Descentralización Banco Mundial

United Cities and Local Governments

Cits et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos







Primer

Informe

Global

La Descentralizacin y la Democracia Local en el mundo

2007

Generalitat de Catalunya

Resumen Ejecutivo

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Primer Informe Global

Resumen Ejecutivo

La Descentralizaciny la Democracia Local en el mundo

2007

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NOTA:Los nombres empleados y el material presentado en este informe no son laexpresin de una posicin u opinin oficial de Ciudades y Gobiernos LocalesUnidos relativa a la situacin jurdica de cualquier pas, territorio, ciudad o rea, nila de sus autoridades, ni sobre sus fronteras o lmites, o relacionadas con susistema econmico o nivel de desarrollo.Los anlisis, conclusiones y recomendaciones de este informe no reflejannecesariamente la visin de todos los miembros de Ciudades y Gobiernos LocalesUnidos

Copyright 2007 United Cities and Local GovernmentsCits et Gouvernements Locaux UnisCiudades y Gobiertnos Locales UnidosAviny 1508001 Barcelonawww.cities-localgovernments.org

RReesseerrvvaaddooss ttooddooss llooss ddeerreecchhooss

Diseo grfico y produccin Arkab GrfiquesCorreccin Maria Josep Udina Fotografas UCLG archives and Rafael Escud, Antonio Lajusticia & Francisco

Ontan Impreso en EspaaISBN

Coordinado por la Red de Investigacinsobre Gobiernos Locales en Europa (GRALE)

bajo la direccin cientfica de Grard Marcou,Profesor de la Universidad de Paris 1 Panthon-Sorbona, Director del GRALE

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Prefacio 9

Proyecto Editorial 10

Introduccin 17

frica 21

Amrica Latina 25

Asia Pacfico 29

Euro-Asia 33

Europa 37

Medio Oriente y Asia Occidental 41

Norte Amrica 45

La Gobernanza Metropolitana 49

Conclusin 53

SUMARIO

7

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PPRREEFFAACCIIOOUnited Cities and Local Governments801 PCB esp b 17/10/07 14:06 Pgina 8

9Es para nosotros un honor, como Presidentesde la Organizacin mundial de gobiernos lo-cales y regionales del mundo, presentar elPrimer Informe Global sobre la Descen-tralizacin y la Democracia Local.

Esperamos que este informe, el primero deesta naturaleza, contribuya a profundizar elconocimiento sobre los gobiernos locales ysobre el papel que juegan en el mundo con-temporneo, enriqueciendo los debates na-cionales e internacionales sobre la relacinentre descentralizacin y desarrollo.

El informe pone en evidencia que unarevolucin democrtica, silenciosa,se desarrolla actualmente en el mundo.La democracia local avanza en todas lasregiones, llega a los pueblos de la saba-na africana, del altiplano latinoame-ricano, a los barangayes de Filipinas,pasando por los pueblos de Euro-Asia.Pero tambin reconoce que an debenrealizarse importantes progresos, enparticular en los pases que sufren con-flictos en Medio Oriente, en Asia o enfrica.

Primer Informe Global sobre la Descentralizacin y la Democracia Local en el mundo

PREFACIO

Smangaliso MkhatshwaPresidente de CGLU AfricaSudfricaCopresidente de CGLU

Paco MoncayoAlcalde de QuitoEcuadorCopresidente de CGLU

Betrand DelanoAlcalde de ParisFranciaCopresidente de CGLU

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PPRREEFFAACCIIOOUnited Cities and Local Governments10En un mundo en el que ms de la mitad de lahumanidad vive en las ciudades, los gobier-nos locales participan de las soluciones de lamayora de los grandes desafos contempo-rneos: desafos democrticos, ya que es enel nivel local donde la nocin de ciudadanaadquiere sentido y donde se construyen lasidentidades ante el avance creciente de laglobalizacin; retos ecolgicos, puesto quees en el nivel local donde se llevan adelantelas acciones contra el cambio climtico y porla preservacin de nuestro planeta, accionesque requieren transformaciones en losmodelos de produccin y de consumo, prin-cipalmente urbanos; retos econmicos,puesto que es en las ciudades y en su perife-ria donde se concentran gran parte de lasriquezas y oportunidades, pero tambin lasmayores desigualdades. Y finalmente, retossociales y de solidaridad, puesto que las pol-ticas de inclusin social, de respeto a la di-versidad cultural y de lucha contra lainseguridad se desarrollan en primer lugar anivel local.

Esta publicacin ha coincidido en el tiempocon la adopcin por parte de los Estadosmiembros del Consejo de Administracin deONU Habitat, de las Directrices sobre des-

centralizacin y fortalecimiento de las auto-ridades locales, primer texto de referenciamundial que enuncia los principios queconstituyen la base de los fundamentos de-mocrticos, constitucionales, jurdicos, y ad-ministrativos de la gobernanza local y de ladescentralizacin1.

Tanto las Directrices como este informe sonfruto de los esfuerzos de los gobiernos loca-les e instituciones allegadas. Su accin con-junta debe contribuir a la apropiacin eimplementacin de estas Directrices por par-te de los Estados y autoridades locales detodo el mundo. El informe constituye de estaforma la base del Observatorio Mundialsobre la Descentralizacin, creado con el im-pulso de los gobiernos locales asociados aCGLU, en acuerdo con la resolucin de ONU-Habitat.

Tenemos la conviccin de que esta publica-cin, el primero de los informes trienales queproduciremos, permitir a Ciudades y Go-biernos Locales Unidos constituirse en laprincipal fuente mundial de informacin yanlisis sobre los gobiernos locales, que noes ms que el deseo de sus miembros.

1. ONU Hbitat, 21

Consejo de

Administracin,

Decisiones y

Resoluciones,

Nairobi, 16-20 de

abril de 2007:

Resolucin 21/3.

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11

Comit de pilotaje de CGLU

Jean Pierre Elong Mbassi, Secretario General, CGLU Africa

Christopher Hoene, National League of Cities, Estados Unidos

Bchir Odeimi, Director de CGLU Libano y Jordania, Lbano

Josep Roig, Secretario General, Metropolis

Rashik Sagitov, Secretario General, CGLU Euro-Asia

Jeremy Smith, Secretario General, Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CEMR)

Guillermo Tapia, Secretario General de FLACMA, Amrica Latina

Peter Woods, Secretario General, CGLU Asia Pacfico

Selahatim Yildirim, Secretario General, CGLU Medio Oriente y Asia Occidental

Responsables de la publicacin Secretariado Mundial de CGLU

Director: Elisabeth Gateau, Secretaria General, CGLU ;

Coordinacin General: Edgardo Bilsky, Director de Programas e Investigacin, CGLU

Asesora: Emilia Saiz, Directora de Asuntos Estatutarios y Relaciones Institucionales

Equipo de apoyo: Hlne Abet, Dominque Arrestat, Mohamed Boussraoui, Orla deDiez, Sara Hoefflich, Grgoire Husson, Thomas Meekel, Virginia Molina, Olivia Paton,Marie Laure Roa.

Direccin cientfica:

Grard Marcou, Profesor de la Universidad de Paris 1 Panthon-Sorbona, Director delGRALE, Francia

Comit Editorial:

Mustapha Adib, Profesor de la Universidad del Lbano y del Centro Tecnolgico de laUniversidad Franco-libanesa, Director del Centro de Estudios Estratgicos sobre MedioOriente (CESMO), Lbano

Alex B. Brillantes, Profesor y Decano de la Universidad de Filipinas, OrganizacinRegional de Oriente para la Administracin Publica (EROPA), Filipinas

Adrian Campbell, Profesor titular de la Universidad de Birmingham, Escuela de Polti-cas Pblicas, Reino Unido

Vincent Hoffmann-Martinot, Director de investigacin del Centro de InvestigacionesCientficas de Francia (CNRS), Director de SPIRIT (CNRS), Instituto de Ciencias Polti-cas de Burdeos, Francia

Talia Iaroulovna Khabrieva, Profesora y Directora del Instituto de Legislacin y Dere-cho Comparado del Gobierno de la Federacin Rusa

Biram Owens Ndiaye, Director, Partenariado para el Desarrollo Municipal, Benin

Jefferey Sellers, Profesor de la Universidad de California del Sur, Estados Unidos

Salvador Valencia Carmona, Profesor de la Universidad Autnoma de Mxico (UNAM),Director del Centro de Estudios Legales, Mxico

PROYECTO EDITORIAL

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Autores principales por captulos:

frica:

Mustapha Ben Letaief, Profesor de la Uni-versidad de Tnez 1, Facultad de Dere-cho, Director del Departamento deDerecho Pblico, Tnez

Charles Nach Mback, Experto, Partena-riado para el Desarrollo Municipal, Benin

Jean-Pierre Elong Mbassi, Secretario Ge-neral, CGLU Africa, Sudfrica

Biram Owens Ndiaye, Director, Partena-riado para el Desarrollo Municipal, Benin

Amrica Latina:

Mario Rosales, Director de Estudios,Asociacin de Municipios de Chile

Salvador Valencia Carmona, Profesor dela Universidad Autnoma de Mxico(UNAM), Director del Centro de Estu-dios Legales, Mxico

Asia Pacfico:

Andrew Nickson, Profesor, Escuela dePolticas Pblicas, Director del Departa-mento de Desarrollo Internacional, Uni-versidad de Birmingham, Reino Unido

y Alex B. Brillantes, Profesor y Decano de la

Universidad de Filipinas, OrganizacinRegional de Oriente para la Administra-cin Publica (EROPA), Filipinas

Wilhelmina L. Cabo, EROPA, Profesor dela Universidad de Filipinas;

Alice Celestino, EROPA, Universidad deFilipinas

Nick Devas, Profesor, Escuela de PolticasPblicas, Director del Departamento deDesarrollo Internacional, Universidad deBirmingham, Reino Unido

Euro-Asia:

L.V.Andrichenko, PhD, Instituto de Le-gislacin y Derecho Comparado del Go-bierno de la Federacin Rusa

Talia Ia. Khabrieva, coordinadora de lainvestigacin, Profesora y Directora delInstituto de Legislacin y Derecho Com-parado del Gobierno de la FederacinRusa

V.I.Lafitsky, Profesor del Instituto deLegislacin y Derecho Comparado delGobierno de la Federacin Rusa

A.V. Pavlushkin, PhD, Instituto de Legis-lacin y Derecho Comparado del Go-bierno de la Federacin Rusa

A.E.Postnikov, Profesor de Instituto deLegislacin y Derecho Comparado delGobierno de la Federacin Rusa

N.V.Putilo, PhD, Instituto de Legislaciny Derecho Comparado del Gobierno dela Federacin Rusa

Y.A.Tikhomirov, Profesor y vicedirectorInstituto de Legislacin y Derecho Com-parado del Gobierno de la FederacinRusa

V.A.Vasiliev, Profesor del Instituto deLegislacin y Derecho Comparado delGobierno de la Federacin Rusa

Europa:

Grard Marcou, Profesor de la Universi-dad de Paris 1 Panthon-Sorbona, Di-rector del GRALE, Francia

Hellmut Wollmann, Profesor emrito dela Universidad de Humboldt, Berlin, Ale-mania

Medio Oriente y Asia Occidental:

Mustapha Adib, Profesor de la Universidaddel Lbano y del Centro Tecnolgico de laUniversidad Franco-libanesa, Director delCentro de Estudios Estratgicos sobreMedio Oriente (CESMO), Lbano

2. Presentado por

orden alfabtico.

