jordi Borja, por ejemplo, habla de la descentralización entendidacomo proceso democratizador. Sería una estructura políticadeliberante y representativa, dotada de autonomía en el ejercicio desus competencias y de su carácter global. La desconcentración, encambio, es la delegación de funciones dentro del ámbito estatal, perosin autonomía de los poderes centrales (Lehmann , L. Mimeo s/f.).
Gabriel Aghón y Patricia Cortés la definen como la asignación alos gobiernos subnacionales de una mayor responsabilidad políticaen su gestión pública (accountability), lo que implica mayoresdemandas ciudadanas y la transferencia de nuevas competencias yrecursos hacia los entes territoriales. Estos autores señalan tresdimensiones o tipos de descentralización: administrativa, política yfiscal dependiendo de qué aspectos se acentúen o promuevan. Ellosse inclinan por una visión articuladora e integradora de las tresdimensiones, a pesar de que un aspecto aparece generalmente conmayor énfasis que los otros (Lehmann op.cit.).
Norma Caplán de Cohen afirma que teóricamente puedendistinguirse dos formas de descentralización: horizontal y vertical. Lahorizontal distribuye el poder entre instituciones dentro de un mismo
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“La descentralización desconcentra
funciones administrativas, agilizando trámites.”
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nivel. La vertical delega el poder hacia nivelesinferiores de gobierno. Asimismo distingue en-tre desconcentración en la que únicamente sedelegan decisiones administrativas, delegaciónen la que se transfieren solamente algunospoderes y decisiones, pero con el veto de unpoder central, y la devolución, en la queotorgan plenos poderes a las autoridades lo-cales, sin intervención del poder central(Lehmann, op.cit.).
Luiz Carlos Bresser Pereira señala lanecesidad de una reforma del estado integral ydesarrolla un modelo basado en la distinciónentre la propiedad estatal, la pública no estataly la privada. En la fundamentación de estemodelo desarrolla lo que llama la “lógica delabanico de controles”, que en las sociedadescapitalistas contemporáneas van desde el con-trol del mercado al control jerárquico tradicional(Bresser Pereira: op.cit.). Este autor distingue dostipos de unidades descentralizadas, las agenciasejecutivas que realizan las actividades mono-pólicas del Estado y las organizaciones socialesque desarrollan prestaciones sociales ycientíficas con características competitivas(Lehmann, op.cit.).
Estos autores coinciden fundamentalmenteen la importancia de la reforma del Estado comouna reforma integral , en la que puedandesplegarse diferentes controles para diferentesniveles, sin dejar de tener una perspectivatotalizadora. Por ejemplo, en el proceso dedescentralización por comunas iniciado en la
“Estos autores
coinciden (...)
en la importancia
de la reforma
del Estado
como una reforma
integral,
en la que puedan
desplegarse
diferentes controles
para diferentes
niveles,
sin dejar de tener
una perspectiva
totalizadora.”
D E S C E N T R A L I Z A R E N L A A R G E N T I N AD E S C E N T R A L I Z A R E N L A A R G E N T I N A
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Ciudad Autónoma de Buenos Aires5 sería deseable, según estaperspectiva, que simultáneamente con el fortalecimiento de lo comunalse tenga una mirada integradora de la ciudad como tal. Esto tiene quever con la posibilidad de que a partir del proceso de descentralizaciónse produzcan desequilibrios entre diferentes zonas (por ejemplo quezonas más ricas se vean beneficiadas frente a otras más desfavorecidas).El gobierno central debe ser el garante de la equidad frente al desarrollodel proceso descentralizador.
5..... En la ciudad de Buenos Aires se descentralizaron algunas funciones administrativas através de los Centros de Gestión y Participación, pero la división en comunas prevista porla Constitución de 1996 aún no se ha llevado a cabo.
U N A T I P O L O G I A S O B R E D E S C E N T R A L I Z A C I O N
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L A R E F O R M A
P O L I T I C A
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Ligado al tema de la gobernabilidad y de lalegitimación de los actos políticos, aparece lareforma política que, en muchos casos, estáestrechamente vinculada a una descentralizacióndel poder y a la toma de decisiones en losdistintos niveles.
El fin de la lista sábana, el voto por comunas,la transparencia en el financiamiento de lospartidos ha sido y es una demanda permanentede muchos sectores. La reforma política es aúnuna asignatura pendiente en nuestro país. Si bienpuede haber habido avances puntuales en algunasprovincias, la reforma integral del sistema elec-toral nacional sigue sin concretarse. Seríaimportante avanzar en este sentido desde elEstado nacional, dando impulso a un fuertereclamo de los ciudadanos.