Cuando un nombre

aparece citado varias

veces, los ttulos y

funciones se

mencionan solo la

primera vez.

RECONOCIMIENTOS2

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RREECCOONNOOCCIIMMIIEENNTTOOSSUnited Cities and Local Governments14Norteamrica:

Jefferey Sellers, Profesor de la Universi-dad de California del Sur, Estados Uni-dos

Gobernanza metropolitana:

Vincent Hoffmann-Martinot, Director deinvestigacin del Centro de Investiga-ciones Cientficas de Francia (CNRS),Director de SPIRIT (CNRS), Institutiode Ciencias Polticas de Burdeos, Fran-cia

Jefferey Sellers

Conclusiones

El Secretariado Mundial de CGLU apartir de la sntesis elaborada por G-rard Marcou

Otras colaboraciones 3:

frica:

Chabane Benakezouh (Argelia), Mustapha.Ben Letaief (Tnez), Hassan OuazzaniChahdi (Marruecos), Jose Chivava (Mo-zambique), Lilian Dodzo (Zimbabwe),Elogne Kadja (Costa de Marfil), GeorgesKasumba (Uganda), Sylvana Rudith King(Ghana), Djenabou Kone (Guinea), Nad-jombe Gbeou Kpayile (Togo), Aliou Magui-raga (Mali), Albert Malama (Zambia), JossyMateru (Kenya & Tanzania), Charles NachMback (Rwanda), Issa Moko (Benin),Mahamadou Ndriandy (Madagascar), Nne-ka Udumma Nkpa (Nigeria), Jean CharlesSimobang (Gabn), Enone Thodore (Ca-mern), Ibrahima Thioye (Senegal), Kha-led Zaki (Egipto)Bureau dtudes & dingnierie ConseilCERDDEA (Niger), Cabinet Rammble Con-sultancy Leola Rammble (Africa del Sur)

Amrica Latina:

Luciana Albuquerque Lima (Brasil), PinoAlonso (Cuba), Paola Arjona (Colombia),Michel Azcueta (Per), Felix Barrios (Gua-temala), Juan Carlos Benalcazar Guerrn(Ecuador), Antonio Cararello (Uruguay),Salvador Valencia Carmona (Mxico), Fer-nando Carrin (Ecuador), Jess MaraCasals Hernndez (Venezuela), RokaelCardona Recinos (Costa Rica, El Salvador,Guatemala, Honduras, Nicaragua, Pana-ma), Daniel Cravacuore (Argentina), Ra-mn de la Cruz Ochoa (Cuba), RubnHernndez Valle (Costa Rica), CarlosEduardo Higa Matsumoto (Brasil), Eduar-do Klinger (Repblica Dominicana), Anto-nio Moreira Maus (Brasil), Dalia MorenoLpez (Mxico), Andrew Nickson (Boliviay Paraguay), Martha Prieto Valds (Cuba),Mario Rosales (Chile), Alejandro Socorro(Cuba), Nstor Vega (Ecuador), AliciaVeneziano (Uruguay), Jos Luis VillegasMoreno (Venezuela)

3. La mayora de las

personas

mencionadas a

continuacin han

trabajado en la

elaboracin de las

fichas nacionales

sobre la situacin de

los gobiernos locales

que estn disponibles

en el sitio web de

GOLD:

http://www.cities-

localgovernments.org

/gold/

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15

Asia Pacfico:

Andy Asquith (Nueva Zelanda), Chris Aulich(Australia), Bambang P.S. Brodjonegoro(Indonesia), Alice Celestino (Filipinas),Chandra-nuj Mahakanjana (Tailandia), Mus-harraf R. Cyan (Pakistn), Gao Xiao Ping(China), Mathew John (India), Nguyen NgocHien (Vietnam), Park In-soo (Corea delSur), Qiao Jingjing (China), Yasuhiro Saga-wa (Japn), Arkaja Singh (India), FauziahSwasono (Indonesia), Mike Tumanot (Filipi-nas), Roger Wettenhall (Australia), AhmadJailani Muhamed Yunus (Malasia)

Euro-Asia:

L.V. Andrichenko (Rusia), Alexander V. Bata-nov (Ucrania), N.A. Ignatyuk (Rusia), Lela T.Januzakova (Kazakhstan), Artur G. Kazinian(Armenia), G. Marcou, A.V. Pavlushkin(Rusia), A.E. Postnikov (Rusia), N.V. Putilo(Rusia), Vage V. Rafaelian (Armenia), NizamiSafarov (Azerbaijn), Akmal Kh. Saidov (Kir-gizstn, Tayikistn, Turkmenistn, Uzbekis-tn), Kiamran Shafiev (Azerbaijn), Edgar E.Shatirian (Armenia), V.A. Sivitsky (Rusia),Paata Tzinovadze (Georgia), Grigorij A. Vasi-levitch (Bielorrusia), V.A. Vasiliev (Rusia)

Europa:

Yves Cabannes, (Reino Unido), Adrian Camp-bell (Reino Unido), Carlo Iannello (Italia),Gerardo Ruiz-Rico Ruiz (Espaa), Mayte Sal-vador Crespo (Espaa)

Metropolis:

Philip Amis (Reino Unido).

Medio Oriente y Asia Occidental:

Mustapha Adib (Lbano), Najem Al Ahmad(Siria), Mohammad Djalali (Irn), YeserenElicin (Turqua), Mohammad Hachemi (Irn),Adnan M. Hayajneh (Jordania), Aude Signo-les (Palestina)

Norteamrica:

Jean-Pierre Collin (Canad), Jefferey Se-llers (Estados Unidos)

Reconocimiento especial por su apoyo y contribucin financiera

Generalitat de Catalunya

Diputaci de Barcelona

Consejo Regional del Pas del Loira

DEXIA

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17

Por autonoma local se entiende el derecho yla capacidad efectiva de las Entidades localesde ordenar y gestionar una parte importantede los asuntos pblicos, en el marco de la Ley,bajo su propia responsabilidad y en beneficiode sus habitantes(Carta Europea de la Autonoma Local, Parte I,art. 3)

Desde su constitucin en 2004, Ciuda-des y Gobiernos Locales Unidos se hafijado como objetivo la creacin de unObservatorio Mundial sobre la Descentra-lizacin y la Democracia Local. Con lafinalidad de hacer un anlisis peridicode los progresos y eventuales regresio-nes de la democracia local y de la descen-tralizacin en el mundo, examinar losobstculos encontrados y las solucionespara superarlos (Bureau Ejecutivo deCGLU, junio de 2005).

Este Primer Informe Global es uno de losresultados de esta iniciativa. Se trata delprimer ensayo global que presenta unanlisis comparativo de la situacin delos gobiernos locales en todas las regio-nes del mundo. Las autoridades y ldereslocales electos miembros de los rganosde gobierno de CGLU, defienden unncleo de valores comunes sobre la go-bernanza local y, en particular, el princi-pio de subsidiaridad segn el cual lasdecisiones deben tomarse en el nivel msprximo a los ciudadanos. Este informe

contribuir a profundizar la reflexin so-bre estos valores.

El Informe, realizado por una red deexpertos universitarios de todos los con-tinentes constituida bajo la responsabili-dad cientfica del Grupo de Investigacinsobre Administracin Local (Groupementde Recherches sur lAdministration Localeen Europe-GRALE)4, no se propone serexhaustivo, aunque aborda la mayora delos Estados del mundo. Sin embargo, nose han podido incluir un cierto nmero deellos por falta de fuentes de informacinsuficientes o incluso a causa de su situa-cin interna: conflictos armados, debili-dad del Estado, ausencia de institucioneslocales. El estudio se centra principal-mente en el nivel municipal o su equiva-lente, y el nivel intermedio en los pasesdonde ste es el nivel principal de gobier-no local. Evidentemente, las relacionesentre el nivel local y los otros niveles dela administracin territorial tambin hansido estudiadas.

Este trabajo, del cual esta publicacinpresenta una sntesis, propone al lectorun periplo a travs de siete regiones delmundo, cuyos lmites han sido definidosde acuerdo con las secciones continenta-les que componen la estructura de CGLU.El captulo octavo se consagra a la gober-nanza de las grandes metrpolis, cuyocrecimiento exponencial impone nuevosretos principalmente en los pases del Sur

INTRODUCCIN

4. El GRALE es una red cientfica de dimensin internacional vinculada al Centro Nacional de Investigacin Cientfica de Francia, constituido

en base a una convencin firmada por la Universidad Pars 1-La Sorbona, la Universidad de Reims-Champagne-Ardenne, el Instituto de

Estudios Polticos de Aix-en-Provence, el Ministerio del Interior, la Asamblea Nacional, la Delegacin Interministerial por la Planificacin

y la Competitividad del Territorio y la Compaa General de Aguas de Francia. La red cientfica integra varias decenas de centros de

investigacin dentro y fuera de Francia. Las ochos instituciones acadmicas especializadas asociadas al GRALE para la realizacin de

este proyecto son: el Centro de Estudios Estratgicos de Medio Oriente (CESMO) en el Lbano, el Instituto de Legislacin y Derecho

Comparado de Mosc en Rusia, el Instituto de Ciencias Polticas de Burdeos en Francia, la Organizacin Regional de Oriente sobre la

Administracin Pblica (EROPA) en Filipinas, el Partenariado por el Desarrollo Municipal en Benn, la Universidad Autnoma de Mxico, la

Universidad de Birmingham en el Reino Unido y la Universidad de California del Sur en los Estados Unidos.

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IINNTTRROODDUUCCCCIINNUnited Cities and Local Governments18y sobre todo en Asia. Esta seccin tieneun inters particular para nuestra SeccinMetropolitana.

La elaboracin del Informe ha suscitadomltiples problemas metodolgicos y prc-ticos. En los estudios comparativos, lostrminos y los conceptos utilizados encu-bren a menudo contenidos divergentes quela simple traduccin no consigue poner enevidencia. De ah la necesidad de contex-tualizar mejor esos trminos y revisar lasnociones esenciales que los sustentan. ElInforme Global implica, a la vez que posibi-lita afirma su coordinador cientfico, G-rard Marcou un esfuerzo de clarificacinde las nociones esenciales: qu entende-mos por descentralizacin, democracialocal o incluso autonoma local?. El eplogodel Informe completo propone un esfuerzode clarificacin de estas nociones.

El Informe pone en evidencia que, a lo lar-go de los ltimos veinte aos, la descen-tralizacin se ha impuesto como unfenmeno poltico e institucional en la ma-yora de los pases del mundo. Estos pasesse han dotado de gobiernos locales, conconcejos locales elegidos por sufragiopopular y un ejecutivo que, en gradosdiversos, responde de sus actos ante losciudadanos. Ms all de las diferenciasnotables entre pases, este fenmeno glo-bal se manifiesta en la generalizacin dereformas legislativas o constitucionalesque otorgan un reconocimiento ms am-plio al papel de los gobiernos locales, apartir de un crecimiento considerable desus competencias y de un aumento sensi-ble, aunque a menudo insuficiente, de sufinanciacin. La emergencia de nuevosliderazgos polticos a nivel local se traducede forma general en la creacin de asocia-ciones de electos o de poderes locales enms de ciento treinta pases (prcticamen-te todos miembros de CGLU).

La nocin de autonoma local, local self-government, Selbstverwaltung, libre ad-ministracin constata a modo deconclusin el Informe se ha impuesto

progresivamente en todas las regionescomo norma de referencia de la adminis-tracin territorial.

Pero el resultado del conjunto de investiga-ciones refleja muchos ms contrastes. Enmltiples pases, estas reformas son de-masiado recientes o encuentran dificulta-des para su implementacin. Al mismotiempo, es posible identificar dos dimen-siones particularmente preocupantes paralas administraciones locales, en los pasesdel Sur en particular: la financiacin y losrecursos humanos.

Entorno a estas cuestiones surgen deba-tes de fondo: qu sucede con la autono-ma local si la autonoma financiera,fundamento de la primera, es inexistenteo se halla debilitada por una marcadatendencia hacia el crecimiento de losrecursos controlados por el Estado?Cul es la proporcin correcta entre losrecursos propios de los gobiernos localesy las transferencias del Estado? E inclusoqu sucede cuando las intervencionesde los niveles superiores del Estado debi-litan la autonoma de los gobiernos loca-les en la libre eleccin de los modos degestin de sus servicios y de sus estruc-turas administrativas? De manera msgeneral en qu medida la descentraliza-cin y la subsidiariedad que conllevaotorgan realmente a los gobiernos localesy a sus comunidades la posibilidad demejorar el acceso a los servicios y traba-jar en pro del desarrollo? Es ms cmoasegurar de la mejor manera posible elnivel, la calidad y el buen funcionamientode los servicios que los ciudadanos espe-ran?

Estos debates explican el inters crecien-te de las autoridades locales y de lasorganizaciones internacionales en la defi-nicin de principios universales que pue-dan servir de referencia a nivel mundial.La aprobacin en abril de 2007 por ONU-Hbitat de las Directrices sobre descen-tralizacin y fortalecimiento de lasautoridades locales, constituye en este

El Informe pone

en evidencia que a

lo largo de los

ltimos veinte

aos la

descentralizacin

se ha impuesto

como un

fenmeno poltico

e institucional en

la mayora de los

pases del mundo

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sentido, un avance importante en esta di-reccin, para lo cual CGLU ha trabajadode manera consecuente.

Las Directrices reconocen que que el de-sarrollo durable es posible gracias a unadescentralizacin efectiva de las responsa-bilidades, de la gestin, de las polticas, delpoder de decisin y de los recursos en can-tidad suficiente, ..., en beneficio de losgobiernos locales, que son los ms prxi-mos a los administrados y quienes mejorles representan. Las Directrices han sidoconcebidas como una gua para realizarreformas sin imposicin, de un modelo uni-forme y rgido. Asocian gobernanza y de-mocracia, democracia representativa ydemocracia participativa. Definen los prin-cipios relativos al ejercicio del mandato delos electos locales, a las competencias y alos poderes de las autoridades locales.Recuerdan el principio de subsidiariedad,se refieren a la introduccin de garantasconstitucionales y legislativas de la auto-noma local y a la necesidad de que losgobiernos locales estn dotados de re-cursos humanos y financieros suficientesen relacin con sus responsabilidades. Seinspiran de la Carta Europea de AutonomaLocal, con la cual colabor la Seccin Euro-pea de CGLU. La Carta, adoptada en 1985por el Consejo de Europa y ratificada ac-tualmente por 46 pases, es el primer do-cumento con valor jurdico de alcanceinternacional relativo al estatus y a los de-rechos de los gobiernos locales5.

El Informe Global incita al lector a interro-garse sobre las dificultades que puede pre-sentar la implementacin de estosprincipios y las opciones para superarlos.Por este motivo, invitamos a los gobiernoslocales y a sus organizaciones nacionales,regionales y mundiales, a realizar accionesjunto a CGLU en aras a:

Difundir este Informe y entablar undilogo con los Estados sobre la im-plementacin de las Directrices sobredescentralizacin y el fortalecimientode las autoridades locales.

Solicitar a sus gobiernos nacionales queapoyen la adopcin de las Directricespor parte de la Asamblea General de lasNaciones Unidas.

Conseguir que los principios de las Di-rectrices reciban el apoyo en cada con-tinente de las instituciones regionalesen aras a facilitar su implementacinpor parte de los Estados miembros.

Contribuir a profundizar la reflexin glo-bal sobre los sistemas de financiacin ysobre los sistemas de gestin de losrecursos humanos de los gobiernos lo-cales, que CGLU se propone continuarrealizando.

Finalmente, queremos expresar nuestroreconocimiento al conjunto de expertos yuniversitarios que han contribuido a la ela-boracin de este Informe y, de manera es-pecial, al GRALE, que ha asegurado lacoordinacin y ha velado por la calidadcientfica del conjunto de la obra.

Queremos mencionar tambin el respaldode las Secciones Continental y Metropolita-na de CGLU que, a travs de sus secreta-riados han defendido constantemente lasorientaciones del proyecto.

Nuestro agradecimiento tambin va dirigi-do a las instituciones y gobiernos localesque han apoyado la realizacin del Infor-me, en particular a la Generalitat de Cata-lunya, que nos ha acompaado a lo largode todo el proyecto, a la Diputaci de Bar-celona, al Consejo Regional de los Pasesdel Loira y al Grupo DEXIA.

Sin la dedicacin y colaboracin de todasestas instituciones, la realizacin de esteInforme no hubiera sido posible.

El Secretariado Mundial Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

5. La Carta europea de

la autonoma local

aborda en particular

los principios

siguientes:

- Gestin de una

parte importante

de los asuntos

pblicos por parte

de los gobiernos

locales y los

rganos electos, y

la participacin de

los ciudadanos.

- Libre iniciativa de

los gobiernos

locales en toda

materia no

reservada por ley a

otra autoridad.

- Estatuto del

personal, que

garantice una

contratacin en

base al mrito y la

competencia.

- Garantas del libre

ejercicio de los

mandatos electos

locales.

- Recursos

financieros de

acuerdo con las

competencias a

ejercer y recursos

propios suficientes

a disposicin libre

de los gobiernos

locales.

- Control de los actos

limitado a la

legalidad, excepto

en el caso de las

competencias

delegadas del

Estado.

- Derecho de

asociacin de los

gobiernos locales.

- Proteccin legal de

la autonoma local.

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21

Presentacin general

frica abarca 31 millones de kilmetros cua-drados y tiene 933 millones de habitantes,representando prcticamente una sextaparte de la poblacin mundial. La reginexperimenta una rpida urbanizacin: entreel 40% y el 70% de la poblacin vive en lasciudades. Con ms de 34 metrpolis de msde un milln de habitantes, la urbanizacinse enfrenta a una concentracin de lapobreza en las periferias y a la deficienciaen infraestructuras y en la prestacin deservicios urbanos bsicos. El nivel de educa-cin de la mayora de la poblacin es bajo,de manera que la tasa de alfabetizacin estentre el 40% y el 60% de promedio.

Desde los aos 90 la democratizacin harealizado progresos importantes en el con-junto de la regin. Prcticamente todos lospases que viven en paz han realizadoreformas en el Estado y en la vida pblica,adoptando polticas de descentralizacin.Existen todava focos de tensin con siste-mas polticos e institucionales muy frgiles:en frica central Repblica Democrtica delCongo, Repblica Centroafricana, Chad,en frica Occidental Costa de Marfil, Li-beria, Guinea Bissau, Sierra Leona, Togoy en frica Oriental Etiopa / Eritrea, So-malia, Sudn.

Las polticas de descentralizacin

Desde el punto de vista de las estructurasadministrativas, los primeros embriones dela administracin local en frica toman for-ma durante la colonizacin. Los jvenesEstados africanos conservan estas estruc-turas. La administracin local es general-mente percibida como una extensin de la

administracin central. En los aos 90, conla democratizacin se produce una ruptu-ra. La descentralizacin se convierte en uninstrumento de modernizacin del Estado,que se apoya principalmente en dos pila-res: la democratizacin y el desarrollo lo-cal. La implementacin de las nuevaspolticas de descentralizacin pone de ma-nifiesto las relaciones de fuerza internas ylos apoyos de las organizaciones interna-cionales en los distintos Estados.

En frica Oriental y Austral, la historia dela descentralizacin est estrechamentevinculada a la salida de crisis sociales ypolticas. El caso ms ejemplar en estesentido es el de Sudfrica, donde la salidapoltica del Apartheid impuso un nuevoenfoque de la gobernanza. En otros pases,como Mal o Nger, la descentralizacin hasido una respuesta a la demanda de mayorautonoma por parte de ciertas regionesdel pas. En frica del Norte, por el contra-rio, el ritmo de la implementacin de ladescentralizacin no est muy definido y laautonoma de los gobiernos locales frenteal Estado central es generalmente limitada.En frica del Oeste y Central, la implemen-tacin de reformas legislativas es lenta.Actualmente menos del 40% de las consti-tuciones de los Estados africanos mencio-nan a los gobiernos locales como un nivelespecfico de gobernanza.

La descentralizacin favorece el desarrollode la administracin local. Se contabilizanms de 10.000 gobiernos locales que sedesignan bajo el nombre commune enlos pases francfonos y district o localgovernment en los anglfonos. Las me-trpolis se rigen normalmente por un rgi-men especial. Se han desarrollado tambin

21

Prcticamente to-

dos los pases que

viven en paz han

realizado reformas

en el Estado y en

la vida pblica,

adoptando

polticas de

descentralizacin

AFRICAResumen ejecutivo

01 PCB esp b 17/10/07 14:06 Pgina 21

AAFFRRIICCAAUnited Cities and Local Governments22distintos niveles de administracin territo-rial (departamentos o regiones).