Nuevamente tomamos como ejemplo laCiudad de Buenos Aires, ya que es un proceso dedescentralización en marcha y permite analizaralgunos aspectos de su construcción. En laConstitución del año ’96 se mencionan a lascomunas como unidades de gestión político-administrativas. Sin embargo, para algunos
“La descentralización permite
un mayor control ciudadano sobre los gobernantes,
ya que achica la brecha entre los dirigentes y la sociedad.”
L A R E F O R M A P O L I T I C A
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autores, Lehmann (op.cit.) entre otros, no se estáhablando de autonomía sino de autarquía, ya quesi bien tienen un nivel de gobierno propio, notienen facultades para elaborar ni un estatuto niun presupuesto propios. En el art. 126 se lereconocen a las comunas las funciones deplanificación, ejecución y control y se definen lascompetencias exclusivas y las concurrentes conel gobierno central.
Esta Constitución tiene un claro espíritudescentralizador que aún no se ha respetado. Dehecho, aunque ya se han cumplido siete años deaprobada , todavía existen leyes fundamentalespara avanzar en el proceso de descentralizaciónque no se promulgaron.
Existe un estrecho vínculo entre las Leyesde Comunas, de Partidos Políticos y de SistemaElectoral de la Ciudad de Buenos Aires. Hastala actualidad la representación política esmonopolio de los partidos políticos. Dada lafragmentación y la falta de credibilidad de lasociedad en los mismos, hay un fuerte debatesobre la posibilidad de que los vecinos puedanpresentarse a cargos electivos de su comunasin la pertenencia a un partido. Si bien estopuede parecer interesante en una primeralectura, la construcción de una pol ít icasuperadora deber ía encontrarse en e lmejoramiento de los mecanismos derepresentación y legitimación de los partidos,ya que lo contrario también podría derivar enun mayor debilitamiento y/o vaciamiento dela política. La nueva Ley de Partidos Políticosde la ciudad podría incluir mecanismos más
“El fin
de la lista sábana,
el voto por comunas,
la transparencia en
el financiamiento de
los partidos ha sido
y es una demanda
permanente
de muchos sectores.”
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sencillos para posibilitar su formación en el nivel comunal (Lehmann:op.cit.). Existen otras opiniones como la de alguna organización devecinos, por ejemplo el Foro Procomunas (2002) promueve que laLey Electoral hable de organizaciones electorales en general,inc luyendo a l l í tanto a part idos pol í t icos como a otrasorganizaciones electorales transitorias o ad hoc, igualándolas ensus requisitos mínimos.
En el marco de la descentralización de la Ciudad de Buenos Airesvienen trabajando, como vemos, diversas organizaciones y redes devecinos que aportan al debate sobre el tratamiento de los distintostemas. Reproducimos lo que la Red de Vecinos de BuenosAires6 (2002) marca como tres cuestiones claves sobre las que debesostenerse el poder político de los vecinos de esta ciudad:
L A R E F O R M A P O L I T I C A
6..... Esta propuesta está firmada por dieciocho asambleas barriales y/o centros vecinales.
Sanción de una Ley de Comunas que respete e integrea los Barrios en su conformación territorial y establezcamecanismos efectivos de participación y de controlciudadanos.
Implementación de un verdadero PresupuestoParticipativo que permita a los vecinos establecer lasprioridades de las acciones a desarrollar y de losrecursos a utilizar en cada Comuna en particular y enla Ciudad de Buenos Aires en general.
Reforma del Código Electoral para eliminar las listassábana y otorgarle poder electoral propio a los vecinosen las Comunas y en la Legislatura.
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Una experiencia interesante dedescentral ización es la del PresupuestoParticipativo en Porto Alegre (Brasil). Si bienpuede analizarse como perteneciente al ámbitode la descentralización administrativa, lo quenos interesa resaltar es la posibilidad dedecisión política y la ampliación de ese espaciode decisión para una población que antes noparticipaba activamente de la “cosa pública”.Con una historia que ya lleva más de unadécada, constituye una práctica innovadora enlas relaciones entre un gobierno municipal ysu comunidad. Se basa en la participación dela población en las diferentes fases deelaboración y ejecución del presupuesto mu-nicipal, a través del Consejo del PresupuestoParticipativo elegido entre los vecinos. Elgobierno municipal part ic ipa en estasdiscusiones brindando también propuestas einformación a la comunidad. Actualmenteexisten en Brasil más de 70 experiencias quehan tomado como antecedente la iniciativa dePorto Alegre (Araujo Misoczky:2001).
En esta experiencia es posible observar algunosdispositivos que permitieron ampliar la esfera delo público que, según nuestra opinión, sería elnúcleo de la reforma política. La descentralizaciónviabiliza los recursos de los ciudadanos parademandar a sus dirigentes y ejercer control sobresus acciones, al mismo tiempo que da lugar a latoma de decisiones públicas.