Las finanzas locales

Los poderes fiscales de los gobiernos loca-les en frica son muy limitados, especial-mente en los pases de tradicinadministrativa francesa. El producto de lafiscalidad local es generalmente bajo. Estose debe, en parte, a la inadaptacin deciertos impuestos y tasas a la realidad eco-nmica y social y a la escasa capacidad delas administraciones locales en materia deevaluacin y cobro de los ingresos fiscales.Cuando es el Estado quien asume directa-mente la recaudacin, con frecuencia semarginan los gobiernos locales de la ges-tin de la cadena fiscal, principalmente enlos pases francfonos. Si bien los centrosurbanos se ven ms favorecidos, la situa-cin para los gobiernos locales rurales esmuy preocupante.

La fiscalidad compartida y las transferen-cias financieras controladas por el Estadotienden a expandirse como principal modode financiacin de los presupuestos loca-les. No obstante, los trminos en los quese realiza el reparto de la fiscalidad son amenudo desfavorables a los gobiernoslocales y las transferencias no son re-gulares. La efectividad de las trans-ferencias depende tambin del carctercoercitivo o no de la legislacin. En algunospases la constitucin define el porcentajedel ingreso nacional a transferir a la admi-nistracin local y las modalidades de distri-bucin de recursos entre los diferentesniveles locales. Sin embargo, el contextointernacional de las polticas de ajusteestructural limita las capacidades de losEstados en materia de transferencias fi-nancieras a los gobiernos locales. Existentambin pases que no cuentan con un sis-tema organizado de transferencias, dondelas asignaciones dependen de los avatarespolticos.

Finalmente, con excepcin de los gobier-nos locales de frica del Sur y de frica del

Norte, el acceso de los gobiernos locales alprstamo en el resto de pases es an muyincipiente.

La conjugacin de estos factores hace quela proporcin de las finanzas locales en losgastos pblicos sea generalmente inferioral 5% del presupuestio nacional con excep-cin de Sudfrica, Nigeria, Uganda y Zim-babwe, que oscilan entre el 5% y 10%).

Las competencias locales

En este mbito se distinguen dos tenden-cias. La primera consiste en la ampliacinde las competencias de los gobiernos loca-les en materia de servicios pblicos y ges-tin urbana. Esta tendencia resulta enrealidad problemtica e incluso contrapro-ducente cuando no se acompaa de transfe-rencias de recursos financieros. La segundatendencia se caracteriza por la asociacindel sector privado a la gestin de los servi-cios pblicos locales a travs de distintasfrmulas (delegacin, concesin, colabora-cin...), con resultados desiguales.

En todas partes la eficacia de las transfe-rencias de competencias se ve obstaculiza-da por mltiples resistencias, en particularde los responsables de los ministerios. Enfrica del Norte, las competencias de losgobiernos locales se ven fuertementerecortadas por la intervencin de la admi-nistracin central y de distintas empresaspblicas nacionales en la prestacin deservicios urbanos (educacin, sanidad,transporte, saneamiento, agua potable,electricidad...). Esta tendencia tambinpuede percibirse en frica del Oeste y Cen-tral, si bien los servicios bsicos son consi-derados all de inters local (educacin,sanidad, agua, salubridad, transporte,etc.) En frica del Este y Austral, al igualque en un nmero limitado de pasesanglfonos de frica del Oeste se observa,al contrario, un alejamiento progresivo porparte de los ministerios sectoriales de lasfases de ejecucin de sus programas y latransferencia al nivel local de personal,recursos presupuestarios, patrimonio y po-

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Si bien los centros

urbanos se ven

ms favorecidos,

la situacin para

los gobiernos

locales rurales es

muy preocupante

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der de decisin. Es precisamente el caso deUganda, Sudfrica y Ghana.

Las capacidades administrativas

Otro de los grandes obstculos a la des-centralizacin es la insuficiencia de capaci-dades administrativas. El personal localest formado principalmente por agentesde ejecucin. El personal cualificado esmuy reducido. Asimismo, la proporcin depersonal local por nmero de habitantes esmuy baja en frica. Para hacer frente aesta situacin se aplican dos solucionescomplementarias: la transferencia de fun-

cionarios del Estado a los gobiernos localesy el fortalecimiento del personal de losgobiernos locales. En el primer caso, elEstado pone a disposicin del gobiernolocal a los tres principales colaboradoresdel alcalde (los responsables del servicioadministrativo, del servicio tcnico y delservicio financiero). En el segundo caso,algunos pases avanzan en la creacin deun servicio civil o funcin pblica local.Tanto en uno como en otro casos se puedeconcluir que tan slo la mejora de las capa-cidades financieras de los gobiernos localesles permitir atraer personal cualificado asus servicios.

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AAFFRRIICCAAAAFFRRIICCAAUnited Cities and Local Governments24La democracia local

En la mayora de los pases se han organi-zado elecciones locales que favorecieron laaparicin de autoridades locales como nue-vas figuras de la autoridad pblica, pa-ralelamente a las autoridades nacionales.De manera general, los rganos delibe-rativos son elegidos por sufragio universaldirecto. El ejecutivo local, el alcalde, puedeser elegido por sufragio universal directo ode manera indirecta entre los miembrosdel rgano deliberativo. No obstante, algu-nos pases conservan todava el principiode nominacin del ejecutivo local por partedel gobierno central, sobretodo en las prin-cipales ciudades.

En los pases de tradicin administrativafrancesa, la duracin de los mandatos mu-nicipales es generalmente la misma que lade las instituciones nacionales, de 4 a 5aos, y los mandatos pueden ser renova-bles. En estos pases, el ejecutivo munici-pal, el alcalde o su equivalente, disponegeneralmente de un poder de decisin realen la gestin del gobierno local, poder queest definido en los textos legales. En lospases de tradicin administrativa britni-ca, la duracin del mandato del rganoejecutivo es generalmente mucho ms cor-ta, 1 a 3 aos mximo, y en algunos casosno es renovable. Los alcaldes son general-mente protocolarios y no ejecutivos,mientras que el poder ejecutivo real estaen manos de un funcionario, el Town Clerc,o el Chief Executive Officer (CEO), que esnombrado generalmente por el ministroresponsable de los gobiernos locales.

A pesar de los avances de la democraciaparticipativa quedan todava muchos pro-blemas sin resolver, siendo los ms impor-tantes: el rol de los partidos polticos, laparticipacin de las mujeres tanto en losprocesos electorales como en los rganosde gestin local, el cmulo de mandatos, laparticipacin de otros actores (organiza-ciones comunitarias, jefes tradicionales,etc.) La poblacin solicita de forma cre-ciente una mayor implicacin en la gestin

de los asuntos locales, aunque son pocoslos pases que conocen actualmente insti-tuciones y prcticas reales de democraciaparticipativa.

Las asociaciones de gobiernos locales

La constitucin de asociaciones nacionalesen la mayora de los pases, as como laemergencia de una organizacin regionalde gobiernos locales (Ciudades y Gobier-nos Locales Unidos de frica), favorece losintercambios entre ellos, la circulacin deexperiencias, el dilogo constructivo conlos Estados y la cooperacin al desarrollo.Los ministros africanos responsables de ladescentralizacin han creado una platafor-ma de intercambio (Conferencia Africanasobre la Descentralizacin y el DesarrolloLocal-CADDEL) cuyo objetivo es contribuiral avance de la descentralizacin en todoslos pases miembros sobre una base con-sensuada.

Conclusiones

La descentralizacin avanza en frica en lasformas institucionales y en las prcticas de-mocrticas. El alcance de estas evolucionesparece, sin embargo, limitado por la per-sistencia de cierto nmero de obstculosque entorpecen su progresin efectiva. LosEstados encuentran dificultades para im-plementar el cambio, puesto que las trans-ferencias de recursos no se correspondencon las transferencias de competencias. Losgobiernos locales se ven limitados paraaumentar rpidamente los recursos propios.Adems, las administraciones locales secaracterizan por la falta de recursos huma-nos cualificados y los ciudadanos tienen unacceso insuficiente a los servicios pblicos.

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En la mayora de

los pases se han

organizado

elecciones locales

que han favorecido

la aparicin de

autoridades

locales como

nuevas figuras de

la autoridad

pblica,

paralelamente a

las autoridades

nacionales

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Presentacin General

Latinoamrica est formada por el con-junto de pases ubicados en el territorioque va del Ro Bravo a Tierra del Fuego.Su poblacin asciende a 540 millones dehabitantes. Es la ms urbanizada de lasregiones en desarrollo: el 77,8% de sus ha-bitantes vive en ciudades, aunque el nivelde urbanizacin vara entre el 93% en Vene-zuela y el 42% en Hait. Ms de la mitad dela poblacin habita en 50 ciudades con msde un milln de habitantes.

Los pases ms extensos como Brasil, M-xico, Argentina y Venezuela son Estadosfederales, con al menos dos niveles de go-biernos subnacionales. Las dems nacio-nes son estados unitarios. La regin cuentams de 16 mil gobiernos locales: munici-pios, distritos, cantones o comunas.

La tensin entre descentralizacin y cen-tralizacin ha estado presente desde antesde la construccin de los Estados naciona-les. En el siglo XIX la confrontacin entrelas tendencias unitarias y federales deriven conflictos y guerras civiles. A lo largodel siglo XX las emergentes naciones optanpor un poder ejecutivo fuerte, favorable ala centralizacin poltica y econmica.


Durante las recientes dcadas de los 80 ylos 90, la transicin democrtica se acom-paa de reformas del Estado y del iniciodel proceso de descentralizacin. Se pue-den distinguir dos ciclos: el primero se de-sarrolla desde los aos 80, en un contextode crisis de la deuda externa y alta infla-cin. El Estado busca reducir el tamao de

la administracin central y disminuir eldficit fiscal. Se transfiere la prestacin deservicios bsicos a los gobiernos subnacio-nales y se privatizan empresas estatales.El segundo ciclo descentralizador se iniciaa mediados-finales de la dcada de los 90,en medio de severas crisis financieras ysociales que afectan a pases como Argen-tina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Mxico, Pery Venezuela. Las nuevas estrategias apli-cadas refuerzan las polticas sociales yvalorizan el desarrollo democrtico y laparticipacin ciudadana.

Estos grandes ciclos se traducen y expre-san de modo diferente en cada regin. Lospases federales refuerzan principalmentelos niveles intermedios estados federadoso provincias pero en Brasil tambin losmunicipios son reconocidos como entes fe-derados. En los pases andinos y en Chilese implementan reformas profundas quefortalecen el nivel municipal y permiten laemergencia de un nivel intermedio (depar-tamentos y/o regiones) en perodos detiempo relativamente breves, aunque confuertes fluctuaciones, avances y retrocesos.En el resto del cono sur Paraguay y Uru-guay los procesos de reforma son mslentos.

En Amrica Central se promulgan nuevaslegislaciones y el principal desafo es lo-grar su implementacin y, sobre todo,ampliar la escasa capacidad financiera delos municipios.

Finanzas y fiscalidad local

Se observa en los ltimos veinte aos unavance de los recursos movilizados por losgobiernos locales latinoamericanos: la par-

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Durante las

recientes dcadas

de los 80 y los 90,

la transicin

democrtica se

acompaa de

reformas del

Estado y del inicio

del proceso de

descentralizacin

AMERICA LATINAResumen ejecutivo

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AAMMEERRIICCAA LLAATTIINNAAUnited Cities and Local Governments26te del gasto pblico local sobre el gastopblico nacional pasa de 11% en la dcadade los 80 a casi 19% en esta dcada.

La restriccin de la potestad tributaria esuna de las principales limitaciones de losprocesos de descentralizacin en la re-gin. En la mayora de pases los muni-cipios carecen de autonoma para fijartributos. En general, la presin tributariaen Amrica Latina es baja (16,9% del PIB,CEPAL). Esto es particularmente crtico enel nivel local, donde la capacidad de recau-dacin es dbil y lo recaudado generalmen-te representa un porcentaje limitado delpresupuesto local. Por la heterogeneidadde territorios, poblacin y riqueza de losmunicipios, el rendimiento de los impues-tos y las tasas locales es extremadamentedesigual. Los municipios urbanos de ma-yor desarrollo acceden a recursos propiossignificativos, lo que no ocurre en los mu-nicipios pobres, rurales o de territoriosaislados.

En consecuencia, la mayora de los gobier-nos locales latinoamericanos tienen un altonivel de dependencia de las transferenciascentrales y esto tiende a incrementarsedurante los ltimos aos.

En la mayora de las naciones, el endeuda-miento de los gobiernos subnacionales de-pende de la aprobacin del gobierno nacional.Sin embargo, varios pases de la reginafrontaron durante la dcada pasada, yan recientemente, problemas fiscales, acausa del excesivo endeudamiento de losentes subnacionales. Algunos pases ensa-yan novedosas soluciones para evitar eluso excesivo del crdito.


Durante la segunda mitad del siglo XX, losgobiernos nacionales e intermedios absor-bieron servicios pblicos que, segn el prin-cipio de subsidiariedad, deban ser prestadospor las municipalidades. Esta tendencia co-mienza a revertirse.

Adems de los servicios clsicos presta-dos por la mayora de los gobiernos loca-les del mundo, se constata durante losltimos aos que se han transferido a losniveles intermedios y locales nuevas res-ponsabilidades de gestin de la salud y laeducacin primaria, la proteccin medio-ambiental, polticas de asistencia socialtercera edad, mujeres cabezas de fami-lia, desempleados incluso promocin eco-nmica. Pero adems, los municipios suelenasumir responsabilidades no previstas en lalegislacin.

Durante la dcada de los 90, en varios pa-ses del Cono Sur se impuls la concesin oprivatizacin de los servicios locales. Re-cientemente se observa el retorno de algu-nos servicios a la gestin municipal onacional (agua potable en Bolivia, Ecuador,Buenos Aires).

En Centroamrica la mayora de los gobier-nos locales asume los servicios bsicos condificultades y, en muchos casos, en condi-ciones precarias.

Los recursos humanos

Los gobiernos locales latinoamericanosmuestran severas carencias en la gestinde su personal. En la mayora de los pa-ses sigue primando el spoil-system osistema de despojo que provoca unagran rotacin de personal, en particularde cuadros superiores e intermedios, ca-da vez que cambios polticos afectan a laadministracin.

En la mayora de los pases, los funciona-rios y empleados de los gobiernos subna-cionales estn cubiertos por la ley nacionalde trabajo y por un estatuto como emplea-dos pblicos o municipales, aunque en laprctica pocas veces se cumple. Lamenta-blemente, la mayor parte de los pasescarecen de estadsticas precisas sobre elpersonal de los gobiernos intermedios y losmunicipios.

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Adems de los

servicios clsicos

prestados por la

mayora de los

gobiernos locales

del mundo, se

constata durante

los ltimos aos

que se han

transferido a los

niveles

intermedios y

locales, nuevas

responsabilidades

de gestin de la

salud y la

educacin

primaria,

proteccin medio-

ambiental,

polticas de

asistencia social

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La democracia local

En 1980 pocos pases elegan democrtica-mente a las autoridades locales. Actualmen-te todas las naciones poseen gobiernosmunicipales elegidos por sufragio universal.La participacin electoral en el nivel local eselevada, aunque en algunos pases tiende adecaer. Predomina en la regin la eleccindirecta de alcaldes, generalmente por siste-ma de mayora. La duracin del mandato esgeneralmente de cuatro aos (tres aos enMxico, dos y medio en Cuba). En 2004 slola mitad de los departamentos y regiones delos pases unitarios tena autoridades elec-tas: Colombia, Bolivia, Ecuador, Per y Pa-raguay.

La participacin de la mujer en los munici-pios latinoamericanos es baja. Entre 1999y el 2002 apenas un 5.3% de los alcaldeseran mujeres. Se han realizado progresosen el reconocimiento de los derechos de lospueblos indgenas y otras minoras, aun-que el proceso es incipiente.

Las constituciones y reformas legalesabarcan un amplio abanico de formas departicipacin en casi todos los pases.Cabe destacar experiencias como elpresupuesto participativo desarrolladoinicialmente en Porto Alegre desde 1989,que alcanza reconocimiento mundialcomo expresin de democracia directa,en virtud del cual la comunidad se invo-lucra en la formulacin del plan munici-pal de inversiones.


Las transformaciones en los gobiernoslocales inducidas por los procesos dedescentralizacin permiten la creacin yel fortalecimiento de las asociaciones na-cionales y regionales de autoridades lo-cales. Con excepcin de Brasil, Ecuador yotros pases centroamericanos donde yaexistan asociaciones, la mayora de lasasociaciones regionales y nacionales demunicipios de Amrica Latina se consti-

tuyen entre los aos 1980 y 2000. Casitodas las asociaciones nacionales se rea-grupan en la Federacin Latinoamericanade Ciudades, Municipios y Asociaciones(FLACMA).

Conclusiones

Aunque avanza de manera progresiva y aveces contradictoria, la descentralizaciny el fortalecimiento de los municipios ygobiernos intermedios de Amrica Latinaes una realidad. En algo ms de dos d-cadas se han alcanzado logros importan-tes.

No obstante, el proceso descentralizadormuestra carencias y enfrenta obstculostales como la debilidad en la aplicacinde la legislacin, una financiacin limitada,el dficit en las capacidades locales, y la fre-cuente subordinacin de las entidades loca-les ante los gobiernos centrales.

Pese a los avances de la descentraliza-cin, Latinoamrica es an un continen-te con un alto nivel de centralizacinpoltica, territorial y econmica, con unexacerbado fenmeno de concentracinmetropolitana e inmensas disparidades so-ciales y territoriales.

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En 1980 pocos

pases elegan

democrticamente

a las autoridades

locales.

Actualmente todas

las naciones

poseen gobiernos

municipales

elegidos por

sufragio universal

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Presentacin general

Este informe constituye un examen de ladescentralizacin y la democracia local dedoce pases de la regin Asia Pacfico:Australia, China, Corea del Sur, India,Indonesia, Filipinas Japn, Malasia, Nue-va Zelanda, Pakistn, Tailandia y Viet-nam. En su conjunto, dichos pasesalbergan casi la mitad de la poblacinmundial y muestran una gran diversidadde culturas, historia, sistemas polticos yniveles de vida. Existe una gran desigual-dad entre los pases con altos niveles deingresos miembros de la OCDE, comoAustralia, Corea del Sur, Japn, y NuevaZelanda, y pases que figuran entre losmenos desarrollados del mundo, comoBangladesh y Nepal. La regin se distin-gue por un desarrollo acelerado de laurbanizacin: ya concentra 23 de las 40reas metropolitanas ms grandes delplaneta.

Existe una heterogeneidad de sistemasgubernamentales, incluyendo Estadosfederales y monarquas constitucionalescon gobiernos parlamentarios, Estadosunitarios con sistemas presidencialistas yEstados de partido nico. Desde mediadosde los ochenta del siglo XX, los pases de laregin Asia-Pacifico han buscado mejorarsus sistemas gubernamentales medianteprogramas de descentralizacin, con refor-mas de los sistemas de gobierno y lademocratizacin del gobierno local.


La mayora de los pases de la regin sehan dotado de marcos polticos e institu-

cionales favorables a la descentraliza-cin. Esto se verifica tanto en democra-cias ya consolidadas como en pases conprocesos de democratizacin incipientes.Se han practicado reformas constitucio-nales y/o legislativas a travs de leyesnacionales o provinciales. Pero las moda-lidades de descentralizacin y de demo-cracia local varan considerablemente deun pas a otro.

Filipinas, Indonesia y en menor medidaIndia, han puesto en marcha programasde descentralizacin bastante radicales.Pases como China y Vietnam han adop-tado estrategias de descentralizacin enel marco de su proceso de modernizacineconmica. En otros pases de la regin,como Pakistn, se alternan periodos decentralizacin y de descentralizacin. EnTailandia la descentralizacin se inicia enlos aos 90, a pesar de la fuerte aposi-cin del Ministerio del Interior. En algu-nos pases de la OCDE, en particularAustralia, Corea del Sur, Japn y NuevaZelanda, la descentralizacin se integradentro de los relativamente modestosprocesos de reforma administrativa encurso.

El nmero de niveles de la administra-cin local, as como la poblacin mediade cada tipo de gobierno local, tambindifiere segn los pases. Algunos Esta-dos presentan dos niveles de adminis-tracin territorial Indonesia, Japn,Tailandia, Nueva Zelanda. Otros, tresniveles Filipinas, Corea del Sur, Viet-nam. China tiene cuatro niveles degobierno subnacional. En los pasesfederales, Pakistn y algunos estadosindios, disponen de tres niveles, mientas

La regin se

distingue por un

desarrollo

acelerado de la

urbanizacin: ya

concentra 23 de

las 40 reas

metropolitanas

ms grandes del

planeta

ASIA-PACFICOResumen ejecutivo

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AASSIIAA--PPAACCIIFFIICCOOUnited Cities and Local Governments30que otros tienen un nivel nico bajoAustralia, Malasia. Adems, en lospases con dos niveles, las competenciasms importantes suelen ser asumidaspor el nivel de gobierno ms alto.