Actualmente los ciudadanos cuentan conmúltiples herramientas para ampliar los espaciosde participación política, como por ejemplo: el
“La descentralización
viabiliza los recursos
de los ciudadanos
para demandar
a sus dirigentes
y ejercer control
sobre sus acciones,
al mismo tiempo
que da lugar
a la toma
de decisiones
públicas.”
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referéndum y el plebiscito, la revocación y derecho de reclamación demandato u ordenanzas, la iniciativa legislativa popular, la creación decomisiones de carácter consultivo (Brito:2002) y las audienciaspúblicas, entre otras. La utilización de las mismas depende de laapropiación de la cosa pública por parte de la ciudadanía, que a su vezdebe ser estimulada por el Estado. Esto parece más viable en espaciosterritoriales acotados.
Sin embargo, queremos dejar asentados algunos obstáculos oriesgos posibles que se marcan en la literatura sobre los procesos dedescentralización: la creación de muchas unidades descentralizadaspuede derivar en una atomización del poder, que restará poder dedecisión a autoridades locales; la falta de definición de competenciaspuede generar la duplicación de funciones; la falta de transferenciade competencias y recursos puede derivar en la transformación deun municipio o una comuna en una mera oficina de recepción de quejasy demandas (Lehmann: op.cit.). Cualquiera de estas situaciones,creemos, puede ser superada a través de una mayor participación ycontrol ciudadanos.
L A R E F O R M A P O L I T I C A
“La descentralización promueve
la depuración de la legislación
y la posibilidad de cubrir vacíos normativos.”
[ ]
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L A D E S C E N T R A L I Z A C I O N
D E L O S
R E C U R S O S N A C I O N A L E S
EN LAS JURISDICCIONES SUBNACIONALES
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Desde mediados del siglo XX la Argentina co-mienza un proceso de descentralización, obede-ciendo en parte a la teoría política que lo señalacomo necesario para la protección de la libertadindividual y a la teoría económica que lo exigepara mejorar la eficiencia del gasto público. Con-juntamente con esto influyen los problemas fi-nancieros que hacen que se transfieran respon-sabilidades de gasto al nivel provincial.
Es decir, lo que se descentraliza es el sistemade servicios, o sea el gasto, y no la financiaciónque continúa siendo centralizada. Las provinciasargentinas financian su gasto en un promedio del30%, mientras que otros países como Brasil yEEUU lo hacen en un 70% (Macón, J.:2002).
En este tema la literatura habla de dos cues-tiones diferenciadas pero complementarias, comoson la autofinanciación y las transferencias a ni-vel federal.
“La descentralización promueve un aumento
de la equidad a través del aumento
y la mejora de la prestación de servicios.”
L A D E S C E N T R A L I Z A C I O N D E R E C U R S O S
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El fortalecimiento de la autofinanciación pro-vincial es el argumento avalado por numerososeconomistas argentinos en detrimento de la co-participación federal. El supuesto que sostieneesto es la literatura sobre “elección pública” queubica en un mismo nivel la responsabilidad delgasto y su financiamiento.
Con referencia a la coparticipación, existiríandos tendencias teniendo en cuenta el sistemaactual: una tiene que ver con la supresión del sis-tema impositivo nacional para transferirlo ínte-gramente a las provincias y que éstas participena la nación. Un ejemplo de esto con respecto alnivel municipal lo tenemos en la provincia deBuenos Aires, que ha firmado convenios con al-gunos municipios para recaudar y fiscalizar losimpuestos a los Ingresos Brutos y el Inmobilia-rio. El municipio se queda con parte de lo recau-dado y deposita el resto en la provincia.
La otra tendencia, mayoritaria, sostiene lapermanencia de la coparticipación, aumentandola importancia de los sistemas provinciales.
Un tema de compleja resolución parece serel de las transferencias a las provincias y el sis-tema de compensaciones que se debe estable-cer para conservar el principio de equidad en-tre ellas, ya que existen disparidades notoriasen cuanto a las posibilidades de generación deingresos y distribución de los mismos (Macón,J.:op. cit.).
“En una
descentralización
fiscal deberían
definirse
previamente
tres ámbitos
de competencia:
la legislativa,
la de administración
y la de quien asigna
al presupuesto
tanto gastos
como ingresos.“
D E S C E N T R A L I Z A R E N L A A R G E N T I N AD E S C E N T R A L I Z A R E N L A A R G E N T I N A
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En una descentralización fiscal deberían definirse previamentetres ámbitos de competencia: la legislativa, la de administración yla de quien asigna al presupuesto tanto gastos como ingresos. Tan-to en el caso de los gastos como de los ingresos pueden ser adjudi-cados a un mismo nivel de gobierno como a dos o tres niveles dis-tintos (Pita,C: mimeo s/f.).