La descentralizacin en Asia-Pacifico secaracteriza por la atribucin de ampliascompetencias a los gobiernos locales. Sinembargo, las relaciones con el poder cen-tral limitan sus capacidades de accin. Lasactividades de los gobiernos locales enVietnam y China, por ejemplo, estn sub-ordinadas a la supervisin y direccin delpoder central. En Japn las finanzas loca-les siguen bajo la supervisin y control defacto del ministerio responsable de asun-tos internos, y es pronto todava para eva-luar en qu medida las reformas de ladescentralizacin fiscal realizadas desde elao 2004 cambiarn dichas relaciones.Los gobiernos locales filipinos gozan defacultades y recursos sustanciales. Sinembargo, sus funciones fiscales tambinestn sometidas a las directivas centrales.Los funcionarios locales de Pakistnsiguen bajo el control provincial, y en laIndia las descentralizaciones administrati-vas y fiscales andan detrs de las refor-mas polticas.


Aunque todos los gobiernos locales dispo-nen de fuentes fiscales propias, la autono-ma fiscal de la regin es extremadamentedesigual. En Australia, Japn, Nueva Ze-landa y China, los gobiernos locales tienenuna gran libertad para definir las tasas,mientras en el resto de los pases son losgobiernos centrales, las provincias o losestados federados, quienes determinan elnivel de la fiscalidad local.

En los pases con niveles de renta percpita elevados Australia, Japn, NuevaZelanda, Corea del Sur gran parte de losingresos de las autoridades locales pro-viene de los impuestos locales. En cam-bio, en los pases en desarrollo India,

Pakistn y Filipinas los gobiernos localesdependen de las transferencias y subven-ciones del gobierno central. Incluso unpas como Filipinas, donde ya se sealque los gobiernos locales disfrutan depoderes relativamente importantes, lastransferencias centrales todava constitu-yen la principal fuente de sus fondos. EnChina, la fuerte descentralizacin de losmecanismos de distribucin de rentasencuentra su contrapeso en la centraliza-cin poltica.

En los pases en desarrollo, las rentas ge-neradas por fuentes propias sumadas a lastrasferencias recibidas son insuficientespara financiar la prestacin de los servicioslocales. Este desequilibrio puede corregirsemediante una devolucin de competenciasfiscales adicionales.


En general, todos los pases han descen-tralizado los servicios pblicos bsicos in-cluyendo la planificacin, la educacin, laprestacin de servicios sociales y sanita-rios, el suministro de agua, el transportepblico y el fomento econmico.

Los gobiernos locales de China, Corea delSur, Japn, India, Indonesia, Pakistn,Vietnam y Filipinas, tienen a su cargo laeducacin, desde el parvulario a la escuelasecundaria. Las nicas excepciones sonAustralia, Nueva Zelanda y Malasia, dondela educacin bsica contina siendo unacompetencia estatal o del gobierno central.Algunos aspectos de los servicios sanita-rios y sociales son tambin prestados porgobiernos locales, excepto en Australia yNueva Zelanda, donde dichas funcionessiguen en manos del Estado y del gobiernocentral, respectivamente. El suministro deagua es una competencia principalmentedel gobierno local en Australia, Japn,Indonesia, Pakistn y Vietnam. En lamayora de los pases de la regin, elgobierno local comparte con los otros nive-les de la administracin la proteccin me-

La

descentralizacin

en Asia-Pacifico se

caracteriza por la

atribucin de

amplias

competencias a

los gobiernos

locales

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dioambiental, aunque su competenciatiende a verse severamente restringida.

En China, los distintos niveles del gobiernolocal juegan un papel importante en el su-ministro de servicios y el desarrollo econ-mico. Los gobiernos locales gestionan el80% de las empresas pblicas y controlanel 22% del PIB.

Los recursos humanos

El porcentaje de personal local en eltotal del sector pblico, oscila entre el92% y el 77% en China e Indonesia res-pectivamente, hasta un 7% y 10% enMalasia y Nueva Zelanda. Existe unanormativa especfica que regula el servi-cio pblico de la mayora de los pasesde la regin. Sin embargo, el grado deinfluencia de los niveles gubernamenta-les superiores sobre la seleccin del per-sonal de los gobiernos locales todava esnotablemente alto en la regin. Los re-tos que conforman la capacidad limitaday la falta de recursos a que se enfrentanlos gobiernos locales son amplificadosen las reas urbanas. Muchos pases envas de desarrollo conocen problemas decorrupcin.

La democracia local

En toda la regin Asia-Pacifico prosperala democracia multipartidista a nivel lo-cal. En las elecciones locales suelencompetir varios partidos. Las nicas ex-cepciones son Nueva Zelanda y Austra-lia, donde predominan los candidatosindependientes o no afiliados a partidospolticos, excepto en las grandes ciuda-des. La participacin oscila entre unmximo de 90% en Vietnam, 80% enFilipinas y China, desciende al 56% enJapn (2003), el 52% en Nueva Zelanda(2004), el 47% (2005) en Japn, y llegaa mnimo de 35% en las elecciones parala administracin del rea Metropolitanade Bangkok en Tailandia.

La mayora de los gobiernos locales estndotados de un consejo o asamblea delibe-rativa y de un ejecutivo, elegidos por losciudadanos. Pero las prcticas electoraleslocales varan de manera notable puestoque los alcaldes pueden ser elegidos demanera directa o indirecta. La excepcinms relevante es Malasia, donde el gobier-no central nombra los consejos municipa-les y los ejecutivos locales. En China yVietnam, las comunidades locales eligensus congresos o consejos locales pero loscandidatos son sometidos a un proceso deseleccin previo. Dichos consejos nombranluego los representantes a organismossuperiores a nivel de condado, ciudad yprovincia.

La duracin de los mandatos de los ejecuti-vos locales vara entre un mnimo de tresaos Nueva Zelanda y Filipinas y unmximo de cinco aos Australia, China,India, Indonesia y Vietnam. Varios paseslimitan la renovacin de los mandatos dosveces en Indonesia y Tailandia y tres en Fi-lipinas.

Se fomenta la participacin directa de losciudadanos en el gobierno local mediantesu participacin en comits e institucioneslocales que colaboran en el desarrollo desu comunidad. Sin embargo, a pesar de lalegislacin favorable a la participacin,dichos procesos tienden a politizarse enexceso.

Las leyes de descentralizacin en la re-gin han prestado atencin explcita a lasmujeres y a grupos desfavorecidos, im-pulsando su implicacin en la toma dedecisiones locales. India ha reservado es-caos en los consejos locales para castasy tribus. Pakistn asegura la representa-cin de no musulmanes, campesinos ytrabajadores. La ley filipina de descentra-lizacin establece la representacin de lasmujeres, los pobres urbanos y demsgrupos desfavorecidos. El alcance real deestas polticas merece una evaluacinms profunda.

Las prcticas

electorales locales

varan de manera

notable, puesto

que los alcaldes

pueden ser

elegidos de

manera directa o

indirecta

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Asociaciones de gobiernos locales

En la mayora de los pases, las asociacio-nes de gobiernos locales defienden losintereses mutuos y los representan en lasrelaciones con niveles gubernamentalessuperiores, adems de las institucionesexternas, como son las agencias de coope-racin.

Conclusiones

La descentralizacin se ha instalado comoun tema importante de la reforma guber-namental en toda la regin Asia-Pacficodurante las ltimas dcadas, de la manodel fortalecimiento de la democracia local.Sin embargo, las formas de gobernanza ascomo los resultados alcanzados, reflejan ladiversidad de contextos nacionales. Aun-

que existen claramente muchas deficien-cias en las estructuras actuales del gobier-no descentralizado en los pases objeto deestudio, y sin duda harn falta ms refor-mas, es difcil imaginar en la regin unainvolucin hacia formas superadas degobiernos centralizados.

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Presentacin general

Este captulo describe la evolucin del go-bierno local y de la autonoma local en losantiguos Estados de la Unin Sovitica:Azerbaiyn, Armenia, Bielorrusia, Geor-gia, Kazajstn, Kirguizistn, Moldavia,Rusia, Tayikistn, Turkmenistn, Ucrania yUzbekistn. El porcentaje de la poblacinque reside en las ciudades se eleva a 73%en la Federacin Rusa, 70% en Bielorru-sia, 68% en Ucrania y casi el 60% enKazajstn. Por el contrario, en Uzbekistny en los otros Estados de Asia Central pre-valece la poblacin rural.

Tras la cada de la Unin Sovitica en1991, durante la fase de reforma de losEstados se acumularon graves disfuncio-nes: poca claridad en la distribucin decompetencias, solapamiento de fun-ciones, carencia de reglas precisas en larelacin entre los diferentes niveles degobiernos territoriales. La desaparicindel control del partido y el desarrollo deelecciones democrticas a nivel subnacio-nal abrieron una lucha entre grupos favo-rables a la emergencia de gobiernoslocales con poderes reales y partidariosdel refuerzo del nivel federal. La herenciacomn explica muchos de los problemasobservados.


Uno de los principales objetivos de lasreformas de los Estados en Euro-Asia erala creacin gobiernos locales autnomosdiferenciados del Estado. Las reformasconstitucionales reconocen en la actuali-dad la existencia de estos gobiernos

autnomos y garantizan sus derechos,pero su implementacin difiere de un pasal otro.

En Rusia, Armenia y Azerbaiyn, el go-bierno local es legalmente autnomo yest institucionalmente separado de lasestructuras del poder del Estado. En unsegundo grupo Georgia, Kirguizistn,Moldavia y Ucrania el proceso de forma-cin del gobierno local no ha finalizado.Las reformas apenas se han implementa-do o simplemente no han logrado susobjetivos hasta la fecha. En un tercergrupo, los cuatro Estados de Asia CentralKazajstn, Tayikistn, Turkmenistn yUzbekistn, el gobierno local slo existeembrionariamente en pueblos pequeos.Por norma general, los asuntos locales enesta regin son gestionados por rganosestatales locales desconcentrados. Anas, se estn dando los primeros pasospara incrementar la autonoma local yampliar las funciones de los gobiernos lo-cales.

Rusia es el nico Estado federal de laregin. Sin embargo, varios pases tienenun nivel intermedio de gobierno que in-terviene sobre un territorio extenso. Estenivel se distingue del municipal y gene-ralmente se denomina oblast, aqu tradu-cido como regin. A menudo el nivel degobierno local (nivel municipal) se subdi-vide en otros dos niveles. El ms impor-tante es el de distrito (raion) que abarcaun gran nmero de pueblos e incluso ciu-dades, donde se ejercen las principalesfunciones locales. Las ciudades msgrandes son asimiladas a distritos. El ni-vel municipal inferior tiene funciones mu-cho ms limitadas. Este sistema puede

Tras la cada de la

Unin Sovitica en

1991, durante la

fase de reforma de

los Estados se

acumularon

graves

disfunciones: poca

claridad en la

distribucin de

competencias,

solapamiento de

funciones,

carencia de reglas

precisas en la

relacin entre los

diferentes niveles

de gobiernos

territoriales...

REGIN EURO-ASIAResumen ejecutivo

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RREEGGIINN EEUURROO--AASSIIAAUnited Cities and Local Governments34compararse a la organizacin municipalalemana o a los distritos ingleses.