Algunos mecanismos que servirían para preservar la autonomíafiscal entre las diferentes jurisdicciones o niveles de gobierno, serían:
L A D E S C E N T R A L I Z A C I O N D E R E C U R S O S
La conformación de registros de contribuyen-tes unificados;
El intercambio de informaciones;
El establecimiento de centros de atención alcontribuyente compartidos;
La adopción de regímenes comunes consolida-dos para la determinación y pago de tributosde diferentes niveles de gobierno para las pe-queñas empresas;
El intercambio de experiencias y la asistenciamutua para el desarrollo de las funciones entrelas administraciones de los diferentes niveles y
La celebración de convenios por las entidadesque no cuenten con la estructura y recursosadecuados para ceder la competencia de la re-caudación a la administración central (Pita,C.:op.cit.).
54
Pita (op.cit.) marca las ventajas de la descentralización de la ad-ministración de los recursos nacionales en las jurisdicciones provin-ciales de la siguiente manera:
Este autor concluye que los tributos cuyas bases son fijas como, porejemplo los impuestos inmobiliarios, parecen más adecuados para seraplicados por gobiernos subnacionales, mientras que otros cuyas basesson de alta movilidad como el capital financiero, deberían ser de compe-tencia nacional.
Proximidad con el contribuyente y conocimien-to del mismo
Adecuación regional de políticas y estrategiasadministrativas
Mayor compromiso político ( cobro de tributos)
Más ágil disposición de recursos financieros
D E S C E N T R A L I Z A R E N L A A R G E N T I N A
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U N A R E F L E X I O N F I N A L
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Hasta aquí hemos planteado las ventajas de la descentralización , lascuales parecen mucho más numerosas que los recaudos y/o desventajasque señalan diversos autores.
En nuestra opinión, deberíamos pensar las posibles dificultadescomo desafíos presentes y futuros en un proceso que no será de cortoplazo. Un cambio cultural implica un tiempo que no es sencillo deprever . Muchas variables en juego se despliegan y cada situación par-ticular planteará diferentes retos. La tensión entre lo nuevo y lo viejo,lo tradicional y lo moderno está siempre presente en cambios que nosólo implican políticas vistas desde lo macro, sino también prácticasy comportamientos sociales. Desde el Estado y desde la sociedad con-juntamente se deberán hacer esfuerzos imaginativos para encontrarsoluciones a los obstáculos que se vayan planteando, trabajando losconflictos con flexibilidad. Estas nuevas políticas pueden ser resisti-das en las administraciones burocráticas y solamente se destrabarán,si son encarnadas por una profunda participación democrática.
Asimismo es interesante recurrir comparativamente a los proce-sos de descentralización que están en marcha en otros países y quemuestran resultados. No siempre es necesario comenzar de cero. Esmás, casi nunca lo es. La experiencia acumulada por otros debe sertenida en cuenta.
Precisamente si la descentralización es parte de una reforma integral delEstado, debe tomarse como una política de Estado que figure en la agenda
U N A R E F L E X I O N F I N A L
“La descentralización promueve el desarrollo de las relaciones
con la comunidad a través de sus entidades intermedias.”
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de los sucesivos gobiernos, cualquiera sea su signopolítico. Se convertirá así en parte de lainstitucionalidad democrática en la Argentina.
Pensamos que una descentralización democrá-tica va a tender a fortalecer a nuestro país, respetan-do, como dijimos al comienzo, las particularidadesde cada región, de cada municipio, de cada ciudad,de cada barrio.
Avanzar en estas reformas nos permitirá alejar-nos paulatinamente de la crisis en la que estamosinmersos. Tanto de la crisis de legitimidad políticaampliando los márgenes de la representatividad y,por lo tanto, de la ciudadanía, como de la crisis eco-nómica si consolidamos administraciones eficientesen niveles a escala humana. Y,sobre todo, nos per-mitirá caminar hacia una equidad social teniendocomo prioridad la inclusión de todos los habitantesde la Argentina.
“La descentra-
lización es sólo un
instrumento útil.
No es siempre
conveniente
ni siempre
aplicable.“
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I N D I C E
DECÁLOGO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
RESUMEN
INTRODUCCIÓN
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
LA REFORMA DEL ESTADO
UNA TIPOLOGÍA SOBRE DESCENTRALIZACIÓN
LA REFORMA POLÍTICA
LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS RECURSOSNACIONALES EN LAS JURISDICCIONESSUBNACIONALES
UNA REFLEXIÓN FINAL
BIBLIOGRAFÍA
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