El problema ms grave de los gobiernoslocales es la falta de recursos financierospara asumir sus funciones. Los gobiernoslocales de la Federacin Rusa han ido per-diendo sus fuentes locales de ingresos fis-cales propios. Sus principales recursosprovienen de la fiscalizad compartida conel gobierno central y de las transferenciaspresupuestarias, cuyos montos son deter-minados por el propio gobierno central,no siempre sobre la base de reglas clarasy predecibles. Y en muchos casos no sonsuficientes para cubrir las necesidades.

El porcentaje de los gastos locales sobreel PIB ha cado durante los ltimos aos.En la Federacin Rusa pas del 6,5% en2003, al 6,2% en 2004 y al 5,3% en 2005.

En la mayora de pases de la regin, elporcentaje de impuestos locales sobre eltotal de los ingresos del gobierno local essumamente bajo. Los entes locales de losEstados de Asia Central carecen de inde-pendencia en materia de impuestos y pre-supuestos.

Para un cierto nmero de pases, las es-tadsticas financieras publicadas son pocofiables y estn incompletas. Debido a lainestabilidad de la situacin econmica enmuchos pases de la regin, los indicadoreseconmicos son muy fluctuantes y a vecesno directamente comparables.


En la mayora de pases, las funciones delas autoridades locales no estn clara-mente definidas por la ley. Esta situacinse explica por el constante proceso deredistribucin de poderes entre los dife-rentes niveles de gobierno. Normalmenteel gobierno central define las normas

legales generales y los gobiernos localeslas llevan a la prctica.

En la mayora de pases el gobierno local,como gobierno regional, est autorizado agestionar la educacin preescolar y bsi-ca, tiene amplias funciones en la provisinde servicios sociales, la atencin mdicaprimaria, la prevencin sanitaria de proxi-midad, el transporte pblico, agua, ener-ga, gas y calefaccin; cultura, deportes ypolticas de juventud. En muchos pases elgobierno local da apoyo al desarrollo em-presarial. En la mayor parte de los Esta-dos la responsabilidad sobre serviciosbsicos es compartida entre el gobiernolocal y los rganos desconcentrados delEstado.

Recursos humanos

El servicio municipal es reconocido comoactividad profesional, pero su personal noforma parte del personal del Estado. Rusiacontaba, en el ao 2006, con 280.000 tra-bajadores en los gobiernos locales (untrabajador municipal por cada 500 habi-tantes). A diferencia de muchos otros pa-ses, el personal educativo no forma partedel personal municipal.

La mejora del nivel profesional de los em-pleados municipales es un gran problemapara posibilitar el desarrollo de un go-bierno local autnomo. Las comunidadesrurales tienen muchos menos trabajadoresmunicipales y su conocimiento de la ges-tin municipal es bajo.

Un cierto nmero de pases como Rusia yUcrania han puesto en marcha reformasadministrativas con la finalidad de mejorarel funcionamiento de todos los niveles dela gestin pblica.

La democracia local

Las elecciones locales en Euro-Asia movili-zan cada vez ms candidatos, lo que con-

El problema ms

grave de los

gobiernos locales

es la falta de

recursos

financieros para

asumir sus

funciones

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tribuye a ampliar la competencia electoral.Pero la participacin electoral en algunospases es baja y en otros es comprable a lade los pases europeos.

La eleccin por mayora es la regla. Sinembargo, en Rusia la ley permite tambinel uso del sistema proporcional en las elec-ciones locales.

Segn la legislacin y algunas cartas munici-pales, en Rusia, Armenia y Azerbaiyn, losrganos de los gobiernos locales de nivelsuperior (raions o distritos) son integradospor una asamblea o consejo deliberante y unejecutivo. Los rganos deliberantes sonelectos en toda la regin, mientras que losejecutivos solo pueden ser electos en Rusia,Armenia y Azerbaiyn. Son generalmentenombrados en los Estados de Asia Central, yen las ciudades ms grandes de Ucrania.Pero en Rusia existen dos procedimientospara elegir a los cargos ejecutivos a nivellocal:

a) eleccin popular directa.

b) concurso por oposicin, en que los selec-cionados son contratados como adminis-tradores por el consejo.

En las elecciones municipales de 2005, msdel 30% de los ejecutivos de los gobiernoslocales fueron elegidos por sufragio directo.En Rusia, existen 252.0000 miembros elec-tos de rganos representativos locales, lamayora de los cuales ejercen su mandatode manera voluntaria.

La participacin ciudadana en la vida polti-ca local sigue diferentes comportamientos.Las comunidades donde los entes localestienen suficientes recursos, deciden sobresus asuntos, la autoridad del poder local esreconocida y puede compararse a la de losrganos del Estado. En los pases donde losrecursos del gobierno local son limitadospor ejemplo en Georgia y Moldavia lapoblacin considera que el gobierno locales slo el nivel inferior del poder estatal,del que depende completamente.

A pesar de todas las limitaciones, la demo-cracia local est enraizndose en la mayo-ra de Estados de la regin, siguiendo losestndares del Consejo de Europa, laComunidad de Estados Independientes ylos principios internacionalmente acepta-dos sobre autonoma local.

Asociaciones de gobiernos locales

En los pases de Euro-Asia con formas msdesarrolladas de gobierno local autnomoRusia, Ucrania, Azerbaiyn, existen ins-tituciones nacionales que representan losintereses del gobierno local. En los pasesde Asia Central, actualmente slo existenplanes para establecer dichas institucio-nes.

Conclusiones

Los pases de Euro-Asia han logrado dife-rentes niveles de autonoma local. El mar-co legal existe y en todos los pases,excepto en Kazajstn, se reconocen lascompetencias de los gobiernos locales.

Pero la inestabilidad poltica y econmicano favorece el proceso de descentraliza-cin. La escasez crnica de recursos estambin un obstculo mayor. Para reme-diar este problema se plantean reformasde la fiscalidad y de los sistemas de trans-ferencias presupuestarias, en particular deredistribucin, con el fin de desarrollar pro-cedimientos ms justos y objetivos deasignacin de recursos entre los enteslocales.

El desarrollo del gobierno local se integranormalmente en procesos de reformasadministrativas generales. A travs deellas se busca separar y definir ms clara-mente los poderes de los diferentes nivelesde gobierno, as como llevar a la prctica elprincipio de subsidiariedad. Los avances,sin embargo, son lentos y algunas refor-mas frgiles.

La participacin

ciudadana en la

vida poltica local

sigue diferentes

comportamientos.

Las comunidades

donde los entes

locales tienen

suficientes

recursos, deciden

sobre sus

asuntos, la

autoridad del

poder local es

reconocida y

puede compararse

a la de los rganos

del Estado

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Presentacin general

En este informe se estudian 35 Estados deEuropa con una superficie de 4,92 millonesde km2 y 530 millones de habitantes. Apesar de sus diferencias histricas e insti-tucionales, los pases europeos se handotado de valores comunes incluso en rela-cin con los gobiernos locales.

Europa se distingue de otras regiones delmundo por el lugar que ocupan las institu-ciones locales. La totalidad de su territorioest organizado en municipios, aunque suconcepcin, tamao y funciones difieren deun pas a otro.


Los pases europeos han iniciado una nuevaetapa de reformas territoriales diferente a larealizada durante los aos 60 y 70. Este fen-meno no afecta a todos los Estados por igualy se caracteriza por el fortalecimiento delmarco municipal e intermunicipal, la tenden-cia a la regionalizacin y los problemas quehan surgido en la organizacin de las reasurbanas. Tambin se observa en la mayora depases un aumento de las competencias loca-les y un crecimiento desigual de las finanzas.

En general, Europa ha evolucionado de unsistema relativamente simple de adminis-tracin local, inicialmente compuesto pordos niveles y a veces por un slo nivel degobierno local, el municipio, a uno mscomplejo, en el que junto a los niveles lo-cales se desarrolla la regionalizacin. Estono se traduce siempre ni necesariamenteen la creacin de un nivel suplementariopero tiene consecuencias en las funcionesde los gobiernos locales preexistentes.

Por otra parte, las reformas territorialesbuscan racionalizar la organizacin del ni-vel municipal y adaptarla a las nuevascompetencias que debe asumir. Las refor-mas llevadas a cabo entre los aos 50 y70 del siglo XX, promovieron la fusin demunicipios Alemania, Blgica, Reino Uni-do y pases nrdicos. Se iniciaron en lospases del norte y se extendieron al estede Europa. A finales de los aos 90 seproduce una nueva ola de reformas terri-toriales: en algunos pases se traduce enfusiones de municipios Grecia, Lituania,Alemania Oriental y Dinamarca, mien-tras que en otros se favorece la coopera-cin entre municipios sin llegar afusionarlos, mediante la transferencia deciertas competencias esenciales a una es-tructura de nivel intermunicipal Francia,Hungra, Italia y, en proyecto, Espaa.Estas reformas se interesan, no slo en ladimensin tcnica, sino tambin en la di-mensin poltica.


En los pases europeos, el gasto pblicolocal representa en general entre el 6% yel 13% del PIB, con excepcin de los pasesnrdicos y de Suiza, donde sobrepasa el20% del PIB. Los gobiernos locales tam-bin asumen la mayor parte de la inversinpblica civil, comportamiento que se ex-tiende rpidamente a Europa Oriental.

Los gobiernos locales disponen de una granautonoma financiera en la ejecucin delgasto en la mayora de pases, si bien se velimitada para el manejo de los ingresos.Cada vez ms, los presupuestos locales sealimentan principalmente de transferenciaspresupuestarias y de impuestos comparti-

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Europa se

distingue de otras

regiones del

mundo por el lugar

que ocupan las

instituciones

locales

EUROPAResumen ejecutivo

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EEUURROOPPAAUnited Cities and Local Governments38dos, recursos cuyo control escapa a lasautoridades locales. Slo en ocho pases losgobiernos locales tienen una fiscalidad pro-pia, que les proporciona al menos el 40% desus recursos. Exceptuando Suecia e Italia,la fiscalidad propia tiende a decaer. Estasituacin conduce al predominio de una l-gica de recursos garantizados (en base a lastransferencias) sobre la lgica de la respon-sabilidad financiera (en base a la recauda-cin propia).


La clusula general de competencia, quees un principio de libertad para los gobier-nos locales, tiende a generalizarse a nivelmunicipal.

En todos los pases puede identificarseun ncleo de competencias atribuidas alos municipios: urbanismo (planificacin,autorizacin de uso del suelo, reordena-miento urbano), asistencia social (princi-palmente tercera edad), mantenimiento devas y transporte pblico (que vara segnel tamao de la colectividad), agua potable(con excepcin de Inglaterra), vivienda(con excepcin de los Pases Bajos, Italia ySuiza), construccin y mantenimiento deedificios escolares y actividades de acom-paamiento educativo y desarrollo econ-mico. Esta ltima incluso en pases dondeno figura entre las atribuciones legales delos municipios.

Los pases se diferencian principalmente porlas competencias que reconocen a los go-biernos locales en materia de salud, educa-cin (incluyendo gestin del personal),proteccin social y polica.

Esta ampliacin de las competencias loca-les tiende a desarrollar la interdependenciaentre los diferentes niveles de la adminis-tracin. Esto se ve reflejado en la legisla-cin sectorial, que regula las competenciasde los gobiernos locales en las finanzaslocales y en el recurso creciente a relacio-nes de tipo contractual entre los diferentesniveles de gobierno.

Recursos humanos

Segn cada pas, predomina un rgimen decontratacin de derecho privado o un rgi-men de carrera o servicio civil. En general,este ltimo est ms difundido para el per-sonal de direccin y cuadros medios.

El impacto de la nueva gestin pblicavara de un pas a otro. Ha sido ms limita-do en los pases donde los gobiernos loca-les han delegado en el sector privado lagestin de un gran nmero de servicios p-blicos.

La libertad de eleccin de los gobiernos lo-cales en relacin al modelo de gestin,tiende a reducirse bajo el efecto de laspolticas de privatizacin y las polticas deapertura a la competencia de los serviciosde inters econmico general.

La democracia local

El sufragio universal es actualmente la nor-ma para la constitucin de los rganos delos gobiernos locales.

La eleccin del alcalde por sufragio univer-sal directo tiende a favorecer la personali-zacin del ejecutivo local. En varios paseses el consejo elegido por sufragio directoquin designa de entre sus miembros alejecutivo. En los pocos pases donde elalcalde es an designado por el gobiernodel pais se debate la reforma de este modode designacin Pases Bajos por ejem-plo. La eleccin del consejo mediante su-fragio indirecto en los gobiernos locales denivel intermedio solo persiste en un pas.Paralelamente a esta evolucin se observauna tendencia a la profesionalizacin de losejecutivos locales.

A pesar de esta evolucin institucional, laparticipacin en las elecciones locales de-clina o permanece estable a un nivel bas-tante bajo.

La legislacin ha introducido en todos lospases diversas modalidades de participacin

Los pases se

diferencian

principalmente por

las competencias

que reconocen a

los gobiernos

locales en materia

de salud,

educacin

(incluyendo

gestin del

personal),

proteccin social y

polica

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ciudadana que van del referndum por ini-ciativa popular a procedimientos de consul-ta. El xito de estas instituciones depende dela cultura poltica de cada pas y en los pasesde tradicin representativa se ponen pocasveces en prctica.

El control del poder central sobre losgobiernos locales se ha transformado. Sibien el control por parte de las autorida-des administrativas sigue siendo la solu-cin ms frecuente, es por regla generalun control de legalidad. En ciertos temas,especialmente en cuestiones urbansti-cas, existen todava controles de fondopor parte de las autoridades estatales oregionales. Adems, las polticas tenden-tes a promover mayor eficiencia en lagestin local pueden inducir a nuevas for-mas de control por parte del poder cen-tral.


Las asociaciones de gobiernos locales ocu-pan en Europa un lugar importante, apesar de las diferencias entre pases. Enrelacin a su estatuto jurdico, en la ma-yora de los casos son asociaciones dederecho privado, pero gozan de un recono-cimiento oficial ms o menos importante.Existe en general una sola organizacin re-presentativa de los municipios, o de los go-biernos locales de nivel intermedio:Blgica, Dinamarca, Espaa, Italia, PasesBajos y Suecia, donde una sola asociacinrepresenta desde 2005 a los municipios y alos condados. En Alemania y en Austriaexiste cierta diferenciacin entre ciudadesy municipios, lo que da lugar a la existen-cia de dos organizaciones diferentes, a lasque se suma una organizacin de los distri-tos (Landkreise). Austria es el nico ejem-plo donde la asociacin est reconocida enla constitucin. Otros pases conocen ciertamultiplicacin de organizaciones represen-tativas de las diferentes categoras de go-bierno local o con afinidades partidariasFrancia, Hungra.

Desde los aos 50 del siglo XX, las asociacio-nes de gobiernos locales han desarrollado sucooperacin a escala europea. El ConsejoEuropeo de Municipios y Regiones (CEMR) esuna organizacin no gubernamental que re-ne las asociaciones de 35 pases europeos.

Conclusiones

Los principios de la autonoma local formanactualmente en Europa un corpus al que to-dos los Estados se adhieren. Se busca actual-mente racionalizar la divisin del territorio yla dimensin de los gobiernos locales paraadecuarlos a las funciones que deben asumir.

Las competencias de los gobiernos localesya no slo se definen en funcin del interspblico local, sin que toman tambin enconsideracin su participacin funciones deinters nacional dentro un marco definidopor la ley. Esta evolucin ha reducido lasdistancias que separaban antao a los pa-ses europeos, esquemticamente, entre laEuropa del norte y la Europa del sur.

El lugar que ocupan los gobiernos locales seha ampliado considerablemente tanto desdeel punto de vista econmico, como del de suparticipacin a la gestin de las grandes fun-ciones colectivas. Tambin se ha incremen-tado la autonoma de gestin. Sin embargo,con algunas excepciones, los ingresos pro-pios tienden a disminuir. Se entiende porrecursos propios, aquellos sobre los que losgobiernos locales ejercen un control y de-terminan su evolucin.

Desde el punto de vista institucional se ob-serva una tendencia al fortalecimiento delliderazgo poltico y al desarrollo de proce-dimientos de participacin. Por ltimo, sepuede constatar el acercamiento entreEuropa Oriental y Occidental.

En cambio, las modalidades de divisin de laadministracin territorial no convergen. Sedistinguen claramente en lo referente a lasformas de la regionalizacin y al rol del nivelintermedio de los gobiernos locales.

Los principios de

la autonoma local

forman

actualmente en

Europa un corpus

al que todos los

Estados se

adhieren

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Presentacin general

El rea geogrfica de Asia del Oeste/Oriente Medio comprende Turqua, Prxi-mo Oriente6 a excepcin de Israel, la Pe-nnsula Arbica y Asia del Oeste hasta Irn.La regin, con ms de 260 millones de habi-tantes, vive desde hace aos inmersa enmltiples tensiones polticas, militares, tni-cas y religiosas, que ponen en peligro suestabilidad. Turqua es el nico pas quecuenta desde hace varias decenas de aoscon un Estado estable basado en institucio-nes laicas y democrticas. La regin com-prende siete estados monrquicos ArabiaSaudita, Bahrein, Emiratos rabes Unidos,Jordania, Kuwait, Omn y Qatar, seis Es-tados republicanos Irak, Irn, Lbano, Siriay Yemen y los territorios autnomos pales-tinos, que no tienen todava todos los atri-butos de Estado. Asimismo es precisosealar el peso de la religin en la regintanto en la esfera pblica como en la esferaprivada. La regin cuenta con 28 ciudadesde ms de un milln de habitantes.

Las polticas de la descentralizacin

Durante los ltimos aos, la regin ha rea-lizado algunos avances alentadores. VariosEstados consideran la descentralizacindentro de sus prioridades. Se han realizadoreformas legislativas y adoptado polticasconcretas. Entre estos avances cabe desta-car las primeras elecciones municipales enArabia Saudita, la celebracin de eleccio-nes locales en Palestina, el restablecimien-

to de la eleccin de los alcaldes por sufra-gio universal en Jordania y las reformasconstitucionales de 2002 en Bahrein. Tur-qua tiene desde 1930 un rgimen munici-pal moderno y entre 2004-2005 adopttres nuevas leyes favorables a la descen-tralizacin.

Estos cambios responden a tres tipos depresiones: reivindicaciones democrticasde la poblacin, como en el caso de ArabiaSaudita o Irn, la necesidad de recons-truir una gobernaza fragmentada, comoen Palestina o de preparar la reestructu-racin general del Estado y de la econo-ma para anticipar el fin de la renta petrolera.Tampoco se deben ignorar las presionesexternas: de la Unin Europea sobre Tur-qua, o de los Estados Unidos de Nortea-mrica sobre la mayora de los demspases.

A pesar de estos avances, la centralizacinpredomina en el conjunto de los Estadosde la regin, con excepcin de Turqua,tanto en los textos como en la prctica. Sepueden mencionar dos situaciones: por unlado los Estados centralizados, como Ara-bia Saudita y Kuwait, donde los rganosmunicipales son simples extensiones de losministerios. Por otro lado, pases donde lostextos reconocen la autonoma municipalque, sin embargo, se ve alterada por dis-posiciones y prcticas contradictorias:tutela en cascada de las instituciones su-periores del Estado sobre el nivel local,escasez de recursos financieros, de perso-nal local, etc.

5. En la medida en que

no existe una

definicin

comnmente

admitida de los

trminos Oriente

Prximo y Medio

Oriente (Near-

East y Middle-East

en ingls), en este

estudio nos

referiremos a

Oriente Prximo, el

antiguo Levante,

para el Lbano, Siria,

Palestina y Jordania,

y Medio Oriente

para los pases de la

Pennsula Arbiga,

Irak e Irn, mientras

que se considerar a

Turqua como parte

de Asia Occidental.

ORIENTE MEDIO Y ASIA OCCIDENTALResumen ejecutivo

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OORRIIEENNTTEE MMEEDDIIOO YY AASSIIAA OOCCCCIIDDEENNTTAALLUnited Cities and Local Governments42Los retrasos en materia de descentraliza-cin pueden explicarse por las situacionesde conflicto, el temor de algunos gobiernosa la prdida de una parte de su soberana,el miedo a que la gobernanza local se con-vierta en una tribuna de las fuerzas oposi-toras al rgimen establecido e incluso elmiedo a la misma particin del pas. Noobstante, existen otros factores que tam-bin han influido, como una sociedad civilen general dbil con escasas excepciones,la existencia de redes de tipo tnico, tribalo clientelista que se perciben ms eficacesque el propio Estado, la tradicin de sumi-sin a la autoridad central, el sentimientode impotencia generado por la ausencia delibertad de expresin y el hecho de que eldeseo de cambio se encarne a travs demovimientos religiosos.


La obtencin de datos fiables sobre las fi-nanzas locales representa un verdaderoreto dificultad que se explica tanto por lafalta de transparencia de las administracio-nes como por la falta de informatizacin yarmonizacin de los datos. No obstante, esposible destacar las siguientes grandestendencias:

Baja proporcin del gasto pblico localsobre el total del gasto pblico del Esta-do, en general menos del 5%.

Ausencia de descentralizacin fiscal.

Escasas transferencias del Estado a losgobiernos locales y ausencia de transpa-rencia y de regularidad en la distribuc

Descentralización Banco Mundial

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